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NATAL/RN
2017
GISELLY NADINE BENEVIDES DE OLIVEIRA
NATAL/RN
2017
Catalogação da Publicação na Fonte.
UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA
49 f.
O trabalho busca apreender a política de habitação de interesse social no Brasil, com foco em
ações desenvolvidas na cidade do Natal, para tanto comparamos especialmente dois
programas com grandes efeitos sobre o desenvolvimento urbano da capital: o Banco Nacional
de Habitação (BNH) e o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). O objetivo foi
analisar comparativamente os programas de habitação urbana de interesse social
desenvolvidos em Natal-RN com vistas a identificar o que há de continuidade entre tais
experiências de habitação social. Como também, caracterizar e analisar os dois programas e
identificar em que medida eles têm contribuído para continuidade ou minimização da
segregação social em Natal, considerando o acesso dos beneficiários a serviços públicos
efetivos na garantia de direitos sociais, bens de consumo coletivo e o seu local de moradia. A
metodologia utilizada foi baseada em pesquisa de cunho bibliográfica e documental,
analisando teses e dissertações de alunos da Universidade Federal do Rio Grande do Norte
sobre a temática e documentos relativos a política de habitação no Brasil, particularmente,
aqueles sobre os programas em questão no trabalho. Os resultados demonstram a submissão
do Estado aos interesses do mercado, de forma que os dois programas apresentam uma visão
bancária e financeirista da política habitacional. Além do que, a construção dos conjuntos
habitacionais em lugares afastados da malha urbana, assim como a falta bens e equipamentos
públicos de uso coletivo em suas proximidades, também são aspectos que favorecem o
fenômeno da segregação na formação e desenvolvimento da cidade do Natal.
The study seeks to understand the policy of housing of social interest in Brazil, focusing on
actions developed in the city of Natal, so we can compare two programs with great effects on
the urban development of the capital: the National Housing Bank (BNH) and My Home, My
Life Program (PMCMV). The objective was to comparatively analyze the urban housing
programs of social interest developed in Natal-RN in order to identify the continuity between
such experiences of social housing. As well, to characterize and analyze the two programs and
to identify the extent to which they have contributed to the continuity or minimization of
social segregation in Natal, considering the beneficiaries' access to effective public services in
guaranteeing social rights, collective consumer goods and their place Of housing. The
methodology used was based on bibliographical and documentary research, analyzing theses
and dissertations of students of the Federal University of Rio Grande do Norte on the thematic
and documents related to housing policy in Brazil, particularly those on the programs in
question at work . The results demonstrate the State's submission to market interests, so that
both programs present a banking and financial vision of housing policy. Moreover, the
construction of housing complexes in places far from the urban network, as well as the lack of
public goods and equipment of collective use in their vicinity, are also aspects that favor the
phenomenon of segregation in the formation and development of the city of Natal.
1. INTRODUÇÃO......................................................................................................... 08
2.ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DA CIDADE NO CAPITALISMO............. 14
2.1. A produção capitalista da cidade......................................................................... 15
2.2. A teoria da renda da terra no espaço urbano..................................................... 19
2.3. Segregação no espaço urbano............................................................................... 21
3. DESENVOLVIMENTO URBANO E POLÍTICAS HABITACIONAIS EM
NATAL.......................................................................................................................... 24
3.1. Questão habitacional brasileira............................................................................ 24
3.2. O crescimento e a produção do espaço urbano em Natal.................................. 29
3.2.1. O Banco Nacional De Habitação.......................................................................... 32
3.2.2. Cenário pós-BNH e o Programa Minha Casa Minha Vida................................... 39
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................... 45
REFERÊNCIAS............................................................................................................ 47
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1. INTRODUÇÃO
A questão social está na base dos movimentos sociais da sociedade brasileira e remete
à luta pelo acesso à riqueza socialmente produzida. São essas lutas que se encontram na
criação das políticas públicas e que mobilizam o Estado na elaboração de respostas às
demandas de saúde, trabalho, educação, habitação, como também são elas que incentivam o
movimento político das classes populares na conquista da cidadania.
A motivação para a realização do presente estudo teve como ponto de partida a
experiência vivenciada como estagiária em Serviço Social de um Projeto de Trabalho Técnico
Social no “Condomínio VI” do Complexo Residencial Ruy Pereira, empreendimento do
Programa Minha Casa, Minha Vida, localizado no município de São Gonçalo do Amarante,
região metropolitana de Natal.
