Economía del Sector Público

Síntesis 8: Producción pública y burocracia

Contenidos
• Introducción
• Monopolio natural
• Eficiencia en el sector público versus eficiencia en el sector privado
• Causas de la ineficiencia en el sector público
• Corporatización
Introducción
• Como vimos en la sesión 4, existen fallas de mercado que ameritan la
intervención estatal. Más aún, hay ocasiones en las que es necesario
que el Estado se haga cargo de la provisión de ciertos bienes, como es
el caso de los bienes públicos, estudiados en la sesión 6.
• Ahora bien, puede que no sea necesario que el Estado produzca
dichos bienes sino simplemente pague al sector privado por esto.
• Por otra parte, hay ciertos bienes privados que requieren ser
producidos por el Estado.
• A continuación, analizaremos qué situaciones ameritan que el Estado
asuma un rol productor, qué pasa con la eficiencia en el sector
público y privado, y cuáles son soluciones intermedias entre estos
sectores.
Introducción
• Los casos en los que es necesario que el Estado produzca bienes
privados comparten dos características:
1. La competencia no es viable: puede ser, por ejemplo, que las
barreras para entrar a dicho mercado sean muy grandes o que no
tenga sentido incurrir dos veces en la misma inversión inicial.
2. El interés público es amplio: la provisión privada no lograría atender
a la consecución de ciertos objetivos sociales, pues su fin es la
maximización de utilidades.
Monopolio Natural
• Una de las fallas de mercado más importantes es la falla de
competencia (Sesión 4). Dentro de las posibles causas de esta, se
encuentra la existencia de rendimientos crecientes de escala: el costo
medio de producción disminuye a medida que aumenta la cantidad
producida.
• Los rendimientos crecientes a escala provocan que existan menos
empresas dispuestas a producir. Es más, cuando esta condición es lo
suficientemente fuerte, solo debe haber una empresa produciendo.
Este es el caso del monopolio natural.
• El ejemplo más representativo es la provisión de agua y de electricidad. El costo de las
instalaciones de tuberías y de tendido eléctrico, respectivamente, es muy alto (no sería
eficiente realizar esta inversión más de una vez). Una vez realizadas estas instalaciones, el
costo de abastecer a una persona más es muy pequeño, mientras que va reduciendo el costo
medio total.
Monopolio Natural
Figura 1. Monopolio Natural
Fuente: Stiglitz, J. E. (2003). Pág. 222.
• Un monopolio maximiza sus beneficios en el
punto en el que IMg=CMg (Q∗ ).
• La empresa no puede, por sí sola, cobrar un
precio igual al costo marginal (Q0 ) debido a que
incurriría en pérdidas (CMe>CMg). El primer
mejor, sería que el Estado subvencione al
monopolio para que esté dispuesto a producir
Q0 . Sin embargo, no es tan simple porque
requiere que se destinen recursos y que se
determine correctamente la cuantía de la
subvención.
• Lo que se ha intentado en la realidad es que los
monopolios se autofinancien y produzcan en el
punto de beneficio nulo, donde CMe=Demanda
(Q1 ).
Monopolio Natural
• Hay dos particularidades importantes de analizar en los monopolios
naturales:
1. Efecto de los costos hundidos
• Los costos hundidos son aquellos que no son recuperables. Un ejemplo de estos, son algunos de los
costos en los que se incurre al abrir una empresa (En el caso del agua, la instalación de las tuberías es
un costo hundido).
• Los costos hundidos actúan como barreras de entrada a una industria, logrando que la empresa que
está dentro goce de un mayor poder pues ya incurrió en dichos costos.
• En el caso de los monopolios naturales, los costos hundidos son grandes. Es importante que la posición
de privilegio del monopolio natural no haga que este prefiera producir en el punto en el que maximiza
sus beneficios (Q∗ ).

