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Simposio Internacional:
Ordenamiento Territorial en Colombia: Alcances y retos de
los planes de ordenamiento territorial

Plenaria 1. Antes y después de la Ley 388 de 1997: oportunidades y

restricciones para el ordenamiento territorial en el país.

Jean-François Jolly,
Líder del Grupo de investigación interfacultades (Arquitectura y
Ciencia Política) “Políticas urbanas” o Grupo PU
Pontificia Universidad Javeriana-Bogotá
jjolly@javeriana.edu.co; fafois.jolly@gmail.com

Tres variaciones sobre ordenamiento territorial y su

planeación…
Tres variaciones…

En esta primera Plenaria del Simposio Internacional “Ordenamiento Territorial en

Colombia: Alcances y retos de los planes de ordenamiento territorial”, dedicada a
“Antes y después de la Ley 388 de 1997: oportunidades y restricciones para el
ordenamiento territorial en el país”, quisiera aportar al “balance del antes y después
de la Ley 388 de 1997, frente al alcance de las normas y prácticas del ordenamiento
territorial y los principales retos”, objetivo de la Plenaria, con algunas reflexiones o
ideas sobre ordenamiento territorial y su planeación que expresaré inspirándome de
la forma musical de las variaciones1.

La intervención que sigue, más que una “ponencia”, quisiera expresar, para retomar
los términos de referencia del Simposio, la reflexión, el “enfoque de un académico”,
no colombiano (francés para más señas y, además, economista…) pero que vive y
trabaja desde hace más de treinta años en Colombia donde ha desarrollado y
orientado en una Facultad de Arquitectura y desde un Grupo de investigación
común a las Facultades de Arquitectura y de Ciencia Política de la Pontificia
Universidad Javeriana en Bogotá sucesivas reflexiones e investigaciones sobre la

1“Composición caracterizada por contener un tema musicalizador que se imita en otros subtemas o
variaciones, los cuales guardan el mismo patrón armónico del tema original, y cada parte se asocia
una con la otra. Difieren entre ellas los patrones melódicos y el tempo de cada variación” (Diccionario
de la música: https://es.wikipedia.org/wiki/Variaci%C3%B3n_(m%C3%BAsica).
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descentralización en Colombia como política pública, la territorialización de las

políticas públicas y, más recientemente, las intricadas interrelaciones entre los tres
elementos del “trinomio imperfecto” Políticas pública, Planificación y Territorio2...

La reflexión se organizará en tres variaciones y una coda.

1. Primera variación: De la polisemia o ambivalencia del concepto de “ordenamiento

territorial” en el “ordenamiento” normativo colombiano y, por ende, de su planeación …

2. Segunda variación: De la dualidad entre “planificación del desarrollo” y “planificación

del ordenamiento territorial”: ¿sectorialidad versus territorialidad”?…

3. Tercera variación: De la dificultad de la “armonía entre POT y Planes de desarrollo”…

Coda: ¿Pensar de nuevo en la “planeación integral”?… Sí, pero considerando que

“Él que planifica gobierna y él que gobierna planifica” (Carlos Matus)…

A manera de antífona…

No resisto a la tentación de hablar del origen de la introducción de la palabra

“ordenamiento territorial” en el lenguaje colombiano. Según lo que me contó el Arq.
Caleño Edgar Reveiz Roldán3, fue él quien introdujo dicha palabra cuando, ya hace
más de 50 años, recién regresado de hacer un Master en Desarrollo económico en la
Sorbona con el economista François Perroux, el famoso teórico de los polos de
desarrollo, le tocó a solicitud muy expresa del presidente Carlos Lleras Restrepo
redactar todo el capítulo sobre desarrollo urbano y regional del Plan de Desarrollo.
La idea era traducir el concepto francés de aménagement du territoire, en aquella época
muy en auge con la creación de la reciente (1963) DATAR, la Délégation à
l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale. Aquel concepto se refería a adecuar
el territorio a nuevas condiciones económicas, el desarrollo de la Comunidad Económica
Europea (Mercado Común) mediante unas inversiones públicas en infraestructuras
como autopistas y vías rápidas, pero también todo un sistema de ayudas tributarias

