Princípio da CLAREZA

Princípio da VEDAÇÃO DA REALIZAÇÃO DE DESPESAS

Orçamento Público COM PESSOAL ALÉM DOS LIMITES PREVISTOS EM LEI
COMPLEMENTAR
CONCEITO
Princípio da LEGITIMIDADE
NATUREZA JURÍDICA Princípio da PRUDÊNCIA FISCAL
ORIGEM HISTÓRICA Princípio da UNIDADE DE CAIXA ou de TESOURARIA
CLASSIFICAÇÃO Princípio da PUBLICIDADE
Quanto à forma de elaboração
Ciclo Orçamentário
Orçamento legislativo
Orçamento executivo ELABORAÇÃO
Orçamento Misto APRECIAÇÃO E VOTAÇÃO
Quanto aos objetivos ou pretensões EXECUÇÃO
Orçamento Clássico CONTROLE
Orçamento de Desempenho ou por Realizações
Orçamento Programa
Quanto à vinculação do conteúdo
Orçamento Impositivo
Orçamento Autorizativo
Quanto à forma de materialização
Plano Plurianual (PPA)
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Lei Orçamentária Anual (LOA)
Quanto ao conteúdo do orçamento
Orçamento Fiscal
Orçamento de Investimento
Orçamento da Seguridade Social
ASPECTOS POLÍTICO, ECONÔMICO E JURÍDICO DO
ORÇAMENTO
Político
Econômico
Jurídico

13 Princípios Orçamentários + Cobrados

1 - PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE
2 - PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
3 - PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO
4 - PRINCÍPIO DA ESPECIFICIDADE OU
ESPECIALIZAÇÃO OU DISCRIMINAÇÃO OU DA
QUANTIFICAÇÃO DOS CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS
5 - PRINCÍPIO DA ANUALIDADE
6 - PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
7 - PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO
8 - PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO
9 - PRINCÍPIO DA UNIDADE
10 - PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE OU PRECEDÊNCIA
11 - PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA
12 - PRINCÍPIO DA NÃO-VINCULAÇÃO OU DA NÃO-
AFETAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS
13 – PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO ESTORNO DE
VERBAS
OUTROS PRINCÍPIOS

Concurso não se faz para passar, mas até passar. Porrada na preguiça! A fila anda e a catraca seleciona. É nóis, playboy!!!
 O orçamento “é o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo por certo
período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins,
adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já previstas
em lei.” (Aliomar Baleeiro).
Assim, o orçamento é uma lei ânua, de efeito concreto, estimando as receitas e fixando as
despesas necessárias à execução da política governamental.
Tecnicamente, o orçamento é peça que demonstra as contas públicas em um período
determinado, contendo a discriminação da receita e da despesa. É apresentado na forma contábil de
CONCEITO partidas dobradas.
São três os orçamentos: a lei do plano plurianual1, a lei de diretrizes orçamentárias2 e a lei
orçamentária anual, a qual se subdivide em orçamento fiscal, orçamento de investimento das empresas
estatais e o orçamento da seguridade social.
Modernamente fala-se em orçamento-programa (instrumento de planejamento) em oposição ao
orçamento tradicional (ênfase aos aspectos contábeis).
Fala-se também em aspectos das leis orçamentárias, sendo os principais o técnico (classificação
contábil, metodológica, etc.), o econômico (política fiscal, conjuntura econômica, etc.), o político (plano
de ação do governo) e o jurídico (direito positivado).

1 O plano plurianual estabelece, por região, as diretrizes da Administração para as despesas de capital e outras dela decorrente e para as relativas aos
programas de duração continuada. Contém o planejamento geral do Governo a médio prazo. Nenhum investimento que ultrapasse um exercício financeiro poderá
ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual.
2 A lei de diretrizes orçamentárias conterá os planos para o exercício anual seguinte e balizará a confecção da lei orçamentária anual. Disporá, ainda, sobre

o equilíbrio nas contas públicas, critérios e formas de limitação de empenho, controle de custos, avaliação de resultados e as condições para a transferência de
recursos. Com a LRF, a LDO ganou alguns anexos. Faz parte da LDO o anexo de metas fiscais e o anexo de riscos fiscais. Acompanha também o projeto da LDO um
anexo específico que trata da política monetária e das metas de inflação (específico para a União, tendo em vista que Estados e Municípios não possuem competência
para legislar sobre tais matérias).
 ORÇAMENTO PÚBLICO 3/26

EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA N° 405, DE 18.12.2007.
ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. LIMITES CONSTITUCIONAIS À
ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE
MEDIDAS PROVISÓRIAS. (...)
CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS
ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve
exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos
normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em
abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto.
NATUREZA Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de
JURÍDICA constitucionalidade.. (ADI 4048 MC, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal
Pleno, julgado em 14/05/2008, DJe-157 DIVULG 21-08-2008 PUBLIC 22-08-2008
EMENT VOL-02329-01 PP-00055 RTJ VOL-00206-01 PP-00232)
Prevalece que é lei em sentido formal. Isso porque a lei orçamentária não tem densidade
normativa; por conta disso, era (não é mais) clássico o entendimento de que não era cabível ADI em face
dessa lei (a ideia de que ADI é cabível em face de lei orçamentária sempre foi cabível no que tange aos
orçamentos rabilongos, visto que fugiam ao objeto das leis orçamentárias).
Entende-se que o orçamento não cria direitos subjetivos e não modifica as leis tributárias e
financeiras.
Radica-se na Carta Magna de 1215, precisamente no dispositivo referente ao princípio no taxation
without representation.
À época, com vistas a evitar o abuso do poder Executivo (Rei), passou-se a exigir a aprovação do
orçamento pelo Parlamento inglês. Repise, no ponto, ter sido justamente a ausência de representação
no parlamento o fundamento para a revolução das 13 colônias. De igual modo, a Revolução Francesa
ORIGEM precedeu-se de graves crises sociais. Cite-se, verbi gratia, que enquanto a plebe alimentava-se de grama,
HISTÓRICA a nobreza banhava-se com morangos.
Em terras brasileiras, a preocupação orçamentária surgiu com Constituição Imperial de 1824.
Todavia, apesar da previsão constitucional, a primeira Lei Orçamentária surgiu apenas em 1827, de modo
incompleto.
Chegado o fim da monarquia, o Brasil não conseguiu instituir um modelo orçamentário.
Apenas no fim da República, criou-se o Tribunal de Contas
 ORÇAMENTO PÚBLICO 4/26

