Un recuento sociopolítico de la práctica de los donantes y la efectividad de

la ayuda: Las relaciones de donantes-receptores en Bolivia*

Bettina Woll**

Este trabajo de discusión trata de estimular el debate de un tema a menudo

descuidado: los aspectos sociopolíticos de la práctica de los donantes y sus relaciones con
la efectividad de los programas de cooperación para el desarrollo. Este trabajo hace esto
con referencia a las relaciones de los donantes-receptores en Bolivia –un país en el que los
donantes tienen un interés inusual desde la era de la reforma estructural de los 80´s.
Después de más de dos décadas de democracia y veinte años de reformas estructurales,
ahora Bolivia está en una encrucijada en cuanto a desarrollo político y económico. Los
últimos años de crisis social y económica han enfatizado fuertemente el hecho de que
Bolivia –el estudiante modelo de los programas de reformas estructurales del Banco
Mundial- no ha logrado los niveles de crecimiento económico y alivio de la pobreza que
sus gobiernos, su sociedad civil y su comunidad de donantes presente esperaban. A pesar
del éxito de Bolivia en lograr estabilidad macroeconómica, el 64.5% de la población seguía
siendo pobre en el 2002. Entre 1999 y el 2002, la econom´çia creció al 1.7% -una tasa de
crecimiento económico menor el crecimiento de la población durante el mismo periodo.
Esto resultó en una caída del PIB per cápita del 0.4% por año 1. Para muchos de los
involucrados, estos datos decepcionantes son una sorpresa. Entre 1998 y el 2002, Bolivia
recibió un promedio de $us616 millones en asistencia oficial para el desarrollo (ODA), que
la hizo la receptora de ayuda más grande en Sudamérica 2. Además, Bolivia fue el primer
país latinoamericano en ser considerado por la Iniciativa para los Países Pobres Altamente
Endeudados (HIPC). Recibió $us440 millones por concepto de alivio de deuda en 1998, y
$us854 millones adicionales a través de la Iniciativa Ampliada para los Países Pobres
Altamente Endeudados (HIPC II), en el 20013. El gobierno de Bolivia y del mismo modo
sus donantes de ayuda, se esfuerzan por encontrar una explicación del por qué estos montos
no han impulsado el desarrollo en Bolivia.
Dentro de la comunidad internacional de donantes, el énfasis ha cambiado
recientemente de reformas estructurales hacia el reforzamiento institucional. El argumento
expuesto es que las reformas estructurales pueden ser sustentables sólo cuando instituciones
políticas bien fundadas y efectivas las pueden sostener. Por esta razón, la cooperación de
los donantes con Bolivia ha se ha focalizado hacia una larga extensión de reforzamiento
institucional y reforma política, particularmente con respecto a la descentralización y la
participación de la sociedad civil. Innovaciones progresivas, tales como la Ley de
*
Este artículo es una introducción del proyecto de investigación de Ph.D. sobre las relaciones donantes-
receptores en Bolivia. La autora desea agradecer al Instituto de Estudios sobre Desarrollo (DESTIN) de la
London School of Económics and Polítical Science (LSE), el Jackson Lewis Scholarship de la LSE y la
University of London Central Research Fund por su generoso soporte financiero en este proyecto.
**
Bettina Woll es candidada al PH.D. de DESTIN, LSE, UK e investigadora visitante en el IISEC-UCB. Los
comentarios son bienvenidos en b.woll@ise.ac.uk.
1
República de Bolivia (2003): “Revisión de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza 2004-2007.
Bolivia-Una Alianza hacia las Metas del Milenio”, XV Grupo Consultivo, Septiembre, La Paz: 2-4.
2
Organización para la Cooperación Económica y Desarrollo (2004): Distribución Geográfica de los flujos
financieros para los receptores de ayuda 1998-2002, París: OECD.
3
Valor presente neto, Banco Mundial (2003): “Iniciativa HIPC: Estatus de los casos de paises considerados
bajo la iniciativa”, septiembre, Washington D.C.
Participación Popular y la Ley del Diálogo Nacional han reforzado fuertemente la imagen
de Bolivia como una “querida de los donantes”. Sus reformas han atraído un monto
sustancial de dinero de ayuda en el campo de las reformas políticas e institucionales.
Algunos países donantes de hecho, tienen sus programas de reformas de políticas más
grandes en Bolivia. El foco de muchos de esos programas ha cambiado las relaciones de
poder, clientelismo y corrupción –en breve: el fallo del gobierno boliviano. Estos podrían
bien ser son problemas que valen la pena resolver. Todavía más, el presente artículo
argumenta que un aspecto particular es constantemente descuidado cuando se discute las
muchas causas de la efectividad insatisfactoria de la asistencia de los donantes. ¿Cómo
impacta la manera, con la cual los donantes operan, en la efectividad sus programas? En un
país como Bolivia, donde las agencias donantes son muy influyentes, la autora argumenta
que los donantes tienen que ser tomados como actores sociopolíticos. Algunas personas se
preguntan si la extensión de la manera en la que los donantes interactúan no es la causa del
fallo de los gobiernos receptores. Para clarificar este tema, el artículo discutirá primero la
práctica estándar del donante4. Para hacer esto, se examinará los principios guías de los
donantes y su coherencia, las estructuras de incentivos internas y los contextos en la que la
acción de los donantes toma lugar. En segundo lugar, el artículo discutirá las diferencias en
las percepciones y el uso del lenguaje entre los donantes y las organizaciones receptoras.
Para hacer esto, se examina la importancia atribuida a las relaciones de la sociedad de
estado civil y se investiga lo que constituye la propiedad local genuina. Para concluir, la
autora recomienda a los donantes que reflexionen cada vez más en sus propias acciones
para incrementar la efectividad de sus programas de ayuda.