2 En cuanto a “las preocupaciones académicas” de este ponente, cabe relacionarlas que lo que señala
el artículo 2° de la LOOT en cuanto a “la finalidad del ordenamiento territorial”: “promover el
aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses
para las entidades e instancias de integración territorial, fomentará el traslado de competencias y
poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia
el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos. El ordenamiento territorial
propiciará las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con
reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e
identidad regional y nacional” (cursivas mías).
3 El profesor Reveiz fue el primer jefe de la Unidad de Desarrollo Regional y Urbano- UDRU- del

DNP, introdujo los estudios territoriales en la Universidad de Los Andes del cual fue después Decano
de su Facultad de Economía y Director del CEDE de la misma…
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y otras para incentivar la “descentralización” de actividades económicas hacia

regiones periféricas frente al corazón europeo.

La respuesta de la muy honorable Academia Colombiana de la Lengua fue que había

que traducir la palabra francesa aménagement du territoire por “ordenamiento
territorial” o “ordenación territorial”. Y así fue… El problema es que, en castellano,
“ordenamiento” remite a una idea de orden y, por consiguiente, el ordenamiento
territorial sería “ponerle orden a algo que no lo tiene”… Algo muy lejos del concepto
francés de aménagement... Podría decir que se tradujo la palabra pero que los
miembros de la Academia no entendieron el concepto…

1. Primera variación: De la polisemia o ambivalencia del

concepto de “ordenamiento territorial” en el “ordenamiento”
normativo colombiano y, por ende, de su planeación…

La polisemia o, si se quiere, la ambivalencia del “ordenamiento territorial” en el

marco normativo colombiano se evidencia en la misma Ley1454 de 2011 “por la cual
se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial”, que es conocida como
“Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial”-LOOT- y ha sido establecida en
aplicación del artículo 288 de la Constitución de 1991 que indica que “la ley orgánica
de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y
las entidades territoriales” (cursivas mías).

En efecto, el artículo 1° “Objeto de la ley” de la LOOT indica que:

…la presente ley tiene por objeto dictar las normas orgánicas para la organización político
administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad
legislativa en materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas a la
organización político administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores
del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir
competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y
las áreas metropolitanas y establecer las normas generales para la organización territorial
(cursivas mías).

Así, a la luz de la LOOT, el “ordenamiento territorial” se referiría a dos cosas a mi

manera de ver, por cierto ligadas entre sí, pero conceptualmente diferentes:

 De un lado, “las normas orgánicas para la organización político administrativa

del territorio colombiano” y “las normas generales para la organización
territorial” que es lo que indicaba taxativamente la Constitución como
consecuencia de un intenso debate no concluido en la Asamblea Nacional
Constituyente que no pudo tomar una posición definitiva al respecto y muy
parcialmente “resuelto” por la LOOT... Este aspecto sí explica el porqué de la
demora de 20 años y tantos proyectos abortados para finalmente aprobarla…
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 Del otro, “establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marco
institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias
en materia de ordenamiento territorial…” que se refiere a lo que, comúnmente
se conoce como “Planificación Territorial, Ordenación del Territorio u
Ordenamiento Territorial”, es decir en palabras por ejemplo de Belén Boville y
Diego Sánchez-González (2007: 465) en su libro Planificación Territorial y
Desarrollo Sostenible en México, Perspectiva Comparada publicado conjuntamente
por la Universidad de Barcelona y la Universidad Autónoma de Tamaulipas:

la Ciencia Interdisciplinaria que es a su vez Ciencia Aplicada, Política y Técnica

Administrativa, concebida con un enfoque interdisciplinario y global, que analiza, desarrolla y
gestiona los procesos de planificación y desarrollo de los espacios geográficos y territorios, tanto
Urbanos como Rurales, a menudo regiones administrativas determinadas de escala local,
regional o nacional, según sus posibilidades ambientales, económicas y sociales, propiciando
su desarrollo sostenible (cursivas mías).