CLASSIFICAÇÃO

É aquele que cujas elaboração, votação e aprovação cabem apenas ao

Orçamento legislativo.
legislativo Ao Executivo incumbe, somente, a tarefa de execução orçamentária.
Esse instrumento é típico de países parlamentaristas
QUANTO À
É aquele cujas elaboração, votação e aprovação cabem apenas
FORMA DE Orçamento
ao Executivo.
ELABORAÇÃO executivo
Esse sistema é comumente encontrado em países não democráticos
Ao Poder Executivo incumbem a elaboração e execução do Orçamento e
Orçamento Misto ao Legislativo a sua aprovação.
Esse modelo é utilizado no Brasil.
O Orçamento Clássico tem como característica o fato de ser uma peça
meramente contábil, limitando-se, portanto, à previsão de receitas e à fixação
Orçamento de despesas, sendo desprovido de metas a serem atingidas e planejamento
Clássico governamental.
Preocupa-se, tão-só, com a descrição de receitas ou despesas, sendo a
qualidade dos gastos deixada de lado.
Orçamento de No Orçamento de Desempenho ou por Realizações, o gestor começa a se
Desempenho ou preocupar com o resultado do gasto, ou seja, com sua qualidade e resultados
QUANTO AOS
por Realizações obtidos, e não somente com a ocorrência ou não do gasto.
OBJETIVOS OU
PRETENSÕES Lei 4.320/64 Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação
da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica
financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os
princípios de unidade universalidade e anualidade.
Orçamento No Orçamento Programa, introduzido no Brasil pela Lei 4.320/64, além
Programa das informações financeiras, há dados sobre os programas de governo pela
identificação do projeto, planos objetivos e metas.
A Constituição de 1988 e a Lei de Responsabilidade Fiscal aprofundaram
sobremaneira a ideia de orçamento programa
 ORÇAMENTO PÚBLICO 5/26

Há o Orçamento Impositivo, no qual, prevista determinada despesa, o

Orçamento Poder Executivo está obrigado a realizá-la, isto é, não tem discricionariedade,
Impositivo gerando, por isso, direito subjetivos para os cidadãos, os quais podem socorrer-
se ao Judiciário para satisfazerem suas pretensões.
Distintamente, no Orçamento Autorizativo, em que existe a autorização
para que o Executivo realize o gasto, fica a cargo do gestor público a avaliação
do interesse e da conveniência de sua realização. Adotado no Brasil.
OBS.: orçamento participativo - Não se deve confundi-
lo com o orçamento participativo, no qual se abre à população
QUANTO À
a participação em determinada etapa da elaboração do
VINCULAÇÃO DO
CONTEÚDO
orçamento para opinar sobre onde serão realizados os gastos
Orçamento (exemplo: construção de um posto de saúde, recapeamento do
Autorizativo asfalto de uma rua).
Ademais, não se pode confundir o orçamento impositivo com a
destinação de cotas a alguns parlamentares pelas quais podem eles sugerir o
direcionamento de verbas a determinados municípios. Apesar de alguns
veículos terem dito de se tratar de orçamento impositivo, o caso em tela não
cuida de observância obrigatória do Executivo, eis que a União pode quedar-se
inerte na destinação das verbas das cotas, e nem de direito subjetivo dos
cidadãos, mas, sim, dos parlamentares
Vigora por 04 anos e estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e dela
decorrentes bem como aos programas de duração continuada.
Exemplo: melhoria na comunicação telefônica na região norte, do
transporte na região sudeste, etc.
De acordo com o art. 167, §1º, CRFB, nenhum investimento que
ultrapasse 01 (um) exercício financeiro (despesa de caráter continuado) poderá
ser iniciado sem previa inclusão no PPA, ou lei que autorize a inclusão, sob pena
QUANTO À de crime de responsabilidade.
Plano Plurianual
FORMA DE O PPA vigora do segundo ano de mandato até o final do primeiro ano do
(PPA)
MATERIALIZAÇÃO mandato subsequente. O projeto de lei do PPA deve ser enviado ao congresso
até quatro meses antes do final do primeiro exercício financeiro (31 de agosto)
e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, §2º,
I, do ADCT).
O PPA funciona como ponto norteador para as demais normas
orçamentárias.
Ressalte-se, ainda, ser o sistema escalonado, haja vista em um dos
pontos encontrar-se a PPA (despesas abstratas), no outro, a LOA (despesas de
curto prazo), e como um ponto de intersecção entre ambas a LDO
 ORÇAMENTO PÚBLICO 6/26

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) compreende as metas e prioridades da

Administração, incluindo as despesas de capital para o exercício subsequente. Além de orientar a
elaboração da LOA, dispõe sobre modificação da lei tributária e aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento.

Tem como característica ser uma lei intermediária entre a PPA e a LOA, dispondo sobre o
planejamento fiscal a curto prazo, bem como orientando a elaboração da LOA.

A LRF ampliou o papel da LDO ao prever também que nela deve constar:

(a) equilíbrio entre receitas e despesas;

(b) critérios e formas de limitação de empenho (que atinge de forma mais contundente
o Ministério da Defesa);
(c) normas relativas ao controle de custo e à avaliação dos resultados dos programas
financiados com recurso dos orçamentos;
(d) demais condições e exigências para transferência de recursos a entidades públicas e
Lei de privadas.
Diretrizes
Orçamentárias
(LDO) Para além, registre-se o dever de ser a LDO acompanhada do anexo de metas fiscais para o
ano vindouro e, ainda, avaliação do cumprimento das metas do ano passado.

Dentro do anexo de metas fiscais, situam-se superávit primário (encontro de receitas e

despesas sem o pagamento de juros) e o nominal (encontro de receitas e despesas incluído o
pagamento de juros).

Normalmente, o governo brasileiro fecha a balança comercial com superávit primário

(receitas maiores que despesas) e déficit nominal (passivo maior do que o ativo em razão dos juros
pagos pelas dívidas públicas).

O Projeto de Lei da LDO será encaminhado até 8 meses e meio (meados de abril) antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro
período da sessão legislativa (mês de julho).

