“Prof, Guillermo Qbiols" BIBHUMA Biblioteca de HumanicacesDisefio de tapa: Eduardo Ruiz Rougier, Marcelo y z 1a frustracién de un proyecto cconémico : Bl gobierno peronista de 1973- 1976 / Marcelo Rougier y Martin Fiszbein - 1a ed. - Buenos Aires ; Manantial, 2006 256 p. 3 23x16 cm. ISBN 987-500-093-0 1. Historia Econdmica Argentina. I. Fiszbein, Martin 1. Titulo CDD 330.982 FAHCE Biblioteca Central ne inv, AQOES..... Sig. Top. 422.08 “Rov Feaha de Alta. Hecho el depésito que marca la ley 11.723 Impreso en la Argentina © 2006, Ediciones Manantial SRL. Avda. de Mayo 1365, 6° piso (1085) Buenos Aires, Argentina ‘Tel: (54-11) 4383-7350 / 4383-6059 info@emanantial.com.ar wwyemanantial.com.ar ISBN-10: 987-500-093-0 ISBN-13: 978-987-500-095-3 Derechos reservados Prohibida la reproducei6n parcial o toca, el almecenamiento, ef alquiler, la transmi transformaeién de este libro, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electiinico om cAnico, mediante fotocopias, digitalizacién u otros métodos, sin el permiso previo y escrito del editor, Su infraccién est penada por las leyes 11.723 y 25.446. {NDICE Presentacién.... |. La Argentina y el mundo hacia los afios setenta... 15 La dindmica del ciclo en la economia argentina y los dilemas de la industrializacion La crisis sociopolitica crénica Crisis y transformacién en el Centro y en la Periferia » Los fundamentos y antecedentes del programa econémico del peronismo. Una difusa concepcion econ6mica. Los cambios en el interregno La CGE y José Ber Gelbard FI programa econémico de 1973.. \. La (ir)racionalidad politica de la politica econémica 7 El programa reformista en la encrucijada: la gestion de Gelbard.. we 71 Un ajuste que no ajusta: la gestion de Alfredo Gémez Morales... 87 La liquidacién del programa de 1973: el “rodrigazo”’. 94 Los sindicatos en el poder y los intentos por recomponer la concertacin: Pedro Bonanni y Antonio Cafiero .. .. 100 Predmbulo a la ortodoxia: el transito de Emilio Mondelli. - 106 |. Economia politica y politica econémica bias saglitezy EI pacto distributivo: de la concertacién a la confrontacion, a través de la inflacion ... ‘ 417 Los condicionantes internos del crecimiento econdmico 129 #1 estrangulamiento externe ~ 1428 LA FRUSTRACION DE UN PROYECTO ECONOMICO 5. Politicas sectoriales y estructura econémica.. sires LOD: Elestado empresario, la produccion de energia y el desarrollo de la infraestructura El sector financiero . Bere La politica agraria y el desempeno del sector rural ss... La politica industrial, la dindmica sectorial y las alternativas empresariales, 166 174 180 191 A modo de conclusién. La doble frustracién del proyecto reformista. eit 22% Apéndice de cuadros 241 Bibliografia y fuentes PRESENTACION Entre 1973 y 1976 la Argentina recorrié uno de los periodos mas ver- tiginosos, controvertides y complejos de su historia contempordnea, En poco menos de tres afios, las cnormes expectativas en torno a la implan- tacion de un sistema democratico ~acumuladas durante lustros de aurori larismo y exclusion politica~ fueron dilapidadas, y Ia movilizacién social se trocé por el escepticismo y el desasosiego. La voluntad de cambio com- partida por vastos sectores para lograr una sociedad mas justa y solidaria cedi6 su espacio a la desarticulaci6n, la crisis social y la violencia politica, que desembocaron en un golpe militar devastadoramente represivo. La experiencia de esos afios expresé el naufragio del peronismo en su tentativa por resolver la crisis politica que asolaba de manera cronica a la Argentina desde 1955, y mostré crudamente las dificultades del pro- yeeto reformista para superar los obstaculos al crecimiento econémico que advertian los contemporaneos, Las causas de esa frustracién son ex- tremadamente complejas y las respuestas que se encuentran en las pagi- Has que siguen no son necesariamente univocas. Ello es asi porque, en primer lugaz, resulta dificil ponderar ajustadamente el peso de la dina- miea politica en el andlisis de la evolucién econémica; la légica politica ho obedece solamente a Ia accién de las agrupaciones o partidos y de las alianzas de grupos sociales, sino también en alta medida a las opiniones y acciones de una cantidad reducide de personas con enorme influencia sobre el curso de los acontecimientos, mucho més cuando el “movimien- to” en el poder result6 ser la condensacién de buena parte del conjunto ial y de sus lacerantes contradicciones. En segundo lugar, las defini- Clones econémicas tienen tras de sf una construccidn y tradicién histori- © que condicionan su viabilidad en un contexto econdmico y politico particular. 