Esta es, por cierto, la definición que el artículo 2° de la LOOT, dedicado a “concepto
y finalidad del ordenamiento territorial”, elige cuando indica que

… el ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades

territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva,
gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización
político administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el
fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como
desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente
sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad
cultural y físico-geográfica de Colombia (cursivas mías).

En este mismo sentido, la propia ley 388 de 1997 en su artículo 5° cuando se refiere
al “concepto de ordenamiento territorial” indica que éste

…comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física

(…) en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del
espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico (cursivas mías).

De la polisemia o ambivalencia del concepto de “ordenamiento territorial” en el

“ordenamiento” normativo colombiano se puede deducir lógicamente la polisemia
o ambivalencia de su planeación que no abordaremos aquí…

2. Segunda variación: De la dualidad entre “planificación del

desarrollo” y “planificación del ordenamiento territorial”:
¿”sectorialidad” versus “territorialidad”?…
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Ahora bien, cabe indicar que el artículo 6° de la ley 388 de 1997, relativo al “objeto”
del ordenamiento territorial municipal y distrital, precisa que éste “tiene por objeto
complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar
las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento
sostenible” (cursivas mías).

Planeación del ordenamiento territorial y planeación del desarrollo territorial en

Colombia por nivel

Fuente: Luz Angelica Díaz a partir de Programa POT Modernos.

Algunos quisieran “aislar” lo que la Presentación del Programa de los POT

modernos llama “la planificación del desarrollo” que, de alguna manera, estaría sujetada
a un proceso de planificación “política” tal como resulta del proceso previsto en la Ley
152 de 1994 (Ley orgánica de los Planes de desarrollo - municipales, distritales,
departamentales y nacional), de un lado, de la “planificación del ordenamiento”
(territorial), regida por la Ley 388 de 1997 (Ley de desarrollo territorial) y la Ley 1454
de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial), que escaparía a tal sujeción y,
de alguna manera, sería más “técnica”, del otro (ver gráfica).

En contra de esta posición cabe anotar por ejemplo que la Ley 388 de 1997 es de
desarrollo territorial más no de ordenamiento territorial y que las cartillas difundidas
para su socialización indicaban que el POT, creado por dicha ley, era “la proyección
en el territorio de una visión del desarrollo”... En efecto, en términos del artículo 9°
de la misma ley, el Plan de Ordenamiento Territorial “es el instrumento básico para
desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el
conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas,
actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del
territorio y la utilización del suelo” (cursivas mías).
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Pero más allá de saber si sí o si no se “cumple” el mandato legal que reconoce a la

vez el carácter “político” del ordenamiento territorial y de su planificación y la
complementación de ésta con la planificación del desarrollo, la realidad es que hay
una dualidad entre la planificación del desarrollo, que tiene efectos territoriales, y la
planeación del ordenamiento territorial, que tiene aspectos sectoriales (salud, vivienda,
educación, vías, etc...).

Esta dualidad es lo que José Salazar en un artículo ya antiguo escrito en 2007 “La
planeación de Bogotá: un sistema híbrido de desarrollo progresivo” a propósito del
caso de Bogotá y de la publicación (recién…) de los Planes Maestros (que podrían
interpretarse como los “componentes sectoriales” del POT…), llama “la formación
de un esquema ‘dual’ de planeación”.

¿Pero cuál es el origen de este “esquema dual”? Para Salazar, hay que encontrarlo
en el hecho que

… en los años sesenta, la incapacidad de los planes denominados “físicos” había llevado al
convencimiento de implantar una planeación urbana “integral” que, con una visión holística,
combinaba actuaciones en los ámbitos económico, social y físico para racionalizar y hacer más efectiva
la intervención pública (cursivas mías).