Como a LDO é orientadora da LOA, que nela se fundará para fixar suas diretrizes, seu prazo
é de envio anterior ao desta última. Também o é o prazo de aprovação
 ORÇAMENTO PÚBLICO 7/26

A Lei Orçamentária Anual (LOA) contempla o Orçamento Fiscal, de

Investimentos e Seguridade Social. O projeto de lei da LOA deve ser enviado
ao congresso até quatro meses antes do final do primeiro exercício
financeiro (01/01 a 31/12; confunde-se com o exercício do ano civil no Brasil,
pois em outros países, como Inglaterra e EUA, começam em março) e
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

Compreende três peças orçamentárias:

[1ª] orçamento fiscal, que dispõe sobre as receitas e despesas para

Lei Orçamentária aquele exercício financeiro (Administração direta e indireta);
Anual (LOA)
[2ª] orçamento de investimento, o qual envolve as receitas de
despesas relacionadas às empresas que a União detenha a maioria do capital
social com direito a voto;

[3ª] orçamento da seguridade social, que engloba as receitas e

despesas com saúde, previdência e assistência social.
Observação: esses orçamentos têm como finalidade,
ainda, reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo
critério populacional.
Temos o Orçamento Fiscal, o qual contém todas as despesas e
receitas dos três poderes, seus fundos, órgãos e entidades da administração
Orçamento Fiscal
direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público.
QUANTO AO Ademais, o Orçamento de Investimento, que se refere às empresas
CONTEÚDO DO Orçamento de
que o Estado tenha direta ou indiretamente a maioria do capital social com
ORÇAMENTO Investimento
direito a voto.
Orçamento da O Orçamento da Seguridade Social, o qual abrange todas as
Seguridade entidades e órgãos da Seguridade Social, bem como fundos e fundações
Social instituídos e mantidos pelo Poder Público.
 ORÇAMENTO PÚBLICO 8/26

ASPECTOS POLÍTICO, ECONÔMICO E JURÍDICO DO ORÇAMENTO

O aspecto político advém do fato de que o orçamento é uma peça confeccionada via
relação harmônica e interdependente entre os Poderes.
POLÍTICO O Executivo faz a previsão de gastos, estima as receitas; o Legislativo as aprova para que os
gastos sejam realizados e as receitas arrecadas pelo Executivo, tudo sob fiscalização do próprio
legislativo.
O aspecto econômico do orçamento é um dos mais importantes, sobretudo em se considerando
a constante desinformação da mídia quanto a importância do déficit (despesas excedem as receitas)
ou superávit (receitas excedem as despesas) orçamentário.

Para compreendermos melhor esse aspecto, trataremos primeiramente da visão do orçamento

no período clássico, para somente então o tratarmos na atualidade.

Os clássicos viam o orçamento sob o dogma do equilíbrio orçamentário, ou seja, despesa igual
a receita, sem gerar déficit ou superávit. O déficit era tido como um perigo porque o Estado, para saná-
lo teria que pegar empréstimos no mercado ou aumentar a emissão de moeda, o que poderia levá-lo
à bancarrota, caso não conseguisse aumentar as receitas para fazer frente aos novos custos ou a um
processo inflacionário, caso se resolvesse pagar os empréstimos realizados com o aumento da emissão
de dinheiro.

Também condenavam o superávit porque isso significaria que o governo estaria retirando dos
particulares mais do que deveria, o que, em última análise, seria um processo que atravanca o
desenvolvimento econômico. Sob outro ponto de vista, havia o temor que os recursos que sobraram
pudessem ser utilizados de forma demagógica pelos parlamentares.
ECONÔMICO
Na modernidade, o equilíbrio orçamentário não tem tanta importância uma vez que o aumento
de gastos ou de receitas está intimamente ligado à situação econômica da nação.
Despreza-se a ocorrência de desequilíbrio em um determinado período de tempo.
Explique-se: em períodos de depressão econômica, como o que vivemos após 2008, é comum
os Estados Nacionais apresentarem déficits orçamentários. Isso porque, nessas épocas, aumentam-
se os investimentos estatais num claro intuito de estimular a economia estatal e frear a queda da
circulação econômica das riquezas.

Em contrapartida, nos períodos de aquecimento econômico, onde se farão muitas receitas, não
é necessária a intervenção direta do Estado. Apenas a indireta, por meio de fiscalização, o que pode
redundar num superávit orçamentário.
No Brasil, nos anos 1930, por exemplo, queimou-se o café que fora comprado em larga
escala dos grandes cafeicultores para estimular a economia.

Assim, na modernidade trabalha-se não com a ideia de equilíbrio orçamentário, mas sim com a
ideia de equilíbrio econômico em geral. Ou seja, o orçamento considera não apenas o equilíbrio entre
receita e despesa, mas sim a conjuntura econômica enfrentada e as metas a serem alcançadas pelos
governos.
 ORÇAMENTO PÚBLICO 9/26

Existe divergência de ordem internacional sobre a natureza jurídica do Orçamento.

Destacam-se três correntes sobre o tema:

[1ª] encabeçada pelo jurista alemão Hoennel, sustenta que o orçamento é sempre uma lei,
porquanto é emanado de um órgão eminentemente legiferante, que é o Parlamento;

[2ª] o orçamento, apesar da forma legal, é um mero ato administrativo, pois não é dotado de
generalidade e abstração.

[3ª] a parte do orçamento responsável pela autorização para despesas e pelo cuidado das
receitas originárias deve ser considerada como um ato administrativo, ao passo que a fatia
correspondente à autorização de cobrança e arrecadação de tributos se classificaria como lei.
JURÍDICO
Sem embargo, nos dizeres de uma quarta corrente o orçamento não é lei, mas sim um ato-
condição, eis que é condicionante para a realização de despesas e obtenção de receitas.

Observação1: Aliomar Baleeiro defendia a tese de que na Constituição de 1967

o orçamento brasileiro era um ato-condição devido a presença do princípio da
anualidade tributária. A maioria da doutrina, atualmente, sustenta ser o orçamento
uma lei.