2Se traté de un fracaso econdmico o politico? Si la respuesta © ambos a la vex debera aceptarse que nos encontramos frente a una frustracién social,10 LA FRUSTRACION DE UN PROYECTO ECONOMICO La experiencia del tercer gobierno peronista expresé las tensiones his- toricas de la sociedad argentina y constituyé un punto de inflexién en mas de un sentido. Se traté del tiltimo intento de construir un modelo po- litico nacional e integrador, y fue acompaiado por la movilizacién social mas amplia de la historia argentina del siglo XX. El fracaso de la institu- cionalizacién de ese proceso dio inicio a una etapa de desmovilizacién, re~ presién y exclusién social, y generé las condiciones para. el desmantela- miento del Estado Benefactor en la Argentina. Fl peronismo preconiz6 esa forma particular de articulaci6n social y le dio en su construccién una especificidad nacional, por lo cual su crisis fue también la crisis del Esta~ do argentino. ' Finalmente, el perfodo 1973-1976 expresa el cartto del cisne del mo- delo de industrializacién por sustitucién de importaciones iniciado en los ajios cuarenta. Los fallidos intentos de profundizar ese modelo, en un contexto internacional de profundas cransformaciones, culminaron con el asentamiento de un proyecto de desindustrializacién selectiva, caracteri- zado por la concentracién del ingreso y la marginaci6n social. En este libro se analizara sdlo Ja dimensién econémica del peronismo en el poder. No obstante, como se advierte, ello constituye una tarea compleja en tanto la realidad social se presenta tinica e inescindible. Es por esta razon que, sin pretender dar cuenta del todo, incorporamos a nuestra explicacion una variable politico-social en relacién con Ia dind- mica econémica, i El recorrido que proponemos se inicia con un capitulo introductorio que describe las condiciones econémicas locales e internacionales en el contexto previo a 1973. Este primer capitulo contiene una presentacion de las caracteristicas estructurales de la economia argentina y las alterna tivas de politica econémica disefiadas en los afios sesenta. La dindmica ci- clica de la econom(a y los intentos por resolver los problemas derivados de las recurrentes crisis del balance de pagos se combinaban con la crisis sociopolitica crénica que caracteriz6 a la Argentina luego de la caida del peronismo en 1955, La identificacién de los grupos sociales y de los ac- tores politicos relevantes a fines de los aiios sesenta resulta clave para comprender la naturaleza de las tensiones que se acumularon ¥ que ha- brfan de condicionar la estrategia politica y econémica del peronismo una vez en el poder. El capitulo se completa con una descripcisn de los cam- bios mas significativos en la dinamica de la economia y el comercio inter nacional que se venian operando desde fines de los aiios sesenta, y quie se aceleraron con la devaluacién de la moneda norteamericana y la crisis del petréleo. Las transformaciones en los intercambios econémicos interna- cionales resultan fundamentales para evaluar la estrategia econémica ini- cial del gobierno peronista y sus efectos sobre la evolucion de las bles internas. PRESENTACION a El capitulo 2 indaga sobre el desarrollo hist6rico de las ideas econs- micas del peronismo para reconstruir el nticleo tedrico que oper como sustrato doctrinario de las definiciones del programa de 1973 y de las cambiantes medidas de politica econémica que signaron la breve expe- tiencia populista. Aunque es posible que sobre el eje de la justicia social se hubiese organizado un conjunto de ideas relativamente coherente, la ambigitedad y la redefinicién “sobre la marcha” fueron factores consus- tanciales y legitimadores de la fluctuante practica econémica guiada por el pragmatismo. El capitulo 3 presenta Ia légica politica de la politica econémica. La movilizacién social masiva que forz6 el rogreso de Juan Domingo Peron al poder incluia demandas variadas y difusas. Luego de la breve experien- cia “izquierdista” de Héctor Cémpora, las reglas de juego impuestas por el viejo caudillo expresaron la precaria hegemonia de la alianza entre pru- pos conservadores o de derecha en el partido, los sindicatos y un sector del empresariado. Su estrategia politica se anclé sobre tres ejes: un acuer- do con los partidos mds importantes, un pacto social con las corporacio- hes y una mayor centralizacién del hasta entonces funcionalmente— mul- tiforme movimiento peronista. El éxito no