Bértola, Luis & Williamson, Jeffrey. (2016) - La Fractura. Pasado y Presente de La Búsqueda de Equidad Social en América Latina. Mexico FCE PDF

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Sección de Obras de Economía
La fractura

Traducción de
María Inés Castelluccio,
Nora Terradillos y María Inés Abalos

Luis Bértola
Jeffrey Williamson
(editores)
La fractura
Pasado y presente de la búsqueda
de equidad social en América Latina

Primera edición, 2016
La fractura : pasado y presente de la búsqueda de equidad social en Amé-

rica Latina / Pablo Astorga Junquera… [et al.]; editado por Luis Bértola;
Jeffrey Williamson; prólogo de Héctor Salazar Sánchez; Gustavo Beliz. -
1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Fondo de Cultura Econó-
mica; Buenos Aires : Banco Interamericano de Desarrollo, 2016.
640 p. ; 23 x 16 cm. - (Economía)
Traducción de: María Inés Castelluccio; Nora Terradillos; María Inés

Abalos.
ISBN 978-987-719-120-2
1. Economía. I. Astorga Junquera, Pablo. II Bértola, Luis, comp. III.

Williamson, Jeffrey, comp. IV. Salazar Sánchez, Héctor, prolog. V. Beliz,
Gustavo, prolog. VI. Castelluccio, María Inés, trad. VII. Terradillos, Nora,
trad. VIII. Abalos, María Inés, trad.
CDD 330.09
Armado de tapa: Juan Balaguer
D.R. © 2016, Fondo de Cultura Económica de Argentina, S.A.

El Salvador 5665; C1414BQE Buenos Aires, Argentina
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Carr. Picacho Ajusco 227; 14738 México D.F.
© bid, intal
Esmeralda 130, piso 16, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina
forintal@iadb.org / www.iadb.org/intal
ISBN: 978-987-719-120-2
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Impreso en Argentina - Printed in Argentina

Hecho el depósito que marca la ley 11723

ÍNDICE
Prólogo. Un aporte para saldar la gran cuenta pendiente

de América Latina
Héctor Salazar Sánchez y Gustavo Beliz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Introducción / 13
I.
Ciclos y tendencias de la desigualdad a largo plazo
y su reciente disminución en América Latina
Luis Bértola y Jeffrey Williamson . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Primera parte
Tendencias a largo plazo / 37
II. esigualdad funcional en América Latina:

D
noticias del siglo xx
Pablo Astorga Junquera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
III.
La economía política de la desigualdad de ingreso
en Chile desde 1850
Javier E. Rodríguez Weber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
IV. Utilización de la estatura para el estudio de los niveles
de vida y de la desigualdad en México desde 1850
Moramay López-Alonso y Roberto Vélez-Grajales .. . . . . . . 113
V. Desarrollo humano en México a largo plazo: 1895-2010
Raymundo M. Campos-Vázquez, Cristóbal Domínguez
Flores y Graciela Márquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
VI. Desigualdad, instituciones y desarrollo a largo plazo:
una perspectiva de las regiones brasileñas
Pedro Paulo Pereira Funari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
VII.
Perspectivas históricas sobre la desigualdad
de ingreso regional en Brasil (1872-2000)
Eustáquio Reis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

8 La Fractura
VIII.
La desigualdad racial en Brasil desde la independencia
hasta el presente
Justin R. Bucciferro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
IX. La expansión del gasto público y la educación masiva
en Bolivia: ¿representó la Revolución de 1952 un cambio
permanente?
José Alejandro Peres-Cajías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
X. La cara persistente de la desigualdad de género
en América Latina
María Magdalena Camou y Silvana Maubrigades . . . . . . . . 337
XI. Redistribución fiscal en América Latina desde el siglo xix
Leticia Arroyo Abad y Peter H. Lindert . . . . . . . . . . . . . . . . 369
Segunda parte
La reciente disminución de la desigualdad / 433
XII. Desigualdad en América Latina: perspectiva de la Comisión

Económica para América Latina y el Caribe (cepal)
Verónica Amarante y Antonio Prado . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
XIII. La historia de la desigualdad en América Latina
y el Caribe: en busca de una explicación
Augusto de la Torre, Julián Messina y Joana Silva .. . . . . . . 477
XIV. La economía política de la desigualdad en el nivel
más alto de Chile contemporáneo
Diego Sánchez-Ancochea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511
XV. Cambio estructural y disminución de la desigualdad
del ingreso en América Latina. Desarrollo agrícola,
dualidad intersectorial y curva de Kuznets
Martin Andersson y Andrés Palacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549
XVI. Política fiscal y desigualdad en América Latina: 1960-2012
Judith Clifton, Daniel Díaz-Fuentes y Julio Revuelta .. . . . . 581
XVII. Desafíos para políticas sociales en un contexto
macroeconómico menos favorable
Suzanne Duryea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 611
Biografías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 631

Prólogo. Un aporte para saldar la gran
cuenta pendiente de América Latina
Héctor Salazar Sánchez*

Gustavo Beliz**
A partir de la iniciativa de los profesores Luis Bértola y Jeffrey Wi-

lliamson, el intal, junto con la Gerencia Social del bid, la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (cepal) y el Banco Mun-
dial, organizó en diciembre de 2014 una conferencia regional bajo la
consigna “La inequidad en América Latina en el largo plazo”. La ciu-
dad de Buenos Aires fue la sede que reunió a especialistas mundiales
para identificar las raíces históricas del problema y sumar propuestas
para evitar que la desigualdad siga siendo la característica distintiva de
la región.
Dicho trabajo en conjunto con la Gerencia Social del bid tuvo con-
tinuidad en septiembre de 2015, cuando en la ciudad de Nueva York se
puso en marcha el Nodo i + i (Integración Regional + Inclusión So-
cial), en alianza estratégica con la Universidad de Columbia (www19.
iadb.org/intal/nodoi).
Cincuenta personalidades del mundo académico, la sociedad civil
y funcionarios públicos compartieron ideas inspiradoras y ejemplos
concretos para reducir la brecha de inequidad en la región.
Nuestra revista Integración & Comercio, en el número especial del
cincuenta aniversario del intal, dedicó una sección completa al com-
bate de la desigualdad, resaltando no solo los lineamientos para una
agenda de políticas regionales que fomenten la inclusión, sino tam-
* Gerente del Sector Social, Banco Interamericano de Desarrollo (bid).

** Director del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (intal), del bid.

10 La Fractura
bién analizando en detalle cuál puede ser el impacto de las nuevas tec-
nologías sobre el empleo. Continuamos en dicha línea en el número
40, dedicado a explorar la relación entre China y América Latina, in-
cluyendo un estudio especial elaborado por expertos del mit Lab, que
se refiere a esta temática comparativa entre nuestro continente y los
países asiáticos.
El bid, desde su gerencia social, viene desarrollando una prolífica
actividad en la materia, con importantes lecciones aprendidas deriva-
das de estudios e intervenciones que se han llevado a cabo en las áreas
de mercados de trabajo, género y diversidad, educación y salud, con la
finalidad de analizar y por lo tanto reducir la inequidad y sus manifes-
taciones a lo largo del ciclo de vida.
En este sentido, la región enfrenta dos grandes retos para hacer
frente a la desigualdad: por un lado, garantizar que las distorsiones
macroeconómicas no se traduzcan necesariamente en un aumento de
desigualdad y pobreza; por el otro, que el diseño de las políticas socia-
les ayuden a incrementar la productividad y acelerar el crecimiento a
medio plazo. A pesar de implementar políticas públicas bien intencio-
nadas, si estas no están alineadas con la necesidad de aumentar la pro-
ductividad en América Latina y el Caribe, no conducirán a un camino
de bienestar social.
Este libro que ahora publicamos constituye una continuidad y al
mismo tiempo reafirma nuestro compromiso con la tarea. El desafío
es gigantesco. En América Latina y el Caribe hay 175 millones de per-
sonas que viven en condiciones de pobreza, 122 millones de trabajado-
res informales sin acceso a la seguridad social, y persisten diferencias
abismales en materia de oportunidades de acceso a servicios de salud,
vivienda y educación.
El gasto social tiene que ser una respuesta clave para el desafiante
escenario de bajo crecimiento prolongado mediante la promoción de
mercados de trabajo que funcionen mejor, fomentando la acumula-
ción de capital humano y, en última instancia, cerrando las brechas de
inequidad.
Tras una década donde se multiplicó la clase media y proliferaron
los programas asistenciales, las demandas sociales son cada vez mayo-
res y exigen más de las políticas públicas. Pero la desaceleración de
varias economías de la región y el estancamiento del comercio en los
últimos años creó dificultades adicionales al proceso de inclusión.

Prólogo 11
En este escenario, la integración regional y global es una pieza

clave para revertir la tendencia, puesto que son las sociedades más in-
tegradas, con la región y el mundo, las que logran crecer de forma más
armónica reduciendo la brecha de desigualdad entre las personas. In-
tegración e inclusión son dos caras de una misma moneda.
No debemos escatimar esfuerzos. La desigualdad genera contras-
tes y fragmentación entre los ciudadanos, reduce la cohesión social e
incrementa la propensión a la desestabilización política, mientras que
la inclusión social es la muestra más acabada de una democracia que
en lugar de debilitarse se fortalece.
Después de experimentar mejoras graduales, existe un interés
compartido de los países de la región por llevar adelante reformas de
segunda generación que, desestimando falsos atajos, sienten las bases
de naciones que sean a la vez más igualitarias y más integradas al
mundo.
Con una mirada de largo plazo que despeja fenómenos permanen-
tes de coyunturas transitorias, esta publicación aborda la problemá-
tica de manera original, con un enfoque interdisciplinario y rigurosi-
dad científica. Confiamos en que constituya una contribución donde
las distintas experiencias y saberes convergen en un mismo objetivo:
potenciar una integración regional que tenga su correlato en un mayor
grado de inclusión social.

INTRODUCCión

I. Ciclos y tendencias
de la desigualdad a largo plazo
y su reciente disminución en América Latina
Luis Bértola*
Jeffrey Williamson**
Después de las llamadas reformas estructurales de las décadas de 1970

y 1980, la mayoría de los países de América Latina habían mostrado
que podían lograr un rápido crecimiento y abordar cambios estructu-
rales. Sin embargo, el ingreso per cápita mostró falta de convergencia
con los países líderes industrializados; el crecimiento fue seguido por
un aumento de la desigualdad y, en algunas partes de América Latina,
incluso con aumento de la pobreza. Tomando nota de esta experiencia,
los observadores comenzaron a preguntarse si la desigualdad se había
convertido en una característica permanente del desarrollo de Amé-
rica Latina y si había contribuido a los decepcionantes resultados a
largo plazo del desarrollo de la región (Bértola et al., 2010b).
Pocos años más tarde, nos encontrábamos discutiendo algo com-
pletamente diferente. Hacia 2014, América Latina había registrado un
rápido crecimiento durante más de una década y, contrariamente a lo
que había sucedido en otras partes del mundo, la desigualdad estaba
disminuyendo. ¿Había cambiado América Latina para siempre su
orientación a largo plazo? ¿En qué medida dependía la decreciente
desigualdad de aquellos índices elevados de crecimiento y, por lo
tanto, era solo temporal? ¿Qué roles desempeñaron las fuerzas del
mercado, instituciones y la ideología política durante la disminución
de la desigualdad? Para iniciar una búsqueda de respuestas, enviamos
* Universidad de la República, Uruguay.

** Harvard University.
15

16 Introducción
un llamado para la presentación de documentos para una conferencia

que tendría lugar en Buenos Aires, la cual fue organizada con el apoyo
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), el
Banco Interamericano de Desarrollo (bid) y el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (birf). La conferencia reunió a historiado-
res económicos, que llevaban mucho tiempo dedicándose a la historia
de la desigualdad y la pobreza de América Latina, y a economistas de-
dicados al estudio de la desigualdad en períodos más recientes.
Para la fecha de la conferencia, en diciembre de 2014, y aún más
claramente dos años más tarde, al momento de la publicación de los
documentos, la atmósfera en América Latina había vuelto a cambiar.
Aunque aún es demasiado pronto para suponer qué sucederá con la
desigualdad en el futuro cercano, sabemos con certeza que el auge im-
pulsado por la venta de productos básicos durante los primeros años
del siglo xxi ha llegado a su fin. En 2014, América Latina ya crecía más
lentamente que los países de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (ocde) y las perspectivas para 2015 eran aún
peores. La tasa de crecimiento prevista del producto interno bruto
para los próximos años es lo suficientemente baja como para permitir-
nos decir que la recuperación de América Latina respecto de los países
líderes industrializados se ha estancado.
De este modo, la cuestión original planteada en nuestra conferencia
se presenta de manera más dramática por los acontecimientos recien-
tes. ¿Ha cambiado América Latina de orientación? y ¿fue la reciente
fase descendente de la desigualdad simplemente el resultado del auge
económico inducido a nivel mundial, similar a tantos otros auges ante-
riores en América Latina desde el siglo xix? ¿Fueron transitorios los
sucesos recientes de desigualdad sin cambios permanentes en funda-
mentos políticos, institucionales y otros, los cuales han sido caracterís-
ticos de la región durante los últimos doscientos años o incluso más?
Los orígenes de la desigualdad de América Latina
La mayoría de los estudios sobre el desarrollo de América Latina escri-

tos entre las décadas de 1950 y 1970 resaltaban la herencia colonial
como la principal explicación del bajo desarrollo de su potencial. Las
distintas escuelas de pensamiento, al menos, lograron un acuerdo so-

Ciclos y tendencias de la desigualdad… 17
bre este punto: la teoría de la dependencia, las teorías de la moderniza-

ción, los textos marxistas y la economía del desarrollo; todas acorda-
ron que la herencia colonial de América Latina aportó dos característi-
cas clave: dependencia de potencias extranjeras y desigualdad en los
derechos civiles, derechos de la propiedad y poder político. La situa-
ción era aún peor debido a que los imperios portugués y español esta-
ban relativamente atrasados con relación a Europa Occidental.
Pensaban que la independencia estaba amenazada por la falta de
una verdadera revolución social, la debilidad de las élites locales, la im-
posibilidad de crear una federación latinoamericana y el desarrollo de
nuevas formas de relaciones internacionales desiguales, conducidas por
el imperialismo británico “informal” al que siguió la hegemonía estadou-
nidense. Los Estados nacionales se consolidaron durante el último
cuarto del siglo xix, implementaron reformas liberales por las cuales las
tierras de la Iglesia, de las comunidades campesinas y del Estado fueron
privatizadas y, de esta forma, las fueron trasladando a una élite propieta-
ria de tierras cada vez más poderosa. El trabajo asalariado se convirtió
en el sistema predominante, sin embargo persistieron una variedad de
mecanismos coercitivos en el mercado laboral. La élite propietaria de las
tierras, junto con los comerciantes, las potencias extranjeras, las buro-
cracias estatales y los militares formaron una alianza que dejó a la mayo-
ría, principalmente a aquellos de origen étnico afroamericano y amerin-
dio, sin propiedades, derechos civiles ni educación.
Este proceso adoptó distintas formas en países y regiones de Amé-
rica Latina. En las publicaciones se identifican tres grupos principales.
El grupo indoamericano (las regiones Andina, de América Central y
México) fue el centro del período colonial, regiones densamente pobla-
das y ricas en oro y plata. Allí, la relación entre las haciendas y las co-
munidades campesinas, junto con el trabajo forzoso centralizado para
las minas, ocupaba un papel central en las relaciones sociales, mien-
tras la región se encaminaba hacia el capitalismo (Salvucci, 2014). En
las regiones afroamericanas (norte de Brasil, zona costera de Colom-
bia, zona costera de Venezuela y el Caribe) se producían cultivos tropi-
cales en grandes plantaciones con trabajo esclavo. En las regiones
montañosas e interiores indoamericanas (Perú, Ecuador, México y
América Central) se trabajaron las minas y se cultivaron las haciendas.
Las regiones euroamericanas (Chile, Argentina, Uruguay y el sur de
Brasil) estaban menos pobladas, la mano de obra era escasa y el asen-

18 Introducción
tamiento europeo desempeñó un rol preponderante. Incluso en estas

regiones australes se produjo la concentración de tenencia de tierras.
Estas interpretaciones del subdesarrollo de América Latina ayudan a
explicar los diferentes intentos para introducir reformas económicas,
sociales y políticas a lo largo de las décadas centrales del siglo xx, in-
cluyendo la participación estatal activa en la economía (Cardoso y Pé-
rez Brignoli, 1979).
Después de la década de 1980, en cambio, el clima académico y
político cambió notablemente en América Latina. La región se enfrentó
con la crisis de la industrialización guiada por el Estado, la crisis de la
deuda y una “década perdida” de deficiente desempeño económico. Se
introdujeron reformas promercado, a menudo combinadas con regí-
menes autoritarios. La historia contada por una nueva voz política dijo
que los problemas que enfrentó América Latina no fueron fracasos del
mercado que el Estado había tratado de superar, sino más bien la inter-
vención del mismo Estado. Se realizaron esfuerzos para liberalizar el
comercio y las corrientes de capital, como también para implementar
las políticas macroeconómicas de estabilización, y estas fueron cohe-
rentes con las políticas proglobales florecientes en todo el mundo.
El esquema de desarrollo adoptado por la mayoría de los países
de América Latina desde la década de 1980 fue impulsado por el cre-
cimiento de las exportaciones, pero el sector interno no mantuvo el
ritmo. La desigualdad aumentó y la región continuó experimentando
una importante volatilidad macroeconómica. Después de cada cri-
sis, las divergencias con los países líderes industrializados se profun-
dizaron.
Mientras que la creciente insatisfacción se extendía y una voz más
poderosa se desarrollaba en el contexto de la democratización del con-
tinente, el discurso liberal dominante era desafiado por los enfoques
neoinstitucionales. Los seguidores de este enfoque coincidían con la
teoría convencional de que el libre comercio y los movimientos de ca-
pital sin restricciones eran favorables para el crecimiento, pero por
otra parte enfatizaban que las instituciones locales eran el factor prin-
cipal que explicaba los resultados económicos. Además, no se podía
esperar que las instituciones cambiaran rápidamente su naturaleza,
dado que tienden a reproducirse conforme a su dependencia del pa-
sado. De ese modo, resultaría ingenuo esperar que la imposición de
reglas a partir de fuentes externas pudiera generar los resultados espe-

rados. Por el contrario, los intentos extranjeros por promover refor-

mas liberales reforzaron, en cambio, el poder de las élites buscadoras
de rentas y sus instituciones extractivas.
Cuando el pensamiento neoinstitucional moderno entró en el de-
bate latinoamericano, redescubrió solo una parte de lo que ya sabíamos:
que las instituciones locales eran extractivas, que la mayoría de la po-
blación trabajaba bajo mecanismos coercitivos, que gran parte de la
población no tenía derechos civiles ni recursos y que las característi-
cas étnicas eran portadoras clave de las relaciones sociales y políticas.
Las teorías neoinstitucionales aseveran que el colonialismo fue un
problema solo en la época colonial que posteriormente desapareció,
mientras que la creación de esas instituciones locales con un exterior
diferente se convirtió en el centro de la historia. El origen de las malas
instituciones podría encontrarse en las potencias colonizadoras (North
et al., 2000) o en los recursos que encontraron los conquistadores (En-
german y Sokoloff, 1997 y 2012), o en la interacción local entre institu-
ciones económicas y políticas (Robinson, 2006). En cualquier caso, los
problemas que enfrentó América Latina a fines del siglo xx tuvieron
que interpretarse a la luz de las instituciones establecidas poco des-
pués de que la región fuera colonizada. Los cambios en las relaciones
internacionales económicas y políticas debido a acontecimientos tales
como la Revolución Industrial, la guerra de Independencia, la Segunda
Revolución Industrial, la revolución del transporte, la inmigración en
masa, el proceso de globalización profunda y más no fueron tomados
en consideración por el pensamiento neoinstitucional. Esta literatura
es compatible con las historias tradicionales que creían que América
Latina era un lugar relativamente desigual en la segunda mitad del si-
glo xix, que esta desigualdad era compatible con las instituciones ex-
tractivas y rentistas, y que estos hechos ayudaban a explicar el ritmo
decepcionante del crecimiento de América Latina.
Coatsworth (2008) desafió los enfoques neoinstitucionales, argu-
mentaba que el problema que enfrentaban las economías indepen-
dientes de América Latina era su falta de desigualdad. Las élites no
eran lo suficientemente poderosas como para expropiar las tierras de
las comunidades campesinas ineficientes y no había un Estado fuerte
que, de lo contrario, hubiera invertido en infraestructura que favore-
ciera el crecimiento. Durante el primer auge comercial mundial del si-
glo, desde mediados del siglo xix hasta la Primera Guerra Mundial, los

20 Introducción
Estados nacionales se consolidaron, la desigualdad se disparó, los ín-

dices de acumulación se elevaron y el crecimiento económico se ace-
leró. La opinión de Coatsworth se ve reforzada por el enfoque de la
frontera de posibilidades de desigualdad desarrollado por Milanovic et
al. (2007). Estos autores sostenían que la renta per cápita tenía que ser
más alta para producir excedentes elevados de los que la élite pudiera
apropiarse, de este modo se generaría una gran desigualdad. William-
son (2010) ha mostrado que, a pesar de este legado colonial, la desigual-
dad no era más elevada en América Latina, justo antes de su belle épo-
que y las primeras fases de la industrialización (hacia la década de
1870), que en los países líderes occidentales antes de su Revolución
Industrial (hacia la década de 1800). Lindert y Williamson (2016) re-
cientemente han presentado pruebas que muestran que la desigualdad
en América Latina no fue superior a la de Estados Unidos en 1860
(bajo el régimen esclavista) ni en 1870 (después de la emancipación).
También sabemos que la desigualdad en América Latina creció en
forma significativa desde 1870 hasta 1929 (Prados de la Escosura,
2007; Bértola et al., 2010a), en parte debido al impacto de un auge se-
cular de los precios de productos básicos que elevó las rentas de las
tierras en relación a los salarios, pero también debido a la estructura
de poder de clases. Por supuesto, el tipo de desigualdad es importante
(Marrero y Rodríguez, 2013; Bértola, 2011). La desigualdad puede ser
buena para el crecimiento si simplemente refleja recompensas a aque-
llos que acumulan aptitudes, asumen riesgos e innovan, o puede ser
mala para el crecimiento si simplemente refleja la búsqueda de rentas
o las rentas crecientes de las tierras y recursos mineros. Mientras que
la aseveración no ha sido confirmada con evidencia histórica, parece
verosímil pensar que la desigualdad de fines del siglo xix era más del
tipo “malo” en América Latina y del tipo “bueno” en los países líderes
industrializados. Después de todo, la desigualdad no es solo una cues-
tión de renta y riqueza, sino también una cuestión de oportunidades,
derechos de propiedad, acceso a la educación y derechos civiles. Un
continente con 25% de esclavos y 60% de campesinos indígenas que
tienen acceso muy limitado a la propiedad, derechos civiles, educación
y poder político, como fue el caso de América Latina desde la época
colonial, difícilmente puede considerarse igualitario sin importar el
indicador de la desigualdad del ingreso. Por otra parte, Bértola et al.
(2015) han mostrado que puede ser peligroso trabajar solo con los coe-

ficientes agregados de Gini: durante las décadas centrales del siglo xix,
las áreas rurales de Buenos Aires experimentaron una disminución de
la desigualdad debido al enorme aumento en la participación laboral,
mientras aumentaba la concentración de tierras y la relación renta-sa-
lario. En resumen, un bajo coeficiente de Gini puede esconder una so-
ciedad altamente polarizada.
Gran parte del debate acerca de la historia de la desigualdad en
América Latina ahora se ha concentrado en el siglo xx. La nueva cues-
tión planteada recientemente por Williamson (2015) es si América La-
tina no logró unirse a la empinada fase descendente de desigualdad
que experimentó el mundo desarrollado desde la Primera Guerra
Mundial hasta la década de 1970. Nuestro conocimiento acerca de las
tendencias de desigualdad de América Latina sobre este período sigue
siendo limitado. Sabemos mucho más acerca de la creciente desigual-
dad entre las décadas de 1960 y 1990. Para el período que finaliza en la
década de 1960, el problema es que no podemos generalizar a partir de
lo que sabemos acerca de unos pocos países.
Bértola y Ocampo (2012: cap. 1) identificaron tres sociedades lati-
noamericanas, todas con diferentes tendencias de desigualdad. Du-
rante el siglo xx, las sociedades indoamericana y afroamericana pare-
cían converger hacia mercados laborales que se comportaban como el
modelo de oferta ilimitada de mano de obra de Lewis. En estas regio-
nes, el crecimiento dirigido por el Estado y la industrialización pue-
den haber creado nuevas formas de desigualdad: un sector industrial
muy concentrado pudo crear muchos trabajos para trabajadores rela-
tivamente calificados y bien organizados, mientras que un alto por-
centaje de la fuerza de trabajo permaneció marginada realizando tra-
bajos de baja productividad. Las sociedades euroamericanas en el
Cono Sur experimentaron un patrón de crecimiento diferente. En
Uruguay, a la creciente desigualdad de la belle époque le siguió un li-
gero descenso hasta la década de 1930. Más adelante, hasta la década
de 1960, la desigualdad disminuyó de manera significativa a pesar del
auge de las relaciones de intercambio. Contrariamente a lo ocurrido
en auges previos (y contrariamente a la lógica de la caída anterior en
la década de 1930), el entorno institucional y político produjo una re-
ducción importante de la desigualdad: consejos de salarios, proteccio-
nismo industrial, políticas de bienestar y múltiples tipos de cambio
fueron herramientas que favorecieron la tendencia igualitaria de tal

22 Introducción
manera que parecía la atmósfera “keynesiana” de los países avanza-

dos (Bértola, 2005). Muchas de estas características también podían
verse en Argentina y Chile. Lo que sucedió en la década de 1960 en el
Cono Sur es más conocido. Así, las tendencias centenarias parecen ser
aquellas de crecientes desigualdades hasta la Primera Guerra Mundial,
luego de desigualdad decreciente hasta la década de 1960, y una mayor
desigualdad hasta principios de este siglo. Este patrón también es co-
herente con la descripción de Piketty (2014) sobre los desarrollos como
un período único de desigualdad decreciente, desde la Primera Guerra
Mundial hasta mediados del siglo xx (véase también: Lindert y Wi-
lliamson, 2016: cap. 8). ¿Se repitió este patrón del Cono Sur en algún
otro lugar de América Latina, o la mayor parte de la región desaprove-
chó la gran nivelación igualitaria de los ingresos que se llevó a cabo
entre los países líderes industrializados desde la Primera Guerra Mun-
dial hasta la década de 1970?
En este volumen se recogen nuevas y recientes contribuciones a
este debate de la desigualdad en América Latina. La Primera parte les
brinda a los historiadores económicos la posibilidad de referirse a es-
tas cuestiones al mirar retrospectivamente antes de la disminución re-
ciente, y la Segunda parte les brinda a los economistas la posibilidad
de volver a revisar la reciente disminución teniendo la Primera parte
en el espejo retrovisor.
Primera parte. Mirar hacia atrás en busca de explicaciones
En el capítulo ii, Pablo Astorga presenta nuevos datos que miden la dis-
tribución funcional del ingreso, sobre la base de cuatro grupos según
sus ingresos (tres grupos de trabajadores asalariados y un grupo de ca-
pitalistas) para seis países de América Latina (Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, México y Venezuela) durante el período 1900-2011. La pri-
mera conclusión que se extrae a partir de esta nueva evidencia es que
no hay ningún patrón común entre todos los países. Es cierto que la
nueva evidencia de Astorga documenta que en todos estos países hubo
una mayor desigualdad durante las últimas décadas del siglo xx, un
resultado coherente con otras pruebas. Sin embargo, antes de 1960 las
tendencias seculares de la desigualdad varían. Argentina, al igual que
Uruguay (Bértola, 2005), experimentó el aumento de la desigualdad en

las primeras décadas, luego la desigualdad disminuyó a mediados del

siglo, pero volvió a elevarse en las últimas décadas. Esto es similar a
los hallazgos de Rodríguez Weber para Chile (capítulo iii). En mar-
cado contraste, Brasil muestra desigualdad estable en las primeras dé-
cadas del siglo seguidas de una tendencia al alza a mediados de siglo
que se estabiliza en las últimas décadas. Esta caracterización es cohe-
rente con lo que Bucciferro asevera en el capítulo viii respecto de la
desigualdad racial en Brasil. Una característica común que encontró
Astorga es la existencia de una sostenida, aunque moderada, disminu-
ción de la desigualdad del salario a mediados del siglo xx. Sin em-
bargo, esa disminución fue compensada por una participación cre-
ciente que recibió el grupo con ingresos superiores, de manera que la
polarización se amplió durante este período en las cinco de las seis
economías estudiadas; esto no ocurrió en México. Después de 1970, la
participación laboral se redujo, mientras que la renta media de los que
más ganan se elevó. Ellos han sido los grandes ganadores en el último
siglo. Otro hecho estilizado que muestran los nuevos cálculos de As-
torga es que se produjeron movimientos opuestos: hubo mayor polari-
zación entre los niveles de ingresos en los dos extremos de la escala
social, mientras que la participación del nivel intermedio aumentó.
Estas tendencias contradictorias parecen ser coherentes en una socie-
dad compuesta por dos partes, una tradicional en la cual la mano de
obra rural no calificada coexistía con los ricos terratenientes y otra
moderna en la cual la migración procedente del campo terminaba rea-
lizando actividades urbanas más diversificadas, con mayor productivi-
dad y mayor desigualdad salarial. Más adelante, una gran parte de esta
fuerza laboral urbana se transformó en trabajadores informales poco
calificados con el consecuente aumento de la desigualdad. En cual-
quier caso, la contribución de Astorga comienza a cubrir un vacío que
existía en nuestros conocimientos y que va a influir en nuestro pensa-
miento sobre la desigualdad de América Latina en todo el siglo xx.
En el capítulo iii, Javier Rodríguez Weber explora la desigualdad
de ingresos en Chile desde la década de 1850 a la vez que proporciona
una serie continua que revela la desigualdad históricamente alta y
constante con un patrón en forma de onda. La desigualdad aumentó
hasta la década de 1870, posteriormente se redujo tras la guerra del
Pacífico debido a una gran expansión de las fronteras norte y sur del
país. La desigualdad se elevó nuevamente durante las primeras déca-

24 Introducción
das del siglo xx con el clímax del crecimiento impulsado por las expor-
taciones. La Gran Depresión perjudicó principalmente los ingresos de
las élites, mientras que la desigualdad disminuyó después de la Se-
gunda Guerra Mundial al igual que en Uruguay. Tal como sucedió en
Argentina y Uruguay, la desigualdad creció de manera significativa du-
rante la dictadura militar. Después de más de dos décadas de democra-
cia y de gobiernos de centro-izquierda que siguieron a las dictaduras,
la desigualdad ha cambiado poco.
Actualmente Chile muestra niveles muy altos de desigualdad que
se encuentran entre los más elevados del mundo. Este hecho requiere
una explicación. Rodríguez Weber sostiene que las élites han sido ca-
paces de moldear las instituciones económicas y políticas a su favor.
Este poder tiene sus raíces en la alta concentración de riqueza y la es-
tructura oligopólica del mercado que no solo fomenta la gran desigual-
dad, sino que también socava las instituciones democráticas. El poder
de la élite tiene hondas raíces históricas. Desde el siglo xix, los intere-
ses de los terratenientes en el Valle Central han podido controlar a una
débil población campesina que vivía en las haciendas.
El caso mexicano se analiza en los capítulos iv y v utilizando prue-
bas completamente diferentes. Moramay López-Alonso y Roberto Vé-
lez-Grajales aprovechan los datos sobre la estatura de la población
para medir las mejoras y la desigualdad en el bienestar. Por medio del
uso de dos fuentes diferentes (pasaportes y el ejército), observan una
desigualdad social creciente hasta la década de 1930. Las diferencias
entre las regiones eran menos importantes que la desigualdad dentro
de ellas. Desde la década de 1930 la población pobre se benefició con
las campañas de salud pública nacionales, como también por un
(leve) incremento del estado de bienestar y así se redujo la desigual-
dad; antes de ello, la mayoría de la población estaba excluida de los
servicios de salud y no tenía ninguna oportunidad de progresar. Me-
diante el uso de los datos para el período comprendido desde la dé-
cada de 1950 hacia adelante, los autores llegaron a la conclusión de
que la desigualdad es mayor entre las mujeres y que existe una clara
desviación a la baja en la población agraria. En resumen, parece que
la desigualdad en las condiciones de vida se redujo principalmente
durante las décadas centrales del siglo xx. Luego continuó descen-
diendo a un ritmo más lento, pero se mantuvo elevada. En el capítulo
v, Raymundo Campos-Vázquez, Cristóbal Domínguez Flores y Gra-

ciela Márquez elaboran un índice de desarrollo humano para México

desde 1895 hasta 2010 con datos a nivel subnacional para tasas de
analfabetismo, tasa de urbanización y cantidad de médicos per cápita,
como indicadores para educación, ingresos y salud, respectivamente.
Los autores hallaron un aumento significativo en desarrollo humano
como también algunas evidencias de convergencia regional, especial-
mente entre 1940 y 1980. Sin embargo, las disparidades regionales
aumentaron nuevamente después de la década de 1980. En síntesis,
estos estudios de la experiencia mexicana parecen confirmar dos ca-
racterísticas principales: la desigualdad era elevada y continua, y la
desigualdad se redujo solo durante las décadas centrales del siglo xx,
pero se elevó nuevamente durante las dos últimas décadas del siglo.
El caso de Brasil se analiza en los capítulos vi, vii y viii con enfo-
ques muy diferentes.
En el capítulo vi, Pedro Paulo Pereira Funari estudia los variados
patrones de desarrollo en cuatro estados de Brasil (Minas Gerais, Per-
nambuco, San Pablo y Río Grande del Sur), que, considerando la do-
tación de recursos iniciales diferentes y la experiencia colonial, se po-
dría esperar que tuvieran diferentes instituciones de facto. Explora la
conexión utilizando medidas estándar de concentración de tierras y
un indicador para concentración política (el porcentaje de votantes
habilitados), todos a nivel municipal. Sus resultados respaldan la idea
de dificultad para descubrir normas generales en la relación entre el
crecimiento y la desigualdad. En los estados de rápido crecimiento de
Minas Gerais y San Pablo, encontró una relación positiva entre la
desigualdad de 1920 y los resultados de desarrollo de 2000. Lo opuesto
se ha encontrado en el estado sureño de Río Grande del Sur. Pernam-
buco, un estado nororiental, no presenta evidencias de una relación
significativa entre la desigualdad previa y los resultados posteriores de
desarrollo a largo plazo. Con respecto a la desigualdad política y el de-
sarrollo, no se pudo encontrar ninguna relación significativa. Funari
explica este último resultado al sostener que el poder formal de los vo-
tantes es limitado en relación con otras fuentes de poder de facto más
importantes. También es probable que la desigualdad entre los terrate-
nientes no sea la mejor manera de capturar el impacto de la desigual-
dad en el crecimiento, especialmente cuando la economía depende
menos de la agricultura y cuando los sectores dinámicos son principal-
mente urbanos. En cualquier caso, lo que parece estar confirmado es

26 Introducción
que el crecimiento económico de Brasil durante la mayor parte del si-

glo xx fue compatible con un nivel muy alto de desigualdad.
En el capítulo vii, Eustáquio Reis investiga la desigualdad espacial
en Brasil por medio de una ambiciosa reconstrucción de datos a nivel
municipal para el período comprendido entre 1872 y 2000. Su plantea-
miento es bastante diferente al de Funari (capítulo vi), dado que Reis
enfatiza el rol que cumple la geografía (calidad de la tierra, clima y
costos de transporte) en lugar de las instituciones informales. Reis
llega a la conclusión de que las desigualdades espaciales no experi-
mentaron cambios significativos en esos últimos ciento treinta años: el
orden de convergencia es mucho más lento que el de otros países. El
período de industrialización por sustitución de las importaciones pa-
rece haber reducido la desigualdad regional, mientras que el creci-
miento basado en las exportaciones la incrementó. El desarrollo de la
infraestructura (particularmente los ferrocarriles) fue importante: la
falta de la inversión de la infraestructura fue un determinante impor-
tante de crecimiento relativamente lento. El único factor “institucio-
nal” que tiene un impacto importante sobre el crecimiento fue la tasa
de inmigración, mientras que el capital humano, la esclavitud, la con-
centración de tierras y la participación política no fueron determinan-
tes significativos del ingreso per cápita y la productividad.
En el capítulo viii, Justin Bucciferro estudia la desigualdad racial
en Brasil a partir del siglo xix por medio del análisis de los datos sobre
ingresos, índice de finalización de la escuela primaria, índices de alfa-
betización, esperanza de vida al nacer y ocupación, reforzados con
fuentes cualitativas. En el estudio se incluyeron personas blancas, ne-
gras, mestizas, indígenas y asiáticas. El autor considera que se realiza-
ron progresos en la reducción de la desigualdad racial en términos de
salud, educación y acceso a ciertas ocupaciones como ser el empleo
industrial. Sin embargo, las disparidades raciales son aún muy gran-
des y las brechas de ingresos no se han reducido de manera considera-
ble. Bucciferro enfatiza que el impacto de la brecha racial de ingresos
ha sido pequeño, ya que los inmigrantes europeos debilitaron el poder
de negociación de los libertos. En el período populista de Vargas se ob-
servó el mayor progreso, mientras que durante los años 1945-1980 se
registró regresión o estancamiento en la desigualdad racial. Sin em-
bargo, se logró un importante avance en las últimas décadas del siglo
xx y la desigualdad racial parece estar actualmente en su nivel más

bajo. Si se supone que una vez que se reduce la desigualdad por moti-
vos étnicos mediante el cambio cultural y el empoderamiento político,
debería resultar muy difícil retroceder hasta los niveles anteriores, de
este modo, la disminución de desigualdad étnica debería ser duradera.
En el capítulo ix, José Alejandro Peres-Cajías se pregunta si la Re-
volución Boliviana de 1952 trajo aparejado un cambio institucional sig-
nificativo en la entrega de la educación. Sus hallazgos se basan en la
construcción de nuevas e impactantes pruebas. Después de la revolu-
ción y hasta la década de 1980, la recaudación de impuestos se man-
tuvo entre las más bajas de América Latina. No obstante, el gasto en
educación como participación del producto interno bruto (pib) mues-
tra una clara convergencia con Chile y Uruguay, dos de los países más
desarrollados de América Latina. Sin embargo, la calidad y distribu-
ción de la educación boliviana no se modificó de manera relevante: el
gasto público en educación fue bajo y los resultados de la educación se
encontraron a menudo entre los peores de la región. Obviamente, la
explicación principal para esto era que el pib per cápita se mantuvo de-
masiado bajo en Bolivia. La pregunta que aún no se ha respondido es si
un mayor esfuerzo en el sistema educativo podría haber mejorado los
resultados del crecimiento en las décadas posteriores a la revolución.
En el capítulo x, María Camou y Silvana Maubrigades exploran la
desigualdad de género en cinco países de América Latina (Argentina,
Brasil, Chile, México y Uruguay). Encuentran una estrecha correla-
ción entre la desigualdad total de ingresos y la diferencia de ingresos
entre hombres y mujeres. Los países con una menor diferencia de sala-
rios según el género fueron los más exitosos en la incorporación de
mayor cantidad de mujeres al mercado laboral en las primeras déca-
das del siglo xx, junto con un logro educativo más alto. Los países con
mayor diferencia de género son aquellos en los que las mujeres fueron
incorporadas al mercado laboral más lentamente y también estos paí-
ses tuvieron una mayor participación de trabajadores indígenas y ne-
gros con quienes primero compiten las mujeres. La brecha de género
en los salarios también aumentó en el período, un resultado coherente
con el relativo crecimiento de la oferta. A pesar de su creciente nivel de
educación, las mujeres todavía están subrepresentadas en las profesio-
nes que reciben elevados salarios.
En el capítulo xi, Leticia Arroyo Abad y Peter Lindert presentan
la historia multipaís sobre la manera en la cual los gastos e impues-

28 Introducción
tos de los gobiernos de América Latina han reformulado la distribu-

ción del ingreso. Combinan una serie de tiempo histórico para seis
países con evidencias en la redistribución fiscal en el siglo xxi. Mien-
tras que América Latina ha seguido la tendencia internacional con
aumento del gasto social al tiempo que crece el pib per cápita, este
gasto social no ha tenido un gran impacto distributivo. Como resul-
tado, los adultos mayores han resultado favorecidos por el gasto so-
cial en pensiones y no por la educación y la infraestructura que po-
dría haber estado dirigida a personas de bajos recursos. Aun cuando
la redistribución no favoreció a los pobres, su impacto continúa
siendo moderadamente positivo, dado que el gasto social se distri-
buye de manera menos desigual que los ingresos previos a la deduc-
ción de impuestos y considerando que el sistema de impuestos es li-
geramente progresista. Los países del Cono Sur distribuyeron más a
favor de los adultos mayores, pero también fueron los más progresis-
tas en la redistribución.
Segunda parte. La reciente desaceleración de la desigualdad
La reciente disminución de la desigualdad en América Latina plantea

varias preguntas. La primera es si la desigualdad disminuyó realmente
o si se debe al resultado de datos incompletos o mediciones incorrec-
tas. Los trabajos recientes sobre ingresos superiores han mostrado
cuánto puede cambiar nuestra percepción de la desigualdad si se co-
rrigen los resultados de las encuestas de hogares con mediciones exac-
tas de los ingresos de la élite. Desafortunadamente, la información so-
bre los ingresos más altos es aún muy escasa; para el siglo xx solo
están disponibles las series de Argentina desde mediados de la década
de 1930; para la primera década de este siglo, solo están disponibles
las series de Argentina y Colombia, y únicamente se encuentran dispo-
nibles las estimaciones de Uruguay correspondientes a unos pocos
años recientes. Al combinar las encuestas de hogares y las cifras de los
ingresos más altos, se puede obtener una visión más completa de la
distribución de ingresos. No se pueden extraer conclusiones a partir
de tan pocos casos. Sin embargo, el Banco Mundial (2014: 35-39) con-
cluye que mientras la caída de la desigualdad es ciertamente mode-
rada cuando se consideran los ingresos más altos (para la muestra li-

mitada que se ha estudiado), se mantiene la disminución que mues-

tran las encuestas de hogares.
Se han realizado importantes investigaciones sobre esta materia.
López-Calva y Lustig (2010), y también estos autores junto con Cam-
pos-Vázquez et al. (2016), sostienen que una causa fundamental detrás
de la caída de la desigualdad de los ingresos es el aumento de la oferta
de trabajadores con educación postsecundaria. El caso de México es
particularmente importante, ya que su economía no ha experimentado
un auge de productos básicos ni de rápido crecimiento.
Cornia (2014) concluye su libro indicando que la disminución de la
desigualdad en toda América Latina puede caracterizarse como un pro-
ceso polanyiano, en el sentido de que varias fuerzas sociales y políticas
reaccionaron contra los resultados de la globalización y liberalización
de fines del siglo xx, con el consecuente aumento de la desigualdad.
Llega a la conclusión de que esta no se puede reducir más si algunos
sesgos estructurales tales como la falta de política industrial, el ahorro
bajo, la dependencia del capital extranjero, la dependencia de unos po-
cos productos básicos y la reprimarización siguen desatendidos.
La cepal ha participado activamente en este ámbito y elaboró una
trilogía sobre la desigualdad (cepal, 2010, 2012 y 2014). En estos infor-
mes, considerando el rol de las fuerzas del mercado, se enfatiza el pa-
pel que desempeñan otros factores sociales como por ejemplo las insti-
tuciones del mercado de trabajo y el impacto de los índices de
actividad, incluyendo cuestiones de género. Más aún, la cepal enfatiza
el carácter político de las cuestiones de distribución y relaciona la dis-
minución de desigualdad con la transformación estructural de las eco-
nomías de América Latina.
A continuación se incluye una lista parcial de explicaciones posi-
bles para la disminución de la desigualdad. Primero, las mejoras en
la educación aumentaron la oferta de trabajo calificado, ejerciendo
de esta forma una presión bajista sobre las diferencias de ingresos
por nivel de calificación. En la misma medida, la educación podría
haberle ganado la carrera a la tecnología (Goldin y Katz, 2008). Se-
gundo, si el crecimiento basado en las industrias de maquila y el pro-
cesamiento de recursos naturales favorece la demanda de trabajo no
calificado, la desigualdad podría disminuir también desde este punto
de vista. Tercero, el rápido crecimiento asociado con el auge de los
productos básicos debería haber elevado la tasa de empleo y, de este

30 Introducción
modo, aumentado el ingreso de los deciles inferiores. Cuarto, en la

medida en que los cambios políticos favorecieron las políticas de
mercado de trabajo a favor de los pobres (salarios mínimos, consejo
de salarios, formalización del empleo, transferencias sociales, etcé-
tera), una disminución de la desigualdad debería haberse reforzado.
Finalmente, la consolidación del gobierno democrático en la mayor
parte de América Latina debería haber debilitado el poder tácito de la
élite y, de esta forma, la importancia de su oposición a las políticas en
favor de los pobres.
Los siguientes capítulos confirman algunos de los estudios anterio-
res, agregan nueva evidencia, exploran temas nuevos (como el cambio
estructural y las políticas fiscales) y realizan algunos estudios más de-
tallados de política económica de casos nacionales.
En el capítulo xii, Verónica Amarante y Antonio Prado presentan
un resumen de las conclusiones de la cepal en la llamada trilogía de
la igualdad (cepal, 2010, 2012 y 2014). A la vez que aceptan el papel
que desempeñan las fuerzas de la oferta y la demanda en la reciente
disminución de la desigualdad, subrayan el rol de las instituciones
del mercado laboral. Los aumentos de los salarios mínimos, por
ejemplo, representaron un tercio de la reciente caída del coeficiente
de Gini de Argentina, un 84% del de Brasil y un 7% del de Uruguay.
Esta investigación también encuentra que los cambios en los por-
centajes del empleo formal y las disparidades salariales entre traba-
jos formales e informales son tan importantes como los beneficios
de la educación y los cambios en los niveles de escolaridad, aunque
hay diferencias considerables entre los países que se han estudiado.
Este capítulo también documenta las tasas de participación y las
brechas de ingresos según el género: la región muestra grandes va-
riaciones, algunos países exhiben enormes brechas por género y en
otros se encuentra que casi hay paridad de género. Se realiza un
ejercicio por medio de la exploración del impacto en la desigualdad
del ingreso en caso de que estas brechas de género desaparecieran.
En el caso del índice de participación laboral, se podría lograr una
reducción de aproximadamente 5 puntos porcentuales en los países
más pobres de América Latina. En el caso de las brechas de ingre-
sos, se lograría una reducción de alrededor del 4 por ciento.
En el capítulo xiii , Augusto de la Torre, Julián Messina y Joana
Silva confirman la reciente disminución en la desigualdad de ingresos

laborales y concluyen, en la misma línea que López-Calva y Lustig,

que tales cambios fueron impulsados por el comportamiento del mer-
cado de trabajo. Además, la reducción fue impulsada en gran medida
por una disminución en las diferencias de ingresos por capacitación
(beneficios de la educación terciaria versus educación primaria). Obser-
van, sin embargo, que en la década de 1990 se produjo un aumento si-
milar en la oferta de trabajadores calificados, mientras que la desigual-
dad aumentó. Para explicar la diferencia, sostienen que en la década
reciente los cambios técnicos desplazaron las viejas calificaciones y así
se produjo la obsolescencia de algunos conocimientos.
En el capítulo xiv , Diego Sánchez-Ancochea adopta un enfoque
multidisciplinario para estudiar la economía política de la formula-
ción de políticas para conocer las explicaciones sobre la gran desigual-
dad en Chile. Confirma la concentración constante de ingresos en el
nivel superior de ingresos que también descubrió Rodríguez Weber
(capítulo iii). Pocos grupos de empresas controlan grandes segmentos
de la economía, caracterizados por una alta concentración de mercado
y capital, condiciones que limitan la acción del Estado a nivel secto-
rial. Por otra parte, el Estado ha estado desempeñando un rol cada vez
más activo en la redistribución a través de la política social y ha creado
de esta forma oportunidades para nuevas coaliciones transversales
progresistas. En este contexto, el avance que se debe realizar sobre el
margen depende principalmente de la capacidad para aumentar la
carga fiscal a las élites. Así, no se esperarían cambios radicales a me-
nos que se produjeran cambios políticos radicales.
En el capítulo xv, Martin Andersson y Andrés Palacio se cuestio-
nan si la reducción reciente de la desigualdad de ingresos fue impul-
sada, al menos parcialmente, por el resurgimiento de la agricultura, es
decir, si la reducción de la brecha de ingresos entre las zonas rurales y
urbanas desempeñó un rol importante. Este parece ser el caso, ya que
la productividad del trabajo agrícola creció más rápidamente que la de
otros sectores, reduciendo la productividad intersectorial y la brecha
de ingresos. Sin embargo, los autores señalan que se ha producido una
nueva situación caracterizada por el aumento en la participación de la
fuerza de trabajo empleada en sectores urbanos de baja productividad
(en especial, informales). De este modo, es posible que un nuevo es-
quema de desigualdad urbana esté reemplazando al antiguo modelo
de desigualdad rural. Asimismo, la desigualdad agraria puede seguir

32 Introducción
siendo una influencia importante dado que el crecimiento de la pro-

ductividad se ha estado produciendo principalmente en grandes ha-
ciendas de capital intensivo.
En el capítulo xvi, Judith Clifton, Daniel Díaz-Fuentes y Julio Re-
vuelta también exploran el impacto de la política fiscal sobre la desigual-
dad en América Latina, esta vez desde 1960 hasta 2012. Descubren que
la política fiscal tuvo una mayor influencia durante el período 1999-2012
de la que tuvo antes de ese período. Para los años anteriores, la política
fiscal tuvo un impacto regresivo o insignificante sobre la desigualdad.
Durante el período más reciente, observaron que el impacto fue mayor
en ingresos que en gastos. Más aún, los gastos tuvieron un impacto mu-
cho mayor en las áreas urbanas que en las rurales. Con respecto a los
ingresos, los impuestos directos tuvieron un impacto más importante
que los indirectos sobre la reducción de la desigualdad. Teniendo en
cuenta que la presión fiscal en América Latina es mucho menor que en
los países de la ocde, es claro que una política que aumenta la carga im-
positiva directa cuando crece el ingreso per cápita eliminaría parte de la
desigualdad, aunque esto sería difícil de lograr en términos políticos.
Finalmente, en el capítulo xvii, Suzanne Duryea y coautores reco-
nocen los logros recientes de países de América Latina en materia de
reducción de la pobreza y la desigualdad. Pero luego se preguntan si
esos logros son sostenibles y exploran la posibilidad de que la dismi-
nución de la desigualdad pudiera detenerse o incluso revertirse. Se
concentran en tres áreas principales de actuación que deberían ayudar
a asegurar un avance constante: mayor eficiencia de la política social y
calidad de los servicios que se proveen; promoción de estabilidad de
ingresos y protección sin distorsionar los incentivos de los trabajado-
res; ejercicio de precaución con respecto a la creación de compromi-
sos potencialmente costosos e irreversibles.
Entonces, ¿a qué conclusión podemos llegar acerca de las recientes
tendencias de desigualdad en América Latina? Si bien ha habido diferen-
cias en toda la región, parece que la reciente disminución de la desigual-
dad se debió, al menos en parte, a condiciones muy específicas relacio-
nadas con el auge de los productos básicos. El auge elevó la participación
laboral y redujo el desempleo, y de este modo favoreció a aquellos en el
extremo inferior de la cadena de distribución y así se redujo la desigual-
dad. Lo que el auge da, la caída puede quitarlo. Pero el auge combinó el
impacto de mejoras a largo plazo en la formación de capital humano

(reduciendo las diferencias de ingresos por capacitación), con una ma-

yor demanda de trabajo no calificado vinculado al auge relacionado con
las exportaciones. De manera fundamental, un conjunto de trabajos fue-
ron favorecidos por cambios sociopolíticos. La nueva ola de democrati-
zación fortaleció la voz de los pobres y sus demandas de educación, sa-
lud y transferencia social. Varios gobiernos de izquierda y alianzas de
centro-izquierda fomentaron el desarrollo de diferentes instituciones del
mercado laboral que contribuyeron a la nivelación del ingreso. En mu-
chos países se introdujeron reformas tributarias, las cuales combinadas
con gastos mejor diseñados han ayudado a mejorar las condiciones en
los deciles inferiores. Se aumentó el salario mínimo en varios países, lo
cual tuvo un impacto importante en la distribución.
Una conclusión importante es, entonces, que no es posible reducir
la explicación de la disminución de la desigualdad a una causa única.
La desigualdad se redujo incluso en países como México y El Salvador,
que no experimentaron un auge de desigualdad. Este no puede expli-
car per se la disminución de la desigualdad: la historia económica de
América Latina muestra que los auges de productos básicos a menudo
dan paso a un aumento de la desigualdad y que los resultados reales de
auges y caídas en materia de desigualdad no pueden comprenderse sin
las consideraciones de economía política. Al estudiar cuestiones de
economía política, el papel del pasado es importante para entender los
orígenes y el desarrollo de las fuerzas económicas, sociales y políticas
de América Latina.
La gran pregunta es si este proceso de disminución de la desigual-
dad será sostenido y profundizado. Muchas de las fuerzas que impul-
saban la nivelación de ingresos ya han desaparecido. El auge de los
productos básicos ha desaparecido y algunos de sus impactos positi-
vos se han revertido. El índice de actividad probablemente declinará y
el desempleo probablemente aumentará. Es posible que la demanda
de mano de obra no calificada disminuya. Por otra parte, la inversión
en gasto social puede favorecer a la educación en su carrera contra la
tecnología (Goldin y Katz, 2008), haciendo descender la desigualdad.
Los gobiernos democráticos son actualmente una característica
permanente de América Latina. Podemos, por supuesto, dudar de su
calidad. Los poderes del Estado aún son débiles, las élites locales y ex-
tranjeras todavía tienen influencia sobre los gobiernos, y las burocra-
cias estatales aún carecen de capacidades importantes. El riesgo de la

34 Introducción
mala gestión de ingresos y gastos sociales está siempre presente y la

posibilidad de que pueda prevalecer una regresión antidemocrática en
situaciones críticas no se puede excluir.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, el futuro de la desigual-
dad no es solo una cuestión de fuerzas puras de mercado, sino de cómo
evolucionan las instituciones del mercado de trabajo y el clima político.
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1848, Cambridge, Cambridge University Press, 2014, pp. 403-430.
Williamson, Jeffrey, “Five Centuries of Latin American Inequality”, en
Journal of Iberian and Latin American Economic History, vol. 28,
núm. 2, 2010.
—, “Latin American Inequality: Colonial Origins, Commodity Booms,
or a Missed Twentieth Century Leveling?”, en Journal of Human
Development and Capabilities, vol. 16, núm. 3, 2015.

Primera parte
Tendencias a largo plazo

II. Desigualdad funcional en América Latina:
noticias del siglo XX1
Pablo Astorga Junquera*
1. Introducción
Dos cosas son ciertas acerca de la desigualdad de ingresos en América

Latina. Primero, que la desigualdad alcanzó niveles muy altos en las
últimas décadas del siglo xx y, segundo, que ha mostrado una tenden-
cia a la contracción ampliamente compartida en los últimos diez años
de este siglo.2 Esta evidencia, basada en las encuestas integrales y am-
pliamente coherentes de presupuesto familiar, plantea cuestiones cru-
ciales. Aquellos que se preocupan acerca del futuro desean saber si
esta es una mejora sostenible y duradera que puede sobrevivir al final
del reciente auge de los productos básicos que ha ayudado a financiar
las políticas redistributivas. A aquellos que estudian la desigualdad a
largo plazo y sus determinantes les gustaría saber si la desigualdad
1 Agradezco los comentarios de Leticia Arroyo, Marc Badia-Miró, Luis Bértola,
Eduardo M. Cuesta, David Doyle, Valpy FitzGerald, Ewout Frankema, Matthias vom
Hau, Peter Lindert, Javier Rodríguez Weber, Carmen A. Romero, Xavier Tafunell, Héctor
Valecillos, Henry Willebald; y a los participantes en las conferencias que tuvieron lugar
en Madrid (XI Congreso Internacional de la Asociación Española de Historia Económica
[aehe], septiembre) y en Oxford (taller en honor del profesor Valpy FitzGerald, noviem-
bre). Mi agradecimiento especial a Jeffrey Williamson por sus valiosas ideas y su aliento.
* Instituto Barcelona de Estudios Internacionales (ibei).
2 La desigualdad de ingresos en América Latina desde 1980 aproximadamente ha
sido estudiada ampliamente. Algunas de las contribuciones clave son las de Morley
(2000); López y Perry (2008); López-Calva y Lustig (2010); Székely y Sámano (2012);
Gasparini, Cruces y Tornarolli (2011); Birdsall, Lustig y McLeod (2011). Urrutia (1975)
analiza estudios de desigualdad y datos en Colombia, México y Venezuela que cubren las
décadas de mediados del siglo.
39

40 Tendencias a largo plazo
siempre ha sido alta, una característica estructural de estas sociedades

o, más bien, si la transformación estructural y los cambios en las polí-
ticas de desarrollo han sido las fuerzas clave que están dando forma a
las consecuencias de la desigualdad en la región.
De acuerdo con la opinión dominante del enfoque institucionalista
(Engerman y Sokoloff, 2000; De Ferranti et al., 2004), la historia de
una región altamente desigual refleja ampliamente la persistencia de
acciones y omisiones de los colonizadores ibéricos. Sin embargo, este
reclamo discrepa de alguna manera con las evidencias de que los paí-
ses de América Latina en la era preindustrial no eran especialmente
desiguales en una comparación internacional (Dobado González y
García Montero, 2010; Milanovic, Lindert y Williamson, 2010). Tam-
bién, la estimación de la desigualdad durante la Primera Globalización
muestra una tendencia ascendente desde alrededor de 1870 hasta 1920
en países del Cono Sur (Williamson, 1999; Willebald, 2011; Arroyo
Abad, 2013), lo que indica que la desigualdad relativamente alta de la
región es principalmente un fenómeno de fines del siglo xix, aunque
condicionado por características estructurales heredadas.3 La última
contribución revisionista es la de Williamson (2015), quien, con una
perspectiva comparativa, sostiene que la carga de la desigualdad colo-
nial es un mito. Ya sea un mito, o no, parece que se ha hecho dema-
siado hincapié en la preocupación acerca de esta carga en la literatura
a costa de concentrarse en la influencia de las fuerzas que han actuado
en un período más reciente. Es como si, al tratar de entender ciertas
características de un niño, le diéramos prioridad a la investigación de
las vidas de sus abuelos y no hiciéramos preguntas básicas sobre sus
padres y el tipo de crianza que le dieron.
Por lo tanto, sin suponer que el big bang data del 1900, este estudio
se centrará en la desigualdad durante el siglo xx y en los posibles fac-
tores explicativos que se producen en este período. Incluimos historias
interesantes sobre la desigualdad que nos gustaría explorar a la luz de
un nuevo conjunto de datos históricos. Primero, consideramos las
consecuencias de las diferentes estrategias de desarrollo y crecimiento
implementadas a lo largo del siglo (Bértola, 2005; Prados de la Esco-
3 Sin embargo, Arroyo y Astorga (2017) presentan evidencias para Argentina, Chile,
Colombia, México y Venezuela que sugieren la falta de una tendencia compartida de

desigualdad regional durante la primera fase de la globalización.

Desigualdad funcional en América Latina 41
sura, 2007; FitzGerald, 2008; Frankema, 2012). Segundo, con la adop-

ción de un enfoque funcional en la construcción de nuestras estima-
ciones de desigualdad, estamos en posición de hacer el seguimiento
del destino distributivo de diferentes grupos ocupacionales, particular-
mente el de aquellos que tienen los ingresos más elevados (dominado
por la renta de la propiedad) y los ingresos de la mano de obra no cali-
ficada. De esta forma podemos estudiar en un marco de tiempo más
amplio las conclusiones de Palma (2011) sobre el dominio de fuerzas
centrífugas que operan en países de ingresos medios donde hay un
gran nivel de desigualdad (en particular en Chile y México durante las
reformas neoliberales que se realizaron desde la década de 1970) y que
tuvieron como resultado una creciente polarización de ingresos. Ter-
cero, bajo una perspectiva de comparación mundial, este es el siglo de
la “gran nivelación igualitaria de ingresos” desde 1913 hasta la década
de 1970 en las principales economías industriales (Atkinson, Piketty y
Saez, 2011; Lindert y Williamson, 2015: cap. 8). Es interesante saber si
América Latina experimentó un fenómeno similar y, si no lo hizo, cuá-
les fueron las razones.
En los últimos años se han realizado esfuerzos importantes para
cuantificar la desigualdad en la región a muy largo plazo. Con respecto
a los estudios multipaís,4 Williamson (1999 y 2002) determinó los desa-
rrollos de desigualdad calculando los coeficientes de producto interno
bruto (pib) por trabajador para salarios de trabajadores no calificados
durante el período previo a la Segunda Guerra Mundial para un con-
junto de países de la periferia (incluyendo a Argentina, Brasil, Colom-
bia, Cuba, México y Uruguay).5 Sobre la base de los ratios de desigual-
dad de Williamson y los coeficientes de Gini de las encuestas de
hogares disponibles, Prados de la Escosura (2007) construyó pseudo-
coeficientes de Gini para el siglo pasado para Argentina, Brasil, Chile y
Uruguay (y agregó a Colombia y México desde 1913). Frankema (2010)
estudió el patrón de cambio en la distribución de la participación del
4 A nivel país, hay series de desigualdad a largo plazo para Uruguay (Bértola, 2005) y
Chile (Rodríguez Weber, 2014). Estos dos estudios son aportes muy valiosos para nuestro
trabajo.
5 Bértola et al. (2010) construyeron indicadores del coeficiente de Gini (sobre la base
de datos del censo) para Brasil, Chile y Uruguay. Pero, desafortunadamente para nues-
tros fines, esos indicadores difieren y con un solo coeficiente de Gini en el siglo xx (1920),
de manera que no proporcionan una indicación de tendencias.

ingreso laboral en Argentina, Brasil y México durante el siglo xx y en-

contró que en los tres países la participación del ingreso laboral al-
canzó su punto máximo en las décadas centrales del último siglo. Tam-
bién, Frankema (2012) examinó la desigualdad del salario industrial a
largo plazo en Argentina, Brasil y Chile sobre la base de encuestas in-
dustriales de referencia e información de censos.
Sin embargo, una limitación importante de las contribuciones an-
teriores es que solo proporcionan un cuadro parcial de las tendencias
a largo plazo, dado que cubren un determinado período, se basan en
años de referencia; se concentran en una pequeña muestra de países; o
no tuvieron en cuenta ingresos no laborales. Estas limitaciones dificul-
tan mostrar un panorama completo de desigualdad a largo plazo, par-
ticularmente uno que pueda relacionar de manera coherente los resul-
tados del período de estadísticas preoficiales con aquellas de las
décadas más recientes con encuestas periódicas de hogares. Algunas
de estas limitaciones las aborda FitzGerald (2008), quien reúne un
conjunto coherente de estimaciones anuales de ingresos para cuatro
grupos ocupacionales que se usan para generar coeficientes de Gini
para el período 1900-2000 para Argentina, Brasil, Chile, Colombia y
México. Sin embargo, una importante deficiencia de estos coeficientes
de Gini es que se basan en series sectoriales de resultados por persona
económicamente activa para estimar los niveles de ganancias en dos
de los cuatro grupos de calificaciones. Esto implica mercados con
buen funcionamiento, una fuerte suposición para una región en desa-
rrollo, especialmente durante la primera mitad del siglo pasado. Tam-
bién, las estimaciones de la productividad sectorial están sujetas a un
amplio margen de error en las primeras décadas.
Por lo tanto, el primer paso para estudiar la desigualdad secular y
sus determinantes en la región es la construcción de series coherentes
y comparables que cubran el largo plazo. En este trabajo adoptamos el
enfoque utilizado por FitzGerald, pero calculamos el coeficiente de
Gini utilizando un conjunto de datos de salarios reales recientemente
recopilados para tres categorías ocupacionales de la fuerza laboral
(mano de obra de baja calificación, semicalificada y calificada). De
esta forma, podemos ofrecer una nueva serie anual de desigualdad
funcional para Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Venezuela
(la-6) desde 1900. Juntos, los países de la-6 han constituido más del
80% de la población e ingresos de la región desde 1900. La virtud prin-

cipal de este trabajo puede ser la de poner estimados sobre la mesa

que deberían informarnos acerca de la desigualdad a largo plazo y las
diferencias y similitudes entre los países. Además, la metodología
adoptada puede dar una indicación aproximada de la división entre el
ingreso de la renta de la propiedad y del trabajo, como también las
contribuciones relativas realizadas por la participación del ingreso re-
cibidas por quienes más ganan (dominada por ingresos no laborales) y
por desigualdad del salario (basadas en las tres series de salarios).
Al tratar la desigualdad en América Latina, habitualmente se su-
pone que existe una amplia coincidencia tanto en los patrones como
en los tiempos en todos los países, de manera que los promedios regio-
nales son representativos de los resultados individuales de los países.
Los ejemplos de esta visión incluyen el uso de una variable ficticia lati-
noamericana en los estudios comparativos de los países y su interpre-
tación (Ahluwalia, 1976; Barro, 2000), o la relevancia que se le da a
una herencia institucional compartida que perpetúa un camino co-
mún de gran desigualdad en la región (Bourguignon y Morrisson,
2002). Sin embargo, en la medida en que los factores específicos del
país han tenido un rol dominante, los promedios regionales podrían
no ser lo suficientemente representativos y los reclamos generales
acerca de la desigualdad en la región podrían necesitar que se los acote
o, ciertamente, que se los evite si la dispersión es alta. La coincidencia
y la divergencia son dos aspectos a los que les prestamos atención es-
pecial aquí.
En aras de brevedad, este trabajo se concentra en tres aspectos:
la metodología utilizada en la construcción de la serie de desigualdad
y el análisis de las contribuciones del grupo de ingresos superiores; la
desigualdad de salarios, y los promedios regionales. Además, en gran
medida, dejamos para una futura investigación un análisis más rigu-
roso de fuerzas fundamentales, tales como el cambio estructural, la
dotación de factores, la transición demográfica y los ciclos de pro-
ductos básicos. El resto del documento se estructura de la siguiente
manera. La segunda sección resume la metodología utilizada para
construir los coeficientes de Gini funcionales (intergrupos) y propor-
ciona evidencia complementaria sobre la estimación de los ingresos
del grupo con los ingresos superiores. La tercera sección presenta los
nuevos coeficientes de Gini por país y una comparación con otros
indicadores de desigualdad, y examina las contribuciones relativas

del grupo con ingresos superiores y la desigualdad del salario. La

cuarta sección presenta promedios regionales. En el apéndice se in-
cluyen cuadros por país.
2. Metodología6
Nuestro método es similar al utilizado en la construcción de tablas

sociales dinámicas (combinamos años de referencia de datos censa-
les con datos anuales sobre ingresos provenientes de otras fuentes)
para Uruguay (Bértola, 2005) y Chile (Rodríguez Weber, 2014), así
como de tablas sociales (utilizando solo años de referencia seleccio-
nados) en sociedades preindustriales (Lindert y Williamson, 1982;
Milanovic, Lindert y Williamson, 2010).7 En nuestro caso, nos basa-
mos en la serie anual de ingresos (ingresos totales y las tres catego-
rías de salarios) y la interpolación entre las referencias para las par-
ticipaciones de la población económicamente activa ( pea). Sobre la
base de las categorías ocupacionales utilizadas por la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (cepal, 2000), dividimos
la población económica activa de cada país en cuatro grupos: Grupo
1 (empleados, gerentes y profesionales); Grupo 2 (técnicos y admi-
nistradores); Grupo 3 (obreros semicalificados, otros trabajadores
urbanos de sectores con productividad relativamente baja, tales
como distribución y transporte y artesanos); y Grupo 4 (trabajado-
res rurales y servicios personales, incluyendo empleados domésticos
y trabajadores urbanos no calificados y vendedores ambulantes).
Para asegurar la coherencia con la serie general de la población eco-
nómicamente activa, la fuerza laboral del Grupo 3 se calcula como
residuo.
La justificación principal para hacer una distinción entre los cua-
tro grupos son las diferencias de los niveles de educación y las califica-
6 Para más detalles sobre el procedimiento, supuestos, cuestiones relativas a datos,
fuentes y gráficos por país sobre participación en el empleo y ratios de ingresos, véase el
documento de referencia (Astorga, 2015a), en particular los anexos b y c.
7 Nuestro método también se encuentra en el espíritu de las tablas de distribución
(con los tres grupos principales: el inferior, 50%; el intermedio, 40%; y el superior, 10%)
utilizadas por Piketty (2014: parte iii). Aunque una diferencia clave es que, en nuestro
caso, el tamaño de nuestros grupos de ingreso varía con el tiempo.

ciones.8 Este ha sido un factor clave para explicar la desigualdad en la

región durante las últimas décadas (Morley, 2000; Contreras y Galle-
gos, 2011). El reducido número de grupos refleja las limitaciones de
datos durante la mayor parte del período contemplado, especialmente
en lo que respecta a ingresos.9 Además, no pueden evitarse algunos
agregados arbitrarios. Por ejemplo, en el Grupo 1 los dueños de capital
y propietarios están agrupados junto con los gerentes y profesionales.
Este grupo está dominado por ingresos no salariales, incluyendo la
renta de la propiedad y la compensación por trabajo. El Grupo 2 in-
cluye una mezcla de obreros y personal administrativo (o de obreros y
empleados) con años de educación formal comparables (por ejemplo:
cajeros de banco, dactilógrafos, mecánicos, torneros). El Grupo 3
agrupa a trabajadores urbanos informales con ingresos precarios y a
artesanos altamente capacitados con trabajos bastante estables. Algu-
nos administradores de microempresas que están incluidos en el
Grupo 2 pueden tener ganancias inferiores a las de los trabajadores
del comercio relativamente calificados incluidos en el Grupo 3. Final-
mente, el Grupo 4 incluye a trabajadores rurales no calificados, junto
con trabajadores dedicados a servicios personales, incluyendo el servi-
cio doméstico, principalmente en áreas urbanas.
Sobre la base de las cuatro categorías ocupacionales, calculamos
la participación de la población económicamente activa de cada grupo
(ni), la participación del ingreso de cada grupo (si), el ingreso medio de
cada grupo (yi) y el coeficiente del ingreso medio de cada grupo res-
pecto del de la pea como un total (ri). Tenemos entonces una distribu-
ción funcional del ingreso definida como:
4
(1) ∑ ni ri = 1
i
El porcentaje de ingresos para el Grupo 1 (s1) se define como residuo

al restar los porcentajes de ingresos para los otros tres grupos. Esto
8 La media de años de escolarización por cada uno de los cuatro grupos hacia 2000
ha sido estimada por la cepal como sigue: 11,4 años para el Grupo 1; 11,2 años para el
Grupo 2; 6,5 años para el Grupo 3, y 3,5 años para el Grupo 4.
9 Un ejemplo de clasificación con mayor demanda de datos es el de Portes y Hoffman
(2003), que trabajan con seis grupos definidos por su control sobre las capacidades y el
capital y su incorporación a la economía moderna.

luego se divide por la respectiva proporción de la pea para brindar el

nivel de ingresos relativos del grupo:
{ }
4
(2) r1 = s1/n1 = 1– ∑ ni ri /n1
2
El ingreso del Grupo 1 probablemente capturará ingresos de la propie-

dad (beneficios, dividendos, interés, rentas de la tierra y de recursos
naturales) para toda la pea, junto con los ingresos de los trabajadores
altamente remunerados.10 Debido a la forma en que se calcula, el in-
greso para este grupo puede estar sujeto a un margen de error signifi-
cativo. Sin embargo, en América Latina este método probablemente
producirá mejores estimados que los cálculos basados en datos fiscales
(famosamente poco fiables para calcular los ingresos del grupo supe-
rior, si es que acaso están disponibles) y de encuestas de hogares (las
cuales solo están disponibles para el último período y tienden a obviar
información sobre quienes más ganan). Al final de esta sección inclui-
mos pruebas complementarias que muestran que, en general, nuestros
estimados para la primera mitad del último siglo concuerdan con los
datos disponibles sobre aquellos que más ganan. En la próxima sec-
ción también proporcionamos algunas comprobaciones de coherencia
adicionales para nuestro s1 calculado, sobre la base de comparaciones
con estimados oficiales del porcentaje de ingreso de la propiedad dis-
ponibles para la segunda mitad del siglo.
Para estimar los ingresos medios de los tres grupos ocupacionales
restantes nos basamos en tres series de salarios reales recopiladas con
el objetivo de reflejar, cuando sea posible, las diferencias de capacida-
des: relativamente altas, medianas y bajas. Usamos el mismo deflactor
(habitualmente el índice de precios al consumidor [ipc]) tanto para el
ingreso general por trabajador como para los salarios, de manera que
los ratios son equivalentes a aquellos calculados a partir de los valores
nominales. Es posible que estemos sobreestimando los ingresos del
Grupo 3 al asignar el salario promedio del trabajador semicalificado a
todos los trabajadores del grupo, el cual se calcula como residual, y es
10 La evidencia a largo plazo en las economías desarrolladas (Piketty, 2014) muestra
que la renta de la propiedad tiende a concentrarse en los individuos incluidos en nuestro

grupo superior, lo cual significa que la colocación en lugar equivocado del ingreso de la
renta de la propiedad de individuos incluidos en los grupos medio e inferior probable-
mente no será significativa.

probable que incluya a trabajadores del sector informal. Realizamos un

análisis de sensibilidad a nuestros resultados de desigualdad asignán-
dole el salario urbano mínimo al porcentaje de informalidad estimado
después de 195011 y no se descubrió ningún impacto significativo.
La metodología usada para estimar la desigualdad de ingresos bru-
tos está sujeta a una variedad de sesgos potenciales de medición asocia-
dos con la economía de subsistencia y los desempleados. Con respecto
al tamaño de la economía de subsistencia, hay pocas pruebas sistemáti-
cas y coherentes para nuestros países, que podrían usarse para hacer
una corrección. La agricultura de subsistencia fue particularmente im-
portante en las primeras décadas del último siglo en Brasil, Colombia,
México y Venezuela; y fue menos significativa en las economías relati-
vamente más avanzadas y urbanizadas de Argentina y Chile (Berg,
1970). En la medida en que los ingresos totales medidos (y el ingreso
por trabajador) subestiman la economía de subsistencia, nuestros esti-
mados son sesgados en contra de la desigualdad, porque reducirían el
verdadero tamaño del ingreso del Grupo 1, que se calcula como resi-
duo. Sin embargo, este sesgo potencial puede ser compensado por la
igualmente probable subestimación de aquellos que trabajan fuera de
la economía de mercado en los datos de la pea. Lo último tendría como
resultado, en gran parte, una subestimación de la importancia relativa
de los ingresos del Grupo 4 y, por consiguiente, una mayor desigualdad.
Con respecto al desempleo, hay un sesgo potencial cuando se esti-
man los ingresos a nivel de grupo. Dado que el salario promedio se
toma como un indicador proxy para ingresos promedio de los tres gru-
pos de ingresos inferiores, cualquier variación en la tasa de desempleo
de todos los grupos transmitirá errores a nuestros estimados. Eso sig-
nifica que en épocas de alta desocupación, nuestras series sobreestima-
rán r2, r3, r4 y subestimarán r1, con lo que subestimarán la desigualdad.
Este problema puede ser especialmente relevante durante los primeros
años de la Gran Depresión o durante el estallido de la crisis de deuda
en la década de 1980. Para minimizar el impacto potencial de este
sesgo calculamos las desviaciones de la tasa de desempleo, si hay datos
11 El porcentaje promedio de informalidad urbana informado para la región en los
primeros años de la década de 1950 y a fines de la década de 1970 es de alrededor del 25%
(prealc, 1982). Estimamos que el Grupo 3 puede incluir un 10% y el Grupo 4, un 15 por
ciento.

disponibles, a partir de una tasa a largo plazo supuesta (como un indi-

cador proxy para la tasa natural de desempleo) y luego ajustamos nues-
tro ingreso general por series de trabajadores de manera acorde.
La tabla 1 presenta un resumen de nuestros porcentajes estimados
de pea y de coeficientes de ingresos relativos para los grupos superior e
inferior para años seleccionados. Las diferencias entre los porcentajes
de la pea de los países han sido impulsadas en gran medida por varia-
ciones en el proceso de urbanización, el momento del cambio estruc-
tural y las mejoras en el nivel de educación de la fuerza laboral. En
términos generales, Argentina y Chile ya tenían poblaciones urbanas
numerosas hacia 1900 y esto se refleja en valores relativamente más
bajos para las personas activas económicamente en el Grupo 4, domi-
nado por trabajadores poco remunerados en áreas rurales; mientras
que, de acuerdo con estos estimados, Brasil, Colombia, México y Vene-
zuela comenzaron el siglo xx con porcentajes entre el 65% y el 75%
para ese Grupo.12 Los seis países tuvieron puntos de inflexión (antes de
la aceleración) en el crecimiento de la población en la década de 1930
y en la urbanización en la década de 1940 (anterior en Argentina). Las
diferencias en el nivel del desarrollo hacia 1900 también se reflejan en
el momento de la disminución del porcentaje del Grupo 4. El porcen-
taje inicial para Argentina y Chile (alrededor del 40%) solo lo alcanza
Venezuela hacia 1955 y Brasil, Colombia y México alrededor de 1980.
Esto refleja en gran medida las diferentes realidades educativas.13
Los ratios relativos de ingresos para el grupo superior tienden a
mostrar valores elevados y en aumento durante la primera mitad del úl-
timo siglo (especialmente en Brasil, Colombia, México y Venezuela) y,
después, una caída en la segunda mitad. La tendencia al alza indica un
porcentaje creciente del ingreso de la renta de los ingresos de la propie-
dad en los ingresos totales y un aumento lento en la cantidad de perso-
nas con los ingresos más altos. La tendencia a la baja refleja un aumento
de la cantidad de la pea en ese grupo después de 1960 aproximadamente
12 Los estimados para las tasas de urbanización hacia 1900 son: Argentina, 38%; Chile,
34%; Brasil, 23%; México, 28,3%; y Venezuela, 11%. La primera observación disponible
para Colombia es de 30,9% en 1938. Nuestros cálculos se basan en datos de los censos.
13 Según la base de datos de Barro y Lee (2011), los años promedio de escolaridad y
el porcentaje de participación de la población sin escolaridad en 1950 eran de: 4,9 años
y 15% en Argentina; 2,1 años y 63% en Brasil; 3,7 años y 21% en Chile; 2,3 años y 40% en
Colombia; 2,2 años y 45% en México; y 1,6 años y 49% en Venezuela.

Tabla 1. pea: porcentajes y ratios de ingresos relativos, grupos y años seleccionados
Argentina Brasil Chile

n1 n4 r1 r4 n1 n4 r1 r4 n1 n4 r1 r4
LA FRACTURA galera FINAL 3.indd 49

1900 4 39 11,3 0,42 3,5 72,5 6,9 0,57 6 42,1 7,5 0,28
1920 4,3 35,2 12,5 0,32 3,9 69 8,4 0,54 5,1 41,9 9,4 0,47
1940 4,6 33,6 10,6 0,34 3,9 64,5 9,1 0,61 5,5 40,9 8,4 0,35
1960 6,2 21,2 8,3 0,32 4 55,5 14 0,31 7,5 32,5 6,3 0,27
1980 8,3 17,3 6,6 0,17 6,5 43,4 9,8 0,18 9,6 22,7 6,5 0,14
2000 12,1 15,1 4,6 0,22 7,9 31,9 6,8 0,14 13,7 22 4,8 0,16
Colombia México Venezuela
n1 n4 r1 r4 n1 n4 r1 r4 n1 n4 r1 r4
1900 6,2 65,5 6,7 0,37 3,3 70,8 9,6 0,56 4,1 69,6 7,9 0,41
1920 6 60,7 7,9 0,37 3,5 70,8 11,9 0,53 4,6 60 7,8 0,37
1940 5,7 56,9 9 0,35 2,9 66 10,7 0,54 4,2 50,3 7,6 0,34
1960 7,3 48,9 7,9 0,3 4 55,3 10,8 0,42 5,8 37,8 10,2 0,2
1980 7,5 39,8 7,4 0,31 7,2 40,5 7,4 0,39 12,5 24,3 5,4 0,24
2000 9,1 36 6,5 0,27 9,5 32,4 5,8 0,19 12,3 23,7 4,9 0,28
Todas las cifras son el promedio de tres años salvo aquellas para 1900, de dos años. Los porcentajes de la pea hacia 2000
usan referencias de la cepal (2000), salvo Argentina, que usa datos de la Organización Internacional del Trabajo (oit).
Desigualdad funcional en América Latina
49
11/16/16 3:16 PM
(reduciendo el ingreso por persona empleada del grupo), acorde con un

mejor acceso a la educación y un aumento rápido del pib por trabajador
entre 1950 y 1970 en la mayoría de los países (elevando el denominador
del ratio). Mientras tanto, los ratios del grupo inferior están dominados
por una disminución constante durante todo el siglo. Este es, en gran
medida, el resultado de los aumentos de salarios de los no calificados
que quedaron rezagados respecto del ingreso promedio general. En tér-
minos absolutos (que no se muestran), las ganancias en el ingreso me-
dio de toda la fuerza laboral comparadas con las ganancias del ingreso
medio real de aquellos en el Grupo 4 entre el inicio y el final del siglo xx
fueron de: 2,1 veces para el ingreso total y 1 vez para el Grupo 4 en Ar-
gentina; 5,9 y 1,2 en Brasil; 6,2 y 3,1 en Chile; 6,2 y 4 en Colombia; 3,3 y
1,1 en México (hacia 1921 versus 2000); y de 6,5 y 3,6 en Venezuela.
2.1. El grupo de mayores ingresos
En esta sección proporcionamos información complementaria para

los ingresos relativos de las personas con los ingresos más altos.
La tabla 2 presenta comparaciones de cuatro de nuestros países.
Para Brasil calculamos un ratio salarial utilizando datos de Río de Ja-
neiro para gerentes de fábrica y trabajadores semicalificados (por
ejemplo: albañiles y carpinteros) para el período 1900-1930 (r1 proxy)
y luego los comparamos con nuestro ratio de ingresos calculados para
el Grupo 1 (r1). Los dos ratios permanecen estables hasta 1915 y des-
pués muestran valores más altos entre 1920 y 1930. Esta tendencia al
alza sigue presente en el ratio del r1 hasta 1950. Para Chile (1900-
1940) tenemos dos ratios complementarios: el ingreso medio de em-
pleadores (que representa aproximadamente el 2% de la fuerza labo-
ral) en relación con el salario promedio (r1 proxy_1); y los salarios
representativos de funcionarios del más alto rango (por ejemplo: mi-
nistros y directores)14 en relación con un promedio de trabajadores
semicalificados en el sector público (por ejemplo: archivista y cartero)
14 Aunque el porcentaje de empleo del sector público tendía a ser relativamente pe-
queño en las primeras décadas (por ejemplo: alrededor del 5% en Chile y Venezuela), los
salarios que se les pagaba a los funcionarios de alto rango podían ser perfectamente re-
presentativos de los salarios en el Grupo 1.

Tabla 2. Ingreso medio de quienes más ganan en relación con ingreso promedio (valores aproximados)
1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950
Brasil

r1 proxy 8,2 7,9 7,8 7 9,1 n. d. 9,1 n. d. n. d. n. d. n. d.
r1 6,9 6,9 6,3 5,1 8,4 8,8 8,6 6,7 9,1 11,6 11,5
Chile
r1 proxy_1 12,1 9,8 17,2 20,9 22,9 23,2 18 n. d. n. d. n. d. n. d.
r1 proxy_2 7 6,3 6,6 5,6 6,1 5,5 6,3 5,4 5,3 n. d. n. d.
r1 7,5 7,1 6 7 9,4 10,6 9,5 10 8,4 7,6 7
Colombia
r1 proxy n. d. n. d. 5,4 4,5 4,2 4,8 5 5,8 5,7 4,4 4,9
r1 6,7 6,9 7,9 8 7,9 8,9 8,7 8 9 8,9 8,7
Venezuela
r1 proxy 6 6,8 6,5 6,3 6,7 6,1 6,4 5,9 n. d. n. d. n. d.
r1 7,9 7,4 7,2 10 7,8 7 6,6 8,7 7,6 7,9 9,3
r1: ingreso medio del Grupo 1 comparado con ingreso total por trabajador.
r1 proxy, calculado usando las siguientes ocupaciones representativas:
Brasil: salario de un gerente de fábrica a un trabajador semicalificado (Lobo, 1978).
Desigualdad funcional en América Latina
Chile 1: ganancias por empleadores comparadas con salarios promedio de Rodríguez Weber (2014).
Chile 2: salarios de oficiales de alto rango comparados con salario medio del sector público de Rojas Ponce (1982).
Colombia: salario promedio “vocero y tesorero” a “portero” en ayuntamientos (López Uribe, 2008).
Venezuela: salario promedio de funcionarios de alto rango a salario medio del gobierno (Carrillo Batalla, 2002 y 2003).
51
11/16/16 3:16 PM
(r1 proxy_2). A pesar de que son de un orden de magnitud diferente, r1

y r1 proxy_1 fueron similares entre 1900 y 1930. La comparación entre
nuestro ratio y r1 proxy_2 muestra valores de magnitud similar, pero
con menor incidencia en las tendencias, lo que refleja tal vez una es-
tructura de salarios más estables en el sector público.
En el caso de Colombia (1908-1950) tomamos como ingresos re-
presentativos para el Grupo 1 el salario promedio de algunos funcio-
narios de alto rango en el gobierno local dividido por el salario de las
ocupaciones de baja calificación en el gobierno local. Las dos series
muestran ratios más altos para el período 1925-1940 en comparación
con los valores anteriores. Para Venezuela (1900-1936) usamos el sala-
rio promedio de altos funcionarios en ministerios dividido por el in-
greso medio en el gobierno central. Aunque los dos ratios muestran un
orden de magnitud similar, el ratio proxy no muestra ninguna tenden-
cia, nuevamente, es probable que reflejen una estructura más estable
de salarios en el sector público. En síntesis, esta información comple-
mentaria sobre los que más ganan no muestra ninguna divergencia
significativa respecto de los ingresos relativos que hemos calculado
para el Grupo 1 en los cuatro países.
3. Desigualdad funcional
El componente de desigualdad intergrupos (Lambert y Aronson, 1993)

se calcula así:
4 i–1
(3) Gini_b = ∑ ∑ ni nj | ri – rj |
i=2 j=1
Damos por sentado que todos los individuos de un grupo ganan el in-
greso medio de ese grupo, de manera que el componente de desigual-
dad intragrupo es cero.15 En otro lugar (Astorga, 2015a), ofrecemos
algunos estimados de desigualdad de intragrupo para períodos selec-
cionados provenientes de varias fuentes (incluyendo la encuesta de oc-
tubre de la oit) para Argentina (1936-1976); Brasil (1911-1937); Chile
(1938-1971); México (1936-1982), y Venezuela (1940-1982). Esta evi-
15 Basarse en la desigualdad intergrupos es una característica común en los estudios
de desigualdad que cubren el largo plazo (Milanovic, Lindert y Williamson, 2010).

dencia complementaria muestra que la dispersión geográfica de ingre-

sos subió durante las primeras décadas hasta las décadas intermedias,
y así desempeñaron un papel crucial en el incremento de la desigual-
dad del grupo. La evidencia disponible para Brasil y México lo con-
firma. La información disponible para las décadas de mediados del si-
glo (mayormente para dispersión del salario en los grupos 3 y 4)
también sugiere que, en general, las tendencias de desigualdad intra-
grupo reforzaron las del coeficiente de Gini de intergrupos. Bértola
(2005) y Rodríguez Weber (2014) también encontraron esas tenden-
cias que lo refuerzan en Uruguay y Chile, respectivamente. En resu-
men, pensamos que la última medida es un proxy razonable para las
tendencias en desigualdad funcional total.
3.1. Comparación con otras medidas de desigualdad
La figura a-1 del apéndice presenta nuestra serie de coeficientes de Gini

funcionales (Gini_b) como promedios móviles a cinco años centrados.
También representamos tres medidas de desigualdad adicionales.
Primero, los coeficientes de Gini de desigualdad de ingresos dispo-
nibles de hogares (Gini_hs).16 Cabe destacar que nuestra serie de desi-
gualdad excluye impuestos y transferencias, mientras que los coeficien-
tes de Gini de hogares usualmente se basan en ingresos disponibles.
Segundo, la inversa del ratio de Williamson (W-ratio) desde 1900 hasta
alrededor de 1940 en Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México. Y,
tercero, el coeficiente de Theil según Frankema sobre la desigualdad
interindustrial (F_ind, con una línea de promedios móviles ajustada).17
En Chile, agregamos la serie de coeficientes Gini de ingresos esti-
mada por Rodríguez Weber (2014). En el caso de México, debido a las
16 Thorp (1998: apéndice estadístico), Székely y Sámano (2012) y el sitio web de la

cepal.
17 Calculamos el ratio (1913=1) pib per cápita para salarios reales no calificados según
Williamson (1998). En Brasil solo presentamos el ratio para la región sureste. Para la desigual-
dad intraindustrial calculamos un índice (1996=1) empleando la información original de
Frankema (2012). Incluimos una observación atípica para Chile en 1984. Los dos índices
se grafican sobre el lado derecho de la escala de los gráficos, mientras que los dos coeficien-
tes de Gini están del lado izquierdo. No incluimos la serie de pseudoíndices de Gini de
Prados de la Escosura (2007) porque son mayormente una combinación de los ratios de
Williamson y de los coeficientes de Gini de hogares que se han incluido en los gráficos.

limitaciones de datos y las distorsiones causadas por la hiperinflación

durante la Revolución mexicana, optamos por estimar por separado
los coeficientes de Gini de ingresos para el período 1900-1910. De este
modo, los niveles anteriores a 1910 no son totalmente comparables
con los posteriores a 1921.
La comparación con los coeficientes de Gini de hogares de un pe-
ríodo más reciente permite evaluar la capacidad de nuestros coeficien-
tes de Gini intergrupos para reflejar las tendencias de la desigualdad
general de los ingresos personales. Para los años desde 1950 hasta
2000 nuestra serie se correlaciona razonablemente bien con Gini_hs,
especialmente en el caso de Brasil, Chile y Colombia. Esto nos ofrece
algunas certezas de que los estimados de la tendencia intergrupo du-
rante la primera mitad del último siglo también son buenos indicado-
res para las tendencias de desigualdad personal. La asociación entre
las dos series en las primeras décadas de este siglo es pobre para Vene-
zuela y puede explicarse mediante el hecho de que nuestros coeficien-
tes de Gini no reflejan el impacto sobre la desigualdad de los recientes
programas sociales de transferencia (Roberts, 2012).
Por otra parte, la correlación entre el Gini_b y el W_ratio (1900-
1940) es variada, los casos de Argentina y México ofrecen el mejor
ajuste, lo que confirma un aumento de la desigualdad hasta alrededor
de 1920, mientras que en Brasil y Chile hay importantes discrepancias
en las tendencias de ambas mediciones. Generalmente, esta evidencia
no ofrece un apoyo inequívoco para los reclamos de que el episodio de
la Primera Globalización produjo en sus últimos años un aumento sig-
nificativo de la desigualdad.
La desigualdad dentro de la industria también se correlaciona
bien con nuestras tendencias de desigualdad intergrupos, especial-
mente para Argentina y México. En Brasil ambas mediciones aumen-
tan desde 1920 hasta la década de 1980 (con un punto de inflexión a
mediados de la década de 1930 que probablemente refleja el proceso
de industrialización más el de urbanización), pero después divergen
durante las dos últimas décadas del último siglo, aproximadamente.
En Colombia la cantidad limitada de observaciones para F_ind
muestra una tendencia ascendente entre comienzos de la década de
1960 y fines de la de 1990, una tendencia también aparente en
Gini_b. Y en México, la aceleración en F_ind durante la década de
1990 —es probable que se la asocie con la incorporación del país al

Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) en enero de

1994— concuerda también con la tendencia ascendente observada
en Gini_b. Generalmente, el aumento de la desigualdad desde alrede-
dor de 1960 en ambas mediciones sugiere que el cambio tecnológico
sesgado por las calificaciones fue una fuerza que contribuyó (ya sea
con la expansión de la estructura del salario o aumentando los bene-
ficios) particularmente durante las últimas décadas del siglo pasado,
que estuvo dominado por economías más abiertas y la liberalización
del comercio.18
Algunos comentarios adicionales son necesarios para nuestros cálcu-
los para Brasil y Venezuela. Nuestro Gini_b para Brasil muestra un ni-
vel relativamente bajo y sin tendencias hasta 1930 aproximadamente
(aunque con fluctuaciones significativas). Este resultado es coherente
con las evidencias del censo de población de 1920 de un gran porcen-
taje de la fuerza laboral (cerca del 80%) rural, analfabeta y con bajas
calificaciones (Bértola, Castelnovo y Willebald, 2009). Bajo tales cir-
cunstancias, es probable que el coeficiente de Gini del máximo ingreso
posible haya sido relativamente bajo, pero la tasa de extracción fue
considerablemente alta, lo que refleja el hecho de que las sociedades
más pobres tienen un excedente menor para la élite (Milanovic, Lin-
dert y Williamson, 2010). Los datos del salario diario en áreas rurales
de Brasil disponibles para los años de referencia 1911, 1921 y 1936
(ibge) indican una estructura de salarios relativamente estable. Tam-
bién se confirma una estructura de salarios estables por serie de sala-
rios urbanos en Río de Janeiro durante las tres primeras décadas del
siglo xx (Lobo, 1978), esto mismo ocurre con los datos recopilados por
Ball (2013) para los trabajadores industriales en empresas selecciona-
das en San Pablo desde 1891 hasta 1930.
18 Los investigadores que estudian la estructura de salarios de la región sobre la base de
la evidencia de las décadas de mediados del siglo pasado ya destacaron la tendencia de los
países líderes industrializados para levantar el nivel general de salarios en el resto de la
economía, con las industrias del petróleo o la minería (Chile, Venezuela) como ejemplos
típicos (Berg, 1968: 4). En el caso de Colombia, esta observación es confirmada por Cárde-
nas y Bernal (1999), quienes encontraron que durante el período 1976-1996 la liberaliza-
ción del comercio y el cambio tecnológico complementario de las calificaciones tuvieron
un impacto positivo en las diferencias de ingreso por nivel de calificación en el sector ma-
nufacturero y, también, en la desigualdad.

Con respecto a Venezuela, hay escasos datos sobre ingresos ante-

riores a 1936. Por eso, nuestros estimados durante este período debe-
rían tomarse como una aproximación gruesa. Según Valecillos (2007:
103), el cuadro general del mercado de trabajo está dominado por
salarios más o menos constantes y una estructura estable de salarios
hasta mediados de la década de 1930, cuando estos comenzaron a
subir gradualmente, impulsados por la importancia creciente de la
industria del petróleo. Esta situación es coherente con una desigual-
dad aproximadamente estable que muestra nuestro coeficiente de
Gini en el período inicial. De acuerdo con De Corso (2013), el pib por
trabajador se elevó 1,1 veces entre 1905 y 1922, lo que señala un au-
mento relativo en la remuneración de la tierra y el capital durante el
período, pero no lo suficientemente alto como para que tenga como
resultado una clara tendencia al alza en la desigualdad funcional
hasta que el sector petrolero alcanzó su máximo apogeo.
3.2. El grupo de ingresos superiores y el resto
Acá nos concentramos en las contribuciones relativas a la desigualdad

del porcentaje de ingresos del Grupo 1 (capturando la concentración
en el grupo de mayores ingresos) y el coeficiente de Gini de los tres
grupos de salarios (capturando los desarrollos en la estructura de sala-
rios). Siguiendo a Alvaredo (2010), el coeficiente de Gini general se
puede expresar como:
(4) Gini = GiniTopn1s1 + GiniRest(1 – n1)(1 – s1) + s1 – n1
donde s1 y n1 son los porcentajes de ingresos y población del grupo de

mayores ingresos y GiniTop y GiniRest son los coeficientes de Gini para el
grupo de mayores ingresos y para el resto de la población, respectiva-
mente. Para n1 suficientemente pequeño, (4) puede aproximarse de la
siguiente manera:
(5) Gini = GiniRest(1 – s1) + s1
En nuestro caso, debido a la falta de información, GiniTop es igual a

cero de todos modos y GiniRest se calcula por el coeficiente de Gini in-

tergrupo, de los tres grupos salariales (Gini_w). Así, el coeficiente de

Gini general en (5) se convierte en el coeficiente de Gini intergrupo
(como en la ecuación 3) y se puede expresar como sigue:
(6) Gini_b = Gini_w (1 − s1) + s1
Esta descomposición hace posible la separación de la acción de las

fuerzas que afectan el ingreso de la propiedad y del trabajo, una distin-
ción que falta en los coeficientes de Gini basados en los datos de ingre-
sos de los hogares. La desigualdad de ingresos laborales es impulsada
por las condiciones de la oferta y la demanda en el mercado laboral, y
también por factores institucionales tales como la legislación del sala-
rio mínimo o la acción de los sindicatos. Finalmente, sufren la influen-
cia de los cambios en la tecnología, el comercio internacional, el cam-
bio estructural y los desarrollos en la formación de capital humano.
En el caso de ingresos de la propiedad, las fuerzas dominantes habi-
tuales son el comportamiento de los ahorros y las inversiones, el dere-
cho sucesorio y la tasa de retorno de la inversión en salud. Las tenden-
cias inequívocas sobre la desigualdad se producen cuando hay un
porcentaje descendiente de los ingresos superiores y compresión del
salario, o participación creciente de los ingresos superiores y la expan-
sión salarial, con lo que se producen de manera simultánea.
La figura a-2 del apéndice ofrece una serie temporal sobre s1 (G1%)
junto con Gini_b y Gini_w. Para efectos comparativos también incluimos
los estimados oficiales disponibles para la participación de ingresos de la
primera propiedad o, cuando no se disponga de estos directamente, el
complemento de la participación laboral (Prop%).19 Las tendencias en
G1% y Prop% concuerdan en general.20 En la segunda mitad del siglo xx y
en la primera década de 2000 predominan las tendencias ascendentes en
G1%. El aumento comienza a principios de la década de 1940 en Brasil,
19 Las fuentes son el Banco Central de la República Argentina (bcra) (1976) en Argentina
1935-1962; Ginneken (1979) en México 1950-1967 (nuestro cálculo se basa en participación

laboral para 1950, 1954, 1958, 1963, 1967 y 1975 de fuentes oficiales), y el Banco Central de
Venezuela (bcv) 1957-1997. De otra manera, el sitio web de la cepal (beneficio de explotación).
20 También, nuestros proxies para la participación laboral se comportan de manera si-
milar a la participación laboral estimada por Frankema (2010) para Argentina (1913-2000)
con correlación de 0,69 y México (1913-2000) con correlación de 0,68 y coincide parcial-
mente en el caso de Brasil (1920-2000) con correlación de 0,76 en el subperíodo 1950-1980.

Colombia y Venezuela; a fines de los años cincuenta en Argentina y Chile;

y a mediados de la década de 1960 en México. Con anterioridad, la ten-
dencia para la participación secular de los ingresos superiores era fluctuar
de manera considerable alrededor de una media sin tendencias.21
Una tendencia descendente en la participación laboral (o ascendente
en G1%) es una característica común en América Latina durante las últi-
mas décadas del siglo xx dominadas por reformas favorables al merca-
do.22 En los casos de Chile y México, Palma (2011) ubica el origen de tal
tendencia en el surgimiento del efecto “tijera” entre el salario real prome-
dio y la productividad laboral. En la figura a-3 del apéndice mostramos
una serie equivalente para los seis países estudiados acompañada por el
ratio entre los ingresos medios del Grupo 1 y el Grupo 4 (y1/y4 o ratio su-
perior-inferior).23 También encontramos un efecto “tijera” en Argentina,
Brasil, Colombia y Venezuela, aunque en los tres últimos casos la brecha
comienza a desarrollarse antes de la ola de reformas neoliberales.
Con respecto al comportamiento del ratio superior-inferior, hay
tendencias seculares ascendentes en Brasil, Chile, Colombia, México y
Venezuela que comenzaron en las décadas de 1920 o de 1930. Argen-
tina es un caso aislado con una caída abrupta de este ratio desde la
primera mitad hasta la segunda mitad del siglo xx (salvo por el re-
punte a fines de la década de 1980, que probablemente se relaciona
con la hiperinflación y el congelamiento decretado de los salarios).24
El repunte en México hacia 1950 concuerda con la ola de oportunida-
21 Los valores relativamente bajos en las primeras décadas parecen reflejar una subes-
timación de ingresos por trabajador en Brasil, mientras que pueden reflejar una sobrees-
timación de salarios en México y Venezuela.
22 Los porcentajes laborales descendentes también son una tendencia común en paí-
ses desarrollados y en países en desarrollo desde la década de 1970, aproximadamente,

que han sido atribuidos principalmente a la globalización, la mayor importancia de la
actividad financiera y la desregulación del mercado laboral (Stockhammer, 2013).
23 Las series de salarios se ponderan por las participaciones laborales de los grupos 2,
3 y 4. La productividad laboral se calcula como pib a precios constantes divididos por la

población económicamente activa general. El tiempo del efecto “tijera” es robusto para
el uso de pib por series de trabajadores utilizando el ipc como deflactor.
24 En el caso de Argentina, Alvaredo (2010) estima una participación de ingresos del
1% del grupo de ingresos superiores para el período 1932-1972 y 2002 mediante el uso de
datos impositivos. Esta participación alcanza un pico a principios de la década de 1940,
luego hay una caída significativa desde 1947 hasta 1952, seguida por una disminución
constante hacia 1972. Este patrón es, en general, coherente con las tendencias de nuestro
ratio superior-inferior para el país.

des comerciales en el país (en medio de salarios deprimidos) creada

por el esfuerzo bélico en Estados Unidos. En Venezuela la duplicación
del ratio en la década de 1950 está asociada con el aumento de 1,9 ve-
ces en la producción de petróleo y un aumento del 25% en sus precios,
que alcanzó su máximo a principios de 1957 durante la crisis del canal
de Suez (Baptista, 1997). Bértola (2005: gráfico 9) presenta una medi-
ción similar en Uruguay que muestra una caída significativa a media-
dos de la década de 1950 y a mediados de la de 1960, seguida de una
recuperación del ratio más adelante. En general, la evolución del ratio
superior-inferior de ingresos indica que en la mayoría de los casos los
que más ganan pudieron aumentar, o al menos mantener, su posición
en relación con el ingreso medio de los trabajadores no calificados.
3.3. Desigualdad de salarios
Los movimientos seculares en la desigualdad de salarios (que también

reflejan la estructura de salarios) y en el salario real medio se represen-
tan en el apéndice en las figuras a-2 y a-3, respectivamente. Las prime-
ras décadas, dominadas por el crecimiento impulsado por las exporta-
ciones, se caracterizan por una estructura de salarios en expansión o
constantes. En Brasil y Chile esto mismo sucedió recién después de
1920, aproximadamente. Nuestra evidencia concuerda con el reclamo
de que la era del primer crecimiento impulsado por las exportaciones,
la inmigración, la falta de un mercado de trabajo bien integrado y la
coerción (Bulmer-Thomas, 1994: 7) socavaron el potencial del creci-
miento impulsado por la demanda que favorecía a la mano de obra no
calificada y la compresión salarial (Bértola y Ocampo, 2012).
Las décadas intermedias fueron dominadas por la estrategia de in-
dustrialización vía sustitución de las importaciones impulsada por el
Estado (Cárdenas, Ocampo y Thorp, 2000). El salario promedio real
experimentó un incremento sostenible en los seis países. Hubo una
desigualdad salarial que se estrechó en Argentina, Colombia, México y
Venezuela, pero se amplió en Brasil y Chile.25 En algunos casos la com-
25 Además, la evidencia sobre la dispersión del salario del intragrupo para los grupos
3 y 4 en Argentina, Chile, México y Venezuela (Astorga, 2015a) apunta a diferencias sala-

riales más reducidas o constantes en el período.

presión de salarios fue favorecida por la intervención del gobierno en el

mercado laboral y con la introducción de la legislación del salario mí-
nimo, particularmente efectiva en Argentina, Brasil y México (Méndez,
1950; Eriksson, 1966: 16 y 17). Frankema (2012) estudió las desigualda-
des del salario industrial en Argentina, Brasil y Chile y encontró dife-
rencias significativas que tuvieron su origen en la naturaleza de las po-
líticas del mercado laboral y en los cambios políticos, particularmente
en las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Mientras que
en Argentina y Chile las pausas en las tendencias principales pueden
atribuirse a cambios en el régimen político (con golpes militares en
1976 y 1972, respectivamente), en Brasil el proceso de desigualdad sa-
larial fue gradual y en sintonía con un fuerte aumento de diferencias
de productividad de la mano de obra entre las industrias.
Las últimas décadas muestran la implementación de reformas fa-
vorables al mercado, incluyendo mercados laborales más flexibles y el
retorno del crecimiento impulsado por las exportaciones como una es-
trategia dominante del crecimiento. Durante este período, hay una
tendencia hacia el aumento en la participación del ingreso de la pro-
piedad y un ensanchamiento de la desigualdad salarial en medio de
una baja de los salarios reales. Esto queda particularmente claro du-
rante la “década perdida” de 1980, marcada por los ratios superior-in-
ferior crecientes (en la mayoría de los casos, también durante la dé-
cada de 1990); esto indica que en gran medida los asalariados
soportaron el costo del ajuste. En México la ampliación de la desigual-
dad del salario fue impulsada por la reforma de liberalización del co-
mercio de 1985 que afectó a los trabajadores no calificados despropor-
cionadamente (Hanson y Harrison, 1999). Venezuela es la excepción,
con una desigualdad salarial constante (década de 1980) y decreciente
desigualdad salarial (década de 1990), cuyas causas se encuentran
probablemente en la implosión de crecimiento que se produjo a fines
de la década de 1970 y que afectó sobre todo a los salarios de los gru-
pos intermedios. Además, la desigualdad intragrupos (por categorías
educativas) creció en Argentina y Brasil (Morley, 2000).
En general, la expansión de la desigualdad durante este período fue
impulsada por cambios institucionales que debilitaron el poder de los
sindicatos y por un descenso en los salarios mínimos reales. Los regí-
menes militares que tomaron el poder en Argentina (1976-1983), Chile
(1973-1990) y Brasil (1963-1980) efectivamente restringieron o prohi-

bieron la acción de los sindicatos, aumentaron la flexibilidad del mer-

cado laboral y redujeron la cobertura del salario mínimo como parte
de la agenda de la reforma (Morley, 2000). La sindicalización se des-
plomó en toda la región y solo alcanzó un promedio del 10,7% de la
fuerza de trabajo en 2005, en comparación con un pico del 23% en la
década de 1970 (Roberts, 2012). Y, de acuerdo con las cifras de la cepal,
el salario mínimo real promedio para los seis países de la-6 cayó un 5,9%
en promedio por año durante la década de 1980, seguida de una recupe-
ración moderada del 1,7% anual en los años noventa. En la primera dé-
cada de este siglo, hay una tendencia descendente en la desigualdad sa-
larial, una tendencia que es coherente con la del coeficiente de Gini de
ingresos laborales calculada a partir de las encuestas de hogares
(Banco Mundial, 2012: 28).
4. Promedios regionales
En esta sección presentamos algunos índices regionales y luego proce-

demos a explorar si tienen tendencia a reflejar coincidencias o si las
características específicas para cada país impulsan los resultados. En
primer lugar, calculamos la desigualdad regional como el promedio
simple de países individuales que utilizan nuestros coeficientes de Gini
de ingresos junto con un coeficiente de Gini disponible para Uruguay26
(la-7) y, en segundo lugar, como un promedio ponderado en función de
la población. La figura 1 (el primer gráfico) muestra promedios móvi-
les de cinco años centrados de los dos promedios regionales para la-7.
Agregamos líneas polinómicas ajustadas para reflejar movimientos se-
culares. Además, mostramos la curva de desigualdad promedio simple
para el Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay). Esta separación resulta
de interés porque este grupo de países se industrializó relativamente
pronto y tiene tendencia a mostrar diferentes dinámicas de creci-
miento de la desigualdad.
26 Para Uruguay usamos a Bértola (2005) para el período 1908-1966 y después usa-
mos los valores de coeficientes de Gini basados en las encuestas de hogares del sitio web
de la cepal para completar la serie hasta 2011. Los promedios durante el período 1911-
1921 no incluyen a México.

Figura 1. Desigualdad regional funcional
la-7: promedios regionales

LA-7: promedios regionales
Índice, 2000=100
Índice, 2000=100
110
100
90
80
LA-7_simple
70
LA-7_ponderado
Cono Sur
60
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
la-6: el superior y el resto

LA-6: el1superior
Participación Grupo y el resto de Gini (der.)
(izq.); coeficiente
Participación Grupo 1 (izq.); Coeficientes de Gini (der.)
0.7 0,4
G1%(lhs)
Gini_b
0,35
0.6 Gini_w
0,3
0.5
0,25
0.4
0,2
0.3
0,15
0.2 0,1
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Los promedios de los países de la-7 revelan la presencia de un pro-

ceso secular semejante a una S reclinada de forma curva para 1900-
2011, con un punto de inflexión alrededor de 1940 y un pico en las úl-

timas décadas. El pico aparece un poco antes para el coeficiente de

Gini ponderado por población. Hay una disminución moderada de la
desigualdad en las primeras décadas impulsadas por los avances en
Brasil y Colombia (la desigualdad en el Cono Sur se mantiene estable).
De acuerdo con esta evidencia, los años finales de la belle époque
(1900-1914) no fueron acompañados por una desigualdad creciente.
En las décadas intermedias hubo un aumento de la desigualdad im-
pulsado por la industrialización de los rezagados (Brasil, Colombia y
Venezuela), pero la desigualdad se redujo en el Cono Sur, lo cual po-
dría atribuirse a las políticas proteccionistas que favorecen a los tra-
bajadores urbanos y a las políticas laborales que fomentan la compre-
sión de los salarios. Desde la década de 1930, la desigualdad promedio
se elevó bruscamente hasta alcanzar una meseta alrededor de la “dé-
cada perdida”, luego cayó con la llegada del nuevo siglo. La forma de
S reclinada ahora es más pronunciada en el caso de la serie ponderada
por población.
La figura 1 (el gráfico inferior) muestra los promedios simples de
la-6 de G1%, Gini_w y Gini_b. Las primeras décadas del último siglo
se caracterizan por no mostrar tendencias de la participación de ingre-
sos del grupo superior o de la desigualdad entre los tres grupos salaria-
les. Pero hay diferencias después de la década de 1930. La desigualdad
salarial se eleva de manera menos abrupta en las décadas de 1940 y
1950, seguida de una estructura de salarios bastante estable en las dé-
cadas de 1960 y 1970. Después, hay un aumento relativamente rápido
de la desigualdad del salario en las últimas décadas y compresión de
salarios en la década de 2000. Por el contrario, la participación de los
ingresos de los que más ganan se acelera desde mediados de la década
de 1930 hasta fines de la de 1970, seguida por un alza más moderada
en las últimas décadas. Es aparente en la figura 1 que las tendencias de
desigualdad intergrupos fueron impulsadas principalmente por ten-
dencias en el grupo superior.
El gráfico superior de la figura 2 muestra promedios simples para
los la-6 de las series de salarios reales para los tres grupos ocupacionales
inferiores (utilizados para estimar el ingreso medio de cada grupo) y el
salario real promedio ponderado por pea. Para facilitar la comparación
también se incluye el Gini_w. El salario promedio (salario_promedio) y
la desigualdad del salario muestran una tendencia ascendente desde
principios de la década de 1930 hasta la de 1960, lo cual implica que

Figura 2. Salarios regionales y dispersión de la desigualdad
la-6: salarios promedio

LA-6: salarios promedio
Valores
Valoresmensuales
mensualesen
en dólares, precios
US$, precios de 1970
de 1970
200 0.3
salario_2
180 salario_3
salario_4
160
salario_promedio 0.25
140 Gini_w
120
100 0.2
80
60
0.15
40
20
0 0.1
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Dispersión regional y coincidencia

Dispersión regional y coincidencia
Índice,2000=100
Índice, 2000=100(izq.);
(izq.); ratio
ratio 0-10-1 (der.)
(der.)
270 0.8
0.7
220
0.6
0.5
170
0.4
120
0.3
0.2
70 coef.var._LA7 (lhs)
2 per. Mov. Avg. (B-trend_LA7) 0.1
2 per. Mov. Avg. (W-trend_LA6)
20 0
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
los trabajadores más calificados se beneficiaron en mayor medida que

los menos calificados. En las siguientes dos décadas, el salario real se
aceleró mientras que la estructura salarial permaneció básicamente
estable, lo que indica que los asalariados se beneficiaron de manera
más pareja del crecimiento económico.

Las últimas décadas del siglo xx estuvieron marcadas por la caída

de los salarios reales y la creciente desigualdad de salarios. El salario
real promedio para los trabajadores no calificados en la-6 (salario_4)
alrededor del año 2000 retrocedió a los niveles de 1960 (y un 30% por
debajo del nivel máximo que se alcanzó alrededor de 1975). Pero hubo
movilidad laboral significativa. La participación regional de la pea del
Grupo 4 (véase la tabla 1) descendió alrededor del 30% en 2000, desde
alrededor del 45% en 1960 y el 65% en 1900. A aquellos que pudieron
capacitarse más y subir al Grupo 3 les fue mejor, recibieron un 20% de
aumento en su salario real promedio (salario_3) entre 1960 y 2000
(aunque el valor de 2000 es de aproximadamente un 15% inferior al
pico que se alcanzó alrededor de 1975). El trabajador promedio de
la-6 en el Grupo 2 tuvo un aumento del 30% entre 1960 y 2000 y una
caída del 10% desde el nivel máximo que se alcanzó alrededor de 1980.
4.1. Dispersión y coincidencias de tendencias
La figura 2 (gráfico inferior) incluye tres medidas para explicar la disper-

sión en niveles de coeficientes de Gini y coincidencias de las tendencias.
La primera es el coeficiente de variación para el coeficiente de Gini inter-
grupos para la-7 (coef.var._la7, promedios móviles a cinco años). Este
coeficiente mide el desvío o la convergencia de niveles, que muestran
una clara división entre dos períodos, uno de dispersión promedio relati-
vamente alta para 1900-1940 (con una depresión a comienzos de la dé-
cada de 1920 y dos picos de dispersión a mediados de la de 1910 y otro
hacia a mediados de 1930); y otro de dispersión relativamente baja 1940-
2011 (con una depresión alrededor de 1950 y dos picos de dispersión a
comienzos de la década de 1960 y a fines de la década de 1970).27 Una
interpretación posible de esto es que aunque el resultado de la desigual-
dad a lo largo del tiempo varía entre los siete países, esto refleja un
ritmo diferente de un proceso subyacente común que eventualmente
conduciría a un final similar. Esta interpretación está respaldada por el
resultado de un análisis de datos del panel que revela importantes regu-
laridades en la-6 asociadas con la acción de fuerzas comunes funda-
27 El patrón de dispersión interpaíses (no mostrado) para G1% y Gini_w se asemeja
al coeficiente de Gini_b.

mentales tales como las diferencias de productividad laboral entre las

manufacturas y la agricultura y los desarrollos en los términos del in-
tercambio (Astorga, 2015b).
Un inconveniente de la medida anterior es que no captura coinci-
dencias ni divergencias en las tendencias, de manera que un valor bajo
en el coeficiente de variación puede indicar que hay recuperación en
los niveles del coeficiente de Gini, pero con países que están experi-
mentando tendencias de desigualdad opuestas (como sucedió durante
las décadas intermedias). Para abordar esta limitación, la figura 2 in-
cluye dos medidas para mantenerse al tanto del alcance de las coinci-
dencias de la tendencia o de la sincronicidad durante décadas calenda-
rio en los coeficientes de Gini intergrupos (B-trend_ la 7) y en el
coeficiente de Gini de salarios (W-trend_la6). Un valor elevado en una
determinada década calendario (que se muestra como una observa-
ción en la mitad de la década) indica que la mayoría de los países esta-
ban experimentando tendencias similares.28
A lo largo del siglo, hubo mayor sincronicidad de la tendencia en el
coeficiente de Gini de salarios que en el coeficiente de Gini total intergru-
pos, lo que señala un nivel más alto de uniformidad en los avances en las
condiciones laborales (por ejemplo, asociado con la legislación de sala-
rio mínimo y la sindicalización) que en las fuerzas que afectan los ingre-
sos del nivel superior. Los movimientos en las dos mediciones de tenden-
cias muestran tendencias divergentes en la primera mitad del siglo xx
(acorde con valores altos para el coeficiente de variación), pero con un
claro desplazamiento hacia la sincronicidad durante la segunda mitad.
En términos generales, sobre la base de esta evidencia, las décadas de
1970 y 1980 son las de mayor coincidencia en tendencias de desigualdad.
28 El resultado de las coincidencias de tendencias se calcula en dos etapas: primero,
en cada país identificamos el patrón de tendencia dominante de cada década (ascen-

dente, constante, descendente o una combinación de estas opciones). Luego, agrega-
mos la cantidad de veces que ocurre un determinado patrón (asignamos 1 para una
tendencia dominante sobre una década determinada o 0,5 cuando hay dos patrones
sobresalientes). Esos resultados parciales (por ejemplo, para B-trend_la7 en la década
de 1980: ascendente=4,5; constante=0, descendente=2,5) se multiplican por sí mismos
y luego se suman para obtener un puntaje total (4,52+02+2,52 = 26,5). Finalmente, para
calcular los ratios incluidos en el gráfico se dividen los puntajes totales por el puntaje
máximo posible (26,5/49 = 0,54). Véanse más detalles en Astorga (2015a: cuadro b-3).