La práctica de los donantes.

Los funcionarios de las agencias donantes tienden a tener un punto de vista

académico sobre los cambios políticos y económicos en Bolivia que los hace percibir a si
mismos como observadores externos y su trabajo políticamente neutral 5. Desde esta
posición, las agencias donantes supuestamente tienen mejores soluciones a los problemas
de Bolivia que el gobierno cuyas diferentes partes se perciben como comprometidas en
luchas de poder y relaciones de clientelismo que se toman como un estorbo para iniciar el
cambio. Todavía más, los funcionarios de los donantes ya vienen con una agenda intrínseca,
con valores y principios. Ellos juegan un papel particular el las relaciones de la sociedad-
estado y así forman parte del contexto sociopolítico del país.

Principios guía y coherencia.

Aunque la comunidad de donantes está lejos de ser homogénea, su naturaleza

internacional le hace compartir principios particulares que guían su trabajo. Estos
evolucionan desde la literatura académica internacional sobre la práctica de los donantes y
temas de desarrollo así como también desde las nuevas prioridades establecidas por el
4
Este análisis está basado en las consideraciones recolectadas durante una serie de entrevistas realizadas en
Bolivia y Europa entre marzo del 2003 y marzo del 2004.
5
Muchas de las agencias donantes han considerado la influencia política como un medio para inducir al
reforma política. Sin embargo, esas herramientas de influencia política difícilmente consideran las
consecuencias no intencionadas de su acción intencionada –las cuales son vitales para comprender la
interacción sociopolítica.
sistema de Naciones Unidas, que incluye el Grupo del Banco Mundial. Aunque tales
principios no son estables a través del tiempo, las prioridades de hoy en día pueden ser
identificadas con referencia a los debates corrientes dentro de la comunidad del desarrollo.
Hoy en día, al comunidad del desarrollo se focaliza en el crecimiento económico, en la
participación e la sociedad civil y en la descentralización administrativa con respecto a la
reforma política6. En un nivel técnico, se enfatizan los principios de efectividad y eficiencia
de la ayuda7. Con respecto a la cooperación para el desarrollo entre los donantes
internacionales y los gobiernos receptores, la comunidad del desarrollo quiere forjar
asociaciones de desarrollo y criar una propiedad nacional de programas de cooperación8.
El presente artículo solamente pude mencionar estos principios sin discutir sobre
ellos en detalle. Aunque cada uno de los principios podría tener sentido en y por sí mismo,
su combinación presenta algunos problemas en cuanto a su realización. Por ejemplo, hay
tensión entre una reforma política rápida y eficiente y la participación extensiva de la
sociedad civil a lo largo del proceso. O, ¿Cómo se puede lograr el alivio de la pobreza y
garantizar la propiedad nacional del programa cuando el alivio de la pobreza no es una
prioridad del gobierno o la sociedad civil? De una manera similar, la asociación equitativa
entre el donante y el receptor podría reducir la efectividad de la ayuda en un país como
Bolivia donde los gobiernos receptores cambian frecuentemente. Estas tensiones podrían no
ser irresolvibles, pero se requiere una cierta extensión de autoreflexividad y priorización de
parte de la comunidad de donantes. De otra manera, los donantes y receptores usarán las tan
populares “palabras zumbantes” para ocultar intereses de diferente naturaleza. Esto sacaría
los principios antes mencionados de su contenido.

Tabla: Principios de los donantes.

Desarrollo del país Económico. Crecimiento Reducción de la

económico. pobreza.
Político. Descentralización. Participación.
Cooperación Técnico. Efectividad de la Eficiencia de la
ayuda. ayuda.
Relacional. Asociación Propiedad nacional.
equitativa.
Fuente propia

Estructura interna de incentivos y contextos de la acción de los donantes.

Una de las causas principales de estas paradojas es la manera en que las agencias
donantes están estructuradas. La carrera personal de un funcionario donante, en gran