dependfa solamente del buen tlesemperio de la economia, sino también dela restitucién de la legitimi- dad social del sistema politico; el peronismo intentaria encauzar las hete- togéneas demandas sociales sofocadas durante largo tiempo a través del tedimensionamiento y administracién de los mecanismos e instrumentos de intervencién estatal. EI Pacto Social, instrumento central en el programa del gobierno para recuperar la legitimidad y estabilidad de la democracia, tuvo una vida torta ¢ inestable como institucién mediadora de los conflictos socioeco- nomicos, y el acuerdo con las otras fuerzas politicas no pudo evitar la de- bucle y el desbaratamiento de las instituciones representativas de la socie- dad civil y la sociedad politica. Ise proceso de reencauzamiento de las demandas sociales debia pro- ducirse en un tiempo extremadamente corto, pero la rigidez del Pacto So- chil ~que requeria la anuencia de todos los sectores— condicionaba la es- tubilidad del proceso politico; Perén sdlo logré articular una inestable hegentonia politica y social recortando los canales de participacion orgé- nica de la militancia juvenil y conciliando una respuesta a las demandas tle] movimiento sindical y sectores alineados del empresariado. Después le su muerte, las dificultades para responder a las demandas sociales se \gravaron progresivamente mientras el elenco inicial del gobierno era desplazado por el entorno mas cerrado de Perdn. Hasta el lamentable de- senlace de 1976, las cenizas del fallido intento por controlar las fuerzas cenitrifugas desatadas con el retorno del peronismo al poder llovieton so- Ive Isabel Martinez de Perén, Primero la orientacién del gobierno estu-12 LA FRUSTRACION DE UN PROYECTO ECONOMICO vo al mando del ministro de Bienestar Social, José Lépez Rega, que in- tent6 construir una alianza con los militares y algunos grupos cconémi- cos concentrados. Su fracaso dejé a la vertiente sindical como principal sostén del gobierno, a la espera de que un cambio en Ja coyuntura eco- némica o politica permitiera recrear una alianza inclusiva. Finalmente esos mismos sectores terminarian por apostar al “vacio politico”. El de- terioro institucional, la agitacion social y la violencia politica, coinciden- tes con una crisis econémica manifiesta, apuraron la transicién a un nuc- yo gobierno militar. Esos grandes momentos politicos ordenan las diferentes alternativas y gestiones econémicas, y permiten establecer el contexto en el cual se de- senvuelven las propuestas y explorar las causas de las modificaciones ob- servadas. Pero la historia de las determinaciones politicas no puede ago- tar la explicacién del complejo proceso analizado; resulta necesario avanzar sobre la naturaleza y la manifestacion de los condicionantes es- tructurales de los programas o medidas de politica economica implemen- tados. El fracaso del programa econémico inicial y las posteriores tenta- tivas de ajuste no obedecieron sdlo a la resistencia de los grupos sociales afectados 0 a las ambiciones desmedidas de los beneficiados, sino tam- bién a la tenaz persistencia de algunos obstaculos y a la inviabilidad de los propios disefios de politica econémica. El capitulo 4 describe la légica econémica de las politicas econémicas. Aunque el programa inicial contemplaba los condicionantes estructurales del crecimiento, los instrumentos y mecanismos dispuestos pare resolver- los tenian problemas intrinsecos, eran inciertos y/o no pudieron institu- cionalizarse, mientras que su administracién y sus efectos legaron mu- chas veces a escapar al control del propio gobierno. La economia siguié el derrotero tipico de fluctuaciones ciclicas deter- minado por sus caracteristicas estructurales. La fase expansiva conllevé un desequilibrio en el sector externo que agudiz6 el proceso inflacionario alimentado por la puja distributiva. La evolucién de las determinaciones sociales y politicas acompaiié un replanteo de los objetivos de la politica econémica, Cuando el gobierno adopté un programa de ajuste modera- do que resulté impotence y luego intenté fallidamente un ajuste ortodo- xo, los proyectos para transformar la estructura productiva habfan sido abandonados 0 desyirtuados mientras la economia entraba en recesién. El estudio de la economia durante el tercer gobierno peronista se com- pleta con un andlisis sectorial que permite identificar algunas tendencias transformativas vinculadas al programa econémico. El andlisis del de- sempefio sectorial ilustra cémo los problemas coyunturales condiciona- ron e inhibieron