O trabalho desenvolvido no referido estágio consiste no apoio às ações da equipe
social do projeto (psicólogos e assistentes sociais) e mobilização social. O projeto elaborado
pela Prefeitura Municipal de São Gonçalo do Amarante passou por processo licitatório para
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No entanto, o site da FIESP (Federação das Indústrias do Estado de São Paulo) mostra
que numa análise feita pelo Departamento da Indústria da Construção da Fiesp (Deconcic) em
2014 o déficit habitacional, calculado com base na metodologia da Fundação João Pinheiro
(FJP), era de 6,198 milhões de famílias, contra 6,941 milhões em 2010. No período, a queda
do déficit habitacional foi de 2,8% ao ano. O portal online do Governo Federal “Portal Brasil”
considera o trabalho do programa minha casa, minha vida como decisivo nessa redução.
Ainda aponta que 89,0% do déficit habitacional brasileiro, ou 5,514 milhões de famílias,
referia-se à área urbana em 2014.
A primeira iniciativa de política pública nacional de habitação é a Fundação Casa
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Popular, em 1946, que se mostrou ineficaz devido à falta de recursos e ao seu sistema de
financiamento gerando uma produção de unidades pouco considerável. No entanto, em 1964,
o modelo implementado pela criação do Banco Nacional de Habitação (BNH) constituiu
mudanças significativas na estrutura institucional e na concepção dominante de política
habitacional nos anos seguintes. Porém também se mostrou ineficiente naquilo que propôs ser
seu principal objetivo de criação: atender a população de mais baixa renda. (ARRUDA;
CUNHA; MEDEIROS, 2007).
O Banco Nacional de Habitação acabou por se tornar uma das mais potentes
iniciativas da política de habitação brasileira. Quanto a literatura a acerca dele há três tipos de
caracterização recorrentes. A primeira dá conta de que o órgão, da época da ditadura militar
teve como função dinamizar a economia e conquistar o apoio das massas populares ao
governo. Segunda, foi o segundo órgão responsável exclusivamente por uma política nacional
de habitação. E por último, produziu e modificou intensamente cenários urbanos em todo
país, através do seu investimento em habitação e desenvolvimento urbano (MEDEIROS,
2015).
Concomitante a luta pelo fim da ditadura militar, a década de 1980 é marcada por
intensa mobilização popular, sendo assim a Constituição de 1988 é resultado de um exercício
político coletivo pela defesa dos espaços democráticos para expressão das necessidades
sociais e políticas do conjunto da sociedade (CFESS, 2016). E foi nesse contexto que a
Emenda Popular da Reforma Urbana, de iniciativa popular, tomou corpo a partir das
mobilizações populares de luta pela reforma urbana unificados no Fórum Nacional de
Reforma Urbana e ganhou concretude nos artigos 182 e 183 da referida constituição que
tratam da Política Urbana, incorporando os princípios da função social da cidade e da
propriedade; direito a cidade a cidadania; e a gestão democrática das cidades. Expressa no
Estatuto da Cidade - Lei nº 10.257/2001, que traduz no seu conteúdo o reconhecimento à
função social da cidade e da propriedade imobiliária, oferecendo oportunidades para que os
governos locais possam combater a espoliação urbana através do reconhecimento das
necessidades das camadas mais expropriadas da sociedade (SAULE JR; UZZO, 2009).
Entre 1990 e inicio dos anos 2000, a atuação governamental em programas urbanos
para população de baixa renda sofreu diversas interferências, como os critérios clientelistas ou
mesmo a restrição de gastos (sob recomendação do FMI) para produção de moradias em
programas Habitar e Morar Município, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso.
Outros programas foram criados no governo FHC, como o PRÓ-MORADIA e Programa de
Arrendamento Residencial (PAR) que não apresentaram bons desempenhos quantitativos
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forma desigual, apresentamos alguns elementos da teoria da renda da terra, que explana a
valorização e desvalorização de determinados espaços. Finalizamos esse capítulo falando
sobre o fenômeno da segregação social, colocando as suas variações e tipologias dentro do
contexto urbano.
No segundo capítulo, o principal ponto é a caracterização e análise das políticas
habitacionais no Brasil. Começa por uma análise histórica da formação do país,
contextualizando como se apresenta a política habitacional de interesse social em cada época
e que de que forma contribui para o desenvolvimento urbano. Em seguida, fazemos o mesmo
com foco sobre a cidade do Natal e assim destacamos dois programas em especial, o Banco
Nacional de Habitação (BNH) e o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV),
compreendendo como fundamental até hoje a ação dos dois programas na estruturação da
cidade. Por último, no tópico destinado as considerações finais compararam os aspectos de
continuidade entre eles e o efeito disso no processo de segregação da classe mais pobre.
Nas últimas décadas do século XX, frente ao seu esgotamento o capitalismo busca na
compra e venda do espaço um escape, gerando uma dependência do sistema a produção e
consumo do solo (LEFEBVRE, 1999 apud CARPANELLI, 2015). Assim, nos propomos a
seguir a compreender como se dá esse processo de ocupação do solo urbano pela perspectiva
do capital.
