Proteccién Social, Seguridad Social y Asistencia Social (Espaiia y la Union Europea) 220” \ TD-34O Trabajo de investigacién presentado por D. Miguel Angel Martinez-Gijn Machuca, Licenciado en Derecho, para la colacién del grado de Doctor. Director: Prof. Dr. D. Manuel Ramén Alarcén Caracugi**""4¢ , Catedrético de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Sodial-rym. Haas ® yee, pret : a FACULTAD DE DERECH BIBLIOTECA LH Maju Aya Necker - Gyn “feclenINDICE L —_ INTRODUCCION. 1 Tl APROXIMACION A LOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD SOCIAL, ASISTENCIA SOCIAL, SERVICIOS SOCIALES Y PROTECCION SOCIAL A TRAVES DE LOS TEXTOS LEGISLATIVOS Y DE SUS ANTECEDENTES HISTORICOS. 4 1 La SsGuRpap SociaL EN LA ConsTITUCION EsPaNOLA DE 1978 Y EN LA LEY GENERAL DE SEGURIDAD Social DE 1994. 24 A) Constitucién Espanola, de 27 de diciembre de 1978. 24 B) Real Decreto Legislative 1/1994, de 20 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS, en adelante). 8 2. ANTECEDENTES DE LA SEGURIDAD SociAL. 37 3. LAASISTENCIA SOCIAL, PRIMERA APROXIMACION NORMATIVA, 50 A) Andalucia. — 54 B) Islas Baleares. _ SS © Catahaa ee 56 D) Pais Vasco. a 7 4 ANTECEDENTES DE LA ASISTENCIA SOCIAL. 39 A) Las Leyes de Beneficencia de 1822y 1849. __6 B) Sexenio revolucionario, Replica y Restauracién. 63 ©) Lacreacién de la Direccién General de Beneficencia por el Real Decreto de 17 de octubre de 1919. oe D) La Segunda Repiblica. 8 E) La Guerra Civil y el “Auxilio Social” del Movimiento, =D F) Laaparicién del FONAS. ed G) Elestablecimiento de una Direccién General de Politica Interior y Asistencia Social en el Ministerio de la Gobernacién. 83 5. LACONEXION HISTORICA ENTRE LA ASISTENCIA SOCIAL Y LA SEGURIDAD SOCIAL. 86A) Etapa 1960-1974. _ 86 4) Actuacién de la asistencia social del FONAS. 87 b) Ley 193/1963, de 28 de diciembre, de Bases de la Seguridad Social 88 ©) Ley de Seguridad Social de 1966. 91 B) Etapa 974-1978 00 8) Asistencia social dispensada fuera del Sistema de Seguridad Social 100 b) Asistencia Social y Servicios Sociales del Sistema de Seguridad Soc 101 ©) Cambios gestores. 104 4) Balance de la etapa, 105 ©) Etapa 1978-hasta nuestros dias. 107 a) Difuminacion de los perfiles entre Ia asistencia social del Estado y el Sistema de Seguridad Social, 107 a) Enlaces en el ambito de la gestion 108 b’) La aproximacién subjetiva: antecedentes normativos de la Ley de Prestaciones no contributivas, 110 b) La muptura con ef modelo tradicional: la Constitucién Espafiola, el Estado de las ‘Autonomias y el traspaso de funciones inherentes alas competencias, 116 ©) La incorporacién plema de la asistencia social al Sistema de Seguridad Social. __119 SERVICIOS SOCIALES. 125 PROTECCION SOCIAL. 130 NORMATIVA INTERNACIONAL, 134 [RECAPITULACION. 137 ANALISIS DE LOS CONCEPTOS A LA LUZ DE LA CONSTITUCION ESPANOLA DE 1978, 143 LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE LOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD SOCIAL Y ASISTENCIA SociaL. 147 A) La Asistencia Social: nocién mds que concepto, oo ? a) STC 76/1986, de 9 de junio de 1986. 147 b) STC 146/1986, de 25 de noviembre de 1986. 55 ©) STC 13/1992, de 6 de febrero de 1992. 158 4) STC 171/1998, de 23 de julio de 1998, 161) STC 239/2002, de 11 de diciembre de 2002. 162 a") Asistencia social extema e interna al Sistema de Seguridad Social 162 ’) Criterios de distincion entre la asistencia social externa a la Seguridad Social y ésta, que el Tribunal Constitucional rechaza 0 que, admitiéndolos, son irelevantes. 165 ©’) Elcriterio de distincién verdaderamente importante, segin ef Tribunal Constitucional: el empleo de “téenicas distintas”. Critica 168 B) Seguridad Social: rasgos basicos, principio contributivo y no contributivo. im 8) Primera etapa: compatibilidad del principio contributivo con el articulo 41 CE._171 b) Segunda etapa: instauracién del principio no contributivo y su legitimacién constitucional 176 2 SERVICIOS SOCIALES Y PROTECCION SOCIAL: AUSENCIA DE CONCEPTOS. 179 IV. APORTACIONES DOCTRINALES Y JURISPRUDENCIALES A LA DELIMITACION CONCEPTUAL. 184 1 APORTACIONES AL CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL. 184 A) Posibitidad de un concepto y diversos intentos. 