Observação2: asseverava o STF que o orçamento seria formalmente uma lei e

materialmente um ato administrativo, pois que não dotado de generalidade e
abstração. Com base nesse entendimento, como principal repercussão prática, tinha-
se a vedação ao controle de constitucionalidade da lei orçamentária anual. Todavia,
operou-se uma transmudação de posição, e hoje a Suprema Corte brasileira, na esteira
da doutrina que caracteriza o orçamento como lei nos aspectos formal e material,
passou a admitir o controle de constitucionalidade concentrado.
 13 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS + COBRADOS 10/26

O sistema orçamentário possui como instrumentos normativos a lei complementar de

caráter financeiro (CR, art. 165, §9º), o PPA, a LDO e a LOA. Tais normas gerais, notadamente a lei
complementar de caráter financeiro (Lei 4.320/64), devem ser interpretadas à luz de princípios
orçamentários previstos expressa ou implicitamente na Constituição.

(CF, art. 165, §8º): Vem ele expressamente previsto no art. 165, §8º, da CF, que dispõe (isso
cai muito em prova):
“§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à
previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.”
Preceitua que a LOA não pode conter dispositivo estranho à fixação de despesa e à previsão
de receita. Tem a finalidade de evitar a inclusão de matérias de natureza não-financeira,
conhecidas como caudas orçamentárias, geradoras de orçamentos rabilongos.
1 - PRINCÍPIO DA A exclusividade significa que não pode o texto da lei orçamentária instituir tributo, nem
EXCLUSIVIDADE qualquer outra determinação que fuja às finalidades específicas de previsão de receita e fixação
de despesa.
Não se incluem nesta proibição a autorização para a abertura de créditos
suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de
receita.
A operação para antecipação de receita significa que, no início do ano, normalmente, o
governo não tem caixa para suportar os gastos iniciais, até que haja ingresso de dinheiro. Da
mesma forma, quando se cuida de crédito suplementar.
Em suma, o princípio da exclusividade inadmite exceções, salvo aquelas previstas
expressamente.
 13 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS + COBRADOS 11/26

Os orçamentos e os créditos só podem ser aprovados por lei formal. A prática comum
de a LOA conter delegação ao Executivo para transferir recursos de uma dotação orçamentária para
outra não acarreta violação a este princípio.
OBS vitaminada: O princípio da legalidade orçamentária está previsto
nos incisos I, II e V do art. 167 da CF/88, que dispõem serem vedados:
(i) o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
(ii) a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
(iii) a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
2 - PRINCÍPIO DA excedam os créditos orçamentários ou adicionais.
LEGALIDADE
OBS vitaminada: O inciso VI do art. 167 também está relacionado com o
princípio da legalidade, muito embora a doutrina o prefira chamar de princípio da
vedação do estorno de verbas: quando o orçamento é elaborado, o Executivo já prevê
as receitas e fixa as despesas para determinados órgãos e programas.
Durante a execução orçamentária, o Legislativo não poderá remanejar as
verbas e um órgão ou programa para outro, como regra geral.
EXCEÇÃO: por meio de autorização legal, será possível o remanejamento das verbas.
Art. 167. São vedados: VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos
de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia
autorização legislativa.

Previsto no art. 6º da Lei no 4.320, de 1964, preconiza o registro das receitas e despesas na Lei
Orçamentária Anual - LOA pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções.
3 - PRINCÍPIO DO
ORÇAMENTO Assim, o Poder Executivo não pode colocar na LOA apenas os valores líquidos.
BRUTO Ex: da receita tributária, a União tem que transferir parte para os fundos de participação
dos Municípios e dos Estados. Apesar disso, a União não pode deduzir a transferência da receita
tributária, por conta do princípio orçamentário do orçamento bruto.
 13 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS + COBRADOS 12/26

4 - PRINCÍPIO DA ESPECIFICIDADE OU ESPECIALIZAÇÃO OU DISCRIMINAÇÃO OU DA QUANTIFICAÇÃO DOS CRÉDITOS

ORÇAMENTÁRIOS

A autorização legislativa deve se referir a despesas específicas e não a dotações globais.

Veda-se a concessão de créditos ilimitados, determinando-se a fixação do montante de gastos.
O objetivo é impedir a inclusão de dotações globais na lei orçamentária para atender às despesas. Assim, toda a
despesa deve ser identificada, no mínimo, por elemento, permitindo um maior controle da execução orçamentária.
Assim, este princípio determina que as receitas e despesas sejam apresentadas de forma detalhada nos orçamentos,
possibilitando o conhecimento das origens dos recursos e de sua correspondente aplicação.
A especificação das contas das receitas e despesas na atualidade deve considerar as exigências do controle
externo e interno, do planejamento, da avaliação econômica quanto ao impacto do gasto público sobre a economia.
OBS vitaminada: para melhor compreender o significado do princípio da especialização, o
professor do Alcance, Luis Oliveira Jungstedt, afirma que este é mais bem visualizado no art. 5º, §4º, da
LRF, que prescreve: “é vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com
dotação ilimitada”. Assim, o princípio da especialização determina que os créditos devem ter
finalidade precisa, amarrada a programas e projetos, e com dotação limitada.
OBS vitaminada: Há EXCEÇÕES à vedação de dotações globais:
i) reservas de contigência e
ii) programas especiais de trabalho que não possam ser submetidos às normas gerais.
Reserva de contingência  é uma dotação global, que visa atender os passivos contingentes, obrigações
incertas e futuras, indiscriminadamente. Ela é permitida para ser utilizada como fonte de financiamento para a
abertura de créditos adicionais (pode ser utilizada tanto para despesas correntes como para despesas de
capital).
Programas especiais de trabalho3  As dotações servem apenas para despesas de capital.
iii) ATENÇÃO: há também exceção ao princípio da especialização no que tange à gestão dos fundos: uma
das características dos fundos é a descentralização do processo decisório – a decisão de alocação de recursos é
descentralizada para a administração do fundo; isso constitui exceção ao princípio da especialidade do
orçamento, pois aqui os gastos não são individualizados, existindo uma dotação global destinada a determinado
fundo e que será administrada pelo seu gestor, que decidirá de que forma aplicará os recursos ao fundo
destinados.
iv) Outra exceção também a esse princípio é o Anexo de Riscos Fiscais, aonde são destinados recursos
para eventuais riscos, sobre os quais não se tem certeza existencial.