Historicamente, o homem busca formas de legitimar seu domínio sobre a natureza e
seus semelhantes e isso é o que traça as bases de organização da vida e sociabilidade, em seus
aspectos econômicos, políticos e culturais. Abordaremos esse movimento nas linhas adiante,
com vistas a compreender como o modo de produzir e garantir sobrevivência delineiam a
estrutura das sociedades e suas formas de habitar e viver a cidade ao longo do tempo.
Seguindo análise de Carpanelli (2015, p. 25), os povos nômades, na pré-história,
faziam uso da terra de forma a alcançar a satisfação apenas de suas necessidades diárias, o
excedente era dispensável. Por isso, não havia preocupação em se fixar por muito tempo em
determinado lugar. Já por volta de 10 mil anos (A.C.) é que os grupos iniciam uma pretensão
de manterem-se em lugares, sempre seguindo o curso dos rios, para poderem assegurar terras
férteis para o cultivo da agricultura (CARPANELLI, 2015).
O trabalho com a terra, as atividades coletivas de caça e pesca, possibilitaram, então,
o surgimento das primeiras aldeias e propiciaram as primeiras experiências da
construção de uma sociabilidade compartilhada num mesmo espaço físico por longo
período. (CARPANELLI, 2015, p. 25).
Vale salientar que concebido como um processo dialético, a segregação voluntária tende a
gerar segregação involuntária, pois ao privilegiarem certos espaços na cidade aqueles que
detêm maior poder econômico, logo determinam também o espaço das populações menos
solváveis nas áreas menos valorizadas pelo mercado (VILLAÇA, 2001 apud MEDEIROS,
2015).
Outro autor que contribui para diferenciar esses dois tipos de segregação é Marcuse
(2004, p. 22), discutido também em Medeiros (2015). Para ele, “as origens dos aglomerados e
das segregações ocorrem por divisões culturais, por papel funcional e diferença no status
hierárquico. Essas divisões sofrem influência de diversos fatores, e são conflitantes e
complementares ao mesmo tempo” (MEDEIROS, 2015, p. 50). Apresenta como segregação
voluntária as que ocorrem apenas por divisões culturais e papeis funcionais, considerando que
a questão do status não é uma escolha, mas uma imposição social, sendo por tanto de ordem
involuntária.
A segregação também pode ser dividia por “três aspectos, simultâneos ou sucessivos:
espontâneo (proveniente das rendas e das ideologias) – voluntário (estabelecendo espaços
separados) – programado (sob o pretexto de arrumação e de planos)” (LEFEBVRE, 2006, p.
94 apud MEDEIROS, 2015, p. 50). Sendo que, a segregação involuntária é apresentada tanto
na espontânea como na programada, pois é involuntária para o agente passivo do processo.
Ainda em Medeiros (2015), a atuação do Estado nesse contexto é percebida como
dentro da segregação programada. Sendo o Estado ao mesmo tempo produtor e consumidor
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do espaço, é o agente que define os usos possíveis do solo, através da regulamentação desse
uso, do incentivo e implantação de infraestruturas e da criação de mecanismos de
investimentos e financiamentos à habitação (SIQUEIRA, 2006). Marcuse (in Medeiros, 2014)
é categórico ao afirmar que em qualquer sociedade a segregação ocorre com sanção por parte
do Estado, seja ela explicita ou implícita.
No ordenamento e composição da cidade é imprescindível a intervenção do orgão, no
entanto, considerando suas características já elencadas, sua atuação é marcada por conflito de
interesses entre os membros das classes envolvidas, tentando privilegiar quem detém maior
poder econômico (SIQUEIRA, 2006). Em seu esforço de observação e interpretação da
realidade brasileira, Villaça (1997 apud SIQUEIRA, 2006) denuncia uma estreita relação das
classes dominantes com a esfera estatal, evidenciada em aspectos como: a localização das
principais infraestruturas urbanas, dos aparelhos de administração do Estado e a legislação
urbanística que está estruturada de modo a privilegiar o atendimento dos requisitos almejados
pelas classes de mais alta renda. O referido autor destaca também a segregação como
elemento para dominação da produção e consumo do espaço pela classe dominante, assim
determinam a direção de crescimento das cidades.
A conclusão sobre o efeito do espaço sobre o social – a nosso ver importante, é que
é necessária uma certa geografia, uma certa configuração espacial (a segregação)
para viabilizar aquela dominação. Sem essa configuração, seria talvez impossível –
ou seria extremamente difícil – a dominação através do espaço e aquela desigual
apropriação (VILLAÇA, 1997, p. 2 apud MEDEIROS, 2015, p. 52).