184 B) Elarticulo 41 CE: {Un modelo constitucional de Seguridad Social?. __192 ©) Prestaciones contributivas y no contributivas: diferenciacién. 7 2 APORTACIONES AL CONCEPTO DE ASISTENCIA SOCIAL, 201 A) Laasistencia social histérica: rasgos propios._ 202 B) La asistencia social hist6rica ante las innovaciones legislativas. __ 204 ) _Distincién respecto del Régimen complementario de Asistencia Social de la Ley 193/63, de Bases del Sistema de Seguridad Social 204 b) _Distinci6n respecto de las prestaciones no contributivas de la Ley 26/90 y, por extensién, BOIA nim. 6, de 23 de enero de 1990, pg. 295.contributivas (LPNC, en adelante), iban a quedar extintas pero que siguen existiendo hoy dia‘. La peculiaridad del Decreto 284/1998, de 29 de diciembre, radica en que, en esta ocasion, el objeto de la ayuda autonémica no es una prestacién que ha quedado reemplazada por otra més novedosa, sino que se trata de prestaciones con escasa antigiiedad, puesto que fueron creadas por la LPNC de 1990, y que, en principio, se espera que tengan “larga vida” en el Sistema de Seguridad Social. Ademis, mientras el subsidio de garantia de ingresos minimos y las pensiones del FONAS no formaban parte del Sistema de Seguridad Social -aunque éstas ultimas habian sido revisadas en una norma de Seguridad Social que parecia integrarlas, de algin modo, en el Sistema’, las prestaciones no contributivas forman sin discusién una parte importante de la estructura del Sistema de Seguridad Social’ y su relacién con el articulo 41 CE parece indiscutida’. * Como también siguen perviviendo los Decretos autonémicos andaluces estableciendo la mencionada ayuda complementaria. La relacién de los mismos, hasta la fecha, es ésta: Decretos 31/1993, de 16-3; 477/1994, de 27-12; 290/195, de 12-12; 535/1996, de 26-12; 295/1997, de 23-12; 283/1998, de 29-12; 249/199, de 27-12; 451/2000, de 26-12; 282/2001, de 26-12; 310/2002, de 23-12; 331/2003, de 28-11. * V. Exposicién de Motives de la Ley 26/85, de 31 de julio, de medidas urgentes para la racionalizacién de la estructura y de" la ‘accién protectora de la Seguridad Social: “Por otra parte, la revisién conjunta de otras manifestaciones protectoras, hasta ahora reguladas con independencia de las prestaciones de la Seguridad Soci a la transicién hacia un nuevo modelo universalista y unitario de proteccién social en orden al cumplimiento de os mandatos constitucionales. Bn este sentido, la Ley dispone un incremento adicional en la cuantia de las pensiones asistenciales para personas sin recursos. ° La mencionada Ley 26/90 establece una modalidad no contributiva en el Sistema de Seguridad Social: art, 7.3 Lass. ” FARGAS FERNANDEZ, J., Andlisiscritico de Sistema espaiiol de pensiones no conributivas, Edit. Aranzadi, Pamplona 2002, pg. $00. 12En cuanto a los argumeritos empleados por el Decreto 284/98 para justificar la dotacién de las ayudas, éstos son los siguientes: 1. El articulo 148.1.20* CE sefiala que: “Las Comunidades Auténomas podrén asumir competencias en las siguientes materias ... 20. Asistencia Social”. 2. El Estatuto de Autonomia para Andalucia’ - articulo 13.22 - atribuye a la Comunidad Auténoma competencia exclusiva en materia de asistencia y servicios sociales. 3. La Ley 2/1988, de 4 abril, de Servicios Sociales de Andalucia, desarrolla en su articulo 14 la previsién estatutaria del articulo 13.22, seffalando que podrén establecerse prestaciones econdmicas, de cardcter periédico y no periédico, en favor de aquellas personas que no puedan atender a sus necesidades basicas debido a la situacién econémica y social en que se hallan. la Junta de Andalucia Junto a estos motivos juridicos, hay uno politico: considera insuficiente el incremento que el Gobierno ha hecho de las pensiones no contributivas de jubilacién e invalidez. Por eso, arbitra estas ayudas de cardcter complementario. En el caso de Catalufia, la ayuda econémica extraordinaria se establece mediante el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de 31 de agosto de 1999°. Los motivos juridicos que lo fundamentan son bastante similares a los empleados por la Junta de Andalucia, con el