3 Art. 20 da lei 4.320/64. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outras aplicações. Parágrafo único.

Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser
custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.
 13 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS + COBRADOS 13/26

Art. 2º da lei 4.320/64: A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita

e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho
do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade

(CF, arts. 48, II, 165, III e §5º, e 166): a periodicidade é uma característica fundamental do
orçamento, pois este é elaborado para reger as finanças dentro de um exercício financeiro, que
coincide, no Brasil, com o ano-calendário.
O princípio significa que o orçamento deve ser atualizado todos os anos, ou seja, que
para cada ano deve haver um orçamento. Dispõe o art. 165, III, da CF, que “leis de iniciativa do
Executivo estabelecerão: (...) III – os orçamentos anuais”.
“Em verdade, não há princípio, mas periodicidade do orçamento, pois é
importante que haja um termo inicial e final dos gastos e receitas públicas. Tal princípio
hoje está ultrapassado, porque, ao lado do orçamento anual, há o plurianual.” (Regis
Fernandes de Oliveira).
OBS vitaminada: O princípio da anualidade ou periodicidade do orçamento
delimita o exercício financeiro orçamentário: período de tempo ao qual a previsão
das receitas e a fixação das despesas registradas na LOA irão se referir.
5 - PRINCÍPIO DA
O art. 34 da Lei 4.320/64 obriga que haja coincidência entre o exercício
ANUALIDADE financeiro e o ano civil. Por isso, o exercício financeiro será de 1º de janeiro até 31
de dezembro de cada ano [essa coincidência sempre é cobrada em provas:
MPF/2008: À vista do princípio da anualidade tributária, é exato asseverar que, no
Brasil, o período relativo ao exercício financeiro nem sempre coincide com o ano civil.
(FALSO!)].
EXCEÇÃO ao princípio da anualidade: Créditos adicionais com vigência plurianual
 Créditos adicionais são mecanismos que retificam a LOA. Eles se dividem em:
suplementares (reforça o orçamento), especiais (criam nova dotação) e extraordinários (para
atender a situação emergencial). Quando tiverem vigência superior a um exercício
financeiro, os créditos especiais e os extraordinários serão exceção ao princípio da
anualidade, conforme previsto no art. 167, §2º da CF4.
OBS: os créditos suplementares não podem ser reabertos ou ter vigência
superior a um exercício financeiro, não sendo exceção ao princípio da anualidade.
OBS vitaminada: MPF/2008: À vista do princípio da anualidade tributária, é
exato asseverar que, no Brasil, não são admissíveis atenuações a esse princípio, posto
que ele representa, no Estado Democrático de Direito, expressiva manifestação do
postulado da segurança jurídica e do controle das contas públicas. (FALSO!)

4 Art. 167. § 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos
limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.
 13 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS + COBRADOS 14/26

Dispõe o art. 165, §5º, da CF:

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e
mantidos pelo Poder Público.
A previsão legal desse princípio está nos arts. 3º e 4º da Lei 4.230/64:
Art. 3º da lei 4.320/64. A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as
de operações de crédito autorizadas em lei.
Art. 4º. A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do
governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar,
observado o disposto no art. 2.
6 - PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE

(CF, art. 165, §5º): O princípio da universalidade significa que todas as receitas e despesas devem estar
previstas na lei orçamentária.
Tem o sentido de globalização orçamentária, exigindo a inclusão da integralidade das receitas e
despesas de todas as entidades no orçamento anual. As receitas e despesas devem figurar em bruto no
orçamento, sem quaisquer deduções, permitindo ao Poder Legislativo ter conhecimento do exato volume
global das despesas projetadas pelo Governo.
EXCEÇÕES ao princípio da universalidade:
1) tributos que podem ser cobrados de um ano a outro, sem que estejam previstos na lei
orçamentária  pois podem ser previstos posteriormente à aprovação e sanção da lei própria. É o
que consta da Súmula 66 do STF, ao dispor: “É legítima a cobrança do tributo que houver sido
aumentado após o orçamento, mas antes do início do respectivo exercício financeiro”.
2) Receitas e despesas correntes das estatais independentes  A regra geral determina a
inclusão no orçamento de tudo que é receita e despesa, mas dentro do orçamento de investimento
não se encontram as receitas e despesas correntes (de pessoal, de custeio) das estatais
independentes (que não dependem da União para atender às suas despesas genéricas). Quanto às
estatais independentes, o orçamento apenas abrange a receita de investimentos e as fontes para
esses investimentos.
3) Receita e despesa extra-orçamentária  A empresa que sair vitoriosa no processo de
licitação, deverá prestar uma garantia contratual (caução) ao Estado de que irá executar a obra ou
serviço público para o qual foi contratada. Quando entregue pela empresa, a caução em numerário
gera um impacto patrimonial, pois aumenta a disponibilidade de recursos do Estado e, por
conseguinte, gera uma obrigação. Como esse recurso arrecadado é de terceiro, é denominado de
receita extraorçamentária, que gera uma despesa extraorçamentária (na devolução da caução).
Assim, nem a receita nem a despesa extra-orçamentária estarão na LOA, pois o Estado não irá utilizá-
los para atender às despesas de finalidades públicas.
 13 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS + COBRADOS 15/26

Superada a clássica concepção do orçamento como mero instrumento contábil, a

Constituição, nos arts. 48, II e IV, e 165, §4º, aponta o orçamento como um plano de ação
7 - PRINCÍPIO DA governamental, que deve ter conteúdo e forma de programação (princípio ligado ao PPA).
PROGRAMAÇÃO
De fato, toda ação do governo obrigatoriamente tem por trás um programa de trabalho
(com diretrizes, metas, indicadores, responsável pela realização do programa etc.).