5. Conclusiones
Hemos presentado nuevos estimados de coeficientes de Gini de ingre-

sos funcionales para el período 1900-2011 para seis países de América
Latina que usan series de salarios recientemente creadas para tres ca-
tegorías ocupacionales. Esto ofrece una imagen coherente y completa
de la desigualdad a largo plazo. Nuestros métodos y datos tienen limi-
taciones y, por eso, nuestros hallazgos requieren que se los corrobore
con futuras investigaciones. Ahora bien, los hallazgos clave se pueden
resumir de la siguiente manera.
Las tendencias seculares y las fluctuaciones de la desigualdad du-
rante el siglo xx muestran importantes variaciones por país, particu-
larmente antes de 1960. Nuestra serie no muestra una tendencia cre-
ciente compartida de la desigualdad durante el final de la belle époque
y revela resultados combinados en las décadas intermedias. Pero, al
comienzo de la década de 1960, la desigualdad fue en aumento en la
mayoría de los países y alcanzó el punto máximo en las últimas déca-
das del siglo pasado en medio de la implementación de las políticas del
Consenso de Washington. Los promedios regionales del coeficiente de
Gini (promedio individual y ponderado por población) de la-7 mues-
tran una forma de S reclinada con un punto de inflexión alrededor de
1940 y un pico en la década de 1990 (una década antes que en la curva
de media ponderada por población).
Nuestras evidencias sobre ingresos relativos y la participación del
empleo concuerdan ampliamente con el proceso estándar de Kuznets-
Lewis. Las primeras décadas se caracterizaron por una elevada pro-
porción de mano de obra rural no calificada con ingresos polarizados
entre los ingresos del grupo inferior y los del superior, lo que refleja
ampliamente las disparidades entre el capital o los terratenientes y los
trabajadores sin tierra con bajas calificaciones. Como el cambio es-
tructural empezaba a ponerse en marcha y la mano de obra se despla-
zaba de sectores de baja productividad hacia otros de mayor producti-
vidad, la desigualdad salarial aumentó. Se esperaba que la fuerza
laboral urbana mejorara su nivel educativo y calificaciones, en tanto
que la caída en la fuerza de trabajo rural y la modernización de la agri-
cultura aumentaría sus salarios. Sin embargo, hay un giro bien cono-
cido de este proceso en América Latina. La industrialización se es-
tancó en el último cuarto del siglo xx y el crecimiento de la fuerza

laboral aumentó en el sector informal urbano, lo que creó las condi-

ciones para el aumento de la desigualdad.
La decreciente participación en la propiedad y la compresión sa-
larial no se potenciaron mutuamente ni generaron una caída soste-
nida de la desigualdad. La tendencia a la compresión de los salarios,
o su lenta expansión, durante las décadas de la industrialización bajo
regímenes proteccionistas sugiere que las fuerzas potencialmente
desigualitarias, que surgen del acceso aún limitado a la educación y
una transición demográfica demorada, que favorece los beneficios por
calificaciones, fueron limitadas particularmente en el Cono Sur por la
intervención del gobierno en el mercado laboral, la sindicalización y el
funcionamiento de las políticas de salario mínimo. Sin embargo, en
general, no pudieron compensar la acción de fuerzas centrífugas que
aumentaban la disparidad entre aquellos en el segmento superior y el
resto de la distribución.
La desigualdad en el siglo xx es una historia de mayor polariza-
ción, pero al mismo tiempo de importante movilidad social. Para la-6,
en promedio, el ingreso real medio estimado de los que más ganan
aumentó de 17 veces el ingreso de los no calificados hacia 1900 a 30
veces alrededor de 1970 y a 27 veces cerca del año 2000. Aquellos en el
sector superior experimentaron un aumento de 3,3 veces en su ingreso
medio entre 1900 y 2000, muy por encima del aumento del 2,4 de
aquellos en el sector inferior. Un segundo desarrollo clave fue la ex-
pansión de los grupos medios que crecieron del 32% de la pea general
a comienzos del siglo al 62% hacia fines del siglo. El ingreso medio de
aquellos en el sector medio creció 2,9 veces ente 1900 y 2000. Pero, en
los tres grupos ocupacionales de salarios, el ingreso medio absoluto a
fines del siglo no era superior al de alrededor de 1970.
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Apéndice
Figura a-1. Mediciones de desigualdad por país

(izquierda: coeficientes de Gini; derecha: ratios)
Argentina Brasil
0.7 1.6 0.7 1.9
1.4 1.7
0.6 0.6
1.5
1.2
0.5 0.5 1.3
1.0
1.1
0.4 0.8 0.4
0.9
0.6
0.3 0.3 0.7
0.4 0.5
0.2 0.2
0.2 0.3
0.1 0.0 0.1 0.1
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Gini_b Gini_hs W-ratio (rhs) F_Ind (rhs)
Chile Colombia
0.7 1.4 0.7 1.2
Gini_Rod-Web
0.6 1.2 0.6 1.0
1.0
0.5 0.5 0.8
0.8
0.4 0.4 0.6
0.6
0.3 0.3 0.4
0.4
0.2 0.2 0.2

0.2
0.1 0.0 0.1 0.0

1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Gini_b México Venezuela

0.7 Gini_hs 3.5 0.7 1.2
W_ratio (rhs) Gini_b
F_ind (rhs) 3.0 Gini_hs
0.6 0.6 1
F_ind (rhs)
2.5
0.5 0.5 0.8
2.0
0.4 0.4 0.6
1.5
0.3 0.3 0.4
1.0
0.2 0.5 0.2 0.2
0.1 0.0 0.1 0.0

1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Figura a-2. Concentración en la parte superior y desigualdad de salarios

(izquierda: porcentajes; derecha: promedios móviles cinco años,
todas las series)
G1%(lhs) Gini_b Prop% (lhs) Gini_w
Argentina Brasil
0.7 0.6 0.7 0.6
0.6 0.5 0.6 0.5
0.5 0.4 0.5 0.4
0.4 0.3 0.4 0.3
0.3 0.2 0.3 0.2
0.2 0.1 0.2 0.1
0.1 0.0 0.1 0.0

1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Chile Colombia
0.7 0.6 0.7 0.6
0.6 0.5 0.6 0.5
0.5 0.4 0.5 0.4
0.4 0.3 0.4 0.3
0.3 0.2 0.3 0.2
0.2 0.1 0.2 0.1
0.1 0.0 0.1 0.0

1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
México Venezuela
0.7 0.6 0.8 0.6
0.6 0.5 0.7 0.5
0.6
0.5 0.4 0.4
0.5
0.4 0.3 0.3
0.4
0.3 0.2 0.2
0.3
0.2 0.1 0.2 0.1
0.1 0.0 0.1 0.0

1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Figura a-3. Salario promedio, pib por trabajador y ratios superior-inferior

(izquierda: dólares por trabajador/mes, precios 1970; derecha: promedios
móviles cinco años, todas las series)
salario real promedio PIB por trabajador y1/y4 (rhs)
Argentina Brasil
350 60 200 70
300 50 60
150
250 50
40
200 40
30 100
150 30
20
100 20
50
50 10
10
0 0 0 0
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Chile Colombia
350 50 140 35
300 120 30
40
250 100 25
200 30 80 20
150 60 15
20
100 40 10
10
50 20 5
0 0 0 0
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
México Venezuela
250 60 350 60
50 300 50
200
250
40 40
150
200
30 30
100 150
20 20
100
50
10 50 10
0 0 0 0
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

iIi. La economía política
de la desigualdad de ingreso
en Chile desde 1850
Javier E. Rodríguez Weber*
1. Introducción1
La desigualdad está nuevamente en el centro del debate político y eco-

nómico. En los comienzos del año 2014, el presidente estadounidense
Barack Obama se refirió a la desigualdad como “el mayor desafío de
nuestro tiempo”.2 Poco tiempo después, la publicación de la versión en
inglés del libro El capital en el siglo xxi, de Thomas Piketty (2014), ge-
neró un intenso debate sobre el rol de la desigualdad en los países de-
sarrollados desde el siglo xviii y los desafíos que plantea para el futuro.
La desigualdad ha sido siempre un tema de preocupación en Amé-
rica Latina. Muchos sostienen que constituye el obstáculo más impor-
tante para el desarrollo, y Chile, que suele ser considerado como “una
historia de éxito económico”, es uno de los países más desiguales de la

1 El
presente artículo se basa en mi tesis doctoral. Quisiera expresar mi agradeci-
miento a Luis Bértola, su director, y a los académicos por sus agudas observaciones que
han sido de valiosa ayuda en todo el proceso de elaboración: Alfonso Herranz, Branko
Milanovic, Brian Loveman, Carolina Román, César Yáñez, Gabriel Oddone, Henry Wille-
bald, José Díaz Bahamonde, José Martínez-Carrión, Jorge Álvarez, Marc Badía, María
Camou, Mario Matus, Natalia Pérez Barreda, Paola Azar, Peter Lindert, Reto Bertoni,
Rosemary Thorp, Sabrina Siniscalchi, Sebastián Fleitas, Silvana Maubrigades, Tarcísio
Botelho, Verónica Amarante, Vicente Neira y Xavier Taffunel. Jeffrey Williamson leyó
con detenimiento una versión anterior de este artículo y aportó muchas sugerencias y
observaciones perspicaces, por las cuales le estoy agradecido. Cualquier eventual error es
de mi entera responsabilidad.
2 Barack Obama, Discurso sobre el estado de la Unión, disponible en http://www.whi-
tehouse.gov/the-press-office/2014/01/28/president-barack-obamas-state-union-address.
79

región. Poco tiempo después del discurso del presidente Obama, Mi-
chelle Bachelet, en su discurso de asunción a la presidencia de Chile,
señaló que la desigualdad era el mayor adversario de su país.3
El presente artículo resume una tesis doctoral sobre la economía
política de la desigualdad en Chile entre 1850 y 2009 (Rodríguez We-
ber, 2014). El objetivo de la tesis es contribuir a la comprensión de la
relación entre la desigualdad y el crecimiento económico a largo plazo.
Se analiza la relación como resultado de la interacción entre las fuer-
zas del mercado y las instituciones. El propósito es destacar las in-
fluencias recíprocas y desentrañar la relación entre el proceso general
y el devenir histórico (con sus particularidades y contingencias). A
esto es a lo que este trabajo alude como “un enfoque de economía polí-
tica de la desigualdad”.
En las secciones siguientes de este artículo se presenta la evidencia
preponderante y los argumentos principales que ameritan un breve de-
sarrollo de la historia económica de la desigualdad de ingreso en Chile
desde 1850 hasta 2009. La segunda sección expone una estrategia meto-
dológica capaz de medir las tendencias principales de la desigualdad de
ingreso a largo plazo y de captar —al menos en parte— la relación entre
las fuerzas del mercado y las instituciones que ha dado lugar a esas ten-
dencias. En la tercera sección, que constituye el cuerpo central de este
artículo, se presentan las tendencias que ha manifestado la desigualdad
de ingreso y se proporciona una síntesis de su relación con el proceso
de desarrollo en general. La cuarta sección concluye con algunas re-
flexiones sobre el pasado, presente y futuro de la desigualdad en Chile.
2. Planteo del problema, enfoque, método y datos
2.1. La desigualdad y el desarrollo en Chile
Independientemente del lugar en que uno viva, la vida en la actualidad

dista mucho de la realidad de hace doscientos años. La morada, el modo
3 “¡Chile tiene un solo gran adversario, y eso se llama desigualdad!”, Michelle Bache-
let, discurso de asunción, disponible en http://www.gob.cl/2014/03/11/presidenta-miche-

lle-bachelet-en-su-primer-discurso-al-pais/.

La Economía Política de la Desigualdad… 81
en que se obtiene sustento, la forma de relacionarse con los demás, el

sistema político que establece las leyes que rigen el comportamiento, en
suma, cada aspecto de la vida ha sido transformado radicalmente por
los acontecimientos transcurridos en los últimos dos siglos. No obstante,
sostener que todos los rincones del planisferio han sufrido una transfor-
mación no significa que hayan sido afectados de la misma manera.
El crecimiento económico moderno ha multiplicado la capacidad
de producir bienes y servicios en forma exponencial, pero no se han
distribuido de manera uniforme. La desigualdad económica presenta
dos dimensiones: entre regiones y/o países, y entre las personas y/o los
grupos en cada país. Si bien para los estándares latinoamericanos se
considera que Chile cuenta con una población homogénea, su pro-
ducto interno bruto (pib) per cápita representa la mitad del ingreso
promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-
nómicos (ocde), de la cual es país miembro. Sin embargo, su coefi-
ciente de Gini de 0,53 (pnud, 2013) es lo que caracteriza a Chile como
un típico país latinoamericano.
En el artículo analizamos la relación entre la distribución de in-
greso del mercado (o distribución primaria) y el desarrollo en Chile
por dos motivos. Tal como explicaremos más adelante, consideramos
que la complejidad de esta temática no puede estudiarse sobre la base
de información presentada en forma agregada, enfoque característico
de la literatura basada en la curva de Kuznets (o la “U” invertida). Asi-
mismo, la historia de Chile es lo suficientemente rica como para anali-
zar todos los problemas que la literatura ha planteado como funda-
mentales en la relación entre el desarrollo y la desigualdad. En los
últimos 150 años, Chile se ha visto a la vez beneficiado y perjudicado
por la economía internacional y ha transitado por diversos regímenes
políticos y estrategias de desarrollo. En consecuencia, el país presenta
una gran diversidad de experiencias que pueden servir de base para
poner a prueba diferentes teorías e hipótesis sobre el modo en que se
relacionan la desigualdad de ingreso y el desarrollo.
2.2. Un enfoque de economía política
La mayoría de los intentos de analizar la relación entre la desigual-

dad y el desarrollo extraen una hipótesis de alguna teoría general y

emplean los datos para ponerla a prueba. Típicamente, estos trabajos

asumen la premisa de que los demás factores o variables se mantie-
nen constantes. Si deseamos medir el efecto de la integración del
mercado sobre la desigualdad de salarios, debemos ir en busca de
casos donde ninguna otra variable se haya modificado. El problema
radica en que el desarrollo transforma todos los aspectos de la vida
social y, por lo general, los cambios en un área afectan a otras. Aun-
que los economistas procuren controlar todas las variables salvo la
seleccionada, su éxito siempre será objeto de debate. Ciertamente es
imposible estudiar todas las variables en forma simultánea, por lo
cual la simplificación se torna necesaria. Hemos optado por destacar
la interacción entre las instituciones y las fuerzas del mercado, el
modo en que se influencian entre sí y su incidencia en la distribución
del ingreso.
La desigualdad no puede analizarse como resultado unívoco de las
fuerzas del mercado. Si bien la oferta y la demanda son —en efecto—
relevantes, ningún factor del mercado puede existir sin las institucio-
nes y las relaciones de poder asimétricas entre quienes interactúan en
el mercado. En otras palabras, resulta necesario reconocer que, fuera
del mercado, existen relaciones sociales y políticas entre los individuos
y los grupos, así como un Estado que puede —y suele— intervenir no
solo en las interacciones del mercado, sino en lo que —en sentido am-
plio— puede denominarse el conflicto distributivo.
El Estado puede moldear la distribución primaria del ingreso me-
diante procedimientos diferentes. Por ejemplo, regulando los dere-
chos y obligaciones de quienes interactúan en el mercado, como los
derechos de propiedad, el salario mínimo, etcétera. En otros casos, el
Estado puede intervenir directamente en un conflicto distributivo, ya
sea enviando las fuerzas policiales o militares para reprimir una
huelga, o presionando a los empresarios para que concedan un au-
mento salarial.
La distribución primaria “pura”, entendida como distribución me-
ramente determinada por las fuerzas de la oferta y la demanda, no
existe. El costado político de la economía está siempre presente, en
particular cuando nos referimos a la desigualdad (Robinson, 2010;
Piketty, 2014, 2015; Atkinson, 2015).

2.3. Estimaciones: tablas sociales dinámicas
¿Cómo podemos medir la desigualdad del mercado en la población

chilena desde 1850 hasta 1970? Como no se dispone de datos de fuen-
tes fiscales y emplear indicadores sustitutos (proxy), por ejemplo el ra-
tio entre ingreso per cápita y salarios, no resulta satisfactorio, optamos
por elaborar tablas sociales dinámicas.4 Una tabla social se construye
agrupando a los perceptores de ingresos en categorías (generalmente
ocupacionales). Se requieren dos clases de datos para cada categoría:
la cantidad de perceptores y su ingreso. Esta metodología suele adop-
tarse para estimar la desigualdad de ingreso en un punto específico en
el tiempo. El análisis de la evolución de la desigualdad a largo plazo
requiere la construcción de tablas sociales para diferentes años de refe-
rencia (Lindert y Williamson, 1982, 1983, 2013; Londoño de la Cuesta,
1995; Bértola et al., 2009). En cambio, la tabla social “dinámica” brinda
una estimación de la cantidad de perceptores y su ingreso anual en
cada categoría durante un período determinado.5 En consecuencia, lo
que convierte a la tabla social en “dinámica” es el hecho de que com-
prende un período de tiempo, y no uno o más años específicos. Dentro
de ese período, las categorías se mantienen constantes, pero la cantidad
de personas incluidas en cada categoría y su ingreso varían cada año.
Expresado en forma metafórica, podríamos decir que si la utilización
de diferentes tablas sociales permite inferir tendencias de desigualdad a
partir de un conjunto de “ilustraciones”, entonces la tabla social diná-
mica nos permite apreciar “la película completa”.6
Para la estimación de la desigualdad de ingreso en Chile y otras va-
riables relacionadas, se construyeron dos tablas sociales dinámicas: la
primera, para el período 1860-1929, y la segunda para el período 1929-
1970. La primera se compone de 49 categorías: 9 en agricultura (con 7
categorías de propietarios de tierras, desde campesinos a terratenientes,
y 2 de trabajadores), 3 en minería, 10 en industria, 20 en el Estado, 5 en
transporte y 2 en otros rubros (profesionales y servicio doméstico).
4 Se dispone de encuestas de hogares solo para Santiago de Chile y la zona metropo-
litana a partir del año 1957.

5 Branco Milanovic propuso el término “dinámica” en un taller organizado en Monte-
video en el año 2011.

6 En Lindert y Williamson (2014) y en el artículo de Astorga en este libro se recurre a
una estrategia similar.

La segunda tabla social (1929-1970) consta de 116 categorías. En-

tre los diferentes sectores y ramas representados en las tablas cabe
mencionar: agricultura, minería (3 ramas), industria (23 ramas), co-
mercio, transporte, servicios públicos y privados (3 ramas) que, a su
vez, fueron subdivididos entre empleadores o patrones, cuentapropis-
tas, empleados (administrativos) y obreros. En algunos casos, las cate-
gorías se han desagregado aún más, como es el caso de “empleadores
en el sector agricultura”, subdividida en 9 categorías según el tamaño y
calidad de sus propiedades. Otro inconveniente es que las fuentes solo
nos han permitido medir la desigualdad de ingreso entre perceptores
antes de deducir impuestos. Resulta imposible estimar la desigualdad
tras la deducción impositiva y las transferencias, o entre hogares (al
menos para el período completo).
Las principales fuentes de datos fueron censos de población y econó-
micos, anuarios estadísticos y una infinidad de fuentes secundarias, prin-
cipalmente estadísticas históricas,7 como también fuentes históricas. Se
debió partir de diversos supuestos, basados en conocimientos teóricos e
históricos, por ejemplo, la composición del ingreso de campesinos o la
porción de las utilidades en el sector minero repartida entre capitales ex-
tranjeros. En ocasiones, también se contó con fuentes alternativas, por
ejemplo, los salarios rurales entre 1880 y 1925 (Bauer, 1975; Matus,
2012), y se utilizó la información considerada como más representativa.
Es imposible realizar en este espacio una descripción exhaustiva de la
metodología adoptada, pero cabe exponer en detalle algunas de las deci-
siones importantes que se tomaron durante el trabajo de investigación.8
Este es el caso de los perceptores de mayores ingresos. Si la estimación del
ingreso de los percentiles superiores ya presenta diversos inconvenientes
en la actualidad, las dificultades se agudizan al recurrir a estadísticas his-
tóricas. Para abordarlas, se crearon dos tablas siguiendo procedimientos
diferentes. La primera tabla, que comprende el período 1860-1930, mues-
tra cuatro categorías de perceptores de mayores ingresos. La primera ca-
tegoría se compone de funcionarios públicos integrantes de la élite (presi-
dente, ministros, gobernadores, etcétera); en esta categoría se incluyeron
sus sueldos anuales. En lo que respecta a los propietarios de tierras e
7 Por
ejemplo, Haindl (2007), Díaz et al. (2016) y Matus (2012).
8 El
lector podrá encontrar una descripción completa de la metodología en Rodríguez
Weber (2014: cap. 3).

Gráfico 1. Distribución del ingreso en Chile en el período 1860-1970.

Resultados máximos y mínimos obtenidos mediante diferentes
fuentes y métodos
0,800
0,750
0,700
0,650
0,600
0,550
0,500
0,450
0,400
0,350
1860
1864
1868
1872
1876
1880
1884
1888
1892
1896
1900
1904
1908
1912
1916
1920
1924
1928
1932
1936
1940
1944
1948
1952
1956
1960
1964
1968
Fuente: Estimación propia. Las estimaciones difieren en sus fuentes y/o supuestos.
industriales, se establecieron sus ingresos en un año base respecto del cual

se contara con información de fuentes confiables y luego se proyectaron
mediante un índice que contempla la evolución de los precios, de la pro-
ductividad y de los salarios. Finalmente, en el caso de propietarios mine-
ros, primero se calculó el pib sectorial a precios corrientes para todo el pe-
ríodo y luego se calculó el excedente de explotación a repartir entre
capitalistas chilenos.9 Para la segunda tabla social dinámica (1929-1970)
se siguió el mismo procedimiento de cálculo del excedente de explotación,
pero, en este caso, se recurrió a la estimación de series de pib a precios
corrientes de Haindl (2007). Luego se distribuyeron las utilidades totales
entre los empleadores mediante procedimientos diferentes. Por ejemplo,
con respecto a las siete categorías de propietarios de tierras, las utilidades
fueron asignadas en función de la distribución de la propiedad y del capi-
tal según los censos agrícolas.
9 Cabe observar que el capital extranjero fue muy importante en el sector minero.
Véanse los gráficos 4 y 6.

Gráfico 2. La “mejor estimación” del factor desigualdad de ingreso,

1860-1970. Participación de las utilidades como porcentaje del ingreso
nacional bruto en Chile, 1860-1970
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1865
1890
1915
1940
1965
1860
1870
1875
1880
1885
1895
1900
1905
1910
1920
1925
1930
1935
1945
1950
1955
1960
1970
Fuente: Estimación propia.
Muchos supuestos son objeto de controversia. Para evaluar la sensibi-

lidad de los resultados a estos supuestos, se estimaron diferentes se-
ries, modificando las fuentes o los supuestos. El gráfico 1 muestra los
resultados máximos y mínimos de los índices de Gini para cada año
del período 1860-1970. Se extraen dos conclusiones. En primer lugar,
las diferentes fuentes y supuestos presentan una considerable variabi-
lidad en los niveles de desigualdad, especialmente a partir de la Pri-
mera Guerra Mundial hasta principios de la década de 1920. En se-
gundo lugar, se manifiesta una congruencia entre las tendencias y los
ciclos. En síntesis, si bien la comparación de niveles de desigualdad
con respecto a otros países puede inducir a error, es improbable que
esto ocurra al comparar el grado de volatilidad y las tendencias.10
Para el período posterior a 1970 se recurrió a encuestas de hogares.
Para el período 1850-1859 se siguió un procedimiento adaptado de
10 Se remite al lector a un análisis más exhaustivo de la confiabilidad de los datos es-
timados en Rodríguez Weber (2014: 110-123).

Gráfico 3. La “mejor estimación” de la desigualdad entre perceptores

de ingreso, 1850-2009. Coeficiente de Gini
0,65
0,6
0,55
0,5
0,45
0,4
1850
1856
1862
1868
1874
1880
1886
1892
1898
1904
1910
1916
1922
1928
1934
1940
1946
1952
1958
1964
1970
1976
1982
1988
1994
2000
2006
(1850-1860) Estimado mediante ratio de extracción
(1860-1929) Tabla social dinámica 1: 1860-1930
(1929-1970) Tabla social dinámica 2: 1929-1970
(1970-2009) Encuesta de hogares en Gran Santiago
Hodrick-Prescott (parámetro de suavización = 100)
Fuente: Estimación propia. Las diferentes líneas y puntos representan métodos distintos
de estimación. Las dificultades de cada metodología y el empalme de estimaciones obte-
nidas a través de diferentes metodologías implican que en el análisis histórico solo se
emplean tendencias de mediano plazo, obtenidas a través del filtro Hodrick-Prescott.
Van Zanden et al. (2011) inspirado, a su vez, por el concepto de la fron-

tera de posibilidades de desigualdad (Milanovic et al., 2007).
No obstante, entendemos que algunos supuestos y fuentes resultan
de mayor utilidad que otros. Esto nos conduce a lo que denominamos
“las mejores estimaciones”, presentadas en los gráficos 2 y 3 preceden-
tes. Ambos gráficos ilustran dos mediciones diferentes de la desigual-
dad de ingreso del mercado. El gráfico 2 mide el factor distribución de
ingreso como participación de las utilidades en el ingreso nacional
bruto (inb). El gráfico 3, por su parte, mide la distribución primaria
entre chilenos y excluye las utilidades de capital extranjero en el sector
minero. Esta “mejor” estimación es la que se empleará en las secciones
siguientes de este artículo.

3. Una breve historia de la desigualdad de ingreso en Chile
3.1. Globalización e instituciones (1850-1873)
A diferencia de lo ocurrido en la mayoría de los países de América La-

tina tras su independencia, el Estado chileno se consolidó rápida-
mente. Si bien el país padeció guerras civiles en la década de 1850, los
conflictos posteriores a la independencia habían culminado hacia el
año 1830. En esas décadas de estabilidad política, Chile se benefició
del crecimiento en la demanda de cobre y trigo. En el caso del cobre,
fue impulsada por la expansión de la Revolución Industrial; en lo que
respecta al trigo, la mayor demanda fue producto de una mejora en los
estándares de vida a nivel mundial y la disminución de los costos in-
ternacionales de transporte. El auge de los productos básicos generó
un crecimiento liderado por las exportaciones.
Así comenzó la etapa moderna de la historia económica chilena,
caracterizada por un ciclo virtuoso entre exportaciones, importaciones
e ingresos fiscales.
La creciente demanda internacional estimuló la producción de
productos exportables, el incremento de los ingresos de divisas por
exportaciones sostuvo el aumento de las importaciones, y los arance-
les sobre el comercio exterior —principal fuente de ingresos fiscales—
posibilitaron la expansión del gasto público, especialmente en infraes-
tructura. Como resultado, se produjo una aceleración de la economía
chilena con una mayor injerencia del comercio exterior 11 (Cariola
Sutter y Sunkel, 1982; Collier y Sater, 1998; Salazar y Pinto, 2002; Or-
tega Martínez, 2005).
Según Williamson (2002, 2011), las fuerzas de la globalización die-
ron lugar a un incremento del ratio entre la renta de la tierra y el sala-
rio, que benefició a los propietarios de tierras e implicó un deterioro
en la distribución de ingresos. Esto fue precisamente lo que ocurrió en
Chile entre 1850 y mediados de la década de 1870 (véase el gráfico 4).
Las exportaciones de trigo a California y Australia durante la fiebre del
11 Entre 1850 y 1873, la tasa de crecimiento anual para el pib per cápita, exportacio-
nes, importaciones e ingresos fiscales fue de 3,8%, 6,2%, 5,9% y 4,1% (Rodríguez Weber,
2014: cuadro 5.2).

Gráfico 4. Desigualdad de ingresos del mercado entre chilenos,

1850-1873. Índice de Gini
0,6
0,58
0,56
0,54
0,52
0,5
0,48
0,46
1851
1854
1857
1861
1864
1867
1871
1850
1852
1853
1855
1856
1858
1859
1860
1862
1863
1865
1866
1868
1869
1870
1872
1873
Estimado mediante tabla social 1860-1930
Estimado mediante ratio de extracción
Estimado mediante ratio ingreso medio/salario
Fuente: Estimación propia. Para el período 1850-1859 se proyectó el valor correspon-

diente al año 1860 mediante dos métodos diferentes. Ambos se basan en supuestos con-
gruentes con el conocimiento histórico (Rodríguez Weber, 2015).
oro en la década de 1850, y a Gran Bretaña en la década siguiente, pro-

movieron el uso de tierras hasta el momento ociosas. Pero estas tierras
sin uso tenían dueño. Fue así que estas nuevas tierras se incorporaron
al proceso productivo de haciendas ya constituidas. En un proceso que
ha sido comparado con la Segunda Servidumbre de Europa Oriental,
las fuerzas de la globalización tendieron a reforzar la institución ar-
caica del inquilinaje (Bauer, 1975, 1992; Bengoa, 1988).12 Los inquili-
nos formaron parte de la fuerza laboral de las haciendas a partir del
siglo xvii; se les retribuía su trabajo con el derecho de uso de la tierra,
y tanto los inquilinos como sus familias debían trabajar en los campos
de los terratenientes. Durante ese período, el valor de la tierra se incre-
12 Cabe mencionar que, a diferencia de otros países latinoamericanos, no había una
división étnica entre campesinos y terratenientes chilenos. La población chilena era ho-
mogénea. Es así que, al culminar el período colonial, la población aborigen solo repre-
sentaba el 9,5% de la población total, mientras que los españoles/pobladores de raza
blanca representaban el 74,5% (Newson, 2006: cuadro 5.3).

mentó como consecuencia de la creciente demanda de trigo chileno

(Gay, 1863); las obligaciones de los inquilinos aumentaban mientras
sus derechos decrecían (Bauer, 1975). Impulsada por la demanda ex-
terna, la economía chilena creció, pero el marco institucional basado
en el sistema de Hacienda, que afectó la vida del 80% de la población
chilena en esa época, aseguró el fortalecimiento económico casi exclu-
sivo de la élite. La mayoría de la población vivía en niveles cercanos a
la subsistencia. En consecuencia, se produjo un deterioro de la distri-
bución del ingreso (Rodríguez Weber, 2015).
3.2. Crisis, expansión de la frontera e inversión extranjera (1873-1903)
La desigualdad de ingreso disminuyó —sorpresivamente— entre 1873

y 1903 por la continuidad del crecimiento liderado por las exportacio-
nes, pero esta tendencia enmascara el hecho de que en ese período se
produjeron dos situaciones diferentes: el período 1873-1880 fue una
época de crisis que culminó con la guerra del Pacífico (1879-1883) y el
período 1880-1903 fue una época de expansión.
Las fuerzas que impulsaron el crecimiento del país tras la fiebre del
oro en la década de 1850 provocaron una profunda crisis en 1873. Se pro-
dujo una fuerte caída del volumen y de los precios de las exportaciones,
así como una estrepitosa disminución de los ingresos fiscales, y un co-
lapso económico (Sater, 1979; Ortega Martínez, 2005). La élite y proba-
blemente algunos funcionarios públicos —que conforman los deciles su-
periores— fueron los únicos afectados por la crisis, dado que la mayoría
de la población vivía en niveles de subsistencia. Los ingresos de la cús-
pide se redujeron, mientras que los de la población pobre se mantuvieron
estables, con la consiguiente disminución de la desigualdad de ingreso.
Sin embargo, la situación cambió luego de 1880, cuando Chile ini-
ció el segundo ciclo de crecimiento exportador, en esta ocasión impul-
sado por las exportaciones de salitre. Este ciclo se caracterizó por un
proceso de expansión de la frontera, cuando la superficie controlada
por Chile se extendió en casi un 50% como consecuencia de dos victo-
rias militares. La primera victoria fue ante Perú y Bolivia en el norte,
que le permitió a Chile obtener el control sobre los yacimientos salitre-
ros; la segunda victoria fue sobre los mapuches, en el sur, que posibi-
litó a Chile la ampliación de su frontera agrícola.

Gráfico 5. Distribución del pib del sector minero entre inversores

extranjeros, inversores locales y el Estado, 1880-1903
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1880
1881
1882
1883
1884
1885
1886
1887
1888
1889
1890
1891
1892
1893
1894
1895
1896
1897
1898
1899
1900
1901
1902
1903
Utilidades chilenas / PIB minero
Impuestos abonados por sector minero / PIB minero
Utilidades extranjeras / PIB minero
Fuente: Estimación propia. Véase Rodríguez Weber (2014: cuadro ae 16).
En consecuencia, el ratio tierra/trabajo aumentó en un 30%. La incor-

poración de recursos naturales y, sobre todo, de los yacimientos sali-
treros, derivó en el segundo ciclo de crecimiento del siglo xix, que cul-
minó en el año 1913 (Cariola Sutter y Sunkel, 1982).
En la década de 1870 se produjo una caída de la desigualdad de in-
greso como consecuencia de la crisis, pero la misma tendencia se ob-
serva con posterioridad a 1880, en el contexto de un elevado crecimiento
impulsado por las exportaciones de salitre. ¿Por qué se ha dado esta si-
tuación? La respuesta consta de dos partes. En primer lugar, la élite,
debilitada por la crisis, no pudo preservar el negocio del salitre. En cam-
bio, este negocio fue rápidamente controlado por capitales extranjeros,
principalmente británicos. En consecuencia, una parte considerable de
las utilidades derivadas de esta industria de base durante este período
fueron percibidas por capitalistas extranjeros (véase el gráfico 5).
En otras palabras: el control extranjero de la industria, así como la
carga de impuestos cobrados por el Estado por la actividad salitrera,

Cuadro 1. Población por regiones y tasas de crecimiento

para períodos intercensales
Tasa de crecimiento de la
Población por región (%) población. Tasa anual por
Región período (%)
1875 1885 1895 1907 1875-1885 1885-1895 1895-1907
Norte Grande 0,1 4 6 8 48,9 3,9 4
Norte
Norte Chico 11 10 8 7 0,6 -0,9 0,7
Valle Central 68 61 60 54 0,9 0,9 0,5
Centro
Concepción 13 14 12 11 2,8 -0,5 0,9
Frontera 0,9 4 6 10 13,9 6,1 5,9
Sur Los Lagos 4 5 5 7 3,1 2 4
Austral 3 3 3 3 1,3 0,6 1,1
Total 100 100 100 100 2 1 1,5
Fuentes: Comisión Central del Censo (1908) y Hurtado (1966: cuadro 2). La región del
Norte Grande comprende las provincias de Tacna, Tarapacá y Antofagasta. La región del
Norte Chico comprende las provincias de Atacama y Coquimbo. El Valle Central abarca
las provincias de Aconcagua, Valparaíso, Santiago, O’Higgins, Colchagua, Curicó, Talca,
Linares, Maule y Ñuble. La región de Concepción agrupa las provincias de Concepción,
Arauco y Biobío. La región Frontera comprende las provincias de Malleco y Cautín. La
región de Los Lagos corresponde a Valdivia y Llanquihue, y la zona Austral a las provin-
cias de Chiloé y el territorio de Magallanes.
implicaron que una parte importante de los ingresos potencialmente

con destino a la élite chilena —en caso de haber conservado el control
de la actividad— finalmente terminara en manos extranjeras.
Otro proceso que explica la disminución inusitada de la desigual-
dad durante el período de crecimiento exportador posterior a 1880 fue
el impacto de la expansión de la frontera en los salarios. Durante las
últimas dos décadas del siglo xix, Chile se expandió geográficamente
hacia el norte y hacia el sur. En el norte, los salarios eran lo suficiente-
mente altos como para atraer mano de obra hacia el entorno inhóspito
de los yacimientos salitreros. En el sur, luego de que el gobierno chi-
leno resultara victorioso en la guerra contra los mapuches, miles de
personas del Valle Central emprendieron una migración interna y ocu-
paron tierras que hasta entonces eran propiedad de los mapuches. En

Gráfico 6. Estimación del efecto del aumento de salarios

sobre la desigualdad. Coeficiente de Gini, 1880-1903
0,60
0,58
0,56
0,54
0,52
0,50
0,48
0,46
1881
1884
1887
1891
1894
1897
1901
1880
1882
1883
1885
1886
1888
1889
1890
1892
1893
1895
1896
1898
1899
1900
1902
1903
Sin aumento salarial
Aumento salarial equivalente al crecimiento promedio
Estimación real
Fuente: Estimación propia.
consecuencia, entre 1880 y 1900, un gran número de habitantes aban-

donaron el sector rural del Valle Central, territorio principal del sis-
tema de Hacienda (véase el cuadro 1).
Hubo una mayor demanda laboral generada por la industria sali-
trera y el crecimiento de las ciudades, al tiempo que la población mi-
graba desde áreas rurales del Valle Central. En forma paralela, el creci-
miento de la educación pública —gracias a la recaudación fiscal
derivada de la industria salitrera— inició una lenta pero constante ex-
pansión de la clase media y un aumento en la oferta de trabajadores
calificados (Rodríguez Weber, 2014: cuadro ae 12). Esto trajo apare-
jado un mayor aumento del salario no calificado —especialmente en el
ámbito rural— en comparación con el ingreso medio y el ingreso de la
élite (véase el cuadro 2). Tal como lo demuestra el ejercicio contrafac-
tual del gráfico 6, el aumento del salario no calificado fue lo suficiente-
mente significativo como para ejercer un efecto igualador.
¿Por qué no vemos igual grado de evolución en otros ejemplos de
expansión de la frontera durante el mismo período, como es el caso de

94

Cuadro 2. Ingreso anual por categoría de perceptores de ingresos.
Escudos de 1960 (en valores constantes)
Trabajadores
Total Élite Trabajadores no calificados Asalariados
calificados
Período $
Promedio Cúspide (1%) Urbanos Rurales Total Total Total
Escudos de
1880-1884 298 7.425 299 121 214 1.735 311
1960
Escudos de
1900-1904 428 8.183 412 231 324 1.811 445
1960
1880-1884/ Crecimiento
43,9% 10,2% 37,7% 91,1% 51,4% 4,4% 43,4%
1900-1904 total
Fuente: Estimación propia. Véase Rodríguez Weber (2014: cuadros ae 3, ae 4, ae 6 y ae 7).
11/16/16 3:16 PM
Argentina, Nueva Zelanda y Australia? Porque en estos países la ex-

pansión fronteriza vino de la mano de una explosión demográfica a
raíz de un proceso inmigratorio de envergadura. En Argentina, por
ejemplo, la oferta de tierras agrícolas ascendió de 55 a 83 millones de
hectáreas en el período 1875-1914. Pero el crecimiento demográfico
fue incluso más significativo, de 1,7 a 7,8 millones en el mismo pe-
ríodo. En consecuencia, las hectáreas per cápita disminuyeron de 31 a
11. El mismo proceso se observa en Nueva Zelanda (Álvarez, 2012).
Esto quiere decir que, en ambos casos, se dio la tendencia opuesta a
Chile, donde las hectáreas per cápita ascendieron de 18 a 23 entre
1875 y 1885.
En suma, el aumento del salario no calificado se produjo al mismo
tiempo que la remisión al exterior de las utilidades derivadas del sec-
tor salitrero. Como resultado, se produjo una caída de la distribución
del ingreso personal entre chilenos en un contexto de crecimiento eco-
nómico liderado por las exportaciones de bienes intensivos en recur-
sos naturales. La participación de las utilidades, por su parte, perma-
neció prácticamente constante aunque a un nivel inferior al de la
década de 1860 (véase el gráfico 2).
3.3. Apogeo y decadencia de la “República Oligárquica” (1903-1938)
Entre 1903 y 1913, el ingreso real medio creció al 1,9% anual, mien-
tras que el del 1% conformado por los perceptores de mayor ingreso
(cúspide) ascendió en un 8%, en contraste con el ingreso real medio de
los trabajadores no calificados, que decreció al -1,5% (Rodríguez We-
ber, 2014: tabla 7.1). Como resultado, el ingreso real total se incre-
mentó en un 33%, el del último percentil en un 137%, y el del noventa
y nueve por ciento restante ascendió solo un 17%. En otras palabras, el
1% de mayores ingresos cosechó el 55% del crecimiento total en ese
período. ¿Por qué esta diferencia con respecto al período 1873-1903?
La crisis de 1873 había afectado los ingresos de la élite, pero no su
poder. Su control sobre el Estado era tan absoluto que no sería
inexacto hablar de una “República Oligárquica” (Vial Correa, 2010) o
de un “régimen aristocrático” (Reinsch, 1909).
Una vez superados los efectos de la expansión de la frontera y de
las migraciones internas, la élite puedo convertirse en casi la única

beneficiaria del último decenio de crecimiento de la era del salitre.13

Cuando el crecimiento disminuyó luego de 1913, la élite pudo mante-
ner su situación privilegiada, hasta que los efectos de la crisis facilita-
ron el establecimiento de una alianza social entre los trabajadores ur-
banos y los sectores medios que, con el tiempo, culminó con el
derrumbamiento de la República Oligárquica.
Hablar de la “República Oligárquica” al analizar la economía polí-
tica de la desigualdad de ingresos requiere una posición teórica. Cabe
esperar que, bajo ese régimen, el Estado promoviera políticas en bene-
ficio de la élite en sus conflictos con las demás clases. Si bien ha ha-
bido un extenso debate sobre el impacto de las instituciones oligárqui-
cas sobre el crecimiento económico a largo plazo,14 las consecuencias
para la desigualdad son menos propensas al debate.
El control político que ha ejercido la élite sobre el Estado dio lugar
a tres mecanismos causales que le permitieron constituirse en la prin-
cipal beneficiaria del crecimiento económico al final de la era de explo-
tación del salitre, y que explican el rápido incremento de la desigual-
dad de ingresos entre 1903 y 1913 y hasta la década de 1920 (véase el
gráfico 3).
En primer lugar, la élite tomó el control de la industria salitrera.
De hecho, entre 1901 y 1925, la participación de capitales chilenos en
la industria salitrera creció del 14% al 68%. En tanto, la participación
de capitales británicos se redujo del 55% a 23% (Cariola Sutter y
Sunkel, 1982: cuadro 16). Al mismo tiempo, se produjo una considera-
ble caída del pib minero captado por el Estado en concepto de ingresos
fiscales (véase el gráfico 7).
En segundo lugar, durante la década anterior a la Gran Guerra, la
política monetaria provocó una espiral inflacionaria15 que trajo apare-
jada una caída del salario real, en vista de que el ritmo de crecimiento
del salario nominal era más lento.
13 Esta vez, el crecimiento fue impulsado primordialmente por el incremento de los
precios. Los nitratos se utilizaron para la industria de explosivos, por lo cual su demanda
aumentó en la década previa a la Gran Guerra.
14 Véanse Acemoglu et al. (2005), Coatsworth (2008), Dobado (2009), Mahoney (2010)
y Bértola (2011).
15 El aumento del índice de precios al consumidor (ipc) fue del 10% en 1905, el 17,3%
en 1906, el 24,4% en 1907 y el 12,2% en 1908 (Matus, 2012).

Gráfico 7. Utilidades chilenas e ingresos fiscales percibidos en el sector

minero como porcentaje del pib minero
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1904
1914
1924
1900
1902
1906
1908
1910
1912
1916
1918
1920
1922
1926
1928
1930
Utilidades mineras / PIB minero
Ingresos fiscales / PIB minero
Fuente: Estimación propia. Véase Rodríguez Weber (2014: cuadro ae 16).
Cuando los trabajadores urbanos y mineros se organizaron en sus sin-

dicatos (recientemente creados) y bregaron por un aumento de su sa-
lario nominal acorde a la inflación, así como otras mejoras en las con-
diciones de trabajo, fueron sometidos a una feroz represión. La
masacre de 1907 en Iquique, donde 2.000 trabajadores mineros y sus
familias fueron ametrallados y bombardeados por fuerzas del Ejército
en una escuela, se convirtió en un símbolo notorio del período.16 Luego
de este suceso, la actividad sindical decayó, al igual que el salario real
(véase el gráfico 8). En suma, los sindicatos no pudieron prevenir la
caída del salario real y el crecimiento económico terminó por benefi-
ciar en forma directa a la élite. Pero esta situación no fue resultado
de las “fuerzas impersonales del mercado”, sino una consecuencia
16 La cantidad de trabajadores fallecidos como consecuencia de la represión estatal
durante este período fue similar a la de las víctimas chilenas durante la guerra del
Pacífico.

Gráfico 8. Índice del salario real correspondiente a los trabajadores

no calificados (1913=100) y número de huelgas en Chile, 1900-1925
90 125
80 120
70 115
Número de huelgas
60 110
Salario real
50 105
40 100
30 95
20 90
10 85
0 80
1901
1904
1907
1911
1914
1917
1921
1924
1900
1902
1903
1905
1906
1908
1909
1910
1912
1913
1915
1916
1918
1919
1920
1922
1923
1925
Huelgas Salario real no calificado
Fuentes: Huelgas: Pizarro (1986: cuadros 2 y 7). Salario real: estimación propia.
directa de las políticas instrumentadas por la República Oligárquica

a favor de la élite.
En tercer lugar, los derechos de propiedad sobre las tierras arreba-
tadas a los mapuches en el sur fueron reglados de forma tal que siste-
máticamente beneficiaron a los terratenientes en franco detrimento de
los mapuches y de la población que se estableció en ese lugar en el pe-
ríodo anterior. El control de la élite sobre el Estado garantizó que el
sistema de Hacienda se expandiera hacia la frontera (Solberg, 1969;
Bengoa, 1988; Almonacid, 2009).17
Estos son los mecanismos fundamentales que explican el rápido
incremento de la desigualdad de ingresos entre 1903 y 1913. Con pos-
terioridad, los niveles de desigualdad continuaron elevados, pero el
contexto económico se modificó en forma radical.
Entre los años 1913 y 1938 prácticamente no ha habido creci-
miento económico. Este fue el resultado neto de la volatilidad inhe-
17 Véase también Rodríguez Weber (2014: 227-232).

rente al período de entreguerras y a la Gran Depresión. Podemos ase-

verar que la situación de estancamiento sumada a la volatilidad, si no
afectó el lugar privilegiado de la élite, al menos erosionó su rol político.
La crisis tuvo un grave impacto sobre los ingresos fiscales. En el
pasado, los impuestos sobre el comercio exterior habían contribuido
a la expansión del Estado, pero en este período hubo una pronunciada
disminución del ahorro y el gasto público. En 1917, el gasto fiscal fue
el 44% de los niveles registrados en 1912 (Díaz et al., 2016). En vista
de que el Estado tenía un rol central en el mercado laboral calificado
—docentes, militares, funcionarios públicos—, la crisis fiscal trajo
aparejada una disminución de la demanda de trabajadores calificados,
cuyos salarios se redujeron al igual que los gastos fiscales. Entre 1912
y 1917, el salario calificado decreció en un 38%. Luego de una recupe-
ración en la década de 1920, volvió a retraerse con posterioridad a
1930. En el período 1912-1937, la disminución anual del salario califi-
cado fue del 2%. Durante el mismo período, el ratio salario calificado/
no calificado descendió de 6% a 2,9% (Rodríguez Weber, 2014: cuadro
ae 7). Esto, sumado al creciente número de huelgas —los sindicatos ya
se habían recuperado de su derrota de 1907—, exacerbó el descontento
político, la convulsión social y el estado de belicosidad. La República
Oligárquica atravesaba una profunda decadencia.
Con posterioridad a 1920, hubo una sucesión de presidentes que
llegaron al Gobierno contra los deseos de la élite, algo inconcebible
unos pocos años antes. En 1938, tras dos décadas de turbulencia polí-
tica —que incluyó dos dictaduras y un primer intento de establecer
una república socialista—, resultó electo el Frente Popular, una coali-
ción de izquierda conformada por socialdemócratas, socialistas y co-
munistas.
3.4. Logros y escollos de la “República Mesocrática” (1938-1973)
La expansión de la educación entre 1910 y 1940 —cuando Chile redujo

la brecha educacional con respecto a los países centrales (Bértola et
al., 2012: cuadros 8 y 9)— posibilitó un incremento de la mano de obra
calificada en las décadas siguientes. Entre 1938 y 1973, la “República
Mesocrática” transitó por una época de expansión y de mayor relevancia
de los sectores medios, tanto en términos políticos como económicos.

Fue también un período donde el Estado tuvo un creciente rol en la

reglamentación de la actividad económica. Su influencia fue especial-
mente importante en la promoción industrial. Como resultado, se dio
un cambio estructural de tres formas. En primer lugar, sustentó el pro-
ceso de urbanización. En el período 1940-1970, la población urbana
aumentó del 53% al 75%. En segundo lugar, la estructura del pib secto-
rial y la mano de obra experimentaron una transformación radical. Al
igual que en los demás países latinoamericanos, fue una era de indus-
trialización (Thorp, 1998; Bértola y Ocampo, 2012). Entre 1935 y 1970,
el aporte industrial al pib ascendió del 12% al 23%. En cambio, el
aporte de la agricultura y de la minería al pib decreció. En términos de
fuerza laboral, el cambio estructural se caracterizó por una retracción
en la actividad agrícola y una expansión de los servicios. En tercer lu-
gar, se produjo una relativa expansión en la oferta de empleados, en
especial los calificados. En el período 1940-1970, la cantidad de em-
pleados administrativos aumentó del 14% al 39% del total de la fuerza
laboral, mientras que la cantidad de trabajadores urbanos creció del
21% al 47% (Rodríguez Weber, 2014: cuadro ae 12).
La escena política fue cada vez más dominada por los partidos de
izquierda y los sindicatos. La centro-izquierda estuvo al frente del Go-
bierno entre 1939 y 1952, y nuevamente desde 1964 hasta 1970. Asi-
mismo, entre 1971 y 1973, Chile vivió un proceso revolucionario du-
rante la presidencia de Salvador Allende. El nuevo contexto político de
las décadas de 1940 y 1960 tuvo su correlato en una mayor actividad
sindical. Entre 1936 y 1941, la tasa de sindicalización de los emplea-
dos administrativos subió del 20% al 45%. Si bien posteriormente de-
creció, ascendió nuevamente durante el gobierno demócrata cristiano,
del 25% en 1964 al 45% en 1970. La tasa de sindicalización también se
acrecentó en el sector industrial, pero en menor grado que los emplea-
dos. En lo que respecta a los trabajadores rurales, la sindicalización
fue prácticamente inexistente antes de la victoria del Partido Demó-
crata Cristiano, pero escaló después de 1964, representando el 74% de
la fuerza laboral rural hacia el año 1970 (Rodríguez Weber, 2014: cua-
dro ae 19).
Entre 1940 y 1970, se produjo una disminución de la desigualdad
por la acción de varias fuerzas. Solo en la década de 1950, esta tenden-
cia se revirtió parcialmente (véase el gráfico 3). Los mecanismos que
propiciaron esta mejora en la distribución de ingresos fueron de dos

tipos. En primer lugar, el proceso de cambio estructural minó la im-

portancia de un sector marcadamente desigual (agricultura) a favor de
la economía urbana, donde el nivel de desigualdad era inferior (Rodrí-
guez Weber, 2014: cuadro ae 23).18 Cobró mayor relevancia el incre-
mento en los sectores medios, principalmente empleados, lo cual im-
plicó que el salario de una mayor parte de trabajadores fuera cercano
a la media de distribución de ingresos. Por lo tanto, en el período
1940-1970, la población que percibía entre el 50% y 200% del ingreso
medio aumentó del 42% al 55% del total de perceptores de ingresos
(Rodríguez Weber, 2014: gráfico 8.14).
La combinación de ambos procesos de cambio estructural, entre
sectores y entre categorías de trabajadores (es decir, la mayor relevan-
cia de los empleados), tuvo un fuerte efecto igualador, especialmente
en las décadas de 1940 y 1960, cuando se produjo la aceleración del
proceso. Esto puede apreciarse en los escenarios contrafactuales pre-
sentados en el gráfico 9. El propósito de este ejercicio fue captar el
efecto de los diversos aspectos del cambio estructural sobre la desigual-
dad de ingresos; por tal motivo, el nivel de ingresos para cada categoría
se mantuvo constante al nivel del año 1938. En el primer escenario, la
estimación de la desigualdad de ingresos se basó en el supuesto de que
el cambio estructural solo fue atribuible a la migración de trabajadores
no calificados entre sectores. De esta forma, el escenario 1 capta el
efecto de los trabajadores rurales que migraron a centros urbanos en
busca de trabajos no calificados.19 En el escenario 2, la estimación de la
desigualdad no presupone un cambio estructural entre sectores sino
solo entre categorías de trabajadores, es decir, entre obreros y emplea-
dos administrativos. Este escenario, entonces, capta el efecto del “nivel
de calificación” dentro de los sectores. Finalmente, en el escenario 3, la
estimación de desigualdad de ingresos presupone el desplazamiento
entre sectores y categorías de trabajadores, pero —al igual que en los
demás escenarios— los niveles de ingresos permanecen constantes
18 Lo mismo se aplica a Colombia y Uruguay (Londoño de la Cuesta, 1995; Bértola,
2005).
19 La brecha entre salarios rurales y salarios urbanos no calificados se acrecentó du-
rante el período, en forma acorde a la creciente brecha en productividad y las diferencias

en las instituciones que reglaban ambos mercados de trabajo. En 1938, 1950 y 1970, los
salarios rurales representaban el 41%, 44% y 24% de los salarios urbanos no calificados,
respectivamente (Rodríguez Weber, 2014: cuadro ae 7).

Gráfico 9. Estimación del efecto del cambio estructural

sobre la disminución de la desigualdad de ingresos
0,61
0,59
0,57
0,55
Gini
0,53
0,51
0,49
0,47
0,45
1944
1954
1964
1938
1940
1942
1946
1948
1950
1952
1956
1958
1960
1962
1966
1968
1970
Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3 Estimación real (tendencia)
Fuente: Estimación propia. Se remite al lector al texto del artículo para interiorizarse
sobre las descripciones de los diferentes escenarios.
para todas las categorías. Como puede apreciarse, si estos escenarios

se hubieran concretado, la desigualdad de ingresos hubiera dismi-
nuido con la misma magnitud que en la realidad.
La segunda clase de mecanismos estaba relacionada con el efecto
del nuevo contexto político sobre las instituciones del mercado labo-
ral. Durante la década de 1940, tanto la intervención estatal —espe-
cialmente mediante la instrumentación y el incremento del salario mí-
nimo de los empleados— como la actividad sindical, favorecieron el
aumento de los ingresos percibidos por los empleados administrativos
más pobres. Entre 1940 y 1953, el salario mínimo aumentó sistemáti-
camente por encima de la inflación del año anterior, una política que
no solo redujo la desigualdad entre los empleados —el coeficiente de
Gini correspondiente a los empleados descendió de 0,40 en 1939 a 0,28
en 1950 (Rodríguez Weber, 2014, cuadro ae 22)—, sino que también

afectó al crecimiento salarial de los trabajadores no calificados (Rodrí-

guez Weber, 2014: 296 y 297).
No obstante, la meta redistributiva quedó relegada al segundo lu-
gar porque la inflación se convirtió en la principal preocupación. A
medida que evidenció signos de aceleración, el salario mínimo perdió
su rol como herramienta redistributiva en la década de 1950; se pro-
dujo una caída del salario real y la desigualdad de ingresos se exacerbó
durante un tiempo (véase el gráfico 3).
En ese tiempo, las fuerzas conservadoras adquirieron injerencia y
se intentó efectuar un ajuste monetarista.20 El objetivo fue congelar los
salarios al reducido nivel en que se encontraban tras producirse la ace-
leración inflacionaria. Mientras en la década de 1940 el incremento del
salario mínimo establecido por la legislación para los empleados fue
una herramienta para promover la suba del salario real, ahora consti-
tuía un medio para contener el aumento de los precios. Sin embargo,
bajo las condiciones de la República Mesocrática era imposible instru-
mentar esta política. Los sindicatos de empleados y obreros lucharon
contra la política monetaria, hasta que finalmente se abandonó en
forma progresiva.
En la década de 1960, la agenda redistributiva cobró un nuevo
impulso y llegó a las zonas rurales. La reforma agraria impulsada por
el gobierno demócrata cristiano constituyó un último intento de
transformar la estructura de desigualdad poniendo fin al sistema de
Hacienda, una antigua institución que tuvo sus orígenes en el sis-
tema de encomienda de los tiempos coloniales (Loveman, 1976; San-
tana Ulloa, 2006; Rodríguez Weber, 2013). Esta senda de transforma-
ción se reafirmó tras la victoria electoral de Salvador Allende en
1970. En esa elección, una amplia mayoría de chilenos optó por pro-
fundizar las reformas estructurales. No obstante, la sucesión de dis-
turbios callejeros y el intento de construir una economía socialista
alarmó a una parte importante de los sectores medios que, hacia el
año 1973, se aliaron con las élites en contra del Gobierno. Fue así
que un golpe militar derrocó a Salvador Allende el 11 de septiembre
de 1973.
20 Debido a la misión Klein-Sacks.

3.5. El legado de la represión y la deuda de la democracia (1973-2009)
El período 1973-2009 exhibe un único estilo de desarrollo, caracteri-

zado por el retorno a la estrategia de crecimiento exportador que fuera
adoptada en el pasado, el retiro del Estado de la actividad económica y
el compromiso de centralizar el mercado en la asignación de recursos.
A los efectos del análisis, resulta de utilidad distinguir dos etapas. La
primera, entre 1973 y 1989, transcurre bajo la dictadura del general
Pinochet, cuyo régimen fue responsable de una violación masiva de
los derechos humanos. El Estado reprimió a las organizaciones, como
los partidos políticos y sindicatos, que cumplieron un rol central en los
conflictos distributivos. Este período también se caracterizó por una
elevada volatilidad económica, marcada por dos profundas recesiones
en 1975 y 1982-1983, y un moderado crecimiento económico. Bajo es-
tas circunstancias, los niveles de desigualdad fueron los más elevados
desde la década de 1920 (véase el gráfico 3).
Chile ha sido gobernado por un sistema político democrático
desde 1990. El período más reciente se ha caracterizado por una ma-
yor estabilidad, niveles más elevados de inversión y una mayor tasa de
crecimiento. Sin embargo, la coalición de centro-izquierda que go-
bernó el país entre 1990 y 2009 no pudo disminuir el nivel extremo de
desigualdad heredado del régimen autoritario que la precedió.
Los elevados niveles que Chile muestra hoy en términos de desigual-
dad se alcanzaron en un contexto político altamente represivo, con pro-
hibición y represión de partidos políticos, sindicatos y cualquier tipo de
oposición. Fue bajo estas circunstancias que la dictadura militar del ge-
neral Pinochet y sus asesores promovió una transformación radical de
la economía y de la sociedad (Gárate Chateau, 2012).
La desigualdad se hizo patente porque la redistribución de ingre-
sos —conforme a las políticas instrumentadas por el Gobierno— favo-
recía a la élite. Esto quedó de manifiesto en las reformas estructurales
promovidas por el Gobierno y en las medidas a corto plazo adoptadas
para hacer frente a las crisis de 1975 y 1982. La combinación de una
elevada inflación, desempleo y represión derivó en una estrepitosa
caída del salario real. Los niveles de pobreza ascendieron vertiginosa-
mente y la distribución de ingresos sufrió un radical deterioro en unos
pocos años (véase el gráfico 3; véase también Rodríguez Weber, 2014:
cuadros 9.3, 9.6 y 9.8).

Pero la herencia de desigualdad que el general Pinochet y el grupo

de economistas de la Universidad de Chicago (conocidos como los Chi-
cago Boys) dejaron al pueblo chileno quedó plasmada en sus reformas
estructurales. En primer lugar, la privatización de empresas y servicios
públicos, concretada en un ámbito muy poco transparente (Möncke-
berg, 2001; Gárate Chateau, 2012), implicó que se podía lucrar con la
venta de servicios que hasta entonces se consideraban un derecho de
la población. En lugar de los mercados perfectos de libre competencia
prometidos por los Chicago Boys que impulsaron esta transformación,
el suministro de estos servicios fue quedando cada vez más en manos
de oligopolios que obtenían ganancias suculentas por prestaciones que
hasta ese entonces estuvieron a cargo del Estado (Solimano, 2012).21
En segundo lugar, la liberación del mercado de trabajo, mediante
la introducción de una reforma con el claro propósito de debilitar el
poder de negociación de los sindicatos (Coloma y Rojas, 2000), dejó
a una inmensa mayoría de trabajadores desprotegidos para hacer
frente al poder de grupos económicos poderosos que surgieron bajo
el régimen dictatorial. Y esa fue la tercera transformación estructu-
ral originada por la dictadura que afianzó la desigualdad hasta el año
2009. La élite, extremadamente opulenta,22 cuyo poder económico y
político es similar hoy en día al que ejerció durante la República Oli-
gárquica al comienzo del siglo xx,23 impone normas formales e infor-
males que debilitan la democracia chilena (Garretón, 2003; Gárate
Chateau, 2012). Incluso en democracia, la élite ha logrado frenar los
tímidos intentos del Gobierno de mejorar la distribución de ingresos.
Esto, sumado a los temores de los partidos políticos que gobernaron
entre 1990 y 2009 de que las políticas progresistas —como la reforma
laboral— pudieran desestabilizar el sistema económico y político,
explican la razón por la cual no ha habido mejora en los niveles de
21 Incluso la publicación The Economist admitió que el capitalismo chileno tuvo va-
rios problemas en este particular. Artículo disponible en http://www.economist.com/

node/21552566.
22 De acuerdo con la población de su país, los multimillonarios chilenos están repre-
sentados de manera desproporcionada en la lista de Forbes. En relación con el pib de

Chile, sus fortunas también son mayores que en la mayoría de los países.
23 Entre 1913 y 1937, el 28% de los ingresos fueron percibidos por el 1% que conforma
la cúspide en la pirámide de distribución. En la primera década del siglo xxi, la propor-

ción fue de alrededor del 30% (Rodríguez Weber, 2014: tabla 9.5).

desigualdad tras veinte años de gobiernos de centro-izquierda. Aún

hoy, la desigualdad es, tal como lo reconoció Michelle Bachelet, la
mayor deuda de la democracia.
4. Desigualdad de ingresos en Chile: pasado, presente, futuro
La desigualdad chilena ha evidenciado cambios con el tiempo porque

es parte de un proceso histórico más amplio. Entre las fuerzas de mer-
cado que han tenido incidencia en la distribución del ingreso se puede
distinguir las que inciden en la oferta de las que influyen en la de-
manda. Entre las primeras, se destacan la expansión de la frontera,
que en su momento incrementó el ratio tierra/trabajo, y la expansión
de la educación, que estimuló la oferta de mano de obra calificada.
Entre las segundas, son más relevantes los cambios que ha experimen-
tado el mercado de exportación chileno. Finalmente, los procesos de
cambio estructural —industrialización, urbanización y expansión del
sector público— han incidido tanto en la demanda como en la oferta
de trabajo, y dieron lugar a una reasignación de la mano de obra entre
sectores y categorías de trabajadores. Sin embargo, los cambios de la
oferta y la demanda de factores de producción nunca han actuado ais-
lados, y sus consecuencias para la desigualdad siempre han estado me-
diadas por la incidencia del entorno institucional. Por ejemplo, la ca-
pacidad de agentes colectivos para construir organizaciones, tales
como los sindicatos en defensa de sus intereses, así como las relacio-
nes —generalmente conflictivas— que establecen con otros agentes en
el conflicto distributivo, ha tenido injerencia en el desarrollo de políti-
cas redistributivas implementadas por el Estado, al igual que en las
instituciones que regulan los derechos de propiedad y los mercados de
factores. Por otro lado, la intervención estatal como agente con rela-
tiva autonomía influyó no solo en la capacidad de los agentes involu-
crados en la resolución exitosa de un conflicto distributivo, sino tam-
bién en el precio de los factores relativos. En otras palabras, los
mercados y las instituciones fueron dos caras de la misma moneda.
Fue el desarrollo de su relación como parte del proceso histórico gene-
ral lo que ha dado forma a las tendencias de la desigualdad.
No obstante, aseverar que la historia es relevante en este análisis
implica no solo que todo ha cambiado con el tiempo, sino también re-

conocer su persistencia, un hecho cuya importancia sobre el presente

y futuro de la desigualdad chilena resulta difícil de sobreestimar. A pri-
mera vista, el hecho de que Chile hoy en día sea uno de los países más
desiguales del mundo se debe a las políticas instrumentadas bajo la
dictadura. Pero un análisis más exhaustivo y pormenorizado indica
que este fue el último —o el más cruel— episodio de una serie donde el
Estado asumió un rol al promover la desigualdad. Y esto, a su vez, es
consecuencia de una tendencia de larga data: el control de la élite so-
bre el Estado, que le permite amoldar las instituciones económicas y
políticas en su beneficio. En este sentido, y de manera similar al argu-
mento planteado por Sánchez-Ancochea en su capítulo de este libro,
lograr una mejor comprensión de la desigualdad chilena en la actuali-
dad y —especialmente— prever su evolución futura resulta fundamen-
tal para analizar cómo se desarrolla el poder económico y político de
la élite en la actualidad. Un poder que tiene sus orígenes en la alta
concentración de riqueza y una estructura de mercado oligopólica que
no solo promueve niveles elevados de desigualdad y riqueza, sino que
también debilita a las instituciones democráticas.24
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the Modern World Income Distribution”, en Quarterly Journal of
Economics, vol. 117, núm. 4, 2002.
24 Los escándalos que estallaron al inicio de 2015 sobre el rol del Grupo penta —un
grupo empresario que surgió a raíz de las privatizaciones durante el gobierno de Pino-
chet— en el financiamiento político, la evasión impositiva y los sobornos son el ejemplo
más reciente —y evidente— de esta “relación incestuosa entre el dinero y la política”, en
palabras de Marta Lagos (directora ejecutiva del estudio Latinobarómetro). Véase el ar-
tículo periodístico “Executives Are Jailed in Chile Finance Scandal”, en The New York
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iV. Utilización de la estatura
para el estudio de los niveles de vida
y de la desigualdad en México
desde 1850
Moramay López-Alonso*
Roberto Vélez-Grajales**
Introducción
México es un país de desigualdades. A partir de 1950, los economistas

han dedicado tiempo y esfuerzos considerables en la medición de la
desigualdad y en el diseño de políticas tendientes a disminuirla. El pro-
pósito de este estudio es analizar la evolución de la desigualdad desde el
año 1850 mediante el uso de medidas antropométricas, como un indi-
cador de los niveles de vida y de desigualdad. Los resultados muestran
que, en México, existieron diferentes trayectorias en el desarrollo de los
niveles de vida biológicos de la población, que reflejan la evolución de la
desigualdad. Las trayectorias se definen por región, estratos sociales,
condiciones de salud (esperanza de vida), así como por la participación
en el proceso de modernización y crecimiento económico, oportunida-
des de progreso y otorgamiento/protección de derechos de propiedad.
Las bases de datos correspondientes al período 1850-1950 nos permiti-
rán identificar estas tendencias de niveles de vida para diferentes gru-
pos sociales: las clases altas, las clases trabajadoras insertadas en la eco-
nomía formal, y el resto de las clases populares. Con el paso del tiempo,
el grupo situado en el extremo superior de la escala social ha adquirido
una mayor estatura. Pese a la inestabilidad política, el estancamiento
* Rice University.
** Centro de Estudios Espinosa Yglesias (ceey), México.
113

económico y el grado de deterioro de las finanzas públicas imperantes

durante gran parte de la segunda mitad del siglo xix, la población de
mejor posición económica experimentó una mejora en su nivel de vida
hasta las primeras décadas del siglo xx. La estatura de las clases traba-
jadoras decreció, si bien es cierto que ya era menor que la de la élite. En
cambio, durante la segunda mitad del siglo xix, la gran mayoría de la
población de menores ingresos sufrió un gradual deterioro en sus nive-
les de vida biológicos. Durante gran parte del período 1850-1950, los
niveles de vida de la mayoría de las clases populares no se correlacionan
con la evolución del producto interno bruto (pib) per cápita. Tampoco
coinciden con la evolución de los niveles de vida de las clases media y
media alta. Las comparaciones regionales muestran que, en general, la
estatura de la población del norte y centro-norte (Bajío) del país era ma-
yor que la talla de la población procedente de las regiones centro y sur.
El análisis correspondiente al período 1951-1992 se basa en el tra-
bajo de Vélez-Grajales (2016), que constituye una ampliación del estu-
dio elaborado por López-Alonso y Vélez-Grajales (2015). En particular,
y en comparación con el estudio anterior, en este trabajo se amplía el
período de análisis desde 1986 hasta 1992, y también se incluyen esti-
maciones de la estatura de las mujeres con posterioridad al año 1950.
Los resultados muestran una constante tendencia positiva de la esta-
tura a partir de finales de la década de 1960. Los incrementos observa-
dos no bastaron para establecer una convergencia con los niveles de es-
tatura de otras economías similares (Brasil, Colombia). Los resultados
indican que existe una penalización rural. Las estimaciones también
sugieren que las disparidades educativas traen aparejadas diferencias
significativas en la estatura. Asimismo, la desigualdad socioeconómica
captada por las diferencias de nivel educativo es aún más marcada en el
caso de las mujeres. Al considerar la estratificación social que caracte-
riza a México, resulta más fácil comprender el motivo por el cual los
sucesivos incrementos de la estatura promedio han sido moderados. Fi-
nalmente, y basándonos en los períodos históricos analizados en este
estudio, examinamos la tendencia de la estatura a largo plazo desde
1850 hasta 1992. El ejercicio, realizado solo con referencia a los hom-
bres, muestra una tendencia prácticamente con forma de W.
El estudio está estructurado de la siguiente manera. En la primera
sección, presentamos las fuentes y los métodos a través de los cuales se
puede emplear la estatura humana como indicador sustituto (proxy) de

Utilización de la estatura para el estudio… 115
los niveles de vida y cómo esta medida también sirve para estimar la
desigualdad. En la segunda sección, examinamos el período 1850-1950.
La tercera sección analiza las tendencias de la estatura en el período
posterior a 1950. En la cuarta sección se exponen las conclusiones.
1. Fuentes y métodos
Existen varios métodos para medir los cambios de nivel de vida y de

distribución del ingreso a lo largo del tiempo. Los métodos antropo-
métricos, que se basan en la estatura y masa corporal, constituyen un
modo de observar la evolución de los niveles de vida y de la distribu-
ción del ingreso. La estatura se puede emplear como indicador susti-
tuto (proxy) del bienestar, porque la talla definitiva del adulto es re-
sultado de la interacción de diversas variables, todas relacionadas
con el ingreso (Cuff, 2005; Komlos, 1995: cap. 8). Debido a estas inte-
racciones, la estatura constituye una medida multidimensional del
bienestar, dado que evalúa el efecto de la nutrición, la salud, la educa-
ción y el ingreso sobre los niveles de vida. La lógica subyacente es la
siguiente: si las personas durante su niñez cuentan con una buena
nutrición, vestimenta adecuada, un lugar de refugio apropiado y
cierto nivel de educación formal, tienen mayores probabilidades de
lograr una mayor estatura que quienes crecen en condiciones más
desfavorables, aun cuando tuvieran la misma dotación genética
(Steckel, 1995, 1998). El hecho de que una persona se vea privada de
uno o varios de estos factores la coloca en desventaja para desarrollar
plenamente su potencial en términos de estatura. Por lo tanto, en una
sociedad determinada, la población proveniente de estratos de ingre-
sos más elevados tiende a tener una mayor estatura que la población
procedente de estratos de ingresos más bajos. Por su naturaleza mul-
tidimensional, y si bien existe una vasta literatura en la materia, no
hay ningún modelo de ingresos basado en la estatura que goce de
amplia aceptación.1
Podemos mencionar dos puntos adicionales que otorgan relevancia
a la estatura como medida de los niveles de vida y de la distribución del
1 En Steckel (1983), Brinkman et al. (1988) y Coll (1998) se presentan algunos ejem-
plos sobre la simulación de la relación entre estaturas en variables de ingreso.

ingreso. En primer lugar, en sociedades aún no monetizadas, recurrir a

la estatura constituye un medio válido para la medición de los niveles
de vida. En el caso de las sociedades agrarias, donde los campesinos
perciben su ingreso en especie o a través del consumo de su propia pro-
ducción, resulta dificultoso —sino imposible— efectuar una estimación
de los ingresos. En segundo lugar, las estaturas pueden observarse en
todas las sociedades, lo que nos facilita la tarea de realizar comparacio-
nes a nivel internacional y a lo largo del tiempo, a medida que las eco-
nomías experimentaron una transformación de los procesos producti-
vos. El desafío sería contar con disponibilidad de datos, pero otras
medidas del bienestar plantean el mismo desafío. Asimismo, el hecho
de agrupar a la población adulta por cohorte nos permite efectuar un
análisis longitudinal con una única fuente de datos de corte transversal.
No obstante, algunos historiadores económicos sostienen que aun
cuando las estaturas homogéneas constituyen un fuerte indicador de
salud y bienestar, ese indicador no puede darse por sentado para todos
los períodos y regiones ni tampoco cabe considerar que ese indicador
pueda perder utilidad en el futuro (Voth y Leunig, 2003: 419). Los his-
toriadores también aclaran que la estatura puede ser una medida útil
para analizar la eficacia de la política social, evaluar el bienestar en
sociedades que aún luchan contra cuestiones de desigualdad de ingre-
sos y para los países que puedan adolecer de recopilación de datos
muy escasos o incompletos (Voth y Leunig, 2003: 431).
México es un caso donde la estatura de la población adulta conti-
núa siendo un indicador sustituto (proxy) valioso para estimar el
grado de bienestar y desigualdad. Este enfoque nos permite examinar
los efectos de las transformaciones políticas y la eficacia de las políti-
cas sociales que tienen por objeto estrechar la desigualdad. Las fuen-
tes de datos para el análisis son más de una. Para el período 1850-
1950, los datos se extraerán de fuentes generalmente utilizadas para
estudios históricos: registros de la milicia y de pasaportes.2 Para el
período posterior a 1950, emplearemos estadísticas nacionales: la
Encuesta Nacional de Salud del año 2000 (ensa-2000) y la Encuesta
Nacional de Salud y Nutrición de los años 2006 y 2012 (ensanut-2006,
2 Para obtener información más detallada sobre las fuentes y los métodos empleados
para el período 1850-1950, véase López-Alonso (2012: sección 2, cap. 1).

ensanut-2012), realizadas en el país.3 Todas ellas son encuestas pro-

babilísticas nacionales efectuadas por el Instituto Nacional de Salud
Pública y fueron diseñadas para obtener información sobre la posibi-
lidad de acceso, calidad, cobertura y uso de los servicios de salud. Se
obtienen medidas antropométricas tales como estatura y peso.4 Las
encuestas se llevaron a cabo en los 32 estados mexicanos.
2. Estándares de vida y desigualdad desde 1850 hasta 1950
Esta sección examina la evolución de los niveles de vida en México

desde 1850 hasta 1950, siguiendo las tendencias de estatura de las mues-
tras de población presentadas en la sección precedente. Este estudio se
centra en las macrotendencias en una perspectiva a largo plazo. No obs-
tante, aunque reconozcamos que las disparidades entre regiones y cla-
ses sociales están siempre presentes en la historia mexicana, es impor-
tante examinar su evolución también en este contexto. Analizaremos la
evolución de las estaturas con el tiempo y efectuaremos inferencias so-
bre la evolución de los niveles de vida biológicos y su correlación con la
evolución de la desigualdad. A medida que examinamos nuestros datos,
indicaremos cuáles de las variables independientes con las que estamos
trabajando son los factores determinantes de la estatura más importan-
tes. Realizaremos las pruebas tanto sobre la muestra principal de esta-
turas como sobre las submuestras (geográficas, socioeconómicas, de al-
fabetismo/analfabetismo, urbanas/rurales) para evaluar las diferencias
entre ellas en las tendencias a largo plazo. De este modo, podemos for-
marnos una idea de los cambios en la composición de la población y su
relación con las estaturas y los niveles de vida biológicos promedio.5
3 Para obtener información más detallada sobre las fuentes y los métodos empleados
para el período posterior a 1950, véanse López-Alonso y Vélez-Grajales (2015) y Vélez-

Grajales (2016).
4 Para la medición de los sujetos del estudio se empleó un estadímetro.
5 Todas estas pruebas se realizarán aplicando técnicas de análisis de regresión. La preci-
sión del análisis se basa en la calidad de los datos, tal como se explica en la literatura de
historia antropométrica; siempre habrá inexactitudes en las estimaciones atribuibles a la
calidad de los datos al ser comparados con estudios del período contemporáneo. No obs-
tante, debe tenerse presente que se trata de un riesgo habitual en toda investigación histórica.
Al determinar el alcance y la dirección de los márgenes de error inherentes a los datos me-
diante el empleo de técnicas convencionales, podemos alcanzar un mayor nivel de exactitud.

El examen de las trayectorias en los niveles de vida biológicos de

grupos diferentes también constituye un modo de analizar la desigual-
dad de bienestar. La estatura de la población adulta es una variable de-
pendiente que refleja los efectos sobre los niveles de vida de los siguien-
tes factores: la nutrición, la salud, la educación y los ingresos. Por lo
tanto, al analizar las tendencias de estatura entre regiones, clases socia-
les y demás categorías, también podemos determinar la evolución de la
desigualdad. Dado que la estatura es una variable multidimensional, no
mediremos la desigualdad de ingresos en los niveles de vida, lo cual
comprende una definición más amplia de la calidad de vida; esto supone
medir no solo los ingresos de la población, sino también la forma en que
los habitantes consumen esos ingresos a partir de sus conocimientos
sobre los factores que implican una mejora de los niveles de vida.
Al aplicar un análisis de regresión a los datos reunidos sobre las
estaturas de la milicia, la policía rural y los registros de pasaportes
mexicanos, estaremos en condiciones de inferir si ha habido un au-
mento secular de la estatura promedio en la población mexicana, con
referencia a las cohortes nacidas entre 1850 y 1950; esto nos dará una
idea de la evolución de los niveles de vida biológicos de la población en
su totalidad.6 Asimismo, podemos determinar la existencia o ausencia
de diferentes tendencias de estatura entre regiones y clases sociales.
Tal como lo mencionamos anteriormente, la mayoría de los estudios
sobre la historia antropométrica define a la clase de una manera más
sociológica: por ocupación o nivel educativo.
Análisis de tendencias
Muestras militares7
Existe una tendencia descendente en la muestra de estaturas corres-

pondientes al período 1850-1950. El período de cuarenta años donde se
6 La literatura sobre historia antropométrica define la tendencia secular de la estatura
cuando existe una tendencia de incremento en las estaturas promedio con el tiempo, en
períodos de crecimiento económico.
7 En López-Alonso y Vélez-Grajales (2015) se presenta una exposición detallada sobre
cómo abordar los márgenes de error al trabajar con las muestras militares presentadas
en este trabajo.

da esta tendencia corresponde al crecimiento físico de los habitantes

durante la segunda mitad del siglo xix y la primera década del siglo xx;
esto indica un deterioro en los niveles de vida de las clases trabajadoras
durante la segunda mitad del siglo xix. Sin embargo, debemos tener
presente que la muestra de rurales (donde se observa el declive) se ex-
trae de un segmento particular de las clases populares: trabajadores
agrícolas y artesanos, pero no mineros u obreros industriales. Se trata
de hombres cuyos oficios estaban siendo relegados por la introducción
del ferrocarril, o artesanos reemplazados en su oficio por máquinas y
manufacturas (Vanderwood, 1981: 108 y 109). En su mayoría eran
hombres que rondaban los 35 años, temporariamente sin empleo, que
se alistaron en la milicia rural (los rurales) hasta tanto encontraran un
trabajo mejor. Con el tiempo, la estatura correspondiente a esta mues-
tra fue disminuyendo y esto sugiere que el nivel de vida biológico de
este segmento de las clases populares estaba en franco deterioro, un
reflejo de lo que sucedía en los sectores de la economía donde estos
hombres habían estado trabajando antes de sumarse a la milicia rural.
La causa de esta disminución de estatura esclarece la forma en que la
culminación de la era preindustrial en México afectó a ciertos segmen-
tos de la población. La transformación de la economía fomentó el cre-
cimiento, pero en este proceso dejó a algunos sectores de la población
sin empleo; en consecuencia, sus niveles de vida se fueron deteriorando
(Keesing, 1969: 723; Knight, 1986, vol. 1: 79 y 80). Este fenómeno tam-
bién puede interpretarse como un incremento de la desigualdad como
resultado de la modernización de la economía. Asimismo, esta tenden-
cia también es indicadora del incremento de la desigualdad frente a
grupos que mejoraron su posición económica a raíz del despegue eco-
nómico experimentado en las últimas décadas del siglo xx.
Existe una diferencia de tendencia entre los rurales y los federales
en las cohortes nacidas en las décadas de 1880 y 1890 para los resulta-
dos de regresión; esta diferencia es impulsada por el número de obser-
vaciones efectuadas para las décadas de cada muestra. Para la década
de 1890, la cantidad de rurales nacidos en ese decenio y de 23 o más
años de edad es particularmente pequeña; la mayoría de las observa-
ciones corresponde a hombres jóvenes que no habían alcanzado su
estatura definitiva. Recordemos que la policía rural se disolvió en 1913
tras el asesinato de Francisco I. Madero. La muestra de soldados fede-
rales cuenta con un mayor número de hombres de 23 años o más.

Asimismo, los reclutas en la muestra de federales provienen de una ma-

yor variedad de oficios que sus compatriotas rurales (véase el cuadro 1).
Según la historiografía tradicional, el gobierno de Porfirio Díaz
fue perjudicial para los niveles de vida de las clases populares, debido
al modelo de desarrollo capitalista con el cual se puso en marcha el
crecimiento económico. Este modelo se basaba en la explotación de
las clases trabajadoras y, en el caso de los campesinos, también im-
plicó la expropiación de tierras (Knight, 1986, vol. 1: 79 y 80). No obs-
tante, la evidencia presentada en este trabajo sugiere que el deterioro
de los niveles de vida comenzó más de dos décadas antes de instau-
rarse la dictadura de Porfirio Díaz. En consecuencia, no puede aseve-
rarse que las políticas del Porfiriato hayan sido la única razón de este
deterioro. La inestabilidad política, la transformación de los modos
de producción que marcaron el final de la era preindustrial y despla-
zaron a los trabajadores de sus respectivos oficios, las circunstancias
extremas en que se hallaban las finanzas públicas y la desamortiza-
ción de propiedades comunales de campesinos fueron todas causas de
este deterioro.
La muestra de militares (federales) comprende un período que in-
cluye generaciones que crecieron durante el Porfiriato, la Revolución
Mexicana y las primeras décadas del período posrevolucionario. Las
transformaciones no son tan profundas como se esperaría en un pe-
ríodo signado por tantos cambios e inestabilidad. Las primeras tres
décadas comprendidas en esta muestra indican un grado de estanca-
miento que se correspondería con las cohortes nacidas durante el úl-
timo decenio de la dictadura y la revolución, con una disminución de
la estatura promedio en los habitantes que nacieron y crecieron en las
décadas de 1910 y 1920. Las últimas tres décadas del período mues-
tran una tendencia a la recuperación que se acelera durante la década
de 1940, y que coincide con un período de crecimiento de las clases
medias, un rápido crecimiento demográfico y un estancamiento de los
estratos de ingresos más bajos. En términos de evolución de los niveles
de vida biológicos, no parece haber ningún deterioro atribuible a la
dictadura que supuestamente provocó el empobrecimiento de las cla-
ses bajas; la mejora observada en las cohortes nacidas hacia el final del
Porfiriato es leve en comparación con el desempeño económico que
generó prosperidad en los estratos de ingresos más elevados. Los pro-
cesos de industrialización y el crecimiento económico no generaron

una mejora en la calidad de vida de las poblaciones que aportaron re-

clutas para el Ejército. Esta evolución de la estatura promedio de los
soldados es comprensible en vista de que la industrialización en su
etapa inicial no necesariamente se traduce en mejoras en los niveles de
vida biológicos de la población (Steckel, 1995; Komlos, 1998). Asi-
mismo, tal como lo mencionamos anteriormente, los cambios en la
tenencia de la tierra no promovieron una mejora del sustento del cam-
pesino promedio. Todo esto indica que la modernización económica
no redujo la brecha en los niveles de vida entre las clases sociales.
La estatura promedio de los reclutas nacidos en la década de 1910
decreció; se trata de habitantes que crecieron durante la revolución y
las primeras décadas del período posrevolucionario. Esta disminución
no nos asombra. Lo que en efecto puede sorprendernos es que esta
disminución no fuera más marcada en vista del caos generado por los
años de rebelión armada. Después de todo, fue una guerra que cobró
numerosas vidas. Una explicación de este hecho puede formularse si-
guiendo el postulado maltusiano de que todo lo que eleva la tasa de
mortalidad —por ejemplo, guerras, caos, enfermedades, condiciones
sanitarias precarias— aumentará el nivel de vida material. El motivo:
porque se distribuye una cantidad determinada de recursos entre me-
nos personas. Si bien este postulado se aplica a sociedades preindus-
triales, habida cuenta de que la industrialización solo tuvo lugar en un
reducido número de regiones en comparación con el vasto territorio
mexicano, en nuestra opinión también se aplicaría a este caso.
La hipótesis según la cual una elevada tasa de mortalidad trae apa-
rejada una mejora en las condiciones de vida a nivel material es com-
patible con la leve recuperación en la estatura observada en cohortes
nacidas durante las dos décadas subsiguientes. Empero, esto parece
una recuperación demasiado exigua para una revolución basada en el
otorgamiento de derechos de los trabajadores y el emprendimiento de
una reforma agraria. La mejora observada en los niveles de vida puede
inducir a error y sugiere que, si bien las reformas institucionales esta-
blecidas por la Constitución de 1917 tenían por objeto favorecer a las
clases populares, en la práctica se instrumentaron para mejorar la vida
de un sector reducido de las clases trabajadoras insertadas en la eco-
nomía formal.
En cambio, el considerable aumento de la estatura promedio de
cohortes nacidas a fines de la década de 1930 y en la siguiente coincide

Cuadro 1. Modelo de regresión. Muestras militares.
Variable dependiente: estatura (centímetros) 122
Federales Rurales
Variables
Puntos de truncamiento Puntos de truncamiento
independientes
159 cm 160 cm 159 cm 160 cm 159 cm 160 cm 159 cm 160 cm

(1a) (1b) (2a) (2b) (1a) (1b) (2a) (2b)
Constante 167,6* 167,1* 168* 167,6* 170,5* 169,9* 168,4* 167,7*
Ocupación
Sin
-1,21 -1,24 -1,21 -0,57
cualificación
Trabajadores
manuales 0,7** 0,7** 0,4 0,5
cualificados
Empleados
administrativos 1,1 0,9 1,1 0,8
cualificados
Procedencia
Norte
Bajío -1,2* -1,2* -1,4* -1,4* -0,46 -0,5 -0,43 -0,47
Centro -3,3* -3,4* -3,3* -3,5* -1,2 -1,42 -1,19 -1,4

Sur -4,1* -4,1* -3,8* -3,6 -2,43 -0,29 -0,24 2,91
Edad
18 -2,2* -2,3* -2,41 2,47
19 -2,1* -2,4* -1,21 1,14
20 -1,7* -2,1* -2,65 -2,74
21 -0,9* -0,8* -2,12 -2,29
22 -0,7** -0,6 -1,67 1,75
23 o +
11/16/16 3:16 PM
Federales Rurales
Variables
Puntos de truncamiento Puntos de truncamiento
independientes
Década de nacimiento
1840

1850 1,11 1,52 1,12 1,53
1860 0,56 0,81 0,57 0,82
1870 0,07 0,24 0,07 0,24
1880 -0,1 0,2 -0,2 0 -0,93 -0,96 -0,89 -0,93
1890 -0,2 0,2 -0,4 0 -1,6 -1,71 -1,62 -1,7
1900 0 0,2 0 0,2
1910 -0,3 0 -1 -0,7
1920 -0,9 -0,2 -1 -0,3
1930 1,2 1,8** -0,7 -0,3
1940 1,2 2,1** 1,6 1,8
Desertores -0,4** -0,4* -0,6** -0,5
X2 86,76 91,67 81,55 87,32
R2 303 265,3 171,9 142,5
N 5.176 4.976 3.309 3.194 6.129 6.027 4.495 4.412
Notas: * significativo al nivel 1%; ** significativo al nivel 5%.

Las regresiones se estimaron con la rutina trunreg de stata.
Utilización de la estatura para el estudio…
Las regresiones 1 corresponden a toda la población mayor de 18 años, las regresiones 2 corresponden solo a adultos.
Federales: las constantes se refieren a trabajadores analfabetos adultos, sin cualificación y no desertores del norte de México nacidos
entre 1870 y 1879.
Rurales: las constantes se refieren a trabajadores manuales cualificados adultos del norte de México nacidos entre 1840 y 1849.
123
11/16/16 3:16 PM
con el lanzamiento de un Estado de bienestar, con el compromiso del

Gobierno y el reconocimiento de su responsabilidad de asistir a la po-
blación más desfavorecida durante el gobierno de Lázaro Cárdenas,
especialmente mediante la incorporación de iniciativas públicas de sa-
lud, por ejemplo, campañas nacionales de vacunación de niños. El de-
sarrollo social que derivó de este compromiso parece haber dado re-
sultados positivos en los niveles de vida de la población que aportó
reclutas para la milicia a mediados del siglo xx. Podemos sostener que
hubo una disminución de la desigualdad en los niveles de vida a partir
de la década de 1930.
Con respecto a las disparidades y diferencias regionales entre cla-
ses en estas muestras, podemos aseverar que los resultados de la regre-
sión son congruentes en ambas. Los reclutas nacidos en el Bajío y en
el norte del país evidencian una mayor estatura que sus compatriotas
en las demás regiones. La estatura de los soldados provenientes de las
regiones del centro y sur del país era menor. La excepción es la Ciudad
de México y Veracruz, regiones económicamente más dinámicas que
muchas partes del centro y sur del país en ese tiempo.
Las diferencias ambientales también cumplen un rol relevante. El
Bajío y el norte del país eran grandes regiones de cría de ganado con
menor densidad poblacional, lo cual significaba menor exposición a
enfermedades y epidemias. A lo largo de la historia, se ha observado
que los cazadores-recolectores —grupos seminómadas— y las comuni-
dades residentes en pequeños asentamientos evidenciaban menor pro-
babilidad de exposición a enfermedades infecciosas y epidemias y, por
ende, una mejor salud en general que en las comunidades sedentarias.8
Por lo general, las regiones con una importante producción de ganado
registran un mayor consumo de carne en su dieta alimentaria y ven-
den el producto a precios relativamente inferiores que en las regiones
que no crían ganado. La dieta tradicional en el norte y el Bajío mexi-
cano era más rica en proteína animal, y esto generaba un impacto po-
sitivo en la estatura definitiva de la población adulta.
Los resultados del análisis de regresión también indican que, en
ambas muestras, los trabajadores sin cualificación tenían una estatura
ligeramente inferior a la de los trabajadores cualificados. Esta diferen-
8 Para una exposición más detallada de las sinergias entre la salud, la nutrición y los
niveles de vida, véase López-Alonso (2012: sección 3, cap. 1).

cia de estatura indica que los hombres con oficio eran más altos que
quienes no lo tenían. Recibir capacitación en un oficio constituye una
forma de capital humano que se correlaciona de manera positiva con
un mejor nivel de vida biológico.
Muestra de pasaportes
La estatura de los solicitantes de pasaportes aumentó en el período

comprendido en esta muestra. También puede compararse con la esta-
tura promedio de las muestras de hombres del mundo occidental. Esta
mejora sugiere que los hombres de la muestra no fueron afectados por
la penalización urbana de las ciudades en pleno crecimiento, o por la
desamortización y privatización de la propiedad comunal de tierras
rurales. En cambio, da a pensar que los hombres de esta muestra han
sido beneficiados por todas las transformaciones positivas que se esta-
ban produciendo, por ejemplo, crecimiento económico, inversiones en
infraestructura sanitaria, profesionalización de los servicios médicos
(que redundó en diagnósticos más exactos y la prevención de las enfer-
medades infecciosas más comunes) y una mejor nutrición gracias a
una oferta más amplia de alimentos.
A diferencia de otros estudios que utilizan los servicios médicos
como factor determinante del desarrollo humano, en esta parte del
trabajo no realizamos una medición más específica de la desigualdad
de niveles de vida con respecto a los servicios de salud, habida cuenta
de la profunda transformación de la profesión médica durante este pe-
ríodo y de los servicios de salud pública.9 Un breve repaso de la histo-
ria de la medicina en el mundo —y en México en particular— nos
muestra que esta disciplina aún no se había convertido en una profe-
sión científica a fines del siglo xix; las campañas de vacunación no co-
menzaron a tener un impacto significativo en la mortalidad infantil
sino hasta la década de 1920; las enfermedades infecciosas —estrecha-
mente relacionadas con la desnutrición y la pobreza— no pudieron
reducirse sino hasta la incorporación y la amplia disponibilidad de an-
tibióticos. Los servicios médicos solo podían ser afrontados por la po-
9 Véase Campos-Vázquez, Domínguez Flores y Márquez, “Desarrollo humano en Mé-
xico a largo plazo: 1895-2010” en este volumen.

blación más adinerada y los médicos tendían a vivir sobre todo en las
ciudades. La mayoría de las áreas rurales no contaba con médicos, e
incluso en los lugares donde había asistencia médica, la posibilidad de
brindar un tratamiento eficaz continuó siendo muy limitada hasta la
década de 1940. La posibilidad de acceso a la infraestructura sanitaria
y a una nutrición debidamente balanceada fue el factor determinante
de mayor importancia para una buena salud.10
Existe una disparidad regional en esta muestra de la misma natu-
raleza que en la muestra militar. Esto significa que, entre los solicitan-
tes de pasaportes, la estatura de los hombres provenientes del sur y
centro del país era menor que la de sus compatriotas masculinos del
Bajío y del norte.11 Las disparidades se dan entre clases sociales, pero
la brecha tiende a disminuirse con el tiempo; la élite y los empleados
administrativos evidencian una mayor estatura que la de sus compa-
triotas sin cualificación o trabajadores manuales cualificados, pero
existe un patrón de convergencia (véase el cuadro 2).
Lo que puede plantear algún interrogante es el hecho de que las
estaturas de todas las submuestras fueran en incremento. ¿Por qué la
estatura de los trabajadores sin cualificación y los trabajadores ma-
nuales cualificados registra un mayor incremento, mientras que la de
sus compatriotas de la muestra militar sigue la tendencia opuesta?
La respuesta está en la desigualdad entre los diferentes grupos; en el
seno de las clases trabajadoras había diferencias en oportunidades de
ascenso. Había grupos que se beneficiaron con los cambios institu-
cionales, mientras que otros no lo hicieron. Esto se aplica a todos los
grupos: trabajadores manuales cualificados, trabajadores sin cualifi-
cación, campesinos, jornaleros y empleados domésticos. Los solici-
tantes de pasaportes podían viajar al exterior en forma legal, pero los
mexicanos que se dirigían a Estados Unidos estaban lejos de respon-
der a la norma general: estar alfabetizado y contar con certificado de
nacimiento. La muestra de solicitantes de pasaportes podía categori-
zarse como la aristocracia de las clases trabajadoras. Era muy proba-
ble que fueran trabajadores que en efecto se beneficiaron de las trans-
10 Para una exposición más detallada de la importancia de la medicina en la evolución
de los niveles de vida, véase López-Alonso (2012: sección 3).

11 No nos olvidemos de que existe un subregistro de los habitantes de estados fronte-
rizos en esta muestra.

Cuadro 2. Modelo de regresión para solicitantes de pasaportes
Variables Hombres Mujeres Hombres Mujeres

independientes (1a) (1b) (2a) (2b)
Sin cualificación
Trabajadores
manuales 0,93** 1,22* 0,84** 1,01*
cualificados
Empleados
administrativos 1,21** 0,62** 1,06** 0,41*
cualificados
Élite 2,45* 1,32* 2,33 1,04*
Norte 2,82* 2,53* 2,59* 2,32*
Bajío 2,11* 1,66* 2,04* 1,57
Centro 1,37* 0,81** 1,18* 0,64
Sur
Edad 18
Edad 19 -0,77 -0,51

Edad 20 0,35 -0,67
Edad 21 -0,15 -0,03
Edad 22 0,47 0,1
Edad 23 o + 0,54 -0,03
Nacidos
en 1860
Nacidos
en 1870
0,96 2,54** 0,95 2,59**
Nacidos
en 1880
1,15 3,97* 1,14 4,01*
Nacidos
en 1890
2,28** 4,85* 2,27* 4,89*
Nacidos
en 1900
2,57** 5,16* 2,58* 5,23*
Nacidos
en 1910
3,06* 5,13* 3,02* 5,15*
Nacidos
en 1920
3,29* 5,62* (caída) 8,59
Constante 164,83* 153,5* 165,64* 153,76*

R2 0,0235 0,0277 0,0229 0,0286
N 11.390 5.207 9.693 4.424
Notas: * significativo: 1%; ** significativo: 5%.

Método de mínimos cuadrados ordinarios (mco), las constantes se refieren a trabaja-
dores adultos sin cualificación del sur de México, nacidos entre 1860 y 1869.

formaciones institucionales que les otorgaron más derechos y

mayores ingresos, y estos trabajadores no se vieron afectados por la
ausencia de un sistema de bienestar del Estado debidamente defi-
nido. En cambio, los hombres que conformaban las muestras milita-
res representaban estratos inferiores de la población en comparación
con los solicitantes de pasaportes; los reclutas pertenecían a un seg-
mento que vivía con una gran escasez de recursos. Excepto por los
reclutas nacidos en la década de 1940, los soldados en nuestra mues-
tra no presentaron un certificado de nacimiento al momento del re-
clutamiento, y un número importante de ellos era analfabeto. La es-
tatura promedio de los solicitantes de pasaportes fue en aumento. Si
bien su estatura continuó siendo menor a la de los estratos con mayo-
res ingresos en la sociedad, existe convergencia en las estaturas entre
clases sociales. Esto indica que, al menos para las clases trabajadoras
con mejor posición económica, la evolución de los niveles de vida
biológicos parecía más promisoria, y el acceso a la infraestructura
sanitaria y a mayores ingresos, así como la posibilidad de una mejor
dieta alimentaria, se convirtieron en realidad para esos habitantes.
En lo que respecta a la desigualdad, estas tendencias muestran una
dispersión entre los diferentes grupos de clases trabajadoras, lo cual in-
dica que el proceso de modernización y crecimiento económico no im-
pactó en ellos de la misma forma. Los trabajadores insertados en la eco-
nomía formal siguieron la misma senda que los estratos de mayores
ingresos. En cambio, los hombres con oficios afectados en forma adversa
por la transformación de la economía fueron relegados, y sus niveles de
vida biológicos sufrieron un estancamiento o deterioro en una época
donde podrían haber mejorado por el solo hecho de contar con acceso a
la infraestructura sanitaria y no estar expuestos al flagelo del hambre.
Estatura de las mujeres
Al analizar las tendencias de estatura en la muestra de mujeres, exis-

ten varios puntos que deben considerarse con respecto al dimorfismo
sexual, el alfabetismo y la urbanización. El dimorfismo sexual se re-
fiere a las diferencias entre hombres y mujeres. Una diferencia es la
estatura del adulto. En una determinada población que vive en cir-
cunstancias normales, la estatura promedio de las mujeres es 12 a 13

centímetros menor que la de los hombres adultos. Esto es consecuen-

cia de los diferentes tiempos de brote de crecimiento, que les otorga a
los púberes masculinos dos años adicionales de crecimiento antes del
inicio del pico de este (Bogin, 2001: 131). Otra diferencia corresponde
a la resiliencia ante las amenazas ambientales, como ser escasez de
alimentos y enfermedades causadas por la guerra, hambrunas o expo-
sición a un nuevo agente patógeno. El crecimiento de las mujeres
tiende a ser más resistente a las privaciones que el de los hombres; en
consecuencia, las diferencias de género en cuanto a la estatura tien-
den a ser relativamente mayores en épocas favorables y menores en
condiciones adversas (Prince y Steckel, 1998: 10). Asimismo, las muje-
res tienden a recuperarse más rápido de las amenazas ambientales
que los hombres: “En forma similar, las niñas se recuperan de la de-
tención del crecimiento con mayor rapidez que los niños. Se desco-
noce la razón psicológica de esta mayor estabilidad” (Tanner, 1978).
Por lo tanto, debemos esperar una menor variación en estatura en las
muestras de mujeres.
Todas las mujeres en las muestras están alfabetizadas y viven en
zonas urbanas. Estas dos características son representativas de una
minoría privilegiada de la población femenina. En ese tiempo, la po-
blación mexicana era principalmente rural y los niveles de alfabetismo
rondaban el 30%. En nuestras muestras, la población alfabetizada en
el ámbito urbano gozaba de una potencial ventaja con respecto a sus
compatriotas rurales analfabetas, porque tenían acceso a la infraes-
tructura sanitaria disponible en ese tiempo, contaban con las habilida-
des y la posibilidad de sacar el mejor provecho a la información sobre
las mejores prácticas de higiene y tenían los recursos para implemen-
tar sus propias medidas en la materia.12
En la muestra de pasaportes no parece haber diferencias de esta-
tura significativas entre las regiones. Las diferencias entre las clases
12 “La educación en materia de higiene se promovía mediante libros, revistas, folle-
tos, conferencias públicas gratuitas y populares, al tiempo que algunos médicos e higie-
nistas escribieron sobre la práctica médica o la higiene doméstica, en libros que brinda-
ban información detallada sobre lo que debía hacer cada miembro de la sociedad, a fin
de preservar la salud y prevenir las enfermedades. De acuerdo con la profesión médica,
las mujeres eran las aliadas naturales de los esfuerzos higienistas, especialmente las
madres, porque tenían la misión de la maternidad y la educación de sus hijos” (Agos-
toni, 2002: 22).

sociales son menores que en la muestra de hombres, y también eviden-

cian un patrón de convergencia. El dimorfismo sexual puede brindar
una explicación del motivo por el cual las diferencias son menores en-
tre las mujeres que entre los hombres. Por razones biológicas, se prevé
que la variación de estatura entre las mujeres sea menor, y las diferen-
cias en las condiciones de vida básicas entre las clases sociales en esta
muestra no eran demasiado marcadas. Esto significa que las mujeres
de las clases media y media superior llevaban un nivel de vida conside-
rablemente superior, y las mujeres pertenecientes a las clases trabaja-
doras contaban con las condiciones materiales básicas para gozar de
una buena salud y nutrición.
Examinando las tendencias de estas diferentes muestras, llegamos
a la conclusión de que no existe una trayectoria única en la evolución
de los niveles de vida biológicos correspondientes al período 1850-
1950. Asimismo, contar con diferentes trayectorias explica los patro-
nes de desigualdad. La trayectoria de las muestras militares (federales
y rurales) presenta sucesivamente una disminución, un estancamiento,
una leve recuperación, un leve declive y luego una recuperación sus-
tancial que deja a las cohortes nacidas en la década de 1950 con una
estatura similar a las cohortes nacidas en el siglo anterior. En cambio,
la trayectoria de la muestra de pasaportes revela un alza constante.
Las muestras militares se construyen sobre la base de reclutas prove-
nientes de clases trabajadoras de diferente procedencia (trabajadores
agrícolas, artesanos, trabajadores industriales, etcétera), mientras que
la muestra de pasaportes se basa en personas de diferentes niveles de
ingreso.
La comparación de estas trayectorias en la evolución de los niveles
de vida con respecto al desempeño económico durante el mismo pe-
ríodo esclarecería el grado de desigualdad en los niveles de vida impe-
rantes en ese momento. Una forma de establecer esta comparación es
examinando la evolución del pib per cápita (véase el gráfico 1) en con-
traste con la evolución de la estatura de los diferentes grupos presenta-
dos anteriormente. Las muestras de pasaporte siguen una tendencia
similar, así como el pib muestra tendencias opuestas, como es el caso
de cohortes que nacieron o crecieron durante la segunda mitad del si-
glo xix. En cambio, existe un período donde las estaturas promedio si-
guieron la misma tendencia que el pib per cápita, por ejemplo, las co-
hortes nacidas con posterioridad a la década de 1930. Estos cambios

Gráfico 1. Estatura de hombres y pib per cápita medido en dólares

internacionales (Geary-Khamis) de 1990
2250 174
2000 172
1750 170
Centímetros
Dólares de 1990
1500
168
1250
166
1000
164
750
500 162
250 160
0 158
1820 1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950
Cohorte de nacimiento (año)
PIB per cápita Estatura de muestra de militares Estatura de muestra de pasaportes (clase alta)
de correlación entre pib per cápita y la estatura promedio de hombres

adultos son factibles, en vista de que el crecimiento económico no ne-
cesariamente implica una mejora de las condiciones de vida biológicas
de una determinada población.
3. Niveles de vida y desigualdad con posterioridad a 195013
Tras la Gran Depresión, México transitó un período de cuarenta años

de crecimiento económico continuo. En particular, a partir de la dé-
cada de 1940, el país registró tasas de crecimiento del pib anual supe-
rior al 4% (Márquez, 2010). Esta tendencia positiva se detuvo al pro-
ducirse la crisis económica de 1980. En esta sección, se muestra que
las estaturas también experimentaron una tendencia positiva hasta
fines de la década de 1960. Sin embargo, y dadas las desigualdades
imperantes en otras mediciones ajenas al pib, también queda de ma-
nifiesto que las desigualdades de estatura entre estratos socioeconó-
micos han persistido. Las mejoras a nivel nacional no se limitaron al
crecimiento económico. Por ejemplo, la esperanza de vida al nacer
13 Esta sección está principalmente extraída de Vélez-Grajales (2016).

Cuadro 3. Resultados del análisis de regresión

sobre la estatura de las mujeres y los hombres
Mujeres Hombres
Cohorte de nacimiento
1951-1956 (omitido) ... ...
-0,179 -0,083
1957-1962 (0,196) (0,286)
-0,649*** -0,411
1963-1968 (0,187) (0,275)
-0,453*** 0,319
1969-1974 (0,18) (0,265)
-0,123 0,643**
1975-1980 (0,177) (0,27)
0,268 1,157***
1981-1986 (0,187) (0,277)
0,873*** 1,641***
1987-1992 (0,193) (0,274)
Educación
2,268*** 1,767***
Primaria incompleta (0,234) (0,3745)
4,374*** 2,887***
Primaria completa (0,224) (0,359)
5,399*** 3,981***
Secundaria (0,228) (0,36)
6,957*** 6,094***
Preparatoria (0,238) (0,371)
8,255*** 7,16***
Estudios de grado (0,29) (0,412)
9,208*** 7,016***
Estudios de posgrado (1,056) (1,087)
Sin estudios (omitido) ... ...
Residencia actual
Variable dicotómica para -0,898*** -0,805***
áreas rurales (1) (0,109) (0,149)
148,926*** 162,122***
Intercepto (0,244) (0,394)
R2 0,104 0,08
N 19.649 12.797
Notas: Regresión, método de mco. * p<0,1, ** p<0,05, *** p<0,01

Errores convencionales entre paréntesis.
Fuente: Estimaciones propias.

pasó de 34 años en 1930 a 49 años en 1950, llegando a 71 años hacia

1990 (inegi, 2001). En el ámbito educativo, la tasa de alfabetismo na-
cional en 1950 era del 64% y llegó al 87% en 1990 (pnud, 2003). En el
caso de la estatura de la población adulta, la tendencia también es
positiva.
Nuevas estimaciones de estatura y comparaciones internacionales

(1951-1992)
Se estima un modelo simple de factores determinantes de estatura indi-

vidual a fin de obtener las estaturas promedio estimadas para el período
1951-1992. Una vez controlada la estatura para las variables dicotómi-
cas (dummies) de las cohortes de nacimiento, las variables de nivel edu-
cativo alcanzado y de residencia actual se incluyen como factores deter-
minantes de la estatura (véase el cuadro 3). De acuerdo con la
información proporcionada, las cohortes de nacimiento no presentan
una diferencia significativa. Por otra parte, los niveles de educación más
elevados y el lugar de residencia en centros urbanos redundan en habi-
tantes de mayor estatura.14 Este último factor indica la existencia de una
penalización rural.
En el gráfico 2 se muestran las series de estaturas de hombres y mu-
jeres. En ambos casos, tras un proceso de estancamiento durante las
décadas de 1950 y 1960, se produjo un incremento de estatura positivo.
¿Pero qué tan positivo fue este resultado? ¿Bastó para establecer una
convergencia con los niveles de otros países? Se realiza una simple com-
paración con otros países latinoamericanos: Brasil y Colombia. Tal
como puede apreciarse en el cuadro 4, tanto los hombres brasileños
como colombianos tienen una mayor estatura que sus pares mexicanos.
En el mismo cuadro, se muestra un resultado similar en la comparación
entre mujeres mexicanas y colombianas. Asimismo, no se ha cerrado la
brecha entre hombres y mujeres durante el período de estudio.
La explicación de este deslucido desempeño puede vincularse con
la desigualdad. En términos de ingreso, el pib per cápita estadual más
14 Para los modelos de estimación de la estatura, los valores r2 en las regresiones son
siempre bajos. Esto sucede porque la mayoría de las variaciones en la estatura de la po-
blación adulta es natural (genética) y sin explicación (Komlos y Lauderdale, 2007: 63).

Gráfico 2. Estatura nacional prevista (en centímetros) por cohortes de

nacimientos de 6 años. México, 1951-1992 (encuestas nacionales)
167
165
163
161
Centímetros
159
157
155
153
151
1951-1956 1957-1962 1963-1968 1969-1974 1975-1980 1981-1986 1987-1992
Mujeres Hombres
elevado en 1950 fue más de seis veces mayor que el valor más bajo. En
1990, esta diferencia se redujo, pero todavía fue significativa: una pro-
porción de casi cinco a uno (Komlos y Lauderdale, 2007: 63). En el caso
del alfabetismo, en 1950 la tasa estadual más elevada excedía el doble
de la tasa más baja: 86% contra 39%. En 1990, esta diferencia también
se redujo, pero continuaba siendo significativa: 96% contra 70 por
ciento.
Para este análisis, cabe observar que las encuestas ensa-2000, en-
sanut-2006 y ensanut-2012 no se diseñaron para la obtención de in-
formación retrospectiva. Asimismo, no incluyen información sobre el
lugar de origen (nacimiento). No obstante, las dimensiones tales
como edad, educación y lugar geográfico suelen ser buenos predicto-
res de la estatura de la población adulta. Como resultado, la regre-
sión mediante mco para las estaturas consignadas en el cuadro 3 in-
cluye un conjunto de variables dicotómicas: edad (cohortes), nivel
educativo alcanzado y residencia rural-urbana actual. Los resultados
muestran que las diferencias socioeconómicas que podemos inferir
de las variables educación y residencia repercuten sobre la estatura de

Cuadro 4. Comparación de estaturas (en centímetros): Brasil, Colombia

y México por género, 1951-1992
Cohorte de Hombres Mujeres

nacimiento
Brasil Colombia Colombia
(Monasterio México México
(Meisel y (Meisel y
et al.) (estimado) (estimado)
Vega) Vega)
(estimado)
1951-1956 168,3 167,9 165,6 156,5 153,1
1957-1962 168,8 168,3 165,2 157 152,3
1963-1968 169,2 169,2 165,2 157,3 152,4
1969-1974 169,8 169,8 166 157,2 153
1975-1980 170,3 170,6 166,3 158 153,5
1981-1986 167,2 158,7 154,1
1987-1992 167,9 155,1
Fuentes: México: estimaciones propias; Colombia: Meisel y Vega (2007); Brasil: Monas-
terio et al. (2006).
la población adulta. La estimación muestra que la estatura de las mu-

jeres y de los hombres residentes en zonas rurales es aproximada-
mente 0,8 centímetros menor. Incluso las disparidades educativas
conllevan una considerable diferencia. Tal como podemos apreciar en
las columnas del gráfico 3, las mujeres sin educación formal eviden-
cian una menor estatura que las mujeres con educación primaria in-
completa: la diferencia es de aproximadamente 2,3 centímetros. La
penalización educativa alcanza los 9,2 centímetros al comparar las
mujeres sin educación formal y las graduadas. En el caso de los hom-
bres, la diferencia en ambos casos es de 1,8 y 7 centímetros, respecti-
vamente. Las diferencias absolutas son mayores entre mujeres e in-
cluso más pronunciadas que las estimadas en términos relativos
(líneas en el gráfico 3). Este resultado sugiere que la desigualdad so-
cioeconómica resultante de las diferencias de nivel educativo alcan-
zado es más pronunciada en las mujeres.
Estos resultados nos llevan al siguiente planteo: ¿ha sido México
capaz de abordar el problema de la desigualdad en el acceso a la edu-
cación formal? Una forma de medir el efecto de la política pública en

Gráfico 3. Penalización educativa: ausencia de educación

contra otros niveles educativos
10 7%
9
6%
Porcentaje de intercepto de regresión

8
7 5%
6
4% Mujeres (cm)
Centímetros
5 Hombres (cm)
3% Mujeres (%)
4
Hombres(%)
3 2%
2
1%
1
0 0%
Primaria Primaria Secundaria Preparatoria Estudios Estudios
incompleta completa de grado de posgrado
esta cuestión es estimando la movilidad intergeneracional sobre la

educación. Tal como lo exponen Vélez-Grajales et al. (2013: 32-34):
La cobertura educativa, y con ello las oportunidades absolutas de educa-

ción para los mexicanos, se han incrementado a lo largo de las décadas
recientes. Sin embargo [...] resulta evidente que la movilidad educativa en
México está acotada a ciertos niveles. Para los primeros niveles de educa-
ción, primaria y secundaria, el origen socioeconómico prácticamente no
influye en el logro de las etapas superiores del ciclo educativo. Sin em-
bargo, para la educación preparatoria y todavía de manera más impor-
tante para la educación superior, el origen sí condiciona el logro.
Asimismo, tal como lo indican las estimaciones sobre movilidad entre

generaciones en el gráfico 4, para los extremos inferiores (líneas) y supe-
riores (columnas) del espectro, la probabilidad de logro educativo con-
dicionada al nivel educativo alcanzado por el progenitor es inferior res-
pecto de las mujeres que de los hombres. Estos resultados sugieren que
el statu quo en ese momento, incluida la desigualdad de género, persiste
en México. En primer lugar, existe una barrera relacionada con el ori-
gen socioeconómico que limita las opciones para que las mujeres prove-
nientes del extremo inferior del espectro puedan acceder a la educación
secundaria superior o terciaria; se trata de mujeres con un menor nivel

Gráfico 4. Nivel de educación alcanzado según nivel educativo paterno

en México, por género: cohortes de nacimiento 1947-1986
70%
60%
50%
Proporción
40%
30%
20%
10%
0%
Sin Primaria Primaria Secundaria Secundaria
estudios incompleta completa inferior superior Terciaria
Mujeres (padre con formación terciaria) 0% 0% 0% 3% 42% 54%
Hombres (padre con formación terciaria) 0% 0% 0% 2% 31% 67%
Mujeres (padre sin estudios) 14% 16% 32% 23% 13% 3%
Hombres (padre sin estudios) 9% 17% 34% 21% 10% 9%
de ingresos. En segundo lugar, las mujeres provenientes del extremo in-

ferior del espectro tienen una menor posibilidad que sus compatriotas
masculinos para superar esa barrera. Y, en tercer lugar, incluso las mu-
jeres provenientes de estratos de ingresos superiores muestran una me-
nor tasa de logro educativo que los hombres del mismo grupo. Una vez
que estos resultados se traducen en tendencias de estatura, y dada la es-
tratificación social típica de México, resulta más fácil comprender la ra-
zón por la cual el aumento de la estatura promedio ha sido moderado.
Conclusión
Para el período 1850-1950, la evolución de los niveles de vida fue hete-

rogénea entre las clases sociales y refleja las desigualdades. La tenden-
cia de la estatura de las muestras militares señala una historia dife-
rente que la de los solicitantes de pasaportes. Estos últimos evidencian
una mayor estatura con el transcurso del tiempo. La muestra militar,
en cambio, indica deterioro y estancamiento, y las mediciones de es-
tatura registradas en la década de 1850 no se recuperan sino hasta

1950. Existen disparidades regionales en ambas muestras: los residen-

tes del Bajío y del norte del país tienen una mayor estatura que sus
compatriotas en el centro y sur del territorio. Las diferencias regiona-
les son mayores en las muestras militares. Sin embargo, estas diferen-
cias no son tan marcadas como las observadas entre las clases socia-
les; en consecuencia, la desigualdad en los niveles de vida entre las
clases sociales es más pronunciada que entre las regiones.
La comparación de los resultados entre las muestras de pasapor-
tes y de militares esclarece cuestiones referentes a la pobreza y a la
desigualdad. Existen solicitantes de pasaportes provenientes de dife-
rentes clases sociales y, si bien los miembros de los estratos superio-
res evidencian una mayor estatura que los solicitantes originarios de
las clases trabajadoras, la estatura de todos se incrementa con el
tiempo, mientras la brecha entre ellos va decreciendo. Esta trayecto-
ria se asemeja al caso de los países del mundo occidental, donde las
estaturas convergen con el transcurso del tiempo, y refleja la evolu-
ción de la economía cuando efectuamos una comparación con el pib
per cápita. Los resultados deben considerarse sin perder de vista el
hecho de que los solicitantes de pasaportes representan una minoría
—pero no la totalidad— de la población. Eran habitantes alfabetiza-
dos residentes en centros urbanos que podían viajar al exterior en
forma legal. Estas tres características —residencia en zonas urba-
nas, alfabetismo y posibilidad de viajar al exterior en un marco de
legalidad— no eran comunes entre el promedio de mexicanos naci-
dos en el período 1850-1950, puesto que esta muestra de pasaportes
es solo representativa de la población adinerada y de un reducido
segmento de las clases trabajadoras que fue favorecido por el creci-
miento y desarrollo económico de México en ese período. El desa-
rrollo industrial, el crecimiento liderado por las exportaciones y la
construcción de la infraestructura sanitaria contribuyeron al incre-
mento de la estatura de estas muestras de solicitantes de pasaportes.
En la última parte de este período, representa a trabajadores que se
beneficiaron por la nueva legislación laboral emanada de la Consti-
tución de 1917. En lo que respecta a los habitantes que nacieron y
crecieron en la década de la Revolución (1910-1920), observamos
que no existe penalización en cuanto a la estatura. Esto indica que
los habitantes no fueron afectados por agentes estresantes de origen
biológico, por ejemplo, escasez de alimentos y enfermedades, tan

presentes en otros lugares que padecieron guerras. La estatura de

solicitantes de pasaportes provenientes de la clase trabajadora puede
emplearse como una hipótesis contrafactual de lo que hubiera sido
el destino de las clases populares si las políticas de desarrollo del
Gobierno hubieran contemplado esfuerzos tendientes a integrar la
población en general a las profundas transformaciones que estaban
ocurriendo. La evolución de la estatura de la muestra de mujeres es
similar a la de los hombres. Se produce un incremento con el correr
del tiempo.
La evolución de la estatura de las muestras militares revela el im-
pacto de los siguientes factores sobre la gran mayoría de la población:
la industrialización, el desplazamiento de los sectores tradicionales de
la economía, los períodos de inestabilidad política y la adopción de un
modelo de desarrollo que restó consideración a la inversión en capital
humano durante el período más prolongado de la historia mexicana.
La estatura de los reclutas militares decreció durante cuatro décadas
(1850-1890); luego, se estancó durante la última década del siglo xix.
Se produce una leve mejora para la generación nacida al final de ese
siglo, pero no se prolonga para la siguiente generación; esto refleja la
penalización en las condiciones de vida de los habitantes que sufrieron
los estragos de la guerra durante la Revolución Mexicana. No debiera
sorprendernos que el incremento de la estatura coincide con el lanza-
miento de campañas de salud pública a nivel nacional y del Estado de
bienestar a fines de la década de 1930, que implicaron una disminu-
ción de la desigualdad en los niveles de vida; anteriormente, la mayo-
ría de la población estaba excluida de las transformaciones positivas y
carecía de oportunidades para el progreso.
A partir de las encuestas ensa-2000, ensanut-2006 y ensanut-2012,
se estima la estatura promedio de las mujeres y de los hombres para el
período 1951-1992. Las regresiones mediante mco se emplean para la
estimación de las estaturas. El análisis de regresión incluye siete varia-
bles dicotómicas (dummies) de cohortes de nacimientos, variables so-
bre educación y sobre residencia rural-urbana. Los resultados mues-
tran que tras un estancamiento durante las décadas de 1950 y 1960, el
incremento de estatura continuó hasta el término del período de estu-
dio. No obstante, cabe destacar que los incrementos observados no
bastaron para establecer una convergencia con los niveles de estatura
de otras economías similares (Brasil y Colombia).