2. Monopolios naturales que producen más de un bien

• Puede darse que si un monopolio natural produce más de un bien, uno de estos subvencione la
producción de otro. Este concepto se conoce como subvención cruzada.
Monopolio Natural
• Si los costos hundidos son altos, una solución podría ser que el Estado
asuma la provisión de ese bien, para evitar que una empresa privada
produzca en el punto en el que maximiza sus beneficios.
• Otra solución posible es que sea una empresa privada la que
produzca el bien, pero el Estado se encargue de regularla y
subvencionarla. Argumentos a favor de esta opción serían: se logra
mayor coherencia y eficiencia en la política nacional, se puede
calcular de mejor forma el costo estatal en el que se incurre.
• En las últimas décadas hubo una tendencia mundial a la privatización,
que se expresó también en Chile durante los ochenta.
Eficiencia en el sector público versus
eficiencia en el sector privado
• En la sesión 3, se estudió que el equilibrio competitivo es eficiente en
el sentido de Pareto.
• Podría ser que dicho modelo teórico justifique la creencia de que el
sector privado es más eficiente que el sector público.
• No obstante, en la realidad, la evidencia no es clara y existen
ejemplos donde ambos sectores han fallado. Además, es difícil
realizar una comparación tan concluyente pues, por lo general, el
sector privado y el sector público no producen los mismos bienes.
Causas de la ineficiencia en el sector público
Diferencias organizativas
• Hay diferencias en la organización del sector público, en comparación
con el sector privado, que podrían generar ineficiencias:
• Incentivos organizativos: como no se busca maximizar utilidad, no hay mayores incentivos a
maximizar la productividad. Es más, puede que el Estado financie a su empresa si esta
quiebra o tiene pérdidas.
• Restricciones relacionadas al personal: hay rigideces en la contratación de trabajadores en el
sector público, que si bien buscan que no se generen sobresueldos, tienen también como
consecuencia que sea más difícil despedir a un trabajador incompetente.
• Restricciones en las compras de insumos: con tal de favorecer la transparencia, la compra de
insumos se realiza mediante subastas públicas. Sin embargo, esto hace que el precio que se
paga sea mayor al de mercado pues las empresas que compiten incurren en mayores costos
por cumplir con las exigencias que implica la subasta.
• Restricciones presupuestarias: es más difícil establecer un presupuesto de largo plazo, lo cual
entorpece las grandes inversiones de capital.
Causas de la ineficiencia en el sector público
Diferencias individuales
Las diferencias organizativas tienen repercusiones a nivel de individuos:
• Incentivos distintos al sector privado: los trabajadores no pueden ser despedidos tan
fácilmente en caso de no estar cumpliendo ni ser retribuidos en caso de estar realizando de
manera excelente su labor.
• Esto favorece la conducta burocrática, en donde si bien los trabajadores están dispuestos a
no ser retribuidos por su aumento de productividad, aprovechan su situación de prestigio por
ser empleados públicos.
• Se podría generar un problema de agente-principal, en el que el interés de los funcionarios
públicos no estaría respondiendo al interés de los ciudadanos. (Ojo: en el sector privado
también se da este problema, pues los objetivos de los gerentes difieren de los de los
accionistas, por ejemplo).
• Aunque los despidos no sean tan fáciles, suele hacerse carrera, por lo que los trabajadores
igualmente intentan realizar bien su trabajo. Para esto, se ciñen a los procedimientos
establecidos con tal de no estar expuestos al riesgo de cometer errores en su labor.
Corporatización
• Si bien hay ciertas ineficiencias asociadas al sector público, tampoco
la solución es la privatización total. Existen soluciones intermedias:
• Empresas públicas: funcionan como empresas privadas, pero son de propiedad
estatal. Por lo general su directorio es nombrado por el gobierno, aunque no
necesariamente su periodo coincide con el del Presidente de la República.
• Organizaciones basadas en los resultados: son organismos que se mantienen en el
sector público, pero sus funcionarios son retribuidos de acuerdo a sus resultados.
• El proceso intermedio entre que una empresa estatal se transforme en privada, se
conoce como corporatización.
• Estos tres casos, la producción del bien en cuestión debe poder
medirse.
• Ejercicio 1. Dé al menos dos ejemplos de empresas públicas en Chile.
Corporatización
• Dentro de las razones para no privatizar todo, se encuentra que una
empresa privada no logra cumplir adecuadamente con ciertos
objetivos sociales y que los intereses públicos, por lo general, son
complejos y difíciles de medir.
Preguntas breves
• ¿Qué es un monopolio natural? Dé un ejemplo para Chile.
• ¿Cuáles podrían ser explicaciones de la ineficiencia del sector
público?
• ¿Cuáles son los tipos de organización que se encuentran entre una
empresa privada y un organismo público convencional?
Sumario
• Hay ciertas fallas de mercado (falla de competencia y bienes públicos)
que podrían implicar que el Estado produzca ciertos bienes.
• Un caso particular es el del monopolio natural, en donde, con tal de
que se produzca la cantidad socialmente óptima –y no la que
maximiza los beneficios del monopolista– se podría preferir que el
Estado asuma la producción, incluso si es un bien privado.
• Si bien existe evidencia que tanto el mercado como el Estado pueden
ser ineficientes, hay ciertas características del sector público que
podrían suscitar ineficiencias.
• No obstante, la solución no necesariamente es la privatización, pues
hay puntos intermedios como lo son las empresas públicas,
organizaciones en base a resultados y la corporatización.
Respuestas
• Ejercicio 1. Dé al menos dos ejemplos de empresas públicas en Chile.
Dentro de las empresas públicas en Chile, tenemos a EFE, ENAP, CODELCO.
• ¿Qué es un monopolio natural? Dé un ejemplo para Chile.
Un monopolio natural es aquel en donde lo más eficiente es que solo exista una empresa debido, por ejemplo, a la
existencia de rendimientos crecientes a escala y/o a la dificultad de que exista competencia. Un ejemplo de
monopolio natural en Chile es Aguas Andinas, empresa que tiene a cargo la provisión de agua para gran parte de los
chilenos.
• ¿Cuáles podrían ser explicaciones de la ineficiencia del sector público?
Existen causas organizativas y causas individuales. Dentro de las primeras, están los incentivos organizativos,
restricciones relacionadas al personal, restricciones en la compra de insumos y restricciones presupuestarias.
Mientras que en las causas individuales, hay diferencias en los incentivos, conducta burocrática, problema de agente-
principal y aversión al riesgo.
• ¿Cuáles son los tipos de organización que se encuentran entre una empresa privada y un organismo público
convencional?
Los tipos de organización intermedia son las empresas estatales, las organizaciones en base a resultados y la
corporatización.
Referencias
• Stiglitz, J. E. (2003). La economía del sector público (Vol. 24). Antoni
Bosch Editor.