Por princípio do equilíbrio, entende-se que em cada exercício financeiro, o montante

da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. Uma razão fundamental
para defender esse princípio é a convicção de que ele se constitui num meio eficaz de limitar o
crescimento dos gastos governamentais.
No respeito ao princípio do equilíbrio fica evidente que os valores autorizados para a
realização das despesas no exercício deverão ser compatíveis com os valores previstos para a
arrecadação das receitas.
Trata-se de princípio implicitamente previsto nas normas constitucionais que
limitam o endividamento, estabelecem mecanismos de controle de despesas, proíbem a
abertura de crédito suplementar ou especial sem a indicação de recursos correspondentes etc.
8 - PRINCÍPIO DO
OBS vitaminada: Não se pode dizer que só há observância do equilíbrio
EQUILÍBRIO
orçamentário quando houver igualdade entre despesas e receitas.
Pode ser que haja mais receita que despesas e, ainda assim, haja
equilíbrio orçamentário. Isso porque inclui as receitas extra-orçamentárias e as
que provocam o surgimento de dívidas. Daí que se conclui que há dois tipos de
equilíbrios:
Equilíbrio EFETIVO  Só há equilíbrio efetivo quando o orçamento
preveja apenas despesas e receitas próprias.
Equilíbrio FORMAL  Há equilíbrio formal quando o orçamento estiver
equilibrado independentemente da natureza das receitas e despesas. Não se
exige que se considere apenas as despesas próprias, incluindo as despesas de
terceiros (ex: operações de crédito).
 13 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS + COBRADOS 16/26

Como se vê do § 5º do art. 165, a peça orçamentária deve ser única e uma só, contendo todos
os gastos e receitas. Cuida-se de princípio formal, isto é, o documento é único.
OBS vitaminada: o princípio da unidade não está expressamente previsto na
CF/88, sendo uma interpretação criada sobre a previsão, na CF, de um único
orçamento (a LOA), embora subdividido em (i) Fiscal, (ii) de Investimento e (iii) da
Seguridade Social, devendo, todos eles, possuir uma unidade de orientação política
(princípio da unidade), de sorte que todos os orçamentos se estruturem
uniformemente.
Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada exercício financeiro,
devem integrar um único documento legal dentro de cada nível federativo.
9 - PRINCÍPIO DA
UNIDADE Entretanto, hoje, este princípio não mais se preocupa com a unidade documental do
orçamento (exigida na CF/46), mas com a unidade de orientação política, de sorte que os
orçamentos se estruturem uniformemente5. Admite-se a existência de orçamentos setoriais, desde
que, afinal, eles se consolidem num documento que possibilite ao governo ter uma visão geral do
conjunto das finanças públicas (MENDES, 2010, 1530).
OBS vitaminada: EXCEÇÃO ao princípio da unidade: lei de abertura de créditos
adicionais (suplementares ou especiais). Quando o orçamento é aprovado, define a receita
prevista e a despesa fixada. A fixação ocorre por meio da liberação de créditos orçamentários
(conhecidos como créditos iniciais). Ao longo da execução orçamentária, é possível que se
exija a retificação da LOA, por meio de créditos adicionais. Em regra, os créditos adicionais
são aprovados por meio de lei (já que visam alterar a LOA). Por conta disso, termina havendo
mais de uma lei orçamentária (uma inicial e uma para os créditos adicionais).

5 OBS vitaminada: MPF/2008: segundo o sistema constitucional financeiro vigente, é certo afirmar que o princípio da unidade do orçamento não mais é

adotado pela Carta Magna. (FALSO!)

OBS vitaminada: MPF/2008: segundo o sistema constitucional financeiro vigente, é certo afirmar que apesar de haver três orçamentos em nossa ordem
jurídica, consoante o disposto no art. 165, da Lei Fundamental, a unidade de orçamento persiste, porquanto a unidade não é documental, mas de programas a serem
implementados dentro de uma estrutura integrada do Sistema.
OBS vitaminada: MPF/2008: segundo o sistema constitucional financeiro vigente, é certo afirmar que a unicidade orçamentária veio a ser substituída pelos
orçamentos plurianuais e pelo de diretrizes orçamentárias. (FALSO!) Resposta: A existência da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do Plano Plurianual não afasta a
autoridade do princípio da unidade orçamentária. Há uma única LOA, embora dividida em três sub-orçamentos.
 13 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS + COBRADOS 17/26

CRFB ADCT Art. 35. § 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se
refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício

financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses
antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa;

II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito

meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até
10 - PRINCÍPIO DA
o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
ANTERIORIDADE
OU PRECEDÊNCIA
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa.

A lei orçamentária deve ser aprovada antes do início do exercício financeiro: no exercício
financeiro anterior a que se refere.
Exceções a este princípio: os créditos adicionais (suplementares, especiais e
extraordinários), abertos na forma do art. 165, §8º, e 167, V, e §§ 2º e 3º, da CF.
 13 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS + COBRADOS 18/26

(CF, art. 165, §6º e LC 101/2000, arts. 1 e 48): possibilidade de fiscalização e de controle interno
e externo da execução orçamentária. O projeto de lei deve ser acompanhado dos demonstrativos dos
efeitos sobre receitas e despesas, trazendo com fidelidade e transparência os ingressos e gastos
públicos.
OBS vitaminada: segundo esse princípio, nada deve ficar de fora, encoberto
ou dissimulado nas questões orçamentárias. A transparência será assegurada também
mediante:
(i) incentivo à participação popular e realização de audiências públicas,
durante os processos de elaboração e discussão dos PPAs, LDOs e LOAs; (ii) liberação
ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de
11 - PRINCÍPIO DA informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios
TRANSPARÊNCIA eletrônicos de acesso público; (iii) adoção de sistema integrado de administração
financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo
Poder Executivo da União (art. 48 da LRF).
Além disso, as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão
disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão
técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos
e instituições da sociedade (art. 49 da LRF).
Instrumentos de transparência da gestão fiscal: os PPAs, as LOAs e as LDOs;
as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da
Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas
desses documentos (art. 48 da LRF).
 13 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS + COBRADOS 19/26

12 - PRINCÍPIO DA NÃO-VINCULAÇÃO OU DA NÃO-AFETAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS

CF Art. 167. São vedados: IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159,
a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às
operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no §
4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os
arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação
de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 3, de 1993) (...)
Art. 204, Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de
apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada
a aplicação desses recursos no pagamento de: I - despesas com pessoal e encargos sociais; II - serviço
da dívida; III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações
apoiados.

CF, art. 167, IV): em regra, é vedada a vinculação da receita de imposto a órgão, fundo ou despesa.
OBS vitaminada: Não confundir VINCULAÇÃO com ALOCAÇÃO de recursos orçamentários. No
momento da elaboração do orçamento, o chefe do Executivo pode alocar a receita oriunda dos
impostos a despesas específicas. O que não é possível – e a Constituição veda - é a vinculação prévia.
Não se admite que o legislador vincule, abstratamente, a receita de imposto a uma despesa específica,
o que feriria a separação de poderes. Cabe ao Poder Executivo lançar mão dessa discricionariedade.
São exceções a este princípio (8):
1) a repartição das receitas tributárias;
2) a destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino;
3) para as ações e serviços públicos de saúde;
4) para fundos especiais criados por meio de EC6;
5) para a realização de atividades da administração tributária;
6) a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita;
7) a vinculação de impostos estaduais e municipais para garantia ou contragarantia à União para
pagamento de débitos com ela;
8) as vinculações de até 0,5% da receita tributária líquida para os programas de apoio e inclusão e
promoção social e para o financiamento de programas culturais, previstas nos arts. 204, par. único, e 216, §6º,
da CF e arts. 79, 80 e 82 do ADCT.