Finalmente, en el caso de las mujeres, las mexicanas tienden a te-

ner una menor estatura que las de los otros países contemplados en
este estudio. Asimismo, en comparación con las mujeres colombianas,
la brecha de estatura es incluso mayor que al comparar los hombres.
La enorme desigualdad en dimensiones tales como esperanza de
vida y educación se ha reducido, pero la brecha continúa siendo signi-
ficativa. Los resultados indican que existe una penalización rural. Asi-
mismo, las estimaciones muestran que las disparidades educativas de-
rivan en diferencias de estatura considerables. Además, la desigualdad
económica resultante de las diferencias de nivel educativo alcanzado
es más pronunciada en el caso de las mujeres. Sobre la base de la evi-
dencia correspondiente a los niveles de movilidad educativa intergene-
racional, se sostiene que el statu quo, incluida la desigualdad de gé-
nero, persiste en México. Una vez que estos resultados se traducen en
tendencias de estatura, y dada la elevada estratificación social carac-
terística de México, resulta más fácil comprender la razón por la cual
el aumento de la estatura promedio ha sido moderado en las cohortes
nacidas entre 1950 y 1992.
Finalmente, y basándose en los períodos históricos analizados en
el presente trabajo, es posible establecer una tendencia de la estatura a
largo plazo. En vista de la extensión de la serie de 1850-1950, el ejerci-
cio se basa solo en los hombres. Los resultados se presentan en el grá-
fico 5. Para el período 1850-1950, utilizamos la muestra militar como
un ejemplo representativo adicional del mexicano promedio. La ten-
dencia completa se muestra en forma de W. Se produjo una constante
disminución de la estatura durante la segunda mitad del siglo xix. Esta
continuó hasta finales del Porfiriato (décadas de 1890 y de 1900). No
obstante, con motivo de la guerra civil mexicana en 1910, la tendencia
creciente registrada entre 1900 y 1910 se detuvo, y con posterioridad
al término de la guerra (aproximadamente, 1920) y de la Gran Depre-
sión, la tendencia de la estatura se revirtió en forma positiva (década
de 1930). En las décadas de 1950 y 1960, la estatura promedio eviden-
ció un nuevo estancamiento y recién hacia finales de la década de 1960
experimentó un constante incremento que se prolongó hasta el tér-
mino del período objeto de estudio.
Para el período posterior a 1950 se requiere mayor investigación.
En primer lugar, aún debemos analizar las dinámicas detrás del estan-
camiento de la estatura en las décadas de 1950 y 1960. En segundo

lugar, si bien no es posible controlar el lugar de nacimiento ni, por

ende, corroborar en ensanut los potenciales márgenes de error en lo
que respecta a los datos migratorios, se necesita un análisis más mi-
nucioso de las diferencias entre regiones que el realizado por López-
Alonso y Vélez-Grajales (2015).
Gráfico 5. Tendencias de estatura promedio en hombres mexicanos,

por cohorte de nacimiento, 1850-1992
169
168
167
Centímetros
166
165
164
163
1957-1962
1963-1968
1969-1974
1975-1980
1981-1986
1987-1992
Déc. 1950/1951-1956
Déc. 1850
Déc. 1860
Déc. 1870
Déc. 1880
Déc. 1890
Déc. 1900
Déc. 1910
Déc. 1920
Déc. 1930
Déc. 1940
Cohorte de nacimiento
1850-1950 1951-1992
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v. Desarrollo humano en México
a largo plazo: 1895-20101
Raymundo M. Campos-Vázquez
Cristóbal Domínguez Flores
Graciela Márquez*
1. Introducción
En 1990, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud)

propuso una medición alternativa del desarrollo, el índice de desarro-
llo humano (idh), un indicador compuesto por tres dimensiones: sa-
lud, educación e ingreso. Desde entonces, los investigadores han recu-
rrido cada vez más a las estimaciones del idh para explicar la evolución
a largo plazo de los niveles de vida en países y períodos diferentes. En
este artículo, empleamos el idh para estudiar el desarrollo regional a
largo plazo en México a niveles subnacionales.
Existe una vasta literatura que recurre al idh para la medición del
bienestar con el transcurso del tiempo. Crafts (1997, 2002) calcula las
estimaciones para un conjunto de 24 países en el período 1870-1999 y
arriba a la conclusión de que, hacia fines del siglo xx, la brecha entre
Europa Occidental y las regiones en vías de desarrollo era inferior a la
existente a mediados de siglo. En un estudio similar, Prados de la Es-
cosura (2010) concluye que la brecha entre los países desarrollados y
1 Este capítulo ha recibido el valioso aporte de los comentarios efectuados por los
participantes del seminario “La inequidad en América Latina en el largo plazo”, organi-
zado en Buenos Aires, del 3 a 5 de diciembre de 2014. Asimismo, quisiéramos agradecer
a Jeff Williamson y Luis Bértola por sus agudas sugerencias. Cualquier eventual error es
de nuestra entera responsabilidad.
* El Colegio de México.
147

en vías de desarrollo ha disminuido con el tiempo, pese a que el grado

de convergencia ha descendido desde el año 1970. Astorga et al. (2005)
elaboran una serie del idh para los países latinoamericanos y llegan a
la conclusión de que esa región ha sido la más beneficiada en cuanto a
mejoras en el nivel de vida a mediados del siglo xx . Bértola et al.
(2010) calculan el idh ajustado por la desigualdad correspondiente a
la República Argentina, Brasil y Uruguay en el siglo xx. Estos autores
comparan los resultados con los países desarrollados (Francia, Ale-
mania, el Reino Unido y Estados Unidos) y reconocen un patrón de
divergencia en la República Argentina a partir de los primeros dece-
nios del siglo xx , mientras que Uruguay comenzó a evidenciar el
mismo patrón en la década de 1950. Brasil se ha mantenido en los ni-
veles internacionales en forma constante hasta el año 1980, cuando
finalmente comenzó a registrar divergencia con respecto a los países
centrales.2 Cabe observar que estos artículos comparan los índices en-
tre los países con el paso del tiempo, y que son escasos los trabajos de
investigación sobre el bienestar interno en estos países que se basen
en el uso de estimaciones del idh.
En México, el estudio de los niveles de vida se ha encarado con
diferentes enfoques, considerando componentes relacionados o no
con el ingreso. Bortz y Águila (2006) analizan el salario real desde la
época del Porfiriato (1876-1911) hasta principios del siglo xxi y arri-
ban a la conclusión de que el mayor incremento se produjo entre
1952 y 1970, mientras que las crisis económicas sufridas en las déca-
das de 1980 y 1990 ocasionaron una drástica reducción del salario
real. López-Alonso (2007, 2012) emplea medidas antropométricas
(estatura de la población adulta) recogidas de muestras de la milicia
y de pasaportes. Estos estudios identifican un deterioro en el nivel de
vida de las clases trabajadoras con el correr del tiempo, en contraste
con la mejora experimentada por la élite y la clase media alta. 3 Más
recientemente, Challú y Gómez-Galvarriato (2015) determinaron que
2 Estos resultados se contraponen con los resultados de los demás académicos, que
muestran un patrón general de “convergencia en las décadas centrales del siglo y una
situación relativamente estable con posterioridad” (Bértola et al., 2010: 219).
3 Véase, por ejemplo: “La evolución de los niveles de vida biológicos de las clases tra-
bajadoras, medidos como evolución de la estatura, no sigue las tendencias de desempeño

económico general en México, mientras que los niveles de vida biológicos de la élite y de
la clase media alta sí lo han hecho. Las tendencias de la estatura sugieren que los niveles

Desarrollo humano en México a largo plazo 149
el salario real de los trabajadores sin cualificación de la Ciudad de

México registró una disminución secular desde mediados del siglo
xviii y una recuperación parcial desde finales de la década de 1860
hasta 1930. Esquivel (1999), por su parte, reconoce un patrón de con-
vergencia en el producto interno bruto (pib ) per cápita a nivel esta-
dual desde 1940 a 1960, y una relativa dispersión constante en los
años siguientes.
Campos-Vázquez y Vélez-Grajales (2012) calculan el idh para el es-
tudio del desarrollo humano a nivel estadual desde 1895 hasta 1910.
Sus resultados revelan mejoras importantes en este período, pero no
distribuidas en forma proporcional entre los estados. Márquez (2012)
aplica la metodología desarrollada por estos dos autores para estudiar
el desarrollo humano a nivel estadual en 1930. Su estudio da muestras
de una mejora en el desarrollo humano en comparación con el período
1895-1910. Resulta interesante el hecho de que el patrón de desarrollo
regional determinado por Campos-Vázquez y Vélez-Grajales también
está presente en el análisis de Márquez, lo cual sugiere una importante
diferencia estructural en términos de desarrollo entre las regiones del
norte y del sur del país.
En el presente artículo, analizamos el desarrollo de México a largo
plazo (1895-2010) mediante mediciones del idh a nivel subnacional
para facilitar la comparación interregional. Nuestra metodología pro-
porciona una medición del nivel de vida basada en variables sustitu-
tas (proxy), en forma congruente con las utilizadas para períodos re-
cientes. 4 El artículo está estructurado de la siguiente forma. La
próxima sección describe los antecedentes de la historia de México a
partir de 1895 y la literatura que ha aplicado los conceptos del desa-
rrollo humano a la experiencia mexicana. La tercera sección presenta
la metodología y las fuentes de datos empleados en nuestras estima-
de vida biológicos de las clases trabajadoras han sufrido un deterioro gradual a partir de
la década de 1870” (López-Alonso, 2007: 102).
4 Esquivel et al. (2003) analizan la convergencia de los idh a partir del año 1950.
García-Verdú (2005) analiza el desarrollo humano a nivel estadual para el año 2000.
Permanyer (2013) calcula los idh a nivel municipal en 1990, 2000 y 2010. Recientemente,
Aguilar-Retureta (2015) documenta la relativa participación del pib per cápita en diferen-
tes estados mexicanos. De manera similar a nuestros resultados, el autor llega a la con-
clusión de que la desigualdad aumenta hasta el año 1940 y luego decrece a un ritmo
constante.

ciones. Luego, en la cuarta sección, brindamos los resultados princi-

pales de nuestro estudio. La última sección resume nuestros resulta-
dos y proporciona algunas conclusiones.
2. Antecedentes históricos
En el transcurso del siglo xx, México experimentó importantes cam-

bios económicos que le permitieron superar los obstáculos al creci-
miento de antaño y, al mismo tiempo, enfrentar nuevos desafíos en
pos del bienestar de la población. En los últimos veinticinco años del
siglo xix, México creció a un ritmo sostenido, en fuerte contraste con
el desempeño de los primeros cincuenta años posteriores a la indepen-
dencia. De hecho, desde 1821 hasta alrededor del año 1870, el país su-
frió un estancamiento, con episodios de leve recuperación y declive.5
Si bien los historiadores económicos han discrepado en cuanto al
ritmo lento del crecimiento económico secular, existe un consenso so-
bre la recuperación a partir de la década de 1870 hasta el estallido de
la Revolución Mexicana en 1910. Durante el Porfiriato (1876-1911), la
construcción del ferrocarril, la demanda externa de productos minera-
les y agropecuarios, y la sanción de normas tendientes a garantizar los
derechos de propiedad contribuyeron a la modernización de sectores
cruciales de la economía.
Hacia 1910, la economía mexicana era más próspera que cin-
cuenta años antes. Los puertos, las principales ciudades, las minas y
los centros industriales estaban conectados mediante el ferrocarril; los
principales bancos contaban con sucursales en todo el territorio y se
produjo un incremento de la participación de los impuestos internos
en el total de ingresos federales. Sin embargo, el crecimiento econó-
mico no llegó a todas las regiones con la misma intensidad. Los distri-
tos mineros, los centros industriales y la agricultura orientada a la ex-
portación se convirtieron en motores del crecimiento, pero convivieron
con regiones agrícolas de baja productividad, aisladas y con escasa co-
nexión a los mercados internacionales.
5 Coatsworth (1978), Cárdenas (2003), Sánchez Santiró (2009) y Márquez (2013) pro-
porcionan una descripción de la trayectoria de crecimiento a partir de la independencia.

Los efectos de la Revolución Mexicana sobre la economía fueron

dispares. La guerra civil afectó fuertemente a las áreas disputadas por
los diferentes líderes. No obstante, incluso en medio de esta situación,
la producción económica no se detuvo por completo: la producción
de alimentos siguió su curso, en muchos casos promovida por los lí-
deres revolucionarios, los yacimientos de petróleo aumentaron su
producción en respuesta a la creciente demanda internacional, y el
aislamiento geográfico de la península de Yucatán posibilitó que las
haciendas de henequén fueran proveedoras del mercado estadouni-
dense. Al final de la fase armada de la Revolución Mexicana, un nuevo
ordenamiento institucional, basado en la Constitución de 1917, puso
en marcha un programa de reforma agraria y cambios en la legisla-
ción laboral. Asimismo, el Gobierno adoptó una postura de corte más
intervencionista que dio forma a la política socioeconómica en las si-
guientes décadas.
Las alteraciones económicas causadas por el levantamiento revolu-
cionario no fueron generalizadas ni permanentes, pero sus consecuen-
cias fueron dispares entre las regiones y los sectores. En la década de
1920, las exportaciones mineras y agrícolas continuaron impulsando el
crecimiento económico. Las nuevas inversiones en la industria manu-
facturera también contribuyeron a la recuperación económica, mien-
tras que el sistema bancario lentamente retomó sus funciones básicas.
No obstante, el país estaba retrasado en sus obligaciones de pago, sin
acceso a créditos del exterior y en una situación de negociación difi-
cultosa con sus acreedores. Los inversores privados eran más renuen-
tes a canalizar los recursos hacia la agricultura que a las industrias
manufacturera y minera, en parte por el grado de incertidumbre gene-
rado por el programa de reforma agraria instrumentado por los go-
biernos posteriores a la revolución.
Asimismo, ciertas políticas cambiaron el nuevo entorno institucio-
nal de forma radical. Al restructurar la economía, el Gobierno federal
introdujo el sistema de tributación directa (impuesto a la renta), creó
el Banco Central y estableció bancos de desarrollo como sostén de la
agricultura y la industria. La prestación de servicios de salud y la edu-
cación fueron prioridades para el Gobierno, tanto a nivel federal como
estadual. Los proyectos de campañas de vacunación, de erradicación
de epidemias y de tratamiento de aguas residuales obtuvieron el apoyo
de los funcionarios públicos. En 1922, se fundó la Escuela de Salud

Pública y las campañas nacionales de salud surgieron como parte de la

política social de la década de 1920. El establecimiento de la Secreta-
ría de Educación Pública incluyó un ambicioso programa de alfabeti-
zación y la creación de escuelas rurales, y el Gobierno federal acre-
centó sus esfuerzos de centralizar la política educativa (Fierro Evans et
al., 2009).
Hacia 1926, a medida que la demanda externa de productos
mexicanos decaía, la desaceleración económica era evidente y la cri-
sis internacional de 1929 agravó una situación que ya era delicada.
La fuerte caída de los precios internacionales y el colapso de los
mercados externos limitaron la capacidad de crecimiento de México
y de otros países latinoamericanos hasta 1932. No obstante, la recu-
peración del crecimiento en ese año inició un período de cincuenta
años de expansión económica sostenida. El cierre de los mercados
extranjeros durante la década de 1930 generó condiciones favorables
para la producción de bienes de consumo e intermedios, mientras
que la pronta recuperación del impacto externo garantizó la de-
manda interna. Durante el gobierno de Lázaro Cárdenas (1934-
1940), se produjo un fuerte incremento del gasto social y una expan-
sión de la política de reforma agraria. Si bien el ritmo de distribución
de las tierras se estabilizó con posterioridad, el Gobierno cumplió
un rol activo en la economía mediante la inversión pública en in-
fraestructura, el suministro de energía de bajo costo y subsidios de
materias primas y bienes intermedios. La industrialización cobró
impulso por las políticas proteccionistas, los incentivos fiscales y las
restricciones sobre el capital externo. La década de 1950 y los co-
mienzos del decenio de 1960 se caracterizaron por la baja inflación,
la estabilidad cambiaria y un crecimiento anual promedio del pib su-
perior al 6%. Además de las elevadas tasas de crecimiento y estabili-
dad de precios, la expansión de los servicios de salud y la educación
pública contribuyeron a mejoras en el bienestar social y en la distri-
bución de ingresos.
A mediados de la década de 1960, el denominado milagro mexi-
cano mostró los primeros signos de las profundas adversidades eco-
nómicas venideras. El creciente déficit comercial y público, la falta de
competitividad del sector industrial y la caída de la productividad en
la agricultura revelaron serios obstáculos para sostener el crecimiento
económico con solidez en los años siguientes. A principios de la dé-

cada de 1970, los problemas estructurales se exacerbaron. El Go-

bierno optó por el crecimiento fiscal como una forma de abordar sus
dificultades económicas, que trajo consigo inflación en alza, la explo-
sión del déficit público y un déficit exterior que requirió un mayor ni-
vel de endeudamiento externo. A ello siguió un contexto inflacionario
y de devaluación. El descubrimiento de yacimientos ricos en petróleo,
sumado al aumento de su precio a nivel internacional, cambió las
perspectivas de la economía mexicana hacia fines de la década de
1970. El crecimiento del país retomó su curso sin que pudieran resol-
verse los problemas estructurales. Originalmente, la deuda externa se
asignó a la construcción de una plataforma petrolera para fines de
exportación, pero la sobrevaluación del peso y el proceso de desin-
dustrialización asociado con el denominado síndrome holandés
pronto forzaron al Gobierno a elevar su nivel de endeudamiento. En
1981, los precios internacionales del petróleo decrecieron y las tasas
de interés se incrementaron, lo que limitó la posibilidad de financia-
miento externo. Un año más tarde, ni la devaluación del peso ni los
controles cambiarios habían bastado y, en consecuencia, el Gobierno
declaró una moratoria de tres años para la deuda externa y la nacio-
nalización de bancos privados. México compartió con otros países la-
tinoamericanos no solo el problema de endeudamiento excesivo, sino
también la dependencia de la capacidad industrial de los insumos im-
portados, la sobreprotección de mercados internos y una falta de
competitividad a nivel internacional. Los drásticos recortes de la in-
versión pública, la disminución de la burocracia, la eliminación de
subsidios y los controles de precios no trajeron consigo una senda de
crecimiento sostenido o el control de la inflación. En general, el creci-
miento en la década de 1980 fue mediocre.6
En medio de la crisis de la deuda externa, México hizo una ju-
gada riesgosa. En lugar de reforzar las barreras proteccionistas, el
presidente Miguel de la Madrid (1982-1988) decidió liberalizar la
economía. Un primer paso en pos de este objetivo fue adherir al
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (gatt , por
sus siglas en inglés), que requirió la eliminación de controles cuanti-
tativos a la importación y la disminución de aranceles. Para evitar
cualquier iniciativa de revertir esta política en el futuro, el presidente
6 Véanse Moreno-Brid y Ros (2009: cap. 6) y Cárdenas (2010).

Carlos Salinas (1988-1994) promovió la firma del Tratado de Libre

Comercio de América del Norte con Estados Unidos y Canadá. El
propósito inicial de expandir la economía había sido aumentar el in-
greso de inversiones directas del exterior; sin embargo, el flujo de
capitales real hacia la economía mexicana no cumplió con las expec-
tativas (tanto a mediados de la década de 1980 como a principios de
la de 1990). No obstante, la liberalización se convirtió en la piedra
angular de un nuevo modelo de crecimiento, con un considerable én-
fasis en las exportaciones como fuerza impulsora de la economía.
Concretar el cambio de dirección hacia este modelo también requi-
rió modificar el rol del Gobierno. La venta de empresas públicas en
los inicios de la crisis de la deuda externa comenzó como una me-
dida para disminuir el déficit público, pero posteriormente se convir-
tió en uno de los pilares del cambio hacia una economía orientada al
mercado.7
Las transformaciones de la economía mexicana fueron tan profun-
das que algunos autores no dudaron en describirlas como una revolu-
ción.8 Además del Tratado de Libre Comercio con América del Norte,
el presidente Salinas emprendió una serie de reformas económicas
ambiciosas, entre ellas: el régimen de titularidad de tierras del ejido,
que posibilitaba a los campesinos la venta de su terreno; la restructu-
ración del Banco de México como organismo autónomo con el man-
dato de controlar la inflación; la sanción de una ley de defensa de la
competencia, con la creación de una Comisión Federal de Competen-
cia, así como la privatización de bancos, empresas siderúrgicas, la em-
presa telefónica, estaciones de televisión y ferrocarriles, entre otras in-
dustrias. No obstante, estas reformas no bastaron para recuperar las
elevadas tasas de crecimiento necesarias para compensar la década
perdida de 1980.9
La crisis cambiaria producida a fines de 1994 llevó a la economía
mexicana a una severa caída de la producción solo comparable con la
crisis de la década de 1930. Pese a la rápida recuperación, los efectos
sobre el bienestar no fueron fáciles de sobrellevar. Tras una década de
7 Véase
Haber et al. (2008).
8 “Si
por el término ‘revolución’ queremos decir un cambio dramático en las institucio-
nes que organizan la vida económica, política y social, México ha estado —sin duda— en
medio de una revolución desde comienzos de la década de 1980” (Haber et al., 2008: 1).
9 Márquez y Meyer (2010).

crecimiento deficiente iniciada en 1980, la nueva crisis ahondó las vul-

nerabilidades de los estratos de ingresos medios y bajos de la sociedad.
En la primera década de este siglo, los programas sociales, sumados a
la estabilidad macroeconómica, habían mejorado los efectos de años
de lento crecimiento. Sin embargo, la turbulencia financiera interna-
cional de 2008 ocasionó una fuerte caída en la trayectoria del creci-
miento, perdiendo los logros en términos de bienestar que fueran ob-
tenidos gracias a los programas sociales.
En el transcurso de más de un siglo, la economía mexicana experi-
mentó una profunda transformación. Al finalizar el siglo xix, la mayo-
ría de la población vivía y trabajaba en áreas rurales, la traza ferrovia-
ria fue crucial para el transporte de exportaciones de minerales y
productos agrícolas, y la educación y los servicios de salud eran limita-
dos y se brindaban mayormente en áreas urbanas. En 2010, gran parte
de los mexicanos vivía en las ciudades, la mayoría de los niños tenía
acceso a la educación primaria y la canasta de exportación combinaba
materias primas con manufacturas. Entre estos dos momentos de la
historia mexicana, el país modificó sus patrones de crecimiento desde
un modelo exportador primario hacia una estrategia de industrializa-
ción por sustitución de importaciones para finalmente acercarse a una
economía orientada al mercado. ¿Cómo evolucionó el bienestar con el
tiempo? ¿Podemos observar algún grado de continuidad en los patro-
nes regionales? Estas cuestiones se abordan en las siguientes seccio-
nes, donde presentamos los resultados de los idh correspondientes al
período 1895-2010.
3. Metodología y datos
En su versión original, el idh se calculaba mediante el simple pro-

medio de los índices de salud, educación e ingreso. El índice de sa-
lud está relacionado con la esperanza de vida, mientras que el índice
de educación se vincula con las tasas de matriculación y alfabetiza-
ción, y el índice de ingreso con el ingreso per cápita. Desde el año
2010, el idh se ha calculado como una media geométrica de sus
componentes:
(1) idh = Salud1/3 . Educación1/3 . Ingreso1/3

Esta nueva metodología presenta varias ventajas. En primer lugar,

evita el problema de la posibilidad de sustitución perfecta de la agre-
gación promedio. En otras palabras, si un subíndice evidencia me-
jora a expensas de otro subíndice, la nueva fórmula refleja la modifi-
cación del idh, mientras que con la antigua fórmula esto no es posible.
En segundo lugar, como consecuencia de la sustitución imperfecta,
el progreso desigual puede explicarse como un efecto negativo so-
bre el índice general. Finalmente, los valores máximos selecciona-
dos en la normalización de cada subíndice son irrelevantes (Klug-
man et al., 2011).
Para la elaboración del idh en (1), empleamos variables sustitutas
para cada subíndice, de acuerdo con Campos-Vázquez y Vélez-Graja-
les (2012) y Morris (2013). En primer lugar, el cálculo del índice de
educación considera las variables y ponderaciones propuestas por el
pnud (2010). La única diferencia es que nosotros restringimos el límite
superior del rango de edad de habitantes a 12 años de edad (en lugar
de 24) tal como se especifica en el pnud (2010). De este modo, calcula-
mos el índice de educación como el promedio ponderado de las tasas
de alfabetización (ta) para personas mayores de 15 años y las tasas de
matriculación (tm) para personas de 6 a 12 años, de forma tal que:
2 1
Educación = _ ta + _ tm
3 3
En segundo lugar, en vez de recurrir a la esperanza de vida, emplea-
mos la cantidad de médicos por cada 10.000 habitantes. Nuestra varia-
ble sustituta constituye una buena medida del nivel de salud si consi-
deramos el efecto del acceso a los servicios médicos sobre la salud en
general. Existe una amplia gama de estudios que documentan la im-
portancia de la cantidad de médicos sobre el estado de salud de la po-
blación. Por ejemplo, Shi (1992, 1994) ha demostrado que los estados
de Estados Unidos donde la cantidad de médicos per cápita es mayor,
presentan mejores resultados en términos de salud. Esta aseveración
es acorde con los resultados de Robst y Graham (1997, 2004) también
aplicables a Estados Unidos, que muestran una influencia positiva de
la cantidad de médicos sobre el estado de salud de la población. Asi-
mismo, los referidos autores hallan una mayor correlación en las áreas
rurales de todo el territorio de Estados Unidos que en las áreas urba-
nas. Vogel y Ackermann (1998) han demostrado una relación positiva

entre la mayor provisión de médicos y la esperanza de vida. Final-

mente, Piérard (2009) muestra que una mayor disponibilidad de médi-
cos en Canadá se correlaciona con mejores resultados en términos de
salud, incluidas las medidas adoptadas por la población en este parti-
cular, según sus propios informes. En la sección de datos, se propor-
cionan correlaciones entre la cantidad de médicos y la esperanza de
vida en los últimos años.
Para elaborar este subíndice, empleamos la cantidad de médicos
(cm) por cada 10.000 habitantes en relación con el número 35, que es
la cifra correspondiente al año 2001 aplicable a Suiza, el país con ma-
yor esperanza de vida de Europa. De este modo, el índice de salud se
construye de la siguiente forma:
cm
Salud = ___
35
En tercer lugar, empleamos las tasas de urbanización en sustitución de

los ingresos. Existe una larga tradición en la historia económica de
emplear esta tasa como variable sustituta del desarrollo económico.
Paul Bairoch (1975, 1988) plantea un argumento convincente al soste-
ner que la urbanización se correlaciona con el desarrollo económico
tanto en regiones desarrolladas como en vías de desarrollo. Una publi-
cación de Komlos (1994) arriba a una conclusión similar. Moomaw y
Shatter (1996) ponen a prueba el argumento precedente mediante da-
tos de panel de una cantidad de países y determinan que, en efecto, el
aumento de la urbanización se correlaciona con un mayor pib per cá-
pita. Más recientemente, Acemoglu et al. (2002) sostienen con contun-
dencia que la densidad poblacional y la urbanización constituyen bue-
nas variables sustitutas del desarrollo económico. Para una muestra
de países latinoamericanos, Astorga et al. (2005) establecen que la ur-
banización se correlaciona en forma positiva con los niveles de vida
del período 1900-2000. En su estudio sobre el modo en que la cultura
afecta el desarrollo económico europeo, Tabellini (2010) aduce que las
tasas de urbanización constituyen una buena variable sustituta del de-
sarrollo económico. Nunn y Qian (2011) sostienen que la introducción
de la patata en el Viejo Mundo mejoró la nutrición y productividad
agropecuaria, que trajeron consigo tasas de urbanización más eleva-
das y mayor desarrollo económico. Por su parte, Cali y Menon (2013)
han determinado que la urbanización ocasiona una disminución de la

Cuadro 1. Componentes del idh en pnud (2010)

y variables utilizadas en este estudio
Subíndice pnud (2010) Nuestra estimación

Ingreso pib per cápita Tasa de urbanización
Tasa de matriculación de Tasa de matriculación de

personas mayores de 15 personas mayores de 15
Educación años años
Tasa de alfabetización en Tasa de alfabetización en
personas de 6 a 24 años personas de 6 a 12 años
Médicos por cada 10.000

habitantes en relación con
Salud Tasa de esperanza de vida
35 (médicos en Suiza en
2001)
pobreza en áreas rurales mediante el aumento de la demanda de pro-

ductos agropecuarios en el caso de los distritos aborígenes. Asimismo,
se suele disponer con mayor facilidad de los datos de urbanización
desagregados correspondientes a los países en vías de desarrollo,
mientras que las estimaciones del pib per cápita suelen ser inexistentes
o inexactas a medida que el análisis histórico se aleja en el tiempo. Por
lo tanto, intentamos establecer una base de comparación con casos o
períodos históricos con escasa información. Los resultados positivos
de la prueba de consistencia (véase la siguiente sección) avalan nues-
tra elección de la urbanización como variable sustituta de los ingresos.
En vista de que la tasa de urbanización consiste en un número entre
cero y uno, no necesitamos transformarla en un índice; simplemente
la incorporamos a la ecuación (1) como variable sustituta del subín-
dice de ingreso.
El cuadro 1 resume las definiciones de los subíndices explicados
anteriormente. En síntesis, empleamos la tasa de urbanización como
variable sustituta del ingreso per cápita. Para el índice de salud, em-
pleamos la cantidad de médicos por cada 10.000 habitantes. Para el
índice de educación, podemos aproximarnos a la definición oficial en
el cálculo del idh.

Construcción del índice de educación
Las variables de educación son las que ofrecen la mejor medición en

nuestro conjunto de datos. Las tasas de alfabetización para la pobla-
ción de 15 o más años de edad están disponibles a nivel estadual
para cada año de estudio en las Estadísticas históricas de México
( inegi , 2010) y en el Censo General de Población y Vivienda ( inegi ,
2011a). Las tasas de matriculación se definen como la proporción de
la población de entre 6 y 12 años de edad matriculada en las escue-
las. Desde 1920 hasta 2010, las tasas de matriculación se calculan
sobre la base de los datos disponibles en los censos de población.
Las tasas correspondientes a los años 1900 y 1910 se calculan a par-
tir de las Estadísticas económicas del Porfiriato (Colegio de México,
1964) y las Estadísticas sociales del Porfiriato (Secretaría de Econo-
mía, 1956). Solo se deben efectuar estimaciones de las tasas de ma-
triculación a partir del año 1895. 10 Tanto la tasa de alfabetización
como la de matriculación se calculan sobre la base de datos de cen-
sos de población del año 1990 en adelante, proporcionados por la
Serie de microdatos integrados de uso público (ipums, por sus siglas
en inglés) de la Universidad de Minnesota (Minnesota Population
Center, 2011).
Sería preferible recurrir a las tasas de matriculación correspon-
dientes a la población de 6 a 24 años de edad, pero no se cuenta con
suficientes datos de los años 1920, 1930 y 1940 para proceder con el
cálculo. Las correlaciones entre las tasas de matriculación correspon-
dientes a la población de 6 a 12 años y las de 6 a 24 años para 1950,
1970 y 1990 son 0,98, 0,96 y 0,81, respectivamente.11
10 Las
tasas de matriculación a nivel nacional correspondientes al año 1895 se estima-
ron mediante mínimos cuadrados ordinarios, empleando datos de 1900 y 1910.
enrolli,t = 11,6 + 0,19Densi,t + 0,368Profi,t – 7,31Dummy
se: (2,19)(0,15)(0,16)(1,37) R2 = 0,65
donde enrolli,t es la tasa de matriculación en puntos porcentuales para el estado i en el
año t, Densi,t es la densidad de población por kilómetro cuadrado, Profi,t es la cantidad
de docentes por cada 10.000 personas y Dummy es una variable binaria que toma el
valor 1 si la tasa de matriculación es inferior a 10% para cualquiera de los dos años, o
bien el valor 0.
11 Las correlaciones de Spearman para los años 1950, 1970 y 1990 son 0,99, 0,96 y
0,74, respectivamente. La hipótesis de independencia entre ambas variables para cada

Construcción del índice de salud
La cantidad de médicos por cada 10.000 habitantes es la mejor variable

sustituta que puede emplearse para todo el período de análisis. Si bien
el origen de los datos es variado, se cuenta con la cantidad de médicos
por estado para la mayoría de los años objeto de estudio. La cantidad
de médicos a nivel estadual se proporciona en las Estadísticas sociales
del Porfiriato (Secretaría de Economía, 1956) para el período 1895-
1910, en Othón de Mendizábal (1947) para 1930, en Huerta Maldonado
(1960) para mediados de la década de 1950, en Myers (1971) para 1960
y en Frenk et al. (1995) para 1970 y 1990. Las cantidades estimadas
para el año 1980 se interpolaron a partir de la última fuente mencio-
nada, mientras que los anuarios publicados por el Instituto Nacional
de Estadística y Geografía (inegi) proporcionaron las observaciones co-
rrespondientes al período 2000-2010 de manera más homogénea.12
No se dispone de datos de la cantidad de médicos a nivel estadual
de los años 1920 y 1940, por lo cual hemos asignado estos valores me-
diante métodos econométricos. Las tendencias de concentración de
médicos fueron claramente diferentes con anterioridad y con posterio-
ridad al año 1930; por este motivo, se requieren dos estimaciones. La
cantidad de médicos para 1920 se estima sobre la base de datos de
1895, 1900, 1910 y 1930, y la cantidad correspondiente al año 1940
proviene de datos de 1950, 1960 y 1970.13
año se descarta en cualquier nivel significativo empleado. La correlación entre las varia-
bles disminuye claramente a partir del año 2000, cuando las tasas de matriculación en la
escuela primaria alcanzaron niveles cercanos al 90%.
12 Específicamente, empleamos datos extraídos del Anuario de Estadísticas por Enti-
dad Federativa (inegi, 2004, 2009 y 2011b).

13 Estimamos la cantidad de médicos para los años 1920 y 1940 utilizando diferentes
conjuntos de datos, mediante mínimos cuadrados ordinarios. Para 1920, restringimos

los datos a 1895, 1900, 1910 y 1930:
physi,t = 6,78 + 0,0028Densi,t + 0,034Morti,t – 4,89reg1
– 4,59reg2 – 6,54reg3 – 6,88reg4 – 5,92reg5
se: (1,19)(0,0012)(0,016)(0,95)
(1,16)(0,80)(0,74)(0,87) R2 = 0,70
Para 1940, restringimos los datos a 1950, 1960 y 1970:
physi,t = 22,2 + 0,0007Densi,t + 0,158Morti,t – 14,6reg1
– 15,1reg2 – 16,8reg3 – 16,4reg4 – 16,9reg5

La evidencia estadística también respalda el postulado de que la

cantidad de médicos constituye una buena variable sustituta del su-
bíndice de salud. Las correlaciones entre la cantidad de médicos y la
esperanza de vida para 1950, 1990 y 2000 son de 0,78, 0,61 y 0,54, lo
cual implica una fuerte asociación positiva.14 Asimismo, estimamos
que la relación entre los médicos y la esperanza de vida debiera ser
más contundente en los primeros años de estudio, en vista de que los
costos de transporte eran más elevados.
Construcción del índice de ingreso
La tasa de urbanización se define como la proporción de la población

que vive en comunidades de más de 2.500 habitantes.15 Necesitamos
basarnos en una estimación de la tasa de urbanización solamente
para el año 1895.16 Los datos proporcionados por las Estadísticas eco-
nómicas del Porfiriato (Colegio de México, 1964) se utilizan para el
cálculo de las tasas de urbanización correspondientes a los años 1900
y 1910, y los datos censales se emplean para el período 1920-2010. La
evidencia estadística también respalda el postulado de que la urbani-
zación constituye una buena variable sustituta del índice de ingreso;
se: (4,05)(0,0018)(0,054)(3,93)
(3,93)(3,81)(3,73)(3,87) R2 = 0,71
donde physi,t es la cantidad de médicos para el estado i en el año t, Densi,t es la densidad
de población por kilómetro cuadrado, Morti,t es la tasa de mortalidad y reg1-reg5 son las
variables dicotómicas por región conforme se definieron previamente. Estimamos dife-
rentes modelos de interpolación, pero obtuvimos resultados cualitativamente similares.

año se descarta en cualquier nivel significativo empleado.
15 Podría argumentarse que este umbral es demasiado bajo. No obstante, no se dis-
ponen de datos homogéneos que empleen un umbral diferente. Además, no resulta claro
que debamos utilizar un umbral más elevado (por ejemplo, 15.000) para períodos re-
cientes.
16 Utilizamos la misma estimación que en Campos-Vázquez y Vélez-Grajales (2012:
616). Los datos se obtuvieron mediante mínimos cuadrados ordinarios.

Urbi,t = 31,77 + 0,094Densi,t + 1,189NPi,t – 8,261Dummy
se: (1,649)(0,011)(0,512)(0,879) R2 = 0,884

las correlaciones entre la urbanización y el ingreso per cápita para los

años 1970, 1990 y 2000 son de 0,76, 0,78 y 0,84, respectivamente.17
4. Resultados
Coherencia
El cuadro 2 incluye los cálculos para cada subíndice en el período 1895-

2010, así como el valor del idh histórico mediante la ecuación (1). Antes
de analizar estos resultados, debemos establecer su relación con las esti-
maciones existentes utilizando las definiciones y variables especificadas
en el pnud (2010). Efectuamos una prueba de coherencia, comparando
nuestros cálculos con las estimaciones del idh existentes para el período
1950-2000. Obtenemos los valores del idh de 1950-2010 a partir de los
resultados de Esquivel et al. (2003) y pnud (2003, 2012). Contrastamos
estos valores (referidos como idh* en el gráfico 1) con nuestra medición
del idh. El resultado se muestra en el diagrama de dispersión (gráfico 1).
El gráfico 1 muestra el idh sobre el eje x y el idh* sobre el eje y; cada
punto representa un estado en el período 1950-2010. También inclui-
mos una línea de regresión a modo de referencia. Las dos series pre-
sentan un elevado grado de colinealidad. De hecho, el coeficiente de
correlación equivale a 0,88 (el coeficiente de Spearman es de 0,87). El
parámetro de la pendiente en la recta de regresión es igual a 0,61 y es
significativo al nivel del 1%. En vista de que el idh está estrechamente
relacionado con el idh*, podemos establecer inferencias sobre el desa-
rrollo humano en México a largo plazo a nivel nacional y regional.
Resultados principales a nivel nacional
El gráfico 2 muestra la evolución del idh a nivel nacional, calculado

como promedio del idh estadual ponderado en función de la población.

año se descarta en cualquier nivel significativo empleado.

Cuadro 2. idh nacional y componentes
Subíndices
Año idh
Urbanización Educación Salud
1895 0,133 0,277 0,164 0,052
1900 0,151 0,283 0,220 0,055
1910 0,155 0,285 0,230 0,057
1920 0,174 0,309 0,290 0,059
1930 0,195 0,335 0,371 0,060
1940 0,231 0,351 0,379 0,093
1950 0,317 0,426 0,504 0,149
1960 0,364 0,507 0,600 0,159
1970 0,435 0,587 0,696 0,202
1980 0,533 0,663 0,784 0,292
1990 0,605 0,713 0,866 0,358
1995 0,629 0,735 0,906 0,374
2000 0,654 0,746 0,909 0,412
2005 0,673 0,765 0,926 0,431
2010 0,703 0,768 0,932 0,485
Fuente: Cálculos propios.
El desarrollo humano revela una tendencia de mejora en el trans-

curso del siglo xx, un resultado comparable al aumento de estatura
identificado por Moramay López-Alonso y Roberto Vélez-Grajales
en este volumen. Asimismo, para el período completo, México mues-
tra una tasa de crecimiento promedio anual del 1,45%, una cifra
muy próxima al 1,4% indicado por Prados de la Escosura (2010),
para una muestra de 88 países en el período 1870-2005, lo cual in-
dica que el desarrollo humano en México ha sido similar al de los
demás países.
La evolución del idh a largo plazo nos permite diferenciar tres pe-
ríodos: el primero —anterior a 1940— con incrementos moderados; el
segundo —de 1940 a 1980— con una sustancial mejora del nivel de
vida; y el tercero —a partir de 1980— con índices de bienestar aún en

Gráfico 1. Relación entre el idh oficial y el idh histórico propuesto,

1950-2010
0,9
0,8
0,7
0,6
IDH*
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1
IDH histórico (medida propuesta)
Fuentes: idh histórico obtenido de los resultados calculados por los autores. idh* oficial de
1950-1995 obtenido de Esquivel et al. (2003), 2000 de pnud (2003) y 2010 de pnud (2012).
Notas: Calculado por los autores. Incluye todos los idh y valores de idh* de cada es-
tado para el período 1950-2010, incluyendo los años 1995 y 2005. Sobre un total de 256
observaciones. El coeficiente de correlación es equivalente a 0,878 y la correlación de
Spearman es equivalente a 0,868 y significativo al nivel del 1%. La regresión obtenida es
equivalente a idh=0,37+0,61 idh propuesto, con un t-estadístico sobre el coeficiente de idh
equivalente a 29,3 y R2 de 0,77.
aumento, pero a un ritmo más lento. Estos tres períodos están clara-
mente relacionados con los procesos descriptos en la reseña histórica.
En primer lugar, desde 1895 hasta 1940, época que comprende el final
del Porfiriato, la Revolución Mexicana y el período posrevolucionario,
México transitó por mejoras leves a moderadas en los niveles de vida
como resultado del crecimiento económico desigual y políticas socia-
les erráticas. En segundo lugar, desde 1940 a 1980, las tasas de creci-
miento del idh son particularmente elevadas. Tal como hemos expuesto
en nuestra breve reseña de la historia económica mexicana, a medida
que el sector manufacturero se fue convirtiendo en el motor del creci-
miento, el país registró un incremento considerable en inversiones pú-
blicas y privadas, así como el establecimiento del sistema de seguridad
social en 1943, la expansión de la educación primaria universal,

Gráfico 2. idh (1895-2010). idh: Medio, mínimo y máximo
1
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
1895 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995 2000 2005 2010
IDH Máximo Mínimo
Notas: Cálculos efectuados por los autores. El gráfico incluye la evolución del idh para la
muestra completa en el tiempo utilizando un promedio ponderado para la población de
cada estado y por cada período. El máximo se refiere al segundo valor máximo, ya que el
primer valor máximo siempre corresponde a la Ciudad de México.
hospitales y campañas de salud pública.18 En tercer lugar, a partir de

1980, las mejoras en el desarrollo humano han sido insuficientes, ha-
bida cuenta de los avances logrados en las cuatro décadas previas. El
crecimiento del idh desde 1980 a 2010 se ha desacelerado en forma
significativa, a raíz del deslucido desempeño económico y los graves
impactos macroeconómicos derivados de la crisis de la deuda externa
de la década de 1980, la crisis cambiaria de 1995 y la recesión produ-
cida en el período 2008-2009. El gasto social ha redundado en una
mejora del bienestar, pero la mitad de la población mexicana aún vive
debajo de la línea de pobreza. En suma, México ha evidenciado gran-
des logros en el desarrollo humano en el siglo xx , pero que fueron
principalmente impulsados por políticas implementadas en las déca-
das de urbanización e industrialización acelerada.
18 En cuestiones de salud y educación, véanse Brachet-Márquez (2010) y Loyo (2010).

Convergencia
Los estudios sobre la convergencia del pib per cápita de los estados mexica-
nos han reconocido un considerable estrechamiento de las disparidades re-
gionales a largo plazo (Esquivel, 1999). La hipótesis de la convergencia ab-
soluta puede apreciarse en nuestras estimaciones del idh y en cada uno de
sus componentes desde 1895 hasta 2010. El gráfico 3 señala las tasas de
crecimiento promedio del idh (en logaritmos) desde 1895 hasta 2010 y el
logaritmo del idh correspondiente al primer año (1895). La relevancia esta-
dística de la pendiente negativa demuestra la existencia de una convergen-
cia absoluta. En forma simular, hallamos un patrón de convergencia abso-
luta en los componentes del idh: urbanización, salud y educación.19
Tal como lo muestran el gráfico 4 y las tendencias de convergencia
de las disparidades regionales, llegamos a la conclusión de que, en lo
que respecta al idh, la urbanización y la educación fueron relativa-
mente estables con anterioridad a 1940. En cambio, la tendencia del
índice de salud evidenció un incremento entre 1920 y 1930, quizás
como resultado de campañas de salud exitosas con un alcance de co-
bertura parcial en el territorio nacional. Todos los indicadores dieron
muestra de un fuerte patrón de convergencia en el período 1940-1980.
La estabilidad del coeficiente de variación, marcada por los puntos co-
rrespondientes al período 1980-2010 en el idh y sus componentes, de-
muestra que la brecha entre los estados mexicanos se ha mantenido en
los últimos cuarenta años. El patrón de convergencia que acabamos de
describir también fue reconocido por Esquivel (1999) al analizar las
estimaciones del pib per cápita a nivel estadual desde 1940 hasta 1995.
Resultados regionales
El idh a nivel regional se calcula como el promedio del idh de los estados
de la región ponderado en función de su proporción relativa en la pobla-
ción. El gráfico 5 muestra el idh regional para cada año de la muestra. Al
igual que sucede con los datos nacionales, cada región evidencia
19 En su análisis de la economía atlántica durante el período 1870-1910, George R. Bo-
yer (2007) reconoce un patrón de convergencia en las mediciones del nivel de vida con una
tendencia más marcada en los componentes del bienestar no vinculados con el ingreso.

Gráfico 3. idh: convergencia absoluta
2,5
Tasa de crecimiento promedio 1895-2010
1,5
0,5
0
-3,5 -3 -2,5 -2 -1,5 -1 -0,5
Logaritmo del IDH 1895
Fuente: idh histórico obtenido de los resultados calculados por los autores.
Notas: Cálculos efectuados por los autores. La regresión obtenida es equivalente a
Crecimiento = 0,16-0,62idh1895, con un t-estadístico sobre el coeficiente de idh equiva-
lente a 26 y R2 de 0,96. Correlación de rango de Spearman de -0,95.
Gráfico 4. idh y sus componentes: coeficiente de variación
1,6
1,4
1,2
0,8
0,6
0,4
0,2
0
1895 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995 2000 2005 2010
IDH Ingreso Educación Salud
Fuente: idh histórico obtenido de los resultados calculados por los autores.
Notas: Cálculos efectuados por los autores utilizando todos los períodos y estados.

Gráfico 5. idh por región, 1895-2010
1
0,9
0,8
0,7
0,6
IDH
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
1895 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Ciudad de México Noreste Noroeste Nacional
Oeste-Centro Centro Sur-Sureste
Notas: Cálculos efectuados por los autores, ponderados para la población de cada estado
y período. Las regiones se definen de la siguiente forma:
Noreste: Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo León y Tamaulipas.
Noroeste: Baja California, Baja California Sur, Sinaloa y Sonora.
Oeste-Centro: Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Que-
rétaro, San Luis Potosí y Zacatecas.
Centro: Hidalgo, estado de México, Morelos, Puebla y Tlaxcala.
Sur-Sureste: Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y
Yucatán.
mejoras en el desarrollo humano durante el período de estudio, que se

grafican en una curva con forma de S. Las mejoras más significativas
con respecto al desarrollo humano en cada región —excluida la Ciu-
dad de México— se produjeron entre 1950 y 1970, en coincidencia con
los procesos de industrialización y urbanización además de la expan-
sión de la educación pública y de los servicios de salud. Con posteriori-
dad a 1980, el menor nivel de mejora del desarrollo humano regional
se relaciona con la transición hacia una economía abierta a partir de
mediados de esa década, donde los ajustes macroeconómicos incluye-
ron recortes en el gasto público y una caída del salario real.
Tal como se indica en el gráfico 5, a partir de 1895 se han producido
importantes disparidades entre los diferentes estados en lo que respecta
al desarrollo humano. La Ciudad de México evidencia el nivel de vida
más elevado de la muestra —por un amplio margen— en todos los años.
Las regiones del noreste y noroeste han mostrado niveles de desarrollo

Gráfico 6. Desarrollo de México: 1895, 1920, 1940, 1970, 1990, 2010
A. 1895 B. 1920
IDH IDH
25% inferior (8) 25% inferior (8)
25% -50% (8) 25% -50% (8)
50% -70% (8) 50% -70% (8)
25% superior (6) 25% superior (6)
C. 1940 D. 1970
IDH IDH
25% -50% (8) 25% -50% (8)
50% -70% (8) 50% -70% (8)
E. 1990 F. 2010
IDH IDH
25% -50% (8) 25% -50% (8)
50% -70% (8) 50% -70% (8)
Notas: Cálculos efectuados por los autores. México tiene 32 estados, incluido el Distrito
Federal (Ciudad de México).
Datos no disponibles para Baja California Sur y Quintana Roo en 1895 o 1920.

Gráfico 7. idh menos media nacional por estado, 1895-2010
0,25
0,2
0,15
COL
0,1 CAM
SON
AGS COA
0,05
IDH - Media
TAM
NAY NL
SIN DUR JALYUC BCN
0 TAB
TLAX MOR
CHIH
-0,05 QUE ZAC
MEX
SLP PUE
VER GTO
MICH
-0,1 HID
GUE
-0,15 OAX
-0,2 CHIA
-0,25
-0,15 -0,1 -0,05 0 0,05 0,1 0,15
IDH - Media 1895
1910 1930 1950 1970 1990 2010
Notas: Cálculos efectuados por los autores. El gráfico no incluye a la Ciudad de México. Los
estados se indican de la siguiente forma: ags-Aguascalientes, bcn-Baja California, bcs-Baja
California Sur, cam-Campeche, coa-Coahuila, col-Colima, chia-Chiapas, chih-Chihuahua,
dur-Durango, sto-Guanajuato, gue-Guerrero, hid-Hidalgo, jal-Jalisco, mex-Estado de Mé-
xico, mich-Michoacán, mor-Morelos, nay-Nayarit, nl-Nuevo León, oax-Oaxaca, pue-Puebla,
que-Querétaro, qroo-Quintana Roo, slp-San Luis Potosí, sin-Sinaloa, son-Sonora, tab-Ta-
basco, tam-Tamaulipas, tlax-Tlaxcala, ver-Veracruz, yuc-Yucatán, zac-Zacatecas.
por encima del nacional en forma constante a partir de 1895; este he-
cho es comparable con el incremento de estatura de los habitantes de
estas regiones observado en el análisis de López-Alonso y Vélez-Graja-
les en este volumen. En cambio, las regiones del centro, centro-oeste y
sur-sudeste del país han evidenciado menores niveles de desarrollo que
el país en su conjunto. Asimismo, la región del sur muestra los menores
niveles de desarrollo durante todo el período de estudio.
Una de las características más interesantes del gráfico 5 es la compa-
ración entre las regiones del centro y sur-sudeste. Con anterioridad a
1960, la tendencia de desarrollo de las regiones fue prácticamente idén-
tica. No obstante, el idh de la región central registró una mejora con
posterioridad, alcanzando el nivel nacional y el de la región oeste-centro.
El posicionamiento relativo de los estados y la relación entre las
diferencias y el lugar geográfico se ilustran en el gráfico 6, donde los

estados se clasifican de acuerdo con su posición relativa de desarrollo

en los años 1895, 1920, 1940, 1970, 1990 y 2010. Por lo general, los es-
tados del norte del país registran el idh más elevado, mientras que los
estados del sur —y especialmente los del sudeste— revelan el más bajo.
Los resultados correspondientes a los estados de las regiones del cen-
tro y oeste-centro del país son más variados, pero en general se posi-
cionan en niveles medios. Estos resultados sugieren una persistencia
en el desarrollo relativo con una marcada distribución geográfica.
El gráfico 6 nos permite comprender este patrón. En 1895, los esta-
dos del norte, de la península de Yucatán y la Ciudad de México registra-
ron los niveles de desarrollo más elevados. Durante el Porfiriato, el co-
mercio exterior fue crucial para el desempeño económico de estos
estados y, por ende, su mayor nivel de vida. Este patrón fue más evidente
en la década de 1920, cuando los estados limítrofes del norte del país
ascendieron a la cima del desarrollo, junto con la Ciudad de México.
La mayor dispersión entre los estados mexicanos se produce en
1940. En ese año, los estados limítrofes del norte y la Ciudad de México
registraron los niveles más elevados de desarrollo, mientras que las re-
giones del centro y sudeste reportaron sus niveles más bajos antes de
implementarse el proceso de industrialización por sustitución de im-
portaciones. Hacia 1970, el patrón no varía en forma significativa, aun-
que el estado de Jalisco se ubica en la posición más elevada en cuanto a
niveles de vida. A medida que la dispersión entre los estados disminuye
con el correr del tiempo, el posicionamiento de los estados del centro y
de la península de Yucatán es menos uniforme. No obstante, los esta-
dos de Guerrero y Oaxaca se han posicionado en el escalón inferior del
25% desde el año 1895.
Tras la crisis de endeudamiento del año 1982 y los cambios estructu-
rales tendientes a la apertura de la economía, los patrones regionales de
desarrollo en 1990 permanecieron sin alteraciones. Los estados del norte
aún se posicionaban en el escalón más alto del desarrollo humano, mien-
tras que los estados de Jalisco, Aguascalientes y Colima alcanzaban nive-
les similares a los del norte. Los estados del sur continuaron en su posi-
ción en el extremo inferior. En el año 2010, el grado de dispersión había
disminuido en forma considerable; los estados del norte y oeste-centro
del país experimentaron niveles similares de desarrollo. Si bien las ma-
yores mejoras se han producido en la región del centro del país, aún in-
cluyen a algunos de los estados posicionados en los niveles más bajos.

Gráfico 8. Descomposición del idh
100%
75%
Porcentaje
50%
25%
0%
1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
Educación Salud Ingreso
Notas: Cálculos efectuados por los autores. Aplicamos la misma fórmula de descomposi-
ción que en Prados de la Escosura (2010: 18). La fórmula resulta de trasladar el diferen-
cial total a la ecuación (1) en logaritmo natural:
()
1
3
1
3 () 1
dlogidh = _ dlogSalud + _ dlogEducación + _ dlogIngreso
3 ()
Por ende, el aporte de cada índice se calcula como cada término de la fórmula precedente
en función del cambio en el q-idh [índice similar al de desarrollo humano].
El gráfico 7 muestra el diagrama de dispersión del idh de los estados

menos su media correspondiente al año 1895 (eje x) en contraposición
con el idh de los estados menos su media correspondiente a varios
años objeto de estudio (eje y). Este diagrama muestra una clara con-
centración de estados en el primer y tercer cuadrante, confirmando el
hecho de que los estados con niveles de desarrollo por encima o por
debajo del promedio a partir de 1895 permanecen en la misma situa-
ción en los períodos subsiguientes, esto es, una desconcertante persis-
tencia del desarrollo relativo entre los diferentes estados.
Los estudios de Crafts (1997, 2002) y Prados de la Escosura (2010),
que comparan una muestra de países con el paso del tiempo, han de-
terminado que el principal factor determinante del incremento del idh
es la salud. El gráfico 8 muestra la descomposición de las fuentes de
crecimiento en los resultados del idh por década.

El principal factor determinante del desarrollo humano hasta la

década de 1920 es la educación (medida a partir de las tasas de alfabe-
tización y matriculación), que aporta aproximadamente el 65%. Luego
le sigue en importancia la salud (cantidad de médicos) desde 1895
hasta 1910, mientras que en el período posrevolucionario el factor de-
terminante es el ingreso (urbanización). La década de 1930 inicia una
tendencia de salud (cantidad de médicos) como el principal aporte al
crecimiento en términos de desarrollo humano. La gran expansión ex-
perimentada en ese decenio puede explicarse tanto por los enormes
esfuerzos realizados durante la presidencia de Lázaro Cárdenas para
expandir la cobertura de salud en el sector rural, como por la amplia-
ción del Estado de bienestar de la década de 1940 (Brachet-Márquez,
2010). La salud continuó siendo la mayor contribución al desarrollo
humano con posterioridad a la década de 1930 (salvo en la década de
1950). En promedio, la salud contribuye con aproximadamente el 55%
del crecimiento del desarrollo humano durante el período 1930-2010.
Prados de la Escosura (2010) establece que la salud contribuye con el
52% al desarrollo humano a nivel mundial durante el período 1870-
2005. De este modo, el desarrollo mexicano se halla relativamente
próximo al valor internacional con posterioridad a 1930.
5. Conclusiones
En el presente artículo, efectuamos una medición del desarrollo de

México a largo plazo, calculando el idh desde 1895 hasta 2010 a nivel
subnacional. Se trata de la serie homogénea más prolongada conside-
rada hasta la fecha, que analiza este fenómeno a nivel nacional y esta-
dual. Explicamos el bienestar mexicano en términos de características
multidimensionales, pero también nos centramos en mediciones a ni-
vel subnacional a fin de desentrañar patrones regionales.
Hemos determinado que existe un incremento considerable en el de-
sarrollo humano a lo largo del período estudiado. Identificamos un pa-
trón de convergencia absoluta en el idh y en cada uno de sus componen-
tes con una tendencia hacia una fuerte convergencia en el período
1940-1980. Nuestro índice comienza en 0,13 en 1895 y finaliza en 0,70 en
2010, lo cual representa una tasa de crecimiento anual del 1,45%. Con
respecto al período 1895-1910, el bienestar del país crece a un ritmo ace-

lerado que disminuye al término de ese período. Durante el período re-

volucionario y posrevolucionario (1910-1930), se produce una mejora en
los niveles de vida, pero este incremento es heterogéneo entre las distin-
tas regiones. Los mayores incrementos en términos de desarrollo hu-
mano se producen en el período 1940-1980. A partir de 1950, la brecha
entre los estados decrece en forma sustancial y luego, con posterioridad
a 1980, las disparidades se acrecientan nuevamente. La salud contribuye
con alrededor del 65% del crecimiento total antes de 1930 y el 55% en los
años subsiguientes. Estos patrones de resultados son similares a los ob-
tenidos por Prados de la Escosura (2010) en una muestra internacional.
Asimismo, hemos reconocido una prolongada persistencia de pa-
trones de desarrollo regional entre los diferentes estados. Los estados
del norte del país estaban más enriquecidos que el resto al inicio del
período objeto de estudio, mientras que los estados del sur eran los
más empobrecidos. Los que se ubican alrededor de la Ciudad de Mé-
xico eran tan pobres como los del sur del país al comienzo del siglo xx,
pero se desarrollaron con mayor rapidez en el período 1940-1980. De
este modo, la expansión del Estado de bienestar no logró modificar la
distribución geográfica de los niveles relativos de bienestar en el país.
En suma, este artículo realiza un importante aporte a la medición
del bienestar en México a largo plazo. Los estudios futuros sobre otros
países podrán sacar provecho de nuestra metodología en el análisis de
patrones regionales y ahondar con mayor detalle en nuestra interpre-
tación de los factores determinantes del cambio en el bienestar entre
las regiones de los países que fueran su objeto de estudio.
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vi. Desigualdad, instituciones y desarrollo
a largo plazo: una perspectiva
de las regiones brasileñas1
Pedro Paulo Pereira Funari*
Introducción
La desigualdad es un tema de interés intrínseco, por estar relacionado

con conceptos morales tales como justicia y equidad.2 No obstante, tam-
bién es relevante por sus efectos, por ejemplo, sobre el crecimiento y los
logros educativos de una sociedad. Irónicamente, es uno de los temas
que ha suscitado mayor debate en el seno de la literatura sobre creci-
miento y desarrollo económico y que está lejos de obtener consenso.
Una primera corriente en la literatura sobre desarrollo (caracteri-
zada por Easterly, 2007: 756) introduce la idea de que un elevado nivel
1 Quisiera agradecer a mi director de maestría, Renato Colistete, por su orientación y
apoyo. He sacado provecho de mis conversaciones con William Summerhill, Luis Bér-
tola, Alfonso Herranz, Ewout Frankema, Leonardo Weller, Mauro Rodrigues, Pedro
Duarte, Rodrigo Soares, Gilberto Lima, Thales Pereira y Gabriel Corrêa, así como de los
comentarios de los participantes de la IV Escuela de Verano del Hemisferio Sur de Histo-
ria Económica en la Universidad de la República (Montevideo, Uruguay), el 42° Encuen-
tro Nacional de Economía (anpec), el Simposio sobre Desigualdad en América Latina, el
Cuarto Congreso Latinoamericano de Historia Económica (cladhe-iv), la 10o Conferen-
cia de la European Historical Economics Society (ehes) y el Taller sobre Historia Econó-
mica en la Facultad de Economía, Administración y Contabilidad de la Universidad de
San Pablo (fea-usp). También estoy sumamente agradecido por el apoyo financiero de la
Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (fapesp) y la Coordinação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nivel Superior (capes).
* Universidad de San Pablo.
2 Estos conceptos e interrelaciones han sido explorados desde el nacimiento de la fi-
losofía en la Antigua Grecia. Véanse las obras de Platón (por ejemplo, La República) y de
su discípulo, Aristóteles (por ejemplo, La Política).
181

de desigualdad puede promover el crecimiento mediante la concentra-

ción del ingreso en manos de capitalistas con un alto nivel de ahorro
(Kuznets, 1955; Kaldor, 1956). Tal como se presenta en Aghion, Caroli
y García-Peñalosa (1999), la postura de que la desigualdad de la ri-
queza puede incentivar el crecimiento se basa en tres argumentos: (i)
la propensión marginal al ahorro por parte de la población acomo-
dada es mayor que en la población más empobrecida; (ii) las indivisi-
bilidades de la inversión; y (iii) la compensación entre la eficiencia
productiva y la igualdad. Sin embargo, publicaciones posteriores indi-
can un posible efecto negativo de la desigualdad económica sobre el
crecimiento, tanto en forma teórica como empírica.3 Se han propuesto
diversos mecanismos como posibles causas, por ejemplo, mecanismos
de economía política (Alesina y Rodrik, 1994; Persson y Tabellini,
1994), mercados de capitales imperfectos (Perotti, 1992; Banerjee y
Newman, 1993; Galor y Zeira, 1993), la inversión en capital humano
(Galor y Zeira, 1993; Perotti, 1996; Bourguignon y Verdier, 2000; Ga-
lor, Moav y Vollrath, 2009), la composición de la demanda global
(Murphy, Shleifer y Vishny, 1989) y la inestabilidad macroeconómica
(Aghion, Banerjee y Piketty, 1999).4
Luego siguieron tres estudios importantes, que sembraron duda
sobre la solidez de lo que hasta entonces se había considerado resulta-
dos contundentes y que no hallaron ninguna relación negativa entre la
desigualdad económica y el crecimiento. Mediante el uso de nuevos
datos y técnicas de panel, Forbes (2000) identifica una relación posi-
tiva entre la desigualdad económica y el crecimiento. Barro (2000) y
Banerjee y Duflo (2003) también presentan evidencia contra la refe-
rida y bien definida relación negativa. Sin embargo, Easterly (2007),
mediante un instrumento perspicaz, identifica —nuevamente— una
relación negativa entre la desigualdad y el desempeño económico.
Asimismo, existen estudios importantes que correlacionan la desigual-
dad política con el desarrollo. Acemoglu (2008) muestra el modo en
que la desigualdad política puede retardar el desarrollo debido a la re-
nuencia de las élites para permitir el ingreso de nuevos agentes. Las
3 Para un análisis más completo, véanse Aghion, Caroli y García-Peñalosa (1999) y
Bénabou (1996).
4 Para conocer los efectos de la redistribución sobre el crecimiento, véanse Easterly y
Rebelo (1993), Perotti (1996) y Aghion, Caroli y García-Peñalosa (1999).

Desigualdad, instituciones y desarrollo… 183
élites también pueden bloquear la incorporación de tecnologías nove-

dosas (Acemoglu y Robinson, 2000). Bates (1981) muestra, en un en-
torno de concentración política, en qué forma podría haber escaso in-
terés en el suministro de bienes públicos, incluida la educación formal.
Tal como observan Acemoglu et al. (2008), la desigualdad política tam-
bién tiende a estar asociada a la ausencia de competencia política y de
la obligación de rendir cuentas, dos factores que contribuyen a garan-
tizar que los sistemas políticos generen los resultados deseados.
Incluso de mayor relevancia para este trabajo son las series de es-
tudios exhaustivos de Engerman y Sokoloff (1997 y 2002) sobre el de-
sarrollo del continente americano. Según estos autores, la dotación de
factores influyó de manera considerable sobre las estrategias de colo-
nización en todo el continente americano que, a su vez, estableció di-
ferentes niveles iniciales de desigualdad que explican las divergentes
sendas institucionales de las sociedades americanas, que —a su vez—
trajeron aparejados distintos niveles de desarrollo en estas regiones en
la actualidad. Por consiguiente, de acuerdo con la postura de Enger-
man y Sokoloff, la desigualdad tuvo efectos perjudiciales sobre el desa-
rrollo en el marco de comparación entre países.5
El análisis de Acemoglu et al. (2008) se enmarca en este contexto
de evidencia aparentemente contradictoria. Su estudio distingue en-
tre desigualdad económica y política en su exploración de los efectos
de la desigualdad. Tal como observan los autores de manera acertada,
es probable que la desigualdad económica sea endógena en las regre-
siones sin variable de desigualdad política, dado que es previsible que
estén relacionadas, lo cual podría influir en la evidencia econométrica
sobre los efectos de la desigualdad económica. Los autores no solo
construyen diferentes variables para la desigualdad económica (coefi-
ciente de Gini de distribución de la tierra) y la desigualdad política
5 Dos breves comentarios sobre la tesis de Engerman y Sokoloff: (i) las teorías presen-
tadas por North, Summerhill y Weingast (2000), que enfatizan la importancia de los ob-
jetivos metropolitanos en contraposición con las condiciones locales, y Frankema (2010),
que avala el rol de las instituciones precoloniales, probablemente se complementen con
la teoría de Engerman y Sokoloff (para un análisis de estas teorías, véase Frankema,
2009: cap. 3); y (ii) consideramos que la validez de la teoría de Engerman y Sokoloff se
da en un marco de comparación entre países y, en consecuencia, estudios tales como
Nunn (2008), Acemoglu et al. (2008) y Dell (2010) no necesariamente se contraponen con
su postura. Asimismo, tal como lo demuestran Nugent y Robinson (2010), puede haber
heterogeneidades con respecto a América Latina.

(un índice de concentración política), sino que también se abocan a

un constante entorno institucional de iure: la región de Cundinamarca
en Colombia que, siguiendo a Pande y Udry (2005), podría brindar
una comprensión más profunda de los canales específicos a través de
los cuales la desigualdad afecta el desarrollo.
Los autores presentan evidencia intrigante. En general, identifican
una relación negativa entre la desigualdad económica y política en Co-
lombia en el siglo xix y una asociación positiva entre la desigualdad
económica en ese siglo y los resultados del desarrollo a fines del siglo
xx . Estos resultados son inesperados, habida cuenta de que se prevé
que los países latinoamericanos registren elevados niveles de desigual-
dad económica y política, y que estén correlacionados en forma posi-
tiva (es decir, reforzándose mutuamente). La interpretación de los au-
tores, basada en las apreciaciones de Bates (1981) sobre África, es que
en sociedades “escasamente institucionalizadas”, donde se impusieron
algunas restricciones sobre el posible radio de acción de los políticos,
los terratenientes tenían el poder de controlar las tendencias codicio-
sas de estos políticos.6
En este capítulo presentamos una investigación similar para el
caso complejo de Brasil. Con datos únicos correspondientes al inicio
del siglo xx —el censo demográfico y económico de Brasil del año
1920— pudimos elaborar de cero indicadores singulares de la desigual-
dad económica (el coeficiente de Gini de distribución de la tierra entre
los propietarios) y de la desigualdad política (la proporción de habi-
tantes habilitados para votar) a nivel de los municipios en determina-
dos estados brasileños. Sin embargo, no solo analizamos el modo en
que la desigualdad tanto económica como política está relacionada
con el desarrollo a largo plazo, sino que también examinamos esa rela-
ción en diferentes entornos institucionales de facto, manteniendo
constante el contexto de iure (en línea con el argumento de reorienta-
ción de Pande y Udry, 2005).
En consecuencia, estamos en condiciones de integrar la literatura
sobre la desigualdad con la literatura reciente sobre las instituciones
(véanse, por ejemplo, Acemoglu, Johnson y Robinson, 2001 y 2002;
6 El concepto de “sociedades escasamente institucionalizadas” se desarrolla en Ace-
moglu, Verdier y Robinson (2004).

Banerjee e Iyer, 2005; Pande y Udry, 2005).7 Calculamos los corres-

pondientes indicadores de desigualdad para todos los municipios de
cuatro estados brasileños: Minas Gerais, San Pablo, Pernambuco y
Río Grande del Sur. Los estados fueron cuidadosamente selecciona-
dos a fin de captar el modo en que la desigualdad se relaciona con el
desarrollo a largo plazo en diferentes entornos institucionales de facto
influenciados por las experiencias coloniales de esas regiones. Nues-
tro análisis presenta evidencia de una relación heterogénea entre la
desigualdad y los indicadores de desarrollo a largo plazo que, en lí-
neas generales, son acordes con las experiencias coloniales de los es-
tados seleccionados y que posiblemente sean un reflejo de diferentes
entornos institucionales de facto.
Asimismo, nuestro estudio se cruza con una serie de obras impor-
tantes y recientes sobre el caso brasileño. Naritomi, Soares y Assunção
(2012) presentan evidencia de que las experiencias coloniales cierta-
mente dieron forma a diferentes entornos institucionales de facto en el
país. Summerhill (2010), en su exploración del estado de San Pablo,
no identifica un efecto negativo de la desigualdad de distribución de la
tierra sobre el desarrollo a largo plazo.8 Además, y en línea con nues-
tros resultados, el autor no reconoce una relación significativa entre la
desigualdad política —medida por el alcance del derecho a voto— y el
crecimiento económico a largo plazo. En un análisis a nivel estadual,
Wegenast (2010) sostiene que las diferentes estructuras agrarias de
Brasil determinaron los resultados educativos a largo plazo. Su análi-
sis sugiere que, en estados con mayor concentración de tierras, había
menores incentivos para invertir en la educación. Asimismo, y en rela-
ción con el contexto latinoamericano, Dell (2010), al investigar los
efectos negativos de la mita, sugiere que la concentración de tierras
habría sido un factor beneficioso, y plantea la hipótesis de que la pre-
sencia durante muchos años de grandes terratenientes en distritos
donde no hubo mita facilitó un sistema de tenencia de la tierra estable
que alentó la provisión de bienes públicos.
7 Para un enfoque y análisis más sistemático de la literatura sobre instituciones, véase
Acemoglu, Johnson y Robinson (2005).

8 De Carvalho Filho y Colistete (2010), al examinar el mismo estado de San Pablo en
los inicios del siglo xx, reconocen una correlación negativa entre la concentración de
tierras y la provisión de la educación pública en esa época.

El capítulo está organizado de la siguiente forma. En la sección si-

guiente, exploramos el proceso de desarrollo de Brasil desde una pers-
pectiva histórica. Luego procedemos al análisis de los datos. Posterior-
mente, presentamos los resultados econométricos. En la última
sección se exponen las conclusiones.
El contexto brasileño
Un poco de historia
El territorio de Brasil fue reclamado por primera vez por los europeos
en el año 1500. El interés de la Corona y de los colonizadores pronto se
canalizó hacia la producción de azúcar, que se convirtió en el principal
producto de exportación de la colonia. Los precios internacionales
eran elevados y el suministro —especialmente desde Sicilia, las islas
del Atlántico como Cabo Verde y Madeira, y Oriente— era escaso y
restringido. En ese tiempo, los principales centros de producción se
situaban en Pernambuco y Bahía. Brasil fue el mayor productor de
azúcar del mundo hasta mediados del siglo xvii —apogeo de la indus-
tria azucarera en el país— cuando la competencia de las colonias de
América Central y de las Antillas se fortaleció (Prado, 1956 [1945]).9
Como era de esperar, las características geográficas fueron deter-
minantes para el éxito de esta industria. Asimismo, si bien no había
un plan general para la industria azucarera, los potenciales problemas
se sorteaban sobre todo gracias a circunstancias favorables. Las técni-
cas de producción, la creación y expansión de un mercado de con-
sumo y la financiación eran cuestiones abordadas principalmente con
los holandeses, que prácticamente controlaban la denominada indus-
tria portuguesa. Debido a las economías de escala, la producción se
basaba en vastas extensiones de tierras de un solo dueño, que recibían
el nombre de latifundios y que se caracterizaban principalmente por
9 La competencia de las Antillas fue consecuencia directa de la experiencia de los
holandeses con la industria azucarera en tierras brasileñas, antes de su expulsión en

1654. Tras aprender los aspectos técnicos y organizativos, fueron capaces de instrumen-
tar una estructura similar en los territorios caribeños y generar mayores ganancias (Fur-
tado, 2006 [1959]).

el monocultivo y el trabajo de esclavos. Prado (1956 [1945]) observa la

ausencia de métodos complejos de producción en el Brasil colonial en
cuanto a espacio y tiempo, o de una mejora significativa en los méto-
dos aplicados. La expansión de la producción se basaba en la expan-
sión de la tierra de cultivo y en el crecimiento de la población de escla-
vos, más que en cambios en el proceso productivo y un aumento de la
productividad.10
Furtado (2006 [1959]) sostiene que la elevada rentabilidad de una
economía con un alto coeficiente de importación tiende a frenar las
inversiones en actividades secundarias, por ejemplo, la producción de
alimentos. La intensa especialización de la economía azucarera que-
daría asociada a elevados niveles de rentabilidad (Furtado 2006 [1959]:
93). Como resultado, la cría de ganado se desplazó hacia las campiñas
de la región noreste. Esta actividad fue radicalmente diferente de la
industria azucarera, ya que ocupaba extensas superficies de tierra, y el
impacto de las estaciones secas se reflejaba en la ausencia de empleo
permanente. No había necesidad de grandes inversiones iniciales de
capital, pero las vastas superficies disponibles frenaban el aumento de
la productividad.
A principios del siglo xvii, las exportaciones de azúcar comenza-
ron a mermar, principalmente por la creciente competencia de las co-
lonias británicas, holandesas y francesas. Los precios continuaron su
descenso a lo largo del siglo xviii. Con el declive de la industria azuca-
rera, los ingresos también disminuyeron en el sector de cría de ga-
nado, que se convirtió en una actividad de subsistencia y posibilitó un
crecimiento continuo de la población, habida cuenta de que la activi-
dad podía expandirse sin dificultad por la disponibilidad de tierras. El
crecimiento de la participación del sector de cría de ganado en rela-
ción con la industria azucarera trajo consigo una disminución de la
productividad y del ingreso promedio per cápita de la región.
El problema fue que el crecimiento acelerado de la industria azu-
carera no contó con una contrapartida estructural. El sistema econó-
10 De acuerdo con Prado (1956 [1945]), los problemas de desarrollo de Brasil son
consecuencia directa del hecho de que la colonia dependiera de la exportación de los

productos primarios elaborados en extensos predios donde trabajaban esclavos. Sin em-
bargo, Villela (2013) aduce que ninguno de estos elementos puede explicar por sí solo la
falta de crecimiento de Brasil en esa época, cuando la falta de logros en términos de efi-
ciencia era el principal problema.

mico bajo el cual todos los ingresos netos generados quedaban en

manos de los terratenientes con frecuencia recurría a la importación
de bienes de lujo, esclavos o máquinas para la misma industria azu-
carera, y no experimentó ningún cambio significativo durante este
período. En consecuencia, toda la industria dependía fuertemente del
mercado externo. Con la continua caída en los precios y los crecien-
tes costos de oportunidad con motivo del surgimiento de las regiones
mineras, la economía azucarera ingresó en un “letargo secular” (Fur-
tado, 2006 [1959]: 91) que se prolongó hasta el siglo xix.
Al mismo tiempo, los emprendimientos económicos en el noreste
no se estancaron por completo con la caída de la producción azuca-
rera. En la segunda mitad del siglo xviii, se produjo un incremento de
la demanda de otros productos agrícolas, en especial algodón, debido
principalmente a la Revolución Industrial. Las áreas rurales del estado
de Pernambuco también se beneficiaron al ser más secas y, por ende,
más aptas para la producción de algodón que para la cría de ganado.
Durante la mayor parte de los siglos xvi y xvii, la parte sur de la
colonia gozaba de relativa independencia de la intervención directa de
la Corona. Al estar el principal interés económico focalizado en la pro-
ducción de azúcar, los colonizadores en esas regiones vivieron al mar-
gen de la industria colonial. Poco después de la caída de los precios del
azúcar con posterioridad a 1650, se modificó esta estructura geopolí-
tica. En los últimos años del siglo xvii, se produjo el descubrimiento
del oro y de otros metales preciosos en las campiñas de territorio por-
tugués, especialmente en Minas Gerais. Hacia mediados del siglo xviii,
la minería del oro había alcanzado su mayor extensión terrestre y los
niveles más elevados de producción. Durante casi un siglo (1675-1765),
la minería del oro fue el centro de atención de la Corona (Prado, 1956
[1945]). Llegaban migrantes de diferentes partes del país y surgieron
nuevos poblados en los distritos mineros. Junto con el desplazamiento
del centro económico de la colonia desde el noreste hacia el sudeste,
también se produjo el traslado del centro político. En consecuencia,
Río de Janeiro pasó a ser la capital de la colonia en 1763, en lugar de
Salvador (de Bahía).
Si bien la minería también recurría al trabajo de esclavos, la es-
tructura social era menos rígida que en las áreas productoras de azú-
car. Los esclavos nunca fueron mayoría en la población. La minería
del oro dio lugar a una mayor inclusión social, dado que no fue nece-

sario contar con un suculento capital inicial. Las posibilidades fueron

mayores incluso para los esclavos, que podían trabajar para ellos mis-
mos y eventualmente comprar su libertad. En consecuencia, si bien el
ingreso promedio en el período económico basado en la explotación
del oro era inferior al ingreso promedio durante el apogeo de la econo-
mía azucarera (Furtado, 2006 [1959]), los ingresos estaban amplia-
mente distribuidos y el porcentaje de la población libre aumentó. Este
influjo de riqueza llevó a la Corona portuguesa a establecer pronta-
mente un aparato burocrático a fin de prevenir la evasión fiscal.11 El
auge de la fiebre del oro en Brasil ocurrió en la década de 1750, cuando
las exportaciones llegaron a 2,5 millones de libras esterlinas (Furtado,
2006 [1959]).12
Sin embargo, pronto sobrevino la decadencia de la fiebre del oro
brasileña, por sus características geográficas (aluviones), técnicas ex-
tractivas inferiores y una burocracia incapaz de proporcionar incenti-
vos sustentables a la industria. Denis (1911: 61) observa:
A medida que la superficie de los trabajos aluviales se agotaba por la uti-

lización de métodos ineficientes y antieconómicos, gran parte de la po-
blación fue absorbida por la agricultura y la cría de ganado. [...] Durante
el siglo xix, las actividades mineras de Minas [Gerais] no cobraron de-
masiada notoriedad, aunque se había descubierto que los depósitos alu-
viales solo habían sufrido una leve erosión superficial.
Con la decadencia del ciclo del oro y la persistente reducción de los

precios internacionales del azúcar, los últimos años del siglo xviii se
caracterizarían por dificultades económicas en la colonia. En general,
“tal como ha aseverado el historiador Caio Prado Jr., el latifundio, la
esclavitud y el comercio exportador permanecieron durante más de
trescientos años como las principales instituciones de la sociedad bra-
sileña” (Dean, 1971: 607).
11 Entre los ejemplos de los importantes controles administrativos impuestos por la
Corona portuguesa, cabe mencionar: el pago de un quinto de la producción (y su exhaus-

tiva supervisión en todas las etapas de la actividad minera), la prohibición de realizar
negociaciones individuales, el establecimiento de monopolios de comercio especiales y
estrictos controles sobre la fabricación local.
12 En 1780, el valor de las exportaciones de oro fue inferior al millón de libras esterli-
nas (Furtado, 2006 [1959]).

A comienzos del siglo xix, un acontecimiento político de enverga-

dura cambió la senda de desarrollo transitada por la colonia. En
1808, por orden del príncipe regente Dom João y tras huir de las tro-
pas de Napoleón, la familia real portuguesa fue transferida a tierras
brasileñas.13 En 1822, en un país con aproximadamente 3,9 millones
de habitantes (de los cuales alrededor de 1,2 millones eran esclavos),
Dom Pedro —hijo de Dom João (que en ese entonces residía en Por-
tugal) y regente de la colonia en esa época— declaró la independen-
cia y fue proclamado emperador constitucional; permaneció en el
poder hasta el año 1831. Tras un período de Regencia (1831-1840)
caracterizado por una gran inestabilidad social, su hijo, Dom Pedro
II, se convirtió en el nuevo emperador en el año 1840. Finalmente, en
1889 se proclamó la República y en 1891 se instrumentó una nueva
Constitución.
Pese a la intención del Gobierno de encarar la cuestión de la con-
centración en la distribución de tierras conforme al sistema imperial,
los esfuerzos eventualmente se verían frustrados, en gran parte porque
el sistema político estaba dominado por una élite establecida (Dean,
1971). Asimismo, los efectos positivos sobre los precios a fines del si-
glo xviii y comienzos del siglo xix se debieron a una confluencia de
circunstancias particulares.14 Una vez que los mercados internaciona-
les retornaron a las condiciones normales, en la colonia se iniciaría
una nueva fase de dificultades: los conflictos con Inglaterra, de la cual
había dependido Brasil (ahora un país libre), principalmente por la
13 De acuerdo con Prado (1956 [1945]), este fue efectivamente el fin del período co-
lonial de Brasil. Pronto se adoptaron nuevas medidas económicas. La primera —y pro-

bablemente la más importante— fue un manifiesto por el cual todos los puertos brasile-
ños debían considerarse abiertos al comercio con todos los países del mundo y las
mercaderías podrían exportarse bajo cualquier bandera. Al mismo tiempo, se abolieron
los monopolios reales y se redujeron los aranceles de importación, se derogaron las le-
yes que prohibían el establecimiento de industrias y se creó la prensa nacional (Denis,
1911), además de instituciones educativas y financieras (por ejemplo, el primer Banco
do Brasil en 1808).
14 Los acontecimientos internacionales de mayor relevancia resultaron beneficiosos
para una colonia cuya actividad principal fue la exportación de productos primarios:
la Revolución Industrial, la guerra de la Independencia de Estados Unidos (1775-
1783), la Revolución Francesa (1789-1799), las guerras napoleónicas (1803-1815) y el
levantamiento de varias colonias españolas tuvo un impacto significativo en la oferta y,
por ende, en los precios de bienes primarios respecto de los cuales Brasil tuvo una
capacidad productiva ociosa, por ejemplo, el azúcar, el algodón y el cuero.

aplicación unilateral de la economía liberal por parte de Inglaterra

(Furtado, 2006 [1959]), la preocupación por la abolición de la trata de
esclavos, la escasez de recursos financieros del Gobierno y la creciente
insatisfacción en prácticamente todas las regiones traerían aparejada
una serie de rebeliones sociales. En medio de estas dificultadas, surgi-
ría una nueva fuente de riqueza: el café, que trajo consigo un nuevo
período de afluencia en el país.15
Al igual que en Minas Gerais, la región que hoy conforma el estado
de San Pablo tuvo solo una importancia económica mínima durante
los primeros siglos de la colonización. Si bien la región de San Pablo
no era completamente ajena a la gran industria azucarera, fue el café
lo que la hizo particularmente importante. El café se introdujo en el
país en 1727 y la producción a gran escala se inició a fines del siglo
xviii.16 No obstante, en los inicios del siglo xix, la producción brasileña
fue significativa en términos internacionales.17
En esta época, la cuestión laboral se tornó delicada. Con la aboli-
ción de la esclavitud, resultó claro que la mejor opción para el país era
importar trabajadores del exterior. Tras una serie de experiencias pro-
blemáticas iniciales y con la generosa intervención del Gobierno, fue
posible por primera vez en la historia del país atraer un flujo masivo
de inmigrantes europeos.18 La cantidad promedio de inmigrantes que
no eran esclavos creció de manera constante desde la década de 1860
hasta fin de siglo.19
Como hemos visto, los últimos años del siglo xix fueron extrema-
damente favorables para la producción de café en tierras brasileñas,
especialmente en las regiones de Río de Janeiro, San Pablo y Minas
15 De acuerdo con Goldsmith (1986), contamos con las siguientes cifras para el creci-
miento promedio del producto interno bruto (pib) per cápita: 1850-1860: 1,4%; 1860-
1870: 1%; 1870-1880: -0,2%; 1880-1890: 0,4%; 1890-1900: -1,7%. Para conocer una dife-
rente postura, véase Leff (1997).
16 Estados Unidos era el principal mercado de los productos brasileños (Prado, 1956
[1945]).
17 Las cifras proporcionadas por Furtado (2006 [1959]) muestran que la producción
fue de 3,7 y 5,5 millones de costales en los períodos 1880-1881 y 1890-1891, respectiva-
mente, y se elevó a 16,3 millones entre 1901 y 1902 (un costal equivalía a 60 kilogramos).
18 Por ejemplo, tras varias denuncias de abusos, Alemania prohibió la emigración a
Brasil en 1859.
19 Las cifras de la cantidad promedio de inmigrantes por década son las siguientes:
1860-1869: 9.850; 1870-1879: 20.780; 1880-1889: 47.890; 1890-1899: 118.170; 1900-1909:

66.651 (Leff, 1972).

Gerais. No solo fueron condiciones internas propicias para el au-

mento de la producción, también se dieron circunstancias externas de
escasez de oferta que resultaron auspiciosas.20 No obstante, conside-
rando la falta de elasticidad de la demanda internacional y la amplia
disponibilidad de tierras y las relativas ventajas para la producción,
fue inevitable que la oferta de café continuara en aumento, con la
consecuente disminución de los precios. La respuesta de las planta-
ciones de café y del Gobierno —estrechamente vinculados— a estas
perspectivas adversas fue implementar programas de valorización
que consistieron en la compra y el almacenamiento del excedente de
la producción de café para controlar los precios internacionales.21 Sin
embargo, este mecanismo de protección de la economía cafetera fue
solo “un proceso que trasladó hacia el futuro la solución de un pro-
blema que se tornaría cada vez más grave” (Furtado, 2006 [1959]:
256). La política resultó relativamente exitosa hasta la década de
1920, cuando la Gran Depresión llevó a Brasil a una nueva era de difi-
cultades y trastornos políticos.
Río Grande del Sur se convertiría en una región económicamente
relevante en la segunda mitad del siglo xviii. La economía de la región
se basaría en la cría de ganado. De acuerdo con Prado (1956 [1945]), el
ganado se reproduciría en forma rápida por el favorable hábitat natu-
ral y brindaría a la región la mayor concentración de ganado en la co-
lonia. La producción de productos derivados, tales como lácteos y
cuero, también tuvo considerable importancia. La agricultura se desa-
rrollaría solo en un reducido sector próximo a la costa (Prado, 1956
[1945]). Inicialmente, en forma análoga a las campiñas de la región
noreste, la cría de ganado se desarrolló como una actividad extensiva.
Las exportaciones de cuero contribuyeron a mantener a flote lo que en
ese entonces era una actividad de baja rentabilidad. Fue solo con el
descubrimiento del oro que la actividad enfrentó una “verdadera revo-
lución”, al estar definitivamente integrada con el resto de la colonia
(Furtado, 2006 [1959]: 121).
20 Las restricciones en materia de oferta en los centros de producción principales, por
ejemplo, en la Ceilán portuguesa —actualmente Sri Lanka— alentaron la producción

brasileña.
21 Brasil prácticamente tenía el monopolio de la producción de café, al ser responsa-
ble de la producción de más de tres cuartos de la oferta internacional (Furtado, 2006

[1959]).

Siguiendo a Prado (1956 [1945]) y Engerman y Sokoloff (1997 y

2002), podemos aseverar que se estructuró un diferente método de co-
lonización. Las variaciones en las características geográficas, por
ejemplo, el clima y la tierra, significaron que las tierras que en la ac-
tualidad conforman el estado de Río Grande del Sur no fueron aptas
para la producción de productos tropicales, tales como el azúcar. Para
proteger a la región de posibles competidores, como por ejemplo Es-
paña, la solución fue establecer una estrategia de asentamiento similar
a la empleada en Estados Unidos y Canadá. El reclutamiento se efec-
tuó entre campesinos y familias portuguesas de clase pobre y media, y
se ofrecían considerables ventajas para quienes estuvieran dispuestos
a emigrar (Prado, 1956 [1945]).
De este modo, el asentamiento en la región sur del país, especial-
mente en Río Grande del Sur, fue diferente de otros asentamientos en
la colonización brasileña. Las tierras se dividieron en partes más equi-
tativas, el trabajo de esclavos se utilizó en menor escala y la población
era homogénea (Prado, 1956 [1945]).
Aspectos políticos
En términos de participación política, Love (1970) indica que el fin del

Imperio y el establecimiento de la República (1889) fueron testigos de
una democratización del proceso político formal en tres niveles. El
primero es el incremento de la cantidad de puestos electivos en todos
los niveles gubernamentales (ya entonces se elegía a los gobernadores,
al vicepresidente y al presidente). El segundo nivel —el sufragio— se
expandió en comparación con el Imperio. Conforme a la Constitución
de la Primera República en 1891, todos los hombres alfabetizados de
21 años de edad o más podían votar. Finalmente, las autoridades se
descentralizaron.
Existe alguna divergencia entre las posturas de Love (1970) y Leal
(2012 [1948]). Probablemente la realidad sea más cercana a la descrip-
ción explícita de Leal, que observa la gran fragilidad y dependencia de
la administración municipal, pese al incremento en los ingresos iden-
tificado por Love (1970). Como apreciaremos con más detalle en las
secciones siguientes, la introducción de estos mecanismos de gobierno
liberales y constitucionales, la expansión del sufragio y la descentrali-

zación no resultaron en el tipo de estructura política de facto que los

miembros de la Asamblea Constituyente de 1890-1891 habían previsto
(Love, 1970).
Un aspecto central de la historia brasileña para nuestro estudio es
el coronelismo, una de las características más importantes de la Pri-
mera República (1889-1930). Leal (2012 [1948]) lo define como el re-
sultado de una combinación del sistema representativo de la época y
una estructura social y económica inadecuada. En otras palabras, el
coronelismo es una manifestación peculiar del sector privado, una
adaptación a través de la cual los elementos del antiguo y excesivo po-
der privado han logrado convivir en un régimen político de representa-
ción teóricamente amplia. Es un compromiso entre el sector público,
fortalecido en forma progresiva, y la influencia decadente de los jefes
locales, principalmente los propietarios de tierras (Leal, 2012 [1948]).
“Sin las estructuras sociales y económicas requeridas, el sufragio uni-
versal podía generar una estabilidad política a largo plazo o fortalecer
los elementos conservadores tradicionales contra las reformas libera-
les” (Love, 1970: 4) y, en el caso de Brasil durante la Primera Repú-
blica, “la ideología liberal oficial, que fue la base de la Constitución de
1891, se había desarrollado con mayor celeridad que la evolución so-
cial y económica del país” (Love, 1970: 10).
De acuerdo con Leal (2012 [1948]), estas manifestaciones de po-
der del sector privado, especialmente en áreas rurales, se deben a la
estructura agraria del país, caracterizada principalmente por una
fuerte concentración de la propiedad de las tierras.22 Las vastas dis-
tancias y áreas desocupadas en el territorio, así como la escasez de
población, ejercieron una gran influencia sobre la situación (Car-
valho, 1946). En consecuencia, el compromiso del sector público se
explica por la concesión del derecho a voto lo suficientemente amplia
22 De acuerdo con Love (1970), la nación continuó siendo 90% rural en los primeros
años de la República. Asimismo, Love (1970) sostiene que el rol crítico desempeñado por
la urbanización se basa en tres puntos principales: (i) la sociedad rural brasileña, por sus
raíces históricas, tuvo una tradición patriarcal más fuerte que la sociedad urbana; por
esta razón, el voto rural era más fácil de controlar; (ii) el sector rural ofrecía mayor opor-
tunidad de manipulación del voto mediante el fraude y la violencia, porque el Estado y
sus mecanismos para garantizar el libre sufragio eran menos eficaces en el campo; y (iii)
el acceso de la población urbana a mayores oportunidades de educación implicó que los
residentes urbanos votaran en mayor proporción que los rurales.

como para que el gobierno dependa del voto del electorado rural. La
esencia de este compromiso es que los jefes locales brindan un apoyo
incondicional a los candidatos “oficiales” en elecciones estaduales y
federales y —a cambio— los estados les conceden a los jefes locales
vía libre en casi todas las cuestiones que le competen al municipio,
incluido el nombramiento de los puestos estatales a nivel local (Leal,
2012 [1948]).
En una sociedad agraria con elevada concentración de tierras,
donde la esfera pública estaba bastante ausente en las áreas rurales, el
coronel solía ser el responsable de mejorar las condiciones locales, es-
pecialmente el suministro de bienes y servicios públicos: escuelas, ca-
minos, ferrocarriles, iglesias y hospitales, entre otros. Por lo tanto, fue
precisamente por esas mejoras (algunas de las cuales solo dependen
de su prestigio político mientras otras podrían requerir aportes perso-
nales o de amistades) que el jefe municipal forjó y conservó su posi-
ción de liderazgo (Leal, 2012 [1948]).
El análisis de Leal enfatizó la importancia de la reciprocidad en el
sistema. Por un lado, los jefes de los municipios y los coroneles, que
decidían las opciones de muchos votantes y, por el otro, la situación
políticamente dominante en el estado, que controlaba el presupuesto,
los trabajos, los favores y la fuerza policial. La debilidad de los munici-
pios fue un factor decisivo para mantener el coronelismo.
Así como el coronelismo regía las relaciones entre los municipios y
los estados, la política de los gobernadores regía las relaciones entre
los estados y el Gobierno federal.23 Leal (2012 [1948]) muestra clara-
mente la contradicción en el sistema: al argumentar que debiera haber
restricciones sobre los poderes de los municipios para evitar la injeren-
cia de las oligarquías locales, la legislación otorgó a los gobernadores
de los estados todos los medios para incentivarlas, aunque para su pro-
pio beneficio, estableciendo oligarquías de estado y la consiguiente po-
lítica de los gobernadores.24 Tanto el compromiso acordado entre los
gobernadores y los coroneles, como el compromiso entre el presidente
23 Era un “sistema donde el presidente aseguraba a los gobernadores de los estados
que sus partidos siempre resultarían victoriosos en sus respectivas jurisdicciones a cam-
bio del apoyo a las políticas presidenciales en el Congreso (que favorecían la agricultura
de exportación) y el apoyo electoral al sucesor del presidente” (Love, 1970: 9).
24 Las políticas de los coroneles dieron lugar al fortalecimiento del poder estadual con
una eficacia sensiblemente mayor que la política de los gobernadores de garantizar el

y los gobernadores se basaron en la falta de cohesión del electorado

rural, una consecuencia directa del tipo de estructura agraria domi-
nante en el país.
Los datos25
El censo de 1920
El censo de 1920 es el cuarto censo poblacional y el primer censo agrí-

cola e industrial realizado en Brasil. De acuerdo con el Congreso Inter-
nacional de Estadística, que se celebró en Bélgica en 1853, el propó-
sito de un censo agrícola es “indicar los hechos de los que depende el
pleno conocimiento de las condiciones, del proceso y de los resultados
de las estadísticas agrarias de cada país en un momento específico”
(ibge, 1923: v). En consecuencia, es el primer relevamiento confiable
de las condiciones agrarias en toda la nación.
El censo contiene información detallada sobre la cantidad y el ta-
maño promedio de predios rurales a nivel de los municipios, lo cual
nos permite construir nuestras mediciones de desigualdad en la distri-
bución de la tierra que empleamos como variable sustituta (proxy)
para cada uno de los cuatro estados de interés: Minas Gerais, San Pa-
blo, Pernambuco y Río Grande del Sur.26
La cantidad de predios rurales relevados a lo largo del país es de
648.153, con una superficie total de 175.104.675 hectáreas (cuadro 1),
afianzamiento del poder federal, especialmente en cuanto a las diferentes posibilidades

del uso de la violencia (Leal, 2012 [1948]).
25 Como podemos apreciar en el cuadro 2, la cantidad de municipios aumentó de
forma considerable entre 1920 y 2000. Para evaluar los efectos de la desigualdad sobre el
desarrollo a largo plazo, debimos correlacionar los municipios del año 2000 (2.150 mu-
nicipios) con los del año 1920 (512 municipios). La construcción de las Unidades Terri-
toriales Comparables (utc) se realizó en forma manual sobre la base de informes del
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (ibge) del origen de cada municipio. El
cuadro 2 presenta la cantidad de utc correspondiente a cada estado.
26 La extensión territorial promedio de los predios rurales se divide entre las siguien-
tes mediciones: (i) menos de 41 hectáreas; (ii) 41 a 100 hectáreas; (iii) 101 a 200 hectá-
reas; (iv) 201 a 400 hectáreas; (v) 401 a 1.000 hectáreas; (vi) 1.001 a 2.000 hectáreas; (vii)
2.001 a 5.000 hectáreas; (viii) 5.001 a 10.000 hectáreas; (ix) 10.001 a 25.000 hectáreas; y
(x) 25.001 hectáreas o más.

Cuadro 1. Estadísticas agrícolas de Brasil, 1920
Extensión de los Cant. de predios Porcentaje Superficie, Porcentaje

predios rurales rurales del total, % hectáreas del total, %
Inferiores a 41 hectáreas 317.785 49,0 6.115.158 3,5
41-100 hectáreas 146.094 22,5 9.593.156 5,5
101-200 hectáreas 71.377 11,0 10.454.242 6,0
201-400 hectáreas 48.877 7,6 14.079.761 8,0
401-1.000 hectáreas 37.705 5,8 23.881.734 13,6
1.001-2.000 hectáreas 13.186 2,0 18.891.552 10,8
2.001-5.000 hectáreas 8.963 1,4 28.667.844 16,4
5.001-10.000 hectáreas 2.498 0,4 17.928.532 10,2
10.001-25.000 hectáreas 1.207 0,2 18.256.042 10,4
Superiores a 25.000 hectáreas 461 0,1 27.236.654 15,6
Total 648.153 100,0 175.104.675 100,0
Fuente: ibge (1923: vol. 3).
que corresponde al 20,6% de la superficie total del país. Contamos con

datos sobre 115.655 predios rurales en los 178 municipios de Minas
Gerais, 80.921 predios rurales en los 204 municipios de San Pablo,
23.336 predios rurales en los 59 municipios de Pernambuco y 124.990
predios rurales en los 71 municipios de Río Grande del Sur. Específica-
mente, los predios rurales relevados corresponden al 46,1% de la super-
ficie de Minas Gerais (27.393.210 hectáreas de un total de 59.381.000),
el 56,2% de la superficie de San Pablo (13.904.631 hectáreas de un total
de 24.723.900), el 52% de la superficie de Pernambuco (5.157.198 hec-
táreas de un total de 9.925.400), y el 65,1% de la superficie de Río
Grande del Sur (18.589.996 hectáreas de un total de 28.528.900).
El cuadro 1 indica la concentración de la distribución de la tierra en
Brasil. Casi la mitad de los predios (49%) tiene una superficie inferior a
41 hectáreas. No obstante, estos predios rurales constituyen solo el
3,5% de la superficie relevada. La mayor proporción de la superficie re-
levada consiste en predios de entre 2.001 y 5.000 hectáreas (16,4%). En

forma notable, los predios de más de 25.000 hectáreas corresponden al

15,6% de la superficie relevada (más que la superficie ocupada por los
predios de menos de 200 hectáreas, que representan el 14,9 por ciento).
Tal como se prevé en virtud de su gran superficie e importancia
económica, Minas Gerais es el estado más poblado, con 5.888.174 ha-
bitantes. El segundo estado más populoso es San Pablo (población:
4.592.188), seguido por Río Grande del Sur (población: 2.182.713) y,
finalmente, Pernambuco (población: 2.154.835). No obstante, Pernam-
buco tiene la mayor densidad poblacional: 0,22 personas por hectárea.
Las cifras para San Pablo, Minas Gerais y Río Grande del Sur son 0,19,
0,10 y 0,08, respectivamente (cuadro 2).
El cuadro 2 también presenta las cifras sobre la cantidad de ex-
tranjeros y los porcentajes de empleo. En forma congruente con el re-
ciente influjo de migrantes, los extranjeros representan el 18,1% de la
población de San Pablo. Las cifras para Minas Gerais y Pernambuco
son sensiblemente inferiores: 1,5% y 0,5%, respectivamente. Río
Grande del Sur, ubicada entre San Pablo, Minas Gerais y Pernambuco,
tiene un 6,9% de su población compuesta por extranjeros. Las activi-
dades agrícolas son la principal ocupación en los cuatro estados consi-
derados. El porcentaje de personas que trabajan en estas actividades
oscila entre el 16,9% en Río Grande del Sur y el 21,4% en Pernam-
buco. Las cifras para Minas Gerais y San Pablo son del 21% y 18,3%,
respectivamente. Las actividades industriales incluyen un porcentaje
bastante menor de la población. Minas Gerais tiene la menor partici-
pación de la población en esas actividades: 2,5%. Como es de esperar,
San Pablo tiene la proporción más elevada de población trabajando en
actividades industriales: 5%. Las cifras para Pernambuco y Río Grande
del Sur son: 3,3% y 3,9%. Menos del 1% de las respectivas poblaciones
trabaja en las llamadas profesiones liberales.
Considerando la serie de datos amplia y detallada proporcionada
por el censo, nos sorprende la falta de estudios que empleen datos
para la determinación de los niveles de desigualdad. Una posible ra-
zón es que la información aún no ha sido digitalizada, lo que torna
la recopilación de datos sumamente onerosa. Para este estudio,
tanto la recopilación de datos como la elaboración de índices se han
realizado de cero y, según nuestro conocimiento, son los únicos con
referencia a los municipios brasileños en el año 1920.

Cuadro 2. Estadísticas demográficas y geográficas a nivel estadual, 1920
Variable Minas Gerais Pernambuco San Pablo Río Grande del Sur
Cantidad de municipios en 1920 178 59 204 71
Cantidad de municipios en 2000 853 185 545 467

Cantidad de observaciones (utc) 143 51 188 58
Superficie total, hectáreas 59.381.000 9.925.400 24.723.900 28.528.900
Porcentaje de predios rurales (% 1920) 46,1 52,0 56,2 65,1
333.601 168.227 121.196 401.815
Superficie promedio del municipio (hectárea, 1920)
(529.180) (191.942) (262.704) (305.885)
Población total (1920) 5.888.174 2.154.835 4.592.188 2.182.713
33.080 36.523 22.511 30.742
Población total promedio (municipio, 1920)
(24.734) (32.860) (43.009) (23.785)
Densidad de población (hectárea, 1920) 0,10 0,22 0,19 0,08
2.927.285 1.046.098 1.917.238 1.014.905
Total población brasileña masculina (1920, total %)
49,7 48,5 41,7 46,5
85.705 11.698 829.851 151.025
Cantidad total de extranjeros (1920, total %)
1,5 0,5 18,1 6,9
Sector agrícola (% de población empleada, 1920) 21,0 21,4 18,3 16,9
Actividades de explotación agrícola (% de población empleada, 1920) 21,2 22,0 18,9 18,6
Sector industrial (% de población empleada, 1920) 2,5 3,3 5,0 3,9
Sector comercial (% de población empleada, 1920) 1,0 1,3 1,9 1,8
Sector de administración pública (% de población empleada, 1920) 0,1 0,2 0,3 0,4
Profesiones liberales (% de población empleada, 1920) 0,4 0,4 0,8 0,7
Desigualdad, instituciones y desarrollo…
Fuente: ibge (1923: vols. 3 y 4).

Notas: (i) Desviaciones estándar entre paréntesis. (ii) Densidad: habitantes por hectárea. (iii) Las actividades de explotación del
suelo incluyen: actividades agrícolas, cría de ganado, caza y pesca. (iv) Las actividades industriales incluyen: textiles, cuero, madera,
metalurgia, cerámica, productos químicos, industria de los alimentos, indumentaria, muebles, construcción, dispositivos de trans-
porte. (v) La administración pública incluye las esferas municipal, estadual y federal. (vi) Las profesiones liberales incluyen: sacerdotes
y religiosas, abogados, médicos, docentes, etcétera.
199
11/16/16 3:16 PM
Distribución de la tierra y concentración política
La distribución de la tierra en Brasil ha sido sumamente desigual

desde los tiempos de la colonia. La estructura agraria brasileña se ha
caracterizado por una gran concentración de la propiedad de la tierra.
Las cifras del censo de 1920 muestran que el 71,5% de los predios ru-
rales relevados eran inferiores a 101 hectáreas, mientras que solo el
4,1% era superior a 1.000 hectáreas. Sin embargo, ese 71,5% de los
predios rurales se correspondía exclusivamente con el 9% del total de
la superficie relevada, mientras que el 4,1% correspondía al 63,4% de
la superficie total. De los 648.153 predios rurales relevados, solo 461
(0,1%) eran superiores a 25.000 hectáreas, lo cual correspondía al
15,6% de la superficie total relevada (una mayor proporción que los
535.256 predios inferiores a 201 hectáreas, el 14,9%). No obstante,
cuanto mayor es el porcentaje de propiedad de la tierra, menor es su
valor unitario (ibge, 1923: xii).
El cuadro 3 presenta las cifras desglosadas por estado y revela varias
características a destacar. En primer lugar, Río Grande del Sur, con
124.990 predios rurales, es el estado con el mayor número de predios
relevados. Le sigue Minas Gerais con 115.655 predios rurales, mientras
que San Pablo y Pernambuco contaban con 80.921 y 23.336, respectiva-
mente. No obstante, la superficie total de los predios relevados era ma-
yor en Minas Gerais (27.393.210 hectáreas) que en Río Grande del Sur
(18.589.996 hectáreas). Esto es congruente con nuestra segunda caracte-
rística: mientras que todos los estados muestran un patrón similar al del
país en su conjunto, dando muestra de una mayor concentración de pre-
dios rurales inferiores a 101 hectáreas, existen variaciones importantes
dentro del patrón. Mientras que solo el 26,5% de los predios rurales en
Pernambuco son menores de 41 hectáreas (y con el 48,1% menor de 101
hectáreas), un total de 61,7% de predios rurales en Río Grande del Sur
son inferiores a 41 hectáreas (con un 83,6% menor de 101 hectáreas).
Las cifras para San Pablo y Minas Gerais son 48,4% (con un 73,7% me-
nor de 101 hectáreas) y 32,3% (con un 60,5% menor de 101 hectáreas),
respectivamente. En tercer lugar, de la superficie total relevada, los pre-
dios rurales inferiores a 101 hectáreas representan solo el 9,2% para Per-
nambuco (con un 2,8% de predios menores de 41 hectáreas) y el 11,1%
para Minas Gerais (con un 2,9% de predios menores de 41 hectáreas).

Cuadro 3. Estadísticas agrarias a nivel estadual, 1920
Minas Gerais Pernambuco
Extensión de los predios rurales Cant. de Porcentaje Superficie, Porcentaje Cant. de Porcentaje Superficie, Porcentaje
predios rurales del total, % hectáreas del total, % predios rurales del total, % hectáreas del total, %
Inferior a 41 hectáreas 37.375 32,3 784.875 2,9 6.175 26,5 142.025 2,8
41-100 hectáreas 32.650 28,2 2.252.850 8,2 5.044 21,6 332.904 6,5

101-200 hectáreas 19.966 17,3 2.974.934 10,9 5.268 22,6 742.788 14,4
201-400 hectáreas 12.883 11,1 3.736.070 13,6 3.600 15,4 1.015.200 19,7
401-1.000 hectáreas 8.773 7,6 5.518.217 20,1 2.515 10,8 1.551.755 30,1
1.001-2.000 hectáreas 2.440 2,1 3.467.240 12,7 523 2,2 703.435 13,6
2.001-5.000 hectáreas 1.174 1 3.639.400 13,3 197 0,8 577.013 11,2
5.001-10.000 hectáreas 261 0,2 1.835.091 6,7 13 0,1 80.678 1,6
10.001-25.000 hectáreas 95 0,1 1.336.175 4,9 1 0 11.400 ,2
Superior a 25.000 hectáreas 38 0 1.848.358 67 0 0 0 0
Total 115.655 100 27.393.210 100 23.336 100 5.157.198 100
San Pablo Río Grande del Sur

Extensión de los predios rurales Cant. de Porcentaje Superficie, Porcentaje Cant. de Porcentaje Superficie, Porcentaje
predios rurales del total, % hectáreas del total, % predios rurales del total, % hectáreas del total, %
Inferior a 41 hectáreas 39.190 48,4 783.800 5,6 77.096 61,7 1.619.016 8,7
41-100 hectáreas 20.410 25,2 1.326.650 9,5 27.433 21,9 1.700.846 9,1
101-200 hectáreas 9.345 11,5 1.345.680 9,7 7.790 6,2 1.137.340 6,1
201-400 hectáreas 5.866 7,2 1.665.944 12 4.777 3,8 1.399.661 7,5
401-1.000 hectáreas 4.111 5,1 2.536.487 18,2 4.415 3,5 2.803.525 15,1
1.001-2.000 hectáreas 1.190 1,5 1.712.410 12,3 1.884 1,5 2.677.164 14,4
2.001-5.000 hectáreas 618 0,8 1.863.888 13,4 1.200 1 3.681.600 19,8

5.001-10.000 hectáreas 118 0,1 838.626 6 301 0,2 1.983.891 10,7
10.001-25.000 hectáreas 52 0,1 796.224 5,7 87 0,1 1.202.079 6,5
Superior a 25.000 hectáreas 21 0 1.034.922 7,4 7 0 38.8741 2,1
Total 80.921 100 13.904.631 100 124.990 100 18.589.996 100
201
Fuente: ibge (1923: vol. 3).
11/16/16 3:16 PM
No obstante, los predios menores de 101 hectáreas constituyen el 17,9%

de la superficie relevada en Río Grande del Sur y el 15,2% en San Pablo.
Otro aspecto importante de la estructura agraria del país es que la ma-
yor proporción de superficie relevada suele estar compuesta por pre-
dios de entre 401 y 1.000 hectáreas: el 20,1% de la superficie de Minas
Gerais, el 30,1% de la superficie de Pernambuco, el 18,2% de la superfi-
cie de San Pablo. Sin embargo, en el caso de Río Grande del Sur, los
predios de entre 2.001 y 5.000 hectáreas ocupan la mayor superficie
relativa: el 19,8%. Finalmente, destacamos la asombrosa proporción
de predios superiores a 25.000 hectáreas en San Pablo y Minas Gerais:
el 7,4% y el 6,7%, respectivamente.
Con la información disponible, pudimos construir dos tipos de me-
didas de desigualdad económica. La primera es el coeficiente de Gini
estándar de distribución de la tierra, que mide la desigualdad de distri-
bución de la tierra entre los propietarios.27 El coeficiente de Gini pro-
medio de distribución de la tierra, que considera todas las utc de los
cuatro estados, fue de 0,61. El coeficiente promedio fue de 0,6 para
Minas Gerais, 0,44 para Pernambuco, 0,65 para San Pablo y 0,63 para
Río Grande del Sur (cuadro 4).
Si bien es de uso extendido, el coeficiente de Gini estándar de dis-
tribución de la tierra no capta un aspecto importante de la desigual-
dad económica: no toma en consideración a los habitantes que no son
propietarios de tierras. Si, por ejemplo, la tierra se divide entre el 10%
de los habitantes en una determinada sociedad, mientras que el 90%
restante permanece sin ser propietario de tierras, el coeficiente de Gini
estándar de distribución de la tierra indicará que esta sociedad es per-
fectamente igualitaria. En consecuencia, si deseamos una variable sus-
tituta (proxy) de la desigualdad económica para la población en su
conjunto, necesitamos el coeficiente de Gini global de distribución de
la tierra. Hemos construido nuestro coeficiente de Gini global de dis-
27 Para cada municipio, construimos el coeficiente de Gini utilizando la misma fór-
mula que Nunn (2008):

2∑ n (n–i+1) ai
( )
1
1+ n –
i=1
n∑ n ai
,
i=1
donde n es la cantidad de predios rurales, ai es el tamaño del predio, e i denota la posi-
ción en la escala, donde los predios rurales se posicionan en orden descendente de ai. El
cálculo se realiza utilizando los programas ineqdec e ineqdec0 de stata.