Ao longo dos anos, a produção de moradias para classes populares no Brasil, chamada
política de habitação de interesse social, se submeteu às diretrizes do regime de acumulação
capitalista para o espaço urbano. A cidade, expressão da opressão e miséria da classe
trabalhadora, na teoria marxista, é também o lugar de produção e reprodução do capital
(SILVA, 2014).
A moradia pode ser considerada um bem de consumo que, conforme já denotado no
presente trabalho, a classe de baixa renda sempre foi prejudicada no processo de aquisição da
casa própria, necessitando da ação governamental para lhe assegurar competir no mercado por
esse bem.
Valladares (1996, p. apud Silva, 2014) apresenta o Estado como responsável pela
garantia do bem estar social da classe trabalhadora, através de políticas sociais e econômicas.
E a habitação está dentre os elementos desse estado de bem estar social, que articulada a um
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De acordo com Maricato (1997, p. 36 apud Carpanelli, 2015, p. 31) pela primeira vez
é reconhecida que não cabia ao mercado privado, e sim ao Estado a resolução dos problemas
atrelados à moradia. No entanto, a ação governamental não se deu exatamente pelo
reconhecimento da responsabilidade junto à população trabalhadora, mas pela necessidade de
conquistar o apoio da massa urbana, buscando a sua legitimação e perpetuação no poder.
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gerou um total de 4,3 milhões de moradia, inaugurando uma nova fase para a política de
habitação social (CARPANELLI, 2015) (SILVA, 2014).
O BNH tinha seus princípios balizados pelo do regime militar, por isso, conforme
aponta Bonduki (2008, p. 74), a sua postura de gestão era caracterizada da seguinte forma:
[...] administração autoritária; inexistência de participação na concepção dos
programas e projetos; falta de controle social na gestão dos recursos; adoção da casa
própria como única forma de acesso à moradia; ausência de estratégias para
incorporar a processos alternativos de produção da moradia, como a autoconstrução,
nos programas públicos. (apud CARPANELLI, 2015, p. 32)
Durante esse período a regulamentação do crédito habitacional passa a ser controlado pelo
Conselho Monetário Nacional, colocando ainda a política habitacional como um instrumento
da política monetária e o sistema de financiamento centrado sob a responsabilidade da Caixa
Econômica Federal, “ratificando a visão bancária e financeirista assumida no processo de
gestão da política” (CARPANELLI, 2015, p. 34).
Considerando análise de Silva (2014), em 2003, o governo do presidente Lula cria o
Ministério das Cidades que passa a ser responsável pela Política Nacional de
Desenvolvimento Urbano, onde está inserida a Política de Habitação. A autora ainda afirma
que o caminho de criação do Ministério é marcado por intensas lutas sociais. Um significativo
número de documentos, projetos de lei, plataformas, programas foi desenvolvido pelo Fórum
Nacional de Reforma Urbana, por cada uma das entidades que dele fizeram parte, e
apresentados em fóruns internacionais, nacionais e locais.
O Ministério é traçado de uma concepção de desenvolvimento urbano integrado, no
qual a habitação não se restringe a concessão de moradia, mas incorpora o direito a
infraestrutura, saneamento ambiental, mobilidade, transportes coletivos, equipamentos e
serviços urbanos e sociais, buscando a garantia do direito a cidade. Considerando isso está
estruturado em três principais aspectos das problemáticas urbanas nas cidades brasileiras:
saneamento ambiental, as questões do transporte e moradia (SILVA, 2014).
Como uma das primeiras ações governamentais, fundamental na retomada da
habitação de interesse social para dentro da agenda pública, está o lançamento do programa de
urbanização de favelas, uma das propostas do Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC), em 2007. Buscando garantir moradia digna a população de baixa renda, evitando
deslocar os moradores dessas favelas para áreas distantes. “Pesquisadores como Valença
(2013) observam que tanto o PAC quanto o PMCMV, carros-chefes da política urbana do
governo federal, foram medidas anticíclicas de combate à crise financeira internacional”
(SILVA, 2014, p.34).
A fim de demonstrar a real intenção do viés capitalista da criação do Programa Minha
Casa, Minha Vida temos a análise de Bonduki (2009 apud SILVA, 2014) quanto a esse
processo. Frente a um intenso processo de participação social, a Secretária Nacional de
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comercial da cidade, onde o comércio presente no bairro da Ribeira era direcionado as classes
populares e o da Cidade Alta para as classes de alta renda (QUEIROZ, 2010).
Segundo apresentado por Queiroz (2010), ao final do século XIX, a cidade do Natal
tinha seu crescimento ainda em fase inicial e contava com um número de 16.056 habitantes.