6 Os fundos especiais podem ser criados por meio de lei ordinária ou complementar. Contudo, somente se forem criados via emenda constitucional será

possível a vinculação de receitas de impostos para a manutenção desse fundo. Ex: fundo de combate e erradicação da pobreza; Fundo Nacional de Emergência -
ADCT, art. 71.
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É lamentável o que vem ocorrendo, a exceção torna-se a regra. O dispositivo constitucional

fala em vedação à vinculação de receita de impostos, o que significa que será possível vincular taxas
e contribuições de melhoria. O salutar princípio significa que não pode haver mutilação das verbas
públicas. O Estado deve ter disponibilidade da massa de dinheiro arrecadado, destinando-o dentro
dos parâmetros que ele próprio elege como objetivos preferenciais.
CRFB Art. 167. São vedados:
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia
autorização legislativa;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos
orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de
empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização
legislativa.

Emprego irregular de verbas ou rendas públicas

13 – PRINCÍPIO DA
PROIBIÇÃO DO CP Art. 315 - Dar às verbas ou rendas públicas aplicação diversa da
ESTORNO DE estabelecida em lei:
VERBAS
Pena - detenção, de um a três meses, ou multa.
O princípio da proibição de estorno de verbas está contido no inciso VI do art. 167 da CF,
quando veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.
Por categoria de programação deve-se entender a função, a subfunção, o programa, o
projeto / atividade / operação especial e as categorias econômicas de despesas.7
O administrador público não pode remanejar, transferir verbas de um setor ou de um órgão
para outro. Diante de um cenário de insuficiência ou carência de verbas, deve o Poder Executivo
recorrer à abertura de crédito suplementar ou especial, o que deve ser feito com autorização do
Poder Legislativo.

7
Fonte: https://professormarcelloleal.wordpress.com/2014/01/25/principio-da-proibicao-de-estorno-de-verbas/
 13 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS + COBRADOS 21/26

OUTROS PRINCÍPIOS
Diz que o orçamento deve ser elaborado de forma clara e compreensível para todos os
cidadãos, para dar uma maior publicidade.

PRINCÍPIO DA CLAREZA O orçamento deve ser apresentado em linguagem transparente, simples e inteligível,
sem descuidar das exigências técnicas orçamentárias, para facilitar o manuseio e a compreensão
daqueles que, por força do ofício ou por interesse, necessitam conhecê-lo.

PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO
DA REALIZAÇÃO DE (CF, art. 169 e LC 101/2000, art. 19): a despesa total com pessoal, ressalvadas as despesas
DESPESAS COM
previstas no §1º do art. 19 da LC 101/00, não pode exceder os seguintes percentuais da receita
PESSOAL ALÉM DOS
LIMITES PREVISTOS EM
corrente líquida de cada ente federativo: União - 50%; Estados - 60%; Municípios - 60%.
LEI COMPLEMENTAR
(CF art. 70): O controle da legitimidade deve recair sobre a legalidade e economicidade da
execução orçamentária e financeira, levando em conta o aspecto de justiça e a relação custo-
PRINCÍPIO DA
benefício, de sorte a propiciar ao cidadão a efetiva contrapartida por sua sujeição permanente
LEGITIMIDADE
ao poder tributário do Estado.

Limite de alerta (art. 59, §1º, da LRF): quando a despesa atinge 90% do limite, o Tribunal
de Contas emite um alerta - não é acompanhado de restrição, sendo apenas um alerta do Tribunal
de Contas;

PRINCÍPIO DA
PRUDÊNCIA FISCAL Limite prudencial (art. 22, pú, da LRF): quando a despesa atinge 95% do limite, a lei
impõe restrições/vedações , mas ainda não há sanções.

Consequência: art. 169, §4º8 da CF e art. 23, §3º LRF9.

8 § 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar

referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão
ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
9 § 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá:
I - receber transferências voluntárias;
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com
pessoal.
 13 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS + COBRADOS 22/26

Todas as receitas obrigatoriamente devem ser depositadas na Conta Única (mantida junto ao
Banco Central), vedada a fragmentação da receitas para a criação de caixas especiais: (Art. 56 da lei
4.230/64.
PRINCÍPIO DA O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de
UNIDADE DE tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais).
CAIXA OU DE
EXCEÇÃO: algumas receitas não são recolhidas ao caixa único da União, a exemplo das
TESOURARIA
receitas de aplicação financeiras (juros ativos) de fundos especiais e de convênios.
Essas receitas revertem às suas respectivas contas correntes. Portanto, todos os
recursos arrecadados, com raríssimas exceções, a exemplo dos fundos especiais10, são
recolhidos ao caixa único do Tesouro Nacional, mantido junto a Banco Central.

(CF, art. 165, §3º): determina a observância da publicidade no que tange às leis orçamentárias,
exigindo ainda a publicação, a cada bimestre, de relatório resumido da execução orçamentária pelo
PRINCÍPIO DA Poder Executivo.
PUBLICIDADE
Está relacionado com o princípio da transparência, tendo como objetivo levar os atos praticados
pela Administração ao conhecimento de todos.

10OBS vitaminada: “Os fundos públicos constituem uma exceção ao princípio da unidade de tesouraria. Esse princípio prevê que todas as receitas públicas
devem ser recolhidas ao tesouro, para depois serem utilizadas nas despesas públicas previstas no orçamento” (Petter, p. 122).
 CICLO ORÇAMENTÁRIO 23/26

CRFB Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes
orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;

A primeira etapa, Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária, tem início com a definição de cada
unidade gestora da sua proposta parcial de orçamento.
A setorial orçamentária recebe todas as propostas parciais de todas as unidades que compõem o
órgão e consolida tudo numa ÚNICA proposta do ÓRGÃO ou MINISTÉRIO (no caso do Governo Federal).