Cuadro 4. Estadísticas descriptivas (utc)

Todas las Minas Pernam- San Río Grande
utc Gerais buco Pablo del Sur
Coef. de Gini de distribución 0,61 0,60 0,44 0,65 0,63
de tierra (1920) (0,13) (0,08) (0,12) (0,11) (0,18)
Coef. de Gini global de 085 0,87 0,87 0,87 0,71
distribución de tierra (1920) (0,14) (0,06) (0,12) (0,13) (0,21)
7,56 8,14 5,52 5,71 10,71
Votantes (% 1920) (2,61) (2,41) (1,99) (1,85) (2,47)
8,50 8,35 7,65 8,77 8,71
pib per cápita (1920) (0,62 (0,51) (0,52) (0,51) (0,53)
Años de escolaridad 5,18 4,93 3,67 5,63 5,68
promedio (2000) (1,11) (0,91) (1,12) (0,87) (0,86)
23,50 25,42 54,75 15,53 17,15
Mortalidad infantil (2000) (14,03) (6,55) (14,47) (4,90) (3,79)
0,76 0,76 0,64 0,79 0,79
idh (2000) (0,06) (0,04) (0,05) (0,03) (0,03)
28,76 31,04 62,16 19,17 24,84
Pobreza (% 2000) (17,60) (14,30) (11,15) (10,26) (9,54)
Coef. de Gini de distribución 0,55 0,56 0,59 0,54 0,55
de ingreso (2000) (0,04) (0,04) (0,04) (0,04) (0,05)
Fuentes: (i) ibge, Censuses [Censos]. (ii) ipea. (iii) Cálculos propios.
Notas: (i) Desviaciones estándar entre paréntesis. (ii) Se trata de estadísticas descrip-
tivas construidas para las utc.
tribución de la tierra para los municipios de 1920 utilizando la misma

fórmula que Acemoglu et al. (2008) y Summerhill (2010), calculando
la misma ecuación que asigna el valor cero al porcentaje de propie-
dad de la tierra a la cantidad estimada de familias que no revisten el
carácter de propietarios.28 El coeficiente de Gini global promedio de
distribución de la tierra para las utc consideradas en este estudio es
de 0,85. El coeficiente de Gini global promedio de distribución de la
tierra es de 0,87 para Minas Gerais, Pernambuco y San Pablo (con la
28 Acemoglu et al. (2008) utilizan una estimación de 10 miembros por familia, mien-
tras que Summerhill (2010) construye sus coeficientes asignando 5 miembros por fami-
lia. Construimos el coeficiente de Gini global de distribución de la tierra asumiendo 7,
10 y 15 miembros por familia. Nuestra principal variable es la que utiliza una estima-
ción de 15 personas por familia porque, en teoría, incluye a los familiares y demás
personas que viven en el mismo predio, un elemento importante a principios del siglo
xx en Brasil.

desviación estándar para Minas Gerais de 0,06, la mitad de la corres-

pondiente a Pernambuco y San Pablo, que es de 0,12 y 0,13, respecti-
vamente), y de 0,71 para Río Grande del Sur (cuadro 4).
El censo de 1920 también permite la construcción de nuestra va-
riable sustituta para la desigualdad política a principios del siglo xx: el
porcentaje de personas habilitadas para votar.
De acuerdo con la Constitución de 1891, solo los hombres brasile-
ños de 21 años de edad o más estaban habilitados para votar.29 En
consecuencia, mediante la utilización de los datos sobre la población
y el alfabetismo en los municipios, podemos calcular con facilidad el
porcentaje de la población de cada municipio habilitada para votar
en 1920. El porcentaje promedio de votantes habilitados conside-
rando todas las utc de nuestro estudio es de 7,6%. En 1920, el porcen-
taje promedio de votantes habilitados fue de 8,1% para Minas Gerais,
5,5% para Pernambuco, 6,7% para San Pablo y 10,7% para Río
Grande del Sur (cuadro 4). Observamos que Río Grande del Sur pa-
rece ser más equitativo no solo en sentido económico (coeficiente de
Gini global de distribución de la tierra), sino político. Asimismo, no-
tamos un mayor nivel de desigualdad política en Pernambuco, con un
elevado porcentaje de población analfabeta a comienzos del siglo xx.
Análisis cuantitativo
Desigualdad y desarrollo a largo plazo
Para explorar las consecuencias a largo plazo de la desigualdad (eco-

nómica) de la distribución de la tierra y la desigualdad política res-
pecto del desarrollo en Brasil, recurrimos a la variación transversal en
las utc correspondientes a nuestros cuatro estados de interés: Minas
Gerais, Pernambuco, San Pablo y Río Grande del Sur.
En primer lugar, efectuamos estimaciones de las regresiones por
mínimos cuadrados ordinarios (mco) de este modo:
γi2000 = α.gi1920 + β.pi1920+δ'.xi + εi
29 La Constitución de 1891 estuvo en vigencia desde 1891 hasta 1934.

donde γi2000 es una medida del desarrollo para la utc i correspondiente

al año 2000, xi es un vector de las covariables de control, y εi es un tér-
mino de error. Las variables clave en esta ecuación son gi1920 y pi1920, el
coeficiente de Gini (estándar) de distribución de la tierra para la utc i
en 1920 y la variable construida para la desigualdad política (porcen-
taje de votantes habilitados) para la misma utc i en 1920, respectiva-
mente.30 En consecuencia, nuestro principal interés es la estimación
congruente de α y β.
Las regresiones se estimarán con todas las observaciones e inte-
racciones de las variables dicotómicas (dummy), previendo las rela-
ciones estadísticas para cada estado. Entonces estaremos en condi-
ciones de captar los diferentes entornos institucionales de facto
posibles, situando el origen de esas diferencias en experiencias colo-
niales específicas de cada estado. Como variables dependientes, pri-
mero emplearemos lo que denominamos principales variables de re-
sultado, que son el pib per cápita, los años de escolaridad promedio y
la mortalidad infantil.
Tal como se expuso previamente, la inclusión de estos estados en
particular tiene un claro propósito. Cada una de estas regiones es
representativa de una particular experiencia colonial con un cons-
tante entorno institucional de iure. Probablemente esto haya deri-
vado en diferentes entornos institucionales de facto responsables de
que la desigualdad se relacione en forma heterogénea con cada indi-
cador de desarrollo. Pernambuco representa la antigua estructura
agraria, de gran importancia durante la era colonial por su produc-
ción azucarera, con implicancias de amplio alcance para la estruc-
tura política, económica y social de la región. Minas Gerais fue el
centro del ciclo del oro y luego se convirtió en un importante pro-
ductor de café y el centro de suministro de mercaderías para el mer-
cado interno. San Pablo fue el principal productor de café y, a fines
del siglo xix, se convirtió en el centro económico de mayor impor-
tancia, una posición que aún ocupa hoy en día. Río Grande del Sur
ocupó un lugar inferior con características similares a las de Estados
Unidos (véase, por ejemplo, Engerman y Sokoloff, 1997 y 2002) y un
30 Observamos que no existe un marco uniforme en la literatura para el análisis eco-
nométrico de los efectos de la desigualdad histórica. En este estudio, seguimos principal-

mente a Acemoglu et al. (2008).

gran número de inmigrantes europeos (como en San Pablo) que die-

ron forma a su senda de desarrollo.
La principal preocupación econométrica con esta especificación es
la posible endogeneidad generada por las variables omitidas.31 En
otras palabras, si los factores omitidos en E1 se correlacionan con va-
riables explicativas, la estimación por mco generará estimadores in-
congruentes. Easterly (2007), sobre la base de la exhaustiva historia
económica desarrollada por Engerman y Sokoloff, sostiene que las
crecientes condiciones (topografía, clima y suelo) propicias para la
producción de cultivos contribuyen a una mayor desigualdad. En con-
secuencia, en este trabajo controlaremos un profuso conjunto de cova-
riables (incluidas en el vector xi).
Resultados contemporáneos
Comenzamos exponiendo los resultados de las regresiones simples

(correlaciones ponderadas), utilizando como variables independientes
al coeficiente de Gini de distribución de la tierra (entre los propieta-
rios) y el porcentaje de votantes habilitados (nuestro indicador de de-
recho a voto y, por ende, de desigualdad política), y una regresión
múltiple, que incluye a las dos variables de desigualdad.32 Como varia-
31 Las condiciones clave para la congruencia de los mco es la ausencia de correlación
entre las variables independientes y el término de error. Una condición suficiente es el

supuesto de media condicional cero: E(ε/x)=0, lo cual significa que el término de error no
se correlaciona con ninguna función de las variables independientes. En econometría
aplicada, la endogeneidad surge en una de las siguientes formas (i) sesgo por variable
omitida; (ii) error de medición; y (iii) simultaneidad (Wooldridge, 2010). Nuestro mayor
interés radica en el sesgo por variable omitida, por la imposibilidad de control directo de
variables tales como la calidad de la tierra. La fórmula habitual para el análisis del sesgo
cov(x ,q)
por variable omitida es: plim βk= βk+ y.[ var(xk ) ] (Wooldridge, 2010: 67). Nuestra estrate-
k
gia en este estudio es emplear una solución de variable sustituta (proxy). Existen dos re-
querimientos formales para una variable sustituta de la variable omitida q: (i) la variable
sustituta debe ser redundante en la ecuación estructural: E(y|x,q,z)=E(x,q), donde z es la
variable sustituta; y (ii) la correlación entre la variable omitida q y cada xj debe ser cero
una vez que se neutraliza el efecto de z: L(q|1,x1,…, xk,z)=L(q|1,z), donde L(.) representa
una proyección lineal (Wooldridge, 2010).
32 Desde el punto de vista técnico, una regresión simple ocurre cuando existe una sola
variable independiente. En nuestro caso, contamos con al menos cuatro interacciones

dicotómicas para cada variable. Para mantener el lenguaje lo más llano posible, emplea-

bles dependientes, emplearemos nuestras “principales variables de re-

sultado”, vale decir, el logaritmo natural del pib per cápita, el loga-
ritmo natural de los años de escolaridad promedio y la mortalidad
infantil.33
El cuadro 5 presenta los coeficientes estimados. Tal como pode-
mos apreciar en la columna 1, la relación bivariable entre el coefi-
ciente de Gini de distribución de la tierra y el pib per cápita es hetero-
génea. Los coeficientes estimados para Minas Gerais y San Pablo son
positivos y altamente significativos (2,43 y 1,25, respectivamente).
Mientras que el coeficiente para Pernambuco no es significativo, el co-
eficiente estimado para Río Grande del Sur no solo es significativo,
sino negativo (-1,09). La regresión simple del pib per cápita respecto
del porcentaje de votantes habilitados se presenta en la columna 2.
Los coeficientes estimados son solo significativos para Minas Gerais y
Río Grande del Sur. No obstante, cuentan con el signo positivo pre-
visto. Cuando efectuamos la regresión del pib per cápita en ambas va-
riables de desigualdad, el panorama se mantiene prácticamente sin
cambios, un reflejo de la sorprendentemente baja correlación entre el
coeficiente de Gini de distribución de la tierra y el porcentaje de vo-
tantes habilitados (0,09, considerando todas las utc).
Las columnas 6 y 11 sugieren relaciones similares entre la desigual-
dad económica a principios del siglo xx y los años de escolaridad pro-
medio y mortalidad infantil. En otras palabras, estimamos —para am-
bas variables dependientes— coeficientes positivos y altamente
significativos para Minas Gerais y San Pablo, un coeficiente negativo y
significativo para Río Grande del Sur, y un coeficiente no significativo
para Pernambuco. Con respecto a la relación bivariable entre el por-
centaje de votantes habilitados y años de escolaridad promedio, los
coeficientes son positivos y altamente significativos (columna 7). No
obstante, cuando estimamos las regresiones tomando a la mortalidad
infantil como variable dependiente, nos enfrentamos a un hallazgo
sorprendente: el coeficiente significativo para San Pablo sugiere una
relación positiva entre la igualdad política y la mortalidad infantil
remos el término regresiones simples cuando existe solo una variable independiente de
interés (separadamente de la cantidad de interacciones).
33 En lo sucesivo, las frases pib per cápita o años de escolaridad promedio harán refe-
rencia a sus logaritmos naturales.

Cuadro 5. Regresiones por mco 208
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13) (14) (15)
Todas las Unidades Territoriales Comparables
Log pib per cápita Log Años de escolaridad promedio Mortalidad Infantil

Gini mg* 2,43*** 2,50*** 1,48*** 1,23** 0,84*** 0,97*** 0,67*** 0,55 -26,19*** -26,82*** -7,74 -6,35
Gini pe* -0,24 -0,16 -0,19 -0,29 -0,04 0,06 0,05 -0,00 2,90 -0,57 -1,13 -0,56
Gini sp* 1,25*** 1,24*** 0,89*** 0,60* 0,50*** 0,48*** 0,41*** 0,27*** -10,05** -10,41*** -3,50 -1,90
Gini rs* -1,09*** -1,10*** -0,90*** -0,81*** -0,15* -0,15* -0,15 -0,10 10,57*** 10,53*** 11,48 10,97***
Votantes mg* 0,04** 0,05*** 0,03* 0,01 0,04*** 0,04*** 0,02 0,01** -0,37 -0,42* 0,25 0,38*
Votantes pe* 0,06 0,06 0,02 -0,01 0,09*** 0,09*** 0,07*** 0,05*** -2,92*** -2,93*** -1,79*** -1,62**
Votantes sp* 0,01 0,01 0,03 -0,01 0,03*** 0,03*** 0,03*** 0,01 0,56*** 0,58*** 0,20 0,43**
Votantes rs* 0,05** 0,05*** 0,04** 0,02 0,02*** 0,02*** 0,02** 0,01 0,17 0,15 0,19 0,29*
Controles No No No Sí Sí No No No Sí Sí No No No Sí Sí
geográficos
Controles sobre No No No No Sí No No No No No No No No No Sí
educación
Observaciones 440 440 440 440 440 440 440 440 440 440 440 440 440 440 440
R2 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,99 0,99 0,99 0,99 0,99 0,94 0,94 0,94 0,96 0,96

Notas: *** p < 0,01; ** p < 0,05; * p < 0,10.
11/16/16 3:16 PM
(columna 12). Nos abocaremos a estos resultados con mayor detalle a

continuación. Las regresiones que incluyen a ambas variables presen-
tan resultados similares (columnas 8 y 13).
Si bien los resultados revisten importancia, se trata solo de corre-
laciones históricas. El mayor interés con respecto a estas correlaciones
es el posible sesgo generado por la incongruencia de la estimación me-
diante mco en presencia de variables omitidas. Procuramos corregir la
estimación para este sesgo controlando un profuso conjunto de varia-
bles de control. Otro aspecto de interés es que la correlación positiva
entre la variable de desigualdad política está motivada por la asocia-
ción de esta variable con un indicador de educación. Para construir el
indicador del derecho a voto, tomamos un número de hombres alfabe-
tizados, que pueda reflejar el contexto educativo de esa utc en particu-
lar. Para controlar esta fuente específica de sesgo, controlamos las va-
riables educativas de 1920.
Ahora expondremos con mayor detalle los resultados obtenidos a
partir de las regresiones, tomando el pib per cápita como variable de-
pendiente. La inclusión de los controles relacionados con la educación
reduce en forma marginal la significancia de los coeficientes estima-
dos para el porcentaje de votantes habilitados, en el caso de Minas
Gerais y Río Grande del Sur (columna 4). Observamos que, si bien este
no es el caso de los años de escolaridad promedio (columna 9), el pa-
norama es similar cuando la mortalidad infantil es la variable depen-
diente (columna 14). Cuando se incluyen controles geográficos y rela-
cionados con la educación, el panorama es más claro. La columna 5
muestra que los resultados para Minas Gerais y San Pablo con res-
pecto a la desigualdad económica en 1920 —positivos y correlaciona-
dos en forma significativa con el pib per cápita en el año 2000— son
contundentes. En el caso de Pernambuco, la desigualdad económica
parece no estar correlacionada con el ingreso a largo plazo. En cuanto
a Río Grande del Sur, la desigualdad económica en 1920 permanece
negativa (y altamente significativa) correlacionada con el pib per cá-
pita en el año 2000. Asimismo, todos los coeficientes estimados para
nuestra variable de desigualdad política se tornan no significativos con
la inclusión de variables geográficas.
No obstante, los resultados para los años de escolaridad promedio
y mortalidad infantil son diferentes. En primer lugar, la desigualdad
económica en 1920 solo es significativa en relación con los años de

escolaridad promedio en el año 2000 para Minas Gerais y San Pablo,

los estados donde los coeficientes son positivos (columna 10). En
otras palabras, solo son significativas las relaciones positivas entre la
desigualdad económica y los logros educativos a largo plazo. Conside-
rando la mortalidad infantil, tenemos el panorama opuesto: solo las
relaciones negativas, como es el caso de Río Grande del Sur, entre
desigualdad económica y el desarrollo a largo plazo son significativas
(reflejadas en un coeficiente positivo, columna 15). El porcentaje de
votantes habilitados no parece haber tenido importantes efectos sobre
el desarrollo a largo plazo. Los coeficientes pierden su significancia o
presentan pequeñas magnitudes (columnas 10 y 15).
Ampliamos nuestro análisis introduciendo el coeficiente de Gini
global de distribución de la tierra. Esta variable —como ya menciona-
mos— muestra la desigualdad de distribución de la tierra en toda la
población. La ampliación del análisis en esta dirección brinda una me-
jor comprensión de la relación entre la desigualdad y el desarrollo a
largo plazo.
El cuadro 6 presenta los resultados de la regresión. Surgen varios
aspectos dignos de destacar. En primer lugar, al incluir las variables de
Gini y el porcentaje de votantes habilitados en regresiones sin contro-
les y el pib per cápita como variable dependiente, el coeficiente de Gini
de distribución de la tierra continúa siendo significativo para Minas
Gerais y San Pablo, mientras que el coeficiente de Gini global de distri-
bución de la tierra es significativo para Pernambuco (columna 1). La
inclusión de los controles hace que los coeficientes de Gini globales de
distribución de la tierra no sean significativos (columna 2). Asimismo,
las regresiones con ese coeficiente como única variable de desigualdad
económica (y con variables de control) no muestran una relación sig-
nificativa (columna 3). Las regresiones con los años de escolaridad
promedio como variable dependiente presentan resultados similares
(columnas 4-6), algo más favorable para el coeficiente de Gini estándar
de distribución de la tierra (siendo significativo para Río Grande del
Sur, columnas 4 y 5). Los coeficientes de Gini global de distribución de
la tierra permanecen significativos en general, así como en las regresio-
nes con la mortalidad infantil como variable dependiente [y la] inclu-
sión de las variables de control (columnas 8 y 9). No obstante, la com-
paración de las regresiones con el coeficiente de Gini estándar de
distribución de la tierra (cuadro 5, columnas 5, 10 y 15) con regresiones

Cuadro 6. Regresiones por mco incluyendo el coeficiente de Gini global de distribución de la tierra
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)
Todas las Unidades Territoriales Comparables
Log pib per cápita Log Años de escolaridad promedio Mortalidad Infantil

Gini mg* 2,84*** 1,46*** 0,95*** 0,60*** -33,61*** -11,85
Gini pe* -0,53 -0,34 -0,06 -0,05 1,18 -0,77
Gini sp* 1,09** 0,69 0,34** 0,31** -1,40 -0,10
Gini rs* -1,94 -1,92 -0,63** 0,47* 10,58 6,53
Gini Global mg* -1,24 -0,72 0,02 0,16 -0,16 0,15 24,67*** 16,46* 10,26
Gini Global pe* 1,87*** 0,29 0,19 0,60*** 0,27 0,24 -8,87 2,16 2,20
Gini Global sp* 0,20 -015 0,14 0,19 -0,06 0,07 -11,92*** -2,11 -1,64
Gini Global rs* 0,78 1,08 -0,49 0,44* 0,35 -0,04 -0,05 3,86 9,39***
Votantes mg* 0,05*** 0,01 0,01 0,04*** 0,01** 0,01* -0,50** 0,33 0,37*
Votantes pe* 0,07** 0,00 -0,01 0,09*** 0,06*** 0,05*** -2,97*** -1,62** -1,55**
Votantes sp* 0,01 -0,01 -0,01 0,02*** 0,01 0,01 0,71*** 0,47** 0,46**
Votantes rs* 0,04** 0,01 0,02 0,02** 0,01 0,01 0,15 0,27 0,25
Controles geográficos No Sí Sí No Sí Sí No Sí Sí
Controles sobre educación No Sí Sí No Sí Sí No Sí Sí
Observaciones 440 440 440 440 440 440 440 440 440
R2 1,00 1,00 1,00 0,99 0,99 0,99 0,95 0,96 0,96

Notas: *** p < 0,01; ** p < 0,05; * p < 0,10.
211
11/16/16 3:16 PM
con el coeficiente de Gini global de distribución de la tierra (cuadro 6,

columnas 3, 6 y 9) indican un efecto más fuerte que el coeficiente es-
tándar.
En consecuencia, nuestros resultados empíricos sugieren que es
posible que los efectos de la desigualdad de distribución de la tierra
entre los propietarios predominen sobre la desigualdad de distribu-
ción de la tierra entre toda la población.
Entornos institucionales de facto y cambio estructural
Esta sección presenta los coeficientes de desigualdad estimados al

controlar las diferentes ocupaciones y la inmigración. La razón detrás
de estos ejercicios es simple: nuestra hipótesis —el hecho de que las
relaciones heterogéneas entre los indicadores de desigualdad y de de-
sarrollo a largo plazo en Brasil reflejan los diferentes entornos institu-
cionales de facto que tuvieron su origen en diferentes experiencias co-
loniales— es solo implícita. No obstante, otros elementos podrían
explicar los resultados estadísticos obtenidos. Nuestro principal inte-
rés radica en los posibles cambios estructurales que pudieron haber
ocurrido durante el período de estudio. En especial, controlamos la
industrialización, urbanización e inmigración en los diversos munici-
pios considerados.
Afortunadamente, el censo de 1920 brinda datos detallados sobre
la cantidad de extranjeros y habitantes con determinadas ocupaciones.
Clasificamos los datos para cada municipio y construimos la propor-
ción de la población dedicada a cada categoría en particular. Nuestras
principales variables de control son: (i) la proporción de inmigrantes;
(ii) la proporción de habitantes que trabajan en actividades agrícolas
(como variable sustituta de la urbanización); y (iii) la proporción de
habitantes que trabaja en la industria (por ejemplo, textil, metalúrgica
y construcción).
El enfoque econométrico es el mismo que en los ejercicios previos.
El cuadro 7 presenta los coeficientes estimados utilizando el pib per
cápita como variable dependiente.
Surge un panorama interesante. Al controlar la proporción de ha-
bitantes que trabaja en actividades agrícolas, aún contamos con una
relación positiva y significativa entre la desigualdad económica y el pib

Cuadro 7. Regresiones por mco con controles estructurales: pib per cápita
(1) (2) (3) (4) (5) (6)

Log pib per cápita
Inmigración Agricultura Industrialización
Gini mg* 2,38*** 1,41*** 2,48*** 1,26** 2,28*** 1,22**
Gini pe* -0,19 -0,31 -0,29 -0,34 -0,15 -0,21
Gini sp* 0,46 0,37 1,15 0,60* 0,94*** 0,54
Gini rs* -0,99*** -0,82*** 1,27*** -0,88*** -1,25*** -0,95***
Votantes mg* 0,05*** 0,02 0,04** 0,01 0,03 0,01
Votantes pe* 0,06 0,00 0,04 -0,01 0,00 -0,02
Votantes sp* 0,04* 0,01 0,00* 0,02 -0,02 -0,01
Votantes rs* 0,06*** 0,03*** 0,04*** 0,02 0,01
Inmigracion (1920,%) 0,02*** 0,01***
Actividades agrícolas
-0,01*** -0,01
(1920, %)
Sector Industrial (1920,%) 0,07*** 0,04**
Controles geográficos No Sí No Sí No Sí
Controles sobre educación No Sí No Sí No Sí
Observaciones 440 440 440 440 440 440
R2 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00

Notas: *** p < 0,01; ** p < 0,05; * p < 0,10.
per cápita a largo plazo para Minas Gerais y San Pablo, aun cuando se
incluyen los controles geográficos y relacionados con la educación;
para Pernambuco, los coeficientes continúan siendo mayormente no
significativos; en lo que respecta a Río Grande del Sur, los coeficientes
permanecen negativos y altamente significativos (columnas 3 y 4).
No obstante, el control de la inmigración para el coeficiente de
desigualdad económica para San Pablo ya no resulta significativo
incluso en regresiones sin mayores controles (columna 1). Si bien
los coeficientes restantes conservan propiedades similares a las
mencionadas anteriormente, este análisis sugiere que los efectos de

la desigualdad de distribución de la tierra en San Pablo podrían es-

tar reflejando los efectos positivos de la inmigración. Asimismo, al
controlar el porcentaje de habitantes que realiza actividades indus-
triales en San Pablo, el coeficiente de Gini de distribución de la tie-
rra continúa siendo significativo solo en regresiones sin controles
geográficos o relacionados con la educación (columnas 5 y 6). Final-
mente, observamos que, a excepción de la agricultura en las regre-
siones con los controles habituales (columna 4), todos los coeficien-
tes de controles estructurales son altamente significativos y tienen el
signo previsto.
De este modo, hemos presentado una verificación de la solidez de
nuestra hipótesis de que las relaciones heterogéneas entre la desigual-
dad económica y el desarrollo en Brasil se deben a diferentes entornos
institucionales de facto. Varias especificaciones de la regresión mues-
tran que, al controlar las variables sustitutas de los cambios estructu-
rales, se mantienen los resultados heterogéneos en el país. Esta eviden-
cia es acorde con la hipótesis.
La desigualdad ayer y hoy
Finalmente, presentamos una ampliación natural de nuestra investiga-

ción: la relación entre la desigualdad en el pasado y en la actualidad.
Esta es una cuestión de especial interés en el contexto brasileño, ha-
bida cuenta de que Brasil es uno de los países más desiguales del
mundo, a menudo señalado como un ejemplo de desigualdad estructu-
ral elevada y persistente en el tiempo.
Utilizando un marco similar al de investigaciones previas, realiza-
mos un examen econométrico de la relación entre el coeficiente de
Gini estándar de distribución de la tierra en 1920 y la desigualdad ac-
tual, medida por el coeficiente de desigualdad de ingresos de Gini co-
rrespondiente al año 2000. Nuevamente, nuestras unidades de análisis
son las utc. Los resultados se indican en el cuadro 8.
En términos generales, los resultados son los mismos entre las
especificaciones. Para Minas Gerais, el coeficiente estimado para la
desigualdad económica en 1920 no es significativo en las regresiones
sin controles (columna 1) y con el conjunto completo de controles
(columna 3). Asimismo, no hallamos ninguna relación significativa

Cuadro 8. Regresiones por mco para el coeficiente de Gini

de distribución de ingreso (2000)
(1) (2) (3)

Todas las utc
Gini (2000)
Gini mg* 0,01 0,06 0,06
Gini pe* 0,06* 0,06* 0,06*
Gini sp* -0,02 0,02 0,01
Gini rs* 0,19*** 0,14*** 0,14***
Votantes mg* -0,00 0,00 0,00
Votantes pe* 0,01*** 0,01 0,01
Votantes sp* 0,01*** 0,00*** 0,00***
Votantes rs* 0,00 0,00*** 0,00*
Controles geográficos No Sí Sí
Controles sobre educación No No Sí
Observaciones 440 440 440
R2 1,00 1,00 1,00

Notas: *** p < 0,01; ** p < 0,05; * p < 0,10.
entre la desigualdad política en 1920 y la desigualdad económica en

la actualidad. En el caso de San Pablo, si bien el coeficiente estimado
cambia de signo (es negativo en las regresiones sin controles, co-
lumna 1), el coeficiente de Gini de distribución de la tierra nunca es
significativo. El coeficiente estimado para el porcentaje de votantes
habilitados es solo significativo sin la inclusión de los controles y muy
reducido entre las especificaciones. En consecuencia, no hallamos
significancia estadística en la relación entre la desigualdad econó-
mica y política a principios del siglo xx y la desigualdad económica
en el año 2000 en Minas Gerais y en San Pablo.
Los resultados para Pernambuco y Río Grande del Sur son diferen-
tes. En el caso de Pernambuco, el estado donde no hallamos significan-
cia estadística para la relación entre el coeficiente de Gini de distribu-

ción de la tierra en 1920 y varios resultados en términos de desarrollo

(véase el cuadro 5), ahora identificamos una relación positiva y signifi-
cativa entre la desigualdad económica en 1920 y la desigualdad econó-
mica en el año 2000 (columna 1), un resultado que se mantiene firme
al incluir los controles (columnas 2 y 3). Para Río Grande del Sur, reco-
nocemos relaciones aún más contundentes. El coeficiente de Gini de
distribución de la tierra es positivo y altamente significativo en todas
las especificaciones (columnas 1-3). El coeficiente estimado para la
desigualdad política, aunque en ocasiones resulta significativo, es de
escasa magnitud para ambos estados.
En consecuencia, existe una relación positiva entre la desigualdad
económica a comienzos del siglo xx y la desigualdad económica en el
año 2000, precisamente en los estados donde no hallamos una rela-
ción positiva estadísticamente significativa entre la desigualdad eco-
nómica en 1920 y el desarrollo a largo plazo. En otras palabras, donde
la desigualdad económica no es “estructural”, existe una relación posi-
tiva entre la desigualdad en la distribución de la tierra y el desarrollo a
largo plazo.
Conclusión
El propósito de este estudio fue investigar las consecuencias históricas

de la desigualdad y el rol de las instituciones. Al focalizarnos en el caso
brasileño, proveemos evidencia de los roles relativos y en potencia di-
ferentes de la desigualdad económica y de la desigualdad política en el
desarrollo a largo plazo. Creemos que este es un paso necesario para
mejorar nuestra comprensión de las causas del subdesarrollo en Amé-
rica Latina.
Hemos construido de cero tanto las variables de desigualdad eco-
nómica (el coeficiente de Gini estándar y global de distribución de la
tierra) y una variable sustituta para la concentración política (el por-
centaje de votantes habilitados) a nivel de los municipios de los esta-
dos de Minas Gerais, Pernambuco, San Pablo y Río Grande del Sur.
Los estados fueron específicamente elegidos por sus diferentes expe-
riencias coloniales, que probablemente dieron forma a su entorno ins-
titucional de facto. Nuestra selección se basó en la profusión de datos

proporcionados por el censo de 1920, una fuente que —asombrosa-

mente— aún no ha sido aprovechada para este propósito.
Los resultados son sorprendentes. En primer lugar, prácticamente
no hallamos ninguna correlación entre el coeficiente de Gini de distri-
bución de la tierra y el porcentaje de votantes habilitados en los muni-
cipios brasileños en 1920. En segundo lugar —en forma inesperada—,
hallamos una relación positiva entre la desigualdad económica a
comienzos del siglo xx y los resultados del desarrollo en el año 2000
correspondiente a los estados de Minas Gerais y San Pablo, ambos de
la región sudeste. Pernambuco, un estado del noreste, no presenta evi-
dencia de una relación significativa entre la desigualdad económica y
los resultados del desarrollo a largo plazo, mientras que la evidencia
para el sur, el estado de Río Grande del Sur, es que la relación es nega-
tiva. En tercer lugar, identificamos una relación sólida y significativa
entre la desigualdad política, medida por el porcentaje de votantes ha-
bilitados, y los resultados del desarrollo a largo plazo. En cuarto lugar,
los efectos de la desigualdad económica se deben, en gran medida, a la
concentración de la distribución de la tierra entre los propietarios, tal
como lo muestra la falta de significancia del coeficiente de Gini global
de distribución de la tierra.
Estos resultados revisten interés, porque parecen contraponerse
con la postura general de que la desigualdad económica siempre es
gravosa para una sociedad y que una mayor participación política pro-
mueve el desarrollo. La respuesta a parte de este enigma se halla en el
hecho de que la participación política fue considerablemente escasa a
principios del siglo xx en Brasil, y un aumento marginal (el efecto eco-
nométricamente captado) podría haber otorgado votos irrelevantes a
un sistema político capturado y haber dejado los resultados económi-
cos inalterados. En otras palabras, es posible que la mayor concesión
del derecho a voto no haya otorgado a la población una mayor partici-
pación política. Con respecto a los efectos de la desigualdad econó-
mica, al considerar el coeficiente de Gini de distribución de la tierra en
una estructura agraria, es posible que estén fuertemente vinculados
con problemas de acción colectiva. En un sistema político capturado,
como el caso de Brasil en la Antigua República, la concentración de la
tierra puede haber tenido efectos dispares, especialmente conside-
rando que —en algunas regiones— los propietarios eran en gran parte
responsables del suministro de bienes públicos.

Se han efectuado otros análisis relevantes. En primer lugar, halla-

mos evidencia de que prácticamente no existe correlación entre la
desigualdad económica (de distribución de la tierra) a principios del
siglo xx y la reciente desigualdad de ingresos en estados con una rela-
ción positiva entre la desigualdad económica y el desarrollo a largo
plazo (Minas Gerais y San Pablo). En otras palabras, los efectos posi-
tivos están asociados con una particular organización estructural en
un momento específico que, tal como se ejemplifica en los casos de
Pernambuco y Río Grande del Sur, tendrían efectos negativos o no
significativos sobre el desarrollo a largo plazo.
Finalmente, nuestra hipótesis de que diferentes entornos institucio-
nales de facto están asociados a distintas relaciones entre la desigual-
dad y el desarrollo a largo plazo estuvo, en un principio, implícita en
nuestro análisis. Los importantes cambios estructurales producidos du-
rante el período objeto de estudio pueden ser responsables de las rela-
ciones heterogéneas identificadas previamente entre la desigualdad y el
desarrollo a largo plazo. Nuestro mayor interés estaba en tres elemen-
tos: (i) la inmigración; (ii) la industrialización; y (iii) la urbanización.
Tras controlar estas variables, nuestros resultados principales se man-
tuvieron, fortaleciendo nuestra hipótesis.
Cabe observar que no sostenemos que la desigualdad traiga apare-
jado el desarrollo en general. Presentamos evidencia de que la desigual-
dad podría estar asociada con mejores resultados en términos de desa-
rrollo a largo plazo en un contexto político particular en un marco
intranacional. Es posible que los efectos en teoría nocivos de la desigual-
dad estén mejor reflejados en un marco de comparación entre países,
donde los mecanismos se relacionan con los diferentes entornos insti-
tucionales de iure. En otras palabras, la relativa equidad sería deseable
para un país en particular, pero en el seno de un país desigual (con
ciertas características sociopolíticas y económicas) el mayor grado de
desigualdad estaría relacionado con mejores resultados.
Todavía queda mucho trabajo por hacer. Mencionamos algunas
posibles líneas de investigación. En primer lugar, existen pocos tra-
bajos que intenten controlar los diferentes entornos institucionales
de facto. Un mayor empleo de esta estrategia podría ofrecer percep-
ciones más agudas y beneficiosas para una mejor comprensión de la
senda del desarrollo de las sociedades. En segundo lugar, los estudios
empíricos y teóricos que ofrecen una diferenciación entre efectos in-

tranacionales y entre diferentes países son sumamente bienvenidos.34

En tercer lugar, son escasos los modelos que procuran captar los
efectos intranacionales de variables tales como desigualdad en entor-
nos políticamente capturados. Por último, la validez transnacional
de nuestros resultados sigue siendo cuestionable. Uno de los siguien-
tes pasos lógicos sería efectuar estudios comparativos dentro de
América Latina.
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vii. Perspectivas históricas
sobre la desigualdad de ingreso regional
en Brasil (1872-2000)
Eustáquio Reis*
Introducción
Brasil es una de las sociedades más desiguales en el mundo contempo-

ráneo. Entre los años 1960 y 2000, los coeficientes de Gini de la distri-
bución de ingreso per cápita permanecieron prácticamente constantes
en el orden del 0,6, uno de los niveles más elevados registrados a nivel
nacional (Ipeadata, 2014). Desde una perspectiva histórica más amplia,
tanto los factores institucionales como geográficos cumplieron un rol
fundamental en el origen y la reproducción de la desigualdad brasileña
en espacio y tiempo. La esclavitud ha tenido —y aún tiene— implican-
cias abrumadoras para la igualdad social. La concentración del ingreso
y de la riqueza, así como los bajos niveles educativos que prevalecen en
la actualidad son —en gran medida— su legado. Huelga decir que esto
no constituye una excusa de la evidente falta de preocupación social en
las políticas gubernamentales durante gran parte del siglo xx.
Los factores geográficos también fueron decisivos para la desigual-
dad espacial. El tamaño del continente y la heterogeneidad geográfica
del país se sumaron a los extremadamente elevados costos del trans-
porte para generar amplias disparidades espaciales en los niveles de
productividad e ingreso per cápita. De acuerdo con nuestras estimacio-
nes, el coeficiente de Gini de la distribución del producto interno bruto
(pib) per cápita de los municipios fue superior a 0,45 en 1872 y perma-
neció por encima de 0,4 en el período 1940-1980, cuando comenzó a
decrecer hasta alcanzar el valor de 0,3 en el año 2000. Asimismo, los
* Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (ipea), Brasil.
225

ejercicios de descomposición de Theil muestran que el aporte del com-

ponente interregional al pib per cápita municipal se incrementó siste-
máticamente desde el 20% en 1872 hasta casi el 50% en el año 2000
(Barros et al., 1995; Azzoni, 1997 y 1999; Azzoni et al., 2000).
Las raíces históricas de las disparidades regionales en Brasil han
recibido un amplio tratamiento en diferentes obras (Furtado, 1968 y
1970; Castro, 1969; Leff, 1972, 1973 y 1991; Denslow Jr., 1977; Buescu,
1979; Cano, 1993 y 1997; Marcondes, 2005; Bértola et al., 2006). No
obstante, dicho tratamiento carece de una base empírica apropiada.
En los casos donde se dispone de evidencia estadística, se halla res-
tringida a datos escasos a nivel estadual o macrorregional. Las marca-
das diferencias económicas entre los estados brasileños se desestiman
por completo.
El presente artículo brinda perspectivas históricas sobre las desi-
gualdades económicas espaciales en Brasil. Con este propósito, se
analizan los patrones del crecimiento económico brasileño mediante
el uso de una base de datos sobre los municipios de Brasil correspon-
diente al período 1872-2000. La primera sección es una breve reseña
de las fuerzas geográficas que dan forma al desarrollo secular de la
economía brasileña, donde se destaca la evolución de los costos de
transporte. La segunda sección recurre a una serie de mapas para des-
cribir el desarrollo espacial del ingreso per cápita y la productividad
laboral en dicho período. Con mayor rigurosidad, la tercera sección
presenta estimaciones de modelos econométricos de convergencia de
crecimiento del ingreso per cápita y de la productividad laboral du-
rante el mismo período. El análisis econométrico correspondiente al
período 1919-2000 se perfecciona de tres maneras. En primer lugar,
tomando como premisa la correlación espacial entre las variables del
modelo; en segundo lugar, desagregando el modelo para las activida-
des urbanas y rurales; y, en tercer lugar, ampliando el modelo para
contemplar los factores que condicionan los patrones de convergencia
de crecimiento espacial a largo plazo en el siglo xx. La última sección
resume los resultados y propone líneas de investigación futura. La
base de datos se describe en Reis (2014).
Las principales conclusiones de este artículo son las siguientes: (i)
la concentración municipal del ingreso per cápita en Brasil, tanto inte-
rregional como intrarregional, es extremadamente elevada y evidencia
profundas raíces históricas; (ii) la convergencia espacial del ingreso

Perspectivas históricas sobre la desigualdad… 227
per cápita con posterioridad a 1872 ha sido demasiado lenta al compa-

rarse con las economías de Europa, Estados Unidos y Japón; (iii) la
convergencia espacial (de existir) fue particularmente lenta durante la
fase de sustitución de las importaciones desde 1920 hasta 1980 en
comparación con las fases de exportación primaria que se desarrolla-
ron en los demás períodos; (iv) los principales factores que condicio-
nan el crecimiento del ingreso per cápita de los municipios en el pe-
ríodo 1920-2000 son las condiciones de accesibilidad (medida por el
índice de mercado potencial en 1920) e infraestructura de transporte
(medida por la presencia de una estación ferroviaria en 1920), así
como el porcentaje de los extranjeros en el total de la población en
1920; (v) los efectos del ferrocarril sobre la producción urbana y de los
extranjeros sobre la producción rural persistieron con el transcurso de
las décadas; (vi) por el contrario, los factores institucionales medidos
por variables tales como la concentración de la riqueza (propiedad
agrícola en 1920), las tasas de analfabetismo en 1920, la participación
electoral en 1914, el porcentaje de esclavos en 1872, considerados en
forma separada o conjunta, no parecen tener efectos significativos so-
bre el crecimiento de los municipios en el período 1920-2000. Por lo
tanto, salvo por la injerencia de los extranjeros, cabe aseverar que las
instituciones no cumplieron ningún rol en este sentido y, por tal mo-
tivo, este artículo respalda la preeminencia de los factores geográficos
como determinantes del crecimiento de los municipios brasileños du-
rante el siglo xx.
Geografía e historia
Los principales agentes impulsores de los patrones geográficos del de-

sarrollo económico brasileño fueron los costos prohibitivos del trans-
porte hasta el interior del país, impuestos por el declive pronunciado
de la sierra que corre paralela a la costa atlántica (Silva, 1949; Ellis Jr.,
1951; Summerhill, 2003; Goulart Filho y Queiroz, 2011). La ladera de
Sierra del Mar (que se extiende a 100 kilómetros de la costa marítima
con una altura de 1.000 metros), combinada con las intensas precipita-
ciones estivales y la densa selva tropical dificultaron el desarrollo de
una infraestructura de transporte y, por ende, el afianzamiento econó-
mico del interior del país.

En la región noreste, la meseta de Borborema, la mala calidad del

suelo y el clima seco de las áreas semiáridas han influido para que los
establecimientos agrícolas no fueran sustentables, más allá de la franja
costera ocupada por las plantaciones de azúcar desde los inicios de la
Colonia (Andrade, 1973; Milet, 1881). Los asentamientos en áreas mi-
neras de la región centro-sur durante el siglo xviii fueron posibles gra-
cias a los ínfimos costos de transporte —lo cual implica un elevado
valor específico— de los minerales preciosos (Cano, 1977a). No obs-
tante, en retrospectiva, cabe aseverar que el agotamiento de las minas
y los elevados costos del transporte se convirtieron en una fuerte limi-
tación al crecimiento económico de la región durante gran parte del
siglo xix (Libby, 1988; Bergad, 1999; Martins, 2004). Finalmente, en la
región del Amazonas —donde los ríos navegables posibilitaron una
considerable disminución de los costos de transporte— la densa vege-
tación silvestre, el clima no apto para la salud y la calidad pobre del
suelo impidieron el asentamiento agrario hasta los últimos veinticinco
años del siglo xx. Sin embargo, a partir del año 1850, la extracción de
caucho apuntaló a una economía regional próspera hasta el año 1912,
cuando la competencia de las plantaciones asiáticas trajo aparejado el
colapso de los precios del caucho y de los valores de exportación (San-
tos, 1980; Weinstein, 1983).1
Las inversiones en el ferrocarril en el tercer cuarto del siglo xix
fueron cruciales para la viabilidad de los establecimientos agrícolas en
el interior del país. La disminución de los costos de transporte en un
80% impulsó la frontera del café hacia el oeste de San Pablo (Pinto,
1903; Matos, 1974; Milliet, 1982; Summerhill, 1997) y el sudeste de
Minas Gerais (Lima, 1981; Oliveira, 2005). Al mismo tiempo, la ciudad
de San Pablo surgió como el centro más importante (el nodo con míni-
mos costos de transporte) de la red ferroviaria, impulsando a las in-
dustrias a sacar el mayor provecho de las economías de escala y sur-
giendo como polo industrial sustentable del país en los inicios del siglo
xx (Cano, 1985). No obstante, en las demás regiones, la disminución
1 La llanura brasileña, situada en las zonas templadas del extremo sur del país, consti-
tuye una doble excepción en la medida en que los suelos sean llanos —con la consecuente
disminución de los costos de transporte— y sumamente fértiles (Bell, 1998). Sin embargo,
los costos comerciales eran elevados en vista de la situación fronteriza y la distancia hacia
los mercados internos brasileños e internacionales. En consecuencia, la cría de ganado
continuó siendo una actividad extractiva hasta mediados del siglo xix.

de los costos de transporte debido a la utilización del ferrocarril trajo

consigo diversas consecuencias que llevaron a la especialización en la
agricultura y a la pérdida de competitividad en la industria manufac-
turera y en la producción artesanal, anteriormente amparadas por los
costos de transporte elevados (Stein, 1957; Cano, 1977b; Martins,
1983; Restitutti, 2008; Reis y Monasterio, 2010; Trew, 2014).
A partir de la década de 1890, hubo una mayor concentración in-
dustrial en San Pablo por las sinergias y los factores exógenos prove-
nientes de la acumulación de conocimientos tecnológicos y el capital
humano de los inmigrantes (Cano, 1993; Versiani, 1993; Reis y Monas-
terio, 2010). Por el contrario, el subsidio a la inmigración agravó la
segmentación del mercado laboral brasileño, lo que redujo su eficacia
para estrechar las disparidades regionales en cuanto a productividad e
ingresos. De esta forma, hasta la década de 1930, la migración interna
hacia San Pablo fue relativamente escasa por las diferencias regiona-
les abismales en términos de productividad e ingreso per cápita (Gra-
ham y Hollanda, 1971; Graham, 1972).
En la segunda mitad del siglo xx, la inversión del Gobierno en in-
fraestructura de transporte se concentró en las carreteras, que gradual-
mente reemplazaron al ferrocarril. Sin embargo, el impacto inicial de la
elección de las carreteras fue reforzar la posición hegemónica de San
Pablo y, de este modo, mantener las disparidades regionales. De hecho,
la red de carreteras dispersas disminuyó los costos logísticos de la distri-
bución de productos fabricados en el mercado interno en relación con
los costos de transporte de larga distancia incurridos para la exporta-
ción de productos primarios. De manera análoga, la red vial disminuyó
los costos de migración interna, lo que estimuló el flujo hacia las gran-
des ciudades y aseguró una provisión “ilimitada” de mano de obra que
amortiguó las presiones para una suba salarial en los centros urbanos,
especialmente en San Pablo y Río de Janeiro (Graham y Hollanda, 1971;
Graham, 1972; Oliveira, 1977; Barat, 1978; Galvao, 1999; Castro, 2003).
Durante la década de 1960, la capital federal se traslada a Brasilia
y el Gobierno federal comienza a instrumentar otras políticas de desa-
rrollo regional, combinando las inversiones en infraestructura con in-
centivos fiscales y crediticios. La prioridad asignada a las carreteras en
detrimento del ferrocarril resultó inapropiada para los requerimientos
del transporte de exportaciones agrícolas desde las llanuras de las
áreas del Cerrado en las regiones centro-oeste y norte del país. En con-

secuencia, el crecimiento de la productividad agrícola y la producción

en estas áreas quedaron rezagados hasta el último cuarto del siglo xx
(Silveira, 1957; Gasques, 1985; Reis y Margullis, 1990; Reis y Blanco,
2000; Castro, 2003; Weinhold y Reis, 2008).
Desde 1968 hasta 1995, la expansión de la infraestructura vial re-
dundó en una disminución de los costos de transporte de una unidad
de carga hasta San Pablo (una buena alternativa para el mercado in-
terno) de más del 40%. No obstante, los elevados costos de transporte
aún continúan siendo uno de los obstáculos más críticos para la com-
petitividad y el desarrollo de Brasil. En las áreas del Cerrado y en las
regiones del centro-oeste y norte, además de la reducción de los costos
de transporte, hubo una mayor rentabilidad de las actividades econó-
micas por las posibilidades de mecanización agrícola de las llanuras.
Otro factor crucial en este sentido fue la investigación agrícola de Em-
presa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), que adaptó los
nuevos cultivares —en especial soja, arroz y algodón— a las condicio-
nes ecológicas imperantes en la región (Arantes y Souza, 1993; Hel-
fand y Rezende, 1998; Homma, 2003). Naturalmente, las relaciones
causales entre la infraestructura de transporte, la mecanización y las
innovaciones biogeoquímicas resultan difíciles de desentrañar.
Patrones espaciales de crecimiento (1872-2000)
Esta sección recurre a una serie de mapas y gráficos para ilustrar los
patrones espaciales del desarrollo de Brasil. La cantidad de munici-
pios brasileños aumentó de 642 en 1872 a 5.507 en el año 2000. Por lo
tanto, para un análisis intertemporal coherente, los municipios se
combinan en 432 áreas mínimas comparables (amc) para el período
1872-2000 (Reis et al., 2005; Reis, 2008, 2014; Reis et al., 2011).2 Si
bien las referencias temporales del análisis están principalmente de-
terminadas por los años censales, resultan útiles para brindar una ca-
racterización bastante amplia de las principales fases del desarrollo de
Brasil durante el período (Reis et al., 2002).
2 El mapa excluye al estado de Acre porque en 1872 aún formaba parte del territorio
boliviano; recién en 1905 fue anexado al territorio brasileño.

Los gráficos 1a y 2a muestran las enormes disparidades espaciales

del ingreso per cápita y de la productividad laboral en 1872. La región
noreste, en especial las áreas semiáridas del interior del país, ya era la
más empobrecida.
Las áreas de mayor riqueza se situaban alrededor de la ciudad de
Río de Janeiro, que en ese entonces era la capital y el principal puerto
del país, y de las ciudades de Río Grande y Puerto Alegre en el extremo
sur del país, que eran los principales puertos de conexión con las llanu-
ras fértiles. Los elevados niveles de productividad e ingreso per cápita
en la región del Amazonas se explican por el auge del caucho. Cabe ob-
servar que la actividad económica en las tierras altas estaba práctica-
mente restringida a las antiguas áreas mineras de la región centro-sur.
Desde 1872 hasta 1920, el crecimiento estuvo principalmente im-
pulsado por la exportación de productos básicos primarios, en particu-
lar el caucho en la región del norte y el café en la región centro-sur, que
amplió la frontera económica hacia el suroeste. Los gráficos 1b y 2b
muestran que, en 1920, San Pablo y Río Grande del Sur registran los
niveles más elevados de ingreso per cápita y productividad laboral; los
dos estados combinan una agricultura sumamente productiva con in-
cipientes actividades manufactureras. Para ese entonces, las exporta-
ciones de caucho en el Amazonas habían sufrido una estrepitosa caída.
En el período 1920-1950, el país concluyó la primera etapa de un
proceso de industrialización principalmente basada en la sustitución
de importaciones de bienes de consumo no duraderos. Durante este
período, la ciudad de San Pablo y sus alrededores consolidan su lugar
como polo industrial dominante del país. Los gráficos 1c y 2c mues-
tran que la concentración del ingreso per cápita en San Pablo se inten-
sifica a mediados del siglo xx cuando los procesos de urbanización e
industrialización alcanzaron su pico. La expansión de la industria del
café explica que los elevados ingresos per cápita se extiendan hacia las
regiones de San Pablo y Paraná al suroeste.
Desde 1950 hasta 1980, la industrialización por sustitución de im-
portaciones —sumada a la aceleración del proceso de urbanización, la
fuerte protección al comercio e intervención del Estado— se profun-
dizó para enfocarse a los bienes de consumo durables, las materias
primas básicas y los bienes de capital. Pese a las tasas de crecimiento
récord al final del período, la economía brasileña fue autárquica e in-
suficiente con un claro sesgo de la política contra las exportaciones

Gráficos 1 y 2. Brasil: Distribución geográfica (amc 1872-2000)

del ingreso per cápita (pib/Población) y de la productividad laboral
(pib/Fuerza laboral) en 1872, 1919, 1949, 1980 y 2000
(unidades y variable de escala)
Gráficos 2a a 2e
Gráficos 1a a 1e
Año Ingreso per cápita (pib/Población)
Productividad laboral
(pib/Fuerza laboral)
Ingreso per cápita (1872) Ingreso por trabajador en municipios (1872)
1872
Miles de Reales Miles de Reales
0 | - - 20 0 | - - 50
20 | - - 40 50 | - - 100
40 | - - 80 100 | - - 200
80 | - - 160 200 | - - 400
160 | - - 320 400 | - - 800
> 320 > 800
1919
R$ (2000) R$ (2000)
0 | - - 90 0 | - - 0,060
90 | - - 180 0,060 | - - 0,120
180 | - - 360 0,120 | - - 0,240
360 | - - 540 0,240 | - - 0,480
540 | - - 1080 0,480 | - - 0,960
> 1080 > 0,960
1950
R$ (2000) Mil R$ (2000)
0 | - -250 0 | - -0,3
250 | - - 500 0,3 | - - 0,6
500 | - - 1000 0,6 | - - 1,2
1000 | - - 1500 1,2 | - - 2,4
1500 | - - 3000 2,4 | - - 4,8
> 3000 > 4,8

Gráficos 2a a 2e
Gráficos 1a a 1e
Año Ingreso per cápita (pib/Población)
Productividad laboral
(pib/Fuerza laboral)
1980 Cr$ Mil R$ (2000)

0 | - -1000 0 | - - 2,5
1000 | - - 2000 2,5 | - - 5
2000 | - - 3000 5 | - - 10
3000 | - - 4000 10 | - - 20
4000 | - - 7000 20 | - - 40
> 7000 > 40
2000
R$ Mil R$ (2000)
0 | - -70 0 | - - 2,5
70 | - - 140 2,5 | - - 5
140 | - - 210 5 | - - 10
210 | - - 280 10 | - - 20
280 | - - 420 20 | - - 40
> 420 > 40
Fuentes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (ibge) y estimaciones del autor.
primarias. Los gráficos 1d y 2d muestran que, durante este período, la

actividad económica definitivamente se orientó hacia el noroeste, im-
pulsada por el traslado de la capital federal a Brasilia, así como por
otras políticas regionales que promovieron la expansión de productos
agropecuarios, tales como ganado, arroz, soja y maíz.
Con posterioridad a 1980, los efectos de la autarquía y la ineficiencia
se hicieron sentir mediante crisis de endeudamiento, hiperinflación y es-
tancamiento. En las décadas siguientes, fueron inevitables las políticas
de estabilización, ajuste fiscal y liberalización, que aún están al acecho.
Las políticas de liberalización del comercio eliminaron una gran parte
del sesgo contra la exportación de productos básicos primarios que se
convirtieron en una de las fuentes principales de crecimiento durante
ese período. Sumado a esto, el país enfrentó el fin del proceso de urbani-

zación y el comienzo de un proceso de mayor longevidad de la pobla-

ción. Con la desaparición de las políticas de sustitución de las importa-
ciones, los elevados niveles de ingreso per cápita comienzan a extenderse
hacia la frontera agrícola en las regiones del centro-oeste y norte. San
Pablo y Río Grande del Sur mantuvieron su liderazgo mientras que la
región del noreste quedó relegada detrás del resto del país. Hacia el año
2000, la línea divisoria secular del país en dirección noroeste-sureste aún
subsistía en términos de ingreso per cápita y productividad laboral.3
A modo de cierre de esta sección, el gráfico 3 presenta las curvas
de Lorenz para la distribución del ingreso per cápita de los municipios
correspondiente a los años censales.4 La mayor concentración espacial
se produce en 1872 (Gini = 0,45); las curvas de Lorenz prácticamente
dominan los demás años. Por el contrario, la menor concentración es-
pacial se produce en el año 2000 (Gini = 0,32); la curva de Lorenz es
dominada por todos los demás años. Sin embargo, el proceso de dis-
persión espacial del ingreso per cápita no fue monótono en absoluto.
Las curvas ilustran una fuerte dispersión desde 1872 hasta 1919 (el
coeficiente de Gini decrece de 0,45 a 0,36), cuando la economía fue
impulsada por las exportaciones de café y caucho, y una mayor disper-
sión en el período 1970-2000 (el coeficiente de Gini decrece de 0,45 a
0,32) cuando el crecimiento cobró impulso por la minería y la frontera
agrícola en las áreas del Cerrado de la región centro-oeste. En cambio,
se produce una fuerte concentración desde 1919 hasta 1970 (el coefi-
ciente de Gini aumenta de 0,36 a 0,45) durante el auge de la urbaniza-
ción y de la industrialización por sustitución de las importaciones. No
obstante, se debe tener presente que, durante esta etapa de industriali-
zación, las tasas de crecimiento de la economía fueron considerable-
mente más elevadas.
3 Cabe observar que esta línea divisoria se asemeja a los límites meridionales de la
zona de convergencia intertropical (zcit) observada en el territorio brasileño durante

enero-abril, lo cual sugiere que los factores geográficos, tales como El Niño, podrían te-
ner un efecto persistente sobre las distribuciones espaciales de la productividad laboral
y el ingreso per cápita.
4 Para ser precisos, los coeficientes de Gini se refieren a las 432 áreas comparables
desde 1872 hasta 2000 y no a los municipios en cada año censal. Por esa razón, las cifras
sobre desigualdad tienen un sesgo por defecto. Recurriendo a las áreas comparables para
el período 1970-2000, los coeficientes de Gini son 0,5 en 1970, 0,45 en 1980 y 0,41 en el
año 2000, pero no son estrictamente comparables con los años censales previos.

Gráfico 3. Curvas de Lorenz de distribución del pib

de los municipios según su población, 1872-2000
0,9
0,8
0,7
1872
0,6 1919
1949
PIB
0,5
1970
0,4 1980
2000
0,3
0,2
0,1
0
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,6 0,6 0,7 0,8 0,9 1
Población
Fuente: Estimaciones del autor.
Patrones seculares de convergencia de la productividad laboral

y del ingreso per cápita en Brasil (1872-2000)
Esta sección analiza los patrones de convergencia espacial del ingreso

per cápita y de la productividad laboral de los municipios durante el
período 1872-2000. Para este propósito, se realizan estimaciones de
modelos de convergencia muy simples donde las tasas de crecimiento
del ingreso per cápita y de la productividad laboral en un período es-
tán especificadas como funciones de la correspondiente variable —in-
greso per cápita o productividad laboral— en el año inicial del período
objeto de estudio.
La especificación básica del modelo de convergencia es la siguiente:
log (yi,t/yi,t-n)1/n = α + β. log (yi,t-n)
donde yi,t= (yi,t / Pobi) es el pib per cápita (o pib por fuerza laboral) en el
municipio i, año de censo t; yi,t es el pib per cápita en el municipio i,

año de censo t, y Pobi,t es la población (o fuerza laboral) en el munici-

pio i, año de censo t. β es un coeficiente estimado que mide la veloci-
dad de convergencia del ingreso per cápita (o productividad laboral)
de los municipios.
Para ahondar aún más en los procesos de convergencia, se realiza-
ron estimaciones tomando como premisa la autocorrelación espacial
de la variable dependiente (aed) y residual (aer) de las ecuaciones.
El primer modelo (aed) presupone una inercia espacial en el creci-
miento del ingreso o de la productividad laboral. Por lo tanto, sin espe-
cificar las causas subyacentes, el modelo presupone que el crecimiento
se expande a los municipios vecinos por contagio. La emulación, la
migración de la mano de obra, el capital y la tecnología son posibles
razones de este proceso de contagio.
El segundo modelo (aer) presupone que los valores residuales de
las variables de crecimiento están sujetos a la autocorrelación espa-
cial. Esto quiere decir que, aunque se desconozcan los factores deter-
minantes del proceso de crecimiento —fuera del ingreso per cápita o
de la productividad laboral—, se presupone que están sujetos a la
inercia espacial como en el caso de la mayoría de las variables geográ-
ficas; o bien que están sujetos al contagio espacial a través de los mer-
cados, contactos sociales, la cultura o las instituciones locales en co-
mún. Obsérvese, no obstante, que la velocidad de convergencia se
mide entre grupos de municipios vecinos con factores determinantes
comunes —no especificados— del crecimiento de la productividad. De
este modo, se trata de una medición de convergencia condicional. Los
grupos espaciales de municipios convergen hacia diferentes niveles
constantes de ingreso per cápita o de productividad laboral.
Las estimaciones de β, la velocidad de convergencia de los munici-
pios, tanto del ingreso per cápita (pib/Población) como de la producti-
vidad laboral (pib/Fuerza laboral) correspondiente a los tres modelos
en el período 1872-2000, así como a los subperíodos 1872-1919, 1919-
2000, 1919-1949, 1949-1980 y 1980-2000 se presentan en las columnas
2 a 5 del cuadro 1 (para resultados más detallados, véase Reis, 2014).
Las columnas 3 y 5 muestran los coeficientes de las autocorrelaciones
espaciales (ae) de las variables dependientes y los valores residuales de
la ecuación correspondiente.
Antes de centrarnos en los resultados de la regresión, resulta inte-
resante observar que, en el período 1872-2000, las tasas de creci-

miento municipal promedio fueron levemente más elevadas para el

ingreso per cápita (1,8% por año) que para la productividad laboral
(1,65% por año), lo que indica que, en promedio, la fuerza laboral
creció un tanto más rápido que la población; esto quiere decir que la
tasa de dependencia se incrementó en 0,015% durante este período.
Las cifras equivalentes para el período 1920-2000 son 3,4% por año y
4,5% por año respectivamente, indicando que, en promedio, la tasa
de dependencia decreció un 1,1% en forma anual.
En lo que respecta al período 1872-2000, las estimaciones por mí-
nimos cuadrados ordinarios (mco) de β para el ingreso per cápita y la
productividad laboral son de -0,006 y -0,005, ambos significativos al
nivel de probabilidad de 0,001. Por lo tanto, los municipios con un 1%
más en el nivel de ingreso per cápita en 1872 tenían 0,005 menos en sus
tasas de crecimiento anual promedio en el período 1872-2000. La velo-
cidad de convergencia es bastante reducida y prácticamente la misma
tanto para el ingreso per cápita como para la productividad laboral.
La autocorrelación espacial genera un área relativamente extensa
para el valor residual de la ecuación del ingreso per cápita; de aquí se
obtiene una diferencia para la estimación de la velocidad de convergen-
cia del ingreso per cápita. Por lo tanto, en el período 1872-2000, los facto-
res geográficos que carecen de explicación, así como otros factores corre-
lacionados a nivel espacial (por ejemplo, la calidad del suelo, la altitud, el
clima, la distancia al mar o la capital del estado, la cultura, instituciones,
etcétera) tuvieron un efecto considerable sobre el crecimiento del ingreso
per cápita de los municipios, pero no sobre la productividad laboral.
Al observar los subperíodos, obsérvese en primer lugar que la velo-
cidad de convergencia β correspondiente al período 1872-1919 eviden-
cia un importante incremento de la productividad laboral, pero no del
ingreso per cápita. Puede explicarse por los efectos sobre la producti-
vidad laboral de las fluctuaciones de la tasa de dependencia y las tasas
de participación femenina en relación con la abolición de la esclavitud
y el impacto de la inmigración. La segunda observación es que la auto-
correlación espacial de los valores residuales en la ecuación de la pro-
ductividad laboral es mucho mayor en este período, pero la conver-
gencia de la productividad laboral no se ve demasiado afectada.
A partir del período 1920-2000, la velocidad de convergencia del
ingreso per cápita y de la productividad laboral se ralentizó aún más,
salvo por la estimación que tiene en cuenta la autocorrelación espacial

238
Cuadro 1. Brasil: Estimaciones de convergencia beta para pib per cápita y productividad laboral
1872-2000 y subperíodos.
Modelos de mco y pm con autocorrelación espacial de la variable dependiente (aed), de la variable residual (aer),
y estimación de regresión aparentemente no relacionada (sure) con autocorrelación espacial de la variable residual (sure+aer)

Crecimiento de la productividad laboral
Crecimiento del pib
Especificación per cápita Todas las actividades Agricultura Actividades no agropecuarias
del período
Beta ae Beta ae / erc Beta ae / erc Beta ae / erc
Período 1872-2000
mco -0,006*** -0,005***
aed -0,005*** 0,19*** -0,006*** 0,21***
aer -0,008*** 0,61*** -0,006*** 0,31***
Período 1872-1919
mco -0,004*** -0,009***
aed -0,006*** 0,6*** -0,007*** 0,6***
aer -0,009*** 0,68*** -0,011*** 0,68***

Período 1919-2000
mco -0,003*** -0,004*** 0,005*** 0,008***
aed -0,004*** 0,5*** -0,004*** 0,33*** -0,005*** 0,5 -0,008* 0,3
aer -0,010*** 0,78*** -0,01*** 0,65*** -0,012*** 0,85 -0,011*** 0,7
sure+aer -0,011 0,99 / 0,61 -0,011*** 0,92 / 0,61
11/16/16 3:16 PM
Crecimiento de la productividad laboral
Crecimiento del pib
Especificación per cápita
del período Todas las actividades Agricultura Actividades no agropecuarias
Beta ae Beta ae / erc Beta ae / erc Beta ae / erc
Período 1919-1949

mco -0,007*** -0,008*** -0,021*** -0,0007
aed -0,007*** 0,53*** -0,008*** 0,53*** -0,018*** -0,0032 0,65
aer -0,014*** 0,62*** -0,016*** 0,64*** -0,029*** -0,0061* 0,65
sure+aer -0,03*** 0,92 / 0,28 -0,0047* 0,78
Período 1949-1980
mco -0,008*** -0,011*** -0,01*** -0,024***
Raíz cuadrada
aed -0,008*** 0,43*** -0,01*** 0,39*** -0,01*** 0,55 negativa
Raíz cuadrada
aer -0,016*** 0,64*** -0,016*** 0,58*** -0,022*** 0,75 negativa
sure+ acr -0,023*** 0,95 / 0,06 -0,027*** 0,72 / 0,06
Período 1980-2000
mco -0,012*** -0,014*** -0,003*** -0,027***
aed -0,016*** 0,48*** -0,012*** 0,43*** -0,006*** 0,6 -0,021*** 0,45
aer -0,022*** 0,69*** -0,022*** 0,65*** -0,025*** 0,75 -0,031*** 0,65
sure+aer -0,025*** 0,97 / 0,22 -0,032*** 0,92 / 0,22
Perspectivas históricas sobre la desigualdad…
Fuente: Estimación del autor.

Notas: * Significativo a 0,05; ** Significativo a 0,01; *** Significativo al 0,001.
239
11/16/16 3:16 PM
de los valores residuales de las correspondientes ecuaciones. De esta

forma, los factores geográficos y de otra índole correlacionados a nivel
espacial desempeñaron un rol más importante en los procesos de cre-
cimiento de los municipios durante el siglo xx. No obstante, la ob-
servación de los subperíodos revela que la velocidad de convergen-
cia es relativamente más acelerada, en especial desde 1980 hasta
2000.
Resulta difícil precisar las fuerzas que moldean este patrón histó-
rico de convergencia. Desde 1872 hasta 1919, el colapso de la frontera
de caucho en la región del norte explica —en parte— el ritmo lento de
las tasas de convergencia estimadas. Desde 1919 hasta 1980, la indus-
trialización por sustitución de importaciones estuvo asociada con la
concentración urbana, las economías de escala y la aglomeración, lo
cual implica la desaceleración de las tasas de convergencia del ingreso
y de la productividad. Con posterioridad a 1970, las políticas de go-
bierno regionales, sumadas a los recursos naturales presentes en la ex-
portación de minerales y productos básicos agrícolas, fueron respon-
sables del aumento más acelerado de la dispersión en la industria y en
la agricultura. Sin embargo, se debe tener presente que las tasas de
crecimiento promedio fueron más elevadas en las fases de sustitución
de las importaciones. Finalmente, los cambios en la tasa de dependen-
cia asociados con las tendencias migratorias y de urbanización proba-
blemente cumplieron un rol diferencial entre los subperíodos.
En comparación con los demás países, la convergencia del ingreso
per cápita de los municipios brasileños se dio con bastante lentitud.
De hecho, las estimaciones de β se ubican en el orden de -0,02, tanto
en el caso del ingreso individual en los estados de Estados Unidos en el
período 1950-1980 y el ingreso per cápita de los municipios japoneses
en el período 1955-1987 (Barro y Sala-i-Martin, 1995). Las estimacio-
nes equivalentes para el ingreso per cápita de los municipios de Italia
son: -0,025 para el período 1951-1970 y -0,003 para el período 1970-
2000 (Arbia et al, 2002; Felice, 2013). La magnitud de estas estimacio-
nes es considerablemente mayor que las correspondientes a Brasil en
los períodos 1950-1980 o 1980-2000.
Para el período 1872-2000, las estimaciones también están desa-
gregadas por regiones principales —norte, noreste, centro-sur, sur y
centro-oeste— a fin de obtener un panorama más detallado de los
patrones geográficos de convergencia del ingreso per cápita y de la

productividad laboral. Los resultados no consignados en este trabajo

(véase Reis, 2014) indican que, en todas las regiones, la velocidad de
convergencia fue un tanto más acelerada que en el país en su con-
junto, lo cual sugiere un proceso secular de divergencia interregio-
nal contrarrestado por un lento proceso de convergencia espacial
dentro de cada región. La concentración de la industrialización por
sustitución de las importaciones en la región centro-sur del país y
los marcados contrastes regionales en la aptitud del suelo y el desa-
rrollo agrícola fueron —sin duda— los principales factores en el pro-
ceso de divergencia regional. En lo que respecta a las regiones, la
velocidad de convergencia fue mayor en las regiones sur y norte,
pero menor en la región noreste. No obstante, en todas ellas, las esti-
maciones de β eran extremadamente bajas en comparación con los
niveles internacionales.
En lo sucesivo, el análisis de la convergencia de crecimiento de la
productividad laboral en el período 1919-2000 se detallará de dos for-
mas. En primer lugar, mediante la desagregación del análisis para las
actividades urbanas y rurales. En segundo lugar, tomando como pre-
misa la correlación espacial entre las variables del modelo, así como
entre las ecuaciones que describen los procesos de crecimiento urbano
y rural. Esto es posible porque, en el período 1919-2000, los censos
económicos permiten la estimación de ecuaciones de convergencia
para la productividad laboral en actividades rurales (agrícolas) y urba-
nas (no agrícolas) por separado.5
Una conclusión preliminar es que el crecimiento promedio de la
productividad laboral fue mayor en el sector de agrícola (2,6% anual)
que en las actividades urbanas (2,4% anual). La explicación radica, en
gran medida, en la injerencia del sector de servicios y todas las clases
de actividades informales de baja productividad en el crecimiento de
la producción y el empleo en el ámbito urbano.
La convergencia se ha dado con mayor rapidez en la productividad
laboral que en el ingreso per cápita; en ambas variables ha sido lenta
en comparación con otros países. Resulta difícil interpretar la mayor
5 No se efectúa la desagregación por sectores para el ingreso per cápita por la sencilla
razón de que el censo de 1920 no recabó datos sobre la población rural y urbana, pese a
haber recopilado información sobre la fuerza laboral según las principales actividades
económicas.

aceleración de la convergencia en la productividad laboral sin un aná-

lisis más pormenorizado de los patrones de crecimiento demográfico
—en especial, la tasa de dependencia— durante este período.
La ecuación de convergencia para el crecimiento de la producti-
vidad laboral en actividades rurales y urbanas en el período 1920-
2000 muestra que la velocidad de convergencia fue mayor en las ac-
tividades urbanas; no obstante, ambos valores son muy inferiores en
comparación con los estándares internacionales. Este resultado es
razonable, habida cuenta de la relativa independencia característica
de las actividades urbanas, mientras que la agricultura depende de
la disponibilidad de un suelo y clima aptos, que se concentran en
áreas específicas, especialmente en las regiones del sur y centro-
oeste del país.
Es interesante observar que tanto las actividades rurales como ur-
banas muestran una mayor velocidad de convergencia que la producti-
vidad laboral total en la economía, lo cual sugiere que había sinergias
y correlaciones entre los procesos de crecimiento en la productividad
laboral en ambos sectores. La productividad rural y laboral aumentó
con mayor o menor rapidez en las mismas áreas, evidenciando patro-
nes de crecimiento alto-alto o bajo-bajo en ambos sectores.
Finalmente, el último modelo combina el supuesto de correlación
de valores residuales de las ecuaciones de convergencia de creci-
miento aplicables a la productividad laboral en actividades urbanas y
rurales, tomando como premisa la autocorrelación espacial en los va-
lores residuales de cada ecuación (sure+aer). Los resultados son bas-
tante similares a los obtenidos con el modelo aer. En consecuencia, lo
más importante para el proceso de convergencia de la productividad
laboral en las actividades rurales y urbanas es la autocorrelación es-
pacial observada para cada una de estas actividades y no la correla-
ción entre el crecimiento de la productividad en actividades rurales y
urbanas. Por lo tanto, los factores residuales en las ecuaciones de con-
vergencia de crecimiento de la productividad laboral en las activida-
des rurales y urbanas y el crecimiento de la productividad laboral en
las actividades rurales y urbanas en la economía brasileña durante el
siglo xx fueron procesos bastante independientes, sujetos a procesos
de inercia espacial.

Factores condicionantes
de los patrones de convergencia (1920-2000)
Para analizar los factores determinantes de los patrones de creci-

miento de la economía brasileña en el período 1920-2000, las especifi-
caciones de las ecuaciones de convergencia de crecimiento se amplían
para incorporar a los factores determinantes de las tasas de creci-
miento en estado estacionario de los municipios brasileños. Esto se
realiza mediante la especificación de un modelo condicional que intro-
duce variables tales como infraestructura, atributos geográficos, insti-
tuciones y capital humano, entre otras, como factores determinantes
exógenos del crecimiento de los municipios en el período 1920-2000.6
En el caso del crecimiento del pib per cápita, la ecuación del mo-
delo a ser estimado es:
log (yi, t/yi, t-n) 1/n = α + β.log (yi ,t-n) + γ.Xi ,t-n
donde: yi,t = yi,t / Pobi (o yi,t / Labi) es la productividad laboral total, ur-
bana o rural (pib/fuerza laboral) o pib per cápita del municipio i en el
año t; yi,t es el pib total, urbano o rural del municipio i en el año t, Pobi,t
es la población total, urbana o rural del municipio i en el año t; Labi,t es
la fuerza laboral total, urbana o rural del municipio i en el año t; Xi ,t-n
es la matriz de las variables explicativas, incluidas todas las variables
exógenas que explican la tasa de crecimiento en estado estacionario de
los municipios brasileños en el período 1920-2000.
Los factores explicativos se enumeran en el listado de la primera co-
lumna del cuadro 2. Incluyen las características principales de los muni-
cipios en términos geográficos (superficie, latitud, longitud, altitud, tem-
peratura, precipitación, tipos de suelos, etcétera), demografía (población,
población extranjera, fuerza laboral), economía (pib por sectores, con-
centración de la propiedad de la tierra, generación eléctrica, superficie
agraria, porcentaje del café en área cultivada), accesibilidad y transporte
(existencia y antigüedad de la estación ferroviaria, distancia al mar, dis-
tancia a la capital, índice de mercado potencial), capital humano y edu-
6 No fue posible ampliar el análisis al año 1872 porque todas las variables condiciona-
les fueron utilizadas para la estimación del ingreso per cápita para este año, por lo cual
quedaron inevitablemente correlacionadas con las variables endógenas.

cación (alfabetización, matriculación y cantidad de escuelas primarias)

y algunas dimensiones institucionales como la cantidad de esclavos en
1872 y la cantidad de votantes en 1910. La mayoría de las variables se
refieren al año 1920. Las excepciones son la cantidad no disponible de
esclavos, escuelas y votantes en el año 1920 y, obviamente, las condicio-
nes geográficas. Para una descripción de la definición y medición de las
variables exógenas, véanse Reis (2014) y Reis et al. (2007).
Los resultados de las estimaciones presentadas en el cuadro 2
muestran que las condiciones socioeconómicas iniciales en 1920 re-
presentan más del 50% de la varianza de las tasas de crecimiento de
los municipios brasileños en el período 1920-2000. Obsérvese que las
estimaciones por mco de la convergencia de crecimiento simple en las
ecuaciones del cuadro 2 se justifican en torno del 15 por ciento.
La velocidad de convergencia es aproximadamente equivalente a
1 tanto para el ingreso per cápita como para la productividad labo-
ral. Para las actividades urbanas y agrícolas, las estimaciones del pib
por trabajador se ubican en el orden de 1,2, aproximadamente. Estos
valores son relativamente bajos, habida cuenta de que se refieren a
estimaciones de la velocidad de convergencia del crecimiento condi-
cional de los municipios con condiciones similares en 1920. Por lo
tanto, incluso entre los municipios con condiciones iniciales simila-
res, la velocidad de convergencia es lenta en comparación con los
demás países.
En el cuadro 2, las variables con coeficientes estimados y signifi-
cativos al 5% se consideran relevantes como factores de crecimiento y,
como tales, se marcan con un asterisco. La marca con dos asteriscos
denota el umbral de significancia estadística del 1%. Cuando son sig-
nificativas, las variables se especifican como logaritmo, salvo cuando
existe una alta incidencia de observaciones nulas, en cuyo caso se es-
pecifican en términos per cápita.
Los resultados de estimaciones muestran que la población en
1920 no era significativa en todas las ecuaciones (marginalmente en
caso de crecimiento de la productividad laboral), pero se mantiene
como variable normalizadora para todas las demás variables.
La variable más importante es la variable dicotómica correspon-
diente a la existencia de la estación ferroviaria en 1920. Manteniendo
las demás variables constantes, esto implicaría un incremento del 14%
por año en las tasas de crecimiento anual en el período 1920-2000. Esto

Cuadro 2. Brasil: Estimación mediante mco de la convergencia de crecimiento condicional
del pib per cápita y de la productividad laboral en actividades urbanas y rurales, 1919-2000
Crecimiento de la Crecimiento Crecimiento

Crecimiento del pib productividad de la productividad de la productividad
per cápita laboral total laboral rural laboral urbana
1919-2000

1919-2000 1919-2000 1919-2000
1 Núm. observaciones 397 397 395 397
2 Valor F 7,193 6,898 8,6 6,632
3 Raíz cuadrada 0,552 0,541 0,597 0,532
4 Raíz cuadrada ajustada 0,475 0,463 0,527 0,451
5 Media dependiente 0,034 0,03 0,026 0,024
6 Error cuadrático medio 0,006 0,005 0,008 0,006
7 Variación de coeficiente 16,567 18,419 32,072 22,852
8 Variables
9 Intercepto -0,188** -0,155* -0,065 -0,098
10 Log (pib per cápita - 1919) -0,01**
11 Log (Productividad laboral - 1919) -0,01**
12 Log (Productividad laboral rural - 1919) -0,012**

13 Log (Productividad laboral urbana - 1919) -0,012**
14 Log (Población en 1920) -0,004 -0,005 -0,005 -0,003
15 Log (Fuerza laboral en 1920) 0,000 0,002 -0,014* 0,003

245
11/16/16 3:16 PM
(continuación) Crecimiento de la Crecimiento Crecimiento
Crecimiento del pib 246
productividad de la productividad de la productividad
1919-2000 1919-2000 1919-2000 1919-2000
16 Log (Fuerza laboral en agricultura en 1920) 0,002 0,002 0,012** 0

(Fuerza laboral en industria manufacturera en
17 Log 0 0 -0,001 0

1920)
18 Log (Extranjeros en 1920) 0,001** 0,001* 0,002** 0,001
19 Log (Población alfabetizada en 1920) 0,001 0 0,004 -0,002

Estudiantes escuela primaria pública 1920 /
20 -0,128 -0,108 0,018 -0,077
Población 1920
Estudiantes escuela primaria privada 1920 /
21 0,084 0,082 0,158 0,106
Población 1920
Cant. de escuelas primarias estatales en 1920 /
22 2,3 1,978 0,487 0,755
Población en 1920
Cant. de escuelas primarias privadas en 1920 /
23 3,313 2,582 -0,684 -0,899
Población en 1920
24 Variable dicotómica p/estación ferroviaria en 1920 0,148* 0,141* -0,066 0,153**
25 Año de inauguración de ferrocarril en el municipio 0* 0* 0 0**

dicotómica p/estación generación

26 Variable 0,277 0,298 0,254 0,34
electricidad 1920
de inauguración de la electricidad en el
27 Año 0 0 0 0
municipio
28 Cant. de motores eléctricos en el municipio 1920 -0,001 -0,001 0 -0,001
de motores eléctricos en municipio en
29 Potencia 0* 0* 0 0*
1920 (kWh)
de empresas generación hidroeléctrica en
30 Cant. 0,001* 0,001* 0 0,001*
1920
11/16/16 3:16 PM
1919-2000 1919-2000 1919-2000 1919-2000
31 Cant. de votantes registrados en 1914 / Población -0,011 -0,005 -0,07* 0,002
en 1920

32 Porcentaje de esclavos en población total en 1872 0,007 0,006 0 0,006
(Superficie de establecimientos agrícolas en
33 Log 0,001 0,001 0,002** 0,001
1920)
cultivada de café en 1920 / Sup. agraria en
34 Sup. -0,005 -0,006 0,008 -0,001
1920
de Theil de desigualdad de propiedad de
35 Índice 0 0 0 0
tierra - 1920
36 Log (Mercado potencial pib en 1919) 0,007** 0,007** -0,002 0,006**
37 Log (Área geográfica de amc) 0 0 -0,001 0
38 Latitud de ciudad cabecera del municipio -0,0003 -0,0002 -0,0015** 0
39 Longitud de ciudad cabecera del municipio 0,0001 0,0001 0,0002 0
40 Variable dicotómica p/capital de estado 0,005** 0,0038* 0,0004 0,0032
41 Distancia geodésica a capital de estado (km) 0 0 0** 0
42 Distancia geodésica al mar (km) 0* 0* 0 0
43 Porcentaje de áreas con altitud 0 a 99 m 0,007** 0,007** 0,006 0,009**
44 Porcentaje de áreas con altitud 200 a 499 m -0,002 -0,003 0,002 -0,001
45 Porcentaje de áreas con altitud 500 a 799 m 0,001 0 0,008* 0,002
46 Porcentaje de áreas con altitud 800 a 1199 m 0,002 0 0 0,001

247
11/16/16 3:16 PM
(continuación) 248
1919-2000 1919-2000 1919-2000 1919-2000

de área 7,5% a 15% declive-erosión
49 Porcentaje -0,006 -0,005 -0,006 -0,003
moderada
de área 30% a 45% declive-erosión
50 Porcentaje -0,005 -0,004 -0,006 -0,004
intensa
51 Porcentaje de tierra municipal en clase 1 0,158* 0,144* 0,062 0,093

62 Porcentaje de tierra municipal en clase 12 -0,049* -0,068 0,309 -0,159
11/16/16 3:16 PM
1919-2000 1919-2000 1919-2000 1919-2000
63 Precipitación promedio dic-feb 1961-1990 -0,00005* -0,00003 0,00003 -0,00004
64 Precipitación promedio jun-ago 1961-1990 -0,00004* -0,00002 0,00009** -0,00002

65 Precipitación promedio mar-may 1961-1990 0,00004 0,00003 0 0
66 Precipitación promedio sep-nov 1961-1990 0,00002 0 -0,00007 0,00003
67 Temperatura promedio dic-feb 1961-1990 -0,0021 -0,00138 -0,00613** 0,00039
68 Temperatura promedio jun-ago 1961-1990 -0,00129 -0,0004 -0,00507** 0,00092
69 Temperatura promedio mar-may 1961-1990 0,00189 0,00115 0,00549* -0,00136
70 Temperatura promedio sep-nov 1961-1990 0,001 0,00009 0,00743** -0,0006

Notas: * significativo al 5%; ** significativo al 1%.
249
11/16/16 3:16 PM
supone un enorme impacto, pero se restringe a las actividades urbanas;

las tasas de crecimiento de la productividad agrícola no fueron afecta-
das en forma significativa por la existencia del ferrocarril en 1920. El
problema de la estimación de este coeficiente radica en que las estacio-
nes ferroviarias podrían captar los efectos de las variables omitidas re-
lacionadas con los costos de transporte, accesibilidad y otras ventajas
previas derivadas del lugar geográfico. Los lugares que ya contaban con
ventajas en términos de acceso y recursos naturales tenían la posibili-
dad de crecer más rápido a largo plazo, en la medida en que las estacio-
nes ferroviarias se ubicaran de manera endógena y su coeficiente evi-
denciara un sesgo ascendente. Una posible solución sería recurrir a
variables instrumentales que describan la posibilidad de acceso al
transporte con anterioridad a la incorporación del ferrocarril, por
ejemplo, la distancia a los principales puertos marítimos recorrida por
tropas de mulas antes de la incorporación del ferrocarril. No obstante,
la dificultad radica en la permanente presencia de caminos para el
tránsito de las mulas, que impone la necesidad de alguna calificación.
Quizás una mejor alternativa sería recurrir a los costos de transporte
hacia los mercados principales en lugar de las estaciones ferroviarias.
Nuestra investigación futura se orientará en ambos sentidos.
La antigüedad de la estación ferroviaria también tuvo un efecto
positivo —aunque reducido— sobre la tasa de crecimiento promedio.
Los primeros beneficiarios de la incorporación del ferrocarril gozaron
de un crecimiento limitado, pero duradero.
Ser la ciudad capital de un estado también constituyó un factor
importante para la tasa de crecimiento secular, tanto en términos de
ingreso per cápita como de productividad laboral. La suba de las tasas
de crecimiento promedio en el período 1920-2000 es de 0,5% para el
pib per cápita y 0,4% para el pib por trabajador. La explicación pro-
puesta es la mayor accesibilidad a toda clase de infraestructura y servi-
cios gubernamentales. Resulta sorprendente que, cuando desagrega-
mos los resultados, el efecto es solo significativo a nivel marginal para
el crecimiento de las actividades urbanas y —como es de esperar— no
es significativo para el crecimiento de la productividad agrícola.
No obstante, la distancia hacia una ciudad capital de estado tuvo
un efecto positivo sobre la tasa de crecimiento de la productividad la-
boral en la agricultura, pero ninguno sobre las demás variables de
crecimiento. Pareciera ser consecuencia de los efectos de los merca-

dos internos o alguna forma de acceso a la tecnología, dado que las

capitales de estado son más prósperas económicamente y más pobla-
das, y constituyen fuentes de conocimiento y capital humano.
Otras variables de infraestructura que presentan efectos significa-
tivos se relacionan con la generación de electricidad. Tanto la canti-
dad de empresas de generación eléctrica establecidas en un municipio
en 1920 como su capacidad de generación (en kw) en el mismo año
tuvieron un efecto positivo significativo sobre la tasa de crecimiento
secular del pib per cápita y por trabajador. Cada empresa adicional
trae consigo un aumento del 0,1% en la tasa de crecimiento secular
promedio del municipio. El efecto es plenamente atribuible a la in-
dustria. Las tasas de crecimiento del pib por trabajador en la agricul-
tura no se ven afectadas por la infraestructura eléctrica, tal como de-
biéramos esperar por el hecho de que la electrificación de las áreas
rurales era prácticamente inexistente en 1920.
Aparte de la infraestructura, el otro factor importante es el mercado
potencial del municipio en 1920, medido por el pib promedio de los mu-
nicipios brasileños ponderados por la inversa de sus distancias geográfi-
cas al municipio en cuestión. Cada porcentaje implicaba el 0,001% más
de las tasas de crecimiento promedio en el período 1920-2000. Así, los
municipios cercanos a los municipios prósperos en 1920 evidenciaron
un mayor crecimiento en el período 1920-2000. De este modo, los efectos
de la aglomeración del mercado fueron importantes y, en consecuencia,
los factores de la demanda y los accidentes históricos probablemente
cumplieron roles importantes en el patrón de crecimiento espacial.
La población nacida en el extranjero también constituyó un im-
portante factor de crecimiento de la productividad y del ingreso per
cápita. No obstante, es interesante observar que el efecto se sintió
principalmente en el crecimiento de la productividad agrícola. No re-
sultó significativo para el crecimiento de la productividad urbana. Las
posibles razones son: el capital, la tecnología, el capital humano y las
innovaciones culturales e institucionales introducidas por los inmi-
grantes en el sector agrícola.7 También podría ser que los migrantes
7 Para un tratamiento más pormenorizado de las interacciones de la cultura y las
instituciones en el proceso de desarrollo, véase Alesina y Giulano (2013). El análisis com-

parativo internacional y la evidencia sobre los factores institucionales se proveen en La-
gerloef (2004 y 2005) y Engerman y Sokoloff (2012).

hayan previsto las perspectivas de crecimiento de las áreas hacia

donde migraron. En ese caso, el coeficiente tendría un sesgo ascen-
dente. No obstante, cabe observar que el café, como porcentaje de los
establecimientos agrícolas, no constituye una variable explicativa sig-
nificativa. E independientemente de su efecto impulsor, resulta difícil
prever sus métodos exitosos de prospección, en particular porque pro-
bablemente los migrantes desconocían las condiciones agronómicas y
las posibilidades de crecimiento de las diferentes áreas.
Las actividades agrícolas tienden a mostrar algunas característi-
cas de inercia o acumulativas en el sentido de que el crecimiento de la
productividad fue más significativo en los municipios con mayor
fuerza laboral en el sector de la agricultura y en áreas con mayor den-
sidad de establecimientos agrícolas en 1920. Obsérvese, no obstante,
que la magnitud de la fuerza laboral total tiende a reducir el creci-
miento de la productividad agrícola.
Las variables geográficas tienen algunos efectos previstos y otros que
resultan llamativos. La temperatura y la precipitación en relación con el
ingreso per cápita, así como la injerencia del suelo en el crecimiento per
cápita, posiblemente reciban los efectos de la variable dicotómica del es-
tado, que debiera incorporarse tal como lo indican las pruebas de signifi-
cancia conjunta descriptas más adelante en este trabajo.
Finalmente, el modelo testea la importancia de algunas condicio-
nes institucionales en el desarrollo de los municipios (Engerman y
Sokoloff, 1997 y 2012; Nunn, 2007). Las variables sustitutas (proxy) de
las condiciones institucionales fueron: el porcentaje de esclavos en la
población total en 1872, el índice de Theil para la concentración de la
propiedad de la tierra en 1920, un grupo de variables relacionadas
con la educación (incluida la tasa de alfabetización de la población en
1920) y otras cuatro variables que describen la disponibilidad de es-
cuelas, así como la asistencia escolar en 1907 y, finalmente, la partici-
pación política en 1914, medida por el porcentaje de los votantes re-
gistrados sobre la población total.
Es sorprendente que los resultados indiquen, ya sea en forma se-
parada o conjunta, que las variables sustitutas seleccionadas no fueran
factores estadísticamente significativos (al nivel del 5%) para el creci-
miento de los municipios brasileños en el siglo xx. En consecuencia, la
única variable sustituta de los factores institucionales que resulta sig-
nificativa es el porcentaje de la población extranjera nacida en 1920.

Para poner a prueba la hipótesis institucional, las variables se tes-

tearon en forma conjunta en tres grupos de variables, conformadas de
este modo:
a) Esclavitud en 1872 + votantes registrados en 1910 + concentra-
ción de la propiedad de la tierra en 1920.
b) El estado de la educación descripto por la tasa de alfabetiza-
ción en 1920 + los estudiantes matriculados en escuelas públi-
cas y privadas en 1910 + la cantidad de escuelas públicas y pri-
vadas en 1910.
c) El porcentaje de la población extranjera nacida en 1920.
Tal como se muestra en el cuadro 3, las pruebas f para la signifi-
cancia conjunta de las variables a, b, a+b y a+b+c tuvieron como resul-
tado que, en un nivel de significancia del 5%, a, b, a+b no son significa-
tivas en todos los casos. Solo a + b + c es significativa —como es de
esperarse— en vista de que el porcentaje de población extranjera ya
era significativo al considerarse en forma separada. Pero en el caso del
crecimiento de la productividad laboral en las actividades urbanas, in-
cluso la combinación a+b+c no es significativa. Por lo tanto, las condi-
ciones climáticas fueron los factores forzosos del crecimiento agrícola
brasileño, mientras que las condiciones del suelo y la altitud pudieron
ser sorteadas.
Finalmente, el cuadro 3 también presenta la prueba de significancia
conjunta de los principales factores geográficos. Las cifras indican que,
al considerar la temperatura y la precipitación juntas, fueron factores
explicativos significativos del crecimiento de la productividad laboral
rural. No obstante, nos sorprende que la altitud y la geomorfología de
los suelos fueran factores explicativos significativos del crecimiento del
ingreso per cápita y de la productividad laboral en la economía, así
como del crecimiento de la productividad laboral en áreas urbanas (y
en especial de las actividades urbanas), pero no del crecimiento de la
productividad laboral en áreas rurales.
Cabe observar que la preponderancia de la esclavitud en el año
1872 brinda un panorama sesgado de sus efectos seculares y persis-
tentes, porque la concentración de la población sometida a la esclavi-
tud en las áreas prósperas de explotación del café tuvo lugar en algu-
nas décadas de mediados del siglo xix . De hecho, contrario a lo
postulado por Nunn (2007), existe una fuerte correlación positiva en-
tre el porcentaje de esclavos en la población en 1872 y el crecimiento

Cuadro 3. Pruebas f de significancia conjunta

para las ecuaciones de crecimiento condicional del pib per cápita
y productividad laboral, 1919-2000
Crecimiento Crecimiento de la productividad laboral

Grupos de del pib per
variables cápita Total Rural Urbana
Valor f Pr > f Valor f Pr > f Valor f Pr > f Valor f Pr > f

a) Esclavitud
+ Política + 1,02 0,38 0,34 0,42 1,37 0,25 0,87 0,46
Agrícola -
Theil
b) Educación 1,78 0,11 1,37 0,24 1,24 0,29 1,27 0,28
c) a +b 1,51 0,15 1,23 0,28 0,96 0,47 1,13 0,34

d) a
+b+ 2,67 0,01 2,08 0,03 3,21 0 1,34 0,22
extranjeros
e) Tempera-
0,56 0,69 0,44 0,78 6,84 0 0,71 0,59
tura
f) Precipita-
1,77 0,14 1,07 0,37 7,33 0 1,35 0,25
ción
g) Declive 1,15 0,32 1,09 0,34 0,53 0,59 0,43 0,65
h) Clases 3,93 0 4,38 0 1,60 0,15 4,61 0
de altitud
i) Geomorfo-
logía 2,30 0,01 2,31 0,01 0,67 0,78 1,73 0,06
del suelo
del ingreso per cápita en el período 1920-2000. De este modo, en al-

guna medida, el porcentaje de esclavos en 1872 también es endógeno
con respecto a las perspectivas de desarrollo de esta región. Para sor-
tear esta dificultad, empleamos datos sobre la población negra libre en
1872. El fundamento es que una gran proporción de la población ne-
gra libre en 1872 constituye una mejor variable sustituta para la pre-
dominancia histórica de la esclavitud en el municipio y, por ende, para
captar los efectos de la esclavitud a largo plazo. Si bien la correlación
con el crecimiento secular es negativa en este caso, los coeficientes de
esta variable en el modelo especificado no fueron estadísticamente
significativos.

Gráfico 4. Persistencia en el tiempo de los efectos de las estaciones

ferroviarias en 1920 y porcentaje de población extranjera nacida en 1920
2,5
1,5
0,5
-0,5
-1
-1,5
PIB/POB PIB/FLTot PIB/FLRur PIB/FLUrb PIB/FLind
1919-2000 0,16 0,15 -0,06 0,17
1919-1949 0,01 0,01 -0,03 -0,13 -0,34
1949-1980 0,25 0,23 -0,11 0,27 0,58
1980-2000 0,37 0,32 -0,15 0,57 1,61
Gráfico 4a. Impacto de las estaciones ferroviarias en 1920 sobre el crecimiento del in-
greso per cápita (pib/pob) y de la productividad laboral (pib/fl) en actividades y períodos
seleccionados (solo modificando el año de la variable dependiente relegada para cada
período; error estándar de líneas: 1)
0,016
0,014
0,012
0,010
0,008
0,006
0,004
0,002
-0,002
-0,004
PIB/POB PIB/FLTot PIB/FLRur PIB/FLUrb PIB/FLind
1919-2000 0,001 0,001 0,002 0,001
1919-1949 0,004 0,004 0,002 0,007 0,010
1949-1980 0,001 0,001 0,003 0,001 0,001
1980-2000 0,002 0,002 0,007 0,001 0,004
Gráfico 4b. Elasticidad de la población extranjera en 1920 en el crecimiento del ingreso

per cápita (pib/pob) y de la productividad laboral (pib/fl) en actividades y períodos selec-
cionados (solo modificando el año de la variable dependiente relegada para cada período;
error estándar de líneas: 1)

Una interesante cuestión para plantear a modo de cierre es qué tan

persistentes han sido los efectos de las estaciones ferroviarias y de la
población extranjera nacida en 1920 sobre el crecimiento de los munici-
pios brasileños. Para analizar esta cuestión, realizamos estimaciones a
partir del mismo modelo de convergencia de crecimiento condicional
para cada uno de los subperíodos (1919-1950, 1950-1980 y 1980-2000),
es decir, empleando la misma especificación salvo el año de la variable
dependiente relegada. Los gráficos 4a y 4b resumen los valores (y la des-
viación estándar) de los coeficientes estimados para la convergencia
beta (β), la variable dicotómica “estación ferroviaria” y la población ex-
tranjera nacida en 1920 para cada actividad y subperíodo. Las líneas
verticales (con topes) muestran los dos intervalos de confianza de des-
viación estándar de las estimaciones de β y las cifras entre paréntesis en
el eje horizontal se refieren a la cantidad de observaciones para cada
período de estimación.8
El gráfico 4a muestra que los efectos de las variables dicotómicas
representadas por las estaciones ferroviarias de 1920 sobre el creci-
miento de los municipios fueron significativos y persistentes en el caso
de la productividad laboral en las actividades industriales y, en menor
medida, en las actividades urbanas. Prácticamente no fueron significa-
tivos para el ingreso per cápita y la productividad total en las activida-
des urbanas. El gráfico 4b muestra que el porcentaje de población ex-
tranjera tuvo efectos duraderos significativos desde 1919 hasta 1949,
pero restringidos a las actividades rurales.
Conclusiones y líneas de investigación futura
La hipótesis básica de este artículo es el papel abrumador que cum-

plieron los factores geográficos, especialmente los costos de trans-
porte, en el origen histórico y la reproducción de las desigualdades es-
paciales en Brasil. La evidencia empírica se presenta mediante el
análisis de patrones espaciales de crecimiento de la productividad la-
boral y del ingreso per cápita de los municipios brasileños en el pe-
ríodo 1872-2000.
8 Los resultados del análisis de regresión no presentados en este artículo están a dis-
posición del lector, a su requerimiento.

El principal resultado del análisis es que las desigualdades espa-

ciales en la densidad de la actividad económica, el ingreso per cápita y
la productividad laboral se mantuvieron prácticamente sin cambios
con disminuciones insignificantes en el período 1872-2000. Los ma-
pas muestran claramente la línea divisoria secular y persistente en di-
rección noroeste-sudeste del ingreso per cápita y de la productividad
del país.
Las estimaciones econométricas de los modelos de convergencia
de crecimiento brindan un testeo más riguroso de la hipótesis. Las es-
timaciones presentadas muestran que la velocidad de convergencia del
ingreso per cápita y de la productividad laboral fue demasiado lenta
en comparación con otros países. La desagregación del análisis por
subperíodos, regiones y sectores indica que las fases de crecimiento li-
derado por las exportaciones fueron más dispersas que las fases de
sustitución de las importaciones; la convergencia fue más acelerada
dentro de cada región y, en consecuencia, las disparidades regionales
reforzaron las desigualdades espaciales en el país en su conjunto; y la
convergencia de la productividad laboral se dio con mayor celeridad
en las actividades urbanas que en las rurales.
Resulta más notorio que los parámetros estimados revelan que las
condiciones de acceso a la infraestructura en 1920, representados por
la existencia de una estación ferroviaria en el municipio, fue —en gran
medida— el factor más importante que condicionó el crecimiento de
los municipios brasileños durante el siglo xx. Otras variables relacio-
nadas con la posibilidad de acceso (por ejemplo, la distancia hasta las
capitales de estado y el potencial de mercado del municipio) también
cumplieron su rol en el crecimiento de los municipios a largo plazo.
Este resultado contundente corrobora la percepción de que las estrate-
gias de desarrollo de Brasil durante la segunda mitad del siglo xx han
desestimado erróneamente las inversiones en la infraestructura de
transporte, en especial los ferrocarriles que, en consecuencia, perma-
nece como un obstáculo crucial para el crecimiento sostenido.
En cambio, los factores institucionales, representados por la escla-
vitud (en 1872), la educación y el capital humano, la participación po-
lítica y la concentración de la propiedad de la tierra, no cumplieron un
rol significativo en el crecimiento a largo plazo del ingreso per cápita o
de la productividad laboral de los municipios brasileños. Aun cuando
se los testea en forma conjunta, sus coeficientes siguen sin tener

significancia. La excepción está representada por las innovaciones cul-

turales e institucionales incorporadas por los inmigrantes europeos,
tal como queda de manifiesto en el porcentaje de la población extran-
jera en 1920, que muestra un efecto significativo y positivo sobre las
tasas seculares de crecimiento de la productividad laboral y del in-
greso per cápita, especialmente en las actividades agrícolas.
Huelga decir que los resultados aún son preliminares y que se re-
quieren otras líneas de investigación con un mayor grado de profundi-
zación. Una de las prioridades en la investigación es la necesidad de
un tratamiento econométrico más riguroso de los problemas deriva-
dos de la endogeneidad que afecta la estimación de los coeficientes de
la estación ferroviaria, la población extranjera y la esclavitud, entre
otras variables.
Una prioridad relacionada es efectuar un análisis de datos de pa-
nel que incluya períodos intercensales desde el año 1872 hasta 2010, lo
cual permite sortear algunos de los problemas econométricos y, en
consecuencia, realizar una estimación más rigurosa de la interacción
entre los factores condicionantes del crecimiento de los municipios
brasileños en las diferentes fases de desarrollo. En particular, se posi-
bilita la actualización de los análisis correspondientes al período 2000-
2010, a fin de desentrañar el rol de las desigualdades espaciales en el
reciente proceso de redistribución (Rodrigues-Silveira, 2012; Hoff-
man, 2013).
De este modo, la tarea futura será materializar una base de datos
históricos sobre los factores condicionantes —en especial, sobre los
aspectos demográficos relacionados con la migración y la tasa de de-
pendencia, la infraestructura urbana y de transporte, la educación y el
capital humano, la participación política, etcétera— para el período
1872-2010.
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viii. La desigualdad racial en Brasil
desde la independencia
hasta el presente1
Justin R. Bucciferro*
1. Introducción
Se ha realizado un gran esfuerzo por reducir la desigualdad racial en

Brasil y durante los últimos diez o veinte años se han visto los frutos.
El Programa de Acción Afirmativa, por ejemplo, se introdujo en el
marco de la Secretaría Nacional de Derechos Humanos en 2002; y una
nueva Secretaría de Política Nacional de Promoción de la Igualdad Ra-
cial se creó en 2003. Las desigualdades entre las razas, formalmente
definidas como negra (preto), blanca (branco), mestiza (pardo), asiá-
tica (amarelo) e indígena (indígena), han disminuido en materia de al-
fabetización (Rossetto y Paixão, 2010), nivel de escolarización (Marte-
leto, 2012) y empleo e ingresos (oit, 2007); sin embargo, la desigualdad
persiste en cuanto a matriculación universitaria (ibge, 2008). ¿Es esta
experiencia reciente atribuible a la política o forma parte de una ten-
dencia mayor?
1 El autor agradece a los participantes del seminario “La inequidad en América La-
tina en el largo plazo” (Buenos Aires, 2014), en especial a Jeff Williamson, Luis Bértola,
Eustaquio Reis, José Peres-Cajías y Moramay López-Alonso, y a la Economic History of
Race, Gender, and Class Conference [Conferencia sobre Historia Económica de Raza,
Clase y Género] (Middlebury, abril de 2015), fundamentalmente a Lety Arroyo Abad,
Catalina Vizcarra, Peter Lindert, Jenny Bourne y Bob Margo. Mi agradecimiento tam-
bién a Renato Araujo da Silva, a los bibliotecarios del Museo Afro Brasil (San Pablo), al
personal de la publicación del Arquivo Público do Estado de São Paulo y al Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (ibge) por su colaboración para localizar estos ar-
chivos fuente.
* Eastern Washington University.
265

Este trabajo analiza la desigualdad racial en Brasil remontándose

a la época colonial (antes de 1822); se aborda la construcción social y
la historiografía sobre la raza y se ilustra el tamaño comparativo de los
grupos raciales a lo largo del tiempo. El relativo bienestar de los afro-
brasileños (pardos o pretos) y blancos (brancos) se describe en todos
los períodos históricos principales: la Época Imperial (1822-1889), la
Primera República (1889-1930), la era de Vargas (1930-1945), la Se-
gunda República (1946-1964), la dictadura militar (1964-1985) y el re-
greso a la democracia (1985 hasta el presente), en materia de expecta-
tiva de vida, alfabetización, finalización de la escuela primaria, años
de escolarización, ocupación e ingresos.
La raza es una cuestión un tanto arbitraria, aunque significativa,
dadas las diferencias drásticas en todos los grupos y su reproducción a
lo largo del tiempo. Durante finales del siglo xviii y el siglo xix, Brasil
fue predominantemente negro o mestizo; durante el siglo xx, blanco; y
en el siglo xxi, nuevamente afrobrasileño. En la Época Imperial, los
esclavos fueron empleados en todas las áreas de la economía, pero
conformaron un porcentaje decreciente de la población: 5% de los bra-
sileños y menos del 10% de los negros y mulatos cuando se produjo la
abolición de la esclavitud. Los precios netos de contratación de los es-
clavos entre 1870 y 1887, según Mello (1977), y los salarios de los jor-
naleros, según Dean (1976), sugieren que un esclavo recibía un pago
en especie de solo el 35% en relación con lo que podía ganar un traba-
jador libre.
En el sureste, después de la abolición de la esclavitud, los inmi-
grantes europeos recibieron contratos que favorecían a los colonos o
colonizadores, mientras que los negros abandonaron las plantaciones
o encontraron empleos inestables como camaradas o jornaleros. En
otros lugares de Brasil, los antiguos esclavos volvieron a integrarse a la
economía de las plantaciones como trabajadores asalariados. En el
San Pablo urbano, la raza y el oficio de los individuos según los Infor-
mes de Incidentes del período comprendido entre los años 1912-1920
(Jacino, 2012), junto con los salarios promedio del censo de 1920, re-
velan que los negros tuvieron una gran representación en los trabajos
menos remunerados; la mayor discriminación salarial sugiere que los
negros ganaban tan solo el 40% de lo que ganaban los blancos.
La condición de los afrobrasileños mejoró después de que Vargas
asumiera el poder en 1930 y durante el auge económico de la década

La desigualdad racial en Brasil… 267
de 1950, porque los negros se organizaron políticamente y obtuvieron

beneficios relativos en cuanto al empleo industrial y la alfabetización.
Durante la dictadura militar, sin embargo, el activismo negro se redujo
y la discriminación ocupacional o salarial parece haber aumentado.
En cambio, en las últimas décadas se ha reconocido públicamente la
desventaja de los afrobrasileños y se introdujeron políticas dirigidas a
corregir la desigualdad racial.
En general, durante el siglo xx los grupos raciales han alcanzado
una mayor igualdad. Hubo un aumento en la alfabetización, educa-
ción e ingresos para todos los grupos y disminución de la segregación
ocupacional; sin embargo, el estatus relativo de los no blancos fue
variable y solo comenzó a mejorar considerablemente alrededor de
1980. Los ingresos de negros y blancos durante las décadas de 1980 y
2000 convergieron de forma moderada, en oposición a la divergencia
de los ingresos de asiáticos e indígenas durante el primer período y
las disminuciones reales para los dos grupos en el último. Recién en
los últimos diez años la brecha entre negros y blancos se ha reducido
más allá del nivel de 1960, aunque ahora es probable que esté en su
nivel más bajo.
Esta investigación amplía el análisis de Hasenbalg (1978), Silva
(1985) y Lovell (1999), que parten del censo decenal de 1960, e integra
los datos del censo adicional y de la encuesta anual después de 1980 tal
como los emplearon Arcand y D’Hombres (2004), Arias et al. (2004) y
Campante et al. (2004). La raza es un aspecto importante de desigual-
dad y su análisis es único para proporcionar una descripción de ten-
dencias nacionales en el bienestar relativo que abarca el abanico de la
historia colonial de Brasil.
2. Conceptualizaciones de raza en Brasil
La definición de “raza” se refiere a un grupo de personas con una as-

cendencia común, o que comparten determinados marcadores físicos
tales como el tono de la piel, la textura del cabello, los rasgos faciales,
etcétera. No obstante, es posible que esos rasgos no correspondan ne-
cesariamente al origen genético de una persona, en particular dentro
del entorno demográfico del Nuevo Mundo. En cualquier caso, no hay
ninguna base biológica para clasificar a los seres humanos en grupos

raciales y, por lo tanto, debe aceptarse el postulado (incomprobable)

de que ninguna así llamada raza es inherentemente inferior a otra.
Si la raza es un concepto arbitrario, ¿por qué es tan poderoso para
explicar los resultados relativos? La raza, “un modo socialmente cons-
truido de categorización humana” (Loury, 2002: 5), está imbuida de un
significado sobre el que actúan los individuos, para la cual conserva su
vigencia. Si un grupo es estereotipado a la vez que inexperto, por ejem-
plo, las personas dentro de este grupo pueden recibir menos ofertas de
trabajo y, ciertamente, llegar a tener menos experiencia. En esta sec-
ción, los orígenes de la “raza”, los cambiantes significados sociales que
se han atribuido a grupos en Brasil y la historiografía sobre la raza en
el país se describen desde comienzos del siglo xx hasta el presente.
Antes del siglo xv, cuando el sistema de producción esclavista se
introdujo en las islas atlánticas y el Nuevo Mundo les fue revelado a
los europeos, la naturaleza de la esclavitud era bastante diferente: el
estatus de un esclavo tenía menos relación directa con su raza o etnici-
dad, y los esclavos tenían una mayor posibilidad de integrarse algún
día a la sociedad como hombres libres (Klein, 2010). En las colonias
de América, la escala y la crueldad de la esclavitud no tuvieron prece-
dentes: más de diez millones de esclavos africanos sobrevivieron al pa-
saje intermedio como consecuencia del tráfico de esclavos (base de da-
tos de la trata transatlántica de esclavos), muchos de los cuales pasaron
el resto de sus vidas cultivando azúcar, café, algodón y otros productos
básicos. El sistema requirió justificación, una ideología subyacente que
pudiera asegurar su continuación en medio de una profunda inequi-
dad. De ahí la invención de la raza.
El estatus diferencial de los europeos, nativos o “indígenas” en el
nuevo mundo fue institucionalizado tanto por la Iglesia como por el
Estado. La herencia del pensamiento de la Inquisición del siglo xv era
que los indígenas tenían alma mientras que los africanos, no; en res-
puesta a la rápida disminución de las poblaciones nativas durante la
colonización, las coronas de España y Portugal prohibían su esclaviza-
ción (injusta) en la década de 1540. El resultado fue una creciente de-
pendencia de los esclavos africanos: en Brasil la mano de obra en plan-
taciones costeras llegó a ser predominantemente africana a comienzos
del siglo siguiente (Klein y Luna, 2010).
El tamaño relativo de las poblaciones afrobrasileña y blanca a lo
largo del tiempo es un indicador aproximado de la inequidad, porque

finalmente llegaron a Brasil una cantidad similar de esclavos africanos

e inmigrantes europeos, ¿qué mejor indicador del éxito de la adaptación
a largo plazo que la habilidad de un grupo por sobrevivir? Considere-
mos la cantidad acumulativa de esclavos importados para cada período
y, por separado, la cantidad acumulativa de llegadas de inmigrantes eu-
ropeos: la cantidad del “flujo” frente al de las “existencias” nos brinda
una cruda idea del destino de cada grupo.
Aproximadamente 5.500.000 esclavos africanos fueron embarca-
dos hacia Brasil (desembarcaron 4.900.000) durante los tres siglos del
comercio de trata transatlántica de esclavos, casi la población de
5.800.000 “negros” en 1872.2 Mientras que esto implica un crecimiento
natural nulo, hay abundantes evidencias del crecimiento positivo de la
población negra libre durante el siglo xviii, lo cual sugiere una com-
pensación al cambio negativo entre los esclavos. El crecimiento nega-
tivo de la población esclava implica, en cambio, altas tasas de mortali-
dad y bajos estándares de vida. Por el contrario, la población blanca se
sextuplicó entre 1820 y 1890, alcanzando los seis millones, sin em-
bargo habían llegado menos de dos millones de inmigrantes hasta ese
entonces.3 En síntesis, la estructura demográfica implica una brecha
muy grande en las tasas de mortalidad entre negros y blancos y en los
estándares de vida del siglo xix. El flujo de inmigrantes solo alcanzó el
volumen del comercio de trata de esclavos en 1950, momento en que
la población blanca superó los 32 millones.
Los portugueses que se establecieron en el Brasil colonial eran
predominantemente hombres (como lo eran dos tercios de los esclavos
africanos) y tenían hijos de ascendencia mixta indígena, africana y eu-
ropea. Según Ribeiro (1995), los hijos de europeos e indígenas (mame-
luco o mestiços) y de africanos (mulattos) fueron prototípicos de un
nuevo pueblo unificado: los brasileños. La importancia de los marca-
dores raciales, sin embargo, indica un menor grado de asimilación del
que supone Ribeiro; a pesar de ello, la raza es un concepto cualitativa-
mente diferente en Brasil que en otros países.
2 Cantidad estimada de esclavos que embarcaron hacia Brasil, de acuerdo con la base
de datos del comercio de trata de esclavos transatlántica (http://slavevoyages.org), con-

sultada en noviembre de 2014.
3 Cantidad de inmigrantes que llegaron a Brasil, según el ibge (2007); para cantidades
anteriores a 1820 y posteriores a 1975, solo se incluyen los inmigrantes portugueses.

Las clasificaciones actuales de raza se remontan, por lo menos, al

siglo xix. En 1776, Portugal emitió una circular que ordenaba que se
realizara un censo que incluyera el recuento por edad y sexo; algunos
gobernadores decidieron recopilar también información racial, aun-
que esto no se requería (Alden, 1963). Se clasificó a la población en
cuatro grupos raciales: brancos (blancos), pardos (literalmente “more-
nos”; mulatos), pretos (“negros”), e indios (indígenas cristianos). En
censos regionales posteriores, se utilizaron términos alternativos tales
como caboclo (indígena o mestiço), siempre omitiendo a los indígenas
con los que no se ha entrado en contacto.
Comenzando con el primer censo nacional de 1872 y siguiendo con
la mayoría de los censos decenales recientes, se han empleado las mis-
mas categorías raciales generales: branco, pardo, preto, e indígena, así
como amarelo (literalmente “amarillo” o asiático); sin embargo, las ra-
zas no se incluyeron en los censos de 1920 ni de 1970; e “indígena” no
fue una categoría en el censo de 1940. La conformación racial de Brasil,
según los censos nacionales desde 1872 hasta 2010 y las primeras cifras,
tal como las recopiló Bucciferro (2013), se muestran en el gráfico 1.
La población de las colonias, excluyendo a los indígenas no contac-
tados, era principalmente indígena hasta 1725; alrededor de 1750, los
afrodescendientes se convirtieron en el grupo racial predominante y con-
tinuaron de ese modo hasta la masiva inmigración de blancos entre 1890
y 1940. Durante el siglo xx la mayoría era blanca, pero en los censos más
recientes volvió a ser afrobrasileña. Emergen dos cuestiones clave: ¿tiene
sentido una clasificación tan amplia basada en el color? ¿Corresponde a
la construcción social de raza cómo la formalizan los individuos?
Un problema es que el mestiço, de ascendencia mixta indígena-eu-
ropea, no está incluido como una categoría en el censo, por lo tanto
tales individuos pueden clasificarse como pardo o branco. Además, los
individuos de ascendencia mixta africana-europea también pueden
clasificarse como pardo o branco, de ahí los términos anticuados como
branco da terra (mestiço de piel clara) y branco da bahia (mulato de piel
clara). Los individuos que pertenecen a cada grupo son invariable-
mente de ascendencia mixta, lo cual contradice el determinismo bioló-
gico relacionado con la raza.
Los investigadores generalmente han considerado las disparidades
raciales en materia de categorización blanco/no blanco o blanco/mo-
reno/negro, aunque su validez ha sido cuestionada (Harris et al., 1993;

Gráfico 1. Composición racial en Brasil
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1545 1570 1585 1625 1675 1725 1775 1800 1820 1850 1872 1890 1940 1950 1960 1980 1991 2000 2010
Indígenas/otros Blancos Negros/mestizos
Fuentes: Las cifras anteriores a 1850 son las recopiladas por Bucciferro (2013) (para
1825-1850, estas se refieren a los censos regionales a lo largo de años inmediatos, exclu-
yendo al estado de Ceará); la población y su conformación racial para los períodos desde
1872 hasta 2010 provienen de ibge (http://seriesestatisticas.ibge.gov.br/): “Tendências de-
mográficas: uma análise dos resultados da amostra do censo demográfico 2000”, Río de
Janeiro, ibge, 2004, 2010 Censo Demográfico; Directoria Geral de Estatística, “Recensea-
mento do Brasil 1872/1920”, 1930 [187?]; Censo Demográfico 1940/2010; “Estatísticas do
Século xx”, Río de Janeiro, ibge, 2007, en Anuário Estatístico do Brasil, Río de Janeiro,
ibge 54, 1994.
Silva y Leão, 2012): el primero de estos estudios comprende un experi-

mento que indica una distribución racial sustancialmente diferente
que depende de si el término oficial (parda) o el término vernáculo
(morena) se usan para referirse a la población mestiza; el último cita
una amplia variación en el tamaño de la población negra dependiendo
de cómo se defina, como también una percepción diferente de raza y
discriminación entre los pardos. Estos resultados están en consonan-
cia con Bailey et al. (2013), quienes muestran que las combinaciones
alternativas de las subcategorías raciales podrían hacer concluir que
Brasil tiene una mayoría blanca o negra.
Sin embargo, las posibles desventajas de la configuración actual
no han sido ignoradas. En la encuesta de hogares de 1976, a los indivi-

duos se les hizo una pregunta abierta sobre raza y otra pregunta con
cuatro opciones estándar de respuesta (branca, parda, preta o amarela):
solo seis categorías raciales, incluyendo branca, parda y preta, como
también morena, morena-clara y clara, incluyeron al 94% de los en-
cuestados (Wood y Carvalho, 1988). Aunque morena fue una respuesta
tan común en la pregunta abierta, como lo fue parda en la pregunta
estructurada (el 34% de encuestados en cada caso), su uso es quizá
demasiado general para que funcione como una categoría del censo
(Telles, 1995).4
La identidad racial puede ser intercambiable, sin embargo los es-
quemas empleados en Brasil corresponden a divisiones sociales reales,
formadas por los antepasados al igual que la clase: el “blanquea-
miento” progresivo de la población fue el resultado de la mezcla racial
y de la mayor fertilidad/menor mortalidad de los blancos, no solo el
incentivo implícito para que los pretos y pardos se autoseleccionaran
como pardos y brancos (Ribeiro, 1995). Aunque las categorías actuales
de raza están demasiado simplificadas, reflejan la herencia de los bra-
sileños y son preferibles a una simple dicotomía entre blancos y no
blancos que agrupa conjuntamente a indígenas, africanos y asiáticos.
3. Raza y fuerza laboral
Esta sección relata el desarrollo social, político y económico y cómo

afectó a los blancos y afrobrasileños después de la independencia, a lo
largo de seis períodos que marcan cambios clave en sus estados relati-
vos: la Época Imperial (1822-1889), la Primera República (1889-1930),
la era de Vargas (1930-1945), la Segunda República (1946-1964), la
dictadura militar (1964-1985) y el regreso a la democracia (1985 hasta
el presente). La independencia de Brasil contrasta con la de otros paí-
ses latinoamericanos, porque se creó una monarquía constitucional
en lugar de una democracia republicana y la esclavitud se expandió en
lugar de abolirse.
4 El periódico Folia de São Paulo realizó una encuesta similar en 1995 con resultados
coherentes; además, los entrevistadores registraron su percepción de la raza de la per-

sona y encontraron que entre las personas de estatus socioeconómico más alto había una
propensión a clasificarse dentro de categorías “más blancas” de las que les asignaban los
entrevistadores (Silva, 2001).

i. La Época Imperial
La corte real se reubicó en Río de Janeiro cuando Napoleón invadió

Portugal en 1807; João VI se convirtió en rey en 1816, regresó a Portu-
gal en 1821, y al año siguiente su hijo Pedro I declaró la Independencia
de Brasil y se constituyó a sí mismo como emperador (Merrick y Gra-
ham, 1979). Pedro I abdicó en 1831 y lo sucedió Pedro II, de tan solo
cinco años de edad, quien fue coronado en 1840 y reinó hasta el golpe
republicano de 1889. Aunque hubo mucha continuidad con la época
colonial, este período abarcó una expansión sin precedentes de la eco-
nomía esclavista del sureste, la suspensión del comercio de trata de
esclavos internacional en 1850 y finalmente la abolición de la esclavi-
tud en 1888.
El café, cuyo cultivo se introdujo en San Pablo a mediados del si-
glo xviii y se expandió a Río de Janeiro, Espírito Santo y Minas Gerais
(Filho, 1952), superó al azúcar como el producto de exportación más
valioso de Brasil hacia la década de 1830 (Bethell y Carvalho, 1989).
Para satisfacer la creciente demanda de mano de obra, el comercio de
trata de esclavos interno y externo alcanzó nuevas cotas: aproximada-
mente un millón de esclavos africanos desembarcaron en Brasil entre
1801 y 1825, y otro millón entre 1826 y 1850; en conjunto suman el
42% del volumen total del comercio de trata de esclavos (base de datos
de la trata transatlántica de esclavos). Entre 1850 y 1888 se transporta-
ron por mar desde los estados del norte a los del sur unos 200.000 es-
clavos (Klein, 1971); un buen número también migró al sureste desde
los estados interiores de Mato Grosso, Goiás y Minas Gerais.
Para los productores de café, la inversión en esclavos rindió por
encima del promedio de las tasas de rentabilidad de alrededor del 12%
al 15% (Mello, 1977). Para cuantificar el estándar de vida de los escla-
vos, considero la fracción de los ingresos que habrían recibido en bie-
nes y servicios (por ejemplo: en ropa, alimentos y asistencia médica)
versus los jornales de los trabajadores libres. La relación entre los jor-
nales de los hombres libres y los de los esclavos se basa en las tasas
mensuales de contratación de esclavos de los avisos del Journal de Co-
merço recopilados por Mello; la productividad de los esclavos en el cul-
tivo de café según Taunay (1939), Soares (1860) y Conrad (1972); y los
ingresos anuales estimados de los inmigrantes en plantaciones de café
según Dean (1976) y Hall (1969).

