INSTITUTO DE ESTUDIOS URBANOS

“ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA: ALCANCES Y

RETOS DE LOS POT

La Ley de Desarrollo Territorial: Antecedentes y

Problemas de Aplicación

HUMBERTO MOLINA

AGOSTO 29 DE 2017
 1. Antecedentes

1.1 Hasta la Ley 9ª de 1989 (de “Reforma Urbana) no

existía propiamente una legislación urbanística. Esta ley
resultó en gran medida inoperante porque:

Tendió a confundir o refundir la noción de PLAN DE

ORDENAMIENTO con la de PLAN DE DESARROLLO.

La expedición de los planes se convirtió en una facultad o

posibilidad puramente discrecional de los alcaldes locales.
1.2 Progresos conseguidos con la Ley 388 de 1997:

 Creación de la función pública del urbanismo (artículo

3º), la cual hace obligatoria la expedición del plan de
ordenamiento e impone una serie de actuaciones a la
entidad territorial.

 Introducción de un conjunto de Principios

Informantes que posibilitan la regulación económica y,
por consiguiente, la intervención del Estado en la
regulación de los mercados inmobiliarios (incluido el
mercado del suelo).
1. Antecedentes…
Estos principios son (artículo 2):

 La prevalencia del interés general sobre el

particular.

 La función social y ecológica de la propiedad.

 La distribución equitativa de las cargas y

beneficios del desarrollo urbano.
II. Formas de regulación e intervención en los mercados
urbanos:

Regulaciones orientadas a la provisión de bienes públicos

(Capítulo III, especialmente las normas sobre cesiones y
afectaciones del suelo para equipamientos e infraestructuras
Artículo 15, Numeral 2, Normas Urbanísticas).

Reparto equitativo de cargas y beneficios como

instrumentos para mejorar la competencia entre los
productores (Capítulo V, Artículo 38).

La participación en plusvalía, como instrumento para que los

propietarios beneficiarios contribuyan con los costos del
desarrollo urbano (Capítulo IX, Artículos 73 a 86).
El enfoque del planeamiento
Enfoque estratégico Vs Proliferación normativa propia de los
antiguos estatutos urbanísticos:

“Se define como el conjunto de objetivos,

directrices, políticas, estrategias, metas, programas,
actuaciones y normas adoptadas para orientar y
administrar el desarrollo físico del territorio y la
utilización del suelo” (Art. 9, Ley 388)

Contenido del componente general del POT: (Art. 12)

1. Identificación y localización de las acciones sobre el territorio que

posibiliten organizarlo y adecuarlo para el aprovechamiento de sus
ventajas comparativas y su mayor competitividad. (Problema de
regulación económica).
2. Definición de las acciones territoriales estratégicas necesarias para
garantizar los objetivos de desarrollo económico y social del
Municipio o Distrito.
3. Adopción de las políticas de largo plazo para la ocupación,
aprovechamiento y manejo del suelo y del conjunto de los
recursos naturales,
 Bogotá: ejemplo de proliferación
normativa
1. Del año 2000, fecha de expedición del primer POT, van cuatro
revisiones normativas: POT 2000, POT Revisado (Decreto 469 de
2003), POT compilado (Decreto 190 de 2004), MEPOT (Decreto
364 de 2013 –Suspendido). Nuevo POT en formulación, 2017.
2. Se han expedido 482 normas contenidas en el POT vigente y mas de
1.750 actos administrativos (Decretos) en desarrollo del mismo
Plan. Además, se crearon más de 150 UPZ que fueron transformadas
también en ámbitos normativos.
III. Provisión de bienes públicos:
 El mercado falla en la provisión de bienes públicos porque
no son bienes excluyentes (es decir, no hay restricciones de
acceso a ellos).

En ciertos casos, como las redes de infraestructuras, no se

pueden producir sino en gran escala y no en las cantidades
discretas requeridas para cada consumidor.

El Estado tiene que intervenir para garantizar su provisión

en la cantidad y localización requeridas a través de:
- Cesiones de suelo
- Afectaciones
- Contribuciones (como la de valorización)
- Impuestos (como los catastrales)
IV. El Reparto de Cargas y Beneficios:
 Jurídicamente: Este instrumento busca garantizar la
igualdad de todos los ciudadanos ante las normas. Por
ejemplo: equilibrar mediante transferencia de derechos de
construcción la edificabilidad de diferentes predios.

Económicamente: Busca que los costos en que se

incurran en diferentes desarrollos resulten semejantes, de
tal modo que se igualen las tasas de beneficio y, por
consiguiente la actividad constructora sea más competitiva.

Las obligaciones de VIS: También constituyen un

mecanismo para igualar las tasas de beneficio en los
diferentes sub mercados de vivienda (Artículo 15, numeral
3.2).
IV. El Reparto de Cargas y Beneficios: Problemas de aplicación

Se ha intentado repartir la construcción de redes primarias

o de infraestructuras de gran escala, como vías primarias
que son bienes indivisibles por naturaleza (Artículo 39).

“Las cargas correspondientes al costo de infraestructura vial principal y

redes matrices de servicios públicos se distribuirán entre los
propietarios de toda el área beneficiaria de las mismas y deberán ser
recuperados mediante tarifas, contribución de valorización,
participación en plusvalía, impuesto predial o cualquier otro sistema
que garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios de las
actuaciones.”

El Reparto no es entre el Municipio y los Privados, sino

entre privados. Y el agente repartidor es el municipio. No
se puede sustituir cargas por mayor participación en
plusvalía o, al contrario, sustituir participación en plusvalía
por cargas.
V. La Participación en plusvalía
La Participación en plusvalía es un contribución de carácter fiscal,
no un impuesto, que se ocasiona como resultado de alguno de
los siguientes hechos generadores (Artículo 74):

 Incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana (o a

suelo suburbano).
 Cambio del uso del suelo a un uso más rentable: autorización
de mayor aprovechamiento del suelo en edificación (mayor
I.C.).
 La participación en plusvalía tiene el propósito de que los
propietarios del suelo que se benefician con el desarrollo
urbano contribuyan con los costos que este desarrollo implica
en materia de construcción de redes de infraestructura,
espacio público, zonas de protección ambiental,
mantenimiento de inmuebles de interés cultural y patrimonial
y producción de bienes meritorios como VIS y VIP. Por esta
razón la participación tiene destinación específica. (Artículo
85).
V. La Participación en plusvalía: Problemas de aplicación
Se ha tratado, por ejemplo, en el caso de Bogotá, sustituir la
participación por mayores cargas, exigiendo cesiones
adicionales de suelo, construcción de redes intermedias de
infraestructura o equipamientos públicos.

De acuerdo con la letra y el espíritu de la Ley esto no es

posible porque:

 Cambia el sujeto pasivo de la participación puesto que no

las paga el propietario si no el constructor.
 Las cargas se contabilizan como costos de construcción y,
dependiendo de la elasticidad precio e ingreso de la
demanda, podrían ser transferidas a través del precio final,
total o parcialmente al consumidor.
 La base del cobro de la participación es la variación del
precio del suelo entre dos períodos de tiempo.