Ainda nas duas primeiras décadas do século XX, o seu crescimento econômico não era
diversificado, sustentado pelo intercâmbio entre os mercados nacional e internacional no
porto (MEDEIROS, 2013). No entanto, a partir desse século que a estrutura colonial da cidade
começa a sofrer modificação, buscando desenvolvimento a fim de torna-se uma cidade
comercial e não apenas um centro administrativo do poder público (QUEIROZ, 2010).
A Segunda Guerra Mundial, na década de 1940, traz um marco para urbanização da
cidade do Natal. A cidade considerada ponto estratégico, tornou-se base de suporte para as
forças armadas aliadas, lideradas pelos Estados Unidos (MEDEIROS, 2015). Com a
construção da aérea em 1940, localizada na então comunidade de Parnamirim e em 1941, a
Base Naval em 1941, a intervenção militar definiu a malha urbana da cidade. Para ligar Natal
a Parnamirim foi construída a Av. Senador Salgado Filho/Hermes da Fonseca, eixo de
valorização em Natal (MEDEIROS, 2015). Clementino (1995 apud MEDEIROS, 2015)
aponta que mesmo terminada a 2ª guerra o número de militares na cidade foi mantido e até
ampliado.
“O grande êxodo rural grande êxodo rural motivado pela mobilização militar e a seca
no ano de 1942 contribuiu para a forte urbanização da cidade” (MEDEIROS, 2015, p. 95). Os
dados apresentados pela autora Sara Medeiros (2015) apontam que entre os anos de 1940 e
1950 a população da quase cidade dobrou – passou de 54.836 para 103.215 – e o perímetro
urbano de apenas 4,2km² começou a ser ampliado. Além do mais, o que é constatado é que a
partir do inicio do século XX até a década de 1980 o número de habitantes em Natal foi
sendo, praticamente, duplicada a cada duas décadas apresentando um crescimento de quase
50% a cada dez anos (IBGE apud MEDEIROS, 2013).
O aumento populacional intenso em uma pequena escala de tempo trouxe alterações
significativas na produção do espaço urbano. Apresentou pontos positivos para economia
local, tais como: o crescimento e fortalecimento do setor da construção civil (principalmente
para atender as demandas das forças armadas); e o desenvolvimento do comercio devido aos
novos hábitos de consumo e o surgimento de novos espaços voltados para o lazer da
população, como bares e casas noturnas (CLEMENTINO, 1995; FERREIRA, 1996 apud
MEDEIROS, 2013). No entanto entre os efeitos colaterais desse crescimento está o
surgimento de novos problemas e necessidades urbanas, ligadas à falta de serviços de
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caracterizada com um “laboratório” da política, não só pela intensidade das ações como pelo
pioneirismo de alguns projetos, como, por exemplo, o Promorar e o Projeto Especial de
Cidades de Porte Médio, a serem detalhados mais a frente. Consta que o BNH iniciou suas
atividades na capital no final dos anos 60 com a conclusão do conjunto Cidade da Esperança,
iniciado pela FUNDHAP em 1967, no entanto, sua expansão acontece a partir da segunda
metade dos anos 70 (MEDEIROS, 2013). De acordo com Medeiros (2015) o programa marca
a consolidação da política nacional de habitação com produção em larga escala no país.
Os trabalhos estudados apontam que estrutura operacional do Banco era organizada
por dois agentes principais: as Companhias Habitacionais Estaduais (COHAB’s) e os
Institutos de Orientação as Cooperativas Habitacionais (INCOOP’s). As COHAB’s
configuram-se como empresas mistas controladas pelos governos estaduais e municipais que,
inicialmente atendiam a população entre 1 e 3 salários mínimos, mas em meados de 1975
estendeu o teto de renda para até 5 salários mínimos. Já as INCOOP’s tinham como função
prestar orientação e assistência técnica completa às cooperativas de categorias profissionais
em sua constituição e funcionamento. Atendiam aos que estavam numa faixa salarial de 6 a
10 salários mínimos. Em geral, construíam habitações melhores, maiores e mais bem
localizadas que as COHAB’s, uma vez que colocavam as cooperativas habitacionais em
condições de receberem melhores financiamentos do BNH (MEDEIROS, 2013).
Considerando isto, na realidade da cidade do Natal, segundo descreve Medeiros
(2015), temos que os conjuntos promovidos sob a orientação da INCOOP/RN, composto
principalmente para profissionais liberais e organizados em cooperativas, concentraram-se na
zona sul da capital. Suas primeiras construções foram os conjuntos: Boa Vista e depois o
Neópolis, organizados pela Cooperativa Habitacional de Servidores da Marinha e Cooperativa
Habitacional dos Trabalhadores de Natal, respectivamente, e inauguram o modelo de
apartamentos na região sul da cidade. Com maior número de unidades habitacionais, sendo
predominante o modelo de casas, a COHAB/RN priorizava sua ação ao benefício da
população operária, tendo como eixo principal de intervenções a zona norte de Natal, área
mais próxima de onde foi proposta a criação do Distrito Industrial de Natal pelo Plano Diretor
de 1974, mas também registram construções na zona oeste (MEDEIROS, 2015).