En el gráfico 2, se muestra la tarifa diaria de contratación que se

pagaba al propietario del esclavo comparándola con el valor de bienes
y servicios consumidos por un esclavo, la mitad de los ingresos diarios
de una familia inmigrante (colono) y el índice salarial de esa época de
un jornalero (camarada) desde 1870 hasta 1915. El índice salarial en
especie corresponde a la diferencia entre la tarifa de contratación
bruta y neta o a los costos de mantenimiento del esclavo. Los jornales
de la familia inmigrante con dos trabajadores adultos y la tarifa de
contratación de esclavos no son muy diferentes, pero la familia tenía
la posibilidad de duplicar sus ingresos al vender cultivos de subsisten-
cia o animales y a ellos se les facilitaba la vivienda: por lo tanto, el jor-
nal en dinero de la familia inmigrante es un buen indicador de las ga-
nancias de un adulto.
El jornal diario individual en dinero del colono (calculado como la
mitad del jornal de la familia) está relativamente cerca del valor pro-
medio de los bienes y servicios recibidos por día por los esclavos. Inclu-
yendo los ingresos procedentes de la venta de los cultivos de subsisten-
cia estimados por Dean (1976), el jornal diario del colono se aproxima
a la tarifa diaria de contratación del esclavo. Sin embargo, ambos están
por debajo de la tarifa que se pagaba a los jornaleros. Esto no implica
que los camaradas estuvieran en mejor situación económica: por el
contrario, su contratación era relativamente infrecuente y los salarios
anuales estaban al mismo nivel o por debajo de los de las familias del
colono. En 1886, los esclavos recibían en especie solo el 35% del jornal
diario de un trabajador libre.
Los esclavos no solo producían café, sino que estaban empleados en
todas las ocupaciones concebibles, eran trabajadores de una cuadrilla en
las plantaciones o constructores navales o comerciantes urbanos (Klein
y Luna, 2010). En términos relativos, sin embargo, constituyeron menos
de la mitad de la población negra y mulata.5 La población afrobrasileña
libre era una creciente mayoría: hacia 1825, el 61% de la población era
negra o mulata, pero “solo” un tercio (33,2%) estaba esclavizada; hacia
5 Por ejemplo, la población de Mariana, Minas Gerais, incluía a 22.130 negros/mula-
tos libres en comparación con 19.020 negros/mulatos esclavizados y 8.914 blancos (Ber-
gad, 1996). En 1775, entre las poblaciones juntas de Pará, Río de Janeiro y Río Grande
del Sur, el 45% eran esclavos y el 55%, libres (censos regionales recopilados por Alden,
1963). Sobre el crecimiento positivo de las poblaciones afrobrasileñas en Minas Gerais,
véanse Boxer (1962) y Russell-Wood (1982).

Gráfico 2. Jornales diarios para esclavos/trabajadores libres, 1855-1915

(réis nominales)
$3.000
$2.500
$2.000
$1.500
$1.000
$500
$0
1857
1861
1867
1871
1877
1881
1887
1891
1897
1901
1907
1911
1855
1859
1863
1865
1869
1873
1875
1879
1883
1885
1889
1893
1895
1899
1903
1905
1909
1913
1915
Tarifa diaria contratación esclavo Ingresos en especie del esclavo
Jornal diario del colono Jornal del colono incluyendo cultivos
Jornal diario del trabajador
Fuentes: Tarifas de contratación de esclavos e ingresos en especie del esclavo (costo de

mantenimiento del esclavo) según Mello (1977); jornales del colono, incluyendo y exclu-
yendo cultivos y jornal diario del trabajador (camarada) según Dean (1976) y Hall (1969);
ingresos diarios sobre la base de seis días de trabajo durante 52 semanas laborales.
1850, el 62,8% de la población era de ascendencia africana con un cuarto

(25,5%) esclavizada; y en 1872, 58% era blanca o mulata y menos de un
sexto (15,2%) era esclava.6
La cantidad de afrobrasileños libres, así como sus diversos em-
pleos y los de los esclavos, nos dan la impresión de que la discrimina-
ción era relativamente moderada (véase, por ejemplo, Luna y Klein,
2004). Flory (1977) considera la naturaleza ambigua de la raza des-
pués de la independencia: los negros libres y esclavos a menudo eran
tratados de manera indiferente por la legislación contemporánea, por
ejemplo las leyes de vagancia no se referían explícitamente a la raza
6 Hacia 1825 y 1850, los datos son de los censos de estados en Klein y Luna (2010);
1872 y 1890, censos nacionales (ibge). Los datos sobre la población esclava se tomaron
de Stein (1957) y Conrad (1972), según se publicaron en Hasenbalg (1978).

(pero se las aplicó en forma selectiva) y la Constitución de 1824 les re-

conoció la ciudadanía a los negros libres nacidos en el país. Las publi-
caciones que se ocupaban de los mulatos se crearon en la década de
1830, pero hacían referencias a la raza en el contexto de la política en
lugar del de la discriminación.
El tema de raza fue retomado teóricamente por la prensa y el dis-
curso público, pero las cuestiones más profundas que estaban en juego
no podían expresarse con claridad. Como dio a entender Pierson
(1942), la movilidad social existía para personas de ascendencia mixta,
la “escotilla de escape del mulato” a la que se refiere Degler (1971),
pero aún estaba limitada y lejos del alcance de un tercio de la pobla-
ción integrada por esclavos. Brasil ya era un país atípico en el contexto
internacional: la Revolución Haitiana (1794) y el cese del comercio de
trata de esclavos del Atlántico Norte (1807) se habían producido hacía
décadas.
A pesar de las acciones que terminarían con el comercio interna-
cional, se toleró hasta 1850 cuando los británicos intervinieron y es-
coltaron a los esclavos interceptados de regreso a África (Bethell,
1970). La reciente provisión inelástica de mano de obra desató el pá-
nico. La base para el continuo crecimiento económico fue unir la
mano de obra con tierras abundantes en la frontera y esta combina-
ción estaba en riesgo; aunque había muchos indígenas brasileños,
ellos se encontraban mayoritariamente en el sector de subsistencia y
apartados de la economía monetaria (Furtado, 2006 [1959]). Cons-
cientes del potencial fin de la esclavitud, los dueños de las plantaciones
comenzaron a experimentar con la mano de obra que proveían los in-
migrantes europeos.
El movimiento abolicionista se aceleró después de 1850: en 1871,
la ley de Libertad de Vientres declaró que los hijos de madres esclavas
eran libres a la mayoría de edad y les dio a los esclavos el derecho a
comprar su propia libertad; la ley del Sexagenario promulgada en 1885
liberaba a los esclavos de más de 60 años de edad; y la ley Áurea abolía
la esclavitud en 1888 (Andrews, 1991). Aunque la princesa regente
firmó la ley, no fue una victoria política: la activa rebelión de los escla-
vos hizo que la abolición fuera inminente y la monarquía fue derro-
cada al año siguiente.

ii. La Primera República
La libertad presentó desafíos para los antiguos esclavos en Brasil. En el

sureste, la discriminación por parte de los empleados y las demandas de
independencia de los esclavos liberados llevó al reemplazo de estos últi-
mos por inmigrantes europeos. En otras regiones, después de la inme-
diata agitación de la abolición, la vida continuó con un modelo similar al
del régimen anterior. Hubo una notoria variación, sin embargo, en la
adaptación de los trabajadores a la nueva situación. La abolición presentó
ventajas e inconvenientes pues les concedía la libertad a los esclavos, pero
esta no representaba una mejora sustancial en su calidad de vida.
El racismo, generalizado a fines del siglo xix, contribuyó a que los
empleadores prefirieran trabajadores europeos, pero esta elección no
puede explicarlo plenamente. Habiendo gran cantidad de esclavos li-
berados (libertos) y otros brasileños (trabalhadores nacionais) disponi-
bles, ¿por qué estaban decididos los dueños de plantaciones a contra-
tar inmigrantes europeos? Por una parte, los blancos culpaban a los
afrobrasileños por las interrupciones en la mano de obra asociada con
la abolición (Ianni, 1962); por otra parte, los esclavos solo deseaban
volver a las plantaciones bajo determinadas condiciones y no por el
jornal en dinero propiamente dicho.
Las condiciones bajo las cuales los antiguos esclavos se transfor-
marían en jornaleros eran muy limitadas (Furtado, 2006 [1959]): si a
los esclavos liberados se les daba un salario de “subsistencia”, el viejo
sistema permanecería básicamente sin cambios; pero, si había abun-
dantes tierras no ocupadas, ellos preferirían dedicarse a la agricultura
de subsistencia. En Brasil, la zona azucarera del noreste ya estaba po-
blada por completo y bordeada por caatinga (matorrales) hacia el
oeste, bajo cuyas circunstancias la mano de obra de los antiguos escla-
vos podría estar asegurada con jornales relativamente bajos; en la zona
cafetera del sureste, por el contrario, las tierras eran abundantes y los
jornales relativamente altos.
Los negros liberados querían alejarse de las plantaciones porque el
trabajo físico era considerado a nivel cultural degradante y estaba aso-
ciado con esclavos (Ianni, 1962). Las familias afrobrasileñas retiraron
a las mujeres y los niños y, ocasionalmente, a toda la fuerza de trabajo
de los campos; por el contrario, las familias inmigrantes aportaron
mano de obra femenina e infantil para poder subsistir, una caracterís-

tica atractiva para los empleadores (Andrews, 1991). La solución al

problema de la escasez de mano de obra fue inundar el mercado con
inmigrantes y así provocar la caída de los jornales.
A partir de 1881, se crearon los programas en colaboración con el
gobierno provincial de San Pablo para subsidiar el traslado de migran-
tes de Europa a Brasil. La Sociedad para la Promoción de la Inmigra-
ción se creó en 1886 y trabajó con la provincia hasta su disolución en
1895 (cuando el Gobierno asumió esta función) y después de haber
facilitado la inmigración de casi 220.000 personas (Hall, 1969). El pro-
grama de inmigración tuvo éxito: comparado con los 195.000 inmi-
grantes que llegaron a Brasil entre 1870 y 1889, la inmigración entre
1890 y 1909 totalizó 1.100.000, la mitad de los cuales (515.000) fueron
italianos (Kodama, 2007). En la década de 1890, ingresaron a San Pa-
blo tantos inmigrantes como esclavos había en Brasil el año anterior a
la abolición.7
En las fazendas (plantaciones) existían muchos regímenes labora-
les, pero aquellos que migraron a San Pablo usualmente se convertían
en colonos; otros puestos remunerados eran los de camaradas y em-
preiteiros. Los colonos, denominados así por los grupos de casas que
habitaban entre los bosquecillos, recibían un ingreso monetario fijo
por mantener una cierta cantidad de cafetos, más un pago variable
dependiendo del volumen de la cosecha (Furtado, 2006 [1959]).8 Los
camaradas, quienes habitualmente vivían en la plantación en dormito-
rios (solían ser las viviendas remodeladas que antes ocupaban los es-
clavos), eran jornaleros individuales a quienes se les pagaba por día o
por mes (Stein, 1957; Monsma, 2006). Por último, los empreiteiros (o,
más precisamente, cuadrillas de trabajadores que dependían de un
empreiteiro o contratista) viajaban de una plantación a otra y realiza-
ban trabajos a una tarifa fija (Stein, 1957).
7 La población esclava total de Brasil en 1887 era de 723.419 (Conrad, 1972); entre
1890 y 1899, 734.985 inmigrantes ingresaron a San Pablo (Kodama, 2007; Nogueira,
1973).
8 Hall (1969) describe los jornales en las plantaciones de café en San Pablo: en 1884,
el pago fijo (carpa) era de alrededor de 50 réis por 1.000 árboles más 500 réis por 50 litros
de café; en 1895, era de 90 y 600 réis; en 1904, 60 y 450 réis; y en 1914, 80 y 400 réis, res-
pectivamente. Después de ajustar el nivel de precio (usando el costo del arroz como indi-
cador), llega a la conclusión de que los jornales reales declinaron en más del 50% entre
1884 y 1914.

Los jornales diarios estimados de una típica familia de colono

entre 1884 y 1915 se muestran en el gráfico 2.9 Los jornales fueron
favorables para las familias de inmigrantes en los años próximos a la
abolición, declinaron en términos reales entre 1892 y 1894, y luego
aumentaron en 1895 cuando el valor del resultado por trabajador al-
canzó un máximo histórico por encima de 2.000.000 réis. Después de
1900, el nivel creciente de los precios y los ingresos estancados im-
pulsaron a cientos de miles a la migración de retorno: en promedio,
solo 50.000 migrantes llegaron a San Pablo entre 1900 y 1910 (Hall,
1969).
En el resto de Brasil, no hubo un programa de inmigración subsi-
diada y la experiencia postabolicionista de los afrobrasileños fue va-
riada. Hasenbalg (1978: 153) escribe: “En el noreste, la abolición se
produjo sin un gran ajuste, y los antiguos esclavos fueron incorpora-
dos a las diferentes fracciones del campesinado del noreste”. Domin-
gues (2008a) resume tres trabajos recientes que describen la situación
de los negros fuera de San Pablo: 1) en Sergipe, la élite adoptó una se-
rie de leyes de vagancia cuyo propósito era obligar a que la población
libre regresara a las plantaciones de azúcar (Subrinho, 2000); 2) en
Bahía, los esclavos liberados querían limitar su mano de obra en la in-
dustria del azúcar tanto como fuera posible y dedicarle más tiempo a
la agricultura de subsistencia (Fraga Filho, 2006); y 3) en Juiz de Fora,
Minas Gerais, algunos libertos permanecieron con sus antiguos em-
pleadores mientras que otros migraron a la ciudad en busca de trabajo
(Guimarães, 2006).
En Vassouras (noreste del estado de San Pablo), los negros se re-
husaron a trabajar en condiciones similares a las de la esclavitud. Se-
gún Stein (1957), los antiguos esclavos tuvieron menos competencia
9 Cada trabajador cuidaba un promedio de alrededor de 3.000 árboles y producía
1.500 kilogramos de café por año, equivalente a 25 bolsas o 100 arrobas, sobre la base
de: Filho (1952): los rendimientos se basan en 3.000 árboles por trabajador; Subrinho
(en Hall, 1969): las cifras se refieren a la década de 1890 en San Pablo; Mello (1977):
basada en rendimientos de esclavos durante el período entre 1850 y 1888; Dean
(1976): basado en 225 arrobas producidas por dos familias adultas; Hall (1969): el
estimado está basado en cifras totales para 1910 a 1914; Klein y Luna (2010): cantidad
de árboles basada en 543 plantaciones durante principios de la década de 1880, rendi-
miento/trabajador de plantaciones de la década de 1820; Oliveira (en Klein y Luna,
2010): rendimiento/esclavo referente a 1854; y Stein (1957): aproximación de produc-
ción promedio por esclavo realizada por dueño de plantación.

de los inmigrantes, porque se fueron a las plantaciones más producti-

vas del oeste; las negras y mulatas renunciaron a sus trabajos en los
campos y a las tareas domésticas cuando se abolió la esclavitud, pero
muchas con el tiempo regresaron poco a poco; lo mismo sucedió con
los hombres a quienes se presionó para que volvieran a las plantacio-
nes (por medio de las leyes de vagancia, por ejemplo) y ocuparon
puestos de camaradas o colonos que no eran muy diferentes de los
anteriores. En la ciudad de San Pablo, los negros fueron reemplaza-
dos por extranjeros en muchas ocupaciones (por ejemplo, artesanos,
pequeños comerciantes); los recién llegados solo encontraron trabajos
inconstantes y serviles (Fernandes, 1965; Hasenbalg, 1978). Los inmi-
grantes conformaron la mayoría de la fuerza laboral industrial; mien-
tras que esto puede deberse a su relativa movilidad, usualmente pro-
cedían de áreas rurales y tenían poca experiencia fabril urbana
anterior (Leff, 1982).
El conocimiento sobre la desigualdad racial a principios del siglo
xx es limitado porque solo se hizo un censo nacional (1920) y en este
se omite la raza. Una nueva fuente de información sobre segregación
ocupacional en San Pablo, sin embargo, revela desigualdad generali-
zada en el trabajo: los informes de incidentes (Boletins de Ocorrências)
recopilados entre 1912 y 1920, incluyendo información sobre raza y
ocupación, sugieren la exclusión generalizada de los negros de deter-
minados trabajos. Estas estadísticas (Jacino, 2012) se combinan con
los datos de jornales del censo de 1920 realizado en San Pablo (véase
el cuadro 1) y posibilitan calcular la magnitud de la desigualdad de
jornales producto de la segregación ocupacional.
Los negros habitualmente realizaron los trabajos menos remune-
rados: estuvieron sobrerrepresentados como empleados domésticos e
infrarrepresentados en la construcción, indumentaria, salud y profe-
siones liberales. No obstante, había una representación proporcional
de negros entre los operarios (trabajadores industriales no calificados),
carpinteros, pintores y zapateros. Si hipotéticamente no había discri-
minación según la raza dentro de cada ocupación, entonces el trabaja-
dor negro promedio hubiera ganado 4.046 réis diarios en comparación
con los 4.911 réis que ganaba el trabajador blanco promedio. En otras
palabras, el ingreso promedio de los afrobrasileños no podría haber
sido superior al 82% del de los blancos.

Cuadro 1. Segregación racial y jornales por ocupación, San Pablo, 1920
Actividad y Blancos Negros Total Jornal Prom.

ocupación
Servicio doméstico
Domésticos 12.185 3.191 15.376 $2.759
Agricultura
Labradores 241 0 241 $3.391
Taladores 108 0 108 $4.979
Arrieros 102 0 102 $4.062
Agrónomos 31 0 31 $4.049
Leñadores 28 0 28 $4.392
Lecheros 179 36 215 $4.115
Construcción civil
Albañiles 731 84 815 $7.268
Torneros 137 0 137 $6.000
Marmolistas 96 0 96 $6.727
Pintores 289 53 342 $3.205
Electricistas 216 0 216 $6.197
Transporte
Carreteros 1.871 60 1.931 $4.374
Maquinistas
42 0 42 $7.684
ferroviarios
Trabajo en metal
Mecánicos 721 0 721 $8.821
Herreros 144 0 144 $8.228
Caldereros 121 0 121 $9.547
Pulidores 53 0 53 $5.626
Fundidores 42 0 42 $8.405
Torneros 42 0 42 $7.506
Cerrajeros 6 5 11 $7.380
Madera
Carpinteros 415 61 476 $6.433
Ebanistas 84 0 84 $7.409
Textiles
Tintoreros 162 30 192 $5.363
Tejedores 137 0 137 $6.307

(continuación)
Actividad y Blancos Negros Total Jornal Prom.

ocupación
Indumentaria
Sastres 432 102 534 $6.382
Bordadoras 108 0 108 $3.700
Costureras 150 0 150 $3.911
Sombrereros 72 0 72 $6.500
Zapateros 307 41 348 $5.687
Operarios (general)
Operarios 9.137 1.351 10.488 $5.700
Fogoneros de
54 0 54 $5.819
locomotora
Comercio/Propietarios
Empleados de
2.089 150 2.239 $8.974
comercio
Capitalistas 60 0 60 $48.077
Salud
Barberos 66 0 66 $2.564
Enfermeros 84 0 84 $5.929
Médicos 65 0 65 $10.121
Profesiones liberales
Profesores 97 0 97 $12.019
Abogados 61 0 61 $9.615
Ingenieros 30 0 30 $12.543
Total Obs./
30.995 5.164 36.159 $4.787
Jornal Prom.
Fuentes: Distribución ocupacional por raza y sexo (no mostrada) proviene de los Boletins
de Ocorrências que abarcan el período 1912-1920 en San Pablo, recopilado por Jacino
(2012). Los jornales nominales diarios promedio para el estado de San Pablo son princi-
palmente del Recenseamento do Brasil, vol. v, parte 2 (“Salários”), 1920, complementados
por algunas cifras de jornales nacionales de esta fuente y, en pocos casos, datos anuales de
jornales para la vecina Río de Janeiro en 1920 (sobre la base de 52 semanas de trabajo de
seis días cada una) de Lobo (1978).
Realmente era mucho menor que eso debido a la discriminación sala-

rial entre las clases de trabajos. Según Domingues (2003), una mujer
publicó un aviso ofreciéndose para realizar tareas domésticas en el pe-
riódico negro O Alfinete en 1921 a razón de 60.000 a 80.000 réis por

mes (cifra considerada “exorbitante” en esa época). Este monto corres-

ponde a 2.000-2.667 réis diarios, en comparación con los 2.640 réis que
ganaba una empleada doméstica promedio y mucho menor al prome-
dio de 3.750 réis (112.500 réis/anuales) para un trabajador nacido en el
país. Haciendo la compensación según la distribución racial de la po-
blación brasileña, los negros o mulatos podrían haber recibido jorna-
les de alrededor del 50% del que recibían los trabajadores blancos que
se desempeñaban en la misma actividad.10
En algunos aspectos, la abolición introdujo una mayor igualdad
entre las razas, ahora los antiguos esclavos que se convirtieron en ciu-
dadanos podían elegir dónde vivir y trabajar; en otras cuestiones la
igualdad fue menor, los libertos a menudo eran relegados a empleos
inferiores en comparación con los que habían tenido anteriormente.
En gran parte del país, la represión y la falta de opciones para los ne-
gros impidieron importantes mejoras materiales para su bienestar; en
el sureste, la inmigración masiva provocó el deterioro de los jornales y
empujó a los negros hacia el sector de subsistencia o hacia trabajos
urbanos precarios. El sentimiento nacionalista después de la Revolu-
ción de 1930, sin embargo, creó nuevas oportunidades para los afro-
brasileños.
iii. Era de Vargas, Segunda República, dictadura militar

y regreso a la democracia
Durante la Primera República, se fomentaron las instituciones de par-

ticipación civil negra. Se crearon muchas sociedades (comenzando
con Clube 28 de Setembro en 1897) y publicaciones (comenzando con
A Pátria en 1899) para discutir cuestiones correspondientes a los afro-
brasileños (Domingues, 2007). Esto culminó a principios de la década
de 1930, cuando las organizaciones negras movilizaron su apoyo y ob-
tuvieron influencia política. El movimiento negro generaría beneficios
10 En el estado de San Pablo, el censo informó que el 82% de la población era brasi-
leña y el 18% era extranjera en 1920; además, la mejor estimación de Fernandes (1965)
del porcentaje blanco-o-mulato en la población total de la ciudad de San Pablo es del 9%.
Cerca del 11% de la población nativa fue por lo tanto afrobrasileña y el jornal promedio
de empleados domésticos blancos brasileños hubiera sido varios puntos porcentuales
más alto que para los trabajadores nacionales.

concretos para los trabajadores, pero no contribuyó a la ruptura de las

limitaciones políticas a un nivel más alto.
Getúlio Vargas derrocó al gobierno republicano en 1930 con el
apoyo de los terratenientes de su estado natal de Río Grande del Sur y
también de Minas Gerais y el noreste (Andrews, 1991). Los afrobrasile-
ños, que habían sufrido en la época de la República, inicialmente apo-
yaron a Vargas, quien, a su vez, ayudó a integrarlos a la política y la
economía. Se creó el Ministerio de Trabajo y en 1931 se aprobó la ley
de Nacionalización del Trabajo, que requería que al menos dos tercios
de la fuerza laboral industrial hubiera nacido en Brasil (Andrews,
1991).
El Frente Negro Brasileño (fnb) se creó en 1931 y hacia 1936 tenía
miles de miembros y sesenta delegados en otros estados (Domingues,
2008b). La organización apoyó a Vargas porque, al igual que él, abo-
gaba por el nacionalismo brasileño. El fnb promovió el bienestar de
los negros, incluso creó una escuela primaria y una clínica de salud,
pero llegó a estar cada vez más vinculada con el fascismo. La desilu-
sión con el Nuevo Estado disminuyó la exigencia de organización polí-
tica, pero el período siguiente fue, no obstante, uno de los de mayor
progreso económico para los negros (Andrews, 1991).
Después de que Vargas perdiera el poder, nuevos grupos liderarían
el movimiento afrobrasileño: principalmente el União dos Homens de
Cor (uhc), creado en Porto Alegre en 1943, y el Teatro Experimental do
Negro (ten), creado en Río de Janeiro en 1944. El uhc buscaba “elevar
el nivel económico e intelectual de las personas de color” (Domingues,
2007: 108) y el ten promovía la cultura afrobrasileña y la legislación
antidiscriminación. La situación de los negros y mulatos, sin embargo,
se mantuvo muy diferente de la de los blancos: la tasa de alfabetiza-
ción para blancos era del 46,9% en 1940 y del 52,7% en 1950, versus el
22,6% en 1940 y el 25,7% en 1950 para los no blancos (Hasenbalg,
1978). En San Pablo, sin embargo, la tasa de crecimiento del empleo
industrial entre los afrobrasileños era comparativamente alta (Ha-
senbalg y Salazar, 1994).
El golpe militar de 1964 marcó el inicio de la disolución de las so-
ciedades afrobrasileñas progresistas (Domingues, 2007). Como afirmó
Lovell (1999: 400): “Los líderes militares rápidamente denunciaron
cualquier crítica a la democracia racial como un ‘acto de subversión’ y
silenciaron brutalmente a todos los movimientos de oposición por me-

dio de encarcelamiento, censura y decretos”. La cuestión de raza/color

se eliminó del censo de 1970; se puede obtener información parcial de
otras fuentes para 1976, pero en general no hay estadísticas disponi-
bles sobre la desigualdad racial hasta 1980. En la Encuesta Nacional
de Hogares de 1976 (pnad), los blancos ganaban en promedio 2,8 veces
más que los negros (3.433 cruzeiros contra 1.210) y 2 veces más que
los mestizos (3.433 cruzeiros contra 1.722); Silva (1985) estima que el
32,9% de la diferencia entre blancos y mestizos puede atribuirse a la
discriminación y de eso el 26,3% entre negros y blancos.
Recién en 1978 la sociedad civil negra resurgió en la esfera pú-
blica, con la creación del Movimento Negro Unificado (mnu) (Domin-
gues, 2007). A partir de la década de 1980, aumentaron los esfuerzos
para eliminar la discriminación racial y también la concienciación pú-
blica y la erudición sobre la raza. La nueva generación de organizado-
res afrobrasileños, inspirados por el panafricanismo y el movimiento
del poder negro en Estados Unidos, surgió con una orientación más
militante después de dos décadas de represión por la dictadura (An-
drews, 1992).
Posteriormente hubo muchas mejoras en la condición social de los
afrobrasileños: el mnu adoptó para negros y mulatos el término “ne-
gro”, que dejó de tener la connotación negativa que tenía en la Primera
República; la fecha en que se conmemoraba la abolición se cambió del
13 de mayo al 20 de noviembre y se denominó Día de la Conciencia Ne-
gra; se revisaron los programas de enseñanza en los que se reconoció el
multiculturalismo y el rol histórico de los negros; y la herencia cultural
africana fue generalmente reivindicada (Domingues, 2007). En el esce-
nario político, el Partido do Movimento Democrático Brasileiro (pdmb)
tuvo el control mayoritario del gobierno después de 1982 y creó una
agencia gubernamental, el Conselho de Participação e Desenvolvimento
da Comunidade Negra, dirigido a la protección de los derechos de la
comunidad negra (Andrews, 1992). A lo largo de las décadas de 1990 y
2000, las mejoras en los ingresos, la expectativa de vida y la educación
fueron mayores para los negros que para los blancos (Charão, 2011).
La última década ha sido testigo de avances prometedores aunque
controvertidos del esfuerzo en contra de la discriminación: en 2003, se
creó por ley la Secretaría de Política Nacional de Promoción de la
Igualdad Racial (pnpir) (http://www.seppir.gov.br). Su amplia obliga-
ción es ayudar en la creación e implementación de políticas públicas

respecto de la igualdad racial, incluyendo el Programa Nacional de Ac-

ción Afirmativa, promulgado el 13 de mayo de 2002, bajo la dirección
del Ministerio de Justicia, Secretaría Nacional de los Derechos Huma-
nos (http://www.planalto.gov.br).
4. Tendencias de la desigualdad racial

desde la abolición de la esclavitud hasta el presente
Se han realizado importantes avances en Brasil hacia la igualdad ra-

cial, pero ¿son los recientes logros parte de una tendencia mayor o
constituyen un único episodio histórico? La sección anterior describe
la experiencia de blancos (brancos) y afrobrasileños (pretos y pardos)
durante los dos últimos siglos. En esta sección se informa sobre las
pruebas cuantitativas disponibles acerca de los cambios absolutos y
relativos, por raza, en la expectativa de vida, alfabetización, educación,
ocupación e ingresos.
i. Expectativa de vida
Las estadísticas disponibles sobre la expectativa de vida al momento

del nacimiento para los blancos y los no blancos y la diferencia entre
ellos se presenta en el cuadro 2. La dicotomía blanco/no blanco se
muestra aquí porque era estándar en las fuentes donde se publicaron
estas cifras; de ahora en adelante se presenta cada raza en forma se-
parada.
A partir de 1950, la expectativa de vida al nacer era de 47,5 años
para los blancos y de 40,1 años para los no blancos, una diferencia
de 7,4 que aumentó a diez años en la siguiente década. La diferencia
de la expectativa de vida entre blancos y no blancos es mucho me-
nor en la actualidad de lo que era en 1960: la mayor ganancia en
cuanto igualdad racial se produjo entre 1960 y 1980, aunque esta
diferencia aumentó levemente en la década de 1990. Parece que la
experiencia reciente indica un declive más brusco que el promedio
desde 1980.

Cuadro 2. Expectativa de vida al nacimiento (años) por raza, 1950-2008
1950 1960 1980 1991 2008

Blancos 47,5 54,7 66,1 70,8 73,1
No blancos 40,1 44,7 59,4 64 67,1
Diferencia 7,4 10 6,7 6,8 6
Fuentes: Datos de los censos de 1950 y 1980, tal como fueron presentados por Wood y
Carvalho (1988) y Lovell (1999), quien agrega las cifras de 1960; los datos de 2008 son de
Paixão et al. (2010: 197-199) sobre la base de los censos de 1991/2000 y los microdatos del
Ministerio de Salud de 1997-2000.
ii. Alfabetización
Las tasas comparativas de analfabetismo de los grupos raciales en

Brasil se ilustran en el gráfico 3 (Blanca = 1) sobre la base de los datos
del censo (para 1970, cuando no hay cifras disponibles, se muestra la
tendencia lineal). Las tasas de analfabetismo de los asiáticos descen-
dieron en relación a las de los blancos durante la década de 1960, se
mantuvieron sin cambios hasta 1991 y se elevaron después de ese año.
El analfabetismo de negros/mestizos fue aumentando en comparación
con el de los blancos, quienes se alfabetizaron a un ritmo más rápido y
solo descendió durante la década de 1990. El analfabetismo de los in-
dígenas está en un nivel elevado y también fue aumentando en térmi-
nos relativos a partir de los años sesenta, con la excepción de la década
posterior a 1990.
No se cuenta con información sobre alfabetización por grupo ra-
cial en los censos previos a 1940. Las cifras que se muestran para
1900, 1910, 1920 y 1930 son las tasas de analfabetismo para las cohor-
tes 70-79, 60-69, 50-59 y 40-49 años de edad en el censo de 1950: per-
sonas que hubieran tenido entre 20-29 años de edad en cada década
respectiva y con niveles habituales de alfabetización de la población.
Este método es similar al de Musacchio et al. (2014), pero más sólido,
porque la muestra es más antigua: las tasas de analfabetismo de las
cohortes raciales de entre 30-39 años de edad en 1950, por ejemplo,

Gráfico 3. Analfabetismo de grupos raciales en Brasil en relación

con los blancos
3,5
2,5
1,5
0,5
0
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1970 1980 1991 2000 2010
Negros Indígenas Asiáticos Pardos (morenos)
Fuentes: Recenseamento Geral do Brasil, 1940 y 1950. Microdatos del censo del ibge de
1960, 1980, 1991, 2000, 2010 del Centro de Población de la Universidad de Minnesota,
Series de microdatos de uso público integrado (ipums, International), Minneapolis, Uni-
versity of Minnesota, 2014. Las líneas punteadas corresponden a las tasas de analfabe-
tismo de las cohortes 40-49 a 70-79 años de edad en 1950.
están dentro del 5% de aquellas para las cohortes de entre 20-29 años
de edad en 1940, mientras que los grupos de entre 15-19 y 5-9 años de
edad difieren tanto como el 66 por ciento.
Los niveles de analfabetismo de todos los grupos descendieron
considerablemente en todo el siglo xx: oscilaban entre el 81% para los
negros y el 40% para los asiáticos en 1940, comparado con el 29% para
indígenas y solo el 8% para los blancos en 2010. Este proceso se ace-
leró después de 1980, hubo una baja impresionante en la tasa de anal-
fabetismo indígena durante la década de 1990, aunque en los últimos
diez años el analfabetismo entre los asiáticos aumentó, posiblemente
como resultado de la migración. Los descensos relativos para los blan-
cos superaron los de negros/mulatos entre 1940 y 1980, pero se estabi-
lizaron más adelante y el analfabetismo de los afrobrasileños descen-

dió contra el de los blancos durante la década de 1990; después de

1980 hubo convergencia, con la excepción de una suba comparativa
del analfabetismo indígena después de 2000.
iii. Educación
Hay varias medidas para el cumplimiento educativo, pero la que es

comparable en todo el siglo xx y particularmente significativa en tér-
minos de capacidades individuales y política pública es la terminación
de la educación primaria. El gráfico 4 muestra el porcentaje de indivi-
duos de cada raza que indican haber completado la educación prima-
ria, definida por los cursos primero al cuarto. Las respuestas se estan-
darizaron para los períodos de 1940-1950 y 1960-2010.11 El 5% de la
muestra había alcanzado una educación básica en 1940; el 13%, en
1950; el 9%, en 1960; el 26%, en 1980; el 33%, en 1991; el 42%, en 2000;
y el 51%, en 2010.
Hubo beneficios sostenidos en los logros de la educación primaria
de mestizos, negros e indígenas: el logro de negros o mulatos muestra
una tendencia cada vez más positiva, que fue del 10% en 1910 contra el
84% de blancos en 2010. Los indígenas tuvieron menos probabilidad
de informar que habían completado la educación primaria y el tamaño de
la brecha relativa con los afrobrasileños fue más o menos constante en-
tre 1940 y 1980 (variando entre el 18% y el 22%) y mayor en 1991 y
2000. Los asiáticos y los blancos alcanzaron el mismo nivel en 1940
y 2010, con índices de finalización en torno al 40% más elevado en años
intermedios. En general, hubo una suave convergencia del logro educa-
tivo después de 1980, la experiencia indígena de la década de 2000 fue la
única atípica.
El cuadro 3 presenta los datos para blancos y no blancos a par-
tir de una fuente alternativa, las encuestas de hogares anuales,
para otro indicador de educación, los años promedio de escolari-
dad. La Encuesta Nacional de Hogares se realizó por primera vez
11 Los censos de 1940 y 1950 muestran a aquellos que han completado la educación
elemental, media o superior, mientras que las respuestas estandarizadas después de 1960
incluyen muchas clasificaciones intermedias. La frecuencia con la que se codifican las
respuestas en ciertas categorías cambia, pero esto solo se produjo de manera significa-
tiva en 2010, cuando hubo varias respuestas imprecisas.

Gráfico 4. Logros relativos a la educación primaria, 1910-2010
1,6
1,4
1,2
0,8
0,6
0,4
0,2
0
1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1970 1980 1991 2000 2010
Negros Indígenas Asiáticos Pardos (morenos)
Fuentes: Recenseamento Geral do Brasil, 1940 y 1950. Microdatos del censo del ibge de
1960, 1980, 1991, 2000, 2010 del Centro de Población de la Universidad de Minnesota,
Series de microdatos de uso público integrado (ipums, International), Minneapolis, Uni-
versity of Minnesota, 2014. Las observaciones de 1910 a 1930 corresponden a cohortes
de 56-60 años de edad en 1960 (Musacchio et al., 2014).
en 1976 y luego anualmente después de 1980 y se la utiliza en los

estudios de desigualdad racial más actuales. En cuanto a los años
promedio de escolaridad, no hubo ninguna tendencia durante los
períodos 1976-2008.
En 1976, los blancos tenían en promedio 1,8 años más de escolari-
dad que los no blancos, y 1,5 años adicionales en la siguiente década;
en 1998, sin embargo, la brecha de logros era mayor respecto al pa-
sado y en 2008 estaba al mismo nivel que en 1976. Este modelo es de
algún modo congruente con el gráfico 4. La educación está aumen-
tando para todos los grupos en magnitudes inversas, pero hubo una
mayor igualdad educativa en los logros de la educación primaria en
lugar de los años promedio de escolarización, lo que probablemente se
debió a la mayor cantidad de blancos que terminaron la educación se-
cundaria y terciaria.

Cuadro 3. Años promedio de escolarización, 1976-2008
1976 1986 1998 2008

Blancos 4,5 5,4 6,8 8,3
No blancos 2,7 3,9 4,7 6,5
Diferencia 1,8 1,5 2,1 1,8
Fuentes: Cifras de las encuestas de hogares pnad; las cifras de 1976 y 1986 se publican en
Silva y Hasenbalg (2000), y las series coincidentes de 1988-1998-2008 en Paixão et al.
(2010).
iv. Distribución ocupacional
El grado de segregación ocupacional a lo largo del tiempo se examina

utilizando datos de los censos desde 1940 hasta 2010, como también
las tres observaciones regionales para décadas anteriores cuando los
censos nacionales no incluían raza: San Pablo urbano alrededor de
1920 de los reportes sobre incidentes recopilados por Jacino (2012);
San Carlos (estado occidental de San Pablo) en 1907, de Monsma
(2006); y Salvador (la capital del estado de Bahía en el noreste) para
1936, de Pierson (1942).
Adopto el índice de segregación ocupacional de Duncan y Duncan
(d-d), que se aplicó originalmente a género (Wolff, 2009). El índice d-d
es la suma de todas las ocupaciones del valor absoluto de la diferencia
entre el porcentaje total de blancos (wi) y negros (bi) empleados en la
ocupación i, dividido por dos (dd=Σ|wi–bi|/2). Los resultados se mues-
tran en el cuadro 4, junto con el porcentaje de la población afrobrasi-
leña.12
La segregación ocupacional se triplicó entre 1960 y 1980, con nive-
les moderados en las décadas de 1940 y 1950, y desde entonces ha dis-
minuido gradualmente hasta su nivel anterior. Cayó del 12,8 al 6,5 (en
una escala de 100) entre 1950 y 1960, y después se revirtió y subió a
12 Los índices de segregación de empleo se basan en un agrupamiento coherente de
trabajos individuales en diez clases ocupacionales comunes: administración pública,

agricultura-pesca-silvicultura, comercio de bienes inmuebles, comercio de mercancías,
defensa nacional-seguridad pública, industria manufacturera, industria extractiva, pro-
fesiones liberales, servicios-actividades sociales y transporte-comunicaciones.

Cuadro 4. Segregación ocupacional por raza
Año (muestra) Índice d-d % Afrobrasileños

1907 (S. Carlos) 8,98 12,8
1920 (S. Pablo) 36,51 17,24
1936 (Bahía) 54,12 75,35
1940 11,55 36,34
1950 12,79 37,79
1960 6,49 36,29
1980 21,07 43,34
1991 17,58 46,32
2000 17,43 43,91
2010 14,3 48,46
Fuentes: Recenseamento Geral do Brasil, 1940 y 1950; censos decenales de 1960-2010 de

los microdatos del censo del ibge, ipums International, Minneapolis, University of Min-
nesota, 2014; San Carlos 1907, de Monsma (2006); San Pablo 1920, Boletins de Ocorrên-
cia, en Jacino (2012); y Bahía 1936, Pierson (1942).
21,1 en 1980. El grado de segregación ocupacional disminuyó durante

las décadas de 1980 y 2000, y se instaló ligeramente sobre su nivel de
1940-1950 en 2010. Antes de 1940, era relativamente alto en San Pablo
urbano (36,5) y en Bahía (54,1) y relativamente bajo en San Pablo oc-
cidental (9). Parece haber habido mayor segregación donde los negros
constituían un mayor porcentaje de la población, aunque los tamaños
de las muestras y los métodos para la recopilación de los datos requie-
ren cautela para hacer tales comparaciones.
v. Ingresos
Los años de vida, alfabetización, educación y empleo, el capital hu-

mano en general, influyen en los ingresos de la persona; por lo tanto,
la desigualdad racial también debe destacarse en términos de ingresos
considerando las disparidades en estas áreas. Considero las diferen-
cias en los ingresos informados por raza utilizando los microdatos de

Gráfico 5. Ingresos brasileños por grupo racial en relación

con los blancos
2,5
1,5
0,5
0
1886 1900 1920 1940 1960 1970 1980 1991 2000 2010
Negros/pardos Negros Indígenas Asiáticos Pardos (morenos)
Fuentes: Microdatos del censo del ibge de 1960, 1980, 1991, 2000, 2010 del Centro de
Población de la Universidad de Minnesota, Series de microdatos de uso público inte-
grado (ipums, International), Minneapolis, University of Minnesota, 2014. Las líneas pun-
teadas se basan en los cálculos del autor.
los censos 1960-2010. El ingreso anual real promedio fue de 111 reales
en 1960; 236 en 1980; 430 en 1991; 645 en 2000; y 749 en 2010.13 El
gráfico 5 muestra el índice del ingreso medio de cada raza contra el de
los blancos (el más alto, en 2010).
Las vías de ingresos relativos después de 1960 son relativamente
fijas: la brecha de ingresos se amplió hasta 1980 y desde entonces se
estrechó, con pocos cambios durante la década de 1990, un registro
normal en comparación con la mejora de los anteriores setenta y cinco
años. El índice de ingresos de indígenas y asiáticos contra el de los
blancos cayó entre el año 2000 y 2010, pero hubo una suba en los in-
13 Ingresos medios expresados en reales de 2010 ajustados por el autor según revalua-
ciones monetarias y utilizando índices de precios al consumidor desde octubre de 1980

hasta julio de 1999 y desde enero de 1994 hasta octubre de 2014 (ibge, Sistema Nacional
de Índices de Preços ao Consumidor), como también las tasas de inflación de referencia de
1960-1980 de Allen (2009).

gresos relativos de los blancos y afrobrasileños, los dos grupos raciales

predominantes en Brasil.14 Paixão et al. (2010) confirmaron que los
múltiplos del promedio per cápita de no blancos contra los ingresos de
hogares blancos para 1988, 1998 y 2008 fueron de 0,433, 0,417 y 0,505,
respectivamente.
La tendencia anterior a 1960 de los ingresos de afrobrasileños contra
blancos, sobre la base de los ingresos en especie de los esclavos y la se-
gregación ocupacional urbana, respectivamente, muestra un gran cam-
bio positivo: en cuanto a bienes y servicios consumidos, un típico esclavo
negro o mulato en 1886 podía ganar el 35% de lo que ganaba un trabaja-
dor blanco libre; en San Pablo, la distribución del empleo y los avisos
clasificados sugieren que los negros o pardos en 1920 pueden haber ga-
nado el 41% de lo que ganaban los blancos; los datos del censo para 1960
proporcionan una cifra correspondiente del 49%. Aunque los afrobrasi-
leños hoy ganan solo más de la mitad que los blancos, esto es más que en
1960, lo cual hace que la brecha sea la menor en los ingresos registrados.
5. Conclusión
Se ha prestado mucha atención a la igualdad racial en Brasil y esto se

debe a una buena razón: la salud, la educación, el empleo y el ingreso
son más similares entre las distintas razas acompañados por mayor polí-
tica pública y activismo para combatir la discriminación. En este trabajo
se exploran los cambios en estas variables para los pretos, pardos, bran-
cos, indígenas y amarelos después de 1900 y entre los blancos (brancos) y
afrobrasileños (pretos y pardos) desde la independencia en 1822.
Durante la Época Imperial (1822-1889), los afrobrasileños consti-
tuían la mayoría de la población y la fracción que estaba esclavizada dis-
minuyó gradualmente hasta la abolición de la esclavitud, en 1888. La
transición hacia la libertad bajo la Primera República (1889-1930) fue
difícil, ya que los libertos tenían que competir con los migrantes que esta-
ban en el sur del país; por otra parte, los esclavos liberados volvieron a
14 Los ingresos reales se incrementaron rigurosamente en este período de cincuenta
años, con la excepción de 2000/2010, cuando hubo una sorprendente caída del 51% en el
ingreso promedio de asiáticos y una moderada reducción del 8% en el de indígenas. Ha-
bía relativamente pocos asiáticos en Brasil en 2000, pero en 2010 su porcentaje de pobla-
ción se había duplicado.

dedicarse a la agricultura o se mudaron a las ciudades. La situación de

los negros mejoró durante la era de Vargas (1930-1945) con puestos va-
cantes en las industrias; sufrió un retroceso por el represivo Estado
Nuevo; avanzó junto con la economía en la Segunda República (1946-
1964); y nuevamente se dificultó durante la dictadura militar (1964-1985).
En resumen, los resultados económicos mejoraron para la mayo-
ría de las razas en relación con los blancos desde 1940 hasta 1960,
aunque sus niveles comparativos de educación y expectativa de vida
empeoraron. La tendencia general fue pobre desde 1960 hasta 1980 en
cuanto a segregación ocupacional y el tamaño de la brecha de ingre-
sos, pero hubo avances en cuanto a la expectativa de vida y termina-
ción de la educación básica. Desde 1980 hasta 2010, hubo una expe-
riencia general positiva en cuanto a la reducción de la desigualdad
racial, aunque los beneficios se silenciaron bastante durante la década
de 1990. La situación de los afrobrasileños ha mejorado en relación a
la que tenían hace varias décadas y está imbuida de orgullo en su raza,
sin embargo, el avance ha sido irregular y las oportunidades aún dis-
tan de ser iguales.
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ix. La expansión del gasto público
y la educación masiva en Bolivia:
¿representó la Revolución de 1952
un cambio permanente?1
José Alejandro Peres-Cajías*
1. Introducción
Al ser una de las regiones más desiguales del mundo (De Ferranti et al.,
2004), la inequidad tiene un papel central en la explicación del desarro-
llo a largo plazo de América Latina. Una visión generalizada sugiere que
los altos niveles de desigualdad actuales no son algo nuevo, sino una de
las características sobresalientes de la región desde la época colonial
(Acemoglu et al., 2002; Engerman y Sokoloff, 2012). Según esta litera-
tura, los países de América Latina heredaron sociedades muy desigua-
les en materia de riqueza, poder político y capital humano en la época
de su independencia. Asimismo, se afirma que, debido a su nivel inicial
de desigualdad, los nuevos Estados de América Latina fueron rápida-
mente controlados por pequeñas élites que no tenían ningún interés en
1 Esta investigación se ha beneficiado del apoyo financiero que recibió de la Universi-
dad de Barcelona a través del programa de becas de Ayuda para el Personal Investigador
en Formación (apif) 2008-2012; y de la Agencia de Gestión de Ayudas Universitarias y de
Investigación de Cataluña por medio del programa de becas be-dgr-2011. El autor le
agradece especialmente a Alfonso Herranz Loncán por su constante apoyo y lecturas
críticas de los borradores. El autor también desea agradecer a Luis Bértola, Manuel Con-
treras, Ewout Frankema, Alejandra Irigoin, Peter Lindert, Mar Rubio y Jeffrey William-
son por sus valiosos comentarios a los borradores. Se aplican las exenciones de respon-
sabilidad habituales.
* Universidad Católica Boliviana San Pablo.
301

la recaudación de impuestos (Sokoloff y Zolt, 2006) (dado que esto im-

plicaría la aplicación de impuestos a sí mismos) ni en el gasto en educa-
ción (Engerman et al., 2009) (lo cual conllevaría una redistribución de
recursos). Suponiendo la existencia de razones históricas instituciona-
les, estos autores finalmente sugieren que en la región se mantuvo un
equilibrio fiscal con baja tributación y gasto reducido en educación
hasta las últimas décadas, cuando solo se realizaron cambios menores.
Esta visión ha sido cuestionada (Coatsworth, 2008; Herranz-Lon-
cán y Peres-Cajías, 2016). Recientemente, Williamson (2015) ha suge-
rido que la desigualdad no ha sido constante en América Latina y, por
lo tanto, la región no ha sido siempre la más desigual del mundo. De
hecho, sugiere que la desigualdad se elevó considerablemente en los
países de América Latina y convergió hacia los más desiguales durante
la Primera Globalización. Más importante aún, la desigualdad se re-
dujo en la mayor parte del mundo durante el siglo xx (la “gran nivela-
ción igualitaria de los ingresos”), pero aumentó o se mantuvo cons-
tante en América Latina. Por lo tanto, los altos niveles actuales no
serían la consecuencia de los poderes coloniales ibéricos, si no el re-
sultado de un proceso más contemporáneo.
Ya sea un legado colonial o un resultado contemporáneo, investi-
gaciones adicionales han revelado que los gobiernos latinoamericanos
han tenido un interés relativamente escaso en la promoción de la edu-
cación pública durante la mayor parte del siglo xx. Por ejemplo, Lin-
dert (2010) indica que, a diferencia de las economías desarrolladas, los
gobiernos latinoamericanos han invertido en educación menos de lo
esperado considerando su producto interno bruto (pib) per cápita. Por
otra parte, este autor subraya que la mayor parte del gasto público se
destinó a la educación terciaria, restringiendo de este modo el impacto
redistributivo del gasto en educación. Del mismo modo, Frankema
(2009) señala que la mayor prioridad de la educación terciaria tam-
bién se mantiene cuando se compara a la región con otras economías
en desarrollo. También afirma que, mientras que América Latina ha
realizado avances significativos en materia de educación primaria, los
logros de la región aún no son extraordinarios según los estándares
internacionales y se ven afectados negativamente por la ausencia de
aumentos de calidad.
Considerando estos antecedentes, este trabajo tiene como objetivo
analizar si el gasto educativo en Bolivia se encuadra por completo en esta

La expansión del gasto público y la educación… 303
descripción regional o si, por el contrario, cambió radicalmente y tomó

distancia de tal patrón después de la Revolución de 1952. La primera hi-
pótesis pareciera ser, a priori, la más factible, teniendo en cuenta que al-
gunos de los determinantes principales de la ampliación del gasto en
educación, tales como el crecimiento económico o la voz política (Lin-
dert, 2004; Espuelas, 2012), evidenciaron muy malos registros durante
varios episodios después de la Revolución. Por ejemplo, a raíz de los re-
sultados de Brown y Hunter (2004), se esperaría que el gasto público en
educación masiva fuera relativamente bajo durante las dictaduras milita-
res (1964-1982). Asimismo, la baja tasa anual de crecimiento económico
a largo plazo de Bolivia (menor al 1%) durante la segunda mitad del siglo
xx también restringiría la expansión del gasto en educación masiva. De
la misma forma, basándose en la literatura económica que sugiere una
relación negativa entre la diversidad étnica y el gasto público,2 o conside-
rando el estudio de Dell (2010) para Perú, podría suponerse que el legado
colonial de Bolivia restringió la expansión de los servicios educativos a la
población indígena boliviana, un sector que constituye un porcentaje im-
portante, entre el 40% y el 60%, de la población total según el censo na-
cional de 2001 realizado por el Instituto Nacional de Estadística (ine).3
Sin embargo, también es crucial considerar la importancia del em-
poderamiento social y su capacidad para cambiar las políticas públi-
cas. En efecto, según Kosack (2012), los emprendedores políticos pue-
den fomentar la organización política de los pobres que, a su vez,
pueden forzar a los gobiernos a llevar a cabo importantes inversiones
en educación masiva; ello independientemente del régimen político del
país. En este contexto, no puede ignorarse que la Revolución de 1952
representó un quiebre en la historia boliviana (Grindle y Domingo,
2003; Klein, 2011a: 209-222). Este quiebre, a su vez, generó algunas
políticas redistributivas radicales que en algunos casos tuvieron conse-
cuencias a largo plazo. Por ejemplo, la Fundación Tierra (2007) ha su-
gerido que la reforma agraria de 1953 permitió la recuperación y
expulsión total de los antiguos terratenientes blancos de la región occi-
dental del país por la población de origen aimara, el grupo indígena
2 VéaseGo y Lindert (2010), donde se incluye un análisis histórico de esta hipótesis.

3 Véasela página web del ine (www.ine.gob.bo), en la cual se publica una descripción
de los diferentes indicadores utilizados para la identificación de la población indígena
boliviana.

más importante de esa región. La Revolución de 1952 también abordó

una reforma educativa. En relación a esto, en un trabajo anterior Pe-
res-Cajías (2014) presentó algunas evidencias que sugieren que estos
cambios generaron un aumento sustancial en el gasto público social
(que incluye el gasto en educación) a partir de la década de 1950. De la
misma manera, Klein (2011b) ha señalado que estas modificaciones en
las políticas públicas son fundamentales para entender el continuo em-
poderamiento político que logró la población indígena durante la se-
gunda mitad del siglo xx (Zavaleta Mercado, 2011; Calderón, 2010).4
Por lo tanto, estas ideas sugieren que el impacto a largo plazo del gasto
en educación pública de la Revolución de 1952 no está tan claro.
Sobre la base de la evidencia cuantitativa presentada previamente
(Peres-Cajías, 2014), este trabajo ofrece por primera vez un análisis
comparativo y a largo plazo del gasto en educación pública en Boli-
via.5 Para empezar, siguiendo el esquema propuesto por Booth (2007)
y Frankema (2011), el trabajo muestra que, después de la Revolución
de 1952, el gobierno central boliviano pasó del equilibrio fiscal de un
“Estado mínimo” al de un “Estado benefactor”, en el cual los niveles
de recaudación de impuestos relativamente bajos coexistieron con in-
versiones nada desdeñables en educación pública (para los estándares
latinoamericanos). Sin embargo, analizando la evolución del gasto per
cápita en educación, resulta claro que este paradójico equilibrio fiscal
no garantizaba necesariamente la sostenibilidad de los gastos en edu-
cación. Además, cuando se normaliza por el pib per cápita, la evolu-
ción del gasto en la educación pública en Bolivia no sobresale sino
hasta hace pocas décadas según los estándares internacionales, a dife-
rencia de las experiencias en otros pequeños países latinoamericanos.
Del mismo modo, siguiendo las sugerencias de Lindert (2010), este
trabajo muestra que el aumento posrevolucionario del gasto en educa-
4 El ejemplo más destacado de este empoderamiento político progresivo es la llegada
de Evo Morales a la presidencia de Bolivia en 2006. Adicionalmente, investigaciones an-

teriores han destacado que, durante las últimas décadas y más allá de la persistencia de
desigualdades considerables, la población boliviana se ha beneficiado con el gasto en
educación pública como un instrumento eficiente de movilidad social (Andersen, 2003;
pnud, 2010: 58).
5 Análisis previos sobre el impacto de la Revolución de 1952 se han concentrado ma-
yormente en los resultados de la educación tales como analfabetismo o tasas de matrí-

cula (Contreras, 1999 y 2003).

ción no implicó ningún cambio significativo en el soporte impositivo

que se le dio a la educación primaria. En cambio, la importancia rela-
tiva del gasto en la educación primaria sobre la terciaria no fue dife-
rente al del resto de la región y, más sorprendente aún, hoy es relativa-
mente baja incluso para estándares latinoamericanos.
Incluso se podría suponer que, a pesar de estas limitaciones, el
aumento del gasto en educación en Bolivia desde la Revolución bastó
para fomentar modificaciones sustanciales en los resultados educati-
vos. En lugar de medir la rentabilidad del gasto público, la última sec-
ción de este trabajo aborda esta cuestión al analizar si el aumento del
gasto en educación databa de la misma época que cualquier cambio
significativo en varios resultados educativos. El análisis de los “indica-
dores de cantidad” disponibles parece confirmar la evaluación pesi-
mista que presentaron otros autores con anterioridad, como Contre-
ras (2003). Además, en el caso de los “indicadores de calidad”, Bolivia
a menudo aparece en los rangos más bajos de la región, lo cual ilustra
el impacto limitado de los esfuerzos públicos en el área de educación.
Por lo tanto, aparte de su aumento como proporción del pib, el trabajo
destaca que la Revolución de 1952 no parece haber impulsado nin-
guna diferenciación significativa a largo plazo de Bolivia con respecto
al resto de la región en términos de gastos en educación y resultados
de educación.
2. Por qué deberían ser importantes las políticas de Bolivia:

el contexto histórico
Con frecuencia se ha analizado la historia de Bolivia destacando la ca-

pacidad de las élites no indígenas para imponer sus propios intereses a
toda la sociedad.6 A pesar de su popularidad, otra visión ha destacado
la capacidad de los grupos que no pertenecen a la élite y, en particular,
6 Según esta opinión, la capacidad de las élites para configurar instituciones económi-
cas y políticas desde la época colonial hasta las décadas recientes ha generado varios
efectos económicos negativos a largo plazo. Una de las últimas contribuciones sobre esta
perspectiva es la de Dell (2010), quien sugiere que la mita (sistema de trabajo minero
obligatorio instituido por el poder colonial español en Bolivia y Perú desde 1573 hasta
1812) puede explicar los actuales indicadores más bajos de bienestar en las zonas donde
se impuso esta institución.

el de las comunidades indígenas para resistir y proponer proyectos po-

líticos alternativos.7 En este contexto, se ha sugerido que aunque la
evolución de las instituciones formales en Bolivia refleja una sociedad
muy desigual hasta hace muy pocas décadas, las instituciones infor-
males pueden haber contrarrestado estas desigualdades en diferentes
coyunturas de la historia boliviana (Peres-Cajías, 2011). Esta perspec-
tiva se utiliza en los siguientes párrafos para revisar la historia boli-
viana a partir de la independencia y para ilustrar por qué un shock
institucional específico como el de la Revolución de 1952 puede haber
tenido un impacto redistributivo a largo plazo.
Pocos años después de la independencia de Bolivia (1825), el Con-
greso Nacional aprobó una ley que otorgaba el derecho a votar sola-
mente a aquellos que tenían alguna calificación económica y educativa.
Este hecho ha sido usado para ilustrar la idea de que la inmensa mayo-
ría del país no participó en la configuración del Estado boliviano du-
rante las décadas posteriores a la independencia. Sin embargo, gracias
al trabajo fundamental de Platt (1982), se ha probado que el poder polí-
tico indígena ha dado forma al Estado boliviano mediante vías alternati-
vas. En efecto, se ha subrayado que a cambio de la reinstauración del
impuesto de capitación colonial a la población indígena, llamado “con-
tribución indígena”, el gobierno boliviano aceptó la autonomía social y
política de las comunidades indígenas.
Este pacto político implícito entre el Estado boliviano y las comu-
nidades indígenas finalizó a principios de la década de 1860, una vez
que el Gobierno pudo explotar fuentes alternativas y confiables de in-
gresos fiscales. Este evento, a su vez, representa el comienzo de la lla-
mada “era oligárquica”, desde la década de 1860 hasta la de 1930, un
período que se caracteriza por la consolidación de nuevas élites políti-
cas y mineras y la expansión de los latifundios en detrimento de las
comunidades indígenas. Sin duda alguna, las desigualdades económi-
cas y políticas crecieron durante este período. Esto, sin embargo, no
significa necesariamente que las élites mineras pudieran imponer
constantemente sus intereses en la configuración del Estado boliviano
(Gallo, 1991; Barragán y Peres-Cajías, 2007), una afirmación frecuen-
temente destacada por el conocimiento común. Por otra parte, la in-
7 El título del libro de Rivera (1984) resume correctamente esta perspectiva: Oprimi-
dos pero no vencidos.

vestigación reciente también ha subrayado la capacidad de las comu-

nidades indígenas para resistir el avance de los latifundios por medio
de métodos legales o violentos (Gotkowitz, 2007).
La Gran Depresión y la guerra del Chaco contra Paraguay (1932-
1935) modificaron el contexto político anterior.8 Ciertamente, surgieron
nuevos grupos políticos (entre ellos, el Movimiento Nacionalista Revolu-
cionario [mnr], una organización política de clase media) con el objetivo
explícito de vencer las instituciones impuestas por la oligarquía. Ade-
más, los trabajadores mineros lograron un mayor grado de organización
política a través de la creación de un sindicato unificado; la presión polí-
tica de las organizaciones campesinas también aumentó considerable-
mente. En este contexto, después de la revocación de la victoria del mnr
en la elección nacional de 1951, sus líderes decidieron tomar el poder
por medios violentos. Esto ocurrió en abril de 1952; el mnr, con el apoyo
clave de trabajadores urbanos y mineros y de organizaciones campesi-
nas, después de tres días de combates consolidó la Revolución Nacional.
Poco después de estos acontecimientos, la presión permanente de
la base social de la Revolución forzó la promulgación de diferentes
medidas radicales: sufragio universal de los adultos, nacionalización
de las mayores compañías mineras (que representaban las tres cuartas
partes de la producción minera) y una reforma agraria radical. Asi-
mismo, la reforma educativa que se aplicó en 1953-1955 contó con
considerable consenso y tenía por objetivo reflejar “la nueva correla-
ción de las fuerzas económicas y sociales que surgen de la revolución”
(Contreras, 2003: 262).
El mnr también impuso un nuevo modelo económico caracteri-
zado por una mayor intervención del Estado en la economía y el au-
mento de políticas redistributivas. En un comienzo, este nuevo modelo
fue financieramente insostenible y, como consecuencia, surgió la hipe-
rinflación como una de las principales características de la economía
boliviana desde 1952 hasta 1956.9 La reforma fiscal de 1956 resolvió
estos desórdenes macroeconómicos iniciales. La reforma, sin embargo,
se implementó con el soporte técnico y financiero del Fondo Moneta-
rio Internacional (fmi) y del gobierno de Estados Unidos. El grupo iz-
8 Para
obtener más referencias, véanse: Klein (2011a) y Cajías de la Vega (2015).
9 VéasePeres-Cajías (2014) para comprender las causas y la dinámica de la hiperin-
flación boliviana.

quierdista del mnr y los trabajadores mineros consideraron este pro-

ceso como una traición a los principios de la Revolución de 1952; por
este motivo, redujeron su apoyo al Gobierno. De todos modos, el mnr
ganó la elección nacional de 1956 por una importante mayoría y, gra-
cias al mantenimiento de la reforma agraria, los campesinos continua-
ron siendo aliados clave. Por otra parte, a pesar de algunos cambios
que introdujo la reforma fiscal de 1956, la intervención estatal y las
políticas redistributivas continuaron siendo la característica central de
la orientación económica del Gobierno.
El mnr ganó una vez más las elecciones nacionales de 1960 por
una importante mayoría. Sin embargo, su apoyo político se redujo
considerablemente durante la victoria de las elecciones de 1964 y, poco
después de ese evento, se perpetró un golpe de Estado. El golpe modi-
ficó las alianzas políticas del gobierno boliviano. Ciertamente, si-
guiendo los principios de la Doctrina de Seguridad Nacional, la repre-
sión política y violenta aumentó de modo notable contra grupos
izquierdistas, mineros y trabajadores urbanos. En cambio, los milita-
res mantuvieron el apoyo político de los campesinos a través del lla-
mado Pacto Militar-Campesino, que implicaba mantener el proceso de
reforma agraria y el aumento de la inversión estatal en áreas rurales.
Así, mientras que los militares tendían a reprimir a algunos de los
principales grupos políticos de la Revolución de 1952, el Pacto Militar-
Campesino aseguraba el mantenimiento de una de las medidas redis-
tributivas clave implementada durante la misma.
El contexto político cambió radicalmente durante la década de
1970. Por una parte, el Pacto Militar-Campesino terminó con la masa-
cre de Tolata (1974). Además, si bien los gobiernos militares mantuvie-
ron un alto grado de intervención estatal en la economía, sus objetivos
redistributivos fueron diferentes de aquellos implementados durante
la Revolución de 1952 y posteriormente. Del mismo modo, en el país
hubo un mayor grado de represión política. A pesar de estos cambios,
la presión que ejercieron las organizaciones campesinas, los trabaja-
dores mineros y urbanos a menudo hizo posible resistir o contrarres-
tar las acciones del Gobierno. Por esto, no sorprende que la fuerza de
estas organizaciones haya sido esencial para la recuperación de la de-
mocracia (1982).
Considerando estos acontecimientos, es lógico preguntar si, entre
las medidas radicales implementadas por la Revolución de 1952, hubo

un cambio importante en la evolución del gasto en educación pública

en Bolivia. También parece razonable creer que este cambio hipotético
puede haber tenido consecuencias a largo plazo. En efecto, el aumento
del gasto en educación pública puede haber perdurado a lo largo del
tiempo, ya que el partido político que hizo la Revolución continuó en
el poder hasta 1964. Asimismo, se esperaría un efecto continuo indi-
recto hasta 1974 a través del Pacto Militar-Campesino. Finalmente, se-
gún Kosack (2012), podría argumentarse que la fuerza política de los
campesinos y las organizaciones de trabajadores obligaron al Go-
bierno boliviano a mantener un nivel alto del gasto en educación. Es-
tas ideas se analizan en las siguientes secciones.
3. El rompecabezas: el paradójico equilibrio boliviano

entre los bajos impuestos y la inversión en capital humano
Durante las últimas décadas, las finanzas públicas se han considerado

cada vez más como un instrumento para entender la evolución del
pacto fiscal tácito entre el Estado y la sociedad. Este enfoque ha sido
desarrollado por científicos políticos (Lieberman, 2002), economistas
con especialización en el análisis de economías en desarrollo (Bräuti-
gam et al., 2008) u organizaciones internacionales tales como el Banco
Mundial. Han sugerido, por ejemplo, que el tamaño y la composición
de las finanzas públicas reflejen el equilibrio institucional alcanzado
por cada Estado, dadas las restricciones económicas, políticas y socia-
les a las que debe hacer frente (De Ferranti et al., 2004; ocde, 2008;
cepal , 2010). Los historiadores económicos también han usado este
enfoque como una herramienta eficiente para evaluar, por ejemplo, el
marco institucional establecido por los poderes coloniales europeos
tanto en Asia Sudoriental (Booth, 2007) como en África Subsahariana
(Frankema, 2011).
Esta sección usa este enfoque para describir la evolución verosímil
del pacto fiscal boliviano desde las primeras décadas del siglo xx en
adelante. Mi análisis se basa en Frankema (2011), quien identifica cua-
tro diferentes tipos de equilibrio institucional sobre la base de la rela-
ción entre presión fiscal y el coeficiente de gasto de capital (humano y
físico). Según este autor, los países donde tanto la recaudación de im-
puestos como la prioridad fiscal de inversión de capital son pequeñas

Gráfico 1. Evolución del pacto fiscal en algunos países latinoamericanos

y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde)
(promedio de diez años), 1900-2007
12
2007
2007
Estado
10
benefactor 2007
2007
Gasto en capital humano/PIB
8 Estado
2007 1960 desarrollista
2007
6
1960
Estado 1970
4 mínimo
Estado
2 1960 extractivo
1910
1900 1900
0
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Impuestos/PIB
Bolivia Chile Uruguay Francia
España EE.UU. Tamaño ópt. Capital humano ópt.
Fuentes: a) Bolivia, de Peres-Cajías (2014); b) Chile: desde 1900 hasta 1989, base de da-
tos Economic History and Cliometrics Lab (eh clio lab), Iniciativa Científica Milenio
Mideplan; desde 1990 hasta 2007, base de datos de la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (cepal), www.eclac.cl.; c) Uruguay: Azar et al. (2009); d) datos de países
de la ocde de página web de Peter Lindert (http://lindert.econ.ucdavis.edu/), de la página
web de Sergio Espuelas (https://sites.google.com/site/sergio1espuelas/) y de la base de
datos de la ocde (www.oecd.org).
Notas: Los datos de los países latinoamericanos corresponden al promedio de diez
años; los datos para Francia, España y Estados Unidos corresponden a 1965, 1975, 1985,
1995 y 2007.
están en un equilibrio que es típico de los Estados “mínimos”. El esce-

nario “extractivo” corresponde, en cambio, a aquellos casos en los cua-
les la recaudación de impuestos es alta, pero no se reinvierte en la for-
mación de capitales. Si la inversión de capitales es alta, pero la
recaudación de impuestos es baja, el equilibrio se caracteriza como el
de un Estado benefactor. Finalmente, el “equilibrio desarrollista” se

alcanza cuando la recaudación de impuestos y la formación de capita-

les públicos son altas.
En mi caso, analizo la relación entre los niveles de presión tributa-
ria10 y la prioridad fiscal del gasto en capital humano (en particular, en
educación y salud) exclusivamente, y considero aquellas cuatro cate-
gorías de equilibrio institucional como pactos fiscales implícitos. Mi
análisis se limita a la inversión en capital humano, en primer lugar
porque el principal interés de este trabajo es el gasto en educación y,
en segundo lugar, porque (especialmente durante el período de la in-
dustrialización por sustitución de importaciones) la inversión pública
en capital físico no solo fue realizada por el gobierno central (que es el
objeto de esta investigación), sino también por empresas públicas.
Para distinguir entre estos cuatro pactos fiscales diferentes, supongo
que la relación mínima que se requiere para generar un impacto signi-
ficativo de la intervención del Estado en la economía es de alrededor
del 20% del pib para la presión fiscal y del 6% del pib para la inversión
en capital humano.11
El gráfico 1 compara la experiencia boliviana durante todo el si-
glo xx con dos de los estados más desarrollistas de América (Chile y
Uruguay; véase Azar y Fleitas, 2012). A modo de referencia, también
muestra la evolución de Francia, España y Estados Unidos a partir
de 1960.12 Como podría esperarse, durante la segunda mitad del si-
glo xx, los gobiernos de América Latina han tenido menores niveles
10 La recaudación tributaria representa la parte más importante de los ingresos co-
rrientes de América Latina y, consecuentemente, refleja de manera razonable la evolu-

ción de los ingresos públicos totales en todo el período estudiado. Por otra parte, dado
que los impuestos son una transferencia de dinero de los ciudadanos sin contrapartida
proporcional ni instantánea del Gobierno (fmi, 2001), los politólogos consideran que
mientras mayor es la dependencia de la recaudación de impuestos que tiene el Gobierno,
mayores son los incentivos a negociar y responder a las demandas de los ciudadanos
(Lieberman, 2002; Moore, 2007). Por lo tanto, el estudio de la presión tributaria puede
usarse como un instrumento para analizar la evolución del tamaño del Gobierno y la le-
gitimidad del mismo para la opinión pública.
11 Estas son cifras arbitrarias, pero representan un buen punto de referencia de la
experiencia de las economías más desarrolladas en la segunda mitad del siglo xx (Lin-
dert, 2004).
12 Francia y Estados Unidos han sido elegidos porque son ejemplos representativos de
los Estados de bienestar europeos y anglosajones, respectivamente. El caso español se

introduce en el análisis como un ejemplo de un país que recientemente ha alcanzado el
Estado de bienestar europeo (Lindert, 2004; Comín, 1996).

Cuadro 1. Recaudación tributaria de los gobiernos centrales de América Latina 312
como porcentaje del pib (%, promedio de diez años), 1882-2007
Bolivia Brasil Chile Colombia Guatemala Perú Uruguay
1882-1889 3,14 N.d. 7,06 N.d. N.d. N.d. N.d.

1890-1899 2,74 N.d. 6,96 N.d. N.d. N.d. N.d.
1900-1909 3,3 8,89 7,92 5,04 N.d. 4,1 11,9
1910-1919 3,91 6,57 7,01 3,87 N.d. 3,89 10,22
1920-1929 3,51 5,37 7,58 3,69 N.d. 3,95 11,05
1930-1939 4,44 6,88 9,33 4,31 N.d. 5,1 12,94
1940-1949 4,44 8,46 10,5 4,29 6,58 6,91 12,14
1950-1959 4,19 10,17 12,69 6,72 7,74 7,59 13,61
1960-1969 7,53 12,46 16,57 6,85 7,4 10,82 14,28
1970-1979 8,89 18,34 19,76 8,14 8,5 14,09 15,72
1980-1989 6,57 17,69 21,95 7,45 7,26 12,68 17,21
1990-1999 13,79 18,96 16,98 8,18 9,4 12,82 14,57
2000-2007 17,71 22,36 18,12 11,76 11,81 13,37 17,49
Fuentes: a) Bolivia, de Peres-Cajías (2014); b) otros países desde 1900 hasta 1989: Brasil: ibge, Estatísticas Históricas do Século xx; Chile:
base de datos eh clio lab, Iniciativa Científica Milenio Mideplan; Colombia: Kalmanovitz (2010); Guatemala: icefi (2007); Perú: Portoca-
rrero et al. (1992); Uruguay: Azar et al. (2009); c) otros países desde 1990 hasta 2007 de la base de datos de la cepal (www.eclac.cl).
Notas: N.d.: No disponible. Debido a la falta de recaudación de impuestos total desde 1882 hasta 1899 y desde 1936 hasta 1939, los
promedios bolivianos en las décadas de 1880, 1890 y 1930 han sido calculados usando cifras totales de ingresos actuales.
11/16/16 3:16 PM
de ingresos y menos gasto en capital humano que Francia y Estados

Unidos. Ciertamente, durante la mayor parte del período que esta-
mos analizando, los niveles de presión tributaria y de gasto público
en capital humano en Chile y Uruguay no superaron el 20% y el 6%
del pib, respectivamente. En cambio, esos niveles ya fueron supera-
dos en Estados Unidos y en Francia en la década de 1960. 13 Asi-
mismo, mientras que en España la presión tributaria y el gasto pú-
blico en capital humano fueron similares a los de Chile y Uruguay
durante la década de 1960, los indicadores de España convergieron
después constantemente con los coeficientes de Estados Unidos y
Francia.
En el caso de Bolivia, la recaudación de impuestos y la inversión
en capital humano fueron particularmente pequeñas hasta la primera
mitad del siglo xx. Sin embargo, desde la década de 1960 hasta la de
1980, el coeficiente de capital humano tendió a converger con los de
Chile y Uruguay, a pesar de que la presión tributaria permanecía muy
por debajo del 10% del pib. Más tarde, a partir de los años ochenta,
mientras que los niveles de presión tributaria de Bolivia se han vuelto
similares a los de Chile y Uruguay, el coeficiente entre el gasto en capi-
tal humano y el pib se ha aproximado al de España.
El cuadro 1 amplía la comparación anterior al incorporar infor-
mación sobre la evolución de la presión tributaria en algunos de los
países más desarrollados de América Latina, al igual que en algunos
de los más pobres. El cuadro confirma el tamaño reducido del go-
bierno boliviano y la persistencia de una brecha en la presión tributa-
ria respecto de varios países de la región hasta hace muy pocas déca-
das. Ciertamente, mientras que los ingresos fiscales representaron
alrededor del 7% del pib en Chile durante las décadas de 1880 y 1890,
estos ascendieron a aproximadamente el 3% del pib en Bolivia, es de-
cir, menos de la mitad que el de Chile. Durante la primera mitad del
siglo xx, la presión tributaria en Bolivia alcanzó un nivel similar al de
Colombia y Perú, pero aún muy por debajo de las cifras de Chile y
13 Desde la década de 1960 hasta el año 2007, mientras que la evolución de la presión
tributaria fue divergente (permaneció más o menos constante en Estados Unidos mien-
tras se expandió en Francia), el gasto público en capital humano alcanzó niveles superio-
res al 10% del pib en los dos países.

Uruguay.14 La Revolución de 1952 no cambió esto: hasta la década de

1980 los niveles tributarios de Bolivia se mantuvieron en niveles simi-
lares a los de Colombia y Guatemala, y mucho menores que los de
Chile, Perú, Uruguay e incluso Brasil, un país con ingresos del go-
bierno central relativamente bajos debido a su estructura federal. Re-
cién en la década de 1990 los niveles tributarios de Bolivia comenza-
ron a converger con los promedios regionales.
En cuanto al gasto en capital humano, Peres-Cajías (2015) ha com-
parado la experiencia boliviana con la de Chile, Perú y Uruguay. El
análisis destacó que el gasto en educación y salud de Bolivia fue me-
nor que el 1% del pib durante la primera mitad del siglo xx. Después, si
bien el gasto en salud siguió siendo marginal, el gasto público boli-
viano en educación aumento hasta el 3% del pib, en promedio. Por lo
tanto, a diferencia de los niveles de presión tributaria, el gasto público
en educación como proporción del pib ya era más alto en Bolivia que
en Uruguay en la década de 1970. Durante la década de 1990, el gasto
en educación pública en Bolivia continuó creciendo y, en vísperas del
siglo xxi, gasto como participación del pib era de alrededor del 6%, es
decir, el doble que en Perú y Uruguay.
En resumen, coincidiendo con la visión pesimista sobre las institu-
ciones latinoamericanas, el análisis sugiere que un equilibrio fiscal de
Estado mínimo ha caracterizado la historia boliviana durante el siglo xx.
Sin embargo, no puede ignorarse que durante la segunda mitad del siglo
xx, el Estado boliviano ha pasado del equilibrio del Estado mínimo al de
Estado benefactor. Esta transición ha sido impulsada por el aumento del
gasto en educación pública. En efecto, durante la segunda mitad del si-
glo xx, la relación entre el gasto público boliviano en educación y el pib
ha convergido y luego superado las cifras equivalentes de algunos de los
países más desarrollados de América Latina. Por lo tanto, las próximas
secciones exploran si esta peculiar transición puede permitir afirmar que
el gasto en educación pública en Bolivia fue un caso excepcional en el
contexto de América Latina después de la Revolución de 1952.
14 Los niveles tributarios bolivianos fueron similares a los de Brasil, una de las mayo-
res economías de la región. Sin embargo, Brasil es un país federal y, por lo tanto, la
subestimación de la recaudación tributaria total, definida como la recaudación de im-
puestos del gobierno central, es más alta que en el caso de los países no federales.

4. La evolución del gasto público en educación:

¿fue Bolivia un caso especial en el contexto latinoamericano?
El objetivo de esta sección es evaluar el modelo boliviano de gasto pú-

blico en educación. Primero, dado el bajo nivel de los impuestos boli-
vianos hasta la década de 1980, se analiza en qué medida la convergen-
cia boliviana en la relación del gasto en educación con el pib, identificado
en la sección anterior, fue afectada por una limitación que a menudo
puede encontrarse en América Latina: el conflicto entre la presencia de
objetivos de buena política y la ausencia o inestabilidad de recursos in-
ternos para alcanzar estos objetivos. Según algunos autores (Morales y
Sachs, 1990; Dornbusch y Edwards, 1989; Weyland, 1998), este con-
flicto puede afectar negativamente a largo plazo los logros anteriores de
la política pública. En este contexto, los siguientes párrafos analizan
cómo la vulnerabilidad fiscal del gobierno boliviano afectó la sostenibi-
lidad del gasto en educación durante la Revolución y posteriormente.
Para comenzar, el cuadro 2 analiza los efectos de los ciclos de in-
gresos públicos sobre la evolución del gasto público, muestra, específi-
camente, la tasa media anual de crecimiento de los ingresos públicos y
cada categoría del gasto público en esos períodos cuando los ingresos
corrientes se incrementaron o cayeron. Con respecto a los primeros, el
cuadro indica que el crecimiento en los ingresos corrientes desde 1904
hasta 1913 generó un aumento más que proporcional en las diferentes
categorías de gastos, salvo en defensa. En cambio, durante los años
1922-1929, la expansión de gastos fue menos que proporcional que el
crecimiento de ingresos. Durante la guerra del Chaco (1932-1935) y
posteriormente, aunque el gasto en administración general creció me-
nos que los ingresos corrientes, los gastos económicos crecieron al
mismo ritmo y el gasto público social subió en una proporción aún
mayor. Desde 1956 hasta 1978, los gastos en administración general
crecieron, de nuevo, más lentamente que los ingresos corrientes; los
gastos económicos y el gasto público social crecieron al mismo ritmo y
los gastos en educación y salud lo hicieron en una mayor proporción.
Por último, mientras que en 1986-1999 todos los gastos, con la excep-
ción de defensa, crecieron más que los ingresos corrientes, el efecto
opuesto se produjo entre 2003 y 2007.
¿Qué sucedió en los períodos en los cuales disminuyeron los in-
gresos corrientes? Durante los años inestables de la Primera Guerra

316
Cuadro 2. Tasa de crecimiento de los ingresos públicos bolivianos y gastos en términos reales, 1900-2007 (%)
Períodos de incremento de ingresos corrientes

Ingresos Gastos Administración Gasto público
Defensa Económicos Educación Salud
totales totales general social
1904-1913 5,07 6,29 7,55 2,65 5,46 15,36 15,36 (a)

1922-1929 5,96 3,53 2,67 5,66 3,89 4,28 3,94 1,81
1933-1941 9,72 2,34 8,7 -4,8 9,33 11,03 8,76 18,96
1956-1978 5,3 5,44 4,65 6,72 5,32 5,55 6 7,62
1986-1999 2,86 3,33 4,92 1,21 3,13 3,68 3,69 5,68
2003-2007 7,89 0,91 0,4 0,7 2,32 0,74 1,48 0,79
Períodos de disminución de ingresos corrientes
1913-1922 -3,62 -1,76 -1 -1,45 -5,18 -2,63 -2,76 -1,53

1929-1933 -11,31 1,81 -12,9 14,59 -7,99 -10,45 -9,35 -1,57
1941-1956 -2,88 -2,46 -4,12 -5,13 -1,27 0,46 -0,02 -3,5

1978-1986(b) -0,13 -0,96 -1,66 -1,49 -1,53 -0,61 -3,25 -9,43
1999-2003 -0,06 4,54 5,63 2,13 4,29 4,37 5,64 14,52
Fuentes: Peres-Cajías (2014).

Notas: (a) la información desagregada para gastos en salud está disponible solo desde el año 1911 en adelante; (b) el ciclo de ingre-
sos públicos que comenzó en 1978 finalizó en 1985, pero el análisis se ha ampliado hasta el año 1986 debido a la falta de información
detallada para cada categoría de gastos en 1985.
11/16/16 3:16 PM
Mundial y los de la posguerra, la reducción de ingresos coincidió con

una reducción general, en diferentes proporciones, de todos los gas-
tos. Lo mismo cabe decir para los años después de la Gran Depresión,
los gastos en defensa son la excepción debido a la guerra del Chaco.
La reducción constante de los ingresos reales que se produjo desde
comienzos de la década de 1940 hasta el año 1956 impulsó la reduc-
ción de la administración general, la defensa y el gasto económico,
pero no la disminución del gasto público social. Más adelante, du-
rante los años de la crisis de la deuda externa, en cambio, los gastos
en educación y salud estuvieron entre los que disminuyeron más que
los ingresos corrientes. Finalmente, la ligera reducción de los ingresos
desde 1999 hasta 2003 no generó un estancamiento similar ni dismi-
nuyó en ninguna categoría de gastos.
Por lo tanto, concentrándonos en el período después de la Revolu-
ción de 1952, mientras que el gasto en educación fue beneficiado parti-
cularmente por la expansión de los ingresos públicos desde 1956 hasta
1978, también figuró entre aquellas categorías de gastos que fueron
más afectadas por la posterior crisis de los ingresos públicos. Este ha-
llazgo no nos permite afirmar que la Revolución fue ineficaz en la ex-
pansión de los servicios educativos, pero recuerda la advertencia ini-
cial de esta sección: la falta de correspondencia entre los objetivos de
la buena política y los recursos internos pueden acabar anulando los
logros anteriores.15
Esta idea se trata con más detalle en el gráfico 2, que muestra la
evolución del gasto en educación per cápita en términos reales. El grá-
fico muestra un aumento considerable en vísperas del siglo xx, que
provino de la centralización de la educación y la reforma educativa li-
beral. Según Contreras (1999: 486 y 487), este proceso se puede enten-
der como el esfuerzo de las élites de gobierno para cambiar las princi-
pales características del sistema de educación pública aprovechando
las ideas y métodos que se desarrollaron en Europa.16 En este contexto,
la estabilidad del gasto en educación per cápita desde comienzos de la
década de 1910 hasta fines de la década de 1920 se puede interpretar
15 Debe recordarse que la nueva configuración del Estado encarada por la Revolución
de 1952 no generó ningún cambio importante en la presión tributaria ni en la composi-

ción de los impuestos (Peres-Cajías, 2014).
16 Véase también Cajías de la Vega (2011), donde se incluye un análisis de las caracte-
rísticas principales de esta reforma educativa.

Gráfico 2. Gasto en educación per cápita del gobierno central boliviano

(según pesos bolivianos con precios de 2000), 1900-2007
1.000
100
10
1
1900
1903
1906
1909
1915
1918
1921
1930
1933
1936
1939
1945
1948
1951
1960
1963
1966
1969
1975
1978
1981
1990
1993
1996
1999
2005
1912
1924
1927
1942
1954
1957
1972
1984
1987
2002
Fuente: Peres-Cajías (2014).
como un indicio de estabilidad del nuevo modelo de educación pú-

blica. Más allá de este compromiso político con el gasto en educación,
las consecuencias de la Gran Depresión y la guerra del Chaco sobre los
ingresos públicos terminaron afectando la evolución de los gastos en
educación per cápita, que disminuyeron considerablemente entre 1930
y 1935.
Inmediatamente después de la guerra y hasta 1940, el gasto en edu-
cación creció extraordinariamente en términos per cápita. A diferencia
de lo sucedido con anterioridad, este aumento fue impulsado por el
nuevo rol que los regímenes militar-socialistas le asignaron a la educa-
ción pública, el instrumento para construir la Nación, y también por las
demandas de las clases indígenas y populares, que identificaron a la
educación como una herramienta eficiente para defender mejor sus re-
clamos al Estado boliviano a largo plazo (Contreras, 1999: 488 y 489).
Aunque estos elementos políticos persistieron, el gasto en educa-
ción per cápita se redujo después de la Revolución de 1952. Este pro-

ceso continuó hasta 1955 y fue impulsado por los desórdenes macro-
económicos iniciales generados por el proceso revolucionario. Después,
el gasto en educación per cápita aumentó hasta fines de la década de
1970. Algunos factores estructurales determinantes pueden explicar
este crecimiento. Además, después del programa de estabilización de
1956, primero la ayuda extranjera y posteriormente la deuda externa y
el crecimiento constante de la economía boliviana permitieron el creci-
miento de los gastos gubernamentales. El aumento del gasto en educa-
ción fue también una respuesta del Gobierno al enorme crecimiento de
la población boliviana durante este período.
Sin embargo, llama la atención que la expansión del gasto en edu-
cación per cápita no fue constante desde mediados de la década de
1950 hasta fines de la de 1970. Esto sugiere la existencia de diferentes
objetivos políticos relacionados con el gasto en educación durante este
período. En verdad, el crecimiento del gasto en educación hasta 1964
estaba estrechamente relacionado con los objetivos revolucionarios y
la voluntad de ampliar los servicios educativos a todo el país (Dirección
Nacional de Informaciones, 1962). En este contexto, aunque la tasa de
crecimiento del gasto en educación disminuyó después del crecimiento
inicial entre 1956 y 1958, esta tasa bastó para recuperar y superar los
niveles del gasto en educación per cápita anteriores a la Revolución.
La evolución del gasto en educación per cápita se aceleró especta-
cularmente entre 1965 y 1967 y fue seguida por un aumento constante
desde 1968 hasta 1975. A diferencia del período anterior, estos cam-
bios estuvieron relacionados con las intenciones del gobierno militar
para consolidar el Pacto Militar-Campesino mediante la expansión de
los servicios de educación a las áreas rurales (Klein, 2011a: 222-228).
La idea generalizada de que se necesitaba más inversión en educación
para fomentar la acumulación de capital humano en el país también
tuvo un papel muy destacado (Ministerio de Educación y Cultura,
1967: 14-22; pnud, 2010: 106). Esta última idea también sería funda-
mental para entender la expansión del gasto en educación desde 1976
hasta 1979.
Más allá de la existencia de diferentes objetivos políticos y diferen-
tes intensidades en la expansión del gasto en educación, el gráfico 2
también confirma que los desórdenes macroeconómicos de principios
de la década de 1980 generaron una nueva crisis del gasto en educación
per cápita. Esto confirma una vez más que la fragilidad fiscal del go-

bierno boliviano ha afectado claramente el gasto en educación. En rea-

lidad, durante los años en los que disminuyeron los principales ingre-
sos del gobierno central boliviano (impuestos externos, endeudamiento
externo o aportes externos/donaciones externas) (1952-1956; 1979-
1985), el gasto en educación también se redujo considerablemente.
Tal como puede observarse en el gráfico 3, estas fluctuaciones afec-
taron seriamente la convergencia del gasto en educación, en cifras per
cápita, de Bolivia en relación a las cifras de Chile y Uruguay. En pri-
mer lugar, durante los años del gobierno del mnr (1952-1964), la ex-
pansión del gasto en educación solo permitió recuperar los niveles al-
canzados antes de la Revolución, es decir, el gasto en educación per
cápita de Bolivia oscilaba entre el 20% y el 30% aproximadamente de
las cifras correspondientes a Chile y Uruguay. Más tarde, convergió
rápidamente hasta el 70% del nivel del gasto en educación per cápita
de esos dos países. Sin embargo, durante la primera mitad de la dé-
cada de 1980, este gasto disminuyó a solo el 30%. Hoy en día, no hay
un proceso de convergencia y el gasto en educación per cápita de Boli-
via está muy lejos de los niveles que alcanzaron esos países.
El gasto en educación aumentó con mayor continuidad a partir de
1986. Al principio, esto se debió a la estabilización macroeconómica y
la reforma educativa de 1994. Según Contreras (1999: 491-493; 2003:
271-282), el objetivo de esta reforma era ampliar los servicios de educa-
ción en cantidad y calidad a todo el país para consolidar la educación
como un instrumento eficiente para la movilidad social y el crecimiento
económico.17 Esta reforma se realizó al mismo tiempo que se produ-
cían cambios similares en países vecinos y recibió un gran apoyo de
organizaciones internacionales tales como el Banco Mundial o el
Banco Interamericano de Desarrollo. Más adelante, el gobierno de Evo
Morales (2006 en adelante) hizo una nueva reforma educativa y mostró
un especial interés en la ampliación de los servicios educativos a los
grupos menos favorecidos de la población boliviana (véase Paz Arauco
et al., 2013). En suma, todos estos cambios impulsaron la expansión
del gasto educativo como un porcentaje del pib.
Por lo tanto, la nueva evidencia destaca la reducción del gasto en
educación durante los primeros años de la Revolución. También mues-
tra que, una vez que se corrigieron los desequilibrios macroeconómicos
17 Véase también Contreras y Talavera Simoni (2005).

Gráfico 3. Gasto público en educación per cápita en Bolivia

como porcentaje del gasto en Chile y Uruguay (%), 1910-2006
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1910
1913
1916
1919
1925
1928
1931
1940
1943
1946
1949
1955
1958
1961
2006
1970
1973
1976
1979
1985
1988
1991
2000
2003
1922
1934
1937
1952
1964
1967
1982
1994
1997
Chile=100 Uruguay=100
Fuente: Véase el cuadro 1.

Notas: Estas cifras se han expresado en dólares internacionales Geary-Khamis de
1990 y se han dividido por la población total. El pib y la serie de población se han tomado
de la nueva base de datos del Proyecto Maddison.
iniciales, el gasto en educación aumentó y, curiosamente, este au-

mento continuó hasta fines de los años setenta. Sin embargo, durante
la primera parte de la década de 1980, la inestabilidad fiscal afectó
nuevamente y, de manera considerable, el gasto en educación. Este he-
cho detuvo el proceso de convergencia en materia de gasto en educa-
ción per cápita, el cual no se ha recuperado desde entonces. En con-
junto, estos hechos sugieren que la inexistencia de una base tributaria
confiable afectó la sostenibilidad del gasto en educación y, por lo tanto,
las consecuencias a largo plazo de la Revolución de 1952.
Una forma alternativa de evaluar el impacto a largo plazo de la re-
volución en servicios de educación es analizar la evolución del gasto
público en educación de acuerdo con los niveles de pib per cápita. De
este modo, siguiendo la propuesta de Lindert (2010), el gráfico 4 aso-

cia la relación entre el gasto en educación y el pib con el registro del pib
per cápita para Bolivia y diferentes países de América Latina y la ocde.
Como se ha dicho en la introducción, Lindert (2010) sugiere que los
gobiernos latinoamericanos han invertido sistemáticamente en educa-
ción mucho menos de lo que se esperaría a priori considerando su ni-
vel de desarrollo económico. El gráfico 4 ayuda a evaluar si la expe-
riencia boliviana se encuadra en esta clasificación; también permite
identificar si la posición boliviana cambió después de la Revolución y
el ritmo y la magnitud de este cambio hipotético.
El gráfico 4 destaca nuevamente el impacto de los desequilibrios
macroeconómicos iniciales derivados de la Revolución de 1952. En
efecto, mientras que el nivel de desarrollo económico en 1955 era bas-
tante similar al de 1945 y 1950, el gasto en educación fue menor que
durante esos años anteriores a la Revolución. El gráfico también des-
taca que el gasto en educación en 1960 era aún menor al esperado,
dado el pib per cápita de Bolivia (es decir, inferior a la tendencia inter-
nacional). De este modo, el gasto en educación en Bolivia recién au-
mentó a mediados de la década de 1960 y, al contrario de la hipótesis
de Lindert, este gasto se aproximó al valor que se esperaba en función
del pib per cápita de Bolivia. Sin embargo, el gráfico también muestra
que este nivel relativamente alto del gasto en educación de Bolivia
(según los estándares latinoamericanos y en relación con su pib per
cápita) ha sido compartido por otros países pobres de América La-
tina, tales como República Dominicana. Esto indica que la experien-
cia boliviana no sería la excepción latinoamericana. Esta idea se
puede reafirmar considerando que el gasto público en educación
como porcentaje del pib ha sido sistemáticamente mayor a lo espe-
rado en Cuba,18 Costa Rica, Panamá y Jamaica desde la década de
1960 hasta principios de la de 1980; también ha sido más alto de lo
esperado en Nicaragua durante la década de 1980.
La volatilidad del gasto en educación de Bolivia como porcentaje
del pib y en relación a su pib per cápita desde comienzos de la década
de 1980 hasta comienzos de la de 1990 destaca una vez más el im-
pacto de la inestabilidad fiscal. También resalta que el gasto en educa-
ción de Bolivia ha sido sistemáticamente más alto que el esperado
18 La experiencia cubana no se muestra en el gráfico 4 porque distorsionaba el prome-
dio internacional.

Gráfico 4. Gasto público en educación como porcentaje de pib y pib

per cápita en Bolivia, América Latina y países de la ocde
8 Jamaica 1980
7 Nicaragua 1985
2005
6 Jamaica 1975
Panamá 1970
Nicaragua 1990
Educación/PIB
5 2000
Costa Rica 1965
1995
4 Costa Rica 1960
1980
Rep. Dom. 1970 1970
3 1990
1965 1975
Rep. Dom. 1965
2 1986
1960
1 1950
1940 1945
1955
0
2,9 3,1 3,3 3,5 3,7 3,9 4,1 4,3 4,5
Log PIBpc (dólares internacionales Geary Khamis de 1990)
América Latina y OCDE, 1960-2005 Bolivia, 1900-2005 Lineal (América Latina y OCDE, 1960-2005)
Fuentes: a) pib per cápita: para Bolivia, Herranz-Loncán y Peres-Cajías (2016) y la

nueva base de datos del Proyecto Maddison; para el resto de los países: la nueva base
de datos del Proyecto Maddison. b) Gasto público en educación como porcentaje del
pib: para Bolivia, Peres-Cajías (2014), para Uruguay, véase el cuadro 1; para el resto de
los países de América Latina: Frankema (2009: cuadro a3); para España y Portugal:
página web de Sergio Espuelas (https://sites.google.com/site/sergio1espuelas/); para el
resto de los países de la ocde: página web de Peter Lindert (http://lindert.econ.ucdavis.
edu/). Si los datos no están disponibles, también se pueden obtener de la página web
del Instituto de Estadística de la Unesco (http://www.uis.unesco.org/).
Notas: Los cuadrados muestran casos particulares de América Latina que no se en-
cuadran necesariamente en la hipótesis de Lindert (2010). Bolivia presenta datos cada
cinco años desde 1900 hasta 2005. Los países de América Latina que presentan datos
cada cinco años, desde 1960 hasta 2005, corresponden a Argentina, Brasil, Chile, Co-
lombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití,
Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Los paí-
ses de la ocde que presentan datos para 1960, 1975, 1990 y 2005 corresponden a Austra-
lia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Italia,
los Países Bajos, Nueva Zelanda, Portugal, España, Suecia, Suiza, el Reino Unido y Es-
tados Unidos.

(considerando el pib per cápita de Bolivia) a partir de mediados de la

década de 1990. Esto confirma la idea de que la reforma educativa de
1994 y el apoyo de las organizaciones multilaterales aumentaron el
gasto en educación hasta alcanzar niveles elevados según estándares
mundiales (Contreras, 1999: cuadro 2). Del mismo modo, el nivel con-
tinuo relativamente alto de la educación boliviana también confirma
el interés del gobierno de Morales en la expansión de los servicios de
educación. De este modo, se destaca que no fue la Revolución de 1952,
sino las reformas estructurales de la década de 1990 y los recientes
cambios políticos los que sistemáticamente impulsaron el gasto en
educación pública en Bolivia hasta alcanzar niveles elevados según
los estándares internacionales.
Finalmente, cualquier análisis referido a las consecuencias a largo
plazo de la Revolución de 1952 sobre el gasto en educación debe po-
der responder una pregunta clave: ¿benefició a los pobres la expan-
sión del gasto público? Debido a la falta de microdatos, Peres-Cajías
(2015) ha analizado la asignación del gasto en educación pública a
partir de comienzos de la década de 1950 a través de dos indicadores
indirectos: el coeficiente de apoyo impositivo para alumnos de prima-
ria y el coeficiente doble para primario terciario.19 La evidencia re-
construida permite decir que la Revolución de 1952 no tuvo ningún
efecto a largo plazo sobre la distribución del gasto en educación. Por
una parte, no hubo cambios importantes en el coeficiente de apoyo a
la educación primaria desde 1950 hasta mediados de la década de
2000; alrededor del 12%, en promedio, una cifra similar a la de otros
países latinoamericanos. Por otra parte, aunque hubo un cambio en
la priorización de la educación primaria sobre la terciaria durante los
primeros años de la década de 1970, esto no fue sostenible en el
tiempo. Aún más sorprendente, la importancia del gasto en educación
terciaria sobre el gasto en educación primaria todavía es muy notorio
en los años recientes y mucho más alto que en varios países de Amé-
19 El primer indicador mide la importancia relativa de los subsidios públicos por cada
estudiante que asiste a la escuela primaria en relación con el pib per cápita. El segundo
indicador mide la importancia relativa de los subsidios públicos por cada estudiante que
asiste a la escuela primaria en relación con los subsidios públicos por cada alumno que
cursa estudios terciarios. La justificación detrás de estos indicadores sugiere que cuanto
más alto es el apoyo relativo a la educación primaria, mayor es el impacto redistributivo
del gasto en educación pública.

rica Latina. 20 Por lo tanto, aunque no es posible decir que el gasto

público en educación de Bolivia desde 1952 no ha beneficiado a los
más pobres, tampoco se puede afirmar que los haya favorecido parti-
cularmente.
5. ¿Fueron revolucionarios los logros educativos?
Se podría argumentar que aunque la inversión pública en educación

primaria a partir de la década de 1950 fue limitada, la misma bastó
para mejorar los resultados educativos de Bolivia. Esta sección no
mide la rentabilidad del gasto en educación, sino que analiza si el au-
mento del gasto en educación se produjo en la misma época que un
aumento similar en indicadores de cantidad y calidad del resultado
educativo. Para comenzar, el cuadro 3 muestra la evolución de la tasa
de alfabetización de Bolivia y la tasa total de matriculación en la es-
cuela primaria en todo el siglo xx. En vísperas de ese siglo, solamente
el 20% de la población podía leer y escribir. Aunque las tasas de alfabe-
tización aumentaron en años posteriores, la tasa de crecimiento fue
definitivamente baja (alrededor del 1,1% anual, en promedio). De igual
forma, mientras que las tasas de alfabetización aumentaron a un ritmo
más rápido después de la Revolución de 1952 (2,5% anual, en prome-
dio) un porcentaje importante de la población boliviana aún no sabía
leer ni escribir en vísperas del siglo xxi. Como consecuencia de esta li-
mitación, el gobierno de Morales aprobó el programa llamado “Yo sí
puedo”, que fue un agresivo proyecto de alfabetización exclusivamente
orientado a los adultos mayores. Por lo tanto, recién en 2008 la Unesco
pudo declarar que Bolivia era un territorio libre de analfabetismo
(pnud, 2010: 167).
El cuadro 3 también presenta estimados de la evolución del índice de
matriculación total en educación primaria y permite calcular su índice
20 Según Lindert (2010), el valor óptimo para el coeficiente doble para primario ter-
ciario es del 50%. La cifra de Bolivia ha estado constantemente por debajo de este valor.
Además, mientras que el ratio en la mayoría de los países de América Latina es en la ac-
tualidad de alrededor del, o superior al, 50%, en Bolivia este índice sigue siendo de alre-
dedor del 30%. Para comprender mejor los factores de economía política detrás de la
asignación de un porcentaje considerable de gastos en educación terciaria, véanse Rodrí-
guez Ostria (1998), Contreras (1999 y 2003) y Peres-Cajías (2015).

Cuadro 3. Índices de alfabetización y tasa de matriculación

total en la escolaridad primaria (%), 1900-2001
Índice de alfabetización Índice de matriculación total

en escolaridad primaria
1880 2
1890 5
1900 8
1900 18,5 1910 13
1920 22,5 1920 15
1930 24,9 1930/5 16
1940 27,9 1940/5 21
1950 31,1 1950/5 28
1960 43
1976 63,21 1970 76
1980 84
1992 79,99 1990 95
2001 86,72 2000 110
Fuentes: Elaboración propia sobre la base de: a) índices de alfabetización: desde 1900
hasta 1940 se obtuvieron de Contreras (1999: cuadro 1), desde 1950 hasta 2001 se obtu-
vieron de censos nacionales; b) índice de matriculación total: desde 1880 hasta 1920 se
obtuvieron de Benavot y Riddle (1988: apéndice), desde 1930-1935 hasta 2000, de los
anuarios estadísticos de la Unesco.
de crecimiento durante todo el siglo xx : un 3,2% desde 1900 hasta

1920, un 2,8% desde 1930 hasta 1950 y un 5% desde 1950 hasta 1970.
Por lo tanto, es indudable que la expansión del índice de matriculación
total en la educación primaria ha sido más rápida después de la Revo-
lución de 1952. Sin embargo, Bolivia alcanzó la matriculación plena
en la escuela primaria recién después de la década de 1990, lo cual
implicó una demora sustancial según estándares regionales e interna-
cionales (Frankema, 2009).
La literatura boliviana ofrece algunas evidencias parciales para el
análisis de la calidad de los servicios de educación, las cuales sugieren

que no se produjo ningún cambio importante después de la Revolución.

Por ejemplo, Contreras (2003: 266) cita los reclamos de Fernando Díez
de Medina, ministro de Educación de esa época, quien en 1958 lamentó
el efecto limitado de la Revolución sobre un sistema en el cual las prác-
ticas pedagógicas aún eran dominadas por métodos arcaicos. En este
sentido, los planes de estudios de 1948 sobrevivieron en la educación
primaria y secundaria, al menos hasta fines de la década de 1960 (Mi-
nisterio de Educación y Cultura, 1967). En el mismo sentido, Contreras
(2003: 270) cita varios estudios que lamentaban la baja productividad
del gasto en educación, así como la magnitud considerable del índice de
deserción y repetición durante las décadas de 1970 y 1980.
La evolución de este último problema puede analizarse indirecta-
mente por medio del uso de la metodología desarrollada por Frankema
(2008). Aprovechando los anuarios estadísticos de la Unesco, que pre-
sentan la distribución de la matrícula por grado en la educación pri-
maria y secundaria, el autor identifica la distribución de los estudian-
tes matriculados por medio del uso de las siguientes fórmulas:
Xp
*gpi
Xp + Xs
Xs
*gsi
Xp + Xs
donde, Xp y Xs se refieren a la cantidad de alumnos matriculados en la

escuela primaria y secundaria, respectivamente, y gpi y gsi se refieren a
la participación porcentual de estudiantes matriculados en el i-ésimo
curso de la escuela primaria y secundaria, respectivamente (Frankema,
2008: 440).
Con esta metodología, he estimado la evolución de la distribución
de la matrícula durante los doce años de escolaridad en Bolivia desde
1965 hasta 2005 (cuadro 4). Como en el caso de las economías en desa-
rrollo, las estimaciones de 1965 muestran una distribución considera-
blemente desequilibrada hacia los primeros grados de la escuela, es
decir que la mayoría de los alumnos matriculados en la educación pri-
maria y secundaria estaban concentrados en los primeros tres grados.
Permaneciendo otras variables constantes, esta distribución desequili-
brada estaría reflejando que un porcentaje nada desdeñable de los niños
bolivianos “estaba repitiendo uno o más años o estaba abandonando la

Cuadro 4. Distribución de matriculación en los grados de escolarización

primaria y secundaria en Bolivia, por grado (%), 1965-2005
1º 2º 3º 4º 5º 6º 7º 8º 9º 10º 11º 12º
1965 32,53 17,19 12,91 9,05 6,87 5,2 5,64 3,57 2,67 1,88 1,36 1,05
1975 23,52 15,68 13,07 9,58 8,71 6,1 6,1 4,36 4,64 3,61 2,58 2,06
1984 19,67 14,54 12,83 10,26 9,41 7,7 5,99 5,13 5,21 3,91 3,04 2,46
1998 13,79 12,11 11,42 10,44 9,55 8,7 7,39 6,27 6,46 5,25 4,39 3,71
2005 11,47 10,23 9,9 9,42 8,99 8,96 8,56 7,62 7,66 6,46 5,77 4,95
Fuentes: Elaboración propia basada en: desde 1965 hasta 1984, Anuarios Estadísticos de
la Unesco (1973, 1980, 1987); desde 1998 hasta 2007, la página web del Instituto Estadís-
tico de la Unesco (http://www.uis.unesco.org/).
escuela antes de llegar a los años superiores” (Frankema, 2008). Al mi-

rar los estimados de 1975 en el cuadro 4 y el gráfico 1 de Frankema,
los problemas de repetición y deserción en Bolivia parecen haber sido
más serios que en Ghana o Siria, o tan graves como en Colombia, lo
cual destaca que los indicadores de educación de Bolivia no fueron
necesariamente mejores que los del resto de la región.
Estas distorsiones de la distribución también reflejarían que los
niños matriculados en la educación primaria tenían pocas posibilida-
des de terminar la escuela primaria, graduarse y llegar a la educación
secundaria. La envergadura de este problema, que es ciertamente
una limitación actual en el sistema educativo boliviano (Contreras,
2003: 279) y en particular identificable en el caso de las familias rura-
les (Urquiola y Calderón, 2006) y pobres (pnud, 2010: 169), se puede
medir al examinar el ratio de distribución de grados. Este indicador
ha sido estimado por Frankema (2008) y muestra la probabilidad de
llegar al sexto curso de los niños que ingresan a la escuela, es decir, la
probabilidad de terminar la primaria. El cuadro 5 presenta estas esti-
maciones para una muestra selecta de países que comparten algunas
características comunes con Bolivia: países pobres de transición de-
mográfica demorada (El Salvador, Honduras, Nicaragua), países pe-
queños en los cuales el gasto en educación fue alto según estándares

Cuadro 5. Tasa de distribución por grado 6-1 (%), 1960-2005
1960/1965 1970/1975 1980/1985 1990/1995 2000/2005

Bolivia 0,32 0,44 0,47 0,63 0,83
Costa Rica 0,41 0,68 0,85 0,79 0,9
Cuba 0,34 0,54 0,98 0,99 1
Ecuador 0,35 0,54 0,64 0,71 0,81
El Salvador 0,29 0,46 0,54 0,67 0,7
Guatemala 0,26 0,33 0,39 0,49
Honduras 0,2 0,33 0,39 0,56 0,61
Jamaica 0,69 0,92 0,96 0,94
Nicaragua 0,18 0,35 0,32 0,41 0,59
Panamá 0,57 0,59 0,79 0,8 0,83
Fuente: Frankema (2008: 445 y 452).
latinoamericanos (Costa Rica, Cuba, Panamá, Jamaica) o países pe-

queños en los cuales la población indígena representa un porcentaje
significativo del total de la población (Guatemala, Ecuador).
Este ratio muestra nuevamente las restricciones de los resultados
de la educación boliviana. Durante los primeros años de la década de
1960, el indicador boliviano no fue muy diferente del de otros países
(salvo Panamá). Sin embargo, durante las décadas de 1970 y 1980, este
indicador mejoró considerablemente en países caracterizados por una
cuantiosa inversión en la educación pública (Cuba, Costa Rica y Ja-
maica), pero permaneció debajo del 50% en el caso boliviano. De ma-
nera similar, la probabilidad de que los niños terminaran la primaria
ha sido siempre más alta en Ecuador que en Bolivia durante las últi-
mas tres décadas del siglo xx. De esta manera, recién en vísperas del
siglo xxi el indicador boliviano convergió hacia mejores registros. Por
lo tanto, el análisis de los indicadores de calidad y cantidad sugiere
que el gasto en educación y los logros educativos no presentaron nin-
guna correlación significativa a partir de la Revolución de 1952.

6. Conclusiones
Este trabajo ha ofrecido, por primera vez, un análisis comparativo a

largo plazo del gasto en educación en Bolivia. Ha mostrado que,
mientras que los niveles de recaudación de impuestos continuaron
entre los más bajos de la región hasta la década de 1980, el gasto en
educación como porcentaje del pib después de la Revolución de 1952
convergió hacia los niveles de Chile y Uruguay, dos de los Estados
más desarrollistas de América Latina. Este equilibrio fiscal paradó-
jico, sin embargo, no implicó una modificación sustancial de la cali-
dad y el carácter redistributivo del sistema educativo de Bolivia. Cua-
tro hallazgos principales apoyan esta afirmación: el gasto público en
educación fue difícilmente sostenible a lo largo de tiempo; el gasto en
educación, normalizado por el pib per cápita, no fue destacable según
los estándares internacionales; la inexistencia de apoyo sustancial a
la educación primaria puede haber reducido el impacto redistribu-
tivo del gasto en educación; y los resultados educativos, en términos
de cantidad o calidad, con frecuencia se encontraron entre los peores
de la región.
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x. La cara persistente de la desigualdad
de género en América Latina
María Magdalena Camou

Silvana Maubrigades*
1. Introducción
La composición del mercado de trabajo en la mayoría de los países de

América Latina ha cambiado enormemente en las últimas cuatro déca-
das con un gran aumento en la proporción de mujeres en el mercado
laboral urbano (Camou, 2012). La participación de la fuerza laboral
femenina comenzó a crecer en la década de 1970 y continuó durante
los años ochenta y noventa. Desde 1970, en Argentina, Brasil, Uruguay,
México y Chile el porcentaje de participación femenina aumentó desde
alrededor del 20% en 1960 hasta el 40-50% en 2000.
Los factores demográficos, tecnológicos y económicos detrás de este
proceso se analizan en la literatura. Aunque este cambio brinda nuevas
oportunidades para que las mujeres sean más independientes económi-
camente, una gran proporción aún está inactiva y la mayor participa-
ción femenina no ha eliminado la segregación en el mercado laboral.
Los estudios recientes revelan que los países latinoamericanos son
heterogéneos en este sentido. La tendencia predominante en las décadas
de 1980-1990 fue el aumento de la desigualdad, aunque comenzó a rever-
tirse en el siglo xxi (Bourguignon et al., 2004; Bértola y Ocampo, 2012).
Sin embargo, el componente de género en el cambio de la desigualdad
no ha sido incorporado adecuadamente a estos resultados.
337

Nuestra intención principal en este estudio es reconstruir la bre-

cha salarial entre hombres y mujeres para una muestra de países lati-
noamericanos con el objetivo de formular explicaciones de su evolu-
ción e impacto en la desigualdad. Nuestros datos provienen de los
censos y encuestas de hogares de cada país.
Nuestra investigación incluye un análisis exhaustivo de las dife-
rencias salariales entre hombres y mujeres y se centra en cómo la bre-
cha de género ha evolucionado con el tiempo y en su relación con la
desigualdad en los diferentes países. Nuestra muestra comprende a Ar-
gentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Sal-
vador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú,
Uruguay y Venezuela.
Nuestro esfuerzo se centra en reconstruir indicadores de género
para el largo plazo, en la medida de lo posible usamos las fuentes dispo-
nibles y analizamos las diferentes trayectorias y patrones de desigual-
dad que están específicamente relacionadas con cuestiones de género, y
las comparamos con las tendencias de distribución del ingreso global.
Nuestra hipótesis es que la evolución de la brecha de género es un
componente importante de la desigualdad general y sus efectos no linea-
les. Aunque esta brecha se ha reducido en las últimas décadas, aún es
amplia, especialmente en los países latinoamericanos donde la desigual-
dad es alta y donde la incorporación de las mujeres a la fuerza laboral se
ha retrasado.
En la próxima sección, resumimos las relaciones teóricas entre la
creciente oferta de trabajo femenino y la desigualdad; señalamos los re-
sultados más importantes de la investigación de América Latina sobre el
tema y los objetivos del trabajo. La tercera sección presenta nuestra me-
todología y las fuentes utilizadas. La cuarta sección trata los últimos da-
tos que documentan la evolución de la participación de la fuerza de tra-
bajo femenina y la educación en el siglo xx en América Latina. También
explora la relación entre los niveles de participación de las mujeres en el
mercado laboral y su educación. En la quinta sección examinamos la
evolución de la brecha salarial de género y los indicadores de desigual-
dad. En la sexta sección estimamos el impacto de la oferta de trabajo fe-
menina, la desigualdad total y la educación, sobre la brecha entre los
hombres y mujeres. La última sección extrae algunas conclusiones.