las modificaciones estructurales, que en el transcurso de la breve experiencia peronista s6lo lograrian plasmarse de forma parcial y fragmentaria. PRESENTACION 13 El periodo aparece desde la dptica histérica como una gran frustra- cin. Sin embargo, muchos contemporaneos eran incapaces de imaginar la tragedia que sobrevendria y crefan estar construyendo un pais mejor. Ademds, desde una perspectiva endulzada por la magra evolucin poste- rior, la economia tuvo un desempefio medianamente satisfactorio hasta 1975. La violencia politica y social que siguid tuvo las dimensiones de un genocidio, y las transformaciones de Ja estructura cconémica desarticula- ron el tejido productivo, redefiniendo regresivamente la distribucién del ingreso y la relacién con la econom{a mundial. éEra inevitable ese desenlace? La respuesta es negativa. Fl tragico fi- nal del proyecto reformista sobrevino con Ia intervencién brutal de las fuerzas que se le oponian, pero respondié también a la incapacidad del peronismo para impulsar un proyecto econémico viable y consolidar su dominio social en la Argentina de esos aiios.Capitulo 1 LA ARGENTINA Y EL MUNDO HACIA LOS ANOS SETENTA LA DINAMICA DEL CICLO EN LA FCONOM[A ARGENTINA Y LOS DILEMAS DE LA INDUSTRIALIZACION ~ Después de la Segunda Guerra Mundial las medidas de promocién pre- tendieron conformar una politica orgdnica de industrializacién.! La inter- vencion cambiaria, impositiva y crediticia del Estado para estimular al sec- tor industrial consolidé el modelo sustitutivo. El crecimiento industrial Mmotorizado por la ampliacién del mercado interno~ estuvo liderado por |i tamas livianas, con una alta proporcién relativa de mano de obra; ese proceso transforms la estructura productiva y ubicé en el Ambito nacional \ljunas fuerzas dinémicas de impulso al crecimiento econdmico. Hacia fines de los sesenta era claro y manifiesto que el sector indus- ‘rial tenia un papel importante en la dinamica de la economfa argentina y que la persistencia del estrangulamiento externo mostraba log limites del impulso logrado mediante la sustitucién de importaciones.2 La crisis “ronica del balance de pagos se habia convertido en la dindmica tipica del «iclo argentino. Aldo Ferrer mostraba que el estrangulamiento externo ‘lel crecimiento econdmico era resultado de la relacién entre el sector in- ‘usttial y el sector externo que caracterizaba a la industrializacién susti- uitiva: el desequilibrio exterior “origina fluctuaciones profundas y fre- suentes de la produccién y del empleo”) y “determina una subutilizacion permanente de la capacidad industcial instalada que s6lo podria funcio- tar en condiciones de ocupacion plena con un nivel de importaciones que #! pais no se puede permitic”. Sefialaba ademés que el desequilibrio exter- Ho “obstaculiza la acumulacién de capital, particularmente en los secto- fe» basicos de infraestructura, debido a la dificultad de importar maqui- y equipos de exterior”; y que “proyoca un creciente nivel de ‘amente sobre el balance a endendamiento con el exterior que gravita s de pagos".316 LA FRUSTRACION DE UN PROYECTO ECONOMICO En suma, se tomaba conciencia sobre la vigencia de una reformuleda restricci6n externa./El ciclo econmico caractcristico del modelo sustitu- tivo estaba determinado por la rigidez de la oferta de productos exporta- bles y por la dependencia de la esteuctura industrial y las pautas de con- sumo respecto de las importaciones de insumos, capital fisico y tecnolégico, y productos diferenciados de consumo corriente, durables y de lujo) 2 A Algunos economistas formulacon explicaciones analiticas precisas de la dingmica de la economia determinada por esas caracteristicas estructu- rales; las fases expansivas se vefan, con recurrencia, fuertemente estran- guladas por la tendencia al desequilibrio en el balance de pagos, Duran- te esas fases crecia la demanda de importaciones, que requcria un egreso de divisas superior a los descendentes saldos exportables; se gestaban asi las condiciones que forzaban una devaluacign de la moneda nacional, medida que desencadenaba un ajuste recesivo, El alza del tipo de cambio se transmitia 2 los precios, el salario real se deprimia y caia cl consumo, La contraccion de la demanda interna incrementaba la ofezta de exporta- ciones y reducfa las importaciones, lo que permitia cerrar la brecha en la cuenta corriente del balance de pagos y recrear las condiciones para una nueva fase expansiva. Desde la primera crisis del sector externo en la posguerra, que el pe- ronismo enfrenté en 