Amanda Medeiros (2013) traz em sua dissertação de mestrado que a falta de legislação
urbana específica para orientação desse processo contribuiu para propagação de uma
ocupação dispersa e fragmentada do solo urbano, visto a formação de enormes “vazios
urbanos”, áreas desconexas e incomuns as demais da cidade. Segundo a referida autora, tal
pode demonstrar a submissão do Estado às necessidades do mercado imobiliário, uma vez que
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a escolha de localização dos conjuntos foi determinada de acordo com as ações e condições
do mercado, mediante o valor do solo também determinado por ele. A autora apurou então
que nas áreas mais valorizadas da cidade, próximas das vias principais com uma maior
ocupação, consequentemente, melhor infraestrutura ocorre a implantação dos conjuntos
promovidos através INCOOP/RN, enquanto em áreas mais distantes, menos valorizadas com
baixa ocupação e difícil acesso, apresentando menos oportunidades de emprego e renda,
foram destinadas aos conjuntos da COHAB/RN. Portanto, essa prática consolida ainda mais o
quadro de segregação na cidade entre os anos de 1960 e 1980, não só pela localização das
habitações, mas pelas favelas que iam surgindo configuradas como única opção para as
famílias que não possuíam renda mínima para acessarem a COHAB (MEDEIROS, 2013).
Ao final dos anos 70, os textos pesquisados apontam que após a ampliação do teto de
renda para atendimento da COHAB em 1975, o BNH passou a receber críticas a nível
nacional dando conta que “a população com rendimento até 3 salários mínimos ficou
totalmente desatendida acabando por se juntar aqueles que viviam em favelas e periferias das
cidades” (CARRION, 1991, p.294 apud MEDEIROS, 2015). Em resposta a isso, o Banco
criou novas linhas de financiamentos alternativas para o atendimento as demandas de
habitação popular, que, teoricamente, era sua prioridade. Para tanto, a resolução número 1 de
1973 do Conselho Administrativo do BNH (apud MEDEIROS, 2015, p.75) “aprova as
diretrizes básicas do Plano Nacional da Habitação Popular (PLANHAP), institui o Sistema
Financeiro da Habitação Popular (SIFHAP) e autoriza a criação de Fundações Estaduais de
Habitação Popular (FUNDHAPs)”. Sara Medeiros (2015) descreve o funcionamento dessas
três iniciativas da seguinte forma: o PLANHAP destinava-se a “promover a ascensão social
de famílias com renda regular entre um e três salários mínimos” (BNH, Resolução do
Conselho de Administração, n.1/1973 apud MEDEIROS, 2015, p. 75), devendo ser formulado
também em níveis estaduais e municipais; ao SIHAP coube a coordenação das entidades
atuantes no PLANHAP e seu funcionamento se dava através de recursos advindos do BNH,
de doações orçamentárias e empréstimos internos e externos; e as constituições das
FUNDHAP’s ficaram a cargos dos Estados a fim de prover recursos suficientes para o
atendimento da questão habitacional (MEDEIROS, 2015).
Assim sendo, podemos perceber, que o envolvimento do BNH no atendimento a
população de faixas de renda menores se deu através da criação de três programas: Programa
de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB), Programa de Erradicação da Sub-
habitação (PROMORAR) e João-de-Barro. Ambos, no entanto, representaram apenas 7% da
produção de moradias (285 mil unidades) (MEDEIROS, 2015). O Banco Nacional de
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Ainda afirma que a falta de infraestrutura, transporte público e equipamentos coletivos como
escolas, hospitais próximos área dos referidos conjuntos demonstra que a preocupação da
representação estatal estava em mostrar bons resultados quantitativos no atendimento às
demandas da habitação, de forma que a entrega das casas e/ou apartamentos se mostravam
suficiente. No entanto, para a população ao tempo que “resolvia” o problema da moradia,
outros surgiam como a distância dos locais de trabalho, das escolas e de demais facilidades
até então presentes apenas na malha urbana da cidade (MEDEIROS, 2013).
Considerando isto, temos Medeiros (2015, p.73) que afirma: “além da habitação, as
atuações em desenvolvimento urbano (urbanização, saneamento, transportes, equipamentos
comunitários e outros) estiveram presentes nas ações do BNH no ambiente construído”.