La cara persistente de la desigualdad… 339
2. Enfoque teórico
América Latina siempre ha tenido altos niveles de desigualdad y hoy, a

pesar de las mejoras recientes, aún es la segunda región más inequita-
tiva del mundo, justo detrás de África Subsahariana.
Los estudios sobre América Latina concuerdan en que la causa
principal de la creciente desigualdad en la región ha sido el proceso
conforme al cual el poder político, la salud y los ingresos se han ido
concentrando en manos de élites terratenientes y capitalistas y de la
gente que controla el trabajo y las relaciones comerciales (Bértola y
Ocampo, 2012).
En el período de la Primera Globalización, la desigualdad aumentó
y aunque en esa época la brecha no era tan amplia como en África y
Asia, aún era demasiado grande como para permitir que estos países
hispanos se pusieran a la altura del mundo desarrollado.
En el período de la industrialización (1930-1980), los indicadores
de desarrollo social de América Latina tenían un índice de creci-
miento más alto que en cualquier otra época en la historia de la re-
gión, aunque en algunos países la mejora era más marcada que en
otros.
También hubo una mejora en los niveles de equidad en los países
que lograron desarrollar sistemas de bienestar público como Argentina,
Chile y Uruguay. Sin embargo, otros tuvieron niveles altos de desigual-
dad porque hay grandes diferencias en la composición de la población
(pueblos originarios, campesinos, descendientes de esclavos) o porque
sus mercados de trabajo estaban fuertemente segmentados por brechas
entre trabajadores formales e informales que pusieron de relieve las di-
ferencias en las regulaciones estatales.
A partir de la década de 1970, los niveles de equidad que se habían
alcanzado previamente comenzaron a declinar debido a la drástica
desregulación de los mercados laborales, la creciente segmentación en
los mercados de trabajo, una amplia brecha entre la fuerza de trabajo
calificada y la no calificada, junto con la desaceleración de la indus-
trialización, menos participación estatal y un recorte en las políticas
para redistribuir la riqueza.
Muchos autores consideran que la persistencia de la desigualdad
está relacionada con los entramados social, cultural y económico, y
con el hecho de que la discriminación y el prejuicio estén arraigados

en instituciones formales e informales. Esto afecta particularmente a

la desigualdad de género que de acuerdo con la literatura (Sarasúa y
Gálvez, 2003) está relacionada con los falsos beneficios y los estereoti-
pos que se extienden por la educación, la familia y el funcionamiento
del mercado laboral.
Desde 1970, las mujeres de América Latina tienen niveles conside-
rablemente más altos de bienestar, medidos en términos de salud y
educación, que las mujeres de otras regiones en desarrollo. Sin em-
bargo, a pesar de este progreso, las mujeres de América Latina no han
tenido igualdad de oportunidades para percibir ingresos y han sido
ampliamente excluidas de posiciones de poder en instituciones políti-
cas y económicas. Esto hace que la región sea un ámbito interesante
donde considerar los efectos de la globalización, porque los movimien-
tos hacia la liberalización han sido sustanciales y porque las mujeres
han tenido muchos requisitos previos para participar en la economía
de mercado.
Existe un amplio debate en la literatura acerca de las consecuen-
cias del aumento de la participación de las mujeres en la fuerza laboral
durante el período de globalización; las interpretaciones de la eviden-
cia son diversas. Según la perspectiva neoclásica, como se ejemplifica
en el modelo de Stolper-Samuelson, en los países en desarrollo el libre
comercio conlleva aumento de salarios para el trabajo no calificado, el
cual es un factor relativamente abundante en estas economías (Samuel-
son, 1948). Dado que las mujeres realizan a menudo el trabajo no cali-
ficado, podemos inferir del modelo de Stolper-Samuelson que la globa-
lización conduce a una mayor demanda de trabajo femenino y, por
consiguiente, tendría que generar una expansión relativa de participa-
ción femenina y una reducción de la desigualdad entre hombres y mu-
jeres (véase el caso de México en García Cuéllar, 2001; Artecona y Cun-
ningham, 2002; Dell, 2005).
Sin embargo, la evidencia para el período 1970-1990 no respalda
esta teoría en la medida en que el crecimiento de la demanda de tra-
bajo femenino no ha producido ninguna disminución sólida en la bre-
cha de ingresos entre hombres y mujeres, la cual varía ampliamente
entre las distintas regiones del mundo (Çagatay y Ertürk, 2004). Por
otra parte, la disminución de diferencias de género no puede atribuirse
solo al proceso de globalización, porque otros cambios también tuvie-
ron consecuencias. Puede ser que la mejor calidad del trabajo feme-

nino se produjera como resultado de la incorporación de trabajadoras

con mayor experiencia y mejor educación (O’Neill y Polachek, 1993;
Goldin, 2000) y la caída de salarios de trabajadores masculinos menos
calificados (Blau y Kahn, 1997), en lugar de producirse un aumento en
la demanda de trabajo femenino.
El planteamiento heterodoxo más común para esta cuestión ha
sido considerar el efecto de las diferencias salariales entre hombres y
mujeres en el crecimiento exitoso impulsado por la exportación. Dado
que las mujeres están excluidas de ciertos sectores y ocupaciones, la
apertura del comercio trajo aparejado el crecimiento en la oferta de
mano de obra femenina para ciertos tipos de trabajo y esto elevó los
índices de desempleo y redujo los salarios (Bergmann, 1974) o perpe-
tuó las brechas salariales (Joekes, 1999; Seguino, 2000; Berik et al.,
2003).
Otro enfoque en la literatura se centró en los sacrificios que la glo-
balización les ha obligado a hacer a las mujeres de los países en desa-
rrollo (Beneria, 2003; Beneria et al., 2000). Con muy pequeñas o nin-
guna mejora en las tecnologías domésticas, los mayores niveles de
participación femenina en ocupaciones remuneradas han represen-
tado más horas de trabajo total para las mujeres que para los hombres.
Las políticas de ajuste y los recortes del gasto público en el mismo pe-
ríodo han tenido efectos negativos en los servicios sociales, de salud y
otros servicios de capital humano. Esto afecta más a las mujeres que a
los hombres, dado que las primeras son normalmente responsables de
la formación de capital humano de sus hijos. Por lo tanto, los cambios
en la situación económica de las mujeres deben analizarse junto con
otras condiciones de capital humano y social que determinan su poder
de mercado final.
3. La situación actual
La investigación sobre la evolución de las diferencias de género en la

era de la globalización en América Latina ha sido abordada de diferen-
tes formas, pero hay escasa literatura con perspectiva histórica debido
a que resulta difícil obtener los datos. Hay poca evidencia estadística
agregada relacionada con la brecha de género anterior a 1970 y a la
primera encuesta de hogares.

Nora Reyes Campos (2012) ha estudiado la evolución de la brecha

salarial entre hombres y mujeres en Chile mediante el uso de nuevas
fuentes de datos anteriores a 1960. No había datos sobre salarios por
género para Chile antes de su trabajo. Ella ha podido documentar la
brecha de género desde 1939 hasta 1974 utilizando datos de la seguri-
dad social. Aunque la diferencia salarial entre hombres y mujeres dis-
minuyó a lo largo del tiempo, el ratio de salarios de las mujeres com-
parado con el de los hombres solo se incrementó en 14 puntos
porcentuales desde 1939 hasta 1968. Debido a esto, las pruebas apun-
tan a la discriminación.
Para Uruguay, Camou (2010) estudió la evolución de la brecha de
género en las industrias textil y del envasado de carne, sobre la base de
los archivos industriales para el período 1915-1957. Su investigación
también muestra una tendencia hacia una reducción de alrededor del
2% de la diferencia salarial entre hombres y mujeres en estos sectores.
Otro trabajo compara las fuerzas responsables de la evolución de la
brecha de género y la desigualdad salarial en Asia Meridional, Asia
Oriental y América Latina (Camps et al., 2006). El capital humano, la
mejora de la salud, la liberalización del mercado de trabajo y las leyes
para la aplicación del trato igualitario parecen ser las principales va-
riables exógenas que afectan la posición económica de las mujeres.
Entre 1975 y 2000 se redujo la brecha de género; China es la principal
excepción a la regla, donde aumentaron las diferencias económicas
entre hombres y mujeres. En todos los otros países, la erosión de las
diferencias de género ha tenido como resultado una caída de la disper-
sión de salarios. En resumen, la reducción de la brecha de género du-
rante la segunda era global ha tendido a reducir la desigualdad de sa-
larios medida por los coeficientes de Gini y de Theil.
Hoyos y Ñopo (2010) se concentran en los cambios que se produje-
ron en las décadas de 1990 y 2000, y analizan los datos de la encuesta
de hogares para 1992 y 2007, controlando la educación, la cantidad de
hijos y otras características de la población. Su investigación explora
el impacto de características cambiantes de la oferta laboral sobre la
desigualdad de ingresos según el género. La investigación muestra que
la brecha de género disminuyó un total del 7% durante el período,
pero con gran heterogeneidad entre los países, y que los efectos de co-
horte relacionados con el ciclo de vida influyeron en los ingresos según
el género.

Para las mismas dos décadas, Gálvez (2001) examinó la dinámica

de mujeres que se incorporaban al mercado laboral y llegó a la conclu-
sión de que, pese a las mejoras en la tasa de actividad, el nivel de educa-
ción y la brecha de género, su situación continuaba siendo peor que la
de los hombres sobre la base de indicadores como la tasa de desempleo,
la tasa de actividad y la persistencia de la brecha salarial. La mayor
equidad de género se reduce en menor medida a aspectos económicos y
en mayor medida a aspectos institucionales, culturales o regulatorios.
México y Chile son buenos ejemplos de esta correlación negativa, ya
que ellos tienen los niveles más bajos de ingresos de las mujeres relacio-
nados con el pib más elevado per cápita. Considerando el impacto de
estos cambios sobre la desigualdad, Gálvez observa que el aumento de
la desigualdad entre las mujeres debido a avances educativos desigua-
les puede haber contribuido al aumento de la desigualdad total.
Nuestra investigación hace aportes a esta literatura al ampliar el
período estudiado y capturar así el impacto de previas desigualdades
entre hombres y mujeres sobre la actual brecha de género. Nuestro ob-
jetivo es aprender más sobre las razones históricas. ¿Son los países con
un alto nivel de temprana discriminación de género aquellos en los
cuales es más difícil incorporar a las mujeres a la fuerza de trabajo?
Por último, estudiamos la relación entre la desigualdad total y la
de género. Examinamos si la desigualdad de género y la desigualdad
total comparten las mismas tendencias, si es que pueden tener una
tendencia contraria y por qué.
4. Datos y metodología
Nuestra investigación se concentra en las diferencias entre hombres y

mujeres con trabajo remunerado. No tomamos en cuenta a las muje-
res que realizan trabajo no remunerado, aunque este ha sido el grupo
más grande de la población femenina en este período. Es claro que
aunque la desigualdad de género no puede reducirse simplemente a
una comparación entre los sexos, el primer paso en el análisis debe
concentrarse en un desglose estadístico por género.
Las comparaciones internacionales aún están limitadas por la falta
de datos confiables. En los países pobres, las mujeres realizan una
parte del trabajo en economías informales, en el hogar y/o a destajo.

La información que documenta este tipo de trabajo es escasa y a me-

nudo no es comparable entre los países. Por esto, nos concentramos
solo en los salarios de mercado. La desigualdad de ingresos es mayor
que la de salarios porque las retribuciones salariales son menos dis-
persas que las rentas de la propiedad y el trabajo autónomo.
Los datos sobre ingresos salariales desagregados por género pro-
vienen de las encuestas de hogares 1 de cada país y las usamos para
calcular el salario por hora para cada sexo. En la mayoría de los con-
juntos de datos que usamos, la unidad de observación es el hogar, y
esto nos proporciona coeficientes de Gini para ingresos y gastos (Dei-
ninger y Squire, 1996 y 1998; Banco Mundial, 1995; Higgins y William-
son, 2002). En otros métodos el interés se ha concentrado en personas
en lugar de hogares mediante el uso de la información de cuentas na-
cionales (véanse Bourguignon y Morrisson, 2002; Sala-i-Martin, 2002).
Nuestra unidad de análisis tiene que ser la persona y no el hogar, dado
que los coeficientes de Gini para el ingreso de los hogares esconden
información importante sobre la posición económica desigual de las
mujeres en el hogar.
Calculamos el índice de Gini para desigualdad de los ingresos en la
economía como un total y para la desigualdad entre los hombres y en-
tre las mujeres. Complementamos esta medición con estimaciones de
las llamadas medidas de entropía generalizada, los índices de Theil
son los más conocidos. Estos índices nos permiten calcular cuánto se
explica la desigualdad total por la desigualdad dentro de los grupos y
cuánto se explica por la desigualdad entre los grupos. Usamos estos
índices para desagregar la desigualdad en sus fuentes según el género.
5. La evolución de la participación de la fuerza

de trabajo femenina y los logros educativos durante el siglo xx
Hay una línea de investigación que documenta la participación de la

fuerza de trabajo femenina a largo plazo. Claudia Goldin (1994 y
2006) ha realizado importantes estudios para Estados Unidos, y ha
encontrado una relación en forma de “U” entre las tasas del empleo
femenino y el crecimiento económico. Esto se debe a la relación en-
1 Las encuestas de hogares incluyen información individual y de hogares.

tre educación y desarrollo económico. Con bajos niveles de desarro-

llo, la educación es mayor para los hombres que para las mujeres.
Cuando aumentan los ingresos, disminuye la participación de las mu-
jeres. Cuando los ingresos aumentan más, los recursos de la educa-
ción se expanden y las mujeres reciben más educación, lo cual pro-
mueve su participación en el mercado laboral. Con más educación y
la expansión del empleo no industrial, la participación de las mujeres
continúa aumentando y así se forma la “U” (Psacharopoulos y Tzan-
natos, 1989; Schultz, 1990). Esta evolución ha sido explorada para
países con diferentes niveles de ingresos. El resultado muestra que
países con los mayores o menores niveles de ingresos tienen mayores
tasas de participación femenina en la fuerza de trabajo que los países
con ingresos medios (Pampel y Tanaka, 1986; Psacharopoulos y Tzan-
natos, 1989; Tzannatos, 1999).
La documentación de la evolución de la participación de la fuerza
laboral femenina en América Latina es muy reciente (Camou y Mau-
brigades, 2013). Los investigadores tienen que esforzarse porque, en
general, las trabajadoras no han sido bien documentadas. Los censos
realizados en las primeras décadas del siglo xx son incoherentes en la
forma en que registran la participación de las mujeres en el sector pri-
mario. Esto hace que el empleo total del sector primario cambie de
manera atípica porque el trabajo allí tiende a ser menos formalizado y
muchas mujeres participan en actividades productivas y también en
actividades de cuidado del hogar.
Hay otro problema con los primeros censos que se realizaron en
Argentina, Chile y Uruguay a fines del siglo xix y los primeros años del
siglo xx. En estos censos se registran las ocupaciones de cada indivi-
duo, independientemente de que la persona estuviera empleada en ese
momento. El concepto actual de “desempleado” era menos aplicable
cuando el trabajo asalariado era la excepción en lugar de la regla. Sin
embargo, esto fue un período de rápido crecimiento económico, lo
cual implica que el desempleo era, probablemente, muy bajo.
Se pueden distinguir tres períodos:
1. 1910-1940: una caída en la participación laboral femenina en
algunos países, tales como Argentina y Chile.
2. 1940-1970: pocos cambios en los países estudiados de América.
3. 1970 hasta el presente: crecimiento explosivo en tasas de parti-
cipación de trabajo femenino.

Los datos recopilados para los años 1930-1970 brindan soporte

cuantitativo a la tesis de que la participación femenina en los merca-
dos laborales disminuyó durante el período de sustitución de las im-
portaciones. El Estado promovió una clase de modelo de sostén fami-
liar masculino durante este período en Uruguay y Chile que fomentó la
disminución de la participación femenina en el mercado laboral (To-
daro, 2004; Espino y Azar, 2007).
La participación de la fuerza de trabajo femenina comenzó a aumen-
tar moderadamente en la década de 1970 y esta tendencia continuó en la
de 1980 (cuadro 1). Sin embargo, recién en la década de 1990 la región
tuvo, en general, una mejora significativa, aunque siguió siendo más
baja que en los países desarrollados (Camou y Maubrigades, 2013).
Además de este aspecto, las trayectorias de las tasas de actividad
femenina fueron diferentes en toda América Latina. Chile, Uruguay y
Argentina tuvieron una tasa relativamente alta de participación labo-
ral femenina desde el comienzo del período, mientras que Brasil, Co-
lombia y México estaban lejos por detrás. Hacia el final del período,
Brasil y Colombia habían alcanzado a las tres primeras. Los otros paí-
ses considerados en el cuadro 1 tuvieron tasas de participación mucho
menores y, pese a cierta mejora, nunca han alcanzado los niveles de
los líderes de América Latina.
Aunque la tendencia a largo plazo fue ascendente en toda América
Latina, las evidencias no muestran ningún patrón sobre la manera en
la cual estos países incorporaron a las mujeres al mercado laboral du-
rante sus diferentes etapas de desarrollo.
En cuanto a la educación, en los últimos sesenta años el nivel edu-
cativo de los países de América ha progresado hasta alcanzar un nivel
sin precedentes. En 1950, la tasa de analfabetismo era del 40% entre
personas de 15 años de edad y más; en el año 2005, había caído por
debajo del 10%. La velocidad del avance ha variado entre los países y
la tasa de analfabetismo aún es alta en algunos países, en particular en
los que tienen grandes poblaciones indígenas.
En la segunda mitad del siglo xx, en la mayoría de los países de
América Latina, los años de escolarización de las mujeres aumentaron
a casi la misma cantidad que los de los hombres o los superaron leve-
mente en países tales como Argentina, Brasil, Costa Rica y Uruguay.
Más aún, las diferencias de escolarización por género se han reducido,
especialmente en las últimas décadas. Solo en países con tasas elevadas

Cuadro 1. Índices de actividad femenina

El
Arg. Bol. Bra. Chi. Col. Cos. Ecu. Gua. Hon. Méx. Nic. Par. Pe. Uru. Ven.
Ri. Sal.
1900
1910 34 15 18
1920 31 6 21
1930 21 4 20
1940 27 24 26 28 6 21
1950 28 18 31 23 13 22
1960 26 21 24 23 18 18 19 13 18 22 26 23 23 20
1970 32 23 24 24 27 21 17 25 14 17 20 21 24 21 41 23
1980 33 23 33 26 25 29 27 37 14 18 27 36 23 30 42 30
1990 43 55 52 34 47 35 37 38 28 30 32 38 43 48 47 36
2000 50 61 58 41 57 41 48 47 41 37 41 46 49 59 52 41
Fuentes: Organización Internacional del Trabajo (oit), Olivetti (2013). Argentina: censo de América Latina
1960-2000: oit; Uruguay: Fleitas y Román (2010) y censo; Brasil: censo; Chile: Godoy Catalán y Díaz Berr (2011);
La cara persistente de la desigualdad…
México: Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), Dirección General de Epidemiología (dge) y censo.
Período 1990 y 2000, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), 2013.
347
11/16/16 3:17 PM
de analfabetismo o con grandes comunidades indígenas como Guate-

mala, Nicaragua u Honduras seguimos observando una brecha de gé-
nero en la escolarización.
Considerando la expansión de la cobertura de educación primaria
seguida de un crecimiento continuo en educación básica, América La-
tina ha presentado un conjunto de políticas de educación dirigidas es-
pecíficamente a grupos menos privilegiados (en términos de etnicidad,
ubicación geográfica y condición socioeconómica). Sin embargo, las
desigualdades de género persisten en varios países, pero se ocultan de-
trás de los promedios generales.
El gráfico 1 muestra la evolución de la educación durante el pe-
ríodo de análisis y compara el promedio de los años de escolarización
de las mujeres con el de los hombres. Ambos sexos mejoraron, pero las
niñas aún no habían alcanzado los niveles de los varones. La recupera-
ción por género en la escolarización comenzó con el masivo ingreso de
las mujeres a la educación primaria, avanzó con la mayor participa-
ción femenina en la educación secundaria y progresó aún más con
mayor cantidad de mujeres en el nivel educativo superior.
Sin embargo, cuando examinamos los países en forma individual,
encontramos diferencias entre ellos. Un grupo de países comenzó el
período con el doble de años de estudio promedio en comparación a
otros: Argentina, Chile y Uruguay y, en menor grado, Costa Rica. Este
grupo implementó políticas públicas para promover la matriculación
de niños y niñas en la educación primaria y secundaria. Esto tuvo
como resultado un crecimiento sostenido en los años de escolarización
para los dos sexos durante la segunda mitad del siglo xx, y las mujeres
de Argentina y Uruguay obtuvieron mejores resultados que los varones.
En la segunda mitad del siglo, otro grupo de países habían prome-
diado solo dos años de escolaridad y las niñas aún estaban retrasadas
en comparación con los varones, incluso al final del período. Este
grupo incluía a países con mayor población indígena y rural, y esto
podría ayudar a explicar la razón por la cual la matriculación en las
instituciones de educación formal era tan lenta. Este grupo incluye a
países como Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua.
México y Brasil son ejemplos de buenas mejoras en este período.
La población de ambos tuvo bajos niveles de educación a fines de la
década de 1950, pero los años de escolarización habían aumentado
considerablemente en los dos países al final del período. Aunque la

Gráfico 1. Rendimiento educativo por sexo

9 100
8 98
Años promedio de escolarización
7 96
94
Ratio mujer/hombre
6
92
5
90
4
88
3
86
2 84
1 82
0 80
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Ratio M/H Hombre Mujer
Fuente: Basado en Barro y Lee (2013).
Gráfico 2. Tasa de actividad femenina y años de escolarización, 1950-2000
10
9 Ch00 Ar00
Ch90 Ar90
8 CRi00 Uy00
Años de escolarización de las mujeres
Pe00
Ar80 Uy90 Bo00
CRi90 Mx00
Ec00
7 Ch80 Ec90 Uy80 Co00
Pe90 Br00
CRi80 Mx90 Pa90 Sa00
Ch70 Pa00 Bo90
6 Ec80 Ar70 Uy70 Co90
Ar60 Pe80 Ho00
Ch60 Ve80 Ve00
5 Pa80 Co80 Ho90 Ve90
Uy60 Ar50 Bra90
Bo80 Ch50 Sa90 Ni00
Mx80
Ec70 CRi60 Uy50
4 CRi70 Pa70
Pe70 Gu00
Ho80 Ve70 Co70
Mx70 Bo70 Gu90 Ni90
3 Ec60 Co60 Pa60 Sa80
Gu80 Pe60
Br70
Ve60 Sa70 Br80
Mx50 Mx60 Ni80
Ho70 Co50
2 Sa60 Br60Ni70
Gu70 Ni60
Br50
1 Gu60
0
0 10 20 30 40 50 60 70
Tasas de actividad de las mujeres
Fuentes: Tasas de actividad: véanse las fuentes del cuadro 1. Años de escolarización:
Barro y Lee (2013).

causalidad tiene que ser firmemente establecida, parece que la veloci-

dad económica elevó la demanda de escolarización durante este pe-
ríodo, y los dos países fueron proactivos en políticas educativas para
mejorar rápidamente el capital humano.
La relación entre las tasas de actividad y la educación no ha sido
lineal. Cuando hay bajos niveles de escolarización, hay una fuerte co-
rrespondencia entre años de escolarización y participación de la fuerza
laboral femenina. Con niveles más altos de escolarización, la elastici-
dad de la tasa de actividad femenina disminuye.
Aunque los años promedio de escolarización aumentaron en la
mayoría de los países latinoamericanos durante el período, hay gran-
des diferencias en la muestra. En el año 2000, Chile y Costa Rica te-
nían tasas altas de escolarización y tasas bajas de actividad, mientras
que Bolivia, Ecuador, Paraguay y El Salvador tenían tasas altas de ac-
tividad, pero solo un modesto crecimiento en los años de escolariza-
ción. Hacia fines del período, los países de la región regresaron al mo-
delo de libre mercado con apertura comercial. Este cambio aumentó
la demanda de capacidades técnicas y redujo la demanda de trabaja-
dores poco calificados, un sector en el cual el porcentaje de mujeres es
mayor que el porcentaje de mujeres en toda la economía (Bértola y
Ocampo, 2012).
6. Midiendo la desigualdad y la brecha de salario

entre hombres y mujeres
Aunque la participación de toda la fuerza laboral femenina ha aumen-

tado en los últimos cincuenta años, aún existen diferencias de género
entre los países. La discriminación por motivos de género en el salario
ha persistido a lo largo del tiempo y es común en muchos países. La
persistencia sugiere causas estructurales que tienen sus raíces en las
instituciones y la cultura. Por ejemplo, las mujeres son más proclives a
responder positivamente ante mayores oportunidades económicas en
el mercado laboral cuando existen servicios para el cuidado infantil o
cuando su participación es aceptada socialmente. En cambio, cuando
hay barreras significativas su progreso es más limitado.
En la primera década del siglo xxi, las mujeres de América Latina
habitualmente recibieron menos del 35% del ingreso nacional total,

Gráfico 3. Participación de las mujeres en el gasto salarial, 1990-2000
Promedio AL
Venezuela
Uruguay
Perú
Paraguay
Nicaragua
Honduras
Guatemala 2000
El Salvador 1990
Ecuador
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
Argentina
0.2 0.25 0.3 0.35 0.4 0.45
Fuente: Encuestas de hogares.
aunque el porcentaje era de alrededor del 40% en seis países líderes (grá-
fico 3). La participación de las mujeres aumentó considerablemente en-
tre 1990 y 2000 en Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Uruguay
y Venezuela. En Costa Rica, Ecuador y El Salvador, las razones detrás de
esta tendencia están más relacionadas con las mejoras en la tasa de acti-
vidad femenina que con la reducción de la brecha de salarios por moti-
vos de género, pero en Guatemala, Honduras, Uruguay y Venezuela la
brecha se redujo considerablemente durante este período (gráfico 4).
En la primera década del siglo xxi, los países con las menores dife-
rencias salariales eran Argentina, Colombia, Costa Rica, Guatemala,
Honduras, Uruguay y Venezuela.

Gráfico 4. Brecha de salarios entre hombres y mujeres en América Latina,

1940-2000
120
100
80
60
40
20
0
a a sil ile mbia a r r a s y rú y la
nti
n livi Bra Ch Ric uado vado emal dura gu
a ua Pe ugua zue
e Bo lo sta Ec al at n ara Parag Ur ne
Arg Co Co El S Gu Ho Nic Ve
1940 1970 1990 2000
Fuentes: oit y encuestas de hogares.
Los otros países de nuestra muestra están quedando rezagados. Solo

podemos reconstruir las trayectorias de algunos porque las fuentes son
escasas. Los datos que tenemos indican que los países que tenían una
menor diferencia salarial por motivos de género en el pasado son los
que tienen mejor desempeño en el presente. En el período entre 1970 y
2010, la brecha era mayor en Brasil que en Argentina o Uruguay.
En América Latina, la desigualdad entre los hombres tiene mayor
ponderación en el nivel total del coeficiente de Gini debido a su mayor
participación en el mercado laboral y a la mayor desigualdad entre los
hombres (véase el anexo). La distribución de escolaridad y capacida-
des entre los sexos puede ser parte de la explicación.
No hay una tendencia clara en la evolución de la desigualdad entre
las mujeres. Mientras que el promedio general permanece invariable du-
rante el período, hay un grupo de países (Argentina, Uruguay, Costa
Rica, Venezuela y Perú) con desigualdad creciente en los salarios de las
mujeres. El aumento de la desigualdad general durante el período pro-
bablemente afecta a las mujeres al igual que a los hombres. La razón por
la cual el diferencial de los salarios entre las mujeres es mayor se debe a
que ellas se unieron al mercado laboral con mayor capital humano, por-
que sus años de escolarización y experiencia laboral están aumentando.

7. Explicando la brecha salarial entre hombres y mujeres
En una comparación internacional, Blau y Kahn (1997) descubrieron

que los mercados laborales con tasas de remuneración sumamente
desiguales también tienen altos niveles de desigualdad de género. Des-
pués comprobamos su relación entre la desigualdad total de salarios y
la brecha de género para América Latina.
A primera vista, la evidencia de América Latina confirma la rela-
ción postulada. Los países que son más desiguales (con coeficientes de
Gini superiores a 0,5 en el gráfico 5) también tienen brechas más am-
plias entre hombres y mujeres. Cuando observamos las diferencias en-
tre los países en este período, podemos identificar dos grupos. Pri-
mero, aquellos en los cuales la desigualdad general se mantuvo
relativamente alta en el período y las diferencias entre hombres y mu-
jeres disminuyeron, pero el salario femenino continúa siendo más bajo
que el masculino. Esto sucedió en Chile, Bolivia, Honduras, Perú, Ni-
caragua y Ecuador. Brasil fue un caso especial con alta desigualdad y
una brecha amplia entre hombres y mujeres (véase el anexo).
Hay un segundo grupo con desigualdad total relativamente baja y
una reducción en las diferencias entre hombres y mujeres que incluye
a Argentina, Uruguay, Costa Rica y Venezuela. En particular, Argentina
y Uruguay también son países con menor brecha de género en el pa-
sado y una tasa de actividad más alta. En cualquier caso, las razones
históricas no parecen ser la única manera de lograr una brecha menor
entre hombres y mujeres: Venezuela forma parte de este grupo, aunque
tradicionalmente ha tenido una tasa baja de participación femenina.
Otro factor que probablemente tiene impacto en las diferencias de
salarios relativas al género es el patrón histórico de la participación de las
mujeres en el mercado laboral. En el período 1940-1970, la desigualdad
de género en América Latina era alta y esto se expresaba en un nivel bajo
de participación laboral de las mujeres y amplias diferencias entre hom-
bres y mujeres. Hay pocos datos disponibles para la década de 1980, la
llamada década perdida, y en los años noventa iniciamos una nueva fase
con menos diferencias de género y mayor variabilidad en las tasas de
actividad de mujeres en toda la región. Al final del período, la participa-
ción de las mujeres en mercados laborales aún seguía aumentando, pero
la brecha de género no se había reducido de manera significativa. Se
puede ver que esta correlación entre las dos variables no es muy fuerte

Gráfico 5. Desigualdad general y brecha salarial

entre hombres y mujeres
1,7 Br70
1,6
1,5
Brecha salarial de género
Uy80
1,4
Ch90
1,3
Pe00 Ho90 Bo90
Arg 70 Uy90 Br90
Pe90 Pa00
1,2 Gua90
Ve90 Ni00 Br00
Sa00 Ch00 Sal90 Pa90 Bo00
1,1 Co90 Ni90
Ar90 Uy00 Ec90
Ve000 Ec00 Co00
CRi90 CRi00 Ho
1 Gua00
Ar00
0,9
0,8
0,3 0,35 0,4 0,45 0,5 0,55 0,6 0,65
Coeficiente de Gini global
hacia el final del período en el cual muchos países tienen similares bre-
chas de género y hay un margen mayor en la tasa de participación.
Las tendencias en las tasas de actividad de las mujeres en los mer-
cados de trabajo de América Latina en la década de 2000 son muy dife-
rentes entre los países. Mientras que la tendencia general es ascen-
dente a lo largo del tiempo, solo en algunos casos el promedio alcanza
el 50%. La heterogeneidad que se reveló en el gráfico 6 podría tener
muchas explicaciones y probablemente está relacionada con las políti-
cas económicas liberales desregulatorias imperantes desde la década
de 1980. Pero las diferencias de género se mantuvieron estables en las
décadas de 1990 y 2000.
Estos resultados también muestran que los aumentos en la partici-
pación de las mujeres en el mercado laboral no necesariamente signifi-
can un cambio sustancial, porque así como aumentan las tasas de par-
ticipación también aumentan la ocupación femenina y la dispersión de
los salarios. Las tendencias de las diferencias de género dependen de la
inversión individual en educación y los beneficios de esa educación. En
los últimos años, los niveles de educación femenina han aumentado en

Gráfico 6. Tasa de actividad femenina y brecha salarial

entre hombres y mujeres, 1940-2000
2,6
2,4 Uy40
2,2
2 Uy50 Arg40
Co40
1,8 Uy60
Br70
1,6
Sal60
Uru80
1,4
Ho90 Ch90
Uy90 Pe90 Bo90 Pe00
Arg 70
1,2 Sal90 Ch00 Ni00 Pa00
Gua90 Ve90 Pa90 Br00 Bo00
Ni90 Uy00
CRi90 Ec90 Ve000 Ar90 Sa00 Co90
Ho Ec00 Co00
1 CRi00
Gua00
Ar00
0,8
15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65
Fuentes: Tasa de actividad: véanse las fuentes del cuadro 1. Brecha salarial entre hom-
bres y mujeres: oit y encuestas de hogares.
relación con los de los hombres. Aunque los países han alcanzado ta-
sas altas de participación del mercado de trabajo femenino, es claro
que la igualdad en la educación no basta para asegurar la paridad en
los ingresos entre hombres y mujeres. Una de las razones por las cua-
les han persistido las diferencias de género es que la brecha tiende a
ser más amplia en los niveles superiores de educación. La evolución de
la brecha salarial entre hombres y mujeres es distinta en niveles de
educación diferentes. En el grupo de educación terciaria, la brecha de
género era más amplia al comienzo del período, posteriormente hubo
una pequeña mejora, que muestra el efecto de techo de cristal, mien-
tras que en el grupo con solo educación primaria la brecha se redujo
más durante el mismo período.
La educación de la mujer mejoró de manera considerable en la
década de 1990, pero, tal como vimos antes, el aumento de la tasa de
retorno educativo del nuevo modelo económico fue menos favorable
para las mujeres con mayor nivel de educación. La creciente participa-

ción de la mujer en el mercado laboral y su mejor rendimiento educa-

tivo, en un contexto de participación masculina en la fuerza de trabajo
y de rendimiento educativo relativamente estable, contribuyeron a una
disminución general de la brecha. Como hemos visto, la convergencia
continua entre los salarios de las mujeres y los de los hombres no es
automática. La parte de la brecha salarial que no se puede explicar por
las características del mercado laboral, relacionadas con las califica-
ciones de los trabajadores, generalmente se atribuye a la discrimina-
ción y a diferencias en las preferencias de hombres y mujeres. Las mu-
jeres tienden a ingresar a distintas carreras que los hombres.
Aún se mantiene la tendencia a que ciertas ocupaciones sean domi-
nadas por hombres y otras, por mujeres, por lo que se suele pagar me-
nos a las que son predominantemente femeninas, aunque hombres y
mujeres tengan el mismo nivel educativo. La mayoría de las mujeres
trabajan en los sectores de servicios y agrícola, y la realidad muestra que
las áreas en las que las mujeres son la gran mayoría, tales como secreta-
rias, maestras y enfermeras, son las que reciben peores remuneraciones.
En los últimos cincuenta años, los niveles de escolaridad han au-
mentado y la modernización de la estructura ocupacional, como resul-
tado de los cambios tecnológicos y el crecimiento económico, ha
creado una demanda de mano de obra más calificada y con un mayor
nivel de educación. La demanda creciente de mano de obra calificada
y con educación avanzada ha tenido como resultado, entre otras cosas,
políticas para elevar el nivel educativo general de la población. El grá-
fico 7 muestra un alto nivel de segregación por sexo que persiste entre
empleados con educación terciaria, a pesar de la relativa igualación
entre hombres y mujeres en el nivel general de logro educativo. Hay
disparidades salariales entre hombres y mujeres con las mismas califi-
caciones en todos los países de América Latina analizados y en todos
los niveles educativos, pero en especial entre la población con mayor
nivel de educación.
Nuestro detallado estudio de la brecha salarial entre hombres y
mujeres muestra que las mayores diferencias que aún persisten se pre-
sentan entre aquellos con los mayores niveles de calificaciones e ingre-
sos (gráfico 8). Cuando comparamos la evolución de la brecha de gé-
nero entre la población con mayor educación en las décadas de 1990 y
2000, encontramos que aunque las diferencias disminuyen, los salarios
promedio de los hombres se han mantenido alrededor de 25 puntos

Gráfico 7 (parte a). Educación y diferencias de género
Diferencias de género con educación primaria

Argentina
Venezuela 100 Bolivia
90
Uruguay Brasil
80
70
Perú Chile
60
1990
50
Paraguay Costa Rica 2000
Nicaragua Colombia
Honduras Ecuador
Guatemala El Salvador
Diferencias de género con educación secundaria

Argentina
90
Uruguay Brasil
80
70
Perú Chile
60
50 1990
Paraguay Costa Rica
2000
Nicaragua Colombia
Honduras Ecuador

Diferencias de género con educación terciaria
Argentina
porcentuales por Uruguay

encima de los90de las mujeres.
Brasil Al final de cada década
aún hay diferencias de salarios80entre hombres y mujeres con el mismo

70
nivel de logro educativo.
Perú Chile
60
A la luz de estos resultados, estas diferencias salariales en el grupo de
1990
50
educación terciaria
Paraguay están relacionadas con el capital
Costa Ricahumano
2000de las mu-
jeres subutilizado en el mercado laboral. Una manera de abordar esto es

Nicaragua Colombia
Honduras Ecuador

Uruguay
80
70
Perú Chile
60
50 1990
Paraguay Costa Rica
2000
Nicaragua Colombia
Honduras Ecuador
Gráfico 7 (parte b). Educación y diferencias de género
Diferencias de género con educación terciaria

Argentina
90
Uruguay Brasil
80
70
Perú Chile
60
1990
50
Paraguay Costa Rica 2000
Nicaragua Colombia
Honduras Ecuador
Gráfico 8. La brecha salarial de género entre personas con alto

nivel salarial y educación terciaria
100
90
Ingresos mujeres/hombres
80
70
60
50
r
nti
na
livi
a sil
Ch
ile bia Rica ador ado mala duras agua guay Perú guay zuela io AL
Bo Bra lom osta lv e ar a d
Arg
e
Co C Ecu El Sa Guat Ho
n
Nic Par Uru Vene ome
Pr
1990 2000

Nota: Se clasificó a la población de acuerdo con su salario en tres niveles: bajo, medio
y alto.

examinar la distribución de las personas con mayor nivel de educación a

través de sus niveles de ingresos. Sin embargo, hemos podido confirmar
que entre el 80% y el 90% de las personas de ambos sexos con nivel de
educación terciaria están dentro del nivel salarial más elevado (véase el
anexo). A pesar de que nuestros datos no muestran la estructura de las
ocupaciones por sexo dentro del grupo de mayor nivel de ingresos, pode-
mos asumir que esto podría ser diferente entre mujeres y hombres.
8. Conclusión
El objetivo de este trabajo ha sido ayudar a incorporar la perspectiva

de género a la discusión de la evolución de la desigualdad general.
Nuestros resultados nos permiten conocer las tendencias en las tasas
de participación laboral y los logros de la escolarización en América
Latina en el siglo xx.
Primero, encontramos que la mayoría de los países más desiguales
son también aquellos con la mayor brecha de género y la historia re-
ciente revela mucha inercia. Los países más “avanzados” en términos de
igualdad de género son aquellos en los cuales las tasas de participación
laboral femenina aumentaron en la primera mitad del siglo xx y que
también poseen niveles más altos de logro educativo y una menor brecha
de salario entre hombres y mujeres. En los países menos “avanzados”, el
ingreso de las mujeres al mercado laboral quedó rezagado en relación
con el promedio del grupo avanzado y esto estuvo asociado a economías
menos desarrolladas con numerosa población indígena y negra.
Estos resultados sugieren que las estructuras del mercado laboral
son diferentes en los dos grupos y que una reducción de la brecha de
género no depende solo de la participación de las mujeres al final del
período, sino también de razones históricas en la segregación ocupacio-
nal del trabajo. Al contrario de lo que esperábamos, la brecha de género
se amplía gradualmente a la vez que aumentan los años de escolaridad.
La mayor participación de las mujeres en el mercado laboral tuvo
impacto en la desigualdad general: mientras su participación en el
gasto salarial ha aumentado y han subido en la escalera educativa, se
ha encontrado que para las ocupaciones más calificadas hay una bre-
cha mayor entre hombres y mujeres, de manera que la desigualdad
general ha aumentado en este particular.

Es interesante que el grupo que combina salarios altos con el pro-

medio más alto de años de escolarización sea también el que más se
resiste a esta tendencia igualitaria. Resulta que este grupo no obedece
a una lógica puramente económica, sino que hay una barrera invisible
contra la incorporación de nuevos actores a cargos de responsabilidad.
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Anexo
Cuadro A. Desigualdad de género

Medición Participación Brecha de
desigualdad (%) ingresos (%) género
País Año Total H M H M
Argentina 1992 0.40 0.41 0.39 0.63 0.37 93
Bolivia 1997 0.59 0.60 0.55 0.69 0.31 79
Chile 1990 0.55 0.56 0.52 0.76 0.24 76
Colombia 1996 0.49 0.49 0.47 0.65 0.35 90
Costa Rica 1992 0.40 0.39 0.42 0.72 0.28 98
Década de 1990
Ecuador 1995 0.54 0.53 0.57 0.67 0.33 91

El Salvador 1991 0.52 0.51 0.53 0.66 0.34 86
Guatemala 2000 0.58 0.56 0.60 0.67 0.33 85
Honduras 1997 0.54 0.56 0.50 0.69 0.31 78
Nicaragua 1993 0.54 0.57 0.49 0.36 0.34 90
Paraguay 1997 0.54 0.55 0.53 0.66 0.34 88
Perú 1997 0.53 0.54 0.52 0.67 0.33 82
Uruguay 1992 0.45 0.45 0.45 0.64 0.36 83
Venezuela 1992 0.37 0.36 0.36 0.70 0.30 86
Argentina 2006 0.43 0.42 0.43 0.60 0.40 100
Bolivia 2005 0.58 0.58 0.58 0.67 0.33 88
Brasil 2008 0.54 0.55 0.53 0.63 0.37 87
Chile 2006 0.51 0.51 0.51 0.69 0.31 89
Costa Rica 2006 0.43 0.43 0.45 0.67 0.33 99
Colombia 2006 0.54 0.54 0.54 0.58 0.42 95
Década de 2000
Ecuador 2006 0.51 0.49 0.53 0.58 0.42 95

El Salvador 2005 0.45 0.46 0.45 0.58 0.42 89
Guatemala 2006 0.52 0.52 0.51 0.67 0.33 100
Honduras 2006 0.51 0.51 0.50 0.60 0.40 97
Nicaragua 2005 0.52 0.55 0.45 0.70 0.30 85
Perú 2006 0.52 0.53 0.51 0.67 0.33 81
Paraguay 2007 0.57 0.59 0.54 0.65 0.35 84
Uruguay 2006 0.48 0.49 0.47 0.58 0.42 93
Venezuela 2006 0.38 0.36 0.40 0.63 0.37 95
Promedio década de 1990 0.50 0.51 0.49 0.66 0.32 86

Cuadro B. Desigualdad de género en población de ingresos altos

y educación terciaria
Medición Participación Brecha de

desigualdad (%) ingresos (%) género
País Total H M H M
Argentina 0.35 0.38 0.29 0.54 0.46 67
Bolivia 0.41 0.43 0.34 0.68 0.32 68
Chile 0.49 0.50 0.38 0.76 0.24 53
Colombia 0.38 0.40 0.32 0.63 0.37 70
Costa Rica 0.31 0.31 0.29 0.68 0.32 79
Década de 1990
Ecuador 0.38 0.38 0.37 0.66 0.34 78

El Salvador 0.40 0.42 0.28 0.76 0.24 63
Guatemala 0.44 0.45 0.35 0.79 0.21 62
Honduras 0.41 0.43 0.30 0.72 0.28 60
Nicaragua 0.47 0.47 0.44 0.69 0.31 72
Paraguay 0.44 0.46 0.35 0.70 0.30 64
Perú 0.38 0.40 0.32 0.66 0.34 78
Uruguay 0.40 0.40 0.32 0.61 0.39 57
Venezuela 0.25 0.25 0.23 0.63 0.37 77
Argentina 0.28 0.30 0.26 0.45 0.55 89
Bolivia 0.38 0.41 0.31 0.64 0.36 80
Brasil 0.46 0.47 0.42 0.57 0.43 66
Chile 0.48 0.50 0.42 0.63 0.37 68
Costa Rica 0.33 0.35 0.27 0.61 0.39 69
Colombia 0.40 0.41 0.39 0.51 0.49 87
Década de 2000
Ecuador 0.47 0.43 0.51 0.59 0.41 85

El Salvador 0.30 0.34 0.26 0.50 0.50 86
Guatemala 0.45 0.46 0.32 0.77 0.23 56
Honduras 0.36 0.36 0.34 0.60 0.40 80
Nicaragua 0.47 0.50 0.40 0.67 0.33 63
Paraguay 0.40 0.43 0.34 0.62 0.38 65
Perú 0.38 0.41 0.32 0.63 0.37 83
Uruguay 0.39 0.42 0.34 0.47 0.53 67
Venezuela 0.28 0.32 0.25 0.49 0.51 83

Cuadro C. Distribución de la población con educación terciaria en función

de ingresos
Niveles de ingresos
Hombres Mujeres
País Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto
Argentina 24,6 11 64,4 23,2 17,7 59,1
Bolivia 2,5 16,7 80,8 3,3 17,4 79,3
Chile 4 10,4 85,6 7,6 21 71,4
Colombia 1,8 7,5 90,7 1,6 12,3 86,1
Costa Rica 0,9 5,6 93,5 4,4 5,9 89,7
Década de 1990
El Salvador 2,5 3,1 94,4 1,1 6,5 92,5

Guatemala 4,4 4,4 91,2 5,8 10,7 83,5
Honduras 1,5 5,8 92,7 0 8,8 91,2
Nicaragua 1,7 16,9 81,4 3,5 25,6 70,9
Paraguay 0,6 1,7 97,8 0 7,8 92,2
Perú 5,8 20,2 74 8 23,6 68,3
Uruguay 5,8 14,2 80 4,6 21,3 74,1
Venezuela 5,6 11,1 83,3 5,6 11,1 83,3
Argentina 8,8 19,4 71,8 10,5 19,4 70,1
Bolivia 2,4 7,5 90,1 3,7 9 87,3
Brasil 4,6 9,5 85,9 4,6 12 83,5
Chile 5,5 11,8 82,7 8,6 16,6 74,8
Costa Rica 2,8 2,4 94,8 2,1 5,9 91,9
Colombia 6,1 13,3 80,7 7 12,2 80,8
Década de 2000
Ecuador 13,1 15,6 71,3 21,1 15,8 63,2

El Salvador 11,5 5,3 83,2 7,3 7 85,7
Guatemala 1,4 3,4 95,2 5,6 5 89,4
Honduras 4,8 5,3 89,9 4,3 3,2 92,5
Nicaragua 4,5 6,2 89,3 4,7 9,2 86,1
Paraguay 2,7 8 89,4 4,4 9,1 86,6
Perú 8 21,1 70,9 12,5 23,2 64,3
Uruguay 5,6 11,4 83 5,7 12,8 81,5
Venezuela 4,6 16,2 79,3 6 17,6 76,5

XI. Redistribución fiscal en América Latina
desde el siglo XIX1
Leticia Arroyo Abad*

Peter H. Lindert**
Introducción
Los historiadores económicos ahora saben que la desigualdad no ha

sido una característica constante del paisaje latinoamericano desde la
colonización por España y Portugal. Más bien, ha caído y crecido va-
rias veces en los dos siglos de independencia; y el inicio del siglo xxi
también trajo consigo un bienvenido retroceso ligero de la extrema
desigualdad.2 ¿Por qué los movimientos y por qué las diferencias entre
los países?
Afortunadamente, en los albores de este siglo no solo ha habido un
ligero retroceso de las anteriores tendencias inequitativas en América
1 Nuestro mapeo histórico introduce seis casos: Chile, Argentina, Uruguay, Costa
Rica, Colombia y Perú. Otros países son objeto de investigaciones que se agregarán en
publicaciones posteriores. También estamos desarrollando una serie de archivos que
brindan información de respaldo para los gráficos 1-14, estos pueden descargarse del
sitio http://gpih.ucdavis.edu. Los autores agradecen a María Marcela Harriague, Alejan-
dra Irigoin, Joaquin Marandino Peregalli, Bruno Seminario de Marzi, Juan Diego Trejos,
los editores y participantes de la conferencia por sus comentarios constructivos, y a la
Fundación Nacional de las Ciencias de Estados Unidos por el subsidio de investigación
otorgado en virtud de la beca ses 1227237.
* Middlebury College.
** University of California, Davis.
2 Véanse en particular: Frankema (2009); Williamson (2010); los números especiales
completos de la Revista de Historia Económica, vol. 28, núm. 2, 2010; y Arroyo Abad
(2013a). Véase también el conjunto de datos descargables sobre la desigualdad de todo el
mundo, 1820-2000, al que se hace referencia y el cual se explica en Van Zanden et al.
(2014).
369

Latina, sino también un florecimiento de la investigación sobre las

fuentes de la inequidad actual del ingreso en la región, conducida por
el Banco Mundial y otros organismos de desarrollo internacional.3 Esta
impresionante ola de investigación ha generado una parte importante
de lo que prometió el Banco Mundial en su llamada a la acción en la dé-
cada de 1970. Durante la presidencia de Robert McNamara, un equipo
del banco (Chenery et al., 1974) publicó conjuntamente Redistribution
with Growth [Redistribución con crecimiento]; en esta obra, que se cita
muy frecuentemente, se destacó cómo los países desarrollados podrían
haber producido mayores cantidades y haberlas compartido más equita-
tivamente y generar una dinámica de investigación sobre estos temas.
En Redistribution se relató una parábola sobre algunos acertados iguali-
taristas con tendencia hacia el crecimiento (Corea, Sri Lanka, Taiwán), a
diferencia de cuatro países latinoamericanos que no consiguieron seguir
este camino. Brasil, México, Panamá y Perú se caracterizaron por las
inequidades más marcadas del mundo y no particularmente por el fuerte
crecimiento. En años posteriores, el estudio de la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (cepal) (1990 y 1992) y el Banco Mun-
dial: La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? exa-
minó las mismas cuestiones en mayor detalle.4
¿Aumentó la desigualdad con las preferencias tributarias del go-
bierno? O sea, ¿qué papel distributivo han tenido los movimientos en
la política fiscal del gobierno, versus esas fuerzas del mercado, como
ser cambios en el sesgo tecnológico, expansión del comercio, cambios
en la oferta laboral y cambios en la tasa de acumulación privada de
capital humano? Durante la mayor parte de los dos siglos de la histo-
ria poscolonial, los movimientos contra la desigualdad deben haber
sido generados en gran medida por el flujo y el reflujo de esas fuerzas
mayores ajenas al gobierno, por la simple razón de que el gobierno
3 Véase De Ferranti et al. (2004), Lindert, Skoufias y Shapiro (2006), Braceda, Rigo-
lini y Saavedra (2009), cepal (2010, 2012, 2014), Lustig et al. (2011), la base de datos As-
pire del Banco Mundial, Public Finance Review (2014) y el proyecto Compromiso con la
Equidad liderado por la profesora Lustig.
4 Chenery et al. (1974), cepal (1990 y 1992) y De Ferranti et al. (2004). Dentro del
primero, muy pertinente en el presente contexto, podemos referirnos a los capítulos de

Montek Ahluwalia sobre la inequidad y las políticas para paliarla (capítulos 1 y 4). Su
breve cobertura de Cuba y de los comienzos de la década de 1970 (pp. 262-268) lo iden-
tifican como un experimento igualitario, pero fue cauto e inconcluso.

Redistribución fiscal en América Latina… 371
permanecía tan pequeño. Sin embargo, la participación del gobierno

en las economías latinoamericanas creció durante el siglo xx y en los
comienzos del siglo xxi, haciendo que pensáramos cómo y cuándo los
regímenes de la región se volvieron “progresistas” o “regresivos” en su
redistribución fiscal, generando igualdad o desigualdad.
El aluvión de estudios recientes sugiere que las desigualdades de in-
gresos de los distintos países de América Latina actualmente difieren
entre sí, y también difieren de las desigualdades de los países de la Orga-
nización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) en
otros continentes, tanto en su redistribución fiscal como en los ingresos
originales antes de la deducción de impuestos que obtienen de las fuer-
zas del mercado. Entre los países que proporcionan información, los la-
tinoamericanos se destacan como los países más inequitativos en cuanto
a los ingresos finales de las personas. Por una parte, porque tienen in-
gresos originales más desiguales y, por otra, porque sus gobiernos redis-
tribuyen menos.5 ¿Por qué han tenido tan poca redistribución progre-
sista últimamente, incluso después del tan anunciado retroceso de la
desigualdad máxima? Y, ¿ha sido esto verdad durante un siglo o más?
El enfoque de este documento aprovecha el análisis profundo del
impacto distributivo de la política fiscal del siglo xxi y lo emplea para
explorar episodios desde el siglo xix para iniciar una historia de inci-
dencia fiscal. Ofrecemos estos resultados tentativos:
1. El gasto social se aceleró en la posguerra. El gasto social finan-
ciado con impuestos ha crecido en toda la región desde la dé-
cada de 1980.6
5 Esta aseveración se basa en una comparación de desigualdades antes y después de
la deducción de impuestos en varios países en la primera década de este siglo. Las fuen-
tes son: Lustig et al. (2011) para cinco países latinoamericanos; Buchele et al. (2013) para
Uruguay; Sauma y Trejos (2014: cuadro 3, caso de referencia) para Costa Rica; y Wang,
Caminada y Goudswaard (2012) para el resto. Véanse estos para los supuestos respecto
de la incidencia fiscal.
Los estimados que estamos comparando aquí se refieren al año 2004, con las siguien-
tes excepciones: Bélgica, año 2000; Australia, 2003; Suecia, Francia e Israel, 2005; Boli-
via, 2007; Chile, 2008; Costa Rica, 2010; y Argentina, Brasil, Perú y Uruguay, 2009. Para
medidas alternativas de los coeficientes de Gini primarios y finales, 1979-2011, véase Solt
(2009 y 2014).
6 Como muchas de las afirmaciones en la bibliografía y en este documento, esta debe
leerse con la salvedad “excepto para Cuba”. La mayoría de las comparaciones han sido
forzadas para mantener a Cuba aparte, por falta de datos suficientes. Señalaremos los
datos de dicho país cuando contemos con ellos.

2. La región actualmente invierte menos en su futuro. América Latina

redistribuye menos con vistas a las generaciones venideras en
comparación con otras regiones. Más bien, la región es una espe-
cie de Europa mediterránea, donde la redistribución no realiza
inversiones en las generaciones futuras y, en cambio, favorece a
las personas mayores de sectores formales privilegiados.
3. Ha invertido relativamente poco en infraestructura y educación
desde la independencia. En relación con otras regiones con nive-
les de ingresos comparables, América Latina ha invertido menos
en sus generaciones más jóvenes desde el siglo xix; y desde me-
diados del siglo xx se ha favorecido a los mayores privilegiados
mucho más que en otras regiones. Incluso antes de la década de
1990, cuando la educación pública era la modalidad principal
de gasto social, se asignó menos a la educación masiva que en
Asia del Este, Europa Oriental u Oriente Medio con niveles simi-
lares de ingreso promedio. Hemos notado algunas excepciones
históricas importantes a esta regla que incluimos más abajo.
4. La progresividad ha sido escasa. Aparte de la Revolución Cubana,
los gobiernos han redistribuido solo moderadamente, al preferir
una mezcla conflictiva de “redistribución a ricos y pobres”.7
5. El aumento de subsidios de las pensiones públicas no contributi-
vas a los jubilados del sector formal sobresalen como un legado
histórico conforme a su dependencia del pasado que continuará
demorando la progresividad y la inversión pública. Un signo muy
notorio de la fortaleza de este compromiso es el diseño de la “re-
forma” de las pensiones en Chile durante el gobierno de Pinochet
y en los países que buscaron emularlo posteriormente.
6. C hile se ha destacado como un redistribuidor volátil, e inicial-
mente regresivo, desde 1973. La política redistributiva era visible-
mente regresiva en la época de Pinochet, tanto por el gasto como
por una estructura impositiva aparentemente regresiva. Aun así,
desde 1990 el impacto neto de su redistribución fiscal fue ligera-
mente progresista en medidas convencionales del coeficiente de
Gini, porque benefició a los ricos en menor cantidad que su par-
ticipación del ingreso antes de impuestos.
7 Esta expresión se toma del título de Lindert, Skoufias y Shapiro (2006).

7. Autocracias militares difieren en sus estrategias redistributivas.

Los períodos de gobiernos militares no afectaron la redistribu-
ción de la misma manera en todos los países. A diferencia de
Chile (1973-1989), la junta en Uruguay (1973-1985) no intervino
en la combinación de impuestos y gasto social, a niveles bajos
absolutos. El gobierno militar de Argentina (1976-1983) conso-
lidó el sistema de seguridad social para la mayor parte del pe-
ríodo, mientras que el régimen militar de Perú (1968-1980) fue
bastante progresista.
8. Las inversiones para el desarrollo humano han traído consigo ven-
tajas más duraderas, si bien con retraso, relacionadas con trans-
ferencias, tanto en el crecimiento del producto interno bruto (pib)
como en mantener baja la inequidad. En particular, Costa Rica
ha ganado terreno y ha superado a Uruguay al poner énfasis en la
educación primaria y secundaria por encima de la pensiones.
9. El gasto social no ha sido solo volátil, sino también procíclico. En
relación con el crecimiento del pib , los cambios anuales en el
gasto social real son variables como mínimo en dos o más veces.
Por otra parte, tienden a seguir las oscilaciones de la actividad
económica.8
Estrategias para trazar una historia de incidencia fiscal
A partir de la combinación fiscal de este siglo y los impactos distributi-

vos en el quintil de ingresos de cada hogar, exploramos las implican-
cias del movimiento histórico en la combinación fiscal. Como en estu-
dios anteriores de incidencia fiscal, el nuestro usa medidas imperfectas
e incompletas para proporcionar conocimientos sobre las diferencias
en progresividad y regresividad. Estas limitaciones son tan estrictas
que los cálculos de incidencia fiscal son solamente útiles como suge-
rencias verosímiles acerca de la dirección del efecto y las órdenes ge-
nerales de magnitud. Tal como los libros de texto sobre finanzas públi-
cas advierten a sus lectores repetidamente, no se debería pensar que
8 Clements, Faircloth y Verhoeven (2007) han identificado este modelo para las déca-
das de 1990-2000.

todos los efectos posibles de un conjunto particular de flujos presu-

puestarios han sido resueltos
Para ser fiel a los procesos presupuestarios del mundo real y plan-
tear visiones contrafácticas interesantes, se debe ponderar la inciden-
cia fiscal tanto del lado de los ingresos como de los gastos, mediante
una definición coherente de neutralidad fiscal para ambos lados. En la
mayoría de los estudios esto no se ha logrado. Del lado de los ingresos,
los estudios de progresividad (o regresividad) de los impuestos han
asumido generalmente que los ingresos se gastan en relación con el
ingreso original antes de impuestos, un resultado poco frecuente. Del
lado de los gastos, los estudios de progresividad generalmente asumen
que estos se financian con impuestos que se fijan por persona, otro re-
sultado poco frecuente. Los procesos presupuestarios del mundo real
ajustan los ingresos y los gastos en conjunto, al requerir una medida
de progresividad doble.
En la historia latinoamericana, el lado del gasto de la ecuación fis-
cal nos revela mucho más acerca de las diferencias entre los países y
también nos brinda más información. Del lado de los ingresos, Soko-
loff y Zolt (2006) han observado un modelo regional sorprendente-
mente coherente: América Latina, más que cualquier otra región, se
basó en cobrar impuestos sobre el consumo local, con pocos o ningún
impuesto directo sobre los ingresos personales o los bienes inmuebles.
En América Latina también se tendió a concentrar más la autoridad
fiscal en las manos del gobierno central (Sokoloff y Zolt, 2006). A con-
tinuación, seleccionamos la mayor parte de la información sobre las
diferencias de progresividad a partir de las diferencias en el tamaño y
la composición de los gastos sociales, en lugar de hacerlo sobre las di-
ferencias en los impuestos o los gastos no sociales.
Para plantear visiones contrafácticas razonables acerca de la inci-
dencia fiscal de los países, el análisis también debería realizar compa-
raciones internacionales. Debería haber poco interés en comparar los
modelos fiscales reales con las visiones contrafácticas de gobierno
cero, como en la presentación de la mayoría de los estimados. En cam-
bio, deberíamos comparar la incidencia fiscal de los gobiernos con al-
ternativas bien documentadas del mundo real como las de Chile o Es-
tados Unidos. En nuestra perspectiva de la muy extensa historia de la
redistribución, primero nos ocuparemos del caso chileno y lo compa-
raremos con el de otros países.

Redistribución mediante gasto social e impuestos anuales
Los gobiernos dirigen sus ingresos fiscales hacia tres tipos de gastos:
social, no social y reducción de deuda. Los tres tipos tienen efectos muy
diferentes en la distribución del ingreso. La estimación de esos efectos
requiere que se determine qué niveles de los rangos de ingresos reciben
mayor o menor cantidad de cada tipo de gasto y los ingresos que los
respaldan.
El primer efecto es el de un determinado presupuesto de gasto so-
cial. Ese es el enfoque tradicional de mucha de la literatura sobre inci-
dencia fiscal y se ha actualizado hábil y enérgicamente en la bibliogra-
fía reciente sobre América Latina. Continuaremos con el mismo tema
en profundidad y procuraremos incluir el gasto público en salud y
educación, así como las transferencias sociales, a la vez que incorpora-
remos la incidencia de impuestos en los cálculos de progresividad o
regresividad cuando resulte posible hacerlo.
Para definir nuestras medidas de impacto en los ingresos de ricos,
medios y pobres, comenzamos con la identidad del presupuesto para
el gobierno:
∑S
it +
∑N
jt +Dt =
∑R
kt
Aquí Sit = la cantidad de i-ésimos tipos de gasto social en el período t.

De manera similar, Njt es la cantidad de j-ésimos tipos de gasto no so-
cial (administración general, policía, ejército, infraestructura, etcé-
tera) y Rkt es el tipo k-ésimo de ingresos públicos (impuesto sobre la
renta, aranceles, otros impuestos o ingresos de empresas públicas y
activos). Los ingresos pueden financiar menos que los gastos hasta el
monto de Dt, en este período con déficit presupuestario del gobierno.
Todas las magnitudes se expresan en precios corrientes. Más adelante,
para agregar un significado económico se las convertirá en magnitu-
des por hogar y se las dividirá por producto interno o por un ingreso
promedio por clase de renta.
La identidad del presupuesto conduce a medidas de redistribución
al entender cómo los efectos directos del gasto y los impuestos sobre
los ingresos de hogares se dividen entre las cinco clases de quintiles,
desde el 20% de los hogares más pobres (q = 1) hasta los más ricos (q =
5). Al igual que en la mayoría de la bibliografía sobre la incidencia fis-
cal, humildemente reconocemos, y luego ignoramos, todas las razones

por las cuales estas simples medidas de efecto adherencia de la redis-

tribución no consiguen medir toda la gama de efectos, incluyendo los
del equilibrio general a través de mercados de factores. Para asignar
cada clase de gasto social, y los impuestos que se pagan por este gasto,
en todas las clases de ingresos definimos los beneficios menos los cos-
tos para cada quintil, o Bnet,qit, como
Bnet,qit = Sit (bqit – cqit),
donde los porcentajes de los beneficios suman uno, como lo hacen los
porcentajes de los costos de ingresos ( ∑ ∑
q bqit = 1 = q cqit).
9
Para estudiar los “efectos” o “impactos”, hay que retornar a la pre-

gunta conocida de las visiones contrafácticas: “El efecto del presu-
puesto observado-¿en relación a qué?”. Como ya hemos mencionado,
el análisis habitual implica absurdamente la alternativa de gobierno
cero, porque trata de asignar efectos al presupuesto total. Para plan-
tear visiones contrafácticas más realistas, reducimos la escala de las
comparaciones. Consideramos los programas sociales uno por uno
planteando la mirada contrafáctica de eliminar ese programa social
del mundo real y los ingresos que lo financiaron, mientras se dejan in-
tactos los otros programas sociales. Imaginar la opción cero para ese
programa no es tan irrealizable, ya que América Latina se las arregló
sin la mayoría de estos pequeños programas sociales hasta hace muy
poco tiempo.
La otra dimensión de nuestro enfoque contrafáctico implícito
acerca de cada programa social se esconde en nuestra frase “y los in-
gresos que lo pagan”. ¿Qué ingresos? No tiene ningún sentido imagi-
nar que todos los ingresos públicos están en juego, ya que su importe
9 Cada b
qit es el resultado de dos componentes que no están separados en nuestro
documento. Uno es la distribución de “beneficios por cada beneficiario” en cada quintil
y el otro es la “cobertura”, es decir, la cantidad de personas en el quintil que reciben algún
beneficio. La cobertura está incompleta en gran medida en América Latina, y por lo tanto
afecta enormemente la progresividad: “En general, aproximadamente la mitad de la po-
blación en América Latina y el Caribe no está cubierta por ninguna transferencia pública.
En la región, sin embargo, hay una variación significativa en la cobertura, con solo el 23%
de ciudadanos peruanos que no reciben ninguna transferencia pública en comparación
con el 73% de los mexicanos sin beneficios” (Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006: 23). De
manera similar, para cada cqit del lado de los impuestos, la carga impositiva de un quintil
es una combinación de las personas que pagan el impuesto recaudado y el porcentaje de
personas que no pagan nada.

sobrepasa ampliamente los gastos sociales en discusión. Al carecer de

estimados econométricos válidos de cuáles ingresos aumentaron en
forma marginal cuando un determinado programa se introdujo y ex-
pandió, hacemos una suposición simplificadora razonable acerca de
los ingresos que no debieran haber existido en ausencia de cada pro-
grama social: para la mayoría de nuestras medidas históricas, supone-
mos que deberían haber tenido la misma mezcla de tipos de ingresos
al margen del programa social, tal como observamos en promedio. De
esta manera, si el impuesto sobre la renta fuera del 16% de todos los
ingresos públicos, los ingresos del monopolio estatal fueran del 6%,
los impuestos indirectos fueran del 70% y los aranceles fueran el otro
8%, se asumiría que estos mismos porcentajes se aplicarían al monto
de una escala inferior de los gastos sociales en cuestión. No asumimos
ninguna financiación del déficit de los programas sociales con el fin de
mantener la cuestión del déficit por separado.10
Para darles sentido a las medidas como compromisos de la partici-
pación de la redistribución sobre los ingresos, necesitamos dividir las
medidas absolutas de beneficios netos de Bnet,qit por un denominador de
ingresos, también expresado en precios corrientes. Para mayor comodi-
dad y brevedad, dividimos todas las medidas de beneficios de los gru-
pos de quintiles del gasto social, sin importar si son brutas o netas de
impuestos, por el mismo denominador común del pib. Entonces com-
paramos tales impactos sobre los grupos de ingresos ricos, medios y
pobres.11
Otro atajo se impone debido a las limitaciones de datos. Las medi-
das de beneficio neto cambian con el tiempo como respuesta a los
cambios de los tres componentes de cualquier programa social: la
existencia del programa en un año determinado; su tamaño como par-
ticipación del ingreso nacional; y la eficacia del objetivo, principal-
mente la medida hasta la cual se redistribuye a favor de un grupo en
10 En escritos posteriores, aplicaremos la misma suposición a los ingresos que finan-
cian el gasto no social, tales como el gasto militar o de infraestructura.

11 Un procedimiento más habitual es dividir todas las redistribuciones absolutas a, o
de, un grupo de ingresos por los ingresos del mismo grupo. Para rastrear la historia de
tales medidas, sin embargo, se requiere una serie continua de distribuciones de ingresos.
No existen tales series de tiempo antes de mediados del siglo xx, además de los ocasiona-
les años de referencia. La única excepción es la serie de tiempo de Javier Rodríguez We-
ber sobre la desigualdad de ingresos de Chile (en varios de sus trabajos).

particular, por lo general el pobre. No podemos alcanzar cambios his-

tóricos en la eficacia del objetivo de los programas de gasto social. Su
historia es demasiado compleja y está insuficientemente documen-
tada. Por lo tanto, nuestro viaje de regreso a la historia redistributiva
del gasto social solo puede entender los cambios en la existencia y el
tamaño de cada categoría de gasto social, con la suposición limitada
de que un determinado programa tuvo la misma eficacia en el pasado
que la que tiene en la actualidad. Este retroceso es lamentable en gran-
des categorías de gastos sociales e impositivos que conservaron el
mismo nombre, pero variaron su progresividad o regresividad con el
paso del tiempo. De este modo, la historia latinoamericana de redistri-
bución fiscal limita los errores históricos que cometemos al no enten-
der los cambios en la eficacia del objetivo a lo largo del tiempo. Mu-
chos de los programas sociales más progresistas no existían antes de
1980 y han cambiado muy poco desde entonces. Además, el tamaño de
los programas sociales individuales captura la mayor parte de la redis-
tribución. También limitaremos el perjuicio de no conocer la eficacia
del objetivo al dividir la categoría dominante a nivel histórico del gasto
social, principalmente la educación pública, en educación primaria,
secundaria y terciaria, que ofrece recompensas muy diferentes a las
distintas categorías de ingresos.
Determinar la eficacia de los programas sociales (nuevamente las
i) en sus modelos actuales significa que nuestras medidas absolutas de
beneficios fiscales netos para cada clase de ingresos (q) en años ante-
riores (las variables t) serán:
Bnet,qit = Sit (bqiT – cqiT),
donde el subíndice T señala que los modelos redistributivos (b y c) son

aquellos del “presente”, generalmente un año a comienzos del siglo
xxi. En palabras más simples, nuestros cálculos de la incidencia fiscal
sobre diferentes clases de ingresos harán de manera repetida La Pre-
gunta acerca de cualquier año determinado en el pasado. La Pregunta:
¿cómo habrían afectado los montos de los programas de gasto social, y
los impuestos adicionales que se pagaron por ellos, a los ingresos de
las clases alta, media y más baja en el último año si los beneficios de
esos programas sociales, y esos impuestos adicionales, hubieran sido
distribuidos entre las clases de ingresos de la manera en que se distribu-
yen en el presente?

A continuación, aprovechamos la nueva información sobre cómo se

dividen los impactos fiscales entre los quintiles para examinar no solo
los movimientos de redistribución entre ricos y pobres, sino también
entre ricos, clase media y pobres, para explorar la relación de la “clase
de ingresos medios” con la redistribución fiscal observada. ¿Cuándo fa-
voreció o perjudicó el clima fiscal a las categorías de ingresos medios
en relación con aquellos de ingresos superiores o inferiores de la socie-
dad? Para complementar el énfasis habitual sobre la desigualdad gene-
ral entre ricos y pobres, la dividiremos en dos partes, observando los
movimientos, por separado, en el tratamiento fiscal de los ricos versus
los grupos de ingresos medios (quintil superior versus quintil medio) y
los movimientos en el tratamiento fiscal de los grupos medios y los más
pobres (quintil medio versus quintil inferior).
Gastos no sociales y el déficit:

inversión y redistribución a lo largo del tiempo
Sería tentador explorar cómo las categorías de ingresos diferentes se

ven afectadas por aquellos otros dos tipos de usos públicos de los fon-
dos: gastos no sociales del gobierno (N en lugar de S) o excedente presu-
puestario general. Desafortunadamente, la escasez de datos sobre estas
incidencias evita que los estudiemos en profundidad y nos hace concen-
trar sobre todo en el gasto social y los ingresos que lo pagan.
Aun así, hay una división importante dentro del gasto no social
que tiene un poderoso significado redistributivo y es fácil de docu-
mentar. Algunas clases de gastos no sociales son inversiones que cla-
ramente elevarán los ingresos de generaciones futuras. Si se los paga
con impuestos corrientes, se los redistribuye de las generaciones de
mayor edad hacia las más jóvenes. Los ejemplos más obvios son las
inversiones en infraestructura tales como estructuras de transporte,
edificios públicos, centros de ciencias y estaciones experimentales.
Con respecto a otras clases de gastos no sociales, existe un cuestiona-
miento enfático de que sean inversiones destinadas a generaciones
futuras. Al sostener un déficit presupuestario se redistribuye del
mismo modo, de generaciones futuras hacia generaciones actuales.
Mientras que esa redistribución entre las generaciones no es para
nada el foco habitual de los estudios ahora convencionales de la “re-

distribución fiscal” dentro de un mismo año, la cuestión entre genera-

ciones prueba haber sido un problema típico para América Latina y
debemos hacerle frente antes de poner en marcha una exploración
más extensa de las redistribuciones que se desarrollan por completo
en un mismo año.
Modelos redistributivos actuales en América Latina
La región redistribuye los ingresos de manera típica. Antes de recurrir

a los modelos actuales de gastos sociales ampliamente documentados,
veamos primero el tema de las redistribuciones intergeneracionales
implícitas en los patrones del gasto no social recientes. El simple mo-
delo redistributivo en el gasto no social transmite los porcentajes de
inversiones humanas en gasto social.
Baja inversión en generaciones futuras
Es posible que el tipo de redistribución dominante entre los distintos

sectores de la sociedad en tiempos de paz modernos sea la redistribu-
ción entre las generaciones presente y futura de adultos. Los gobier-
nos, los negocios y las familias, todos ellos deciden qué proporción de
sus ingresos actuales deberían tomarse en préstamo del futuro o inver-
tirse en el futuro. Tomar prestado del futuro puede, o no, aumentar la
desigualdad, ahora y más adelante, dependiendo del crecimiento eco-
nómico y cómo se gasten los fondos que se han tomado en préstamo.
¿Fue peor la política latinoamericana de inversión en el futuro que
la política de otros continentes? ¿Cuándo? ¿Qué papel desempeñó la
crisis de la deuda latinoamericana de 1982 en las dificultades de inver-
sión? Y, ¿fue particularmente mala la falta de inversión en los tipos de
nivelación del ingreso de las inversiones humanas, tal como la educa-
ción pública para las masas?
El componente de inversión del gasto del gobierno es sumamente
difícil de separar de los datos para la mayoría de los países y obstacu-
liza nuestra visión de las diferencias entre América Latina y otras regio-
nes en la inversión pública no social. Nuestra visión también queda em-
pañada por la dificultad de larga data para resolver cómo los impuestos

Gráfico 1. Formación de capital como proporción del pib,

regiones del mundo, 1960-2012
40
30
Porcentaje de PIB
20
10
1960 1970 1980 1990 2000 2010
América Latina OCDE Estados Unidos Asia del Este y Pacífico India
Fuente: Véase el apéndice.
y la formación de capital de gobierno afectan la inversión privada

futura. La mejor ruta corta que disponemos es observar las medidas
oficiales e imperfectas de formación privada y pública total de capital
no humano en las cuentas del producto interno. Con este paso se logra
una visión más clara de una característica de la región.
La medida más conocida de la inversión de una región en el futuro
es la participación del producto interno que se canaliza hacia la forma-
ción de capital no humano, tanto por entidades privadas como por el
gobierno. Desde la década de 1960 hemos podido comparar la partici-
pación de la inversión privada en América Latina con la del resto del
mundo y obtuvimos los resultados que se muestran en el gráfico 1.
América Latina, de manera sistemática, ha sacrificado menos el con-

sumo actual para acumular activos futuros de lo que ha hecho el

mundo en su totalidad, y particularmente ha sacrificado menos que
Asia del Este y los países en desarrollo del Oriente Medio y África del
Norte.12 Europa del Este y Asia Central también han invertido mayores
proporciones que América Latina, incluso en la austera década de
1990, después de la caída de la Unión Soviética y de la planificación
central. Hay que reconocerlo, India tuvo una menor participación de
inversión que América Latina desde la década de 1960 hasta la crisis
de la deuda de los años ochenta, cuando la tasa de inversión de Amé-
rica Latina fue por un corto tiempo la más baja entre las enormes re-
giones; y, sin duda alguna, África Subsahariana se convirtió en la re-
gión de menor inversión desde fines de la década de 1980 hasta la
primera década del siglo xxi. Sin embargo, en medio de todo, América
Latina continuó siendo un inversor por debajo de la media en futuras
estructuras y equipos.
La región también invierte poco en formación de capital humano.
La educación en calificaciones humanas y salud siempre ha sido una
pieza fundamental para el crecimiento moderno. El mecanismo tradi-
cional utilizado por los gobiernos para promover tal desarrollo hu-
mano consistió en realizar gastos en educación formal sobre la base de
impuestos. Desde el inicio de la educación masiva financiada con fon-
dos públicos en Europa Occidental y sus descendientes angloparlantes
en el siglo xix, los países latinoamericanos han quedado rezagados en
relación a otras regiones, incluso donde tenían ingresos comparables
per cápita y una capacidad similar para elevar los ingresos públicos.13
El gráfico 2 y el cuadro 1 destacan este punto con una instantánea glo-
bal contemporánea. Los países latinoamericanos asignan menos recur-
sos a la educación pública de cada niño que otros países, donde el
compromiso se refleja en la generosidad de la financiación para cada
niño en edad escolar y la capacidad para pagarlo se refleja en el pib per
12 Labaja proporción de la inversión ya ha sido señalada por las Naciones Unidas,
cepal (2012: 117).
13 Para un panorama histórico cuantitativo de la poca disposición de la región para
invertir fondos públicos en escolarización masiva desde 1870, véase Lindert (2010). En
términos de resultados de escolarización, su atraso en comparación con todas las regio-
nes, salvo Asia del Sur, en la participación de los adultos en la educación desde 1950 se
ha mostrado en Reimers (2006), Székely y Montes (2006: 636-641), y Cohen y Soto (2007).

cápita.14 Algunos países no están dispuestos a apoyar a ningún grupo

etario con dinero de los contribuyentes, como en la República Domini-
cana o Guayana. Otros apoyan a la persona mayor promedio de ma-
nera muy generosa, sin embargo asignan mucho menos a cada niño en
edad escolar. Dos casos extremos en el mundo son los de Brasil y Vene-
zuela.15 Ya sea que el dinero de la pensión se asigne a los retirados ri-
cos o pobres es una cuestión de la que nos ocuparemos en breve. El
punto esencial, sin embargo, es que la participación del ingreso que se
asigna a la educación de los niños para la rentabilidad futura es menor
en América Latina que en el resto del mundo.
Nueva perspectiva desde el punto de vista del gasto social:

redistribución actual a ricos y pobres
Lo que ahora está quedando claro acerca de los gastos sociales proviene
principalmente de los esfuerzos de investigación de un equipo impre-
sionante del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y,
actualmente, el proyecto Compromiso con la Equidad liderado por
Nora Lustig.16 Aprovechando la gran acumulación de encuestas de ho-
gares realizadas por agencias internacionales desde la década de 1990,
estos equipos han podido asignar los beneficios anuales de los progra-
mas sociales entre los diferentes sectores del espectro de ingresos, desde
el quintil más rico (20% superior) descendiendo hasta el más pobre.
14 En general, tener un gasto promedio menor en educación por niño en edad escolar
también suele estar relacionado con tener mayor desigualdad en aportes a la educación
y los resultados de la educación. Para observar esta tendencia dentro de América Latina,
compárense las cifras del cuadro 1 con la medida de la desigualdad en la participación
educativa que se encontró en cepal (2014: 78 y 79).
15 Aquí, como sucederá nuevamente en lo siguiente, la medida de las pensiones no es
la medida “redistributiva” que buscamos. Al contrario, buscamos la cantidad de pagos

“no contributivos” de pensiones a costa del contribuyente general. Con demasiada fre-
cuencia, las medidas disponibles incluyen los beneficios de pensión que son igualados
por las contribuciones de la población ocupada, mezclando ese autoaseguramiento con
la verdadera redistribución. No obstante, las medidas disponibles ofrecen los contrastes
cualitativos correctos, incluso cuando ellos sobrevaloran la parte redistributiva de las
pensiones públicas.
16 De Ferranti et al. (2004), Lindert, Skoufias y Shapiro (2006), Braceda, Rigolini y
Saavedra (2009), Lustig et al. (2011), Buchele et al. (2013), Sauma y Trejos (2014) y Public
Finance Review (2014).

Gráfico 2. Pensiones de apoyo versus educación: América Latina

versus otros, 2010
0,6
Apoyo al gasto en educación = (gasto en educación
pública por persona 5-19) / (PIB per cáptia)
0,4
Fr
Ru Alem Port
Esp Pol
Jpn Ita
Can
Grecia
Cor Estados Unidos Venez
CR
Col Arg
0,2 Jam Brasil
Méx Chile Uru
Guay India
Perú
Guat
Rep Dom
0
0 0.2 0.4 0.6 0.8
Pensión de apoyo = (beneficios del sistema de pensiones
públicas por persona de 65 años o más) / (PIB per cáptia)
América Latina Otros
Fuentes y notas para el cuadro 1 y el gráfico 2: Véase el apéndice.
El cuadro 2 muestra lo que los equipos de investigación internacional

han descubierto acerca de la “progresividad” o “regresividad” de la dis-
tribución a través de diferentes gastos sociales en la década de 2000-
2010. Nuestros criterios habituales para progresividad y regresividad
del gasto público se sitúan en un margen entre las dos suposiciones
comunes acerca de los impuestos que lo financian. Una suposición es
un impuesto igual en términos absolutos o un subsidio igual preconce-
bido, sobre cada hogar. Esta suposición del “impuesto de capitación”
divide los programas sociales “claramente progresistas” del cuadro 2,
en la columna izquierda, de todo el resto. Los programas incluidos en

Cuadro 1. Pensiones de apoyo versus educar a los jóvenes:

América Latina versus otros países, 2010
Ratios de apoyo
Gasto público como
% del pib Gasto en pensiones Gasto en educación
por persona +65 por persona 5-19
pensiones educación / pib per cápita / pib per cápita
América Latina
Argentina 7,4 5,8 0,58 0,24
Bolivia 1,5 7,6 0,28 0,22
Brasil 6,2 5,8 0,74 0,23
Chile 5 4,2 0,45 0,18
Colombia 3,5 4,8 0,53 0,17
Costa Rica 2,8 6,3 0,35 0,24
Rep. Dominicana 0,7 2 0,09 0,07
Ecuador 1,8 4,2 0,24 0,14
El Salvador 1,7 3,5 0,2 0,11
Guatemala 1,2 2,8 0,24 0,08
Guayana 0,1 3,7 0,02 0,1
Jamaica 0,7 6,4 0,07 0,22
México 1,4 5,2 0,18 0,18
Paraguay 1,2 3,8 0,2 0,12
Perú 2,5 2,7 0,35 0,09
Uruguay 8,8 4,2 0,53 0,19
Venezuela 5 6,9 0,77 0,24
Otros países
Australia 3,4 5,8 0,2 0,31
Canadá 4,2 5,5 0,24 0,33
Francia 12,5 5,9 0,59 0,35
Alemania 10,7 5,1 0,44 0,37
Grecia 13,5 4,1 0,6 0,3
India 2,2 3,3 0,4 0,11
Italia 14,1 4,5 0,57 0,34
Japón 8,8 3,8 0,32 0,29
Rep. de Corea 1,6 5,1 0,12 0,28
Polonia 10 5,2 0,61 0,33
Portugal 10,8 5,6 0,5 0,38
Rusia 4,7 4,1 0,31 0,28
España 8 5 0,38 0,37
Reino Unido 5,4 6,2 0,27 0,37
Estados Unidos 6 5,4 0,37 0,28
Vietnam 2,5 6,3 0,35 0,25

Cuadro 2. Programas de gasto social progresista y regresivo,

países latinoamericanos, 2000-2010
Resultado de redistribución: véanse las notas donde se incluyen las definiciones
“Depende”: regresiva en $.
Programas de gasto Claramente Progresista en Claramente
social progresista participación en el regresiva
ingreso
Costa Rica, Chile Colombia,

Pensiones, parte no Chile (no-pasis),
(pasis) Guatemala,
contributiva México México
Bolivia, Brasil,
Educación Colombia, Costa
pre-primaria Rica, México, Perú,
Uruguay
Argentina, Bolivia,
Educación primaria Brasil, Costa Rica, Guatemala
México, Perú
Brasil, Costa Rica,
Educación secundaria Argentina, Bolivia
Perú
Bolivia, Brasil,
Educación terciaria Costa Rica, México,
Perú, Uruguay
Salud Uruguay, México Brasil
Subsidios al consumo
Costa Rica, Perú,
Ayuda en alimentos Uruguay
Subsidios al gas, Bolivia México
electricidad
Viviendas México (algunos) México (algunos)
Subsidios al transporte Argentina
Subsidios a la Argentina
agricultura
Subsidios a las
compañías de Argentina
transporte aéreo
Agua, potable Chile
Argentina, Brasil,
Ayuda familiar Colombia, Chile, Bolivia
Perú, Uruguay
Compensación por Argentina, México Brasil, Chile
subempleo
Transferencias condi-
cionales de dinero en Argentina, Brasil,
efectivo (cct), princi- Chile México
palmente relacionadas
con niños
Fuentes: Véase el apéndice.

la lista de la izquierda resultarían ser progresistas incluso si los finan-

ciara el (famosamente regresivo) impuesto de capitación, un monto
fijo de impuestos sobre cada familia. Una suposición más popular, que
usan los economistas para definir la neutralidad fiscal, es un impuesto
porcentual fijo sobre todos los ingresos o gastos. Esta suposición di-
vide los programas sociales “claramente regresivos”, del lado derecho
del cuadro 2, de todo el resto. Los regresivos se inclinan tanto hacia los
beneficiarios de ingresos altos que distribuyen los beneficios incluso
más inequitativamente que la distribución de los ingresos originales
antes de impuestos, lo que significa que la distribución de los ingresos
finales después de impuestos es incluso más inequitativa que la distri-
bución original.
Los resultados han sido acertadamente resumidos como “redistri-
bución a los pobres y ricos” entre los programas de gasto social de
América Latina desde el año 2000 aproximadamente. Muchos progra-
mas no tenían un criterio progresista y trasladaron el ingreso de los ri-
cos hacia los pobres. Sin embargo algunos programas no pueden ha-
cerlo, y otros pocos claramente redistribuyen hacia los ricos. Los
programas más claramente progresistas son los de asistencia familiar
básica y “transferencias condicionadas de recursos” (tcr). Las últimas
implican entregar dinero en efectivo a progenitores pobres (en general,
madres) sujeto a que sus hijos asistan a la escuela y reciban asistencia
sanitaria básica. La idea de las tcr mediante la evaluación de los me-
dios económicos fue creada e implementada con éxito en Brasil (bolsa
familia, una ampliación de la anterior bolsa escola) y en México (opor-
tunidades, anteriormente progresa). Las tcr claramente progresistas se
han extendido a otros países de América Latina y a otros continentes.
En el caso de los subsidios públicos a la educación, la progresividad
de los subsidios depende del nivel de educación. Al hacer que los contri-
buyentes paguen la educación primaria, ayudan a las familias de meno-
res ingresos en casi todos los países estudiados en la literatura reciente
sobre la redistribución. Sin embargo los subsidios del gobierno a la
educación terciaria, como la universidad, a menudo no son progresis-
tas. Los estudiantes que obtienen subsidios generalmente pertenecen a
familias en mejor situación económica que los contribuyentes prome-
dio, dado que la mayoría de los impuestos en América Latina gravan
los productos de consumo masivo. Así, los subsidios de progresividad o
regresividad a la educación terciaria “dependen”, según se ilustra en el

cuadro 2, de si el gobierno pagó los subsidios gravando con el mismo

impuesto absoluto a cada hogar o gravando con una participación fija
del ingreso del hogar.17
Los subsidios al consumo varían mucho entre los claramente pro-
gresistas y los claramente regresivos. El resultado depende de si el
producto básico subsidiado es una necesidad o un lujo. El cuadro 2
ilustra esta variabilidad al comparar los subsidios, dependiendo de la
evaluación de los medios económicos, para alimentos básicos (Costa
Rica, Perú, Uruguay) y para agua (Chile), con los subsidios a compa-
ñías aéreas y a explotaciones agrícolas (Argentina).
El impacto de los programas de pensiones públicas varía mucho,
según se ilustra en el cuadro 2. Algunos se los encuentra claramente
progresistas (por ejemplo, en Costa Rica y los beneficios de pensiones
asistenciales [pasis] de Chile), mientras que otros son claramente re-
gresivos en tres países y otros aún están entremedio.
Para llegar a estas conclusiones, los equipos de investigación han
tenido especial cuidado al aislar los efectos de las prestaciones de pen-
siones que realmente se redistribuyeron de las que no. Lo que han ais-
lado en los estudios recientes y lo que debemos aislar tanto como sea
posible en los datos históricos son las partes no contributivas de los pro-
gramas de pensiones públicas, las partes que pagan los contribuyentes
generales. Necesitamos evitar considerar los beneficios de pensión que
se pagan con las contribuciones de los mismos empleados y los emplea-
dores. Estas forman parte del contrato de trabajo y no son redistribucio-
nes a través de los presupuestos del gobierno.18 La ola reciente de inves-
tigación ha revelado algunos porcentajes promedio muy grandes de
prestaciones de pensión no pagadas por los beneficiarios ni sus emplea-
dores. El cuadro 3 ilustra con información reciente sobre los déficits de
programas de pensión como un porcentaje de los beneficios pagados. La
17 Los casos de subsidios regresivos o casi regresivos a la educación superior abun-
dan en todo el mundo. Para una demostración pionera de la probable regresividad de la

financiación para la University of California, véase el estudio ampliamente citado y con-
trovertido de Hansen y Weisbrod (1969).
18 En el caso de prestaciones de pensión para empleados del gobierno, cuyo emplea-
dor es también el derrochador de ingresos fiscales, la redistribución no se puede identifi-

car simplemente con solo observar quién pagó las pensiones. En cambio, uno necesita
datos sobre el déficit o insuficiencia de recursos de las pensiones de empleados públicos,
es decir, los montos no cubiertos por las contribuciones de los empleadores o empleados
pasados o futuros.

opinión de los investigadores es que estas participaciones son verdade-

ramente no contributivas (déficit) y no resúmenes de contribuciones pa-
sadas. Volvemos a la cuestión de déficits de pensión cuando exploramos
la historia cuantitativa de cada gasto social redistributivo del país.
El mismo tipo de investigación sobre la redistribución por medio
de programas sociales se está extendiendo por todo el mundo. Otras
comparaciones mundiales que se limitan a países en desarrollo su-
gieren una división en el grado de reducción de la inequidad lograda
recientemente por la seguridad social y los programas del mercado de
trabajo. En el extremo regresivo de la escala, El Salvador, Paraguay y
Perú se encuentran entre los pocos países con programas ligeramente
regresivos que proporcionan información, los que elevan el coeficiente
de Gini de desigualdad por encima de la de los ingresos originales del
mercado (junto con Ghana, Ruanda y Camboya). Hacia el extremo más
progresista de las categorías de países en desarrollo se encuentran los
cuatro países del Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay). Incluso
estos países redistribuyen a través de sus programas sociales de manera
menos progresista que los países del antiguo bloque soviético.
La situación de América Latina como una región desigual y no tan
progresista probablemente aparecería en la inmovilidad intergenera-
cional de sus ingresos, a diferencia de la desigualdad, si tuviéramos
suficiente información que comparara la movilidad de ingresos en
todo el mundo. Como un proxy viable para tal movilidad de ingresos,
tenemos una comparación mundial de movilidad intergeneracional en
años de escolaridad para fines del siglo xx. De los 42 países estudiados,
los siete países latinoamericanos de ese grupo tenían la menor movili-
dad educativa de padres a hijos. Claramente, la región tiene barreras
formidables para la posibilidad de cambiar la categoría de la educa-
ción de una persona, dada la posición de sus padres.19 Estas barreras
reaparecerán pronto, cuando consideremos las restricciones de la pro-
gresividad de la financiación de la educación pública.
¿Por qué hay tan baja redistribución actualmente en América La-
tina? El resultado casi nulo no ha surgido debido a la falta de escala, al
19 Véase Hertz et al. (2008). A esta lista de 42 países, ahora se ha agregado a México, que
se encuentra en el puesto 14, de los 43, de inferior movilidad educativa entre las generacio-
nes (Vélez-Grajales, Campos-Vázquez y Huerta-Wong, 2014), justo por debajo de Estados
Unidos (el decimosexto más bajo). Aún no hemos podido determinar si los procedimientos
de investigación eran los mismos para el estudio mexicano que para los otros 42 países.

Cuadro 3. Subsidios netos promedio a las pensiones

a comienzos del siglo xxi
Subsidio neto a las pensiones

País Año (% del déficit del total de
beneficios pagados)
Argentina 2003 57%
Brasil 2003 40%
Chile 2002 56%
Colombia 2003 77%
Rep. Dom. 2001 0%
Guatemala 2000 25%
México 2002 84%
Perú 2004 89%
Fuente y notas: Véase el apéndice.
menos no para toda la región. En algunos países del sur el gasto social
ha superado el 20% del pib, un umbral que podría definir un “estado de
bienestar”. Más bien, el diseño políticamente implementado de gasto
social e impuestos es en sí mismo una mezcla de “redistribución a ri-
cos y pobres”, con objetivos sociales incompatibles.
¿Cómo sucedió esto?

La evolución de las mezclas fiscales desde el siglo xix
Podemos ver fácilmente el resultado neto general de la redistribución

fiscal desde que los países latinoamericanos se independizaron. Cierta-
mente, si estábamos contentos de dar un solo paso hacia atrás hasta el
horizonte histórico de hace unos doscientos años, el resultado neto es
obvio. En esa época había esencialmente gobierno cero, como en la
mayoría de los países alrededor de 1820. Los cambios netos durante
doscientos años son simplemente los modelos actuales que hemos re-
sumido en el cuadro 1 y en los gráficos 1, 2 y 3.
¿Cómo sucedió esto? Para saber qué fuerzas han conducido a las
actuales redistribuciones, y sus límites, es necesario conocer dónde y

cuándo. Las historias narrativas han pintado un paisaje histórico lleno

de cambios de regímenes y choques entre grupos étnicos e intereses
especiales. Los nuevos números pueden enmarcar y dar apoyo a esos
cuadros. Recurrimos a las historias de algunos países que brindan in-
formación, desde las cuales surgirán algunos patrones.
Chile desde 1842
La experiencia de Chile con la redistribución fiscal es la más profusa-

mente documentada y, en años recientes, la más dramática y contro-
vertida de todos los países de la región, aparte de la Revolución Cu-
bana. Usaremos el tamaño de los presupuestos de Chile como una
conveniente base de referencia para comentar acerca de los esfuerzos
del gasto social de cada uno de los otros cinco países.
El aumento del gasto social como proporción del pib. Al igual que en
el resto de la región desde la década de 1960, el gobierno central de
Chile ha incrementado el gasto social, el principal vehículo de redistri-
bución fiscal, como se muestra en el cuadro 4. Y, como en el resto de la
región, el gasto social evolucionó aumentando de tamaño y dejando de
estar dominado por la educación pública del siglo xix y pasó a dedi-
carle un porcentaje creciente a las transferencias, especialmente al
pago de pensiones, en lugar de invertirlo en capital humano como la
educación y la salud públicas. El detalle anual detrás del cuadro 4, sin
embargo, muestra la inestabilidad del gasto de Chile durante la dicta-
dura militar de Augusto Pinochet (1973-1990). El gasto en educación
giró y el gasto en pensiones lo hizo aún más. Primero describiremos
nuestras estimaciones resultantes de cómo estos giros en el gasto social
general dieron vuelta los ingresos de los grupos de ingresos ricos, me-
dios y más pobres, antes de abordar nuestra interpretación de las com-
plejas reformas de pensiones que estuvieron en el centro de la tormenta.
La distribución del gasto social desde 1965. ¿Cómo afectó el gasto
social a las personas con diferentes categorías de ingresos? Para res-
ponder esta pregunta se requiere el procedimiento que anticipamos
más arriba, en el cual aplicamos la incidencia fiscal actual de diferentes
gastos sociales y la combinación promedio de impuestos que se asume
pagar por ellos, al gasto social de cada año como una proporción del
pib. El cuadro 5 resume los impactos unitarios recientes de cada pro-

grama social o impuesto sobre cada uno de los cinco quintiles de hoga-
res, en Chile y en otros tres países.20
Concentrándonos en la experiencia de Chile desde 1965, el gráfico
3 revela los efectos estimados de diferentes clasificaciones al seguir
dos tipos de ratios. El ratio de los pagos sociales a los hogares en el
quintil de ingresos superiores en relación con aquellos en el quintil
medio o q5/q3 representa (uno más) la “brecha superior” que introdu-
jimos anteriormente; y el ratio de los pagos a los hogares en los quinti-
les medio e inferior (q3/q1) representa la “brecha inferior”. Durante el
régimen militar, el énfasis en el gasto social cambió a favor del 20% de
las clasificaciones de ingresos; y sus ventajas por esos pagos han conti-
nuado desde entonces, aunque están declinando lentamente. El grueso
de este aumento radicaba en el aumento de prestaciones de pensiones
que favorecían a los hogares de más altos ingresos y los movimientos
de pensionados exigen explicaciones.
Desenmarañando las reformas de pensiones de 1979-1981. El sistema
de pensiones que instauró la famosa reforma de pensiones de Chile fue,
y aún es, un enorme porcentaje del pib anual. Para despejar el camino y
entender sus efectos, uno debería comenzar por señalar que no es lo
que a menudo se describe. No se privatizó el seguro social como mu-
chos pueden haber pensado. No había ningún sistema de Seguridad So-
cial que reemplazar, solo había un sistema de pensiones imperfecto e
incompleto para grupos ocupacionales privilegiados del sector formal.
Además, la reforma no privatizó ni liberalizó pensiones exactamente.
Obligó a que los individuos colocaran más firmemente las contribucio-
nes y prestaciones de pensiones en manos del Estado y de los fondos
privados de administración de pensiones (afp) que el Estado designara.
También elevó los compromisos del Estado y los déficits de pensiones y
estos continuarán creciendo hasta 2045. El gasto del gobierno en pen-
siones está lejos de su eliminación; al contrario, se ha disparado.
Es necesario entender la reforma de las pensiones de 1979-1981
como un sistema con estas características clave:
20 Nuestros estimados realmente emplean mayores detalles por programa social que los
que se muestran en el cuadro 5. Por ejemplo, los impactos de las diferentes unidades se
aplican para educación primaria versus secundaria versus terciaria. Véanse los archivos
Excel dentro de la carpeta Government Budget Historical Series en: http://gpih.ucdavis.edu.

Gráfico 3. Beneficios relativos del gasto social y presión fiscal

para clases de ingresos altos, medianos y bajos de Chile, 1965-2013
3
Ratio
Frei Allende Pinochet Democracia renovada

0
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Impuestos pagados ingresos Beneficios ingresos

superiores / medios (Q5 / Q3) superiores / medios (Q5 / Q3)
Beneficios medios / bajos (Q3 / Q1) Impuestos pagados medios /
bajos (Q3 / Q1)
Fuentes y notas: Véase el apéndice.
1. El régimen de Pinochet heredó un sistema de pensiones en muy

mal estado y subfinanciado en el cual se estaba subsidiando a
los trabajadores del sector. El régimen eligió cumplir con los be-
neficios subfinanciados por medio de la creación de nuevas obli-
gaciones del gobierno que financiaría la generalidad de los con-
tribuyentes.
2. La reforma eximía a los militares de ahorros obligatorios indivi-
dualizados o la característica de contribución definida. El perso-
nal militar continúa recibiendo generosos beneficios netos defi-
nidos de los contribuyentes.
3. Para la conversión de las pensiones de beneficios definidos al
sistema de contribución definida para civiles, el régimen y sus
sucesores posteriores a 1989 han tenido que pagar los déficits a
la generación de transición. Los déficits siguen existiendo.

Más específicamente: primero, tal como se menciona, el sistema

anterior estaba en muy mal estado y el aumento de obligaciones insos-
tenibles se ocultó de los datos oficiales correspondientes a los años an-
teriores a la reforma. El sistema ocupacional para las ocupaciones
más consolidadas del sector formal, remontándose a la década de
1920, fue cada vez peor administrado después de alrededor de 1955. El
que había sido un sistema contributivo que debería haberse financiado
a sí mismo se deslizó hacia el déficit, cuando cada vez más empleados
eludieron hacer sus contribuciones, al mismo tiempo que mantenían
su derecho a las prestaciones. Entre 1955 y 1979, el ratio de contribu-
yentes a los pensionistas cayó del 12,2 al 2,5, un resultado que no se
pudo explicar por medio de tendencias demográficas, pero en cambio
resultó de permitir la evasión de las contribuciones mientras se entre-
gaban beneficios generosos a aquellos que estaban cubiertos (Acuña e
Iglesias 2001: 20).
Para nuestro marco de contabilidad, esto plantea un gran pro-
blema de determinación del calendario fiscal. Como habíamos adver-
tido anteriormente, los programas fiscales a menudo proporcionan be-
neficios de impuestos o prestaciones en años que pueden estar bastante
alejados de los años de recaudación o desembolso. La reforma chilena
de 1979-1981 es quizás el caso más importante de tal disparidad. Las
obligaciones que se asumen en la década de 1980 de hecho pagaron la
evasión de las contribuciones atrasadas al sistema de pensión de los
trabajadores del sector formal hasta la década de 1950, con beneficios
que se pagarían en años subsiguientes de distintas maneras que nues-
tros estudios no han podido localizar año por año. El régimen militar
heredó un dilema, uno que lo forzó a elegir entre una impactante re-
ducción de todas las prestaciones de pensiones ocupacionales y cum-
plir con la obligación de cubrir todo el déficit. Eligieron la última, con
el resultado de que los gastos enormes de pensiones que favorecían a
los beneficiarios de mayores ingresos aparecen de pronto en nuestros
gráficos alrededor de 1975, pese a que ellos se habían acumulado se-
cretamente en las dos décadas anteriores.
Segundo, como hemos notado, el régimen de Pinochet no se atrevió
a recortar las pensiones militares ni las incluyó en la modalidad de aho-
rro forzoso, ni siquiera cuando ejercían el control más firme del poder.
Tercero, como cualquier cambio en el régimen de pensiones que
realiza ajustes en busca de eliminar déficits, el nuevo sistema chileno

Cuadro 4. Participación del gasto social en el pib
Gasto social promedio como % de pib, precios corrientes

Pensiones
Educación Salud públicas
Otro Total
pública pública no contri-
butivas
Chile, gobierno central
1842-1899 0,4 n. d. 0 0 0,4
1900-1929 1,08 0,03 0 0,03 1,14
1930-1939 1,94 0,56 0 0,17 2,67
1940-1949 2,11 0,95 0 0,22 3,28
1950-1959 2,15 1,31 0 0,11 3,57
1960-1973 3,6 1,93 0 0,91 6,44
1974-1979 3,4 2,42 0 8,44 14,27
1980-1989 3,18 2,72 1,92 10,52 18,34
1990-1999 2,9 2,27 5,68 1,83 12,67
2000-2009 3,68 2,99 6,71 0,62 14
2010-2013 4,05 3,64 6,34 0,6 14,64
Argentina, gobierno central
1870-1899 0,07 n. d. 0,04 n. d. 0,11
1900-1929 0,34 n. d. 0,09 n. d. 0,43
1930-1939 1,97 n. d. 0,44 0,32 2,74
1947-1949 1,91 n. d. 0,41 n. d. 2,31
Argentina, central, provincial y municipal
1950-1959 1,95 1,1 1,5 n. d. 4,55
1960-1969 2,45 1,35 1,75 a 5,55
Argentina, gobierno consolidado
1970-1979 3,55 1,95 5,22 4,62 15,33
1980-1989 3,15 3,62 5,31 2,8 14,88
1990-1999 4,13 4,65 8,01 3,45 20,24
2000-2009 5,09 4,8 7,42 4,36 21,67

(continuación)
Pensiones
Otro Total
butivas
Uruguay, gobierno central
1910-1929 1,2 0,96 1,3 0,01 3,47
1930-1939 1,56 1,27 3,99 0,05 6,87
1940-1949 1,48 0,95 4,11 0,03 6,57
1950-1959 1,56 1,12 5,44 0,15 8,27
1960-1969 2,81 1,29 6,73 a 10,84
1970-1979 2,63 1,79 8,48 0,37 13,27
1980-1989 2,37 2,26 10,5 0,54 15,68
1990-1999 2,25 3,02 12,03 0,84 18,14
2000-2008 3,12 3,64 12,69 1,45 20,89
Costa Rica, gobierno central
1936-1939 1,37 0,48 0,22 n. d. 2,06
1940-1949 1,52 0,49 0,3 n. d. 2,31
1950-1959 1,44 0,29 0,39 n. d. 2,11
1960-1969 2,83 0,4 n. d. n. d. 3,23
1970-1979 3 0,32 n. d. n. d. 3,32
Colombia, gobierno central
1905-1929 0,37 n. d. 0 1,12 1,49
1930-1939 0,33 0,27 0 0,95 1,55
1940-1949 0,36 0,16 0 0,93 1,46
1950-1959 0,52 0,31 0 1,33 2,17
1960-1969 1,26 0,45 0 1,63 3,34
1970-1979 2,12 0,91 1,73 1,32 6,08
1980-1989 2,63 0,79 2,55 1,02 6,99
1990-1999 2,5 1,03 4,29 0,95 8,76
2000-2009 3,04 1,88 5,84 0,42 11,19
2010-2013 2,98 1,99 7,36 0,88 13,2


Pensiones
Otro Total
butivas
Costa Rica, gobierno consolidado
1980-1989 4,04 4,8 4,26 1,98 15,07
1990-1999 4,06 4,66 4,53 1,82 15,06
2000-2009 5,41 5,39 5,46 1,89 18,15
2010-2013 7,17 6,56 6,62 2,28 22,63
Perú, gobierno central
1900-1929 0,08 b b b 0,66
1930-1939 0,38 0,21 b b 1,14
1940-1949 0,97 0,37 b b 1,42
1950-1959 1,92 0,43 b b 2,48
1960-1969 3,85 0,97 b b 5,27
1970-1979 3,48 1 b b 4,99
1980-1989 2,57 0,99 b b 4
1990-1996 2,43 0,89 b b 3,86
Perú, gobierno general
1997-1999 3,13 1,25 2,55 0,59 7,52
2000-2009 3,05 1,72 3,27 1,66 9,7
2010-2013 3,01 2,24 2,41 1,79 9,45
enfrentó la amenaza de doble imposición a la generación de transición

y la obligó a pagar por el retiro de la generación anterior a la vez que
pagaba por el suyo propio. Al igual que la exención de los militares,
esto hizo preciso que los déficits duraran una generación, del 8,4% del
pib en 1982 al 3,9% hacia fines del siglo.21
21 Otro inconveniente de la reforma fue evitable, en lugar de inherente. El sistema
chileno de afp impuso cargas que se consideran ampliamente exorbitantes. “Con un

cuarto de las contribuciones obligatorias netas (de cuotas de seguros) del contribuyente
chileno medio que se retiró en 2000 se pagaron gastos.” Los gastos amenazan ser mayo-
res para ahorristas de menores ingresos.

398
Cuadro 5. Participación en el pib de beneficios y costos fiscales para años de referencia
Gasto social Impuestos Beneficios

menos
Educación Salud Pensiones Todos Directos Indirectos Total impuestos

Chile 1996-2000
Quintil 1 (inferior) 0,8 0,8 0,2 2,2 0,5 2,1 2,6 -0,4
Quintil 2 0,8 0,7 0,5 2,3 0,5 2 2,5 -0,2
Quintil 3 0,8 0,6 0,9 2,5 0,5 2 2,4 0,1
Quintil 4 0,8 0,4 1,7 3,1 0,5 2 2,5 0,6
Quintil 5 (superior) 0,7 0,2 3,1 4,9 1 4 5 -0,1
Todos los hogares 3,9 2,7 6,4 15 2,9 12,1 15 0
Argentina 1999-2009
Quintil 1 (inferior) 1,8 2,4 4,4 9,6 0 1,6 2,6 7
Quintil 2 1,3 1,3 1,3 4,8 0 1,8 3 1,8
Quintil 3 1 0,8 1,1 3,7 0 2,2 3,7 0
Quintil 4 0,6 0,4 0,8 2,4 0 2,2 3,9 -1,5

Quintil 5 0,2 0,1 0,2 0,9 4,5 2,1 8,3 -7,3
Todos los hogares 5 5 7,9 21,4 4,5 9,8 21,4 0
Uruguay 2000
Quintil 1 1,8 2,1 11,5 16,4 0,4 4,3 4,7 11,6
Quintil 2 0,6 0,9 2,4 4,3 0,8 3 3,8 0,4
Quintil 3 0,3 0,5 0,8 1,8 1,2 2,6 3,8 -2
11/16/16 3:17 PM
Gasto social Impuestos Beneficios
menos
Educación Salud Pensiones Todos Directos Indirectos Total impuestos
Quintil 4 0,2 0,3 0,3 0,8 1,9 2,7 4,5 -3,7
Quintil 5 0,1 0,1 0,1 0,3 4,1 2,6 6,7 -6,4

Todos los hogares 3 3,8 15 23,5 8,3 15,2 23,5 0
Colombia 1966
Quintil 1 0,3 0,2 0,5 0,1 0,4
Quintil 2 0,3 0,2 0,6 0,2 0,4
Quintil 3 0,4 0,1 0,5 0,3 0,2
Quintil 4 0,7 0 0,9 0,5 0,3
Quintil 5 0,8 0 1 2,5 -1,4
Todos los hogares 2,6 0,5 3,5 3,5 0

Redistribución fiscal en América Latina…
399
11/16/16 3:17 PM
A valor nominal, las prestaciones de pensiones repentinamente

crecieron mucho después del golpe y han permanecido de esa manera.
Al dar esta impresión, los gráficos 3 y 4 reflejan correctamente lo que
sucedió de conformidad con los principios de la “contabilidad por acu-
mulación”, sin embargo, pueden dar lugar a engaño al mostrar los mo-
vimientos como si los recursos fueran pagados, en el sentido de conta-
bilidad de caja, en años pico como 1981-1986.
Para mostrar correctamente el nivel y la distribución de prestacio-
nes de pensiones, nos hemos ocupado de usar medidas solo de la parte
redistributiva o no contributiva de todos los pagos de pensión. Nueva-
mente, la parte cubierta por las contribuciones corrientes no es redis-
tributiva. Desde 1981 en adelante, podemos interpretar la parte del dé-
ficit de la Seguridad Social de los pagos de pensiones de Acuña e
Iglesias (2001: cuadro 5) como componente redistributivo. Este fue el
“déficit total de la seguridad social”, la mayor parte del cual fue el “dé-
ficit operativo transitorio de seguridad social”, con montos mucho
más pequeños para Bonos de Reconocimiento, para el bienestar más
permanente y las pensiones mínimas.22 Las medidas para la década de
1970 y anteriores son menos directas, por la ausencia de una medida
clara de déficit de pensión en esos años.23
22 Si hubiéramos usado el porcentaje del pib del “subsidio del Estado a la seguridad
social” proporcionado por Cruz-Saco y Mesa-Lago (1998: 69), los estimados hubieran
sido levemente superiores, por ejemplo: el 8,8% del pib en lugar del 8,4% para 1982, y el
6,6% en lugar del 4,8% para 1993.
23 Suponemos que antes de 1955 había déficit neto cero y redistribución cero. Es
decir, asumimos que las pensiones anteriores a 1955 en las cuentas públicas eran exclu-
sivamente contributivas. Acuña e Iglesias (2001) señalan que entonces hubo muchos
contribuyentes por beneficiario, pero que el sistema se derrumbó por la mala adminis-
tración hasta las reformas de Pinochet. ¿Qué podemos hacer respecto de los años 1955-
1981? Parecería natural imaginar una caída en la participación contributiva del 100%
al 0% durante todos estos años. Esto minimizaría el aumento en la redistribución regre-
siva hacia los ricos, ya que los datos oficiales sobre pagos de pensiones registran solo
pagos bajos en estos años y no la acumulación oculta de obligaciones que se reconocie-
ron recién después de 1981. No tenemos elección sino seguir con la información dispo-
nible, utilizando el enfoque de flujo de efectivo y suponiendo que los pagos se realiza-
ron solo a partir de 1981. Mucha regresividad posterior a 1981 se generó en realidad
con anterioridad. Para 1976-1980, interpretamos las “otras funciones sociales” como
totalmente no contributivas y tan regresivas como las pensiones que no son pasis al fi-
nal del siglo. A partir de 1981, aplicamos el déficit de seguridad social de Acuña e Igle-
sias como la parte no contributiva tanto de la seguridad social (previsión) como de
“otros programas sociales”.

Gráfico 4. Beneficios netos menos impuestos pagados, sobre el gasto

social en Chile, 1965-2013
1,5
impuestos pagados por ellos, como porcentaje del PIB
Beneficios netos de gastos sociales menos
-1,5
Frei Allende Pinochet Democracia renovada

-3,0
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Estimaciones aproximadas
Para quintil de ingresos superiores Para quintil medio Para quintil inferior
El déficit fue inmenso, tomó al menos el 8,4% del pib en 1982 y siguió
siendo mayor al 4% en los albores de este siglo. Claramente, la transi-
ción de un sistema en mal estado y subfinanciado hacia un sistema de
“contribuciones definidas” financiado en su totalidad fue costosa desde
el punto de vista fiscal para Chile, como también lo ha sido para otros
países que imitaron la transición de Chile. En el caso de Chile, no fue
progresista, dado que los beneficiarios del déficit eran, y aún lo son,
Nótese que estos pagos de pensiones y los pagos especiales de “otras funciones socia-
les” continúan fuera de los cálculos habituales de ingresos anuales disponibles o finales
en el año en que el gobierno los paga. Generaron beneficios en años anteriores en el caso
de las pensiones y posiblemente en años posteriores para otros programas.

grupos de ingresos altos, en gran medida los mismos grupos del sector
formal que pagaron menos de lo que correspondía por sus derechos de
pensión antes de la reforma.24
Agregando el lado de los impuestos. Para Chile, tenemos la oportu-
nidad de completar nuestra visión contrafáctica del lado de los im-
puestos. Es decir, existen estudios de cómo se distribuyen los diferen-
tes tipos de impuestos en todos los grupos de ingresos “hoy”, donde
hoy se refiere al año 1996, gracias a Engel, Galetovic y Raddatz (1999).
Su artículo sobre la “desagradable aritmética redistributiva” obtuvo la
distribución de impuestos directos de Chile versus dos tipos de im-
puestos indirectos en 1996, y pudimos aplicar sus distribuciones sepa-
radas a los porcentajes de impuestos directos e indirectos hacia atrás
hasta 1965. Esto produce la distribución de impuestos entre los grupos
de ingresos superiores, medios e inferiores, según se mostró en el grá-
fico 3 y ahora en el gráfico 4. Las dos representaciones muestran que
los años del gobierno militar fueron notablemente favorables para los
grupos de ingresos superiores, mientras que fueron desfavorables para
los de ingresos más bajos en relación con los regímenes anteriores y
posteriores de gobiernos democráticamente electos. Al agregar im-
puestos al cuadro se muestra una razón adicional de por qué: el 20%
obtuvo un relativo descuento fiscal, que fue revertido en gran parte por
el gobierno de la Concertación a partir de 1991, lo cual también está
claro en los gráficos 3 y 4.
El giro de Chile hacia una redistribución más progresista y una
menor desigualdad después de impuestos desde el año 2000 ha sido
ampliamente observado.25 Nuestros gráficos 3 y 4 confirman el au-
mento de progresividad. Los grupos de ingresos medios recuperaron
un efecto fiscal positivo neto durante la década de 1990 y el quintil
más pobre obtuvo una redistribución positiva a partir de 2005. El me-
24 La materialización cuantitativa de esta declaración es que para los pagos a benefi-
ciarios de pensiones fuera del déficit utilizamos los porcentajes del quintil estimados
para las pensiones de Chile que no son pasis en Lindert, Skoufias y Shapiro (2006: cua-
dros 7 y 8).
25 Por ejemplo: véanse los coeficientes de redistribución de Chile en la perspectiva
global de Solt (2009 y 2014). Rodríguez Weber (en el capítulo iii de este volumen) en-
cuentra una nivelación en los ingresos de los trabajadores antes de impuestos desde 1988
hasta 2000, pero no observa ninguna nivelación antes de impuestos después del año
2000. Al combinar su resultado con los otros se sugiere, nuevamente, un giro hacia la
redistribución progresista después del año 2000.

canismo subyacente, aunque no es del todo claro, parece haber ju-

gado principalmente del lado de los impuestos. La recaudación de
impuestos directos creció considerablemente como un porcentaje de
los ingresos públicos, mientras que el impuesto al valor agregado
cayó. Considerando que el primero cayó principalmente en el quintil
superior y los últimos son neutrales o ligeramente regresivos, el giro
de los ingresos debería haber sido progresista, tal como implican
nuestras cifras.
Argentina desde la Segunda Guerra Mundial
El compromiso de Argentina con el gasto social ganó impulso du-

rante el gobierno de Perón con la expansión de la educación y la
seguridad social; sin embargo, estas políticas se consolidaron en
décadas posteriores, pues el gasto social pasó a ser una proporción
mayor del presupuesto. Esta evolución estuvo lejos de ser cons-
tante, ya que la economía argentina no alcanzó un crecimiento eco-
nómico estable. El estado de bienestar social sufrió un revés a fines
de la década de 1970 con un fuerte impacto en la seguridad social y
en los programas de mercado de trabajo junto con un sistema fiscal
más regresivo. Las contribuciones del empleador se consideraron
perjudiciales para la competitividad del sector privado, que tuvo
como resultado su posterior abolición. Con menor recaudación de
impuestos directos y creciente impuesto inflacionario, los benefi-
cios netos del quintil inferior se estancaron en el mejor de los ca-
sos. A partir de la década de 1980 mientras que el gasto social au-
mentaba en términos de pib , este aumento distó de ser estable. El
gasto social ha sido más volátil que el crecimiento del pib y se ha
aplicado procíclicamente. Esta combinación ha socavado su efecti-
vidad, pues el progreso en la educación y la salud requiere un gasto
social sostenible. Aclarado el punto, la propia magnitud del es-
fuerzo impositivo de Argentina por cuenta del gasto social, como
proporción del pib , subió mucho más que la de Chile en la década
de 1990, durante el gobierno de Menem. La mayor proporción del
gasto social de Argentina no ha retrocedido en el siglo xxi , a pesar
de la profundidad de la crisis del año 2001 y la empinada recupera-
ción posterior.