Recuerda Salazar que

... esta planeación “integral “ (o del “desarrollo”), impulsada en Colombia en los años sesenta,
bajo la influencia de la Alianza para el Progreso, la OEA y la CEPAL (a través de las Sociedades
Interamericana y Colombiana de Planeación y del Centro Interamericano de Vivienda, CINVA),
buscó reemplazar la planeación “física” que había ejercido la ciudad hasta entonces con importantes
resultados, pues esta se consideró incompleta e incapaz de dar respuesta a los problemas
urbanos; solo una planeación sistémica (integral) podría hacerlo (cursivas mías).

Explica Salazar como la puesta en marcha del Plan Integral de Desarrollo (PID) de
la ley 61 de 1978 (administración de Julia Cesar Turbay)

….significó abandonar el ordenamiento del territorio como problema fundamental de la planeación

urbanística, de tal forma que perdió su identidad como práctica específica y quedó inmersa y
subordinada al plan económico y social. El esquema de planeación integral limitó la
planeación física a “espacializar” en el territorio los planes sectoriales concebidos por los
grupos interdisciplinarios que deberían formular los planes. Los planes viales, de transporte
y servicios públicos de los ingenieros se pudieron plasmar en el territorio; pero otros planes,
como los de desarrollo económico o los de servicios sociales, terminaban relacionados
groseramente con la zonificación de la ciudad, que definía los lugares destinados a la
industria, el comercio o los terrenos institucionales (cursivas mías)

Y concluye:
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El resultado de este proceso fue doble. Por una parte, se perdieron el conocimiento y las
herramientas desarrolladas hasta los años sesenta y se generó la confusión conceptual y
técnica sobre los contenidos del plan y la planeación. Por otra parte, se consolidó en el país
una estructura institucional definida para tratar planes “integrales”, que se refleja en las
funciones que, aún hoy, tienen las Oficinas de Planeación Municipal.”

Así indica Salazar:

Se podría afirmar que esta dualidad en la planeación sigue vigente hasta hoy. Por una parte,
el Plan de Desarrollo de la Ley 152 de 1994 es, sin lugar a dudas, heredero de una concepción
de la planeación “integral”, de estructura sectorial, que debe replicarse en todos los niveles
de gobierno: nacional, departamental y municipal. A su vez, las oficinas de planeación local
siguen estructuradas a imagen de planeación nacional, independientemente de la diferencia
en los temas que deben tratar.
Por otra parte, la planeación “física” [o “territorial”, es decir, el POT y sus derivados…],
complemente desestructurada, tuvo que seguir siendo utilizada para abordar los problemas
territoriales (las normas, por ejemplo) que no cabían en la concepción integral (cursivas mías).

Desde este punto de vista, podría interpretarse también la Ley 388 de 1997,
posterior a la Ley 152 de 1994, como un intento de reafirmar una visión “nueva”
de la planeación “física” y territorial que supere una estricta visión normativa y
“predio a predio”, y tenga “una visión de ciudad” a medio y largo plazo... En
otros términos, la reivindicación de una “nueva territorialidad” más técnica
frente a una sectorialidad estimada como de corto plazo y demasiado
“política”…

3. Tercera variación: De la dificultad de la “armonía entre POT

y Planes de desarrollo”…

Conscientes de la dualidad entre estas dos formas de planeación (la “sectorial” y la

“territorial” en nuestro lenguaje…), los redactores4 de la Ley 388 de 1997 dedicaron
un artículo, el 21, a la “armonía [del POT] con el plan de desarrollo del municipio”,
dándole sin embargo alguna “jerarquía” al POT sobre estos últimos, porque “define
a largo y mediano plazo un modelo de ocupación del territorio municipal y
distrital”... Indica dicho artículo que

…el plan de ordenamiento territorial define a largo y mediano plazo un modelo de ocupación
del territorio municipal y distrital, señalando su estructura básica y las acciones territoriales
necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente mientras no sea modificado
o sustituido. En tal sentido, en la definición de programas y proyectos de los planes de desarrollo de
los municipios se tendrán en cuenta las definiciones de largo y mediano plazo de ocupación
del territorio (cursivas mías).