1949-1952, la dinamica del ciclo de la economia ar- gentina se consolidé con la recucrencia de la eseasez eritica de divisas y la estabilizacién recesiva operada por la restriccién externa en 1959 y hacia 1962-1963. bowie ss La rigidez de la oferta de exportables fue identificada como un grave Jastte para el desarrollo econdmico. En la composicion de las exporsacio~ nes predominaban los prodzctos agropecuarios, y la produccién pampea~ na registraba un estancamiento relativo —con sensibles oe ra el conjunto de la economia cnya explicacién generé gran interés. Para que la industrializacion sustitusiva fuese exitosa tenia que lograr una reduccién progresiva del nivel de importacioness/cumplir esa condi- cién resultaba facil en una primera etapa, pero a medida que avanzaba el proceso la produccién local de los bienes que quedaban por sustituir implicaba una alta intensidad de importaciones, y en consecuencia los cambios en la composicién de la demanda originaban un alza en el coe- ficiente global de importaciones que contrarrestaba la reduccién obteni- da inicialmente a través de la sustitucién.® ; Las difieultades para seguir contrayendo el coeficiente global de im- portaciones ponian de manificsto los limites de la estrategia “desarrollis ta” orientada al mercado interno./Aunque en los afios cincuenta se habia completado la sustitucion de casi todos los bienes finales importados oe produccién nacional, los requerimientos de insumos y bienes de capital, LA ARGENTINA Y EL MUNDO HACIA LOS ANOS SETENTA 7 que se acrecentaban progresivamente por el desarrollo industrial, mante- nfan una fuerte dependencia de la provision externa) La “etapa facil” de la industrializacién susticutiva se habia agotado, pues el propio avance del proceso tenovaba la necesidad de divisas: la demanda de importacio- nes se regeneraba con una composicién reconfigurada. La persistencia de los problemas del sector externo se atribuia a la ine- ficiencia econdmica derivada del “sendero proteccionista” consumado. Javier Villanueva sostenia que el restringido mercado interno era a todas luces insuficiente para permitir el aprovechamiento de las economias de escala y se manifestaba en contra del “aislacionismo”.? Aldo Ferrer también reconocia como principal problema el “aisla- tiento del resto del mundo”; la restriccién indiseriminada de importacio- tues y la falta de selectividad general habian hecho que la politica de in- Justrializacion fuera inconsistente;/el altisimo nivel de proteccién efectiva impuls6 un desarrollo industrial concentrado en las ramas productoras de bienes finales, y el aislamiento de la competencia externa habia esti- tnulado Ia expansién de amplios sectores del tejido industrial, que pradu- cian con costos mayores a [os internacionales. Guido Di Tella sefialaba los “altisimos costos industriales de nuestra estructura presente” /—que atributa al “elevamienta sucesivo de barteras a |" importacién”-; criticaba el “esquema semi-autarquico” implantado tuyo objetivo seria “completar la sustitucién de las importaciones, otientindose particularmente hacia las industrias basicas”— y enfatizaba ‘jue la secuencia seguida en la implantacion de industrias en distintas eta~ as y distintos sectores habia recibido sélidas criticas.%{Para Di Tella, la listorsién en los precios relativos del sector industrial -y su alto nivel ab ‘oluto-, junto con la insuficiente dinémica de las exportaciones industria- les, hacian “imprescindible reconocer el agotamiento de la presente etapa ‘le sustitucién de importaciones” y reclamaban un muevo modelo de de- wrollo industrial 2° Hn el transcurso de los afios sesenta) pese a los reveses coyunturales ignados por la estabilizacién recesiva crénica, las transformaciones en el ctor industrial y su impacto estructural continuaron amplificandose }os cambios en la estructura industrial se hicieron perceptibles en la di tiinica de su crecimiento, la diversificaci6n e integracién creciente y el projireso tecnol6gico}!! Habia avanzado un proceso de maduracién, cu- yas manifestaciones salientes aunque incipientes- eran/el incremento de Iv exportacién de manufacturas de origen industrial, la exportacion de tecnologia de origen nacional y las inversiones directas de empresas ar. Hentinas en el exterior)!? Sin embargo, pese a que desde mediados de la leeada del sesenta se registré un crecimiento continuo y acelerado de las exportaciones industriales, la proporcién de las exportaciones en el valor bruto de produccién era muy baja para todas las ramas industriales, con