Nos relatórios do BNH, fica evidente a visão sobre o desenvolvimento urbano (Ver
BANCO NACIONAL DA HABITAÇÃO1976, 1977, 1978, 1982, 1984, 1985). Para
o BNH, ele engloba urbanização, saneamento, transportes e equipamentos
comunitários. Ao longo da trajetória do órgão, houve um direcionamento dos
investimentos para o desenvolvimento urbano, chegando, em 1985, a atingir 51,05%
dos recursos. (MEDEIROS, 2015, p. 78)
Ela atribui tal definição a uma mudança de atores e ideologias no Banco ao longo dos anos.
Assim, com a política de desenvolvimento urbano, o PLANHAP (1975 apud
MEDEIROS, 2015) apresentou que as construções dos conjuntos habitacionais deviam
agregar, além de infraestrutura (rede de água, esgotos, energia elétrica, pavimentação, meio-
fio, galerias de águas pluviais etc), um conjunto de equipamentos de modo a incentivar a
integração comunitária, tais como centro comunitário, áreas de recreação, centro comercial e
unidades escolares e de saúde. Para prover os órgãos municipais no atendimento dessas
requisições, o BNH criou linhas de financiamentos como a Carteira de Desenvolvimento
Urbano, Programas para Cidades de Porte Médio, Projeto CURA (Comunidade Urbana para
Recuperação Acelerada), PROFILURB, entre outros.
Dados trazidos por MEDEIROS (2015) registram a deficiência da infraestrutura
urbana natalense, na medida em que 40% da extensão da cidade era sem revestimento, o
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cidade do Natal é um exemplo disso uma vez que os relatórios do BNH em 1977, descritos na
tese de Sara Medeiros (2015), mostram que os conjuntos da INCOOP/RN dispunham de uma
qualificada infraestrutura de abastecimento de água, energia elétrica, calçamento e áreas
reservadas para a construção de equipamentos e espaços de integração comunitária e lazer, no
entanto a então diretora do órgão em 1970, Severina Porpino, divulgou “que em muitos casos
os equipamentos não eram providenciados pelos órgãos públicos” (MEDEIROS, 2015, p.
104). Ela destacou a atuação da iniciativa privada na complementação dos conjuntos com
centros comerciais, mercados, farmácias, açougues, etc., e a motivação e execução vindo da
própria população em construir espaços religiosos e clubes sociais, aumentando o custo da
habitação (RN-RN-ECONÔMICO, 1978c apud MEDEIROS, 2015). Tal medida de
intervenção dos próprios moradores na provisão dos bens de consumo coletivo se tornava
inviável nos conjuntos realizados pela COHAB/RN, cuja população era menos solvável, então
o órgão passou a requerer empréstimos juntos as linhas de financiamentos existentes na
cidade para construção desses locais (MEDEIROS, 2015).
Mesmo não havendo registros disso em relatórios do Banco Nacional de Habitação,
mas Medeiros (2015) defende a ideia de que:
Apesar de não ter sido identificada nos relatórios
a atuação do BNH em estradas e pontes na cidade de Natal, a combinação habitação
e equipamentos coletivos, somada a obras de drenagem e saneamento, viabilizaram
não apenas a provisão de moradia para as famílias, mas a dinâmica da construção
civil e do mercado imobiliário. (MEDEIROS, 2015, p. 107).
Apontamentos trazidos por Moura (2013, p.31) sobre a Lei 12.424/11 que dispõe
sobre modificações na Lei 11.977/09 têm por fim demonstrar a relação do PMCMV com os
princípios trazidos pelos normativos mencionados no parágrafo anterior:
[...] especificamente, no artigo 5º, observam-se alguns aspectos para a implantação
de empreendimentos no âmbito do PMCMV, a destacar a necessidade localização do
terreno na malha urbana ou em área de expansão; a existência de adequação
ambiental do projeto, bem como de uma infraestrutura básica que inclua vias de
acesso, iluminação pública e solução de esgotamento sanitário e de drenagem de
águas pluviais e que permita ligações domiciliares de abastecimento de água e
energia elétrica.
Por isso, compreendemos uma maior ação do referido programa habitacional na RMNatal se
comparado a programas anteriores, como o BNH.
Atualmente, a Região Metropolitana de Natal é composta por 11 municípios,
oficializado em 1997 pela Lei Complementar nº 125, são eles: Natal, Parnamirim, São
Gonçalo do Amarante, Extremoz, Macaíba, Ceará-Mirim, São Jose de Mipibu,
Maxaranguape, Monte Alegre, Nísia Floresta e Vera Cruz. Juntos compõe 43% da população
do RN, com 1.361.445 habitantes. Logo, tem papel central no desenvolvimento
socioeconômico do estado, pois é onde estão localizados os principais equipamentos urbanos
(SOBRINHA et all, 2015).