6
La importancia de la relación entre la reducción de la pobreza y el crecimiento económico se discute en
Banco Mundial (2001): World Development Report 2000/2001: Attacking poverty, New York: Oxford
University Press. Para la relación entre participación y descentralización, ver United Nations Development
Programme (1993): Human Development Report 1993: People´s Participation, New York: UNDP.
7
Para una discusión de la efectividad y eficiencia de la ayuda, ver Banco Mundial (1998): Assessing Aid:
What works, what doesn´t work and why, New York: Oxford University Press.
8
Para una discusión crítica sobre el origen de “asociación” y “propiedad”, ver Alf Morten Jerve (2002):
Ownership and partnership: Does the new retoric solve the incentive problems aid?”, en: Forum for
Development Studies 29(2): 389-407.
medida depende del éxito de sus programas y proyectos, el cual es usualmente
documentado por la producción de reportes gubernamentales, el presupuesto financiero de
un programa y otros. Hay una necesidad intrínseca para el representante del donante
individual de gastar el presupuesto, de tal manera que su programa continúe existiendo en
el futuro, y de entregar resultados, tales como la producción del PRSP o la organización del
Diálogo Nacional en el caso de Bolivia. En contraste, no hay incentivos para comprender y
tomar en cuenta la esfera sociopolítica –lo cual mejoraría la sostenibilidad de los
programas- siempre y cuando los programas parezcan desarrollarse de forma relativamente
suave. A parte de eso, debido a que los representantes de los donantes quieren que sus
programas tengan un impacto, ellos tenderán a comprometerse en la misma estructura de
clientelismo que critican entre sus contrapartes gubernamentales. Tales estructuras serían
necesarias para asegurar la ejecución eficiente de sus programas. Aún más, ellos están en
absoluta contradicción con el llamado de los donantes a institucionalizar las carreras de los
funcionarios en base al mérito –un llamado que es particularmente enfatizado en Bolivia.
Aparte de sus principios guías y estructura interna, el trabajo de los donantes tiene
que ser percibido a la luz del papel que juegan dentro de las relaciones de la sociedad-
estado de los países receptores. Los donantes se constituyen en importantes actores
sociopolíticos debido al impacto económico y político que su ayuda monetaria tiene en los
procesos nacionales políticos y económicos. Debido a esto, es muy atractivo socializar y
cooperar con los funcionarios de los donantes. Desde una perspectiva sociopolítica, ellos
constituyen un grupo específico dentro de las relaciones de la sociedad-estado de un país.
Este hecho es a menudo descuidado en el análisis de la reforma sociopolítica. Demasiado a
menudo, la política del país y los movimientos sociales son analizados sin tomar en cuenta
el papel de los donantes y su función. Más aún, un rasgo distingue la comunidad de
donantes de cualquier otro grupo social. Los donantes no sólo interactúan a nivel nacional.
Ellos forman parte también de la comunidad del desarrollo internacional, que incluye a
todos los “médicos” del desarrollo mundial así como también a los académicos que trabajan
en el tema y por sus servicios civiles “en sus países de orígen” 9. A este respecto, ellos están
integrados e interactúan en tres diferentes contextos –el contexto nacional, el contexto del
desarrollo internacional y su propio contexto de servicio civil –que determinan sus
acciones10. Es importante notar esto cuando se analiza las actividades de los donantes a
nivel de país. Para dar un ejemplo en el caso de Bolivia, el papel de los donantes en el
soporte de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) fue más una
respuesta a la comunidad del desarrollo internacional o a los requerimientos de sus
servicios civiles en sus países de origen, que solamente una reacción a los procesos
políticos de Bolivia. Como veremos más adelante, esto podría conducir a problemas
relacionados con la propiedad nacional del PRSP y a deficiencias de su implementación y
sostenibilidad.