4He aquí en esta Plenaria uno de ellos, él quien fue considerado como el “padre de la Ley 388 de
1997”, la ley que creó los POT, quien coordinó los asesores que la prepararon y la redactó: Huberto
Molina…
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En el mismo sentido, y más recientemente, el artículo 20 de la ley 1625 de 2013

relativa al régimen de las áreas metropolitanas indica en cuanto a las atribuciones
básicas de la Junta Metropolitana (que es la entidad encargada de la Dirección y
Administración del Área Metropolitana…) que aquella “tendrá las siguientes
atribuciones básicas (…) en materia de planificación del desarrollo armónico,
integral y sustentable del territorio: (…) armonizar el Plan Integral de Desarrollo
Metropolitano, con el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento
Territorial“(cursivas mías).

Pero ni las leyes ni ningún texto reglamentario posterior definen cómo se podría lograr
dicha armonía o armonización, de tal suerte que un alcalde recién elegido y que acaba
de ver aprobado su Plan de Desarrollo, tiene la tentación (lógica, diría yo…) de
“armonizar” ambos, modificando el POT… Puede verse como si fuera a su antojo o
siguiendo “su interés personal” o el de su grupo político... Pero, también, puede
pensarse que hay casos en los cuales dicho alcalde piensa que dicho POT no
corresponde con su “visión de ciudad” o con la “realidad territorial” y económica
que, como gobernante le tocó, asumir, como lo hicieron dos alcaldes de Tocancipá en
la Sabana de Bogotá, municipio que ha visto en 20 años triplicar su población y
crearse zonas industriales importantes…

Pero hay otro caso en el cual participó directamente otra de los ponentes de esta
Plenaria, María Mercedes Maldonado, profesora del IEU: el de Bogotá… Consciente
de la importancia del POT como herramienta de planificación, el Alcalde Mayor
Gustavo Petro decido “armonizar” las políticas públicas sectoriales derivadas de su Plan
de Desarrollo y que tienen efectos territoriales (por ejemplo, la de vivienda o de
hábitat5…) con los aspectos sectoriales del POT. Así podría explicarse por qué el
Alcalde contestó personalmente en junio de 2015 a este ponente que se extrañaba de
la ausencia de un texto escrito sobre su política pública de vivienda: “MI POLÍTICA
DE VIVIENDA ESTÁ EN EL POT”… Hacía referencia, claro está, el Alcalde Petro
a la” Modificación Excepcional del POT”, es decir, al famoso y - todavía… -
suspendido MePOT...

Coda: ¿Pensar de nuevo en la “planeación integral”? Sí, pero

considerando que “Él que planifica gobierna y él que gobierna
planifica” (Carlos Matus)….

La pregunta que se hace el público de este Simposio es quizás: “¿Cómo “superar la

dualidad entre ‘planificación del desarrollo’ y ‘planificación del ordenamiento

5 Para un análisis “académico” de esta “armonización” bajo la Administración Petro, ver la recién
(2016…) tesis doctoral (Doctorado en Gobierno y Administración Pública…) de la Universidad
Complutense de Madrid del (Arquitecto y Magister en Urbanismo de la Universidad Nacional…)
Carlos René Pérez Moreno intitulada Análisis de la incorporación de la política de hábitat en el Plan de
Ordenamiento Territorial de Bogotá. 2012-2015…
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territorial’ o, dicho de otra manera, entre ‘sectorialidad’ y ‘territorialidad’” que está

reinando en Colombia? La respuesta es, por cierto, en manos de los mismos
planificadores, “hacedores de políticas públicas“ e, in fine, políticos encargados de
conducir el futuro de las entidades territoriales y quienes tienen actualmente la
oportunidad, única, de elaborar de “nuevos POT”...