De acordo com SOBRINHA et all (2015), segundo dados da Fundação João Pinheiro,
apresentados em pesquisa do Observatório das Metrópoles, o déficit habitacional de 53.501
unidades na RMNatal, sendo Natal responsável por 65% desse total. Assim sendo o processo
de implementação do PMCMV abrange nessas cidades vêm na perspectiva de enfrentamento
ao déficit habitacional e de reassentamento de populações de favelas. Ainda de acordo com a
referida pesquisa, em toda RMNatal foram construídos 11.887 unidades na primeira fase do
programa financiado pela caixa e na segunda, 16.397, acorrendo uma variação de 46,25%,
totalizando 28.284 unidades habitacionais. “Verifica-se que a maior quantidade de
empreendimentos (55,82%) encontra-se localizada nos municípios de maior déficit
habitacional da RMNatal, ou seja, Natal e Parnamirim, cujos déficits totais são
respectivamente 34.721 e 7.805 unidades” (SOBRINHA et all, 2015, p. 333).
Ainda com base no estudo de SOBRINHA et all (2015) analisando especificamente a
faixa 1, a pesquisa revelou que nas duas fases o total de unidades habitacionais construídas foi
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falta de equipamentos públicos de uso coletivo constitui um dos principais problemas para os
moradores do Vivendas:
Na percepção dos 78 moradores entrevistados, o acesso aos equipamentos sociais e
serviços, aos locais de trabalho, de comércio e à escola piorou em média 58,01%. Os
índices mais expressivos foram relativos ao acesso à escola (64,1%) e aos locais de
trabalho (61,54%), indicando piora nestes quesitos (SOBRINHA et all, 2015, p.
344).
Andrade (2011 apud MOURA, 2013) aponta que o PMCMV tem uma produção significativa
de habitações em áreas periféricas, devido o seu valor mais baixo no mercado, então os preços
são compatíveis com aos recursos destinados a população com renda mais baixa. Mas o
resultado disso é a construção de unidades habitacionais em locais com pouca ou nenhuma
infraestrutura, desconectados da malha urbana.
No caso do empreendimento em questão,
[...] a escola de ensino fundamental existente no entorno imediato (Assentamento
Leningrado) não consegue atender à demanda existente, colocando a necessidade do
deslocamento para outras unidades escolares, o que acarreta maior tempo e custo no
deslocamento. Esse quadro, por sua vez, se agrava mais ainda em razão da precária
oferta de transporte para os moradores que residem tanto no Residencial Vivendas
do Planalto quanto no Leningrado. Embora o ponto de ônibus esteja há menos de
quinze minutos a pé, o tempo de espera pelo transporte é longo. Um percentual de
52,56% dos entrevistados espera uma hora ou mais pelo transporte. Em se tratando
de acesso aos locais de comércio e serviços, 47,43% dos entrevistados afirmaram
acessar tais locais no bairro onde residem (SOBRINHA et all, 2015, p. 344).
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
moradias, ainda falta, numa perspectiva prática, uma maior intervenção na infraestrutura
urbana. É perceptível durante todo o trabalho, que tanto nos conjuntos habitacionais
construídos pelo BNH, quanto nos empreendimentos do PMCMV em Natal, a maior
problemática é a falta de investimento direto dos programas para facilitar o acesso dos
moradores a equipamentos públicos, que garantam o direito a cidade. Acabam por se
restringirem apenas a concessão da casa, o que devido a localização periférica da maioria
dessas unidades habitacionais, isolam a população.
Embora a construção dessas novas moradias represente o avanço na luta pelo direito a
moradia, ainda há muito a ser alcançado para superação da segregação socioespacial ao qual
foram relegados ao longo da história a população de menor renda, sendo necessária a
implementação intervenções no campo do planejamento territorial que compreenda o espaço
urbano para além da moradia.
REFERÊNCIAS
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vida, nosso crescimento: onde fica a política habitacional? Rio de Janeiro: Instituto de
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casa... e a cidade? avaliação do programa minha casa minha vida em seis estados brasileiros.
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milhoes-de-moradias-no-brasil/> Acesso em 15/10/16
GREC, Homero. “A vez do minha casa”. Tribuna do Norte. Rio Grande do Norte. 19, set,
2014. Disponivel em <http://www.tribunadonorte.com.br/noticia/a-a-vez-do-minha-
casaa/293559 >. Acesso em: 10/11/2016
MEDEIROS, Amanda Kellen Silva de. Exclusão social e projetos habitacionais: um estudo
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(Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte,
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MEDEIROS, Sara Raquel Fernandes Queiroz de. Produção do espaço residencial em Natal:
renda, segregação e gentrificação nos conjuntos habitacionais. Tese (Doutorado em
Arquitetura e Urbanismo). Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2015.
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nacional de habitação e dos programas de habitação de interesse social (2003-2005).
Dissertação (Mestrado em Ciências Sociais), Universidade Federal do Rio Grande do Norte,
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