Redistribución inducida por el Estado. Con la llegada del populismo

a Argentina, la redistribución del ingreso hacia las clases populares se
convirtió en una prioridad para el nuevo gobierno. En las primeras
presidencias de Perón (1946-1955), el sector público se expandió rápi-
damente con la proliferación de ministerios y la toma de control de
los servicios públicos.26 El gasto social siguió esa tendencia con la
educación, que subió del 6% del presupuesto a casi el 15% al final del
período. Este compromiso con la educación se tradujo en un aumento
de la matriculación que llegó al 50% de los niños en edad escolar, un
aumento neto de 12 puntos porcentuales desde 1945 (Véganzonès y
Winograd, 1997). Mientras que la educación fue un componente im-
portante del gasto social antes de 1970, la expansión de la cobertura
del sistema de pensiones se convirtió en una fuente importante de
beneficios, sobre todo para la población urbana. 27 Los esfuerzos re-
distributivos sirvieron, ya que el porcentaje del pib de los asalariados
subió 10 puntos porcentuales en 1954 y llegó a más del 48% del pib
en 1954.28 Este notable avance, sin embargo, se debió mayormente a
las políticas públicas de crédito que aumentaron los salarios mone-
tarios, incluyendo la muy popular innovación del bono obligatorio
de Navidad (el aguinaldo).29 Aprovechando la infraestructura fiscal
que se creó en la década de 1930, el gobierno expandió la fiscalidad
mediante el aumento de las tasas. Al no contar con ingresos suficien-
tes, los impuestos sobre las ventas subieron del 1,25% al 8%, mien-
tras que los impuestos sobre beneficios y los derechos de exportación
eran también objetivos de tributación (Blanco, 1956; Gerchunoff,
1989). Posteriormente, el gobierno intentó corregir el carácter regre-
sivo del sistema fiscal al reducir los impuestos a productos de pri-
mera necesidad (Banco Central de la República Argentina, 1955). El
rol progresista del impuesto sobre la renta fue más importante (véase
26 Por otro lado, un creciente porcentaje de gasto público no estaba registrado en el
tesoro, tal como los ferrocarriles del Estado, el Instituto Argentino de Promoción del
Intercambio (iapi) y el Banco Nacional Hipotecario.
27 A comienzos del siglo xx, el sistema de pensiones en Argentina solo incluía a los
empleados públicos. Antes de la época peronista, el sistema se amplió e incluyó a em-

pleados de la banca, seguros, prensa y transporte naval y aéreo (Arza, 2010).
28 Las estimaciones basadas en cepal (1958) considerando solo salarios.
29 Establecido por el decreto número 33302/45. Técnicamente, este salario extra fue
fijado antes de las presidencias de Perón; sin embargo, el origen de esta idea data de la
época en que Perón fue secretario de Trabajo, entre 1943 y 1945.

el gráfico 5). Las tasas máximas se aumentaron del 7% al 22% en

1942 y se revisaron una década después (Alvaredo, 2007). La recau-
dación del impuesto sobre la renta creció en consecuencia y alcanzó
el 2,7% del pib durante el peronismo en comparación con el 0,7%
durante la década anterior.
Las reformas encaminadas a mejorar la recaudación de ingresos
no cubrieron los crecientes gastos públicos y el gobierno recurrió al
uso de fondos del seguro social. El creciente desequilibrio de las
cuentas fiscales se tradujo en inflación que casi alcanzó el 10% del
pib en 1949. Aunque posteriormente disminuyó, la tasa de inflación
continuó siendo una característica en la vida fiscal y cotidiana de
Argentina.
Consolidación y retroceso del gasto social con fiscalidad menos pro-
gresista, 1955-1989. La vida después de Perón estuvo plagada de cam-
bios repentinos en la política económica. Los programas intermiten-
tes y a largo plazo interrumpidos y de estabilización obstaculizaron el
crecimiento económico. En términos de gasto social, el gobierno cen-
tral dedicó recursos considerables en las décadas de 1960 y 1970 para
alcanzar cerca del 10% del pib, y más del 25% para todos los niveles
combinados del gobierno. Las transferencias de asistencia social
(pensiones y “otros”) representaron casi el 40% de todo el gasto social
por el gobierno central. La fiscalidad progresista se mantuvo durante
otra década después de Perón, pero se había desmoronado a media-
dos de los años setenta con una disminución importante de los im-
puestos directos como fuente de ingresos.30
Curiosamente, los gobiernos militares no erradicaron el Estado de
bienestar que introdujo Perón, sino que lo consolidaron con una varie-
dad de políticas ineficientes dentro del marco de una economía orien-
tada al Estado.31 Denominado paternalista y arraigado en la postura
católica de una sociedad más unificada, el Estado expandió la seguri-
dad social e incluyó un nuevo sistema nacional de viviendas ( fonavi)
financiado con los aportes patronales. Sin embargo, esta expansión fue
efímera. En 1979, se suprimieron las contribuciones del empleador, lo
30 Nuevamente, véase el gráfico 5. Gaggero (2008) afirma que las élites y sus políticas
macroeconómicas de corto plazo son responsables de este desarrollo.

31 Franco (1992) sostiene que las políticas sociales en América Latina durante este
período fueron inútiles, pues solo concedieron acceso segmentado y excluyeron el uni-
versalismo.

Gráfico 5. Beneficios del gasto social, ricos versus medios versus

pobres, Argentina urbana, 1870-2009
3
2
Ratio
0
1870 1890 1910 1930 1950 1970 1990 2010
Estimaciones aproximadas
Impuestos del quintil superior Impuestos quintil medio

÷ impuestos quintil medio ÷ impuestos quintil inferior
Beneficios del quintil medio Beneficios del quintil medio
÷ beneficios del quintil inferior ÷ beneficios del quintil inferior
que desfinanció el sistema de pensiones y el programa de viviendas pú-

blicas. Este giro brusco de la política social redujo los beneficios relati-
vos de los quintiles superior y medio, tal como se muestra en el gráfico
5. Este recorte de los beneficios fue compensado por el mayor uso por
parte del gobierno de los impuestos sobre las ventas para recuperar
ingresos (Marshall, 1988). Con inflación entre moderada y alta (e in-
cluso alcanzando la hiperinflación en 1989 y 1990), el sistema fiscal se
volvió mucho más regresivo.32 Para la década de 1980, la incidencia
32 Como nuestros estimados para la incidencia fiscal relativa se basan en cifras de
2009, el efecto fiscal de la inflación está ausente. Debido a su naturaleza regresiva, nues-

fiscal de la inflación en los asalariados osciló desde alrededor del 2,2%

hasta casi el 6% del pib anual. Sin embargo, el impacto fue de 3:1
cuando comparamos el primer quintil con el quinto, haciendo la inci-
dencia fiscal más regresiva debido a la creciente monetización del défi-
cit fiscal (Ahumada et al., 1993). El gráfico 6 muestra el efecto regre-
sivo neto de esta combinación en la década de 1980.
El aumento del gasto social junto con los cambios fiscales, 1990-
2013. Desde 1992, el gasto social de Argentina ha sido más volátil, pro-
cíclico y más progresista, tal como se muestra en los gráficos 5 y 6. El
gasto en seguridad social se ha ampliado y el sistema de pensión por
separado alcanzó casi el 74% del gasto total en 2013. Esta vez, sin em-
bargo, el aumento de las pensiones fue progresista. La extensión de la
cobertura y el aumento de los pagos de la seguridad social explican la
mayor parte de este aumento. Acorde con este retroceso de la desigual-
dad después de impuestos que se observó en la década de 2000, los
beneficios fiscales netos para el quintil inferior aumentaron sustancial-
mente hasta llegar casi al 5% del pib.33 En cuanto a impuestos, el go-
bierno de Menem introdujo un cambio de dos caras. Del lado regre-
sivo, dependía más del impuesto al valor agregado con tasas que
subieron al 21%, mientras que la tasa del impuesto sobre la renta para
la categoría superior se redujo al 33% en 1997 (se aumentó 2 puntos
porcentuales tres años después). No obstante, al mismo tiempo me-
joró la recaudación de impuestos al reducir la evasión. Este último
lado de la moneda, progresista, adopta una postura clara en nuestros
gráficos 5 y 6, que muestran una tendencia hacia la progresividad
compartida por las presidencias, por lo demás dispares, desde Menem
hasta los Kirchner.
El efecto de esta mezcla realmente empeoró la desigualdad a fines de
la década de 1990, de acuerdo con los estimados de la cepal.34 Aun así, la
tros estimados de incidencia fiscal para fines de la década de 1980 seguramente parecen
más progresistas de lo que probablemente eran.
33 Sobre volatilidad y prociclicidad, la correlación entre el pib real y el gasto social
real está por encima del 0,8 para usar el gasto del gobierno central y total. Al comprobar
los cambios en el pib real versus los cambios en el gasto social real, el coeficiente cae a
0,5. La volatilidad del gasto social real relativa al pib real (medida como la desviación
estándar de los cambios anuales reales) es tres veces superior.
Sobre los cambios en el diseño de la seguridad social, véase Selva e Iñiguez (2009).
34 Cetrángolo y Gómez-Sabaini (2006).

Gráfico 6. Beneficios netos menos impuestos pagados, sobre gasto

social por gobierno consolidado, Argentina 1970-2009
10
Beneficios netos de gastos sociales menos los
impuestos pagados, como porcentaje del PIB
-5
-10
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Para quintil superior Para quintil medio Para quintil inferior

de ingresos de ingresos de ingresos
expansión del gasto social con un aumento de la recaudación de impues-

tos dio lugar a una redistribución fiscal más progresista desde 1992.
Uruguay, el líder del gasto social durante los últimos cien años
Aunque la región ha quedado rezagada en cuanto al gasto en educa-

ción pública desde la independencia, Uruguay fue el precursor en nive-
les de educación, inicialmente con la ayuda de sus altos niveles de in-
gresos (Lindert, 2010; Rodríguez Weber y Thorp, 2013). Su compromiso
con la educación primaria y secundaria no flaqueó, aunque Chile y Ar-
gentina lo alcanzaron en la década de 1930.

Gráfico 7. Beneficios del gasto social menos impuestos pagados, ricos

versus medios versus pobres, Uruguay 1910-2008
12
Beneficios netos de gastos sociales menos los
impuestos pagados, como porcentaje del PIB
-4
-8
1910 1930 1950 1970 1990 2010
Para quintil superior Para quintil medio Para quintil inferior

de ingresos de ingresos de ingresos
En materia de asistencia social, en la década de 1930 se observó

un salto debido a la ampliación del sistema de seguridad social y a la
expansión del sistema de pensiones para incluir a los trabajadores en
la industria formal y sectores del comercio.
Lo que aparece aún más claramente en la historia del gasto social
es la tendencia uruguaya constante hacia la nivelación de ingresos.
Como se muestra en el gráfico 7, el gasto social de Uruguay ha sido li-
geramente progresista en los últimos cien años. El prolongado au-
mento de la redistribución en términos de pib, tan evidente en el grá-
fico 7, se debe principalmente a la expansión en el tamaño de los
presupuestos sociales, más que a cualquier cambio hacia una mayor
progresividad de la unidad de los programas sociales. Durante al me-
nos cien años, Uruguay ha tenido una mezcla más progresista de pro-

gramas sociales que Chile.35 Ciertamente, la mezcla es más progresista

hoy en día, tal como lo demuestra el cuadro 5.
Una interrupción potencial de la tendencia alcista del gasto social
llegó con el régimen militar en 1973-1985. En este sentido, el calendario
de Uruguay se podría haber parecido al de Chile y Argentina. Sin em-
bargo, en Uruguay el régimen militar no dio marcha atrás a la tenden-
cia expansionista ni a la progresividad de los programas sociales, como
se observa en el gráfico 7. De este modo, Uruguay se destaca como la
región con la tendencia más antigua hacia la redistribución progresista.
Colombia: medio progresista, medio regresiva
Los modelos de incidencia fiscal de Colombia son decididamente mix-

tos, de acuerdo con dos estudios de los gastos sociales e impuestos en
las décadas de 1960 y 1970. Por una parte, la educación primaria pú-
blica y todos los servicios rurales públicos han sido progresistas, in-
cluso en el sentido “claramente progresista” definido en el cuadro 2
más arriba. Los subsidios a la educación universitaria fueron alta-
mente regresivos en Colombia, como sucede en cualquier otro lugar,
aunque la magnitud de subsidios universitarios fue pequeña en rela-
ción con los montos distribuidos en otros programas. Los servicios pú-
blicos urbanos también fueron regresivos. En conjunto, el sistema fis-
cal completo parece haber redistribuido solo una pequeña proporción
del ingreso nacional, tal vez el 1,4%, desde el quintil superior al otro
80% de la población desde 1966.36
En materia de pensiones, una vez iniciado el sistema de pensiones
públicas en 1967, Colombia ha seguido los pasos de Chile, tanto en el
problema de la subcontribución heredada por los reformadores en
1993 como en los déficits regresivos que las reformas sacaron a la luz.
Nuevamente, como en Chile, la reparación y eliminación del traspaso
del previo sistema de beneficios definido han resultado difíciles desde
el lanzamiento de las reformas, en este caso por la ley 100 de 1993.
35 Azaret al. (2009) y Rodríguez Weber y Thorp (2013).

36 ParaColombia en 1966, la fuente principal es Berry y Urrutia (1976). Los estima-
dos que cubre el lado del gasto para Colombia en 1974 se encuentran en Selowsky (1979).
Para el resultado neto 1966, véase el apéndice, cuadro 5.

Aunque la reforma trató de establecer una reserva para las pensiones,

ya en 2004 se había agotado. Dado que el sistema de pensiones cubre
solo al 25-27% del mercado laboral, bajo un esquema regresivo dual
privado y público, el gobierno central se ha visto obligado a cubrir los
déficits de pensiones en alrededor de un tercio de sus ingresos fiscales
totales, o de casi el 5% del pib. Como se muestra en el cuadro 4, Co-
lombia concuerda con el modelo regional de virar hacia el predominio
de pensiones no contributivas en sus programas sociales, a pesar de
los intentos por frenar esta tendencia.37
Costa Rica desde la década de 1940
Como sugieren las cifras disponibles del cuadro 4, Costa Rica ha tenido un
crecimiento más constante del gasto social que muchos de los otros países.
En comparación con Uruguay, Costa Rica redistribuye de manera
menos progresista cada año, en el sentido de la reducción del coefi-
ciente de Gini de desigualdad. Sin embargo, a partir de 2003, ha alcan-
zado una mayor igualdad del ingreso final y también del ingreso origi-
nal (mercado, o antes de impuestos). ¿Cómo? El contraste puede tener
muchas explicaciones, incluyendo la fortuna de los países en el comer-
cio internacional. Un elemento de política social parece haber contri-
buido. Al menos desde el año 1900, Costa Rica ha gastado un mayor
porcentaje que Uruguay del producto interno en educación primaria y
secundaria, y la diferencia perdura en este país. La base de conoci-
mientos más grande ha generado más igualdad a largo plazo al igualar
el potencial de rentabilidad básica y, en consecuencia, ha logrado una
mayor reducción de la desigualdad que las pensiones más ambiciosas
y otros pagos de transferencia de Uruguay, aunque los dos hayan exis-
tido desde los albores del siglo xx. Aquí, nuevamente, debemos recor-
dar que las inversiones igualitarias de cada año tienen un efecto a
largo plazo, aunque demorado, sobre la igualdad en comparación con
lo que muestran los gastos de ese año.
En materia de pensiones públicas, Costa Rica comenzó pronto a
desarrollar su sistema. Sus innovaciones institucionales anteriores a
1948 se convirtieron en una característica permanente del marco de la
37 Clavijo, 2009: 3-14.

política orientada a la equidad de Costa Rica, a pesar de la derrota de

los autores originales del sistema durante la guerra civil de 1949-1950.
Costa Rica ha tenido más recientemente los mismos problemas que
otros países de cobertura incompleta de pensiones y subfinanciación,
pero estos nunca han sido tan serios como en Chile, Brasil o Colom-
bia. Las pautas de la política social, como las cuestiones más amplias
de gobernanza, se resolvieron eficazmente a mediados del siglo xx con
una combinación de cooperación política, visión de futuro y el auge
afortunado de las exportaciones de café.38
Perú desde la década de 1940
Perú siempre ha gastado en programas sociales una proporción del pib

incluso menor que la de Chile, como se ha mostrado en el cuadro 4. Y,
en conjunto, sus redistribuciones fiscales no han producido ninguna
progresividad neta. Las políticas sociales desde la década de 1940 en
Perú han resultado del papel que tuvo el Estado en la economía, que
oscilan del intervencionismo al (neo)liberalismo. El crecimiento cons-
tante del gasto social desde los años cuarenta se interrumpió abrupta-
mente con la crisis de fines de la década de 1980 y luego se reanudó en
las siguientes décadas.
Modestos avances en un Estado intervencionista. Desde 1945 hasta
1948, el gobierno adoptó una postura prodistributiva a través de polí-
ticas de ingresos (tales como el congelamiento de precios y aumentos
de salarios) y ampliación de políticas sociales (incluyendo educación
secundaria gratuita y universal, y el descanso dominical remunerado).
El Estado fue visto como un medio de desarrollo económico e integra-
ción social y el gasto social aumentó en consecuencia. Con el cambio
hacia un régimen más liberal, el gobierno implementó una política
social más pragmática con programas seleccionados en educación y
salud. Desde el punto de vista macroeconómico, ninguna de estas ini-
ciativas sumó más del 2% del pib. La intervención del gobierno para
impulsar el progreso social tuvo un impacto limitado a principios de
38 Sobre las primeras innovaciones, véase González-Vega y Céspedes (1993: 82-85).
Para la valoración de las políticas redistributivas actuales de Costa Rica, véase Oviedo et
al. (2015: 23-61).

la década de 1960. Si bien los beneficios netos eran progresistas, fue-

ron insuficientes para superar las desigualdades iniciales basadas en
el mercado, especialmente para el sector rural tradicional. Enfren-
tado con esta realidad, el gobierno militar encabezado por el presi-
dente Velasco (1968-1975) inició un plan ambicioso para redistribuir
los ingresos y la riqueza. Este compromiso concienzudo con la redis-
tribución se tradujo en un importante aumento del gasto social.39
Crisis y reforma. La década de 1980 conllevó una lucha constante
para lograr la estabilización macroeconómica, que tuvo como resul-
tado una reducción del gasto social y público total que condujo a epi-
sodios hiperinflacionarios en 1987-1990. En la década siguiente la re-
organización del sector público incluyó la expansión del gasto social,
especialmente en educación y salud. No obstante esa expansión, la
redistribución fiscal de Perú en general no fue progresista, como se
muestra en los estudios que dieron paso al cuadro 2 que se incluye
más arriba.
Resumen: qué sugieren los nuevos modelos históricos
Los programas de gasto social de la mayoría de los países terminan

redistribuyendo en un grado intermedio —es decir, en el rango inter-
medio que se muestra en el cuadro 2—. Entregan un mayor valor abso-
luto de beneficios a grupos de ingresos más elevados, en relación con
un “subsidio de capitación” fijo per cápita. Eso parece regresivo. Por
otra parte, entregan beneficios que son menos desiguales que la distri-
bución de los ingresos originales. Esto significa que su modelo de gasto
desestimula las serias desigualdades del ingreso original. Esta tenden-
cia ligeramente progresista es reforzada por la modesta progresividad
en tasas fiscales como proporción del ingreso original de mercado.
De los seis países analizados aquí, los dos más progresistas han
sido Uruguay y Argentina, que han cumplido históricamente con el es-
tándar de progresividad absoluta durante unas pocas décadas. Como
se deduce de la situación de la región a comienzos del siglo xxi, esos
39 Sobre políticas sociales hasta la década de 1960, véanse Contreras y Cueto (2004) y
Webb (1975). Las políticas de redistribución de riqueza del presidente Velasco incluye-
ron la reforma agraria, nacionalización y cooperativas de trabajo (Figueroa, 1995).

dos países pueden haber sido los únicos países absolutamente progre-
sistas de toda América Latina, aparte de Cuba.
A este patrón de comportamiento algo progresista en programas
sociales e impuestos, le hemos agregado la tendencia de América La-
tina, que puede documentarse fácilmente, para redistribuir hacia la
actual generación de adultos mayores al invertir poco en las genera-
ciones más jóvenes. En las últimas décadas, los países de la región han
derrochado cada vez más el capital económico perdido y el creci-
miento al gastar su capital político en subsidiar a las generaciones ma-
yores con pensiones públicas no contributivas. De los países estudia-
dos aquí, el Cono Sur es el que ha realizado la mayor redistribución,
quitándole a las futuras generaciones, mientras que Costa Rica es el
que menos lo ha hecho. Aunque Perú y Colombia también tuvieron
tendencia a inclinarse hacia las pensiones, lo han hecho con menores
presupuestos generales en relación con el pib y su lado regresivo se ha
manifestado de una manera más convencional.
Esta tendencia a la baja inversión ha caracterizado una historia de
cien años de menor inversión en educación primaria y secundaria. La
propuesta implícita es aprovechar la oportunidad, finalmente, de lo-
grar mayor igualdad y crecimiento más rápido con inversiones más
amplias en competencias humanas. En esta propuesta, nuestra investi-
gación parece estar de acuerdo con la propuesta actual de Augusto de
la Torre y coautores:
Los esfuerzos por igualar las oportunidades para la formación de capital

humano, particularmente al ampliar el acceso a la educación de alta cali-
dad independientemente del origen socioeconómico, deben estar en el
centro de la búsqueda para la prosperidad compartida en [América Latina
y el Caribe] (Banco Mundial, 2014: 7).
Toda la región aún tiene tiempo de reducir los déficits de pensión que
incluso la reforma de Chile no ha vencido aún. La oportunidad se pre-
senta ahora, porque la población de la región todavía es más joven que
la de países centrales de la ocde o de Europa del Este. Sin embargo, es
posible que no haya voluntad política, en vista de qué prontamente ha
crecido el apetito por las pensiones públicas no contributivas desde la
década de 1960 y que el compromiso con la educación pública sigue
siendo lánguido.

Acuña R., Rodrigo y Augusto Iglesias P., “Chile’s Pension Reform After
20 Years”, Social Protection Discussion Paper, núm. 0129, Washing-
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Apéndice
Fuentes de datos y notas para los cuadros y los gráficos
Cuadro 1
Los gastos del sistema público de pensiones como porcentajes del pib
se obtienen de Pallares-Miralles, Romero y Whitehouse (2012: anexos
ii y iii), basados a su vez en la base de datos de pensiones del Banco
Mundial. La última fuente señala explícitamente que sus datos en gas-
tos de pensiones incluían los beneficios de pensiones contributivas y
no contributivas, al contrario de nuestra preferencia por datos de pen-
siones no contributivas únicamente.

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consultado el 17 de mayo de 2013.
Cuadro 2
Lindert, Skoufias y Shapiro (2006), Lustig et al. (2011), Sauma y Trejos

(2014: figura 6) y Buchele et al. (2013).
Las definiciones de resultados de redistribución son:
• “Claramente progresista” = Entrega más dólares por familia a los
más pobres (quintiles inferiores) que a los más ricos. Así sería pro-
gresista incluso si se lo financiara con un impuesto de capitación.
• “Depende” = Regresivo en pesos, progresista en participación de
ingresos = Menos dólares netos por familia llegan a los más po-
bres, pero reciben un mayor porcentaje de ingresos que los ricos.
Sería regresivo si lo financiara un impuesto per cápita, pero pro-
gresista si lo financiara un porcentaje fijo del impuesto a la renta.
• “Regresiva” = La distribución de beneficios favorece a los ricos incluso
más que la distribución del ingreso original (antes de impuestos).
Algunos casos que se ubican a ambos lados entre “claramente pro-
gresista “ y “depende” son algunos programas que funcionan como casi
fijos en términos absolutos de dinero:
•a sistencia en agua y saneamiento y salud del pami, en Argentina;
•p ensiones de Bolivia;
•a tención médica y hospitalización de Costa Rica;
• dos programas de subsidios de salud de Perú (salud del Seguro
Integral de Salud (sis) claramente progresista versus salud del
Seguro Social de Salud (essalud));
• educación secundaria de Uruguay.
Cuadro 3
Lindert, Skoufias y Shapiro (2006: 116).

Para Brasil, las pensiones incluían (a) el sistema para trabajadores del
sector privado (rgps) y (b) un sistema para los trabajadores del sector pú-

blico a niveles federal y subnacional del gobierno (anteriormente, el rju;

luego denominado el rpps). Los porcentajes del déficit fueron promediados.
Para Chile, los autores utilizaron un promedio ponderado del déficit del
94% sobre los beneficios del Instituto de Normalización Previsional (inp) y
un déficit asumido del 0% sobre beneficios de las Administradoras de Fon-
dos de Pensiones (afp). Las figuras necesariamente excluyen las pensiones
militares, para las cuales el déficit representó un porcentaje mayor.
Para República Dominicana, la política general fue para todas las
pensiones financiadas con las contribuciones, aunque no sobre la base
de un mismo año.
México = promedio ponderado para el Instituto Mexicano del Se-
guro Social (imss) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado (issste).
Perú = promedio ponderado para el Sistema Nacional de Pensiones
(snp) y Cédula Viva.
Cuadro 4
Notas: n. d. = positivo, pero desconocido y excluido de “otro” y del “total”.

(a) = incluido en pensiones.
(b) = incluido en gasto social total.
Para cada década, los promedios se refieren a los años en los que
se proveyeron datos dentro de esa década, a veces se refieren a menos
de diez años.
Para los datos anuales subyacentes, véase: http://gpih.ucdavis.edu,
la carpeta sobre bajo el encabezamiento de “Latin American Fiscal
Redistribution”.
Argentina
Ingresos = 1900-1931: Vázquez-Presedo (1971), 1932-1964: afip (2009),
1965-2006: Ministerio de Economía y Producción (2006), 2007-2013:
afip (2010), afip (2011), afip (2012), afip (2013).
Gastos = 1900-1915: Dirección General de Estadística (1915); 1929-
1939: Vázquez-Presedo (1971); 1940-1962: Basados en presupuestos nacio-
nales, InfoLeg (2014) y Domenech et al. (1986); 1965-2006: Ministerio de
Economía y Producción (2006), Oficina Nacional del Presupuesto (2014).
pib nominal = 1900-1932: Ferreres (2005); 1932-2013: Ministerio
de Economía y Finanzas (2014).

Chile
Ingresos y gastos = hasta 2000: Díaz, Lüders y Wagner (2010); 2000-2013:
datos en línea del Banco Central de Chile y el Ministerio de Economía.
pib nominal = Wagner et al. (2000).
Colombia
Ingresos = 1900-1920: Departamento Administrativo Nacional de Esta-
dística (1973); 1920-2003: Junguito y Rincón (2007); 2004-2013: Banco
Central de Colombia (2014). Para los datos detallados sobre ingresos e
impuestos sobre el patrimonio: Anuario de Estadística General, varios
números, y Dirección General de Presupuesto Público Nacional (2014).
Gastos = 1900-1920: Departamento Administrativo Nacional de Es-
tadística (1973); 1920-2003: Junguito y Rincón (2007); 2004-2013: Banco
Central de Colombia (2014). Para información detallada sobre gasto pú-
blico por tipo: Anuario de Estadística General, Banco Central de Colom-
bia (1997), Dirección General de Presupuesto Público Nacional (2014).
pib nominal = greco (1998 y 1999) y Banco Central de Colombia
(2014). Nótese que el pib nominal experimentó un aumento significa-
tivo en la década de 1990 y más del 35% desde 1999 hasta 2000 debido
a un cambio en la metodología. Para la serie de datos, véase en http://
gpih.ucdavis.edu la carpeta para “Gov’t Budget Historial Series” bajo
el encabezamiento: “Latin American Fiscal Redistribution”, el archivo
“Colombia Central Gov’t Budgets 1901-2013”.
Costa Rica
Ingresos = 1870-1958: los ingresos públicos totales y por tipo fueron
proporcionados gentilmente por Juan Diego Trejos. De conformidad
con los cuadros, los datos corresponden al gobierno central según ha
informado Román Trigo (1995); 1959-década de 1970: los ingresos
públicos totales y por tipo según Ramírez (1977); 1970-2013: ingre-
sos públicos totales y por tipo según el Ministerio de Hacienda y el
Banco Central de Costa Rica. Los ingresos de recursos corresponden
a los impuestos sobre plátanos y café, 1997-2012: el total de ingresos
(incluyendo los gobiernos locales y las unidades descentralizadas ex-
cluyendo el sector financiero): Ministerio de Hacienda (2014b).
Gastos = 1870-1958: los ingresos públicos totales y por tipo fueron
proporcionados gentilmente por Juan Diego Trejos. Según los cuadros,
los datos corresponden al gobierno central según ha informado Ro-

mán Trigo (1995); 1973-2013: gasto total y de deuda: del Ministerio de

Hacienda y el Banco Central de Costa Rica; 1991-2013: el gasto social
estimado se basa en cepal; 1997-2012: gasto total (incluyendo gobierno
central y unidades descentralizadas excluyendo el sector financiero):
Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria Unidad de Análisis
y Seguimiento Fiscal (2014) y Sauma y Trejos (1999).
pib nominal e inversión nominal = 1950-2003: datos proporciona-
dos gentilmente por Juan Diego Trejos; 2004-2014: Banco Central de
Costa Rica. Nótese que el pib fue recalculado comenzando en 1991 con
un resultado del 25-35% de aumento del pib.
Para la serie de datos, véase en http://gpih.ucdavis.edu la carpeta
“Gov’t Budget Historial Series” bajo el encabezamiento “Latin Ameri-
can Fiscal Redistribution”, el archivo: “Costa Rica fiscal 1870-2013”.
Perú
Ingresos = Totales y composición: 1900-1989: Portocarrero, Beltrán y
Romero (1992); 1990-2013: Banco Central de Reserva del Perú (2014).
Gastos = Totales: 1900-1989: Portocarrero, Beltrán y Romero
(1992); 1990-2013: Banco Central de Reserva del Perú (2014). Composi-
ción: 1900-1989: Portocarrero, Beltrán y Romero (1992); 1970-2013: pa-
gos de deuda: Banco Central de Reserva del Perú (2014); 1998-2013:
educación y salud: Ministerio de Economía y Finanzas (2014b), defensa
y pensiones: Ministerio de Economía y Finanzas (2014a).
pib nominal = 1900-1949: Seminario y Beltrán (1998); 1950-2013:
Banco Central de Reserva del Perú (2014).
Para la serie de datos, véase en http://gpih.ucdavis.edu la carpeta
can Fiscal Redistribution”, el archivo: “Peru Gov’t Budgets 1900-2013”.
Uruguay
Ingresos, gastos y pib nominal = hasta 1999: Azar et al. (2009); 2000-
2008: datos en línea del Ministerio de Economía y Finanzas.
Cuadro 5
Nuestras estimaciones efectivamente usan un mayor detalle por pro-

grama social que el que se muestra en el cuadro 5. Por ejemplo, los im-
pactos de diferentes unidades se aplican para educación primaria ver-

sus secundaria versus terciaria. Véanse los archivos Excel en la carpeta

de Government Budget Historical Series en http://gpih.ucdavis.edu.
Según se señala en el texto, los impuestos totales son iguales a los
gastos sociales, suponiendo que tales gastos se pagan en la misma pro-
porción que el tipo de ingreso como en el presupuesto agregado.
Para Chile, las principales fuentes son Engel, Galetovic y Raddatz
(1999); Lindert, Skoufias y Shapiro (2006); Jorrat De Luis, (2009); Ro-
driguez Cabello y Flores Serrano (2010); Cruz-Saco y Mesa-Lago
(1998: 69); y Acuña e Iglesias (2001: cuadro 5).
Nótese que en el caso de Chile los gastos sociales totales inclu-
yen más que las tres subcategorías (educación, salud y pensiones).
Los porcentajes de incidencia de los impuestos de Chile son los de
Engel, Galetovic y Raddatz (1999) y corresponden a 1996. Estos por-
centajes de los ingresos totales se aplican a los ingresos y al pib para
el año 2000.
Para Argentina, las fuentes principales son: Gasparini (1999); Gó-
mez Sabaini, Santieri y Rossignolo (2002); y Lustig et al. (2011). Nó-
tese también que para Argentina el total de la recaudación tributaria
supera las subcategorías, debido a la inclusión de las contribuciones
de la seguridad social. Para las contribuciones de la seguridad social
de Argentina, los quintiles pagaron estos porcentajes en el 2000: q1
pagó el 0,98% del pib, q2 pagó el 1,19%, q3 pagó el 1,57%, q4 pagó el
1,65% y q5 pagó el 1,73%,
Para Uruguay, no contamos con una serie temporal histórica sobre
impuestos de seguridad social. Sin embargo, tenemos la distribución
estimada de tales impuestos en todos los quintiles. Con la excepción
de Uruguay, hemos incluido contribuciones de seguridad social por se-
parado en los ingresos que abarcan los gastos sociales. Para los esti-
mados de Uruguay tuvimos que asignar las contribuciones de seguri-
dad social a impuestos directos e indirectos, en las proporciones
asumidas por los últimos dos.
Alrededor del año 2000, el quintil inferior de Uruguay (q1) pagó el
13,81%, q2 pagó el 16,74%, q3 pagó el 22,03%, q4 pagó el 23,21% y el
q5 pagó el 24,2%,
Para Colombia, 1966, la fuente principal es Berry y Urrutia (1976).
Los estimados que abarcan el gasto para Colombia en 1974 se pueden
encontrar en Selowsky (1979). No hubo pensiones públicas en 1966.

Gráfico 1 (formación bruta de capital)
La fuente es el Banco Mundial (http://databank.worldbank.org/data/),

consultado el 13 de marzo de 2014.
Gráfico 2 (educación versus pensiones)
Las fuentes son las que se incluyen en la lista del cuadro 1.
Gráficos 3 y 4 (Chile)
Las fuentes para los datos tributarios y el pib nominal son las que se
incluyen en la lista del cuadro 4. Las estimaciones de redistribución
fiscal han utilizado los estudios realizados por Engel et al. (1999), Lin-
dert et al. (2006) y Lustig et al. (2011), según se cuantifican en http://
gpih.ucdavis.edu, en la carpeta “Gov’t Budget Historial Series” bajo el
encabezamiento “Latin American Fiscal Redistribution”, el archivo:
“Chile Quintile Effects 1842-2013”.
Gráficos 5 y 6 (Argentina)
Las fuentes para los datos tributarios y el pib nominal son las que es-
tán incluidas en la lista del cuadro 4. Las estimaciones de redistribu-
ción fiscal han utilizado los estudios realizados por Gasparini (1999),
Gómez Sabaini et al (2002), Subsecretaría de Coordinación Econó-
mica, Lustig et al (2011), sedlac y unu-wider citadas en http://gpih.uc-
davis.edu, en la carpeta “Gov’t budget historial series” bajo el encabe-
zamiento “Latin American fiscal redistribution”, el archivo: “Argentina
fiscal incidence 1870-2009”.
El nivel de gobierno que se describe aquí varía según el paráme-
tro y el período. Según lo que hemos podido determinar a partir de
Gasparini (1999) y Lustig et al. (2011), la asignación de efectos de
incidencia tributaria de los puntos de referencia más recientes se re-
fiere a los efectos de todos los gobiernos consolidados, no solamente
del gobierno central. Estas asignaciones de puntos de referencia más
recientes se basan en datos de encuestas, sin ninguna distinción
clara respecto del nivel del gobierno que cobra los impuestos o hace

los gastos sociales. Sin embargo, con respecto a los datos tributa-
rios, el alcance del gobierno difiere de la siguiente manera:
1. para 1870-1949, solo datos presupuestarios del gobierno central;
2. para 1950, 1955, 1960 y 1965, de los gobiernos central, provin-
cial y municipal;
3. para 1970-2009, cuentas consolidadas para todos los niveles de
gobierno.
Gráfico 7 (Uruguay)
Las series históricas sobre presupuestos sociales son de Azar et al.

(2009). La distribución del ingreso de hogares per cápita por decil para
el año 2000 es de wiid2c, descargada en enero de 2014 de: http://www.
wider.unu.edu/research/Database/en_GB/wiid.
Los supuestos de incidencias tributarias se tomaron de Buchele et
al. (2013). Véanse los cálculos en http://gpih.ucdavis.edu, en la carpeta
can Fiscal Redistribution”, el archivo: “Uruguay Quintile Fiscal Effects
1910-2008”.

Segunda parte
La reciente disminución de la desigualdad

XII. Desigualdad en América Latina:
perspectiva de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (cepal)
Verónica Amarante
Antonio Prado*
1. Introducción
La igualdad ha sido un tema central para el análisis que la cepal hace

de la región desde tiempos del estructuralismo. En esos escritos van-
guardistas, la distribución de los activos y la concentración del poder
en manos de élites fueron aspectos cruciales para entender la (falta de)
igualdad en la región. Siguiendo esta tradición, los últimos tres docu-
mentos que la institución presentó para la consideración de los gobier-
nos de América Latina y del Caribe en sus últimas tres sesiones han
colocado la igualdad como tema central de la agenda regional. Así, la
concepción de igualdad se expandió por encima de la justicia distribu-
tiva —cuyo alcance tiende a estar limitado a la distribución de recur-
sos transferibles y cuantificables— tomando otras dimensiones y con-
siderando la equidad en un contexto “relacional” de socialización,
autonomía y reconocimiento.
Como se expuso en Time for Equality. Closing Gaps, Opening Trails
(cepal, 2010), la búsqueda de la igualdad es parte de la urgencia de
terminar con privilegios y establecer derechos equitativos para todos
los individuos, independientemente de su origen, adscripción o posi-
ción en la sociedad. Hace un llamado no solo a derechos universales
civiles y políticos, sino también a avanzar hacia una justicia distribu-
* cepal.
435

436 La reciente disminución de la desigualdad
tiva en la que todos gocen de los beneficios del progreso. Time for
Equality argumenta que la equidad se encuentra en una encrucijada
entre el crecimiento económico, la inclusión social y el reconocimiento
de la diversidad, y promueve un tipo de desarrollo que forja un vínculo
positivo entre una mayor igualdad y ganancias en la productividad,
capacidades y crecimiento sustentable. El documento propone que la
igualdad social y el tipo de dinamismo económico que transforma los
patrones de producción no se contraponen, y que el desafío es encon-
trar sinergias entre ambos. La estrategia de crecimiento debería in-
cluir una menor heterogeneidad estructural, un mayor desarrollo pro-
ductivo y la búsqueda de la igualdad mediante la mejora de las
capacidades humanas y la movilización de energías estatales. La idea
básica es la necesidad de desarrollar sociedades más unidas en torno a
dinámicas productivas, construyendo sinergias sociales y territoriales
positivas y fortaleciendo la protección de los individuos mediante me-
joras en los mercados laborales.
El contenido económico de este enfoque fue analizado más a
fondo en Structural Change for Equality. An Integrated Approach to De-
velopment (cepal, 2012b), y concibe el cambio estructural como el ca-
mino que conduce a una mayor equidad. Desde este punto de vista,
cambio estructural significa poner cambios cualitativos de la estruc-
tura de producción en el centro de la dinámica de crecimiento. La in-
serción global mejorada y el crecimiento virtuoso de la productividad
local y el empleo llaman a una mayor participación de sectores con
conocimientos especializados en la producción global. Esto promueve
el desarrollo de capacidades, conocimiento y aprendizaje en coordi-
nación con la producción y la inversión en toda la economía. Para la
región, el cambio estructural debe efectuarse en dos frentes interco-
nectados: mejorar la participación de sectores con conocimiento es-
pecializados en la producción y el comercio y diversificar hacia secto-
res en los que la demanda local y externa se esté expandiendo
rápidamente, para que la demanda pueda satisfacer la oferta local y
que las importaciones y exportaciones puedan crecer en forma balan-
ceada sin hacer presión insostenible en la balanza comercial. Al cen-
trar el crecimiento en la creación de nuevos sectores y en la difusión
de la tecnológica al conjunto del sistema, el cambio estructural ge-
nera oportunidades de empleo en sectores de mayor productividad, a
la vez que estimula una mayor tasa de participación y una menor tasa

Desigualdad en América Latina 437
de desempleo e informalidad. A largo plazo, esta estrategia tendrá

efectos positivos en la reducción de la pobreza y la desigualdad.
Cuando la estructura productiva está muy polarizada, los mecanis-
mos puramente redistributivos de carácter fiscal-social no solucionan
los problemas de desigualdad y desaceleran el crecimiento a largo
plazo. Cuanto antes, las políticas deberán ocuparse de la generación
de oportunidades de empleo y capacitación en el marco del cambio
estructural. La adopción de políticas industriales que impulsen esa
transformación debe ser considerada, junto con las políticas sociales,
dimensiones clave en el horizonte de la igualdad. Así, por ejemplo, los
encadenamientos productivos son aspectos del cambio estructural;
ellos evitan la concentración y diseminan las ganancias en toda la so-
ciedad. Contrariamente, las políticas sociales y redistributivas deben
estar acompañadas de una política industrial. Por una parte, ayudan
a mejorar la distribución y reducir la vulnerabilidad en el corto plazo,
creando un eslabonamiento intertemporal que permite que las políti-
cas orientadas a cambios estructurales logren sus impactos redistri-
butivos, los cuales son más a largo plazo. Además, las políticas socia-
les deben proteger a los sectores más vulnerables durante los períodos
“disruptivos” del cambio estructural (cuando el reordenamiento de
sectores puede implicar fases de adaptación con desempleo), como
también deben hacerlo de los impactos sociales de choques externos
o de otro tipo.
El documento de la sesión más reciente, Compacts for Equality.
Towards a Sustainable Future (cepal , 2014a), profundiza en el con-
cepto de igualdad que la cepal quiere promover, manifestando que in-
cluye igualdad de medios, oportunidades y capacidades. Esto en el
marco de un entendimiento más profundo de igualdad, como ser la
igualdad en términos de dignidad de los ciudadanos, en la cual los in-
dividuos son simultáneamente autónomos y vulnerables y deben ser
reconocidos por ambos atributos respectivamente. En este marco, el
documento brinda un análisis detallado de desigualdad en diferentes
dimensiones de América Latina y argumenta que los logros en térmi-
nos de igualdad en la región en la última década no se ven en todas las
dimensiones, sino que están mayormente limitados a los medios y que
son más notables en la desigualdad de ingresos. El documento tam-
bién incluye señales de alerta relacionadas a cambios estructurales
que impulsan la desigualdad, tanto productiva como social. Aunque se

hicieron muchas mejoras, las principales señales de alerta se refieren a

la ausencia de cambios estructurales principalmente en los sectores de
producción, pero también en algunos aspectos de los sectores sociales.
La última parte de este documento se focaliza en cómo llevar las visio-
nes estratégicas de un desarrollo más igualitario y sostenible a la ló-
gica de pactos entre distintos actores.
Adoptar una concepción de igualdad más amplia, que vaya más
allá de los medios o recursos, no implica en absoluto que la desigual-
dad de recursos sea considerada de poca importancia para la cepal. De
hecho, a lo largo de la historia, la cepal ha contribuido sustancial-
mente al análisis y entendimiento de la desigualdad de ingresos en la
región, considerando sus determinantes tanto en términos de teoría
estructuralista como desde las distintas perspectivas desarrolladas
dentro de la institución misma. Dado el alcance de este volumen, las
siguientes páginas intentan reflejar algunas de las contribuciones más
recientes de la cepal en relación al análisis de la desigualdad de ingre-
sos. Lo hacemos dentro de este alcance más amplio, reforzando las di-
ferentes dimensiones de desigualdad y considerando la importancia de
las instituciones laborales. En las siguientes secciones, describimos,
en primer lugar, la evolución reciente de la desigualdad del ingreso en
América Latina, y luego consideramos el rol que el mercado laboral y,
específicamente, el salario mínimo y la formalización del proceso han
tenido en algunos países de la región (tercera sección). En tercer lugar,
regresaremos a la desigualdad de género, analizando la participación
laboral femenina y sus potenciales impactos en la pobreza y desigual-
dad. Por último, presentaremos algunas observaciones finales.
2. Reciente evolución de la desigualdad del ingreso en

América Latina
La desigualdad en la distribución de recursos y, específicamente, en la

distribución de los ingresos es una de las características distintivas de
América Latina. Las recientes comparaciones de los coeficientes de Gini
en el consumo doméstico per cápita calculado para regiones en desa-
rrollo confirman que el índice de Gini medio es mayor en América
Latina y el Caribe, aunque la media de Gini es ligeramente inferior
que en África Subsahariana (véase el cuadro a.1 en el anexo) (Alvaredo

Gráfico 1. América Latina: curva de incidencia del crecimiento

de ingresos del hogar per cápita, 2002-2012
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
1 7 13 19 25 31 37 43 49 55 61 67 73 79 85 91 97
Ingreso LP Promedio Ingreso LP Ingreso PPP Promedio Ingreso PPP
Fuente: cepal, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de datos de ho-
gares realizadas en los respectivos países e indicadores del desarrollo mundial.
y Gasparini, 2015). En cualquier caso, los niveles de desigualdad son al-

tos en casi todos los países de la región e, indudablemente, la desigual-
dad es una característica persistente en ellos.
En los últimos quince años, la desigualdad de los ingresos mostró
una disminución importante. Este descenso de la desigualdad pro-
viene de un mayor crecimiento de los ingresos en los percentiles de
ingresos más bajos en la región. El gráfico 1 ilustra esta evolución ba-
sada en una combinación de datos específicos de hogares en 18 paí-
ses. Consideramos dos alternativas de tipo de cambio para convertir
las monedas nacionales a un numerario común: tipos de cambio de
paridad del poder adquisitivo (ppa) y líneas de pobreza de la cepal
para cada país. Para ambas variables, el crecimiento de los ingresos
ha sido significativamente mayor en hogares de ingresos más bajos,
en consistencia con la importante reducción de la pobreza en térmi-
nos de ingresos que la región experimentó durante este período (véase
cepal, 2014c).

Cuadro 1. Desigualdad de los ingresos en América Latina
Cambios anuales en el
Coeficiente de Gini coeficiente de Gini
Circa Circa Circa 2002- 2009- 2002-
2002 2009 2013 2009 2013 2013
Argentinaa 0,578 0,510 0,475 -1,8% -1,8% -4,8%
Bolivia 0,614 0,508 0,472 -2,7% -1,8% -6,4%
Brasil 0,634 0,576 0,553 -1,4% -1,0% -3,4%
Chile 0,552 0,524 0,509 -0,7% -0,7% -2,0%
Colombia 0,567 0,553 0,536 -0,4% -0,8% -1,4%
Costa Rica 0,488 0,501 0,512 0,4% 0,5% 1,2%
Ecuador 0,539 0,500 0,477 -1,1% -1,2% -3,0%
El Salvador 0,525 0,478 0,453 -1,3% -1,3% -3,6%
Guatemala 0,542 0,585 1,1%
Honduras 0,588 0,554 0,573 -0,8% 0,8% -0,6%
México 0,514 0,515 0,492 0,0% -1,1% -1,1%
Nicaragua 0,579 0,478 -2,7%
Panamá 0,567 0,526 0,527 -1,1% 0,0% -1,8%
Paraguay 0,563 0,512 0,522 -1,3% 0,5% -1,9%
Perú 0,530 0,469 0,444 -1,7% -1,4% -4,3%
República Dominicana 0,537 0,574 0,544 1,0% -1,3% 0,3%
Uruguaya 0,455 0,446 0,380 -0,3% -3,9% -4,4%
Venezuela 0,500 0,416 0,407 -2,6% -0,5% -5,0%
Todos (promedio simple) 0,548 0,513 0,492 -1,0% -1,0% -2,7%
Fuente: cepal, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de datos de ho-
gares realizadas en los respectivos países.
Notas: a Áreas urbanas.
Si consideramos la desigualdad por país, en toda la región, con excep-

ción de Costa Rica, República Dominicana y Guatemala, las encuestas
por hogar informan una disminución del coeficiente de Gini del in-
greso per cápita por hogar entre 2002 y 2013. La tendencia a la baja se
hace presente cuando se consideran datos de 2009, y continúa en la
última información disponible de la mayoría de los países. La magni-
tud de esa disminución fue diferencial por país, con bajas por encima
del 5% en Argentina, Bolivia y Venezuela. Todas las otras medidas de
desigualdad por ingreso muestran estadísticamente un patrón similar
de reducción significativa de la desigualdad (véase cepal , 2014b,
2014c), entre otros.

Esa inflexión distributiva en América Latina ha sido ya objeto de

diversas interpretaciones. En un ejercicio de descomposición micro-
econométrica presentado en la cepal (2012a) se señala que el princi-
pal factor del descenso de la desigualdad es el ingreso por adulto,
específicamente de las ganancias. El factor demográfico habría te-
nido un efecto modesto en la desigualdad, ya que la caída de la tasa
de dependencia fue relativamente homogénea en todos los niveles
de ingreso. Sobre la base de un análisis de cuatro países de renta
media de la región (Argentina, Brasil, México y Perú), López-Calva y
Lustig (2010) concluyen que la disminución de la desigualdad en los
países obedece principalmente a dos factores: una reducción de la
brecha salarial entre los trabajadores calificados y de baja califica-
ción y, en menor medida, un aumento de las transferencias del go-
bierno a los hogares de menos ingresos. Esto los lleva a afirmar que
en la famosa “carrera entre la educación y la tecnología”, según pa-
labras de Tinbergen (1975), la primera ha tomado la delantera. Así,
mientras que en la década de 1990 la demanda de competencias fue
mayor que la oferta, en los últimos años pareciera haber pasado lo
contrario. Azevedo et al. (2013), tras analizar la población empleada
en 15 países de la región, también concluyen que la caída de la
prima por educación ha sido impulsada por una mayor oferta de
trabajadores calificados.
Una visión diferente es la que proporcionan Gasparini et al.
(2011), quienes estiman la contribución relativa de los factores de
oferta y demanda para explicar las tendencias recientes de la prima
por educación en 16 países de América Latina. Ellos muestran que la
oferta relativa de trabajadores calificados y semicalificados ha ido en
aumento desde los años noventa. Tanto en esa década como en la de
2000, los retornos a la finalización de la educación secundaria han dis-
minuido, mientras que los retornos a la educación terciaria han au-
mentado durante los años noventa, aunque esta tendencia se revirtió
nuevamente en la década de 2000. Los autores argumentan que el
incremento de la oferta de mano de obra calificada no es el único
factor que explica el reciente descenso de la desigualdad, sino que
también desempeña un papel importante la desaceleración de la de-
manda relativa de trabajo calificado en la última década. Este cam-
bio de tendencia en la demanda relativa de trabajadores con educa-
ción terciaria estaría relacionado con el auge de los precios de los

productos básicos, que habría favorecido la demanda de fuerza la-

boral no calificada e impulsado a la baja la prima salarial por edu-
cación. De la Torre et al. (2012) también hacen hincapié en la im-
portancia de los cambios en el mercado laboral, concretados en el
movimiento de trabajadores desde sectores manufactureros hacia
sectores intensivos en servicios vinculados a la producción relacio-
nada con los recursos naturales. Asimismo los estudios de casos
presentados en Cornia (2014) muestran que la reciente caída de la
desigualdad en la región ha sido facilitada por la evolución favora-
ble de los precios de los productos básicos, especialmente en los
países que más exportan estos bienes. Sin embargo, se señala que
no ha sido esta la única causa, ya que en países semindustrializa-
dos o altamente dependientes de las remesas también disminuye la
desigualdad.
Los hallazgos antes presentados resultan, cuanto menos, inquie-
tantes. Sugieren que podría estar dándose una situación en que la
composición sectorial, altamente condicionada en economías centra-
das en recursos naturales, esté generando una mayor demanda rela-
tiva de trabajadores de baja calificación, con lo que se reduce la brecha
por retornos a la educación. En lugar de ser un síntoma de concilia-
ción de desarrollo con igualdad, revelaría que el estancamiento de la
productividad, junto con el patrón de especialización, envía señales
poco estimulantes para la progresión en educación y desarrollo de ca-
pacidades. Si bien la evidencia no es aún concluyente y el debate está
abierto, es preciso considerar este posible escenario y valorar el al-
cance potencial de esta interpretación del reciente descenso regional
en materia de desigualdad.
También es relevante la dinámica política detrás de la reciente dis-
minución de la desigualdad en la región. La vida democrática ha lle-
vado a nuevas preferencias electorales y a una mayor visibilización de
las demandas sociales. Esto significa que, en un ciclo positivo de esta-
bilidad económica, los gobiernos respondan a esas demandas de inclu-
sión social con nuevas políticas de mayor vocación redistributiva. Se
trata, en la mayoría de los casos, de reformas inspiradas por una “re-
distribución prudente con crecimiento” (Cornia, 2010), a través de po-
líticas fiscales, laborales y de transferencias progresivas. En efecto, en
términos generales, el sistema fiscal es más redistributivo que antes,
aunque aún resulta limitado su aporte en esta dimensión.

Las políticas redistributivas y las reformas sociales no han sido pa-

trimonio exclusivo de los gobiernos de izquierda en la región, sino que
la institucionalización de la competencia electoral en contextos de alta
desigualdad económica y social parece haber conducido a que parti-
dos y gobiernos de diverso perfil ideológico se esfuercen por responder
a las demandas populares de igualdad e inclusión social (Roberts,
2014). En algunos de los países de la región, las instituciones laborales
parecen haber jugado un rol clave, aunque esto haya sido descuidado
por la mayoría de la bibliografía relacionada. Según lo que se debate
en la siguiente sección, algunos cambios importantes en las institucio-
nes laborales y dinámicas pudieron haber jugado un rol clave en algu-
nos países específicos.
3. Desigualdad e instituciones laborales
Como ya se expuso, las explicaciones recientes sobre la caída de la

desigualdad en la región se han focalizado en los factores que impul-
san la oferta y demanda de trabajadores de distintos niveles de califi-
cación. Los resultados anteriores sugieren la importancia de conside-
rar, además, el rol de las instituciones laborales en las mejoras
distributivas observadas en algunos países de la región. De hecho, la
reducción de los diferenciales salariales podría ser afectada, en algu-
nos de estos países, por el fortalecimiento del salario mínimo y otras
herramientas, como la formalización en el mercado laboral. Los si-
guientes párrafos, basados en cepal (2014a) y Amarante y Arim (2015),
ofrecen algunos enfoques acerca del rol de las instituciones laborales
durante el reciente descenso de la desigualdad salarial en la región.
Desigualdad y salario mínimo
Los potenciales efectos de los incrementos del salario mínimo sobre

distintas variables del mercado laboral son controvertidos (véase
cepal, 2014a). Dado que en algunos países de la región hubo un incre-
mento del salario mínimo y una disminución de la desigualdad sala-
rial en forma simultánea en un contexto de crecimiento del empleo, es
importante evaluar la posible relación entre estos dos factores. En los

siguientes párrafos, informamos algunos resultados presentados en la

cepal (2014a) que ilustran los efectos de los incrementos del salario
mínimo en Argentina, Brasil y Uruguay (tres países en los que la recu-
peración del salario mínimo ha sido sustancial) y Chile (donde el cre-
cimiento ha sido menos llamativo).1
En Argentina, el salario mínimo se mantuvo en el mismo valor no-
minal y real, bajo y reducido, desde 1993 y sufrió una caída significa-
tiva en 2002. En 2003 se llevó a cabo una intensa política de actualiza-
ción salarial que implicó un fuerte incremento real superior al 200%
entre 2008 y 2012. Sin embargo, esta tendencia positiva comenzó a
debilitarse a partir de 2007, cuando la aceleración de la inflación re-
dujo el poder adquisitivo del salario mínimo (véase el gráfico 2).2 En
Brasil la recuperación comenzó antes que en Argentina, hacia media-
dos de la década de 1990, pero tomó mayor impulso durante la década
de 2000, ya que el salario mínimo aumentó cerca del 100% en térmi-
nos reales entre 2000 y 2012. Una tendencia similar, aunque de menor
intensidad, se observó en Chile, donde el salario mínimo creció alrede-
dor del 40% en el mismo período. Y Uruguay, el último país en el cual
la desigualdad salarial comenzó su tendencia a la disminución, fue
también el último en fortalecer el salario mínimo. El valor real del sa-
lario mínimo en Uruguay venía cayendo de manera sostenida en las
últimas décadas. Esta tendencia se revirtió a fines de 2004, con un
marcado proceso de incremento del poder adquisitivo del salario mí-
nimo, que creció un 180% entre 2005 y 2012.
Las posibilidades de los gobiernos de utilizar el salario mínimo
como instrumento de política laboral dependen del grado en que la
economía esté indexada según el valor de aquel. Dos casos en que el
salario mínimo ha estado vinculado a la determinación de beneficios y
prestaciones sociales son Brasil y Uruguay. En el primer caso, la Cons-
titución de 1988 estableció que el salario mínimo constituye el piso de
los beneficios sociales. En Uruguay, hasta 2004, el salario mínimo ser-
vía de referencia para definir el otorgamiento y el valor de un conjunto
1 Estos resultados se basan en Maurizio (2013). Es necesario advertir que este análi-
sis cubre países con niveles de informalidad relativamente bajos en la región. En países
con economías de altos niveles de informalidad, el salario mínimo puede influenciar más
en los salarios de sectores informales y tiende a mantener barreras de segmentación.
2 Esta variación real se calcula utilizando un índice ponderado de los índices de pre-
cios de las provincias.

Gráfico 2. América Latina (países seleccionados): cambios

en el salario mínimo real, 2000-2012
(En moneda local, a precios constantes de última observación)
300
250
200
150
100
50
I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Argentina Brasil Chile Uruguay
Fuentes: cepal y Organización Internacional del Trabajo (oit), sobre la base de informa-
ción oficial de los salarios mínimos y el índice de precios al consumidor (ipc) de los países.
extenso de prestaciones sociales, con sus consecuentes efectos fiscales.

El salario mínimo real en Uruguay debía tener una desindexación an-
tes de ser incrementado. Por el contrario, en Argentina y Chile, el sala-
rio mínimo no es utilizado en la fijación de otros niveles salariales o
prestaciones sociales, por lo que sus incrementos no redundan de ma-
nera directa en mayores costos fiscales.
La relación entre el salario mínimo y los salarios efectivamente pa-
gados en cada economía se presentan en el cuadro 2, mediante el co-
ciente entre el salario mínimo y diversas medidas de distribución (el
salario promedio, la mediana —índice de Kaitz— y los percentiles más
bajos de la distribución salarial). En los países analizados, el salario
mínimo representa alrededor del 50% de la mediana en el año más re-
ciente, excepto en Uruguay, donde la proporción es menor. En todos
los países, la recuperación del salario mínimo se verificó con mayor
intensidad que la exhibida por los otros indicadores de la escala sala-
rial, llevando al incremento de los cocientes. Esto indica que el salario

Cuadro 2. América Latina (cuatro países): relación del salario mínimo

en relación a la distribución salarial (en proporciones)
Salario Salario Salario Salario

Año mínimo / mínimo / mínimo / mínimo /
promedio mediana percentil 10 percentil 20
Argentina 2003 0,30 0,39 0,79 0,61
2012 0,47 0,53 1,06 0,81
Brasil 2003 0,25 0,44 0,88 0,65
2011 0,30 0,50 0,86 0,72
Chile 2000 0,31 0,49 0,92 0,82
2011 0,37 0,60 0,84 0,82
Uruguay 2004 0,13 0,18 0,43 0,31
2012 0,30 0,37 0,74 0,59
Fuente: cepal, 2014a.
mínimo se ha vuelto más “operativo” para todos los países. Argentina

tiene el mayor salario mínimo (equivalente al salario del décimo per-
centil). Uruguay tiene el salario mínimo más bajo (el 74% del salario
del décimo percentil).
Para que el salario mínimo efectivamente cumpla su rol, no al-
canza con registrar valores adecuados en relación con la distribución
salarial, sino que se debe asegurar su cumplimiento efectivo. En este
sentido, es útil hacer un desglose del empleo por escalas de salario mí-
nimo para los años considerados en la simulación que aparece más
abajo.3 En 2012, alrededor del 8% del total de asalariados de Argentina
obtenía un salario inferior al mínimo legal y un porcentaje similar se
situaba en torno a su valor. El restante 84% obtenía un salario superior
al establecido por la legislación. Dentro de los afiliados al sistema de
pensiones, que se denominarán trabajadores formales, solo el 2% se
encontraba por debajo del mínimo, y la cifra alcanzaba al 27% entre
los informales. El porcentaje de trabajadores formales cuyo salario se
ubicaba en torno al mínimo era muy bajo (4%), mientras que el 20%
3 Para determinar si los trabajadores se ubican por encima, en el mismo valor o por
debajo del salario mínimo, se establecieron los siguientes criterios: (i) por debajo del
salario mínimo, si es menor del 90% del valor legal; (ii) coincide o cercano al salario
mínimo, entre el 90% y el 110% de su valor; y (iii) superior al salario mínimo, si es igual
o mayor al 110% de su valor.

de los trabajadores informales se encontraba en este tramo. Ello im-

plica que en 2012, el 94% de los asalariados registrados obtenían un
salario superior al mínimo legal. Esta cifra era de casi el 100% en 2003
debido al muy bajo valor del salario mínimo, que lo hacía completa-
mente no vinculante.
En el caso de Brasil, el cumplimiento de esta normativa parece
ser superior al observado en los tres casos restantes. En efecto, en
2011 solo el 1,3% de los asalariados obtenía un salario inferior al mí-
nimo, mientras que el 8% percibía un monto cercano a este. Por lo
tanto, el 90% de los trabajadores tenía ingresos superiores al salario
mínimo. El porcentaje de asalariados no registrados con ingresos in-
feriores al mínimo también es muy reducido (8,3%), significativa-
mente más bajo que el registrado, por ejemplo, en Argentina (27%).
Además, en Brasil la distribución de los trabajadores, asalariados y
no asalariados, con relación al valor del salario mínimo no se ha mo-
dificado sustancialmente, aun en un período de fortalecimiento del
salario mínimo. Ello sugiere que en este país el salario mínimo es un
valor de referencia en la fijación del salario de los trabajadores infor-
males, por lo que sus incrementos se traducen en aumentos salariales
efectivos para ellos, confirmando la evidencia previa del efecto de fa-
ro.4 En Chile alrededor del 3% de la fuerza de trabajo asalariada ob-
tiene un salario inferior al mínimo legal, mientras que un porcentaje
similar se ubica en torno a dicho valor. Chile, junto con Brasil, regis-
tra los porcentajes más bajos de asalariados informales que perciben
salarios inferiores al mínimo. Sin embargo, Chile también tiene un
porcentaje reducido de estos trabajadores (alrededor del 7,5%) con
salarios mínimos o próximos.
Por último, Uruguay registra los porcentajes más elevados de
asalariados con ingresos superiores al salario mínimo (95%), mien-
tras que solo el 3% obtiene ingresos inferiores. Ello refleja el hecho
de que casi la totalidad de asalariados registrados se encuentra en la
primera situación. Sin embargo, en lo que se refiere a los trabajado-
res informales, Uruguay se ubica en una situación intermedia, con
un porcentaje de alrededor del 20% por debajo del mínimo, el doble
del valor de Chile y Brasil y siete puntos porcentuales más bajo que
en Argentina.
4 Neri et al. (2000) y Lemos (2004).

448
Cuadro 3. América Latina (cuatro países): cobertura del salario mínimo (porcentajes)
Total de asalariados Asalariados formales Asalariados informales

Inferior al Igual al Superior Inferior al Igual al Superior Inferior al Igual al Superior
Año salario salario al salario salario salario al salario salario salario al salario
mínimo mínimo mínimo mínimo mínimo mínimo mínimo mínimo mínimo
2003 4,7 2,8 92,5 0,7 0,8 98,5 13,3 7 79,7
Argentina
2012 8,5 7,9 83,6 2,2 3,9 93,9 27,5 19,9 52,6
2003 1,3 7,2 91,5 0,2 4,7 95,1 5 15,5 79,5
Brasil
2011 1,3 8 90,7 0,2 6,9 92,9 8,3 14,7 77,1
2000 4,3 6,9 88,8 2,6 5,8 91,6 13,9 13,1 73
Chile
2011 3,4 3,9 92,7 2,1 3,4 94,4 14 7,5 78,5
2004 0,6 0,5 98,9 0,4 0,2 99,5 1,9 2,4 95,7
Uruguay
2012 2,9 2 95,1 1,8 1,5 96,7 19,9 9,9 70,3
Fuente: cepal, 2014a.

Nota: Significación calculada a partir de errores estándares que surgen de bootstraps para 1.500 submuestras: *** p<0,01, ** p<0,05,
* p<0,1.
11/16/16 3:17 PM
Por lo tanto, las diferencias entre los cuatros países respecto de la dis-
tribución de los asalariados según los tramos del salario mínimo se
deben mayormente a lo que sucede con los trabajadores informales, ya
que el porcentaje de trabajadores formales que perciben este monto o
una cifra menor es relativamente similar, y muy bajo, en los cuatro
casos. Entre el 94% y el 97% de estos trabajadores obtienen salarios
que superan el mínimo legal.
Para estimar los impactos de los cambios del salario mínimo en la
desigualdad salarial, se utiliza la metodología propuesta por DiNardo
et al. (1996). Esta consiste en estimar funciones de densidad contrafac-
tuales que permiten evaluar cómo habría sido la distribución salarial
del momento inicial si, manteniendo constantes los atributos de los
trabajadores, el salario mínimo fuera el del momento final. A partir de
esta nueva distribución contrafactual de salarios, se estiman diferentes
indicadores de desigualdad, como el índice de Gini, el índice de Theil o
la relación entre percentiles. De este modo, dado que se están simu-
lando solo variaciones del salario mínimo manteniendo constantes
otras posibles causas de los cambios distributivos, es posible deducir
el impacto distributivo del aumento del salario mínimo comparando
los indicadores de desigualdad observados en el momento inicial con
los que resultan de la simulación.5
Los principales resultados se presentan en el cuadro 4. La primera
y tercera columna muestran el valor inicial y final del salario promedio
(expresado en la moneda de cada país, a precios del inicio del período),
la relación entre percentiles (percentil 90/percentil 10, percentil 50/
percentil 10 y percentil 90/percentil 50), el índice de Gini y el índice de
Theil. La segunda columna muestra la densidad contrafactual, que es
la que habría prevalecido en el inicio si el salario mínimo al momento
5 Véase Maurizio (2013) para más detalles sobre aspectos metodológicos. Una limita-
ción de esta metodología es que no incluye los posibles efectos negativos en el nivel de
empleo. Sin embargo, resulta importante señalar que en este período se produce un ele-
vado crecimiento del empleo en los países estudiados, y un fuerte proceso de formaliza-
ción (con excepción de Chile). La combinación de un sostenido incremento del empleo y
de los puestos formales sugeriría que el aumento del salario mínimo no habría tenido
efectos adversos en esta variable. Por otra parte, solo aquellos individuos con ingresos
inferiores al salario mínimo son afectados por cualquier cambio. La ausencia de efectos
de derrame implica resultados conservadores, ya que podrían existir efectos mayores
siempre y cuando la intensidad de los efectos del salario mínimo fuera decreciente a lo
largo de la distribución.

inicial hubiera sido el del momento final. De esta manera, la diferencia

entre ambas columnas muestra el efecto atribuible a la modificación
del salario mínimo (variación absoluta y relativa). En todos los casos,
el incremento del salario mínimo ha implicado un aumento del salario
medio, de entre un 1% y un 4% según el país. En todos los países se
evidencia también un efecto igualador del salario mínimo, aunque no
resulta significativo en Chile. En Argentina, Brasil y Uruguay, la reduc-
ción de la desigualdad se debe exclusivamente a compresiones en la
parte baja de la distribución.
En el caso de Chile, ninguna de las leves reducciones que se obser-
van en todos estos indicadores (salvo en la varianza) resultaron esta-
dísticamente significativas. El incremento real del salario mínimo en
Chile fue de alrededor del 30%, menor del 100% al 200% observado en
los otros países analizados. Esta sería una de las razones de que esta
recuperación no haya sido suficiente como para modificar significati-
vamente los indicadores de desigualdad, los que en valores absolutos
cambiaron solo de manera marginal. Asimismo, en Chile, a diferencia
del resto de los países, el salario mínimo parece perder operatividad en
la segunda parte del período considerado. Como se mencionó, Chile es
el único país donde el porcentaje de asalariados que perciben un sala-
rio mínimo o menor es inferior en el año final que en el inicial. Al
mismo tiempo, la relación entre el valor del salario mínimo y el primer
percentil decreció marcadamente durante los últimos años.
En Argentina, el aumento del salario mínimo real estaría aso-
ciado a una reducción de 2,6 puntos porcentuales del índice de Gini,
que representa una caída del 7% en este indicador respecto del valor
que exhibía en el año inicial. Alrededor de un tercio de la baja que
registró el índice de Gini entre 2003 y 2012 puede atribuirse a la mo-
dificación del salario mínimo. Una situación similar se observa con
el índice de Theil. La relación entre la mediana y el percentil 90 no se
modifica, pero la brecha entre el percentil 50 y el percentil 10 se re-
duce significativamente, reflejando la compresión en el tramo de in-
gresos inferiores.
En Brasil, el índice de Gini decrece 2,4 puntos porcentuales (5%).
La recuperación del salario mínimo tiene un impacto muy significa-
tivo: origina el 84% de la reducción total de este indicador. Al igual
que en Argentina, el efecto igualador se verifica exclusivamente en la
parte inferior de la distribución. Sin embargo, a diferencia del caso de

Argentina, esta reducción es lo suficientemente intensa como para

disminuir de manera significativa también la brecha entre los percen-
tiles extremos, 90 y 10. Los resultados sugieren que si solo hubiera
operado el efecto del salario mínimo, la relación entre el percentil 50
y el percentil 10 del año final habría sido aún más baja que la que
efectivamente se registró.
En el caso de Uruguay, los impactos igualadores resultan ser más
reducidos que en los dos casos anteriores. En efecto, el índice de Gini
decrece 0,5 puntos porcentuales, y los cambios en el salario mínimo
explican alrededor del 7% de la caída total del indicador entre 2004 y
2012. Similares resultados se observan con relación al índice de Theil.
Una vez más, la reducción de la brecha entre los percentiles extremos
de la distribución refleja exclusivamente lo sucedido en el tramo infe-
rior de esta, donde este factor ocasionó el 77% de disminución.
Desigualdad y formalidad
Un estudio reciente en cinco países de América Latina (véase Ama-

rante y Arim, 2015) realiza una descomposición estadística de medi-
das de desigualdad para separar qué parte de sus cambios puede ser
atribuida a cambios en la distribución de las características de los tra-
bajadores observables (efecto de composición) y qué parte obedece a
cambios de rendimiento de características (efecto en el precio). Se
consideran cinco países, Argentina, Brasil, Chile, Ecuador y Uruguay,
y se exploran los roles potenciales de capital humano e informalidad
laboral. El principal hallazgo que surge del análisis conjunto de los
cinco países en consideración es que la formalización laboral, junto
con la combinación de normas y mecanismos institucionales que de-
terminan la creación salarial en el sector formal, contribuyeron signifi-
cativamente a la disminución de la desigualdad en la primera década
del siglo xxi en algunos países de la región.
La reciente cantidad de literatura que trata sobre la evolución de la
desigualdad salarial durante los últimos quince años ha identificado la
reducción de diferenciales salariales condicionales en niveles educati-
vos como el principal factor que explica la reciente caída. Los resulta-
dos de los ejercicios de descomposición microeconométrica realizados
en Amarante y Arim (2015) confirman la importancia de este factor.

452
Cuadro 4. América Latina (cuatro países): impactos distributivos del salario mínimo
Densidad Porcentaje del

Promedio e Año contrafactual Variación Variación cambio
Año final
indicadores de inicial a (sin incremento absoluta Significaciónb relativa originado por el
(3)
desigualdad (1) del salario (2)-(1) (2)/(1) salario mínimo
mínimo) (2) ((2)-(1))/((3)-(1))
Promedioa 749 782 1.031 33 *** 4% 12%
P90/P10 5 4,1 3,75 -0,90 * -18% 72%
Argentina P50/P10 2,14 1,76 2 -0,39 *** -18% 271%
(2003-2012) P90/P50 2,33 2,33 1,87 0 0% 0%
Índice de Gini 0,37 0,35 0,29 -0,03 *** -7% 32%
Índice de Theil 0,27 0,24 0,15 -0,03 *** -10% 23%
Promedioa 840 861 1.058 21 *** 2% 10%
P90/P10 6,67 4,47 5,5 -2,2 *** -33% 189%
Brasil P50/P10 2,08 1,4 1,83 -0,69 *** -33% 276%
(2003-2011) P90/P50 3,2 3,2 3 0 No significativo 0% 0%
Índice de Gini 0,48 0,45 0,45 -0,02 *** -5% 84%
Índice de Theil 0,47 0,44 0,42 -0,03 *** -6% 66%
Promedioa 249.762 255.025 276.915 5.263 *** 2% 19%
P90/P10 6,25 5,97 4,55 -0,28 * -4% 16%
Chile P50/P10 2 1,91 1,5 -0,09 No significativo -4% 18%

(2000-2011) P90/P50 3,13 3,13 3,04 0 No significativo 0% 0%
Índice de Gini 0,45 0,45 0,43 0 No significativo 0% 6%
Índice de Theil 0,42 0,42 0,39 0 No significativo -1% 13%
11/16/16 3:17 PM
Densidad Porcentaje del
Promedio e Año contrafactual (sin Variación Variación cambio originado
incremento del
Año final por el salario
indicadores de inicial a absoluta Significaciónb relativa
salario mínimo)
(3) mínimo
desigualdad (1) (2)-(1) (2)/(1)
(2) ((2)-(1))/((3)-(1))

Promedioa 8.012 8.060 11.094 47 *** 1% 2%
P90/P10 6 5,42 4,79 -0,58 No significativo -10% 48%
Uruguay P50/P10 2,32 2,12 2,05 -0,21 *** -9% 77%
(2004-2012) P90/P50 2,59 2,56 2,33 -0,02 No significativo -1% 9%
Índice de Gini 0,42 0,42 0,35 0 *** -1% 7%
Índice de Theil 0,34 0,33 0,22 -0,01 *** -2% 5%
Fuente: Maurizio (2013).

Notas: a Los promedios se expresan en la moneda de cada país, a precios del inicio del período.
b La significación se calcula a partir de errores estándares que surgen de bootstraps (1.500 submuestras): *** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1.
Desigualdad en América Latina
453
11/16/16 3:17 PM
Sin embargo, los cambios en términos de niveles de formalización y

diferenciales salariales entre trabajadores formales e informales son
factores tan importantes en magnitud como en retorno a la educación
y cambios en los niveles de educación de los trabajadores, aunque hay
una alta variación entre los países estudiados.
En el cuadro 5 se muestran los resultados de estos estudios nacio-
nales. El cuadro presenta cambios en informalidad (falta de contri-
bución a la seguridad social) y desigualdad salarial de empleados en
los cinco países, y luego muestra la descomposición del índice de
Gini resaltando los efectos de formalidad y educación. Una gran parte
de la reducción de la informalidad observada en los cinco países se
explica por el impacto de la formalidad y retornos al trabajo en el sec-
tor formal. Efectivamente, el impacto total de la formalidad es res-
ponsable de una caída del índice de Gini que varía de 2,8 puntos por-
centuales en Argentina a 9 puntos porcentuales en Uruguay. En todos
los países, con excepción de Chile, el efecto igualador de la formaliza-
ción es mayor que el de la educación. Un patrón diferencial se ob-
serva en Chile, donde los cambios en la desigualdad y en el nivel de
formalización fueron de menor magnitud. En este país, incluso
cuando el incremento en el número de trabajadores formales lleva a
una mayor igualdad, este impacto está compensado por un diferen-
cial salarial mayor a favor de trabajadores formales y el efecto total
de la formalización termina siendo desigualitario (incremento del ín-
dice de Gini del 0,5).
En los cinco países, el incremento de la formalidad laboral, cap-
tado por el desglose del efecto composición (fila a del cuadro 5), tiene
un efecto igualador, aunque varía en magnitud. Los países donde la
disminución de la informalidad fue mayor (Ecuador, Brasil y Uruguay)
muestran un mayor impacto. En los tres casos, representa tres puntos
porcentuales del índice de Gini. En contraste, el impacto del incre-
mento en el nivel educativo de los empleados es opuesto, y lleva, por lo
tanto, a niveles más altos de dispersión en los salarios.
En cuanto a la disminución de la brecha salarial entre el sector
formal y el informal (fila b, efecto retorno, del cuadro 5), favorece nive-
les más bajos de desigualdad en todos los países con excepción de
Chile, donde tiene un efecto de concentración. El efecto igualador del
efecto retorno es particularmente significativo en Ecuador, que está se-
guido por Uruguay y Argentina. La caída de los diferenciales salariales

Cuadro 5. Descomposición del índice de Gini
Argentina Brasil Chile Ecuador Uruguay

Primer año 40% 35% 37% 63% 36%
Informalidad Año final 33% 23% 31% 47% 24%
(empleados)
Cambio total -7% -12% -6% -16% -12%
Primer año 0,414 0,529 0,413 0,441 0,410
Gini Año final 0,353 0,482 0,394 0,372 0,351
(salarios)
Cambio total -0,061 -0,047 -0,019 -0,069 -0,059
Total 0,001 0,031 0,020 -0,011 -0,010
Efecto Formalización (a) -0,008 -0,030 -0,006 -0,028 -0,020

composición Educación (c) 0,004 0,055 0,016 0,013 0,010
Otros 0,005 0,006 0,010 0,004 0,000
Total -0,062 -0,077 -0,024 -0,079 -0,062
Formalización (b) -0,020 -0,002 0,011 -0,064 -0,030
Efecto retorno
Educación (d) -0,025 -0,049 0,024 -0,007 -0,040
Otros -0,017 -0,026 -0,059 -0,008 0,008
Efecto total (a+b) -0,028 -0,032 0,005 -0,092 -0,050

de formalidad % de cambio total 46% 68% -26% 133% 85%
(c+d) -0,021 0,006 0,040 0,006 -0,030
Efecto total
de educación % de cambio total 34% -13% -211% -9% 51%
Fuente: Amarante y Arim (2015).
condicionales en niveles educativos conduce a una disminución de la

desigualdad, otra vez con excepción de Chile.6
¿Por qué se plantea la reducción de la informalidad como un canal
tan potente para reducir la desigualad salarial? El siguiente párrafo,
que muestra el impacto marginal de tener un trabajador formal según
6 El caso de Chile difiere de los restantes en que no se observa una reducción sistemá-
tica de los retornos sobre la educación. En particular, la brecha entre los ocupados con
educación terciaria completa y los ocupados con educación primaria aumenta leve-
mente.

Gráfico 3. Efecto incondicional marginal de ser un trabajador

formal por deciles
Argentina Brasil
0,8 1,2
efecto marginal
efecto marginal
0,6
0,8
0,4
0,4
0,2
0 0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 2 3 4 5 6 7 8 9
decil decil
Chile Ecuador
0,6 0,5
0,4
efecto marginal
efecto marginal
0,4
0,3
0,2
0,2
0,1
0 0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 2 3 4 5 6 7 8 9
decil decil
Uruguay
1,4
Año base Año final
1,2
efecto marginal
0,8
0,4
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9
decil
Fuente: Amarante y Arim (2015).
deciles de la distribución salarial, da algunas pistas. En casi todos los

casos, los retornos al sector formal parecen decrecer monótonamente
con el decil. Dado este patrón de efectos marginales, es de esperar que
un aumento marginal del grado de formalización produzca un mayor
impacto en los tramos inferiores de la distribución. En otros términos,
estos perfiles constituyen la razón por la que el efecto composición
asociado a la formalización resulta un factor igualador.

4. Género y desigualdad
Las desigualdades son generadas en distintas dimensiones del mercado

laboral en relación con variables como ingresos, participación y acceso a
diferentes ocupaciones. El mercado laboral no solo ofrece un espacio ini-
gualable para las relaciones sociales, el reconocimiento mutuo y el desa-
rrollo de la autonomía e identidad, sino que es uno de los ámbitos en los
que se desarrolla la lucha para superar la pobreza y ejercer la ciudadanía,
haciendo que sea una esfera social crucial para avanzar hacia el objetivo
de la igualdad. Varios estudios sobre los mercados laborales de la región
muestran cambios significativos en la participación de la fuerza laboral
femenina en las décadas recientes. Sin embargo, esos cambios ocurrieron
en diferentes momentos en cada país, e incluso entre mujeres en el mismo
país dependiendo de su nivel socioeconómico, educativo y cantidad de
menores dependientes en sus hogares, entre otros factores. En la última
década, muchos países han reducido sus brechas de género en relación a
la participación laboral y el empleo; sin embargo estas brechas continúan
siendo amplias a pesar del hecho de que en el mismo período las mujeres
superaron desventajas educativas que durante un largo tiempo fueron
consideradas el motivo de una integración limitada y pobre al mercado
laboral. Con respecto a las brechas por ingreso y segregación ocupacio-
nal, la imagen es aún más diversa en los países y no puede ser marcada
como un progreso para la región en su totalidad (cepal, 2014b).
Es necesario reducir la brecha en la participación, el empleo y los in-
gresos, e introducir nuevas políticas para reconciliar el trabajo con la vida
familiar para hombres y mujeres, ya que esto tendrá efectos positivos en
diferentes niveles. En primer lugar, tendrá ganancias en la productividad,
un mayor ingreso por hogar y niveles más bajos de desigualdad socioeco-
nómica y pobreza familiar. Pero también le dará ímpetu a la igualdad en
otras esferas, como el ejercicio completo de la autonomía, el desarrollo de
capacidades y potenciales individuales, el acceso a la protección social
contributiva y una mayor participación en la sociedad más allá del hogar.
Todos estos son temas centrales en la agenda de igualdad y derechos de la
región. Un capítulo en el reciente Social Panorama (cepal, 2014c) consi-
dera la desigualdad de género en el mercado laboral y las desigualdades
de ingresos en la región. Examina el impacto del empleo de mujeres en el
bienestar del hogar, medido en términos de sus ingresos y la distribución
de esos ingresos. Los siguientes párrafos están basados en dicho capítulo.

Gráfico 4. América Latina (18 países): índices de participación laboral

femenina y masculina entre 2002 y 2012 (porcentajes)
A. Mujeres
70
Perú
Bolivia
60 Colombia
Uruguay Paraguay
América Latinaa
2012
50 México Argentina Venezuela

El Salvador Ecuador
Costa Rica Rep. Dominicana
Chile
Honduras Nicaragua
40
Guatemala
30
30 35 40 45 50 55 60 65 70
B. Hombres
100
90
Bolivia
Colombia Nicaragua
Perú Paraguay
Panamá
2012
80 Honduras
El Salvador América Latinaa Guatemala
Uruguay Costa Venezuela
Ecuador
Argentina Rica
Rep. Dominicana
Chile
70
60
60 65 70 75 80 85 90 95 100
Fuente: cepal, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos países.
Nota: a Promedio ponderado.

Gráfico 5. América Latina (18 países): índice de participación

femenina y masculina entre 2002 y 2012
0,8
0,6
0,4
0,2
0
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
América Latinaa
2002 2012
Participación, empleo y desempleo
En la última década, el índice de participación total en América Latina

se mantuvo relativamente constante, aunque hubo pequeñas fluctua-
ciones en diferentes países. El índice de participación femenina, a pe-
sar de haber perdido un poco el ritmo en relación a décadas anterio-
res, continúa mostrando un crecimiento moderado en algunos países.
Incluso con esos incrementos en la participación laboral, un tercio de
las mujeres en edad laboral aún no tienen ingresos propios (cepal ,
2014a) y son clasificadas con fines estadísticos como económicamente
inactivas, sin importar sus grandes volúmenes de trabajo asociados a
responsabilidades domésticas. Mientras tanto, el crecimiento en los
índices de participación laboral de los hombres ha sido menos pro-
nunciado (véase el gráfico 4).

Gráfico 6. América Latina (18 países): índices de participación

femenina y masculina, alrededor de 2012 (porcentajes)
90
80
70
Perú
Bolivia
Mujeres
60
Colombia
Uruguay Brasil
Paraguay
México América Latinaa
50 Argentina Panamá
Honduras
Chile Costa El Salvador
Rica Ecuador GuatemalaNicaragua
40
Rep. Dominicana
30
30 40 50 60 70 80 90
Hombres
A raíz de estos desarrollos, la brecha de participación por sexo se re-

dujo en la mayoría de los países (cepal, 2014c) (véase el gráfico 5). En
2002, el índice promedio ponderado de participación femenina fue del
63% del índice de los hombres, e incrementó al 67% en 2012. A pesar
de que la brecha se redujo, aun así continúa siendo significativa. Por
ejemplo, el índice de participación femenina en Guatemala, Honduras
y Nicaragua es en promedio la mitad del índice masculino, e incluso
en países en los que la brecha es reducida, el índice de participación de
las mujeres es menor al 80% del índice de los varones (este es el caso
de Perú, Bolivia —el Estado Plurinacional de— y Uruguay). Esto signi-
fica que, a pesar de las diferencias considerables entre los países, con-
tinúa habiendo un amplio alcance para incrementar la participación
de las mujeres en el ámbito laboral en todos los casos.
El moderado crecimiento económico en la última década condujo
a descensos en los índices de desempleo tanto para hombres como para
mujeres. En términos agregados para la región, el índice de desempleo

femenino/masculino se mantuvo relativamente constante, aunque hay

variaciones significativas entre los países en un contexto de índices de
desempleo regionales bajos. Sin embargo, en todos los países de la re-
gión, los índices de desempleo son significativamente mayores para las
mujeres que para los hombres (véase cepal, 2014c). Como resultado de
estos desarrollos, la brecha de género en empleo entre hombres y muje-
res se ha reducido significativamente, aunque todavía existen amplias
diferencias en todos los países, como en el caso de participación
(véanse los gráficos 4 y 5). En promedio para la región, el índice de em-
pleo femenino fue del 65% del empleo masculino en 2012, comparado
con un 61% en 2002. Las brechas de género más grandes se encontra-
ron en Guatemala, Honduras y Nicaragua (véase cepal, 2014c).
Ingreso laboral de mujeres y hombres
Una característica constante de los mercados laborales de la región es la

discrepancia sistemática entre los salarios promedio de hombres y mu-
jeres. En todos los países de la región, los ingresos mensuales promedio
de las mujeres son más bajos que los de los hombres (véase el gráfico 7).
Las brechas varían significativamente entre países: en Bolivia (Estado
Plurinacional de) y Perú los hombres ganan en promedio un 50% men-
sual más que las mujeres, pero en El Salvador, Honduras y Panamá,
esta diferencia es menor al 10%. Esta brecha puede ser atribuible, en
parte, a la menor cantidad de horas mensuales que las mujeres destinan
a un trabajo remunerado en comparación con los hombres. Cierta-
mente, en 2012 los hombres destinaban en promedio ocho horas sema-
nales más al trabajo remunerado que las mujeres. Pero incluso tomando
este factor en cuenta, continúa habiendo una diferencia considerable en
el promedio de ingresos por sexo en la mayoría de los países aunque la
brecha, en cierto modo, disminuya. Como en el caso de los ingresos
mensuales, las brechas más amplias en ingresos por hora en detrimento
de las mujeres se observan en Bolivia (Estado Plurinacional de) y Perú.
En algunos países, como Argentina, Costa Rica, El Salvador, Honduras
y Nicaragua, los diferenciales salariales tienden a desaparecer cuando
se controlan las horas trabajadas. Esto significa que, en esos países, los
ingresos promedios por hora de las mujeres no son inferiores a los de
los hombres (y son incluso superiores en algunos casos).

Gráfico 7. América Latina (18 países): diferencia entre los salarios

promedio de los hombres y las mujeres, alrededor de 2012
(porcentajes de ingresos femeninos)
A. Ingresos mensuales
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Bolivia
Guatemala
Paraguay
México
Ecuador
Uruguay
Brasil
Chile
Colombia
Argentina
Rep. Dominicana
Venezuela
Costa Rica
Nicaragua
Panamá
El Salvador
Honduras
Perú
B. Ingresos por hora de trabajo

60
50
40
30
20
10
-10
-20
Perú
Bolivia
Ecuador
México
Chile
Brasil
Paraguay
Rep. Dominicana
Colombia
Uruguay
Venezuela
Guatemala
Panamá
Argentina
El Salvador
Nicaragua
Costa Rica
Honduras

Gráfico 8. América Latina (18 países): contribución de las mujeres al

ingreso laboral total del hogar, alrededor de 2012 (porcentajes)
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Rep. Dominicana
Guatemala
Costa Rica
Bolivia
México
Ecuador
Panamá
Perú
Honduras
Paraguay
Chile
Nicaragua
Venezuela
Colombia
Argentina
Brasil
El Salvador
Uruguay
Las diferencias en índices de participación, empleo y salarios entre

hombres y mujeres se combinan para fijar un escenario en el cual los
ingresos de las mujeres contribuyen significativamente menos en los in-
gresos del hogar que los ingresos masculinos. De hecho, las mujeres
consistentemente representan menos de la mitad de los ingresos labo-
rales totales del hogar. Incluso, en 2012, esa porción no llegó al 40% en
todos los países de la región. En Uruguay, las mujeres representan la
contribución proporcional más alta con un promedio del 39% de los
ingresos totales del hogar y República Dominicana presenta la contri-
bución más baja con un 26% (véase el gráfico 8).
Se detecta una heterogeneidad incluso mayor en la región en rela-
ción con la participación salarial femenina total del hogar en el quintil
de ingresos más bajos de cada país. La participación salarial femenina
en quintiles más bajos varía entre el 9% y el 34%, promediando el 26%.
Mientras tanto, en el quintil salarial más alto de cada país, la contribu-
ción de las mujeres excede el 29% en todos los casos y promedia un
36% (véase el gráfico 9). La participación significativamente menor en

Gráfico 9. América Latina (18 países): contribución de las mujeres en

los ingresos salariales del hogar entre el primer y el quinto quintil,
alrededor de 2012 (porcentajes)
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Panamá
Costa Rica
Honduras
Bolivia
Guatemala
México
Rep. Dominicana
Ecuador
Perú
Nicaragua
Paraguay
Chile
El Salvador
Argentina
Venezuela
Brasil
Colombia
Uruguay
Quintil I Quintil V
el quintil más bajo puede reflejar la participación laboral reducida de

las mujeres en este estrato económico.
Existe, por lo tanto, alcance para incrementar la contribución de
las mujeres al ingreso del hogar, ya sea expandiendo su participación
en el mercado laboral o eliminando la discriminación salarial. Depen-
diendo de la posición inicial de cada país, se pueden lograr mayores
beneficios avanzando en alguno de estos dos frentes, aunque no sean
excluyentes uno del otro. La siguiente sección examina los potenciales
beneficios con el fin de promover la formulación de políticas públicas
que conduzcan a una mayor igualdad. Los dos escenarios en conside-
ración conducirán a avances en el desarrollo de los países y en el ejer-
cicio de los derechos de las mujeres.

Ingreso laboral de las mujeres y sus efectos

en la desigualdad y la pobreza
Anteriormente examinamos las profundas diferencias de las desigual-

dades en el empleo e ingresos de hombres y mujeres, mostrando que
existe alcance para mejoras en términos de mayor igualdad en estos
dos aspectos. Esto resultará en mayor bienestar en el hogar y condi-
ciones equitativas para hombres y mujeres en relación con la disponi-
bilidad de recursos y capacidades económicas, y en el ejercicio de sus
derechos sociales y económicos. Ahora nos centramos en cuantificar el
progreso que se puede lograr en algunos indicadores de bienestar bási-
cos (concretamente en los niveles de pobreza y desigualdad socioeco-
nómica), si se lograran avances en relación con la igualdad de género
en los mercados laborales de la región.
En particular, se determinan cuáles serían los niveles de pobreza y
desigualdad salarial en la región en dos escenarios: (i) si se cerrara la
brecha de participación entre hombres y mujeres, y (ii) si las mujeres
ganaran lo mismo que los hombres (con las mismas capacidades). El
objetivo es reflejar cuál sería la contribución de los ingresos femeninos
al bienestar total del hogar si la participación laboral de las mujeres
aumentara o si se cerrara la brecha salarial. Las simulaciones están
basadas en la última información disponible de encuestas de hogares
realizadas en los respectivos países, las cuales, en la mayoría de los
casos, corresponden a 2012.
Pretender cerrar estas brechas no es un ejercicio utópico. El hecho
de que esas disparidades estén arraigadas en múltiples mecanismos de
reproducción cultural puede hacer que sean algo difíciles de revertir,
pero la experiencia internacional ha demostrado que las políticas pú-
blicas sobre temas laborales y de cuidado pueden hacer una gran con-
tribución en esas áreas.
Cerrando la brecha de participación
El primer análisis observa qué pasaría si los índices de participación

de las mujeres del grupo etario intermedio (14-65 años) fuera similar
al de los hombres. El primer paso fue desarrollar un modelo de índice
de participación femenina para poder comprender mejor las variables

Gráfico 10. América Latina (18 países): índices de participación

para hombres (observados) y mujeres (observados y simulados),
alrededor de 2012 (porcentajes)
90
80
70
60
Porcentaje
50
40
30
20
10
0
Venezuela
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep. Dominicana
Uruguay
Hombres (observada) Mujeres (observada) Mujeres (simulada)
que determinan la participación de las mujeres y poder predecir la pro-

babilidad de que cada una entre activamente al mercado laboral.7 Esen-
cialmente, el ejercicio consistió en simular la incorporación de mujeres
inactivas al mercado laboral, y clasificarlas de acuerdo con una proba-
bilidad realizada utilizando un modelo de estimación de participación
laboral, a partir de la combinación de los índices de participación feme-
nina con los índices masculinos por grupo etario.8 Es decir, las mujeres
que simularon ingresar al mercado laboral fueron aquellas del grupo
inactivo que eran consideradas con probabilidades de ser activas. Una
vez que la brecha de participación fue cerrada, se predijo la probabili-
dad de que esas nuevas mujeres activas fueran empleadas o desemplea-
7 Se estimó un modelo probit utilizando el índice de participación femenina como
variable binaria dependiente.

8 Se consideraron los siguientes grupos etarios: 15-24 años, 25-49 años, 50-65 años.
La participación laboral de mujeres de 65 y más no se alteró (es decir, si originalmente

estaban activas, continuaron estándolo).

Cuadro 6. América Latina (18 países): cambios en los índices

de pobreza e indicadores de desigualdad como resultado de la reducción
de la brecha de participación laboral (en puntos porcentuales)
Índice de Índice de
País Pobreza Gini Theil
Argentina -1 -2 -4
Bolivia (Estado Plurinacional de) -5 -1 -3
Brasil -3 -2 -5
Chile -3 -2 -5
Colombia -4 -2 -3
Costa Rica -4 -2 -4
República Dominicana -6 -3 -5
Ecuador -9 -3 -5
El Salvador -12 -3 -5
Guatemala -5 -2 -6
Honduras -7 -3 -8
México -4 -1 -2
Nicaragua -12 -4 -7
Panamá -7 -4 -8
Paraguay -6 -3 -6
Perú -6 -1 -1
Uruguay -1 -1 -1
Venezuela (República Bolivariana de) -4 -2 -2
das, asumiendo un índice constante de desempleo femenino (es decir,

el porcentaje de mujeres desempleadas como una participación de las
mujeres activas no varió).9 Se estimó, para las mujeres que simularon
ganar el empleo, un ingreso salarial similar al de otras mujeres con las
mismas características (edad y nivel educativo). Se obtuvo así un nuevo
9 Se estimó un segundo escenario combinando tanto los índices de participación
como los de desempleo para hombres y mujeres, cerrando entonces la brecha de empleo.
Se tomó la decisión de no presentar estos resultados, ya que fueron muy similares (aun-
que levemente superiores) a aquellos del escenario de cierre de la brecha de participa-
ción. Los hallazgos se atribuyeron principalmente a los bajos niveles de desempleo regis-
trados en el año base utilizado para la simulación (2012).

Gráfico 11. América Latina (18 países): pobreza y niveles

de desigualdad como resultado de la reducción de la brecha
de participación laboral en comparación
con un escenario base (porcentajes)
A.Pobreza
Pobreza
80
70
Pobreza
60
80
50
70
40
60
30
50
20
40
10
30
0
20
Argentina
Bolivia Bolivia
Brasil Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
EcuadorEcuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México México
Nicaragua
PanamáPanamá
Paraguay
Perú
UruguayUruguay
Venezuela
Rep. Dominicana
10
0
Argentina
Chile
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Paraguay
Perú
Venezuela
Rep. Dominicana
Base Con brecha de participación laboral eliminada
Base
Índice de GINI
Con brecha de participación laboral eliminada
70
Índice deGini
B. Índice GINI
60
70
50
60
40
50
30
40
20
30
10
20
0
10
Argentina
Bolivia Bolivia
Brasil Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
EcuadorEcuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México México
Nicaragua
PanamáPanamá
Paraguay
Perú
UruguayUruguay
Venezuela
Rep. Dominicana
0
Argentina
Chile
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Paraguay
Perú
Venezuela
Rep. Dominicana

vector de ingresos femeninos y de hogar con importantes efectos sobre

los niveles de ingresos del hogar, pobreza y desigualdad.
La simulación introdujo cambios significativos en los índices de
participación de mujeres por grupo etario, casi cerrando las brechas
de participación entre hombres y mujeres (véase el gráfico 10).
Este aumento en los índices de participación femenina llevaría a un
incremento en el promedio de ingresos por hogar que varía del 3% al 4%
en Argentina, Brasil, Colombia, México y Uruguay, y a más de un 10%
en El Salvador, Honduras, Nicaragua y Perú. Los países con la mayor
brecha de género en índices de participación ganarían más en términos
de ingresos promedio por hogar si esas brechas de participación desapa-
recieran. Nivelar los índices de participación femenina y masculina re-
duciría la pobreza y la desigualdad en los países. La incorporación ma-
siva de mujeres al mercado laboral podría llevar a descensos en el índice
de pobreza que varían de 1 punto porcentual en Argentina y Uruguay a
más de 10 puntos porcentuales en El Salvador y Nicaragua (véase el grá-
fico 11). Además, el hecho de que más mujeres entren al mercado labo-
ral ayudaría a reducir la desigualdad, medida utilizando el índice de
Gini, unos 4 puntos porcentuales en Nicaragua y Panamá, y unos 3 pun-
tos porcentuales en República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Hon-
duras y Paraguay. El índice de Theil caería drásticamente en algunos
países (6 a 8 puntos porcentuales en Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Panamá y Paraguay) porque esta medida de desigualdad es particular-
mente sensible a movimientos en los segmentos más bajos de ingresos, y
esos países verían un amplio aumento del ingreso al mercado laboral en
la proporción de mujeres con niveles educativos más bajos.
Los hallazgos expresados anteriormente muestran que si más mu-
jeres entraran al mercado laboral, se harían muchos avances para re-
ducir la pobreza y la desigualdad. El progreso más substancial se vería
en los países con brechas de participación más amplias, como aquellos
en América Central. Sin embargo, es claro que incluso la incorpora-
ción masiva de las mujeres al mercado laboral no eliminaría la po-
breza en América Latina, debida a características estructurales de los
mercados laborales de la región. Los ingresos que esas mujeres gana-
rían ayudarían a mejorar su situación, pero solo en cierta medida. Sin
embargo, algunos países registrarían un progreso muy significativo,
especialmente en relación a la desigualdad. Más importante aún, el
ingreso de las mujeres al mercado laboral tendría un impacto pro-

fundo en términos de pleno ejercicio de su autonomía, desarrollo de

capacidades y potencial personal, acceso a la protección social contri-
butiva y sociabilidad ampliada más allá del hogar.
Acelerar los cambios en el sentido propuesto claramente no sería
posible sin políticas activas y resolutivas que promuevan y alienten
dichos cambios, incluyendo políticas sobre cuidado. La región tiene
un gran camino que recorrer en este sentido, porque aunque se haya
progresado en el frente legal y normativo, se han visto escasos cam-
bios sustanciales. Los servicios de cuidado generalmente tienen una
cobertura baja y funcionan en un esquema institucional débil y, por lo
tanto, no cumplen con las necesidades crecientes de la región. Sin em-
bargo, varios países incorporaron este tema a su agenda de políticas y
han hecho diferentes grados de progreso (cepal, 2012b). Las políticas
laborales activas pueden promover una mayor participación de las
mujeres en el mercado laboral ayudando a asegurar que estén debida-
mente calificadas y facilitando su integración en el mercado. Por su-
puesto, hay otras políticas que pueden influenciar el índice de partici-
pación femenina, como el suministro de educación inicial y la
extensión de los días de estudio en la etapa primaria. Por último, tal
como remarcó la cepal en varios estudios, lo que se necesita es un
nuevo acuerdo de género que incluya una distribución más equitativa
de roles dentro del hogar y que, por lo tanto, sea conducente a la parti-
cipación laboral femenina.
Cerrando la brecha de ingresos
La segunda pregunta fue qué pasaría con la pobreza y la desigualdad

en la región si la brecha entre hombres y mujeres desapareciera. En
las simulaciones llevadas a cabo con este fin, se tomó la decisión de
eliminar las brechas de ingresos mensuales entre hombres y mujeres,
que también eliminaron las diferencias en horas trabajadas. El primer
paso fue estimar las ecuaciones salariales de hombres empleados. Los
ingresos mensuales de las mujeres se predijeron utilizando los coefi-
cientes de esas ecuaciones. Este cálculo eliminó las diferencias de gé-
nero en el rendimiento del mercado laboral y asumió que hombres y
mujeres reciben igual salario en el mercado de acuerdo con su nivel
educativo y edad.

Cuadro 7. América Latina (18 países): cambios en índices de pobreza

e indicadores de desigualdad como resultado de la reducción
de la brecha salarial por género (en puntos porcentuales)
País Índice de Índice de

Pobreza Gini Theil
Argentina -1 -3 -5
Bolivia (Estado Plurinacional de) -14 -8 -12
Brasil -6 -4 -13
Chile -2 -4 -8
Colombia -9 -5 -12
Costa Rica -4 -3 -7
República Dominicana -5 -3 -6
Ecuador -8 -4 -8
El Salvador -6 -3 -5
Guatemala -4 -2 -7
Honduras -1 -2 -6
México -5 -3 -6
Nicaragua -8 -4 -8
Panamá -6 -4 -10
Paraguay -7 -5 -12
Perú -8 -5 -8
Uruguay -2 -3 -4
Venezuela (República Bolivariana de) -4 -2 -3
Cerrar la brecha salarial por género llevará a grandes logros en la re-

ducción de la pobreza en países como el Estado Plurinacional de Boli-
via y Perú (véanse el cuadro 7 y el gráfico 12) al impulsar significativa-
mente el ingreso del hogar. Como se mencionó anteriormente, un
porcentaje significativo de mujeres en esos países están empleadas,
pero no reciben salario, lo cual explica los cambios dramáticos que
ocurrirían si esas mujeres recibieran salarios similares a los de los
hombres con el mismo nivel de educación y experiencia laboral. Los
cambios en el nivel de pobreza en Colombia, Ecuador y Nicaragua
también serían muy significativos. El índice de Gini caería entre 2 y 8

Gráfico 12. América Latina (18 países): pobreza y niveles

de desigualdad como resultado de la eliminación de la brecha salarial
por género comparada con un escenario base (porcentajes)
Pobreza
A. Pobreza
80 Pobreza
70
80
60
70
50
60
40
50
30
40
20
30
10
20
0
10
Argentina
BoliviaBolivia
Brasil Brasil
Chile Chile
Colombia
Rica Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú Perú
Uruguay
Venezuela
Rep. Dominicana
0
Costa Costa
Argentina
Colombia
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Uruguay
Venezuela
Rep. Dominicana
Índice de GINI
B. Índice Gini
70
Índice de GINI
60
70
50
60
40
50
30
40
20
30
10
20
0
10
Argentina
BoliviaBolivia
Brasil Brasil
Chile Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú Perú
Uruguay
Venezuela
Rep. Dominicana
Rica Rica
El Salvador
0
Costa Costa
Argentina
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Uruguay
Venezuela
Rep. Dominicana
El Salvador

puntos porcentuales, dependiendo del país, y el índice de Theil marca-

ría una mayor reducción de la desigualdad, ya que es más sensible a
los cambios que ocurren en hogares de menores ingresos.
Nuevamente, la búsqueda del progreso en este frente exige una po-
lítica social. Los gobiernos de la región ratificaron acuerdos interna-
cionales y aprobaron legislación local para respaldar los principios de
igualdad de oportunidades y no discriminación entre mujeres y hom-
bres. Sin embargo, las cifras indican que esas acciones en sí mismas
son insuficientes para asegurar la erradicación de la discriminación
por género en el mercado laboral. Una vez que se haya promulgado
legislación específica sobre igualdad salarial, las instituciones labora-
les pueden jugar el rol de ayudar a cerrar esas brechas. Ampliar la co-
bertura de la negociación colectiva para incluir trabajadores de secto-
res tradicionalmente excluidos, tales como trabajadores domésticos,
rurales y teletrabajadores, puede ayudar a reducir la brecha salarial
por género. Otro enfoque es abordar temas relacionados a la protec-
ción de derechos maternos y paternos (véase Maurizio, 2010). Mejorar
las inspecciones laborales también puede ayudar a eliminar prácticas
discriminatorias. Además, como varios estudios han indicado que la
segregación ocupacional es responsable de una parte significativa de la
brecha salarial por género (por ejemplo, Macpherson y Hirsch, 1995),
las políticas que abordan la segregación ocupacional, por ejemplo, ca-
pacitando mujeres para ocupaciones que no son consideradas típica-
mente femeninas, reducirían la brecha salarial. Similarmente, pocos
avances se lograron a la fecha para capacitar a hombres en ocupacio-
nes que tradicionalmente fueron consideradas femeninas, en vistas a
eliminar los estereotipos y prejuicios que también se traducen en dis-
crepancias salariales.
5. Comentarios finales
La cepal ha promovido y reiterado consistentemente la idea de que la

región debería avanzar hacia un horizonte de igualdad, comprendido
en un sentido amplio. Este artículo resume algunos estudios recientes
de la cepal que muestran que, incluso si se hubiesen logrado avances
muy importantes durante los últimos quince años, la desigualdad con-
tinuaría siendo un problema grave. El mercado laboral tiene el rol fun-

damental de comprender la desigualdad en la región; y parte de la re-

ciente disminución de la desigualdad en algunos países responde a
factores institucionales, tales como incrementos del salario mínimo y
formalización en el mercado laboral. El fortalecimiento de las institu-
ciones laborales, así como la implementación de estrategias para lo-
grar la igualdad de género, son acciones necesarias para poder lograr
una mayor igualdad.

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François Bourguignon (eds.), Handbook of Income Distribution,
vol. 2, Ámsterdam y Oxford, Elsevier, 2015, pp. 697-806.
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Tinbergen, Jan, Income Distribution. Analysis and Policies, Ámster-
dam, North-Holland, 1975.

Anexo
Cuadro a.1. Coeficientes de Gini para la distribución

del consumo de hogares per cápita. Países en desarrollo, 2010
Coeficiente
Media Mediana Mín. Máx.
de Var.
Asia Oriental y el
38,1 36,7 0,101 31,9 43,5
Pacífico
Europa Oriental y
33,6 33,7 0,144 25,6 43,6
Asia Central
América Latina y el
43,8 44,8 0,104 34,7 52,8
Caribe
Oriente Medio y el
36 36,1 0,091 30,8 40,9
Norte de África
Sur de Asia 35 36,3 0,081 30 38,1
África Subsahariana 44,4 42,1 0,175 33,3 63,1
Países en desarrollo 39,8 39,2 0,181 25,6 63,1
Fuente: Alvaredo y Gasparini (2015).

Nota: Estadísticas no ponderadas.

XIII. La historia de la desigualdad
en América Latina y el Caribe:
en busca de una explicación1
Augusto de la Torre*
Julián Messina**
Joana Silva***
1. Introducción
La desigualdad de ingresos constituye un malestar económico bas-

tante notorio en América Latina y el Caribe, región donde ha sido
más elevada que en cualquier otra parte del mundo durante décadas
(Williamson, 2015). Una abundante literatura sugiere que, tras un
largo período de desigualdad creciente o estancada, la trayectoria de
la desigualdad de ingreso de los hogares muestra una curva alrededor
del año 2003, tras ir en aumento durante la década de 1990 hasta
aproximadamente el año 2002, época donde comenzó su descenso; su
tendencia fue particularmente pronunciada durante el período de
auge (2003-2011) para luego nivelarse durante la desaceleración pro-
ducida con posterioridad al año 2011. Esta trayectoria se contrapone
con la registrada por América Latina y el Caribe en períodos previos o
1 Agradecemos a las siguientes personas: a Alejandra Martínez por su excelente asis-
tencia en la investigación, a Daniel Valderrama por sus aportes de suma utilidad, y a los
participantes de la conferencia regional “La inequidad en América Latina en el largo
plazo”, organizada en Buenos Aires, del 3 al 5 de diciembre de 2014, por sus útiles co-
mentarios. Cualquier eventual error es de nuestra responsabilidad. Las posturas plantea-
das en este artículo pertenecen a los autores y no deben atribuirse a las instituciones a las
que están asociados.
* Banco Mundial.
** Banco Interamericano de Desarrollo (bid).
*** Banco Mundial.
477

en las demás regiones en el mismo período (De Ferranti et al., 2004;

López-Calva y Lustig, 2010; Gasparini y Lustig, 2011; De la Torre et
al., 2014; Alvaredo y Gasparini, 2015).
Si bien la trayectoria de la desigualdad en América Latina y el Ca-
ribe no fue independiente de la política social (redistributiva), este ca-
pítulo argumenta que el comportamiento de los mercados laborales de
la región cumplió un rol dominante en la década de 2000. En particu-
lar, la dinámica del mercado laboral tendiente a mitigar la pobreza dio
lugar a una trayectoria descendente de la desigualdad de ingresos la-
borales muy similar a la correspondiente a la desigualdad de ingreso
de los hogares. Esto no significa que las transferencias monetarias a
los hogares más empobrecidos y los demás programas sociales intro-
ducidos durante los primeros años del milenio no contribuyeran a es-
tas tendencias. Aproximadamente un tercio de las fluctuaciones en la
desigualdad de ingreso de los hogares puede atribuirse a las políticas
redistributivas (Cord et al., 2014). Este capítulo se aboca a los dos ter-
cios restantes atribuibles al funcionamiento del mercado laboral, exa-
mina las tendencias y expone los posibles factores impulsores que sub-
yacen a los hechos históricos.
Un importante hecho estilizado en América Latina y el Caribe es
que la disminución de la desigualdad de ingreso de los hogares fue, a
su vez, motivada en gran parte por cambios en la prima salarial por
calificación (medida por la rentabilidad salarial de la educación tercia-
ria frente a la primaria) que, en líneas generales, siguió una trayectoria
bastante similar a la trayectoria de la desigualdad de ingresos labora-
les (De la Torre et al., 2014 y 2015). Las investigaciones empíricas pre-
vias basadas en la región han vinculado esta prima salarial por califi-
cación a diversos mecanismos intuitivos de oferta y demanda:
• El mayor acceso a la educación en los países de la región re-
dundó en un incremento de la oferta de mano de obra califi-
cada. El aumento de la oferta de trabajadores calificados ejer-
ció una presión descendente sobre la desigualdad de los
salarios y disminuyó la prima salarial por calificación (López-
Calva y Lustig, 2010; Gasparini y Lustig, 2011; Gasparini et al.,
2011; Azevedo, Inchauste y Sanfelice, 2013; Lustig, López-
Calva y Ortiz-Juarez, 2013).
• Los cambios en la tecnología y el comercio internacional reduje-
ron la brecha salarial entre los trabajadores calificados y no ca-

la historia de la desigualdad… 479
lificados, y se amplió la demanda de mano de obra no califi-

cada en relación con la calificada (Gonzaga, Menezes Filho y
Terra, 2006).
• Los factores institucionales que disminuyeron la prima salarial
por calificación ejercieron una presión ascendente sobre los
salarios de las escalas inferiores mediante el incremento del
salario mínimo en Brasil (Barros et al., 2010) o aumentando el
poder de los sindicatos en Argentina (Gasparini y Cruces,
2010).
El presente artículo realiza un aporte a esta creciente bibliografía
en la materia, explorando la contribución de cada uno de estos facto-
res y ofreciendo hipótesis novedosas, recurriendo a datos de encuestas
de hogares,2 sobre los factores determinantes de la evolución de la
prima salarial por calificación y los canales de transmisión de esos fac-
tores determinantes.
El resto del capítulo se estructura de la siguiente forma: la próxima
sección describe en detalle los principales hechos estilizados referidos
a la desigualdad laboral en América Latina y el Caribe. La tercera sec-
ción describe los factores determinantes relacionados con la oferta
(presentando nuevas hipótesis) y los factores impulsores vinculados
con la demanda. La última expone las conclusiones.
2. Hechos estilizados
2.1. Desigualdad de ingresos decreciente:

un quiebre con la historia reciente
La década de 2000 fue un período marcado por la disminución de la

desigualdad en América Latina y el Caribe. Esta tendencia muestra un
fuerte contraste con la década de 1990, donde se produjo un incre-
mento de la desigualdad en la región (De Ferranti et al., 2004; López-
2 Los datos de encuestas de hogares se recopilaron de la Base de Datos Socioeco-
nómicos para América Latina y el Caribe (sedlac, por sus siglas en inglés) del Centro
de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (cedlas) de la Universidad de La
Plata, Argentina, y el Banco Mundial, Washington dc, http://sedlac.econo.unlp.edu.
ar/eng/.

Calva y Lustig, 2010; Banco Mundial, 2011a y 2011b; Gasparini y Lus-

tig, 2011; De la Torre et al., 2014; Alvaredo y Gasparini, 2015). Entre
2002 y 2013, el coeficiente de Gini de la desigualdad de ingreso de los
hogares decreció 5,3 puntos, desde 55,6 a 50,3 puntos (gráfico 1).3 Al
emplear otras mediciones de la desigualdad, se arriba a las mismas
conclusiones: la desigualdad registró una fuerte caída (Azevedo, In-
chauste y Sanfelice, 2013; Cord et al., 2014).
El coeficiente de Gini es el más empleado para la medición de la
desigualdad de ingresos; sin embargo, en ocasiones resulta difícil com-
prender su significado intuitivo. Atkinson y Morelli (2014) proponen un
enfoque útil para la interpretación de las variaciones en el coeficiente
de Gini. Los autores observan: “Un coeficiente de Gini de g por ciento
significa que, si tomamos aleatoriamente dos hogares cualesquiera de
una población, la diferencia esperable de sus ingresos es 2g veces supe-
rior a la media”. De este modo, la disminución de la desigualdad de in-
greso de los hogares latinoamericanos y caribeños implica que la dife-
rencia de ingresos prevista entre los dos hogares tomados al azar en la
región ha sido del 10% del ingreso medio, del 111,2% al 100,6 por
ciento.
La reducción de la desigualdad en América Latina y el Caribe no
solo ha sido sin precedentes en la historia reciente, sino que también
se diferenció de las demás regiones del mundo (Lustig, López-Calva y
Ortiz-Juarez, 2013). Para una comparación global de las estadísticas
de desigualdad de consumo, Alvaredo y Gasparini (2015) reunieron
datos de 130 países para el período 1980-2010.4 Las tendencias confir-
man la pronunciada disminución de la desigualdad en América Latina
y el Caribe, y el fuerte contraste con los países en vías de desarrollo de
otras regiones, donde la desigualdad decreció de un promedio de 40,6
a 39,4 puntos del coeficiente de Gini.
3 El coeficiente de Gini es una medida de la dispersión estadística, que representa la
distribución del ingreso de los residentes de un país. El coeficiente cero indica igualdad
perfecta (todos los residentes reciben el mismo ingreso), mientras que el coeficiente 1 (o
100 por ciento) indica la desigualdad máxima (una persona percibe la totalidad del in-
greso y todos los demás no perciben ingreso alguno).
4 El conjunto de datos se calculó mayormente a partir de los microdatos de encuestas
de hogares, utilizando la herramienta de análisis PovcalNet del Banco Mundial (http://

iresearch.worldbank.org/PovcalNet/).

Gráfico 1. Desigualdad de ingreso de los hogares: promedios simples

del coeficiente de Gini. América Latina y el Caribe (1993-2013)
0,6
0,58
0,56
0,54
0,52
0,5
0,48
0,46
1993
1995
1996
1998
1999
2000
2001
2003
2005
2006
2008
2009
2010
2011
2013
1994
1997
2002
2004
2007
2012
No ponderado Ponderado Combinado
Fuente: Basado en sedlac (Banco Mundial y cedlas).