Percepciones y el uso del lenguaje en la cooperación.

9
Rosalind Eyben (2003): “Donors as political actors”, IDS Working Paper 183, Institute of Development
Studies,abril, Brighton 7-11.
10
Rosalind Eyben (2003): “Donors as political actors”, IDS Working Paper 183, Institute of Development
Studies,abril, Brighton.
 Aparte de descuidar el papel sociopolítico que los donantes juegan, otro rasgo de la
cooperación para el desarrollo es sistemáticamente subestimado. Hay una diferencia
aparente entre la cooperación “retórica” y la “realidad”11, un hecho sin embargo, del que los
donantes y los receptores usualmente están bastante concientes, al menos en teoría 12. Sin
embargo, esta diferencia tiene efectos distorcionantes cuando los resultados de la retórica
son tomados como realidad y son incluidos en los subsecuentes programas de cooperación.
Por ejemplo, las percepciones y entendimientos de los dos Diálogos Nacionales Bolivianos
difieren grandemente entre la comunidad de donantes, el gobierno boliviano y las
organizaciones no gubernamentales. Discutiblemente, los donantes ven a los Diálogos
como un compromiso constructivo con la sociedad civil, mientras que muchos oficiales de
gobierno lo vieron inicialmente como un medio para asegurar el alivio de la deuda 13. Hoy
en día, los donantes ven al PRSP –su mayor prioridad- como el producto esencial del
proceso del segundo Diálogo, basados en la afirmación oficial del gobierno. Sin embargo,
los oficiales de gobierno informalmente afirman por el contrario que el PRSP fue el trabajo
de tecnócratas, mientras que el producto más importante del segundo Diálogo Nacional fue,
de lejos, la Ley del Diálogo Nacional, que institucionaliza la interacción continua con la
sociedad civil14. Como resultado, esto significa que los donantes esperan que el gobierno
siga estudiando el PRSP, un proceso en el que el gobierno tiene mucho menos interés que
los donantes.

Gráfico: Interacción de la sociedad civil.

Estado 1958 1982 2003

Sociedad civil

Donantes y relaciones bolivianas de Estado-Sociedad Civil.