ELABORAÇÃO Todas essas Propostas Setoriais dos Órgãos de TODOS os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário),
inclusive do Ministério Público da União, são encaminhadas para o ÓRGÃO CENTRAL DO SISTEMA DE
ORÇAMENTO E GESTÃO (SOF-MPOG), para nova consolidação.
Daí surge o PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA que será submetido ao Chefe do Poder Executivo
(Presidente da República) que fará o encaminhamento do Projeto ao Poder Legislativo (Congresso Nacional),
por meio de mensagem.11

Cabe ao chefe do Poder Executivo a iniciativa, conforme artigo 165 da CRFB.

Restando omisso o chefe do Executivo em seu mister de envio do projeto de lei do PPA, da LDO ou
da LOA, ao Congresso Nacional, considerar-se-á como apresentada a proposta orçamentária referente ao
exercício anterior, sem prejuízo da imputação por crime de responsabilidade.

APRECIAÇÃO Observação 1: diferentemente dos projetos de leis nos quais a iniciativa do

E VOTAÇÃO Presidente da República é discricionária, no tocante às leis orçamentárias, sua iniciativa é
vinculada.

Observação2: não existe iniciativa subsidiária em matéria orçamentária, ou seja, se

não exercida pelo Executivo, não se transfere para o Legislativo. O Chefe do Executivo tem
até o início da votação na Comissão Parlamentar Mista (no âmbito da União) para propor
alteração na proposta orçamentária a ser votada.

11
Fonte: http://alessandrolopez.blogspot.com.br/p/orcamento-publico.html
 CICLO ORÇAMENTÁRIO 24/26

Uma vez exercida a iniciativa pelo Poder Executivo, inicia-se o trâmite legislativo do Projeto de lei,
sendo esse o momento da participação popular por meio de seus representantes eleitos.
No âmbito federal, o Projeto é analisado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização – CMO, sendo composta de 40 parlamentares titulares (30 deputados federais e 10 senadores)
e igual número de suplentes, conforme Resolução 001/2006 do Congresso Nacional.
Essa comissão é dividida em 4 comitês (execução orçamentária; avaliação de obras e serviços com
indícios de irregularidades graves; avaliação de receita e exame da admissibilidade de emendas).
Por expressa disposição constitucional, os parlamentares podem apresentar emendas às leis
orçamentárias. Contudo, devem elas, para ser aceitas, cumprir os seguintes requisitos (art. 166, §3º da
CF/88):
(i) Compatibilidade com o PPA e a LDO (exemplo: obsta-se a que se retire verba da
construção de ferrovias para a construção de rodovias);
(ii) Indicação dos recursos necessários, admitidos apenas os oriundos da anulação de
despesa, sendo vedado anular despesa sobre transferências tributárias, serviços da dívida e
dotação para pessoal e encargos relacionados;
(iii) Correlação com a correção de erros ou omissões e compatibilidade com o demais
artigos do projeto de lei.

No que diz respeito a emendas ao PPA, aplica-se a regra o art. 63, I, da CRFB, que veda o aumento de
despesa via emenda parlamentar em projeto de lei de iniciativa da Presidência da República, sendo as
exceções apenas as emendas à LDO e LOA (art. 166, §3º e 4º).
Terminado o trabalho da CMO, o texto é levado ao plenário do Congresso Nacional para votação e,
uma vez aprovado, é encaminhado ao Presidente para aprovação ou veto.
Em caso de vetos – total ou parcial- o projeto volta ao CN para análise de suas razões, tornando se
imperiosa a votação do veto no prazo de 30 dias.
 CICLO ORÇAMENTÁRIO 25/26

Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:

I - as receitas nêle arrecadadas;
II - as despesas nêle legalmente empenhadas.

Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o
dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.
Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com vigência plurienal,
que não tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano
de vigência do crédito.

Aprovado o orçamento, inicia-se de plano a execução.

Eis as fases da despesa pública:

[1ª] Empenho;
[2ª] Liquidação;
[3ª] Ordenação (ordem de pagamento);
[4ª] Pagamento.

Mencionem-se, ainda, os restos a pagar, os quais dizem respeito às verbas que foram empenhadas,
porém, não pagas até 31 de dezembro (final do exercício fiscal). Nessas situações, o pagamento fica para
EXECUÇÃO ser realizado no exercício seguinte, de acordo com as regras previstas no orçamento (art. 36 da Lei
4320/64).

Isso ocorre porque segundo o art. 35 da Lei nº 4.320/64, as despesas pertencem ao exercício em
que foram empenhadas (as receitas, nada obstante, pertencem ao exercício que foram arrecadas) em
clara adoção ao regime de competência, e não ao de caixa, que geralmente é o utilizado na iniciativa
privada.

A figura do suprimento de fundos é pouco mencionada, estando ela prevista no DL 200/67

(responsável pela organização da administração pública federal). O suprimento de fundos ocorre apenas
em situações excepcionais, quando não for possível atender a despesa por via bancária, sendo
simplesmente a autorização para a realização de determinado gasto e o pagamento realizado via
comprovação do gasto feito. (pagamento de gasto extra de servidor público no cumprimento do múnus
público, como a realização de uma viagem para encontrar, a trabalho, um superior hierárquico noutro
estado)
 CICLO ORÇAMENTÁRIO 26/26

CONTROLE

Tão logo iniciada a execução orçamentária, começam os trabalhos de controle e fiscalização.

Não podem os gastos ficar ao arbítrio dos administradores públicos. Assim fosse, o orçamento se
caracterizaria como uma mera ficção na qual o administrador realizaria os gastos que melhor lhe
conviesse, ainda que contrariando a lei orçamentária, sem que isso lhe implicasse qualquer
responsabilização.
Sob a indispensabilidade do controle e fiscalização orçamentária, afirma Luis Emygdio F. Rosa Jr
que:
“[...] o controle orçamentário se afigura indispensável por razões políticas e
financeira. Sob o ponto de vista político para que se verifique a aplicação da decisão do
Congresso em matéria orçamentária, impedindo, assim, que o Poder Executivo exceda os
créditos que lhe foram concedidos ou não perceba as receitas autorizadas pelo orçamento.
Sob o aspecto financeiro para evitar os desperdícios e as dilapidações do patrimônio
público.”