Pero para este ponente si se quiere superar “la dualidad” que señala José Salazar hay
una condición previa y sine qua non: reconocer que, como bien lo indica el título del
libro faro de Carlos Matus6, Política, planificación y gobierno, la planificación (sea
aquella “sectorial” o “territorial”…) es la bisagra entre un proyecto político y el acto
de gobernar… En términos del mismo Matus, “la planeación es el proceso que
permite mediar entre la Política - o los ideales definidos-, y el gobierno o las acciones
emprendidas para alcanzarlos” (cursivas agregadas), de tal manera que la
planificación es “un cálculo que precede y preside la acción”. “Él que planifica
gobierna y él que gobierna planifica” es, quizás, la frase que mejor resume la tesis
de Carlos Matus...

Su propuesta de “planificación estratégica situacional” parte de hacer evidentes las

limitaciones de lo que él ha llamado la “planeación normativa”. En efecto, su
revisión de la planeación en América Latina lo lleva a identificar que ésta ha estado
basada en la norma, en un deber ser, que poco se basa en la realidad social del
continente y no considera ni el cómo hacer ni la voluntad de hacer… Anota Matus
que

…los magros resultados de la planeación en América Latina deben buscarse en el

mencionado supuesto de base de la planeación normativa que por un lado conduce a un concepto
restringido de planificación y planificador, y por el otro, conduce a una planeación
tecnocrática que se aísla de la planeación política y del proceso de gobierno (negrillas originales,
cursivas añadidas).

No aislar la planeación política del proceso de gobierno es entonces según Matus la clave
para poder planificar… Esta es una postura que rompe con una posición muy común
entre los planificadores “territoriales” encargados de ayudar a formular los POT,
porque implica reconocer las “intricadas relaciones entre política, planificación del
ordenamiento territorial y gobierno territorial” que traté en la Ponencia mía
introductora a la Mesa 11. Planeación y ordenamiento territorial: el reto de gobernar
el territorio del Simposio Internacional: Gobierno urbano y perspectivas de las áreas
urbanas organizado por el mismo IEU en mayo y que intitulé “Política, planificación
del ordenamiento territorial y gobierno territorial. Un ‘trinomio imperfecto’”…

6Cabe recordar que Carlos Matus, ingeniero comercial chileno, fue ministro de economía de Allende,
pasó dos años en la cárcel donde como lo indica en la Introducción escribió los apuntes de su libro
para reflexionar sobre el porqué del fracaso del Gobierno de Allende...
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He aquí, por cierto, una conversión difícil para algunos... Pero, al juicio de este
ponente, solo así se podrá pensar de nuevo ya no en el sueño, tecnocrático, de la
“planeación integral” de los años 80, pero sí en un sueño ya “actualizado y, para
decirlo así, “político”… Se podrán pues hacer realidad los cinco “postulados” que,
de manera muy acertada, proponía para Bogotá José Salazar al finalizar de su
artículo de 2007 de:

 Trabajar con los instrumentos básicos existentes, POT y Plan de Desarrollo, buscando generar
poco a poco una cultura de la planeación (…).
 Sistematizar la evaluación del impacto de los planes como instrumentos de retroalimentación de la
planeación (…).
 Dar un espacio definido y permanente a la formulación de las políticas generales en lo económico, lo
social y lo territorial (incluyendo la región) (…).
 Promover el desarrollo de proyecto intersectoriales en concordancia con las políticas económicas,
sociales u territoriales definiditas (…).
 Consolidar un sistema de información de soporte al sistema de planeamiento (...).

Sería una manera colombiana de hacer una “planificación estratégica” y no reducir

la “planeación física” a, según la palabra de José Salazar, una sencilla “planeación
de código” donde “el código urbano reemplazó al plan…”