Un rasgo particular del contexto boliviano es que la esfera de interacción entre el

Estado y la sociedad civil es actualmente muy pequeña. Esto da cuenta de los acuerdos
comunes sobre el papel de la sociedad civil en los presentes debates sobre el desarrollo.
Allí, se percibe a la sociedad civil como una parte integral del contexto sociopolítico, que
actúa como una verificadora y evaluadora de la formulación de políticas del gobierno. Sin
embargo, en Bolivia, la intención de muchas organizaciones de la sociedad civil no es
proveer los insumos para el cambio político, sino de cambiar el sistema político como un
todo15. Este hecho hace la interacción entre el gobierno y la sociedad civil particularmente
confrontacional –no dirigida hacia el tipo de productos políticos que los donantes esperan.
El sociólogo boliviano Zavaleta Mercado ha descrito la interacción entre el Estado

11
Para ejemplos analíticos, ver Peter J. Schraeder (2002): Exporting Democracy: Rhetoric vs. Reality,
Boulder: Lynne Rienner.
12
Entrevista con un representante de un donante, 6 de agosto del 2003, Frankfurt, Alemania.
13
Entrevista con un funcionario de gobierno boliviano, 22 de enero del 2004, La Paz.
14
Entrevista con un organizador boliviano de uno de los Diálogos Nacionales, 3 de febrero del 2004, LaPaz.
15
Entrevista con un funcionario de gobierno boliviano, 28 de enero del 2004, La Paz.
boliviano y su sociedad como un ciclo de retorno16. En momentos particulares de la historia
boliviana, el Estado y la sociedad civil se han confrontado. Más aún, esto no ha sucedido de
una manera interactiva y cooperativa, sino abrupta y opositiva. Aparte de estas
consideraciones, usualmente ninguno de los dos se compromete con el otro de una manera
constructiva.
En el caso de Bolivia, los donantes cooperan con representantes de las
organizaciones estatales así como también con representantes de grupos de la sociedad
civil. Sin embargo, esto se hace de una manera bilateral, donde cada agencia de donantes
tiene su contraparte gubernamental de un lado y su contraparte de sociedad civil por otro
con los que cooperan. Esto resulta en una figura distorsionada de la relación boliviana de
Estado-sociedad: los donantes podrán conocer mucho a cerca de cómo funciona el Estado o
como la sociedad civil está organizada. Sin embargo, ellas conocen muy poco a cerca de
cómo interactúan el Estado y la sociedad civil. Esta falta de conocimiento hace imposible
que los donantes el origen social de la política boliviana. En tal situación, los donantes no
son más que tecnócratas educados que trabajan en proyectos específicos sin ser capaces de
situarse en el contexto sociopolítico del país. “Cada donante tiene su pobre”, pero las
causas sociopolíticas de la pobreza se mantienen pobremente comprendidas17. Como
resultado, los donantes no son capaces de inducir el cambio de políticas predilecto que
consideran necesario para el desarrollo boliviano.

Gráfico: Las relaciones de los donantes con el estado y la sociedad civil

Estado
Donantes
Sociedad Civil

Fuente propia

La cuestión de la propiedad.