matiz de la mencién de varias sentencias del Tribunal Constitucional donde se afirma la existencia de una “asistencia social externa al sistema de la * Ley Organica 6/81, de 30 de diciembre, que aprucba el Estatuto de Autonoméa pars Andalucia (BOE nim. 9, de 11 de enero de 1982). ° DOGC nim. 2979, de 21 de septiembre de 1999.Seguridad Social ... que es competencia de las comunidades aut6nomas”. La Generalidad aduce como fundamento de su autonomia en esta materia los articulos 9.25 y 49 de su Estatuto. Sin embargo, no hay referencias, en la Exposicién de Motivos del Acuerdo, al articulo 5 del Decreto Legislative 17/1994, que trata de las prestaciones econdmicas en el marco de la asistencia y servicios sociales catalanes'®. El motivo politico es, de nuevo, la critica a la escasa cuantia de las pensiones no contributivas de jubilacién ¢ invalidez asi como de las pensiones del FONAS y del subsidio de garantia de ingrésos minimos; pero ahora la justificacién del Acuerdo radica en la singular situacién de desigualdad debida a la pérdida de poder adquisitivo que se produce en Catalufia en relacién con otros Ambitos territoriales del Estado espafiol, debida a un mayor aumento interanual del IPC en Catalufia. Por lo que se refiere a las Islas Baleares, las ayudas se regulan por primera vez en la Resolucién de 17 de noviembre de 1999'' (mas adelante se volverdn a conceder en los téminos de la Resolucién de 2 de febrero de 2001"). Resulta interesante la Exposicién de Motivos del Acuerdo, donde no hay aspectos de confrontacién directa con el Gobierno central. Se parte de un concepto de asistencia social, en el que “no se engloban las prestaciones a cargo del Sistema de Seguridad Social, sino que se ha de identificar ... como asistencia publica fuera del marco de la Seguridad Social. De ello se desprende que, al tratarse de competencias materialmente diferentes, el Gobierno de las Illes Balears puede establecer ayudas que complementen el sistema de servicios sociales, y éstas son compatibles con las del sistema de la Seguridad Social”. °° De 16 de noviembre de 1994 (DOGC nim. 1997, de 13 de enero de 1995). Boletin Oficial de Ia Comunidad Auténoma de Illes Balears, nim. 149, de 30 de noviembre de 1999. Boletin Oficial de la Comunidad Auténoma de Illes Balears nim. 21, de 2 de febrero de 2001.En esta ocasién, las ayudas se justifican no tanto porque el Gobierno central no aumente las pensiones no contributivas en la cuantia que debiera, sino por el hecho de que hay un colectivo de ciudadanos en situacién de necesidad, y que, al ser ciudadanos de Illes Balears, deben ser atendidos por el Gobierno de esta Comunidad Auténoma. _ La Resolucién de 2 de febrero de 2001 repetiré los mismos motivos, pero, quizés advertido de la interposicién de conflictos positivos de competencia por parte del Estado contra el Decreto andaluz, el Acuerdo catalin y la propia Resolucién balear de 17 de noviembre de 1999, este Gobierno autonémico insiste en afirmar que “no se crea . una prestacién propia, adicional o complementaria al marco prestacional de las pensiones asistenciales y no contributivas, ya que la titularidad de éstas tinicamente se utiliza como método o criterio de identificacién de quien esta en situacién de necesidad”. Volviendo al caso de Andalucia, las ayudas se presentan con una cuantia muy baja - 9.395 ptas./anuales (art. 3) -, una vigencia limitada al ejercicio de 1999 (art. 2) y con un objeto preciso: complementar las pensiones de jubilacién e invalidez en sus modalidades no contributivas (art. 1). Los beneficiarios son, por tanto, los titulares de estas pensiones con dos requisitos (art. 5): - que tengan reconocida esta condicién al menos durante los 3 meses anteriores a la fecha establecida para el pago de las mismas. = que tengan la residencia habitual en el territorio de la Comunidad Autonoma de Andalucia.En relacién con esta norma andaluza (Decreto 284/98), el Estado se apresuré a plantear ante el Tribunal Constitucional un conflicto positivo de competencia’’, por entender que suponia una invasién de sus competencias en materia de Seguridad Social, al elevar al fin y al cabo la cuantia de las pensiones no