Tanto para la cooperación entre los donantes y el gobierno como para las
organizaciones de la sociedad civil, hay presión en las contrapartes de los donantes para
usar los conceptos y el lenguaje de los donantes con el fin de recibir fondos o alivio en la
deuda. Aunque esto no debería ser un problema cuando los conceptos parecen converger
entre los donantes y los receptores, muy a menudo los receptores emplean “el lenguaje de
los donantes” sin estar de acuerdo con los conceptos. Esto pone en peligro el principio
corriente de los donantes de criar una propiedad nacional o local de un programa particular.
Por dar un ejemplo, se han usado grandes montos de ayuda monetaria para viabilizar los
16
Zavaleta Mercado principalmente se refiere a Bolivia en los tiempos autoritarios. Sin embargo, esta lógica,
discutiblemente se puede extender hasta hoy en día. René Zavaleta Mercado (1988): “Consideraciones sobre
la historia de Bolivia”, en González Casanova (ed.), América Latina, historia de medio siglo. Máxico: Siglo
XXI.
17
Concepto y cuota obtenida de una entrevista con un organizador boliviano de uno de los Diálogos
nacionales, 27 de febrero del 2004, La Paz.
estudios y el diseño de proyectos y programas en Bolivia en los últimos 10 años,
particularmente en los ministerios de servicio social tales como el Ministerio de Educación.
La mayoría de esos programas nunca se han implementado, debido tanto a la falta de
personal calificado como a la falta de motivación en el gobierno de seguirlos hasta
acabarlos18. Este producto de implementación decepcionante podría haberse evitado si los
donantes hubieran medido la propiedad no solamente por la mera declaración de intención
de sus contrapartes gubernamentales. En suma, la “problemática” de la propiedad está
directamente relacionada con la muy conocida diferencia entre la retórica y la realidad.
Aunque los donantes pudieran ser concientes de la diferencia, ellos tienden a pensar que
una vez que las políticas son formuladas e “institucionalizadas”, el gobierno se sentirá
obligado a seguirlas hasta el final. El estancado proceso de reducción de la pobreza es otro
ejemplo iluminador. Tal esperanza se nutre de los muchos trabajos académicos sobre
“diseño institucional” como la base para lograr el cambio político. Más aún, una mirada a
las raíces sociopolíticas de la política y las políticas hace preguntar si el cambio
institucional es todo lo que se necesita para transformar el sistema político. En el caso
boliviano, uno puede argumentar que las reglas y procedimientos informales son
igualmente, si no más importantes.

Perspectiva: Incremento en la reflexividad de los donantes.

A la luz de los anteriores argumentos, debería estar claro que los donantes no
pueden criar una propiedad nacional de un programa como el PRSP, que está vinculado
simultáneamente con condicionalidades políticas como la reducción de la pobreza y
participación de la sociedad civil. En tal caso, los donantes tienen que priorizar sus
principios y ser francos a cerca de si, digamos, la propiedad o la reducción de la pobreza
vienen primero. Si los donantes sí tienen un interés de criar una propiedad nacional de
programas de cooperación, tendrán que desarrollar una mejor comprensión de los temas
que importan en le contexto sociopolítico del país. Para hacerlo, ellos tienen que
interiorizarse a cerca de lo que se discute dentro de al interacción entre el Estado y la
sociedad civil. Tales temas son mucho más difíciles de generalizar y probablemente no
aplicables al mundo en su conjunto, como se hizo con la reducción de la pobreza. En
Bolivia, los temas a tomar en cuenta podrían ser la próxima Asamblea Constituyente y el
Referéndum –dos temas que están hoy en día muy arriba en la agenda política tanto del
gobierno como de la sociedad civil.
Las anteriores ilustraciones no apuntan a criticar a los donantes por su “ingenua”
fijación de principios y uso de lenguaje, ni al gobierno boliviano por su postura no
comprometida con respecto a sus propias políticas. Más aún, este trabajo de discusión
quiere iniciar un debate dirigido a por qué las acciones y principios de los donantes o las
reacciones del gobierno y el uso del lenguaje pueden ser problemáticos y contraproducentes
para el logro de la efectividad de la ayuda. En cualquier esfera de negociación política, se
establecen principios y el lenguaje se adapta para facilitar la cooperación. Sin embargo, no
se debe olvidar que la relación entre la comunidad de donantes y el gobierno receptor, es
una desigual, al menos en términos de poder financiero. El lenguaje de asociación tiende a
desenfocar este hecho de una manera poco servicial. Los donantes necesitan ser más
reflexivos en estos temas tan delicados y formular aproximaciones de política que estén de
18
Entrevista con un funcionario de gobierno boliviano, 26 de noviembre del 2003, La Paz.
acuerdo con ellos. Ellos pueden usar análisis sociopolíticos del contexto del país para
identificar las reformas deseadas que sean viables.