contributivas de invalidez y jubilacién, aspecto éste que debfa considerarse incluido dentro de la materia que el articulo 149.1.17" CE reserva en exclusiva al Estado: es decir, dentro de la “legislacién basica y régimen econmico de la Seguridad Social”. Por su parte, el Acuerdo catalan es bastante mds reducido en requisitos: basta tener la condicién de titular de una pensién no contributiva de invalidez o jubilacién en el Ambito de Catalufia (Acuerdo, pto. 2), no exigiéndose periodo de residencia previo. Si resulta original la forma de determinar la cuantia, pues ésta se hace depender de las diferencias entre el IPC en el Estado espafiol y en Catalufta (Acuerdo, pto. 3). Estamos, por tanto, claramente, ante un sistema de revalorizacién de pensiones. También ha sido objeto de conflicto positivo de competencia'*, que ha sido admitido a tramite por el Tribunal Constitucional. Por lo que se refiere a los Acuerdos del Consejo de Gobierno de Islas Baleares, los requisitos exigidos hacen referencia a la condicién de titular de alguna de las pensiones que se van a complementar -sin exigir tampoco ninguna antigiiedad en esa ™ Como es sabido, el conflicto positive de competencia puede ser suscitado por el Gobierno o por los Grganos colegiados ejecutives de las Comunidades Auténomas (art. 60 LOTC). El Gobierno podré formalizar el conflicto ‘cuando “considere que una disposicién 0 resolucién de una Comunidad Auténoma no respeta el orden de competencia establecido en la Constitucién, en los Estatutos de Autonomia o en las Leyes orginicas correspondientes” (art. 62 LOTC). '* Niimero 4595/1999 (BOE niim, 302, de 18 de diciembre de 1999, pg, 44.554).condicién- y a la de residente en el territorio de la Comunidad Auténoma'’. De nuevo, el Gobierno ha planteado un conflicto positive de competencia, que también ha sido admitido a tramite por el Tribunal Constitucional'®. De los diversos conflictos de competencia, los que hasta la fecha han quedado coneluidos han, sido los relativos a los Decretos andaluces 284/98, de 29 de diciembre, y 62/99, de 9 de marzo (conflictos positivos de competencia mims. 1207/99 y 1208/99, respectivamente). El iter juridico puede sintetizarse del siguiente modo: E121 de julio de 1999, el Tribunal Constitucional acuerda, a través de los Autos 193/199 y 194/199, levantar la suspensi6n de la vigencia de los dos Decretos, que se habia producido como consecuencia de la interposicién del conflicto de competencia por el Gobierno y posterior invocacién del articulo 161.2 CE'’. El Alto Tribunal * articulos 1 y 2 de las Resoluciones de 17 de noviembre de 1999 y 2 de febrero de 2001 © Es el conficto n? 367/2000 (BOE mim. 36, de 11 de febrero de 2000, pe. 6.463). “1 Gobierno podré impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los ‘Srganos de las Comunidades Auténomas. La impugnacién produciré la suspensién de Ia disposicién o resolucién recurrida, pero el Tribunal, en su caso, debert ratficarla o levantarla en un plazo no superior a cineo meses”. A diferencia de lo que sucede en el conflicto positivo de competencia interpuesto por una Comunidad Auténoma u otros ‘rganos, en el interpuesto por el Gobierno de la nacién (Estado) frente a una Comunidad Auténoma, basta invocar el articulo 161.2 CE para que se Heve a cabo la suspensién de la disposicién o resolucién autonémica recurrida, sin que cl Tribunal Constitucional pueda denegar la solicitud, Asi lo indica el ar. 64 LOTC: “2. Si el conflcto hubiere sido entablado por el Gobierno una vez adoptada decisién por Ia Comunidad auténoma y con invocacién del articulo 161.2, de la Constitucién, su formalizacién comunicada por el Tribunal suspenderd inmediatamente ta vigencia de la disposici6n, resolucién o acto que hubiesen dado origen al conflicto; 3. En los restantes supuestos, el Srgano que formalice el conflicto podré solictar del Tribunal ta suspensin de la disposicién, resolucién o.acto objeto del contlicto, invocando perjuicios de imposible o dificil reparacién, e1 Tribunal acordard o denegaré libremente la suspensién solicitada” (Cff. TEROL BECERRA, M. J., El conflicto positive de competencia, Edit. Tirant lo blanch, Valencia 1993, pgs. 66-71). 17