Nota: Conjunto de datos interpolados de América Latina y el Caribe, utilizando mi-
crodatos sobre 17 países. Para mayor información sobre la interpolación, véase Banco
Mundial (2015).
Al ubicar las cifras en una perspectiva histórica (reciente), desde 1970

hasta la década de 1990 inclusive, la desigualdad en América Latina y
el Caribe se situaba en el orden de los 10 puntos por encima del nivel
de Asia, 17,5 puntos sobre más de treinta países miembros de la Orga-
nización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ( ocde), y
20,4 puntos por encima de Europa Oriental (De Ferranti et al., 2004).
No obstante, durante la década de 2000, los datos indican claramente
una convergencia de la desigualdad, y los países con menores niveles
de desigualdad experimentaron un mayor incremento en los mismos
(Alvaredo y Gasparini, 2015).
La disminución en la desigualdad de ingresos no fue impulsada
por un solo país o grupo de países, sino que tuvo lugar en 16 de los 17
países donde es posible medir la desigualdad de ingreso de los hoga-
res en forma congruente en América Latina y el Caribe. La única ex-
cepción fue Costa Rica, cuya desigualdad aumentó en 1,7 puntos del

Gráfico 2. Evolución de la pobreza y la desigualdad en países

con y sin auge de productos básicos, 2003-2013
Tasa de pobreza ($4/día) Coeficiente de Gini

45 0,57
43,0 0,57
0,56
40 38,1 0,55
35 0,54
31,3
0,53
30 0,52
0,52
0,51
25 0,51
20,6
0,50
20 0,49
0,49
15 0,48
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Países sin auge de productos básicos Países con auge de productos básicos
Fuente: Basado en sedlac (cedlas y el Banco Mundial).

Notas: Las cifras de desigualdad son el promedio ponderado de los coeficientes de Gini
específicos de cada país. Para analizar el mismo conjunto de países cada año, se procedió
a la interpolación cuando no se disponía de datos correspondientes a un año determinado.
Los países con auge de productos básicos son los que han registrado crecimiento anuali-
zado del comercio por encima del 2% en el período 2003-2013 (Chile, Bolivia, Colombia,
Perú, Ecuador, Brasil y Argentina). Los países sin auge de productos básicos son: Repú-
blica Dominicana, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, El Salvador y Uruguay. De-
bido a la limitación de datos disponibles, se excluye a Costa Rica, Panamá y Nicaragua.
coeficiente de Gini.5 Pese a estas tendencias en común, la magnitud de

la disminución es heterogénea y oscila entre 1,4 puntos de Gini anua-
les en Nicaragua (2005-2009) a 0,09 puntos de Gini anuales en Colom-
bia (Cord et al., 2014). En general, la desigualdad decreció con mayor
rapidez en países exportadores de productos básicos, lo cual sugiere
que el espectacular auge de estos productos puede haber cumplido un
rol en la dinámica de desigualdad observada, una hipótesis a la cual
retornaremos en las siguientes secciones de este artículo (gráfico 2).
5 Pese a la modificación en la metodología oficial de medición del ingreso en Costa
Rica, vigente a partir de 2010, no hay evidencias de disminución; tanto la metodología

anterior como la actual dan muestra de un aumento de la desigualdad.

Gráfico 3. Coeficiente de Gini de los ingresos laborales y totales

y de la prima salarial por educación terciaria/primaria, 1995-2013
(promedio en América Latina y el Caribe)
0,59
1,2
0,57
Prima salarial por educación

1,1
terciaria/primaria
0,55
1
Gini
0,53
0,9
0,51
0,8
0,49 0,7
0,47 0,6
1995
1996
1998
1999
2000
2001
2003
2005
2006
2008
2009
2010
2011
2013
1997
2002
2004
2007
2012
Coeficiente de Gini de Coeficiente de Gini de ingreso Prima salarial por educación
ingresos laborales per cápita de los hogares terciaria/primaria (derecha)
Fuente: Basado en sedlac.

Notas: El gráfico muestra el promedio simple entre los países del coeficiente de Gini
de los ingresos laborales y del ingreso de los hogares, y la prima salarial por educación
terciaria en relación con la educación primaria. Se incluyen los siguientes países: Argen-
tina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Mé-
xico, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay.
2.2. El rol de los ingresos laborales en contraposición

con las políticas redistributivas
La caída de la desigualdad de ingresos laborales fue el factor más im-

portante que explica la reciente tendencia descendente de la desigual-
dad de ingresos en la mayoría de los países latinoamericanos y caribe-
ños. En la región existe una estrecha relación entre la desigualdad de
ingresos individuales y la desigualdad de ingreso de los hogares (De la
Torre et al., 2014 y 2015). Esto queda de manifiesto en el gráfico 3 que
ilustra tendencias similares en la desigualdad de ingresos individuales
y de los hogares en toda la región.
La estrecha relación entre la desigualdad de ingresos individuales y
la desigualdad de ingreso de los hogares es tanto un artificio como una
realidad que refleja al menos dos hechos importantes. El primero se

refiere a la medición. Las encuestas de hogares a las que recurrimos

para la medición de la desigualdad de ingreso de los hogares constitu-
yen una buena herramienta de seguimiento de los ingresos, pero tien-
den a subestimar el ingreso de otras fuentes no laborales. En vista de
que los ingresos no laborales tienden a concentrarse más en la escala
superior de distribución y los ingresos laborales tienden a dispersarse
en mayor grado en toda la escala de distribución (Piketty, 2014), es pro-
bable que nuestras estimaciones de la desigualdad de ingreso de los
hogares tengan un sesgo por defecto. Obsérvese, sin embargo, que en
los pocos países donde se pueden corregir las mediciones de desigual-
dad de ingreso de los hogares en las correspondientes encuestas, utili-
zando datos de los perceptores de mayor ingreso en la escala de distri-
bución, los niveles de desigualdad se ven afectados, pero no así las
tendencias: sigue siendo valedera la aseveración de que la desigualdad
en estos países se redujo en la década de 2000 (De la Torre et al., 2014).
El segundo factor importante se refiere a la capacidad limitada de los
Estados latinoamericanos para redistribuir los ingresos. Si bien estos
factores pueden derivar en un sesgo por defecto en la medición de los
ingresos no laborales, habida cuenta de que los ingresos laborales re-
presentan la mayor parte de los ingresos totales, es poco probable que
pongan en tela de juicio la fuerte asociación existente entre la desigual-
dad de ingresos individuales y la desigualdad de ingreso de los hogares.
En el gráfico 4 efectuamos una descomposición de los cambios en la
desigualdad de ingreso de los hogares en la evolución de tres componen-
tes: ingresos laborales, la participación de los miembros del hogar con
ocupación e ingresos no laborales. Cabe destacar algunas observaciones.
En todos los países —excepto Honduras— la evolución de los ingresos
laborales contribuyó a una disminución de la desigualdad. En la mayo-
ría de los casos, esta contribución fue predominante: para América La-
tina y el Caribe en su conjunto, la reducción fue de 0,52 puntos de Gini
anuales, mientras que los ingresos laborales representan el 54% de la
tendencia general (Cord et al., 2014; Inchauste et al., 2014). A pesar del
rol crucial de los ingresos laborales —el principal activo de la población
pobre— en la disminución de la desigualdad de ingreso de los hogares,
el aporte de los ingresos no laborales no puede desestimarse por ser me-
nor. En Brasil, de hecho, el rápido crecimiento de los programas sociales
tuvo un efecto redistributivo similar —por su injerencia— a los ingresos
laborales en la caída anual de los niveles de desigualdad.

Gráfico 4. Descomposición de la evolución de la desigualdad

de ingreso de los hogares en América Latina y el Caribe,
aproximadamente 2003-2012
4
2
Variación en puntos Gini
0
-0.9
-2
-1.1
-2.5 -1.6
-4 -3.4
-3.9 -1.3
-4.7
-6 -5.3 -5.3
-5.6
-8
-7.7 -7.5 -6.4
-8.4 -8.4
-10
Rep. Dom.
Perú
Ecuador
Bolivia
Argentina
Paraguay
El Salvador
Nicaragua
Uruguay
Chile
Colombia
Brasil
Panamá
Guatemala
Honduras
México
2003- 2004- 2004- 2003- 2003- 2004- 2005- 2003- 2003- 2003- 2004- 2006- 2004- 2003- 2007- 2003-
2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012
Porcentaje de ocupados Ingresos laborales Ingresos no laborales
Fuente: Banco Mundial (2014).

Nota: El gráfico muestra la variación en la composición del coeficiente de Gini del
ingreso de los hogares entre el porcentaje de personas con ocupación, los ingresos labo-
rales y los ingresos no laborales.
Si bien el coeficiente de Gini constituye una medida útil y sintética de la

desigualdad, otras mediciones brindan mayor información sobre los
mecanismos potenciales detrás de la evolución de los mercados labora-
les. Una medición de la desigualdad que suele ser empleada por los eco-
nomistas especializados en cuestiones laborales es la razón entre los
percentiles 90 y 10 (razón p90/p10) de la distribución de ingresos. Esta
medida puede, a su vez, descomponerse en tendencias separadas para la
desigualdad en la parte inferior de la escala de distribución (definida
por la razón p50/p10) y la desigualdad en la cúspide (definida en forma
aproximada por la razón p90/p50). En la mayoría de los países de Amé-
rica Latina y del Caribe, durante la década de 2000, la disminución de la
desigualdad fue tan importante en la cúspide de distribución de ingre-
sos como en la parte inferior de la escala de distribución (cuadro 1).
La disminución de la desigualdad en la década de 2000 constituye un
fenómeno singular en la historia latinoamericana reciente. El gráfico 5

Cuadro 1. Evolución de la desigualdad de distribución de ingresos de la escala 486
superior e inferior en países de América Latina y el Caribe, 1995-2013
log(p90/p50)
Año Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador México Panamá Perú Paraguay El Salvador Uruguay

1995 0,85 1,25 1,01 0,92 0,86
1996 0,82 1,25 1,10 1,07 0,86
1997 0,81 1,20 1,21 0,98 0,91 0,89 0,89
1998 0,91 1,23 1,21 1,11 0,98 1,10 0,96 0,98 0,99 0,87
1999 0,92 1,20 1,22 1,00 0,99 0,92 0,89 1,01
2000 0,92 1,09 1,10 0,98 0,98 1,02 0,89 1,05 0,88
2001 0,97 1,06 1,19 0,89 0,98 0,95 0,95 1,06 0,98
2002 1,02 1,04 1,20 1,10 1,00 0,98 1,01 0,97 0,98 1,02 1,02
2003 1,01 1,12 1,16 0,97 0,94 1,02 0,99 1,00 1,01 0,99
2004 0,92 1,14 1,17 1,00 0,98 1,02 0,93 0,89 0,98 1,02
2005 0,90 1,14 1,12 0,98 0,96 1,00 0,94 0,93 1,04 1,02
2006 0,87 0,96 1,12 1,06 0,90 0,99 0,93 0,91 0,94 1,02
2007 0,83 0,92 0,99 0,96 0,90 0,95 0,85 0,94 1,02
2008 0,83 0,88 1,05 0,96 0,92 0,88 0,90 0,91 0,88 0,97 0,94
2009 0,76 0,93 1,09 1,04 0,94 0,88 0,90 0,91 0,87 0,97 0,94
2010 0,76 0,90 0,96 0,89 0,92 0,83 0,86 0,83 0,92 0,92
2011 0,79 0,98 1,07 0,93 0,86 0,85 0,85 0,83 0,88 0,88
2012 0,72 1,00 0,93 0,85 0,96 0,88 0,83 0,79 0,89 0,81
2013 0,73 0,97 0,99 0,91 0,82 0,80 0,82 0,87 0,89 0,79
11/16/16 3:17 PM
log(p50/p10)
Año Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador México Panamá Perú Paraguay El Salvador Uruguay
1995 0,8 0,92 0,91 1,17 0,91
1996 0,81 0,94 0,78 1,88 0,93
1997 0,84 1,42 0,96 0,95 1,06 1,23 0,92

1998 0,9 2,03 0,92 0,71 1,1 0,95 0,93 1,02 2,31 0,91
1999 0,88 1,82 0,89 2,01 0,87 0,99 1,16 1,15
2000 0,97 1,62 0,69 1,14 0,94 0,85 1,12 1,01 0,87
2001 1,08 1,65 0,87 1,06 1,1 1,19 1,3 1,13 0,94
2002 1,07 1,27 0,82 0,63 1,17 1.00 1,24 1,19 1,26 1,2 0,99
2003 1,33 1,54 0,78 1,1 1,18 1,22 1,14 1,18 0,97
2004 1,25 1,59 0,78 1,07 1,1 1,17 1,09 1,12 0,98 0,97
2005 1,16 1,49 0,72 1,03 1,12 1,1 1,1 1,19 0,88 0,93
2006 1,12 1,42 0,73 0,62 0,94 1,1 1,05 1,14 0,9 0,97
2007 1,05 1,51 0,91 0,99 1,04 1,02 1,13 0,78 1,01
2008 1,03 1,22 0,67 0,98 1,05 0,89 0,97 0,98 1,12 0,82 0,98
2009 1,1 1,46 0,66 0,53 0,97 1,06 0,93 0,95 1,16 0,81 0,93
2010 1,01 1,43 1,01 1,02 0,9 0,93 0,95 1,06 0,81 0,93
la historia de la desigualdad…
2011 0,99 0,6 0,47 0,96 0,99 0,83 0,91 1,17 0,8 0,9
2012 0,95 0,56 1.00 0,96 0,89 0,81 0,95 1,14 0,82 0,89
2013 0,96 0,55 0,52 1,01 0,88 0,8 0,96 1,05 0,82 0,85

Nota: Trabajadores masculinos y femeninos de tiempo completo (que trabajaron al menos 35 horas por semana) asala-
riados o cuentapropistas de 16 a 65 años de edad. Los percentiles 1 a 99 corresponden a observaciones para cada año y
país.
487
11/16/16 3:17 PM
Gráfico 5. Evolución de la desigualdad de ingresos por país, 1995-2013
2,4
2,2
Log (p90/p10)
1,8
1,6
1995 2000 2005 2010 2015
Colombia Argentina Brasil Perú

Nota: Trabajadores masculinos y femeninos de tiempo completo (que trabajaron al
menos 35 horas por semana) asalariados o cuentapropistas de 16 a 65 años de edad. Los
percentiles 1 a 99 corresponden a observaciones para cada año y país.
muestra que existe un punto de inflexión en el alcance de la desigual-

dad de ingresos en la mayoría de los países durante ese período; el
momento preciso en el que se revierte la tendencia depende de cada
país. En muchos países (Argentina, Colombia, Perú), el punto de in-
flexión se da aproximadamente en el período 2002-2003, en coinciden-
cia con un período de crecimiento acelerado y auge de los productos
básicos. Obsérvese, sin embargo, que este acelerado declive se contra-
pone con las tendencias ascendentes de la década de 1990; alrededor
del año 2012, se dieron algunos signos de estancamiento e incluso una
creciente desigualdad de ingresos.
2.3. Disminución de la prima salarial por calificación:

el principal motor de la caída de la desigualdad de ingresos
¿Por qué los ingresos laborales contribuyeron tanto a la reducción de

la desigualdad de ingreso de los hogares? Esta sección muestra que la

evolución de los ingresos laborales estaba íntimamente relacionada

con el desarrollo de la prima salarial asociada a la educación formal.
En términos más genéricos, la disminución de la desigualdad de ingre-
sos estaba asociada a la reducción de los retornos del grado de califica-
ción de los trabajadores, razón por la cual el nivel educativo constituye
una variable sustituta (proxy).
La evolución de la prima salarial por educación es siempre el fac-
tor principal que subyace a la desigualdad de ingresos laborales. El
gráfico 3 muestra la evolución del coeficiente de Gini correspondiente
al ingreso laboral, el coeficiente de Gini correspondiente al ingreso per
cápita, y la prima por educación terciaria en contraposición con la pri-
maria. Como podemos apreciar, la desigualdad ha evidenciado la
misma tendencia que la prima salarial por calificación, en aumento en
la década de 1990 y en descenso durante la de 2000.
La reducción de la prima salarial por calificación y las tendencias
paralelas a la desigualdad salarial son características compartidas por
la gran mayoría de países latinoamericanos y caribeños (Gasparini et
al., 2011). El gráfico 3 muestra la prima salarial por educación terciaria
en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú. En todos estos
países, salvo Colombia, la prima salarial por educación descendió rápi-
damente en sintonía con la disminución de la desigualdad de ingresos.
La reducción de los retornos de la inversión en educación se dio en
paralelo con la disminución de los retornos de las demás habilidades
observables. El gráfico 6 ilustra la evolución de la desigualdad de in-
gresos (medida por la razón p90/p10) y la evolución de la desigualdad
de ingresos sin incluir los cambios en la composición y los retornos de
las habilidades observables en el mercado laboral (esto es, la experien-
cia en el mercado laboral en función de la edad de los trabajadores y
su nivel educativo).6 El gráfico 6 ilustra la razón p90/p10 (en loga-
ritmo) y el logaritmo residual p90/p10 a partir de una ecuación de
Mincer aplicable a cuatro países: Argentina, Brasil, Chile y México. La
similitud de tendencias entre las dos curvas en todos los países es no-
table. Es así que, en la década de 2000, América Latina experimentó
6 La desigualdad residual se obtiene calculando la razón entre percentiles de la distri-
bución de los valores residuales, obtenidos mediante una ecuación de Mincer flexible, que
incluye un término cuadrático para la edad, un conjunto de variables dicotómicas para la
educación y un conjunto completo de los términos de interacción estimado en forma anual.

Gráfico 6. Evolución de la desigualdad de ingresos, netos

de los cambios en la composición y retornos de las habilidades
observables del mercado laboral, 1995-2013
Argentina Chile
2,10 2,20
1,90 2
1,70 1,80
1,50 1,60
1,30 1,40
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Log salarial (p90/p10) Log residual (p90/p10)
Brasil México
2,60 2,40
2,40 2,20
2,20 2
2 1,80
1,80 1,60
1,60 1,40
1,40 1,20
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: Fernández-Sierra y Messina (2015).
una disminución no solo en los retornos de la inversión en educación

sino también en los retornos de las habilidades observables en el mer-
cado laboral en general.
3. ¿Por qué decreció la prima salarial por calificación?
3.1. Factores relacionados con la oferta:

cantidad creciente de trabajadores con mayor nivel educativo
El desarrollo de la oferta laboral constituye un factor determinante fun-

damental de la prima salarial por educación. En un mercado laboral
competitivo, si la demanda laboral permanece constante, los cambios
en la oferta de un tipo particular de trabajo (por ejemplo, trabajadores

con formación universitaria) se traducen en cambios en la prima sala-

rial por educación. De hecho, el marco de oferta y demanda ha sido un
instrumento notablemente eficaz para explicar la prima salarial por
educación en Estados Unidos (Katz y Murphy, 1992; Autor, Katz y
Krueger, 1998).
Al menos a partir de la década de 1990, todos los países de Amé-
rica Latina y el Caribe ampliaron sus logros educativos en forma con-
siderable. La proporción de la fuerza laboral con nivel educativo supe-
rior al primario aumentó en forma notoria (cuadro 2). La participación
promedio no ponderada de la población en edad laboral que finalizó
sus estudios secundarios en los 15 países de los que se dispone de da-
tos subió del 14% al 20% entre 1990 y 2013. Este incremento es aún
más destacable si consideramos el promedio ponderado por pobla-
ción, que aumentó del 11% al 23% en el mismo período.7
La expansión de la educación terciaria también cobró relevancia.
La participación promedio ponderada de trabajadores que finalizaron
sus estudios universitarios creció del 6% en 1990 al 14% en 2010 (del
7% al 14% si consideramos el promedio no ponderado). En Brasil y El
Salvador, las posiciones de los habitantes en edad laboral que conclu-
yeron sus estudios secundarios y terciarios ascendieron más del doble.
En Argentina, Chile, Honduras y Panamá, la proporción de graduados
universitarios también se duplicó. En un tercer grupo de países (Boli-
via, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Paraguay y Perú),
las mejoras registradas en términos de logro educativo fueron signifi-
cativas, pero más moderadas (cuadro 3).
Estos patrones genéricos ocultan las diferencias específicas de los
países en la evolución temporal del logro educativo de la fuerza labo-
ral durante las décadas de 1990 y 2000 (cuadro 3). Algunos países (Co-
lombia, Costa Rica y Paraguay) solo alcanzaron logros en materia de
escolaridad durante la década de 2000 tras diez años de estanca-
miento o —en el caso de Paraguay— tras un grave deterioro en térmi-
nos de nivel educativo alcanzado. Otros países (Brasil y Ecuador) rá-
pidamente expandieron la educación secundaria en la década de 1990,
7 La gran diferencia entre la medición ponderada y no ponderada se atribuye princi-
palmente al excepcional desempeño de Brasil, donde el porcentaje de la población en

edad laboral con secundario completo se ha más que duplicado durante el período, del
13% en 1990 al 31% en 2009 (De la Torre et al., 2014).

Cuadro 2. Evolución del porcentaje de trabajadores con estudios

primarios, secundarios y terciarios finalizados
Promedio ponderado
Primaria Dif. Secundaria Dif. Terciaria Dif.
Año completa primaria completa secundaria completa terciaria
1990 0,09 0,11 0,06
1995 0,14 0,044 0,12 0,01 0,07 0,01
2000 0,14 0,003 0,15 0,03 0,09 0,02,
2005 0,13 -0,005 0,19 0,04 0,10 0,02
2010 0,12 -0,008 0,21 0,02 0,12 0,02
2013 0,13 0,005 0,23 0,01 0,14 0,01
Total Dif. 0,038 0,11 0,08
Promedio no ponderado
Primaria Dif. Secundaria Dif. Terciaria Dif.
Año completa primaria completa secundaria completa terciaria
1990 0,20 0,14 0,07
1995 0,22 0,01 0,13 -0,01 0,08 0,01
2000 0,18 -0,04 0,15 0,02 0,09 0,01
2005 0,17 -0,01 0,17 0,02 0,11 0,02
2010 0,16 -0,01 0,19 0,02 0,12 0,01
2013 0,16 0,00 0,20 0,01 0,14 0,02
Total Dif. -0,04 0,06 0,07

Nota: Estimaciones basadas en 15 países latinoamericanos y caribeños. Todos los tra-
bajadores de sexo masculino y femenino (asalariados, cuentapropistas y empleadores).
seguido de una expansión de la educación terciaria en la década de

2000. En cambio, con la disminución de los niveles de desigualdad,
principalmente en el decenio de 2000, varios países latinoamericanos
y caribeños (y en forma notoria El Salvador y Uruguay) expandieron
la educación con mayor rapidez en el decenio de 1990 que en la dé-
cada pasada.

Cuadro 3. Participación de la educación de los trabajadores por país
Secundaria completa
Rep.
El Sal- Argen- Hondu- Para- Costa Colom-
Año Brasil Chile Panamá Domini- Uruguay Perú Bolivia Ecuador
vador tina ras guay Rica bia
cana

1990 10% 0,07% 18% 20% 10% 20% 23% - - 13% - - - -
1995 11% - 18% 28% 10% 22% 8% 12% 3% 13% - - - 9%
2000 14% 13% 19% 30% 10% 21% 9% 11% 5% 12% 22% 12% 21% 15%
2005 21% 14% 21% 33% 10% 21% 12% 13% 12% 13% 24% 13% 23% 15%
2010 25% 16% 25% 35% 9% 23% 13% 16% 10% 17% 24% 16% 23% 17%
2013 28% 17% 26% 34% 11% 23% 14% 17% 12% 18% 25% 18% 24% 21%
Terciaria completa
Rep.
El Sal- Argen- Hondu- Para- Costa Colom-
Año Brasil Chile Panamá Domini- Uruguay Perú Bolivia Ecuador
vador tina ras guay Rica bia
cana
1990 6% 2% 11% 10% 2% 7% 7% - - 7% - - - -
1995 5% - 13% 14% 2% 8% 3% 11% 8% 8% - - - 7%
2000 6% 7% 16% 17% 2% 10% 4% 11% 9% 9% 12% 8% 9% 8%
2005 7% 8% 18% 17% 3% 10% 6% 12% 10% 13% 15% 8% 12% 11%
la historia de la desigualdad…
2010 10% 7% 21% 19% 4% 11% 8% 13% 8% 11% 17% 12% 12% 12%
2013 12% 8% 22% 23% 5% 14% 12% 13% 13% 13% 19% 10% 14% 13%

Nota: Estimaciones basadas en 15 países latinoamericanos y caribeños. Todos los trabajadores de sexo masculino y femenino (asa-
lariados, cuentapropistas y empleadores).
493
11/16/16 3:17 PM
La educación no constituye la única dimensión del capital humano

capaz de explicar las dinámicas salariales. El marco tradicional de
Mincer destacó la importancia de la experiencia en el mercado laboral
—además de la educación— para la determinación del salario. El
marco de Katz y Murphy (1992) desestima en gran medida el rol de la
experiencia; este marco presupone que todos los trabajadores dentro
de un grupo educativo son sustitutos perfectos. Este no siempre es el
caso, tal como lo demuestran Card y Lemieux (2001) para Estados
Unidos, y Manacorda, Sánchez-Páramo y Schady (2010) para América
Latina durante los años noventa.
Los cambios en la composición de la oferta laboral pueden diferir
entre los grupos educativos. En un sistema educativo en rápida expan-
sión, es probable que las cohortes más jóvenes cuenten con un mayor
nivel educativo que las cohortes de mayor edad, y que se ejerza presión
descendente sobre la prima salarial por educación de trabajadores con
escasa experiencia en el mercado laboral. Estas tendencias pueden
exacerbarse si la creciente demanda de una mayor formación ejerce
tal presión sobre el sistema educativo que se origina una degradación
en la emisión de diplomas educativos (Campos-Vázquez, López-Calva
y Lustig, 2014).
Impulsada por la creciente demanda de formación de las cohor-
tes más jóvenes, la acelerada expansión de las instituciones educati-
vas superiores de baja calidad en América Latina y el Caribe ha gene-
rado cierto grado de preocupación. Una hipótesis conocida como “la
degradación de la educación terciaria” (Campos-Vázquez, López-
Calva y Lustig, 2014) postula que la expansión de la oferta educativa
vino acompañada de una creciente dispersión en la calidad de los
centros educativos, con el consecuente deterioro de la calidad prome-
dio de la educación terciaria. Las denominadas “universidades de ga-
raje” pueden estar menoscabando el valor de los diplomas educativos
—observan sus detractores— contribuyendo a una disminución de
la calidad de la educación superior entre los ingresantes al mundo
laboral y, por ende, a los retornos de la inversión en educación. Sin
embargo, esta hipótesis parece no estar acorde con la evidencia
empírica. En primer lugar, en varios países latinoamericanos, la
prima salarial por educación ha disminuido en mayor grado entre
las cohortes de mayor edad que entre las más jóvenes. Este hecho
se explora con mayor profundidad en los casos de México (Campos-

Vázquez, López-Calva y Lustig, 2014) y Brasil (Wang, 2015). Por lo

tanto, la evidencia disponible está más en línea con la hipótesis de
obsolescencia de las capacitaciones que con la degradación del valor
de la educación superior (Campos-Vázquez, López-Calva y Lustig,
2014). La evidencia directa respecto de Colombia también argumen-
taría en contra de esta vía de disminución de la prima salarial por
educación. En particular, Camacho, Messina y Uribe (2015) mues-
tran que el valor agregado de las nuevas instituciones de educación
superior y los programas creados en la década de 2000 son muy si-
milares a los de los programas tradicionales. En consecuencia, existe
escasa evidencia de que la oferta de educación superior se haya visto
degradada.
Otra hipótesis vinculada con la oferta se relaciona con la composi-
ción de la disponibilidad de trabajadores capacitados. De acuerdo con
esta hipótesis, los cambios demográficos han traído aparejados un in-
cremento de la proporción de trabajadores de mayor edad cuyas habi-
lidades o competencias se han vuelto obsoletas a un ritmo más acele-
rado por la incorporación de nuevas tecnologías, y este efecto
contrarresta el valor de la experiencia laboral. Como resultado, la
prima salarial por educación terciaria (considerando la totalidad de
trabajadores con ese nivel de formación) ha decrecido en promedio.
Campos-Vázquez, López-Calva y Lustig (2014) proporcionan eviden-
cia preliminar con respecto a México, donde el salario real de los tra-
bajadores de mayor edad se ha reducido en términos absolutos. Al
aplicar este análisis a otros países, De la Torre et al. (2015) han hallado
evidencia mixta: la disminución relativa del salario de los trabajadores
de mayor edad no parece ser un fenómeno extendido en América La-
tina y el Caribe. Ciertamente, esta área merece una investigación con
mayor profundidad.
Fernández-Sierra y Messina (2015) desentrañan los roles de la
experiencia en el mercado laboral y la educación al explicar las ten-
dencias observadas con respecto a la prima salarial por calificación.
Los autores muestran la existencia de diferentes tendencias de prima
salarial por educación entre trabajadores de distintos niveles de ex-
periencia laboral, y estas tendencias se explican —en parte— por la
relativa dinámica de oferta laboral. No obstante, se requiere una ex-
plicación de la tendencia opuesta —el tránsito de una creciente de-
manda de trabajadores altamente calificados en la década de 1990

hacia una demanda decreciente con posterioridad al año 2003— para

describir plenamente las dinámicas observadas en la prima salarial
por calificación.
3.2. Factores relacionados con la demanda:

cambios en la demanda laboral
Conforme a las conclusiones a las que hemos arribado hasta esta sec-
ción del capítulo, los cambios en materia de logro educativo y otras di-
mensiones del capital humano deben haber cumplido un rol en la de-
creciente desigualdad de ingresos laborales durante la década de 2000
en América Latina y el Caribe. No obstante, la tendencia de desigual-
dad decreciente en la región no puede explicarse solamente por el in-
cremento de trabajadores calificados. A nivel macroeconómico, las os-
cilaciones en las tendencias de desigualdad de ingresos laborales entre
las décadas de 1990 y 2000 no son acordes con la mejora constante de
la oferta educativa en todo el período. En otras palabras, la aceleración
del logro educativo de la fuerza laboral durante la década de 2000 no
basta para explicar el rápido descenso de la prima salarial por educa-
ción. Más bien, las variaciones de la desigualdad de ingresos laborales
claramente coincidieron con incrementos más significativos de la de-
manda laboral durante este período.
Las décadas de 1990 y 2000 fueron períodos de tendencias pro-
nunciadas de ciclos económicos y de demanda laboral. Tras una dé-
cada de crecimiento deslucido, la región transitó por un crecimiento
acelerado en la década de 2000 tras el alza de los precios de los pro-
ductos básicos y los elevados índices de crecimiento a nivel global, es-
pecialmente en China y en las principales economías desarrolladas
que conforman el Grupo de los 7.8 Los países exportadores de produc-
tos básicos (mayormente en América del Sur)9 registraron un mayor
grado de crecimiento sustancial durante los años de prosperidad
(aproximadamente 2003-2011) que los países importadores de produc-
8 Los países que conforman el Grupo de los 7 son: Canadá, Francia, Alemania, Italia,
Japón, el Reino Unido y Estados Unidos.

9 Los países netamente exportadores de productos básicos en América Latina y el
Caribe son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y Perú.

tos básicos (principalmente en América Central y el Caribe),10 que solo

experimentaron ganancias comerciales exiguas o incluso pérdidas.
El argumento sobre la necesidad de una reversión en las tenden-
cias de la demanda para explicar la variación en la desigualdad de in-
gresos producida a principios de la década de 2000 se explora en Gas-
parini et al. (2011), que aplican el marco de Katz y Murphy (1992) a los
datos correspondientes a América Latina. Su conclusión es que, mien-
tras las fuerzas asociadas a la oferta son relevantes para la dinámica
de la desigualdad, los factores determinantes vinculados con la de-
manda —el foco de esta sección— son fundamentales.
En la literatura económica se han destacado varios factores de la
demanda como grandes impulsores de la desigualdad de ingresos, in-
cluidas las variaciones de la estructura industrial, el cambio tecnoló-
gico (y más recientemente, la tercerización) y el comercio internacio-
nal. Es posible que estos factores (con respecto a determinada oferta de
mano de obra calificada y no calificada) disminuyan la brecha salarial
entre trabajadores calificados y no calificados y, por ende, la desigual-
dad de ingresos, mediante la ampliación de la demanda de mano de
obra no calificada en relación con la calificada.
Además de los factores subyacentes asociados a la oferta (aborda-
dos en la sección anterior), la desigualdad de ingresos laborales se re-
dujo en la década de 2000 debido a:
a. Un patrón de especialización de la producción industrial que
derivó en un incremento más lento de la demanda que el de la
oferta de mano de obra calificada.
b. El cambio tecnológico, en especial la automatización, fue par-
ticularmente perjudicial para los puestos calificados respecto
de los no calificados, lo que llevó a las empresas de la región a
requerir un menor nivel de cualificación o trasladar al exterior
parte de la producción o prestaciones que requerían un mayor
nivel de cualificación.
c. Fluctuaciones en la demanda global o en el ciclo económico
que favorecieron a los trabajadores no calificados en relación
con los calificados.
10 Los países netamente importadores de productos básicos en América Latina y el
Caribe son: Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mé-
xico, Paraguay y Uruguay.

Esta sección expone brevemente la razón por la cual a y b no expli-

can cabalmente los patrones de desigualdad en la década de 2000 y, fi-
nalmente, se centra en c.
La historia de la especialización se refiere a la hipótesis de que la
desindustrialización en la región, mediante la eliminación de empleos
altamente calificados de la industria manufacturera en favor de pues-
tos de menor grado de cualificación en los sectores de la construcción
y de servicios, sería responsable de la disminución de la prima sala-
rial por calificación (Gasparini et al., 2011). Según esta hipótesis, de-
biéramos percibir una baja en la participación de la fuerza laboral (y
una mayor compresión salarial) en sectores que requieren mayor ni-
vel de cualificación en relación con el resto. No obstante, esto no es
plenamente acorde con el hecho de que los sectores que —en prome-
dio— requieren un mayor nivel educativo crecieron más en este pe-
ríodo, lo cual contradice la premisa de un cambio de la demanda ha-
cia sectores menos calificados (De la Torre et al., 2014). Asimismo, la
premisa implícita de que los servicios en América Latina y el Caribe
requieren un menor grado de cualificación que en la industria manu-
facturera no está debidamente avalada por los datos (De la Torre et
al., 2015).
Otra hipótesis incluye el cambio tecnológico sesgado a favor del
trabajo calificado (Acemoglu, 1998; Esquivel y Rodríguez-López,
2003). Esta literatura pone el énfasis en el hecho de que en los países
desarrollados, el cambio tecnológico (especialmente la automatiza-
ción) se complementa con los empleos que requieren un elevado ni-
vel de formación, un sustituto de los empleos que demandan un nivel
educativo intermedio, pero no se complementa con ni sustituye los
empleos de bajo nivel de cualificación, en forma congruente con la
variación (en forma de U) de la participación del empleo en los nive-
les de capacitación en décadas recientes en Estados Unidos. No obs-
tante, en los países latinoamericanos y caribeños, la evidencia su-
giere que la participación del empleo se mantuvo bastante estable
entre los niveles de capacitación (Messina, Pica y Oviedo, 2015; Silva,
Almeida y Strokova, 2015). En publicaciones relacionadas, tanto
Acemoglu (2003) como Feenstra y Hanson (1997) destacan el rol de
la tercerización en Estados Unidos, una cuestión que amerita mayor
investigación en América Latina y el Caribe. Sin embargo, existe evi-
dencia de que el cambio tecnológico sesgado a favor del trabajo cali-

ficado puede, en efecto, haber contribuido a disminuir la distribución

de los ingresos laborales en América Latina y el Caribe mediante un
canal diferente, es decir, acelerando la obsolescencia de las habilida-
des de forma tal de contrarrestar los efectos de la experiencia labo-
ral. El hecho de que en algunos países de América Latina y el Caribe
(por ejemplo, México y Argentina) el salario de los trabajadores de
mayor edad haya decrecido en relación con el salario de los trabaja-
dores más jóvenes es congruente con esta hipótesis, si bien aún resta
determinar el impacto relativo de este efecto sobre la distribución
total de ingresos (Campos-Vázquez, López-Calva y Lustig, 2014; De
la Torre, Lederman y Silva, 2015).
Es importante destacar que, en países con elevados niveles de in-
greso, el cambio en la demanda laboral por trabajadores calificados en
contraposición con los no calificados suele interpretarse como resul-
tado de cambios a nivel empresarial, es decir, como evidencia del cam-
bio tecnológico sesgado a favor del trabajo calificado asociado con mo-
dificaciones en la organización de la producción (Autor, Katz y Krueger,
1998; Autor, 2007; Goldin y Katz, 2007). Sin embargo, en América La-
tina y el Caribe —donde los ciclos económicos están más marcados y
los impactos externos cumplen un rol fundamental en la explicación
del comportamiento de la demanda global— la desigualdad impulsada
por la demanda puede tener una naturaleza diferente, de índole más
macroeconómica. Los impactos externos en la región durante la dé-
cada de 2000, como por ejemplo el auge de los productos básicos, tu-
vieron efectos más dispares sobre los países exportadores de esos pro-
ductos (los países que se beneficiaron con la creciente demanda de los
productos) que sobre los países importadores de productos básicos (es
decir, los que se perjudicaron por el alza del precio de estos productos
y la competencia en la actividad importadora) (De la Torre et al., 2015).
Esta línea divisoria entre los dos grupos de países también se refleja en
las tendencias salariales: los países exportadores de productos básicos
registran un crecimiento más rápido en los salarios promedio que los
países importadores (gráfico 7). Otro hecho que quizás sea de mayor
relevancia es que la desigualdad de ingresos laborales decreció en am-
bos grupos de países, pero por motivos muy dispares: en el caso de los
exportadores, esto sucedió por un incremento de los ingresos tanto de
los trabajadores calificados como no calificados, pero el componente
no calificado evidenció un incremento más acelerado. En el caso de los

Gráfico 7. Crecimiento del salario en países con y sin auge de productos

básicos, crecimiento salarial por sector, en América Latina y el Caribe,
2003-2013 aproximadamente
7%
Tasa de crecimiento anualizada
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
-1%
-2%
No exportables /
importables con
bajos salarios
No exportables /
importables con
elevados salarios
Importables /
exportables
No exportables /
importables con
bajos salarios
No exportables /
importables con
elevados salarios
Importables /
exportables
Países con auge de productos básicos Países sin auge de productos básicos
Poco calificados Altamente calificados
Fuente: Oficina del Economista Jefe para América Latina y el Caribe del Banco Mundial
(lcrce, por sus siglas en inglés), sobre la base de sedlac.
Notas: El gráfico muestra el cambio en el promedio simple del salario entre países
para cada sector y nivel de calificación entre 2002 y 2011. Los países con auge de produc-
tos básicos son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú. Los países sin auge de
productos básicos son: México, Perú y Uruguay. El sector de “Exportables/importables”
incluye los productos primarios y manufacturas. El rubro “No exportables/importables
con bajos salarios” comprende: construcción, hoteles y restaurantes, administración pú-
blica, comercio mayorista, minorista y viviendas particulares. El rubro “No exportables/
importables con elevados salarios” incluye todos los demás servicios. “Poco calificados”
comprende hasta la educación secundaria incompleta y “Altamente calificados” com-
prende la educación secundaria o superior completa.
importadores de productos básicos, los ingresos de trabajadores poco

calificados registraron un aumento, mientras que los ingresos de los
trabajadores calificados evidenciaron un descenso (gráfico 7). Esta di-
ferencia y su rol detrás de este declive inesperado en el coeficiente de
Gini de ingresos laborales en toda la región constituyen un tema que
amerita mayor investigación.11
11 Para un tratamiento más completo, véase De la Torre et al. (2015).

Asimismo, más allá del auge de los productos básicos y del creci-
miento económico de China en la década de 2000, otros impactos ex-
ternos trajeron aparejado un desplazamiento de la demanda en Amé-
rica Latina y el Caribe en la década de 1990, y un importante cambio
en los patrones del comercio tras su liberalización.12 La mayoría de los
modelos de comercio sostienen que las oscilaciones en los precios de
producción impulsan cambios en la desigualdad salarial. De hecho, las
vinculaciones entre los precios de los productos y los retornos de los
factores constituyen un elemento clave de los modelos de comercio
basados en el equilibrio general. El interés en estas vinculaciones se ha
acentuado a partir del debate sobre “comercio y salarios”, donde se
argumenta que los precios comparativamente inferiores de los produc-
tos con uso intensivo de mano de obra no calificada es una de las razo-
nes por las cuales se produce una disminución del salario de esos tra-
bajadores en países con abundancia de mano de obra calificada
(Bastos y Silva, 2008). El argumento subyacente se basa en el teorema
de Stolper-Samuelson, que supone que la liberalización del comercio
en países donde la mano de obra no calificada es relativamente escasa
contribuye a una caída del precio de las importaciones con uso inten-
sivo de mano de obra no calificada y de su correspondiente retorno y,
en consecuencia, a un incremento de la desigualdad de ingresos (Fal-
vey, Greenaway y Silva, 2010). En cambio, en países donde abunda la
mano de obra no calificada, la teoría predice que la liberalización
traerá aparejada una caída en la desigualdad de salarios.
En consecuencia, estos modelos no resultan lo suficientemente ap-
tos como para explicar cómo fue posible que, mientras el mayor grado
de liberalización del comercio se produjo en la década de 1990, 13 la
desigualdad salarial se mantuvo estancada o se intensificó en América
Latina y el Caribe en ese período (Goldberg y Pavcnik, 2007). Asi-
12 Se ha demostrado que otros factores vinculados con la globalización han contri-
buido a las tendencias de desigualdad. Entre ellos: la tercerización (Feenstra y Hanson,

1997; Acemoglu, Gancia y Zilibotti, 2015), fluctuaciones cambiarias (Verhoogen, 2008) y
el crecimiento económico de China (Chiquiar y Ramos-Francia, 2008; Dussel Peters y
Gallagher, 2013).
13 Por ejemplo, la adhesión de México al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros
y Comercio (gatt, por sus siglas en inglés) (y, posteriormente, a la Organización Mundial
del Comercio) en 1986 (Revenga, 1997); y la liberalización del comercio de Brasil desde
1988 hasta 1995 (Gonzaga, Menezes Filho y Terra, 2006).

mismo, en esta corriente bibliográfica, el mecanismo por el cual el co-

mercio afecta a los mercados laborales —y, por ende, a la desigualdad
salarial— es mediante la reasignación entre sectores, al tiempo que los
cambios de empleo entre los sectores en América Latina y el Caribe se
vieron limitados en la década de 2000, cuando se produjo una caída de
la desigualdad.14
Algunos artículos recientes proporcionan diversos mecanismos
teóricos intuitivos para la referida relación. Más específicamente, Ace-
moglu (2003) presenta un modelo mediante el cual el incremento del
comercio internacional produce un cambio tecnológico sesgado a fa-
vor del trabajo calificado y, en consecuencia, la apertura al comercio
puede ocasionar un incremento en la desigualdad. Asimismo, Halli-
day, Lederman y Robertson (2015) se centran en un factor diferente
—la firme heterogeneidad— y presentan un modelo de comercio según
el cual las variaciones en el precio relativo de los bienes exportables o
importables pueden explicar la disminución de la desigualdad sala-
rial.15 Develar plenamente los canales a través de los cuales la demanda
global ha afectado la distribución de ingresos en América Latina y el
Caribe constituye un tema importante para la investigación futura.
4. Conclusión
Este capítulo ha examinado las principales tendencias en la desigual-

dad de ingresos laborales en América Latina y el Caribe y ha expuesto
14 En lo que respecta a los costos de movilidad de la mano de obra entre sectores,
véanse Hollweg, Lederman y Mitra (2014), Artuc, Lederman y Porto (2015) y las referen-
cias en este capítulo.
15 Además de las fuerzas del mercado que afectan a la oferta y a la demanda de traba-
jadores calificados y no calificados, también intervienen factores institucionales tales como

el salario mínimo y la sindicalización. Barros et al. (2010) sostienen que, en Brasil, la polí-
tica de salario mínimo cumplió un rol importante en la disminución de la desigualdad. En
un artículo relacionado, Ferreira, Firpo y Messina (2014) concluyen que, si bien el salario
mínimo contribuyó de manera considerable a la disminución de la desigualdad, también
fueron cruciales factores tales como la reducción de la brecha salarial entre residentes ur-
banos y rurales, trabajadores formales e informales, y hombres y mujeres (que también
podrían haber sido influenciados por la política de salario mínimo en forma indirecta). Los
artículos sobre el rol de la sindicalización en América Latina y el Caribe son más escasos.
Una excepción importante es Gasparini y Cruces (2010), que sostienen que el poder de los
sindicatos en Argentina contribuyó a una compresión salarial entre las empresas.

los posibles factores impulsores detrás de los hechos históricos. Ha do-

cumentado tres hechos estilizados principales:
• Tras décadas de desigualdad creciente o estancada, la desigual-
dad de ingreso de los hogares decreció en forma considerable
durante la década de 2000, un quiebre notable de una trayecto-
ria ascendente durante las décadas de 1980 y 1990.
• Estas tendencias en la desigualdad de ingreso de los hogares
fueron impulsadas predominantemente por el comporta-
miento de los mercados laborales latinoamericanos.
• La disminución en la desigualdad de ingresos laborales fue, a
su vez, impulsada en gran parte por las oscilaciones en la
prima salarial por calificación (medida por la rentabilidad sa-
larial de la educación terciaria frente a la primaria) que —nue-
vamente— siguió una trayectoria que en líneas generales re-
flejó la correspondiente a la desigualdad de ingresos laborales.
Asimismo, el capítulo presentó evidencia de que la creciente desigual-
dad de ingresos en el mercado laboral regional en la década de 1990 y
la decreciente desigualdad en la década de 2000 no pueden explicarse
solamente mediante los factores vinculados con la oferta, por ejemplo,
el aumento de trabajadores con un mayor nivel de estudios. La eviden-
cia en este sentido es la experiencia de la región durante la década de
1990 y principios de la de 2000, cuando la distribución de ingreso de
los hogares y de los ingresos laborales sufrieron un deterioro, pero el
ritmo de incremento de la oferta educativa fue muy similar (e in-
cluso mayor) que durante el período de auge (2003-2011), cuando la
desigualdad de ingresos decreció. La disminución de la calidad de la
oferta (menor calidad de la educación terciaria entre los nuevos in-
gresantes a la fuerza laboral) y la cada vez más acelerada obsolescen-
cia de las habilidades por variaciones en la demanda proveen expli-
caciones complementarias, pero aún existe evidencia relativamente
escasa sobre estos factores.
En la búsqueda de una explicación para la reversión de las tenden-
cias de desigualdad, este capítulo plantea la necesidad de una mayor
investigación, si bien no estamos sumidos en la más absoluta ignoran-
cia. Se sostiene que las historias centradas solo en la oferta no bastan
para explicar la trayectoria de la prima salarial por calificación, y que
la demanda parece haber cumplido un rol significativo (habida cuenta
de que puede ser uno de los factores en común detrás de la disminu-

ción inesperada del coeficiente de ingresos de Gini en toda la región).

No obstante, descubrir los canales a través de los cuales opera la de-
manda constituye una tarea dificultosa y un importante tema para
continuar la investigación en el futuro.
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xiv. La economía política
de la desigualdad en el nivel
más alto de Chile contemporáneo1
Diego Sánchez-Ancochea*
1. Introducción
El reciente enfoque en los ingresos más altos a nivel internacional

(Piketty y Saez, 2006; Atkinson y Piketty, 2010; Piketty, 2014) debería
ayudar a centrar la atención en América Latina. La región ha sido ca-
racterizada tradicionalmente por una alta concentración del ingreso y
por la influencia política de la élite (Banco Mundial, 2003). La interac-
ción entre la concentración económica y política ha llevado a conflic-
tos sociales regulares y a menudo ha contribuido a una debilidad insti-
tucional.
Según la literatura histórica, el control inicial de los recursos por
una élite buscadora de rentas llevó a un modelo de desarrollo altamente
sesgado. Aunque existe un debate en cuanto a si el proceso se inició en
la época colonial (Engerman y Sokoloff, 1997; Acemoglu, Johnson
y Robinson, 2001) o a fines del siglo xix (Coatsworth, 2008; William-
son, 2010), no existen dudas sobre las consecuencias negativas de la
desigualdad en el último siglo. La élite se benefició de los auges de
los productos básicos, rechazó a menudo una imposición tributaria
1 Investigación financiada en parte por caf -Banco de Desarrollo de América Latina
y el Fondo Fell de la Universidad de Oxford. Mi especial agradecimiento a Giorgio

Boccardo por su valiosa asistencia en la investigación y a Luis Bértola, Juliana Martí-
nez Franzoni, Javier Rodríguez Weber y Jeffrey Williamson por sus comentarios en un
borrador previo.
* Universidad de Oxford.
511

progresiva y no incorporó grandes segmentos de la población en la

política social.2
Dada la importancia histórica de los ingresos más altos y del poder
de la élite, resulta sorprendente saber que trabajos doctrinarios sobre
la reducción de la desigualdad de los ingresos en la última década los
ha ignorado, concentrándose, en cambio, en el crecimiento a corto
plazo del empleo formal y en la reducción de la tasa de retorno educa-
tivo (Cornia, 2010). Según los informes más optimistas, el gasto en
educación superior incrementó la oferta de trabajadores calificados y
redujo su remuneración relativa (López-Calva y Lustig, 2010). La cons-
titución de transferencias en efectivo condicionales, las jubilaciones
sin aportes y otros programas de asistencia social mejoraron la capaci-
dad redistributiva del Estado (Cornia, 2014).
¿Qué ha pasado con la concentración económica y política en el ni-
vel más alto? ¿Ha mermado la influencia de la élite? ¿Es probable que
disminuya en el futuro? Contestar estas preguntas requiere ir más allá
del análisis econométrico que se basa en datos domésticos imperfectos
disponibles únicamente por unos pocos años. También demanda un
análisis más riguroso de las formas, a través de las cuales los ingresos
más altos se reproducen a lo largo del tiempo, que va más allá de las
discusiones de la tasa de retorno educativo y los efectos de todas las po-
líticas sociales.
En este capítulo, estudio el caso de Chile: un país donde el decil
más alto tiene un gran aporte en la desigualdad total (Yotopoulos, 1989;
Torche, 2005). Me baso en la literatura económica política reciente so-
bre instituciones y élites (Acemoglu y Robinson, 2012; Amsden, DiCa-
prio y Robinson, 2012; Martínez Franzoni y Sánchez-Ancochea, 2013)
así como en el análisis de los ingresos más altos en todo el mundo y
datos disponibles (cuantitativos y cualitativos) de Chile.
Recordando el aporte de Javier Rodríguez Weber a este volumen
(véase también Rodríguez Weber, 2014), ilustro cómo la dictadura de
Pinochet contribuyó a una profundización de la concentración en el
nivel más alto de Chile y redefinió la economía política del país. He
revisado estudios sobre distribución del ingreso para demostrar que la
2 Siguiendo a Amsden y DiCaprio (2012: 352), defino a la élite como “aquella que goza
de una condición privilegiada y ejerce un control decisivo sobre la organización de la

sociedad”.

La economía política de la desigualdad… 513
participación en el ingreso del 1% y del 10% más pudiente es, en la

actualidad, muy alta. La probabilidad de que esta situación se revierta
en el futuro es limitada por varias razones. En primer lugar, existe una
alta concentración de mercado, los grandes grupos económicos son
poderosos y se han modificado las políticas de producción lentamente.
En segundo término, los sindicatos siguen siendo débiles y no pueden
actuar como una fuerza compensatoria en el mercado laboral. Y en
tercer lugar, la política impositiva únicamente ha aumentado de ma-
nera pausada, en parte debido a la oposición de la élite. Al mismo
tiempo, el capítulo reconoce el movimiento gradual de Chile hacia un
universalismo redistributivo en materia de política social (Huber y
Stephens, 2012) y explora si estas políticas pueden transformar la eco-
nomía política de Chile en el futuro. En conclusión, invito a realizar
mayores investigaciones sobre las élites para evaluar las trayectorias
distributivas futuras en América Latina. En virtud de la falta de datos
y de la necesidad de considerar las interacciones entre el proceso polí-
tico, el social y el económico, los estudios futuros podrían requerir la
adopción de enfoques multidisciplinarios.
2. Desigualdad en los ingresos e ingresos

más altos en América Latina
Históricamente, en América Latina, más recursos han ido a los adine-

rados que a cualquier otro lugar del mundo.3 Aunque no se cuenta con
datos a largo plazo en materia de concentración en el nivel más alto, la
situación a principio de los años noventa podría constituir una buena
representación de los modelos anteriores (cuadro 1).4 En 1992, el decil
más rico de América Latina recibió el 48% del ingreso total; 1,7 veces
más que los países de la Organización para la Cooperación y el Desa-
rrollo Económicos (ocde).5
3 Algunas
de las siguientes discusiones se toman de Sánchez-Ancochea (2009).
4 Enfocarseen los comienzos de los años noventa es más significativo que usar datos
más recientes, porque en el resto del artículo estamos precisamente interesados en los
cambios recientes. De manera ideal, usaríamos datos comparativos de los años sesenta
en el medio de la sustitución a la importación, pero ello no se encuentra disponible.
5 Como discutiremos más adelante en este capítulo, el uso de encuestas domésticas
para analizar la concentración del ingreso en el nivel más alto es problemático. Los gru-

Cuadro 1. Varias regiones del mundo. Distribución del ingreso

por decil, 1992
América Europa
Decil África Asia ocde
Latina del Este
1 1,6 2,1 2,6 2,2 2,5
2 2,4 3 3,5 3,8 3,4
3 3 3,7 4,8 5,1 5,3
4 3,4 4,6 5,8 5,7 6,3
5 5 5,5 6,5 7,5 7,3
6 6 6,5 7,5 8,2 8,6
7 7,6 8,6 9 9,4 10,5
8 9 10,5 10,5 10,8 12,2
9 14 13,3 12,4 12,8 14,8
10 48,8 42,2 37,4 34,7 29,1
Fuente: Banco Mundial (2003).
El único modelo de desigualdad de América Latina deviene aún más

claro en el cuadro 2, que compara la distribución del ingreso en cada
región con la ocde. Cada observación representa la participación en el
ingreso de un decil específico en relación con la misma participación
en los países de la ocde. Por ejemplo, el decil más pobre en América
Latina recibió (en términos relativos) solo el 64% de lo que ganó el de-
cil más pobre en los países de la ocde.
En América Latina, todos los deciles, salvo el más alto, recibieron
en 1992 una participación más baja de ingresos que en cualquier otra
parte del mundo. La situación era particularmente dramática en lo
más bajo de la estructura distributiva, pero la clase media baja tam-
bién se vio afectada. Los latinos en el decil medio, por ejemplo, reci-
bieron solo el 68% de aquel en los países de la ocde (en términos rela-
tivos). Al mismo tiempo, la participación del 10% más rico era
pos de altos ingresos tienden a ser insuficientemente representados en muchas de estas

encuestas y la ganancia de capital está pobremente medida. Incluso los datos históricos
comparativos en los grupos de ingresos más altos en la mayoría de los países en vías de
desarrollo no están hasta ahora disponibles (véase Piketty, 2014).

Cuadro 2. Varias regiones del mundo. Ingreso compartido

en comparación con aquel de la ocde, 1992
América Europa Países

Decil África Asia
Latina del Este desarrollados
1 0,64 0,84 1,04 0,88 1
2 0,71 0,88 1,03 1,12 1
3 0,57 0,7 0,91 0,96 1
4 0,54 0,73 0,92 0,9 1
5 0,68 0,75 0,89 1,03 1
6 0,7 0,76 0,87 0,95 1
7 0,72 0,82 0,86 0,9 1
8 0,74 0,86 0,86 0,89 1
9 0,95 0,9 0,84 0,86 1
10 1,68 1,45 1,29 1,19 1
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del cuadro 1.
significativamente superior a aquella de la ocde así como la de África,

Asia y Europa del Este. La literatura emergente sobre ingresos más al-
tos basados en estadísticas impositivas ha confirmado este problema
para la década de 2000. La participación del 1% más rico en los países
de América Latina en donde los datos se encuentran disponibles es
mucho mayor que en Estados Unidos (Alvaredo y Londoño Vélez,
2013; Medeiros, Souza y Castro, 2014).
El alcance de la concentración en el nivel más alto es también evi-
dente cuando se considera la distribución de la riqueza. Merrill Lynch
en colaboración con Capgemini publica una estimación periódica de
la cantidad de individuos con alta riqueza neta (hnwi, por sus siglas en
inglés), dueños de al menos un millón de dólares estadounidenses en
activos financieros (Merrill Lynch, 2006). En 2006, América Latina os-
tentaba 300.000 individuos con alta riqueza neta (3,6% del total mun-
dial), cada uno de los cuales tenía en promedio 14 millones de dólares
en activos financieros, cuatro veces más que las personas ricas en Es-
tados Unidos o Europa (cuadro 3).

Cuadro 3. Cantidad de personas con alta riqueza neta,

riqueza total y riqueza promedio por persona, 2006
Riqueza por
Región Cantidada Riqueza totalb personac
Europa 2,8 9,4 3,4
América del Norte 2,9 10,2 3,5
Asia-Pacífico 2,4 7,6 3,2
América Latina 0,3 4,2 14
Medio Oriente 0,3 1,2 4
África 0,1 0,8 8
Mundial 8,7 33,3 3,8
Fuente: Merrill Lynch (2006).

Notas: Los individuos con alta riqueza neta son aquellos con al menos un millón en
activos financieros.
a Millones de personas. b Trillones de dólares. c Millones de dólares.
2.1. Chile como un buen representante de la tendencia regional
Chile comparte con América Latina la concentración extrema en el ni-

vel más alto, algo que ha devenido evidente en el gráfico 1. Mientras
que la relación del ingreso medio con aquel del pobre es más baja en
Chile que en Estados Unidos e Israel, los que más ganan en Chile ob-
tienen más que en cualquier otra parte de la ocde. La movilidad social
en Chile entre el 90% más bajo también es alta, mientras que las opor-
tunidades de ser parte del decil más alto son extremadamente bajas
(Torche, 2005). El rico chileno ha sido exitoso en proteger su posición
social a la larga, a la vez que mantiene una influencia política única
(Rodríguez Fisse y Thomas, 2014).
¿Han cambiado las cosas en los últimos años? ¿La desigualdad ha
disminuido? Para Cornia (2010: 109), Chile es una buena ilustración del
éxito de América Latina en consolidar un paradigma de “‘redistribución
prudente con crecimiento’ abocado a reducir la desigualdad heredada
de la época colonial”. Sandbrook et al. (2007) colocan a Chile post 1990
como uno de sus cuatro casos de democracia social en la periferia.

Gráfico 1. ocde. Distribución del ingreso, comparación de deciles, 2011

Ingreso medio / valor límite superior del decil más alto
3,5
Chile
2,5
1,5
1
1,5 1,7 1,9 2,1 2,3 2,5 2,7 2,9
Ingreso medio / valor límite superior del decil más bajo
Fuente: Elaboración propia con datos de la ocde.
Siguiendo la metodología de Palma (2011), el gráfico 1 presenta la par-

ticipación en el ingreso del 40% más bajo, el 50% del medio y el 10%
más alto durante el período 1987-2011 sobre la base de encuestas do-
mésticas. En los años noventa, la distribución del ingreso de Chile
cambió relativamente poco y el decil más alto recibió alrededor de
cuatro veces más que los cuatro deciles más bajos combinados. In-
cluso desde 2003 ha existido un giro gradual, ya que la participación
en el ingreso del 10% más alto disminuyó del 44% al 40,7 por ciento.
Usando encuestas domésticas, Friedman y Hofman (2013) en-
contraron que la participación en el ingreso del 10% más alto real-
mente empezó a bajar en 1990. Incluso su estudio también muestra
las inconsistencias en la medición del ingreso en el nivel más alto y
las dificultades para basarse en las encuestas domésticas para estu-
diar a los ricos. Una investigación basada en otras fuentes puede re-
sultar más satisfactoria y cuestiona los resultados presentados en el
gráfico 2. Dos estudios son particularmente útiles: López, Figueroa y
Gutiérrez (2013) y Fairfield y Jorratt (2014). Ambos se basan en datos
sobre impuestos a los ingresos e incluyen estimaciones de ganancias
no distribuidas.

Gráfico 2. Distribución del ingreso doméstico igualado

en Chile, 1987-2011, grupos de deciles
47 16
46
Participación en el ingreso de los deciles 1-4
Participación en el ingreso de los deciles 5-9

14
45
12
44
y decil 10 (% del total)

10
43
(% del total)
42 8
41
6
40
4
39
2
38
37 0
1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006 2009 2011
1-4 4-9 10
Fuente: Elaboración propia con datos de sedlac provenientes de encuestas domésticas.
Fairfield y Jorratt (2014) presentan las estimaciones más confiables y

también ofrecen un período de tiempo más largo que los otros estu-
dios. Se beneficiaron del acceso a una base de datos no publicada de
todos los chilenos que pagaron impuestos entre 2005 y 2009 y usaron
datos disponibles para el público para extender sus series a 2004,
2010 y 2011. Asimismo, su asignación de ganancias no distribuidas
entre los contribuyentes se basa en información obtenida de formula-
rios de declaraciones juradas de impuestos de empresas, algo que nin-
gún otro estudio ha hecho. Según sus resultados, la participación en
el ingreso del 1% más alto oscila entre el 15% sin ajustes por ganan-
cias no distribuidas e ingresos no informados y el 33% cuando se
ajusta por las ganancias y la evasión impositiva. Esta última cifra es
significativamente mayor que la de Estados Unidos (18%) —el país
desarrollado más desigual— o incluso Colombia. Fairfield y Jorratt
(2014) no encuentran ninguna tendencia clara con respecto al período
2004-2011: el nivel de ingresos en el nivel más alto muestra alguna
variación año a año, pero no sube ni baja en total.

López, Figueroa y Gutiérrez (2013) se basan en datos disponibles pú-

blicamente, divididos en ocho anexos impositivos diferentes. Su asigna-
ción de las ganancias no distribuidas se apoya en presunciones inestables
sobre la titularidad de activos en Chile. Incluso sus estimaciones no difie-
ren tanto de las de Fairfield y Jorratt (2014) y confirman la extrema con-
centración del ingreso en Chile. Según sus cálculos, el nivel de ingresos
del 1% más alto oscila entre el 22% (sin considerar las ganancias no dis-
tribuidas, pero tomando en cuenta la evasión impositiva) y el 31% cuando
se consideran todas las cifras. Aún la estimación del límite más bajo es
superior a aquella en Sudáfrica, Colombia, Argentina y Estados Unidos.
Dos conclusiones de estos estudios son particularmente relevantes
para este capítulo. En primer lugar, a pesar de la falta de datos, es difí-
cil creer que la distribución en el nivel más alto haya disminuido signi-
ficativamente en la última década.6 ¿Por cuánto más del 30% pudo ha-
ber sido la participación del 1% más alto dos décadas atrás? En
segundo lugar, los estudios de desigualdad y su evolución a lo largo del
tiempo no pueden basarse en las estimaciones de distribución del in-
greso. Aún los estudios más rigurosos como el de Fairfield y Jorratt
(2014) realizan presunciones heroicas y muestran grandes variaciones
entre los límites superior e inferior. Si nos interesamos en tener un pa-
norama completo de la concentración económica, necesitamos consi-
derar fuentes múltiples (cualitativas y cuantitativas), incluidos artícu-
los periodísticos sobre los patrones de consumo e inversión de los ricos.
3. Los ingresos más altos y la economía

política de la redistribución
Gran parte de la literatura económica en materia de desigualdad ha

tratado al 1% más alto como cualquier otro grupo, haciendo énfasis,
por ejemplo, en el rol que desempeña el capital humano en la determi-
nación de su ingreso. Como resultado, las políticas propuestas para
reducir la concentración del ingreso son las mismas que las sugeridas
6 Estos resultados coinciden con una investigación reciente en países de América
Latina basada en información tributaria y aplicando la metodología propuesta por Atkin-

son, Piketty y Saenz (http://www.wid.world/); véase, en particular, el trabajo de Medeiros,
Souza y Castro (2014) para el caso de Brasil.

para reducir el coeficiente de Gini: a) aumentos de los salarios míni-

mos; b) expansión del gasto en educación y mejora de su calidad; y c)
creación de intervenciones sociales contra la pobreza (véase, por ejem-
plo, Banco Mundial, 2003).
Sin embargo, los grupos de altos ingresos son diferentes a todo
otro en la sociedad. Son dueños de las grandes empresas y sus ingresos
dependen tanto de las ganancias como de los salarios. Cuando se estu-
dian estos grupos, debemos dar cuenta tanto de la distribución funcio-
nal del ingreso como del proceso general de redistribución (gráfico 3).
En los países en vías de desarrollo, una participación significativa
de la ganancia de capital va a los grupos más ricos de la sociedad. Por
ejemplo, en Chile, López, Figueroa y Gutiérrez (2013) estiman que el
85% de las utilidades retenidas van a parar al 1% más alto. Cuatro
quintos del ingreso percibido por el 0,01% de los chilenos más ricos
realmente derivan de las ganancias de capital (Fairfield y Jorratt,
2014). La distribución funcional del ingreso depende de muchos facto-
res, pero dos son particularmente importantes: el nivel de la concen-
tración de mercado y la fuerza de los sindicatos. La concentración de
mercado tiene dos dimensiones diferentes. Primero depende de cuán
influyentes son los grandes conglomerados de familias. Los grandes
conglomerados tradicionalmente han controlado una participación
mayor de la economía en países en vías de desarrollo que en países
desarrollados (Amsden, 2001; Fernández Jilberto y Hogenboom, 2007;
Schneider, 2013). La concentración de mercado también depende de la
cantidad de empresas por sector y de la diferencia de productividad
entre las grandes y las pequeñas empresas.
Los sindicatos fuertes con suficiente poder de negociación reduci-
rán asimismo la participación en el capital. Al promover los convenios
colectivos, los sindicatos pueden además contribuir a bajar la disper-
sión del salario (Bhattacherjee, 1987). Lo más probable es que esto su-
ceda cuando la negociación ocurra en toda la economía y esté centrali-
zada (Aidt y Tzannatos, 2002). Asimismo, la distribución de salarios
depende de la tasa de retorno educativo. Esta diferencia entre trabaja-
dores calificados y no calificados surge tanto del nivel de educación, que
le da forma a la oferta de mano de obra, como de la estructura produc-
tiva de la economía, que determina la demanda de mano de obra. Mien-
tras que la tasa de retorno educativo ha recibido gran atención en la li-
teratura reciente sobre desigualdad en América Latina (López-Calva y

Gráfico 3. Proceso de distribución y redistribución
Ganancias Salarios
totales totales
Salarios de Salarios de
trabajadores trabajadores no
especializados especializados
Distribución primaria del ingreso
Impuestos,
transferencias
y servicios
Distribución secundaria del ingreso
Fuente: Elaboración propia.
Lustig, 2010; Gasparini et al., 2011; Gindling y Trejos, 2013), puede ser
realmente menos importante explicar los ingresos más altos.
Por último, debemos considerar la redistribución del ingreso, que
depende de los impuestos y del gasto público. Algunas políticas sociales
redistribuyen a favor de los pobres sin erosionar la participación en el
ingreso de los acaudalados. Este, por ejemplo, es el caso de las transfe-
rencias en efectivo condicionales, que en razón de su poca monta gene-
ralmente no requieren un aumento impositivo. Las políticas universales,
por el contrario, son más susceptibles de crear presiones hacia una tri-
butación mayor, limitando más en consecuencia a los ingresos más altos
(Martínez Franzoni y Sánchez-Ancochea, manuscrito sin publicar).
Las fuerzas y las luchas políticas influyen en todos los elementos
mencionados en el gráfico 3. La manera en que se regulan los merca-
dos, se establecen los incentivos a grandes empresas, se trata a los sin-
dicatos y se diseñan políticas sociales y tributarias depende directa-
mente de la fuerza de los diferentes actores. Desafortunadamente, en
todas estas áreas, la élite económica, compuesta por los grupos de altos

ingresos antes mencionados, por lo general ejercen una influencia ma-

yor que otros. La élite juega un papel central en el moldeo de las insti-
tuciones políticas y en las políticas (Robinson, 2012). En las propias
palabras de Shamus Kahn (2012: 362): “Aunque las élites no son repre-
sentativas de la sociedad, la distribución del poder a su favor a menudo
significa que las élites son los motores de la desigualdad”.
El resto de este capítulo explora los factores clave que dan forma a la
distribución del ingreso en el nivel más alto de la República de Chile ac-
tual. No solo estoy interesado en la situación en un determinado mo-
mento (por ejemplo, cuán redistributivas son las políticas en un año
dado), sino también en los procesos políticos que pueden desencadenar
las distintas políticas (Martínez Franzoni y Sánchez-Ancochea, manus-
crito sin publicar). Para asumir este análisis, es importante entender en
primer lugar la “revolución regresiva” que tuvo lugar en los años setenta.
4. Los años de Pinochet: una redistribución “exitosa”

hacia lo más alto
Durante las décadas de 1950 y 1960, las mejoras en la distribución del

ingreso, claramente ilustradas en el aporte de Rodríguez Weber a este
libro, fueron de la mano con una erosión del poder de la élite. El sis-
tema político se movió hacia la izquierda y actuaron nuevos grupos
sociales como fuerzas compensatorias (Pinto, 1970).7
Sin embargo, todos los avances fueron rápidamente invalidados
luego del golpe de Estado de 1973, que fue apoyado con entusiasmo
por grandes segmentos de la élite (Palma, 2011). La dictadura de Pino-
chet desencadenó el regreso de un sistema económico político basado
en la élite (Silva, 1996) y condujo a un dramático proceso de concen-
7 La importancia de los cambios políticos, pero también sus limitaciones, deviene
nítida cuando se considera la política social. Durante las décadas de 1950 y 1960, los
programas sociales de salud, jubilaciones y educación se expandieron rápidamente, y a
principios de la década de 1970 la seguridad social cubría al 75% de la población econó-
micamente activa (Huber y Stephens, 2012). Un gasto social más alto también resultó en
un mayor aporte a la seguridad social y en una mayor carga impositiva. Sin embargo,
estas políticas fueron ampliamente segmentadas, en principio en beneficio de algunos
grupos dentro de la clase media. El seguro social involucraba a más de diez fondos dife-
rentes con derechos y obligaciones contenidos en más de 2.000 textos legales (Mesa-
Lago, 1978; Segura-Ubiergo, 2007).

tración del ingreso. La redistribución del ingreso hacia el nivel más

alto era extraordinaria, incluso mayor a aquella experimentada por
Estados Unidos en las últimas tres décadas. Entre 1973 y 1989, la par-
ticipación en el ingreso del 10% más alto aumentó en un 50%, mien-
tras que aquella del 70% más bajo se redujo en más del 35% (Palma,
2011; véase también Ffrench-Davis, 2010).
El golpe afectó a todos los canales de la concentración económica
y política que hemos discutido con anterioridad. En primer término,
la concentración de capital aumentó significativamente, en particular,
como resultado de los procesos de privatización. De las 500 empresas
públicas existentes a principios de los años setenta, 481 fueron transfe-
ridas a una pequeña cantidad de participantes del sector privado. La
privatización, junto con la asignación del crédito a unos pocos grupos
empresariales, “incrementó el tamaño de la concentración de empre-
sas y asimismo mejoró el poder económico de los 20 o más grupos in-
dustriales o bancarios más grandes” (Yotopoulos, 1989: 696). Al llegar
1978, los cinco conglomerados más poderosos de Chile controlaban el
60% de los activos de las 100 empresas más grandes, en comparación
con el 46,5% en 1969.
En segundo lugar, los sindicatos fueron sistemáticamente perse-
guidos y los cambios en la regulación del mercado laboral ampliaron
la tercerización y la libre fijación del salario (Berg, 2006). La debilita-
ción de los sindicatos contribuyó a una reducción de los salarios gene-
rales y eliminó una fuerza política progresiva significativa. Por otro
lado, la influencia de los grandes grupos empresariales en la creación
de políticas creció de manera significativa durante este período (Ro-
dríguez Fisse y Thomas, 2014).
En tercer lugar, la capacidad del Estado para redistribuir los ingre-
sos se debilitó. Las jubilaciones colectivas fueron reemplazadas por
pensiones de capitalización individual administradas por empresas
privadas. Todos los componentes redistributivos del sistema fueron
eliminados y las pensiones devinieron exclusivamente vinculadas a los
retornos financieros de los aportes (Riesco, 2007). La asistencia mé-
dica pública sobrevivió, pero los prestadores privados aumentaron sig-
nificativamente. Una gran parte de los costos de salud fueron traslada-
dos a las personas (a través de aportes de seguro y copagos), al mismo
tiempo que la participación en el gasto público en total se redujo del
38% al 21% (Gogna, 2004).

5. Chile desde 1990:

¿por qué no hubo más progresos?
Si aceptamos que los ingresos más altos han permanecido estables,

algo más evidente en los datos tributarios que en las encuestas domés-
ticas, ¿cómo podemos explicarlo? ¿En qué áreas Chile ha experimen-
tado adelantos y en dónde han permanecido las cosas iguales? En este
apartado, reviso algunos de los canales discutidos en la tercera sec-
ción. Demuestro que la concentración del poder económico no se ha
modificado y que la política pública no ha prestado demasiada aten-
ción a la reducción de las brechas de productividad. Los sindicatos
también permanecen débiles y no pueden actuar como una fuerza na-
cional influyente. Por el contrario, algunas reformas han hecho que la
política social fuera más redistributiva y pudieron desencadenar tra-
yectorias políticas en el largo plazo. La pregunta clave que sigue sin
responderse no es si Chile aún sigue siendo desigual, sino si estas nue-
vas oportunidades pueden verdaderamente modificar la economía po-
lítica de la desigualdad en el futuro.
5.1. La participación del capital y la concentración de mercado
Durante las últimas dos décadas, la participación del capital en el pro-

ducto interno bruto (pib) ha permanecido relativamente estable (grá-
fico 4). Aumentó 9 puntos porcentuales entre 1999 y 2006, pero luego
bajó a su nivel de 1996. Guerreiro (2012) confirma estos patrones ge-
nerales en un estudio global que corrige el nivel de empleo autónomo.
También muestra que la reciente estabilidad ha llegado luego de largos
giros en las décadas anteriores (a favor del capital en los años de Pino-
chet y en contra luego del regreso a la democracia).8 El desempeño de
Chile en esta área está en línea con las tendencias globales y es consis-
8 El estudio de la evolución del capital y las participaciones del trabajo nos lleva a
cuestionar el discurso dominante sobre la reciente mejora en la distribución del ingreso

en América Latina. Por ejemplo, según datos del Centro de Estudios Distributivos, Labo-
rales y Sociales (cedlas) basados en encuestas domésticas, el coeficiente de Gini de Perú
bajó de 0,52 en 2003 a 0,43 en 2013. Sin embargo, esto sucedió al mismo tiempo que la
participación del salario se redujo en más de un tercio según las estimaciones de Gue-
rreiro (2012).

Gráfico 4. Participación del empleo y capital, % pib, 1996-2013
60
50
40
30
20
10
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Participación de las ganancias Participación del empleo
Fuente: Elaboración propia a partir de las Cuentas Nacionales de Ingreso, página web
del Banco Central.
tente con muchos otros países en donde la concentración del capital y

la desigualdad de ingresos se ha incrementado en simultáneo (Kara-
barbounis y Neiman, 2013; Piketty, 2014).
Los datos existentes sobre concentración del mercado son irregu-
lares y no nos permiten explorar los cambios a lo largo del tiempo sis-
temáticamente. Asimismo, algunos de los estudios más cualitativos
sobre grupos empresariales y concentración económica se enfocan en
los años noventa, limitando por ende nuestras opiniones sobre la úl-
tima década. Sin embargo, existe suficiente prueba empírica para
creer que la concentración no ha disminuido de manera significativa y
sigue siendo alta.9
Sobre la base de diferentes clasificaciones, tres conglomerados
han sido particularmente prominentes: Luksic, Angelini y Matte. A fi-
nes de la década de 1990, estos tres grupos solos eran dueños de todas
las empresas chilenas que cotizaban en bolsa con un valor de mercado
9 Para una discusión sobre la persistencia de los grupos empresariales y su influencia
económica en Chile y otros países latinoamericanos, véase Schneider (2008).

Cuadro 4. Principales grupos familiares de Chile, lista Forbes de multimillonarios, 2015 526
Fortuna Consti- Algunas empresas (propiedad

Nombre Grupo Sectores
estimada* tución total o parcial)
Década Antofagasta, conglomerado Minería, bebidas, bancos, manufactura,

Iris Fontbona 13,5 Luksic
de 1950 Quiñenco energía, transporte y puertos
Tiendas, supermercados, tiendas de venta
Década Jumbo, Santa Isabel, Disco, Vea, de artículos para la construcción y
Horst Paulmann 4,4 Cencosud
de 1970 Easy, Banco Paris equipamiento para el hogar, bancos,
centros comerciales
Matte (Eliodoro, Papel, telecomunicaciones, bancos,
2,8 Matte Siglo xix cmpc, Banco bice, Entel, Colbún
Patricia y Bernardo) transporte marítimo
Década Antes titular de lan y
Sebastián Piñera 2,5 lan Aerolínea, medios, deportes
de 1970 Chilevisión
Corpbanca, Copesa, smu,
Década Bancos, hoteles, seguro de supermercados,
Álvaro Saieh Bendeck 2,5 Corp Unimarc, Telemercados,
de 1990 medios
Construmart, La Tercera
Tiendas, supermercados, tiendas de venta
María Luisa Solari saci Falabella, viveros, Enaex, clínica de artículos para la construcción y
2,4 Siglo xix
Falabella y familia Falabella Las Condes equipamiento para el hogar, bancos y
participaciones en muchos otros sectores
Década Sociedad Química y Minera de
Julio Ponce 2,1 sqm Fertilizantes, litio, yodo, finanzas
de 1980 Chile
Angelini Rossi Década Distribución de combustible, pesca,
2,9 Angelini Holding AntarChile, Arauco
(Roberto y Patricia) de 1950 transporte marítimo, energía, forestal
Década Banco bci, City National Bank Bancos, farmacia, otras tiendas al por
Luis Enrique Yarur 1,2 Yarur
de 1930 of Florida, Salcobrand menor
Fuentes: www.forbes.com y varias páginas web para información sobre los grupos.
Notas: * En miles de millones de dólares, valuación al 6 de mayo de 2015. Piñera tuvo que vender toda su participación cuando fue
elegido presidente de Chile.
11/16/16 3:17 PM
superior a los 600.000 millones de dólares. En la última década, los

grandes grupos familiares han tenido éxito en adaptarse a las condi-
ciones globales cambiantes al crear nuevos vínculos con empresas
transnacionales, expandirse a sectores no vinculados con la exporta-
ción como el comercio y al diversificarse en muchos sectores diferen-
tes (Fazio, 1999; Schneider, 2008).
Por ejemplo, a través de diferentes sociedades inversoras como
Quiñenco o Madeco, Luksic participa en actividades manufacture-
ras como ser el cobre y el aluminio, la fibra óptica y los envases
flexibles, así como la cerveza, el vino y las gaseosas. Luksic también
ha creado alianzas estratégicas en otros sectores, incluidos los sec-
tores de bancos, telecomunicaciones, electricidad y turismo (Fazio,
1999). El grupo Matte ha construido una cartera diversificada que
incluye la fábrica de papel más grande en América del Sur, junto con
su participación en más de treinta empresas en los sectores finan-
ciero, minero, de la salud, telecomunicaciones, energético, portua-
rio y otros.
Para explorar los vínculos entre la concentración de mercado y
los ingresos más altos, tomo en consideración la lista Forbes de mul-
timillonarios 2015. Aunque este tipo de listas brinda únicamente in-
formación limitada sobre unas pocas familias prominentes, son de
utilidad para entender la concentración económica. En 2015, había
diez chilenos en la lista Forbes, aunque varios eran parte de las mis-
mas familias (cuadro 4). Estas diez personas juntas poseen una ri-
queza estimada de 34,5 mil millones de dólares, equivalente al 12%
del pib de Chile. El cuadro 4 también pone en evidencia el alcance de
la presencia de una pequeña cantidad de grupos empresariales en
múltiples sectores y dueños de una gran cantidad de compañías. Es-
tos grupos controlan la mayoría de las operaciones al por menor, un
sector que se expandió a una tasa promedio anual del 8,2% entre 2007
y 2011, y tiene una fuerte presencia en los sectores de medios, banca-
rio, minero y de manufactura.10
La concentración también es alta a nivel sectorial. En tiendas de
venta de artículos para la construcción y el hogar, dos empresas (Easy
y Sodimac) se han convertido en participantes dominantes y contri-
10 http://www.bloomberg.com/news/articles/2013-01-15/falabella-billionaires-surface-
with-low-profile-fortune (último acceso 7 de mayo de 2015).

buyeron a la desaparición de casi 3.500 empresas que operaban en el

sector en los años noventa. Tres cadenas farmacéuticas (Cruz Verde,
Salcobrand y fasa) son responsables de más del 90% de las ventas. La
lista de sectores dominados por solo dos o tres empresas, muchas de
las cuales son parte de conglomerados más grandes, también incluye
a las telecomunicaciones (móviles e Internet), la televisión por cable,
los supermercados y la electricidad (Fazio, 1999; Ruiz Encina y Boc-
cardo, 2010).
Asimismo, a mediados de la década de 2000, solo cinco grupos
eran dueños directa o indirectamente de casi la mitad de todas las
acciones de las empresas que cotizaban en la bolsa de valores de
Santiago (Solimano, 2009). En 2007, las tres empresas más grandes
(administradoras de fondos de pensiones o afp) controlaban el 74%
de todos los fondos de pensiones en el país. Solimano también cal-
cula un índice de concentración económica para seis sectores (far-
macéutico, forestal, bancario, de fondos de pensión, minería y sa-
lud) y demuestra un aumento en cuatro de ellos durante la década
de 2000.
5.2. Heterogeneidad estructural y política de producción
Al igual que otros países latinoamericanos, Chile se ha caracterizado

por grandes brechas de productividad. Los datos para Infante y Sunkel
(2009), correspondientes a 2003, demuestran diferencias en el empleo
y en la productividad en dos ejes diferentes: entre sectores y entre
grandes y pequeñas empresas. Las grandes empresas son más produc-
tivas que las pequeñas y medianas empresas en todos los sectores eco-
nómicos. Asimismo, la minería y los servicios públicos y financieros
son más productivos que la agricultura y los servicios comunitarios,
aunque las diferencias de productividad sectorial son menos significa-
tivas. Como resultado de ello, la diferencia entre una compañía minera
grande y un pequeño agricultor es asombrosa: la primera es casi cua-
renta veces más productiva que el último. La mayoría del empleo se
ubica en los sectores de baja productividad y, por ende, es de baja cali-
dad (Velasco y Huneeus, 2011).
Entre 1990 y 2005, los sucesivos gobiernos de la Concertación (una
alianza de los partidos de centroizquierda que han luchado contra Pi-

nochet) hicieron poco para abordar la dependencia de los recursos

naturales y promover la difusión de la productividad a los restantes
sectores. El dominio de ideas amigables con el mercado hizo que las
intervenciones dirigidas por el Estado fueran particularmente difíciles
(Palma, 2011). Las cosas cambiaron en parte a partir de 2005, cuando
se creó una nueva regalía sobre el cobre, la minería y otros recursos
naturales. La regalía gravaba las ganancias netas de las actividades de
recursos naturales a una tasa de hasta el 5%, que puede deducirse de
las ganancias imponibles que se derivan de otros impuestos. Aunque
Chile aún tiene uno de los niveles de regalía más bajos en el mundo,
representa menos del 2% de las ganancias y del 0,6% del valor de ven-
tas (López y Miller, 2008), el nuevo impuesto llevaba al gobierno nue-
vos recursos que eran bienvenidos.
Las regalías se reservaban para la innovación y la promoción de
nuevos sectores. En respuesta a ello, la administración de Lagos (2000-
2006) creó el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad
(cnic).11 El diseño inicial del cnic se preparó a pedido de los senadores
de la Concertación, Foxley y Boeninger, y tomaron prestadas las expe-
riencias de Australia, Nueva Zelanda, Finlandia e Irlanda. Su creación
fue una iniciativa burocrática de arriba a abajo. Aunque el cnic incor-
poró miembros de asociaciones empresariales a su directorio, la partici-
pación y el compromiso del sector privado con respecto al proyecto fue
muy pequeña.
La estrategia fundacional del cnic surgió de un Libro Blanco (volu-
men 1), que estableció la justificación económica para la política de
innovación. El documento proponía intervenciones selectivas sobre la
base de la promoción de grupos.12 Con posterioridad, el cnic creó 11
mesas redondas temáticas en áreas tales como educación superior y
cultura de innovación. Las mesas redondas, conformadas por exper-
tos, funcionarios públicos y algunos miembros del sector privado, re-
sultaron en una lista de medidas que informaba las propuestas del se-
gundo volumen del Libro Blanco.
11 La siguiente discusión se basa en parte en una entrevista con un funcionario de alto
rango del cnic, Santiago de Chile, julio de 2012.

12 El volumen 2 definía nueve sectores para promover (incluidos pesca, offshoring, vi-
nos y minería), sobre la base de un informe confeccionado por el grupo Boston Consulting.

El cnic desarrolló una estrategia ambiciosa de promoción de gru-

pos y adoptó ciertas medidas útiles para acelerar el dinamismo econó-
mico. No obstante ello, sus intervenciones compartían al menos tres
problemas comunes con las otras iniciativas políticas industriales.
Primero, el cnic era principalmente un proyecto tecnocrático con
un apoyo débil del sector privado y pocos mecanismos para obligar a
dicho sector a prestar cooperación. Su preferencia inicial tecnocrática
de arriba a abajo continuó en los años posteriores. Cuando Eduardo
Bitrán fue designado presidente del Consejo en 2008, promovió una
mejor integración entre los ministerios y más apoyo de los distintos
partidos políticos. Incluso no hizo ningún esfuerzo para crear una in-
tegración con el sector privado. La creación de vínculos más dinámi-
cos entre las grandes y las pequeñas y medianas empresas nunca
formó parte de su agenda.
En segundo lugar, el objetivo principal del cnic era incrementar la
capacidad de innovación al apoyar sectores que eran globalmente di-
námicos y en donde Chile presentaba ventajas comparativas. La meta
era acelerar el crecimiento del pib sin prestar atención al vínculo entre
innovación, tamaño de empresas y distribución del ingreso. Otras polí-
ticas industriales han compartido un problema similar, brindando un
apoyo insuficiente a las pequeñas y medianas empresas. Por ejemplo,
el programa de créditos gif de la Corporación de Fomento para la Pro-
ducción (Corfo), que se concentra en las pequeñas y medianas empre-
sas, administró solo el 1,1% de la cartera total del sistema financiero
chileno en 2006, muy por debajo de la Nacional Financiera (Nafin)
mexicana (9,7%) y del Banco de Comercio Exterior (Bancoldex) co-
lombiano (5,3%) (Agosin, Larraín y Grau, 2010). En sectores clave,
como el forestal, que están controlados por unos pocos grandes gru-
pos, “la falta de una política de competencia así como una promoción
de políticas públicas integrales de la transformación económica han
impedido la actualización y/o el ingreso de las pequeñas y medianas
empresas” (Devlin y Moguillansky, 2012: 6).
En tercer lugar, los esfuerzos del cnic carecieron de continuidad:
luego de la elección del presidente Piñera en 2010, las intervenciones
sectoriales basadas en la promoción de grupos fueron interrumpidas
(Devlin y Moguillansky, 2012). La nueva administración (2010-2014)
desalentó la promoción activa del cambio estructural y se enfocó ex-
clusivamente en la creación de un entorno comercial eficiente (Agosin

y Grau, manuscrito sin publicar). El gobierno conservador también se

rehusaba a usar el poder adquisitivo del Estado para apoyar a las pe-
queñas y medianas empresas.13
La decisión del presidente Piñera y el enfoque débil e inconsistente
general de Chile en relación con la política industrial responde en gran
parte a las preferencias del sector privado. Los grupos empresariales y
las asociaciones de empresas han mantenido un enfoque crítico para
dirigir la intervención estatal (Rodríguez Fisse y Thomas, 2014). Por
ejemplo, un funcionario de alto rango de la Confederación de la Pro-
ducción y del Comercio sostuvo que la política de innovación impli-
caba una gran cantidad de recursos, pero era bastante ineficiente. Asi-
mismo, aseguró que el sector privado debería dirigir los esfuerzos de
innovación y, cuando se discuten los sectores estratégicos, volver repe-
tidamente al papel central de la minería.14 Esto no es nuevo: como se
dijo más arriba, los intereses principales de la élite empresarial son la
minería, las finanzas y los bienes y servicios no vinculados con la ex-
portación. La promoción de nuevos sectores no es su prioridad y puede
conducir al surgimiento de una competencia amenazadora.
5.3. Sindicatos y la influencia del empleo
Los sindicatos juegan un papel importante en la (re)distribución del

ingreso, al menos en los países de la ocde (Blau y Khan, 1996; Huber y
Stephens, 2001). Ejercen presión para que suban los sueldos medios y
generalmente contribuyen a reducir la diferencia salarial (véanse Pa-
nagides y Patrinos, 1994, para el caso mexicano, y una revisión de la
literatura en Torres Vieira, 2014). También pueden ejercer influencia
en la distribución funcional entre los sueldos y las ganancias y reducir
los ingresos más altos. En el caso de Estados Unidos, por ejemplo,
Volscho y Kelly (2012) muestran que el aumento de 1 punto porcen-
tual en la adhesión a un sindicato resultaría en una reducción del 0,4%
en la participación en los ingresos de los súper ricos.
13 Entrevista con un exfuncionario público y experto en materia de política de pro-
ducción, Santiago de Chile, julio de 2012.

14 Entrevista con un miembro de la Confederación de la Producción y del Comercio,
Santiago de Chile, julio de 2012.

En Chile, como mencionamos más arriba, los sindicatos devinie-

ron en el objetivo principal de la represión luego del golpe de Estado
de 1973. Se declaró la ilegalidad de la principal confederación de tra-
bajadores y muchos de sus líderes fueron detenidos. Toda reglamenta-
ción vigente en materia de contrato laboral fue suspendida y los mer-
cados laborales, liberalizados (Berg, 2006). Las tasas de afiliación se
derrumbaron: la participación de los trabajadores sindicalizados en la
fuerza laboral total descendió del 33,7% en 1973 a solo el 9,8% en
1985, mientras que la envergadura del sindicato se redujo a la mitad
(Donoso, 2013a).
Con el regreso de la democracia en 1990, los sindicatos eran li-
bres de negociar contratos y organizaron huelgas y protestas otra
vez, pero nunca recuperaron su poder de influencia anterior. La prin-
cipal confederación de trabajadores fue apropiada por administra-
ciones sucesivas de la Concertación y jugaron un papel político se-
cundario (Donoso, 2013a). Las tasas de afiliación se estancaron y los
convenios colectivos siguieron siendo usados con moderación. En
2013, el porcentaje de trabajadores bajo convenios colectivos o bajo
contratos conjuntos —una clase de acuerdos más débiles— se encon-
traba por debajo del 12%, más de cuatro puntos porcentuales abajo
que en 1990.15
Una combinación de factores políticos y económicos explica la
debilidad en curso de los sindicatos (Winn, 2004; Leiva, 2012; Do-
noso, 2013a). En el frente político, la memoria de la dictadura y sus
terribles consecuencias contribuyeron a la adopción de una estrate-
gia moderada. Los líderes sindicales también se rehusaban a opo-
nerse a los gobiernos liderados por colegas antidictadura. El domi-
nio de ideologías liberales también era importante. Los sucesivos
gobiernos chilenos se enfocaron en la promoción del crecimiento a
través de mercados libres y la liberalización del sindicato, luchando
contra la desigualdad exclusivamente a través de la política social
15 El Departamento de Trabajo solo publica datos de nuevos convenios firmados cada
año. Cada convenio colectivo puede durar entre dos a cuatro años, pero los datos de la
duración promedio no se encuentran disponibles (Dirección del Trabajo, 2014). Si todos
los convenios duraran dos años, solamente el 8% de todos los trabajadores se habría
beneficiado en 2013. Si todos los convenios duraran cuatro años, el 15% de los trabaja-
dores estaría incluido. He elegido como mejor aproximación el promedio de esos dos
porcentajes (11,6%). Los datos de 1990 fueron obtenidos de Leiva (2012).

Gráfico 5. Tasas de afiliación y envergadura de sindicatos, 2000-2013
16 100
90
14
80
Cantidad de afiliados por sindicato

12
70
Tasas de afiliación
10
60
8 50
40
6
30
4
20
2
10
0 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Población activa total Población que puede sindicalizarse
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la Dirección del Trabajo (2014).
Nota: Los puntos representan la relación entre la población sindicalizada y todos los
trabajadores, mientras que la línea continua solo considera a aquellos trabajadores que
pueden afiliarse legalmente. Por consiguiente, excluye a los funcionarios públicos. Las
estadísticas de la ocde muestran una tendencia similar, aunque con valores ligeramente
superiores (por ejemplo, la tasa de afiliación en 2012 es de 15,2 por ciento).
(Palma, 2011). Como parte de este enfoque de política, el gobierno

mantuvo “la legislación laboral, que es una de las más restrictivas en
cuanto a poder de negociación sindical en el mundo” (Landerretche,
Lillo y Puentes, 2013: 166). La élite empresarial, asimismo, se opuso
fuertemente a varios intentos de reformar las leyes laborales, con lo
que se diluyeron propuestas que eran bastante tímidas para empezar
(Sehnbruch, 2006).
En el frente económico, la desregulación del mercado laboral y la
expansión de los acuerdos de subcontratación restringen las oportuni-
dades para una efectiva organización sindical (Berg, 2006). La hetero-
geneidad estructural, en particular el dominio de pequeñas empresas
de baja productividad y la participación creciente de los servicios, en

donde la sindicalización era significativamente más difícil que en la

manufactura, también ha sido problemática.16
En la última década, han existido ciertos avances. Las tasas de sin-
dicalización han sido recuperadas un poco y ascendieron del 10,9% de
la población activa en 2000 al 11,9% en 2013 (gráfico 5). El tamaño de
los sindicatos también ha crecido desde un nivel bajo de 72 trabajado-
res por sindicato en 2004 a 88 trabajadores en 2013.
La aparición de sindicatos fundamentales con vínculos más direc-
tos con los afiliados constituye un cambio más que significativo. Diri-
gidos por trabajadores contratistas, que exigían un tratamiento iguali-
tario para aquellos empleados directamente por las empresas, los
nuevos grupos aparecieron en primer lugar en la Corporación Nacio-
nal del Cobre (Codelco).17 Las primeras protestas organizadas tuvieron
lugar en 2003 y llevaron a la creación de la Coordinadora Nacional de
Trabajadores Contratistas (cntc) (Hughes, 2013). Una huelga indefi-
nida en 2006 en varias minas obligó a Codelco a negociar directamente
con los trabajadores contratistas y a otorgarles una gratificación espe-
cial. Asimismo, el Gobierno promulgó una ley de Subcontratación en
enero de 2007. La lenta implementación de dicha ley posteriormente
llevó a la intensificación del conflicto entre los trabajadores contratis-
tas y el Estado, y fortaleció el nuevo movimiento laboral en el proceso
(Donoso, 2013a). En los últimos años, los sindicatos fundamentales se
han expandido gradualmente hacia las compañías mineras privadas,
la silvicultura y el procesamiento del salmón (Leiva, 2012) y han
abierto nuevas oportunidades para las fuerzas sociales compensato-
rias desarrolladas.
No obstante, estos cambios no deberían exagerarse: los sindicatos
son débiles y tienen una influencia limitada en la concentración del in-
greso. Las tasas de afiliación aún están muy por debajo de los altos nive-
les registrados a principios de los años setenta. Las leyes siguen discrimi-
nando a los sindicatos, que no pueden negociar ya sea a nivel de grupo
16 Según Landerretche, Lillo y Puentes (2013), más de la mitad de las grandes empre-
sas tienen sindicatos en comparación con solo el 3% de las pequeñas empresas y el 1% de

las microempresas.
17 La subcontratación en el sector del cobre se expandió rápidamente en la década
de 2000. Entre 1999 y 2004, la participación de las empresas con trabajadores contra-
tistas ascendió del 37% al 63%. En 2011, el 82% de las empresas en el sector eran con-
tratistas (Hughes, 2013).

empresarial o a nivel nacional.18 El impacto de los sindicatos fundamen-

tales en los derechos colectivos y en el comportamiento del Estado ha
sido también menor a aquel esperado en un principio (Donoso, 2013a).
Nuevos sindicatos únicamente revitalizarán el movimiento laboral si
pueden aliarse con las organizaciones tradicionales y construir interac-
ciones más productivas con los partidos de izquierda —algo que a la fe-
cha no han logrado—. De cualquier otra manera, su influencia política y
aporte a la erosión de los ingresos más altos a la larga serán limitados.
5.4. ¿Más avances en las políticas impositivas y sociales?
Mientras que el gobierno chileno se ha mostrado reacio a adoptar una

posición intervencionista en la producción y en el mercado laboral, gra-
dualmente ha implementado más políticas activas en el ámbito social.
Desde 2005, Chile se ha trasladado de un modo paulatino “hacia un sis-
tema más universal de protección social, inspirado por los compromisos
de izquierda frente a la igualdad, justicia y solidaridad” (Huber, Pribble
y Stephens, 2010: 82). La expansión del gasto social a su vez ha creado
nuevos conflictos relativos a la tributación y puede poco a poco consoli-
dar una coalición entre clases de redistribución más amplia.
La creación de derechos de salud básicos para toda la población a
través del plan de Acceso Universal a Garantías Explícitas (plan auge)
ha sido probablemente el más significativo de estos movimientos prou-
niversales (Martínez Franzoni y Sánchez-Ancochea, 2014). El plan auge
creó un mandato universal respecto de una lista de servicios que toda
aseguradora de salud está obligada a brindar dentro de los tiempos ex-
plícitos, lo que terminó, consecuentemente, la práctica de los prestado-
res privados que ofrecen planes que omitían la asistencia médica en
materia de reproducción de las mujeres y otros procedimientos clave
(Ewig, 2008). El plan introdujo límites de precio a los planes de seguro
privado y creó incentivos para disminuir la discriminación en razón de
la edad y el género (Ewig y Palmucci, 2012). Además del proyecto auge
18 El salario mínimo también ha aumentado menos que aquel en los países vecinos:
entre 2003 y 2009, el salario mínimo aumentó un promedio anual del 2,4% en compara-
ción con el 6,6% de Brasil y un crecimiento de dos dígitos en Uruguay (Organización
Internacional del Trabajo, 2010).

(promulgado como ley 19996 de septiembre de 2004), se presentaron

otros tres proyectos de ley, dos de los cuales establecían una mayor re-
gulación de los prestadores privados y un tercer proyecto, la ley de Au-
toridad Sanitaria, que otorgaba a los hospitales mayor autonomía.
Las necesidades financieras y las presiones electorales explican por
qué el Gobierno fue exitoso en adoptar una reforma que favorecía a los
pobres y a la clase media (Pribble, 2013). El gasto en salud pública ha-
bía aumentado de manera constante en la década de 1990, en parte
debido a que el Estado asumió los costos del servicio que la asegura-
dora privada no quería cubrir. La administración de Lagos tenía que
encontrar nuevas maneras de controlar el gasto público a la vez que
aumentaba simultáneamente la capacidad de financiamiento del Es-
tado. Al mismo tiempo, una reforma expansiva generó reclamos entre
las clases, dado que la clase media usaba cada vez más los servicios del
Estado.
El impacto máximo de la reforma se vio limitado por la influencia
de la élite. Las aseguradoras privadas, que operaban generalmente a
través de partidos políticos de la derecha, triunfaron en limitar los
subsidios cruzados entre el sector privado y el público (Pribble, 2013).
Durante la implementación, también adoptaron estrategias de fija-
ción de precios que limitaban los impactos positivos del auge en rela-
ción con las desigualdades por razón de género y edad (Ewig y Pal-
mucci, 2012).
A pesar de estos problemas, el auge claramente contribuyó a tras-
ladar la política social de Chile a un sendero universal. Se ha expan-
dido el conjunto de tratamientos requeridos de manera constante so-
bre la base de su relación costo-beneficio en la prevención de muerte
y discapacidad (Ewig y Kay, 2011).19 Un proyecto de ley que en la ac-
tualidad se discute siguiendo las recomendaciones de un comité pú-
blico-privado probablemente establecerá un seguro común mínimo
para los prestadores públicos y privados, creará una fuerza común
con todos los aportes privados y establecerá un nuevo fondo para los
medicamentos de alto costo en ambos sistemas (Oxford Analytica,
2014). Este proceso de unificación, asimismo, mejorará las coalicio-
19 Los cambios más recientes sumaron nueve nuevas patologías y llevaron la cantidad
total a ochenta. Véase, por ejemplo, http://www.supersalud.gob.cl/difusion/572/w3-arti-

cle-8260.html (último acceso 23 de noviembre de 2014).

nes entre clases en respaldo de mayores expansiones de la asistencia

médica.
También han sido importantes los nuevos beneficios jubilatorios.
La reforma jubilatoria de 2008 introdujo un nuevo programa de bene-
ficios redistributivos, la Pensión Básica Solidaria. Esta pensión puede
alcanzar hasta 160 pesos por mes y consiste en un subsidio público a
las familias con ingresos de hasta el 60% en la escala de ingresos. La
reforma asimismo incluyó una ayuda por cada nacimiento con vida,
con lo que se reconoció, en consecuencia, el tiempo dedicado al parto
y a la crianza de los hijos (Ewig y Kay, 2011).
Mientras que las reformas jubilatorias mantenían las cuentas indi-
viduales privadas como el núcleo del sistema previsional, abrieron la
puerta para cambios progresivos posteriores del sistema. Habiendo
ganado la reelección en 2014, la presidenta Bachelet creó un comité de
alto nivel para explorar la sustentabilidad del sistema previsional y el
vínculo entre sus componentes varios. La propuesta más importante
en la mesa es la creación de una aseguradora dirigida por el Estado
(una afp pública). De ser introducida, esta reforma reduciría las gran-
des comisiones que las afp privadas cobran y debilitaría a las prestado-
ras privadas en mayor medida.
La muestra más evidente de la coalición entre clases y su capacidad
para ejercer su “voz” ha tenido lugar en la educación secundaria y ter-
ciaria. En los últimos años, los adolescentes de la clase media y estu-
diantes universitarios han organizado varias series de protestas contra
los costos excesivos de la educación y la falta de una alta calidad en la
educación pública.20 En la primera serie de protestas, en 2006, alum-
nos de la escuela secundaria (llamados Pingüinos) colocaron la re-
forma educativa en la agenda, aun cuando tenían influencia limitada
en el diseño del marco legal posterior (Donoso, 2013b). Protestas más
recientes de estudiantes universitarios colocaron la demanda por una
educación gratuita en todos los niveles como tema principal del orden
del día e influyeron en la campaña electoral de 2014. Este proceso polí-
tico desorganizado y menos predictivo puede ser considerado un indi-
20 A fines de la década de 2000, el sector público gastó apenas un 20% más que el
sector privado a pesar de tener que atender a nueve veces más estudiantes (López, 2011).
El sistema educativo chileno también tiene importantes desigualdades de espacio y los
costos de la educación terciaria siguen siendo altos.

Gráfico 6. Carga impositiva (% pib) e impuestos a las ganancias

(% total), 1990-2012
25 50
45
Impuestos a las ganancias (% total)

20 40
35
Impuestos totales
15 30
25
10 20
15
5 10
0 0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Impuestos a las ganancias (% total) Impuestos totales
Fuente: Elaboración propia con datos de la ocde.
cio de una política emergente de redistribución que es menos compla-

ciente con la élite. De hecho, según Fairfield (2014: 16): “Las protestas
estudiantiles de 2011 y 2012 […] expandieron dramáticamente el al-
cance del debate sobre tributación progresiva”.
Estas son buenas noticias para la política tributaria y una demos-
tración de los vínculos entre las políticas sociales y las políticas impo-
sitivas en Chile. En las últimas dos décadas, la necesidad de expansión
de la política social en el contexto de una disciplina fiscal ha creado
presiones regulares para expandir ganancias (Pribble, 2013; Fairfield,
2015). Los aumentos se centraron principalmente en el impuesto al
valor agregado, cuya alícuota se incrementó como resultado de la
creación del auge y reformas de educación temprana (Pribble, 2013).
Los aumentos del iva, a su vez, se utilizaron para exigir cambios pro-
gresivos en los impuestos a las ganancias en varias instancias, incluso

durante la discusión de la ley para combatir la evasión tributaria de

2001 (Fairfield, 2014).
Las reformas tributarias siguientes han contribuido a una expan-
sión moderada en la carga impositiva. Los impuestos como un porcen-
taje del pib aumentaron de un 17% en 1990 a un 23% en 2007, y dismi-
nuyó recientemente como resultado de la crisis financiera global y el
fin del auge de los productos básicos (gráfico 6). De manera más signi-
ficativa para la redistribución, los impuestos a las ganancias se han
posicionado detrás de esta tendencia positiva: su participación en el
total aumentó de solo un 23% en 1990 a un 46% en 2007. La reforma
de 2014 debería asimismo incrementar tanto los ingresos totales en
general, como los impuestos a las ganancias en particular, expan-
diendo la capacidad progresiva del Estado.
A pesar de estas mejoras, el Estado chileno aún lucha por alcanzar
impositivamente a los grupos de altos ingresos. Las lagunas fiscales,
que benefician a la élite de manera desproporcional, representan un
4% aproximado del pib, más que cualquier otro país de la ocde, salvo
México (López, 2011). Los impuestos que gravan los alquileres de re-
cursos naturales en sectores tales como la acuicultura, el sector pes-
quero o el forestal permanecen bajos (López y Miller, 2008) y las alí-
cuotas impositivas de los ricos son significativamente más bajas que
en otros países. La alícuota impositiva vigente promedio para el 1%
más rico es de alrededor del 16%, en comparación con el 24% en Esta-
dos Unidos y un nivel más alto en otros países de la ocde (Fairfield y
Jorratt, 2014).
Estos problemas reflejan la capacidad de la élite para diluir varios
intentos de reforma. Gracias a sus vínculos cercanos con los partidos
de la oposición de derecha y sus recursos para influenciar al Go-
bierno, la élite empresarial ha tenido éxito en dejar los aumentos en
los impuestos societarios y el acceso a información bancaria fuera de
la agenda política (Fairfield, 2010). La élite empresarial también tuvo
éxito en diluir las propuestas ambiciosas de reforma de Bachelet en
2015. Los resultados de futuras luchas relativas a impuestos y política
social dependerán de la capacidad de redistribución entre las coali-
ciones de las clases emergentes para confrontar el poder persistente
de la élite.

6. Conclusión
La literatura reciente sobre el desempeño de América Latina (mucho

de lo cual se discute en otros capítulos de este volumen) ha elogiado la
reducción de la desigualdad desde los comienzos de la década de 2000
(López-Calva y Lustig, 2010; Gasparini y Lustig, 2011; Cornia, 2014).
Aun así, ¿cuán sustentable es esta tendencia positiva? ¿América Latina
está realmente en una nueva era? Para responder estas preguntas, de-
beríamos considerar cuánto del ingreso en el nivel más alto está cam-
biando y por qué. Dadas las limitaciones con respecto a los datos y la
importancia de la política, esto requiere un enfoque multidisciplinario
que combine estadísticas con el estudio de un diseño de políticas y tra-
yectorias políticas.
Este capítulo adoptó el presente enfoque para explorar el caso de
Chile, uno de los países de América Latina en donde la desigualdad
en el nivel más alto es más notable. Reuní pruebas de distintos estu-
dios para demostrar una concentración persistente del ingreso en el
nivel más alto. Para entender esta persistencia y considerar trayecto-
rias futuras, he estudiado los cambios de estructura de la economía,
de los sindicatos y la capacidad de redistribución del Estado. Mi aná-
lisis resalta ciertas tendencias contradictorias. A nivel económico, la
ganancia de capital y la concentración de mercados siguen siendo al-
tas, con unos pocos grupos empresariales que controlan grandes seg-
mentos de la economía. La capacidad del Estado de efectuar cambios
en la producción y de reducir la heterogeneidad estructural es cons-
tantemente baja. No obstante, al mismo tiempo, la política social ha
sido más redistributiva y puede contribuir a la creación de nuevas
coaliciones entre clases progresistas. El gasto social más elevado
también ha contribuido a incrementar la tributación, aun cuando la
élite todavía pague a un nivel inferior de su participación equitativa.
Un escenario favorable para el futuro sería uno en el cual nuevas po-
líticas sociales creen nuevas expectativas y demandas sociales, las
cuales, a su vez, conlleven a mayores impuestos. Dada la falta de
compromiso del Gobierno hacia medidas radicales, solamente en
este aspecto indirecto disminuirá la participación del ingreso de los
ricos a la larga.

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XV. Cambio estructural y disminución
de la desigualdad del ingreso en América
Latina. Desarrollo agrícola, dualidad
intersectorial y curva de Kuznets1
Martin Andersson
Andrés Palacio*
1. Introducción
La frecuente observación de la historia económica del siglo xx en

América Latina, en general, y la estrategia de industrialización por
sustitución de importaciones (isi), en particular, son descuidos de los
que han sido objeto la agricultura y la heterogeneidad estructural rela-
cionada (véase, por ejemplo, Baer, 1972; Kay, 2002; véase también Bér-
tola y Ocampo, 2012). En América Latina, la transformación de la
agricultura no se ha considerado como el eje central de las estrategias
de desarrollo adoptadas y, a pesar de algunas tentativas de reforma
rural, pocas veces se la ha impulsado. Sería justo decir que los prejui-
cios contra el sector rural han sido una característica determinante del
desarrollo económico de América Latina (según Lipton, 1977; Griffin,
Kahn e Ickowitz, 2002; véanse también Johnston y Kilby, 1975; Rey-
nolds, 1996). La estructura dual continuó incluso después del período
1 Los autores desean agradecer a los participantes del Seminario de Historia Econó-
mica, septiembre de 2014, Universidad de Lund, por sus comentarios de la versión ante-
rior de este trabajo y a los participantes de la conferencia “La inequidad en América La-
tina en el largo plazo”, Buenos Aires, del 3 al 5 de diciembre, y también a los editores.
Asimismo los autores agradecen la financiación del Consejo Sueco de Investigación
(#348-2013-115).
* Universidad de Lund, Suecia.
549

de la industrialización por sustitución de importaciones y el cambio

hacia un nuevo modelo económico. Un hecho estilizado es que el con-
tinente, incluso más allá de la llamada década perdida de 1980, se ha
caracterizado por un estado de estancamiento: débil transformación
estructural, crecimiento lento y distribución sistemática desigual de
ingresos (véase, por ejemplo, Bulmer-Thomas, 2006). Desde comien-
zos de la década de 2000, sin embargo, muchos indicadores económi-
cos, según lo informado por coyunturas económicas e informes del
Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (fmi) o la Organiza-
ción para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde), han es-
tado apuntando en otra dirección: el crecimiento constante y de relati-
vamente altos ingresos per cápita, los avances en los mercados de
exportación de productos básicos e incremento de la entrada de inver-
siones directas extranjeras. En cuanto a los indicadores sociales, tam-
bién se han realizado mejoras: la cantidad de personas que se han cla-
sificado como pertenecientes a la clase media ahora superan al número
de pobres; la pobreza descendió de 152 millones de personas que viven
con menos de 2,5 dólares diarios en 2000 a alrededor de 83 millones
de personas en 2010;2 y la desigualdad de los ingresos en la última dé-
cada disminuyó en 15 de 16 países con datos equiparables a una tasa
del 1,1% por año (Lustig, López-Calva y Ortiz-Juarez, 2013).
Se ha sostenido que la caída de la desigualdad del ingreso en
América Latina ofrece apoyo para la curva de Kuznets (Tsounta y
Osueke, 2014; véase también Kanbur, 2012). Las razones más citadas
para esta mejora se refieren a políticas y cambios políticos en las últi-
mas décadas, tales como la expansión de la educación básica, la re-
ducción de la tasa de retorno educativo, los programas de transferen-
cia de efectivo y la estabilidad macroeconómica (Lustig, López-Calva
y Ortiz-Juarez, 2011; Cornia, 2012). Sin lugar a dudas, las políticas
redistributivas y los cambios en el gasto social y en la legislación pue-
den considerarse como las causas próximas importantes para reducir
la distribución del ingreso y, como tales, forman parte de fuerzas que
inclinan la (hipotética) curva de Kuznets hacia abajo. Kuznets (1965)
sugirió que el aumento del porcentaje de ingresos de los segmentos
inferiores de la población no agrícola era la clave para la disminución
2 Consultado el 15 de marzo de 2015 en http://povertydata.worldbank.org/poverty/
region/LAC.

Cambio estructural y disminución de la desigualdad… 551
de la distribución de ingresos, y los estudios indican que esto es lo

que hemos observado en América Latina en las últimas décadas (por
ejemplo: Tsounta y Osueke, 2014). Sin embargo, una manera comple-
mentaria de evaluar si América Latina está descendiendo en la curva
de Kuznets es comprender la dinámica más profunda del cambio es-
tructural en forma de desigualdades intersectoriales. Aunque la pro-
ductividad laboral general no ha mejorado significativamente, la agrí-
cola sí lo ha hecho; esto sugiere un potencial para disminuir la
dualidad urbano-rural de larga data en las economías latinoamerica-
nas. En este estudio, abordamos el reciente descenso en la desigual-
dad de ingresos en América Latina desde la perspectiva del cambio
estructural con énfasis en el desempeño relativo del sector agrícola.
Nuestra atención se dirige a las fuerzas subyacentes (y las contrafuer-
zas) supuestas por Kuznets (1965). Nos concentramos en el desem-
peño relativo de la agricultura en el proceso de desarrollo y la duali-
dad rural-urbana y prestamos especial atención a las últimas dos
décadas en relación con el período completo posterior a 1950. Hace-
mos un intento para estimar de manera empírica las posibles relacio-
nes teóricas con respecto a estos patrones al plantear las siguientes
preguntas básicas: ¿cómo se relaciona el resurgimiento de la agricul-
tura con la desigualdad de la reducción de ingresos?, y ¿en qué me-
dida es esta una expresión de que América Latina está descendiendo
en la curva de Kuznets?
La bibliografía sobre la relación de la agricultura con los cambios
recientes de la distribución de ingresos en América Latina es bastante
limitada. Por ejemplo, en un informe reciente titulado Cambio estruc-
tural para la igualdad de la cepal (2012), la usina del análisis estructu-
ral en América Latina, no se menciona la dinámica de la agricultura.
Según sabemos, este es el primer intento en las últimas décadas para
investigar esta relación en la perspectiva del cambio estructural en
América Latina. Sin embargo, hay razones teóricas para conectar el
desarrollo agrícola con la distribución del ingreso. El cierre de la bre-
cha rural-urbana de ingresos refleja lo que Reynolds (1975) deno-
minó una transformación “dinámica” de la agricultura y se relaciona
con la contribución que la agricultura proporciona al crecimiento to-
tal de la economía en materia de factores y mercado. Además, se es-
tima que la elasticidad del crecimiento de la reducción de la pobreza
es más fuerte cuando el crecimiento emana del sector agrícola (Ra-

vallion y Chen, 2007; De Janvry y Sadoulet, 2010). El crecimiento de

la productividad en el sector rezagado también debería hacer que la
productividad laboral sectorial convergiera y posibilitara una reduc-
ción de la desigualdad en la distribución personal del ingreso (Tim-
mer, 1988). Por estas razonas, se debería prestar la debida atención
al resurgimiento de la agricultura al evaluar la disminución de la
desigualdad de ingresos en América Latina. De acuerdo con la ló-
gica de la curva de Kuznets, que se basa en gran medida en la evolu-
ción del ingreso personal entre la agricultura y la no agricultura del
proceso de cambio estructural, la hipótesis del punto de inflexión de
la curva de U invertida se genera por medio de una reducción de la
desigualdad del ingreso en uno o ambos sectores o por la disminu-
ción de la brecha de ingresos rural-urbana cuando disminuye la im-
portancia del sector agrícola.
Observamos que el descenso reciente de la desigualdad de ingresos
está relacionado con el reciente resurgimiento de la agricultura lati-
noamericana. Proporcionamos estimaciones que muestran que du-
rante las últimas décadas el crecimiento de la productividad agrícola
ha reducido la dualidad intersectorial. La dualidad expresada como un
coeficiente de Gini intersectorial muestra la forma de una U invertida
y, como tal, el cierre de la brecha del ingreso rural-urbano corrobora
las expectativas teóricas postuladas por la curva de Kuznets. Sin em-
bargo, la consecuencia más amplia del estudio es que, con el creci-
miento lento de la productividad del trabajo en la economía, la distri-
bución de ingresos es cada vez más difícil. A falta de un fuerte
crecimiento de las manufacturas, la agricultura podría reducir aún
más la desigualdad de ingresos si las industrias relacionadas con la
agricultura requieren más cantidad de mano de obra y aumentan el
costo de oportunidad para los trabajadores no calificados. No obs-
tante, el sector tradicional de servicios se ha convertido posiblemente
en el “nuevo sector agrícola” en cuanto a productividad y excedente de
mano de obra. En otras palabras, la fuente del dualismo restante no
proviene mayormente de áreas rurales, sino de áreas urbanas.
En la siguiente sección, primero relacionamos el actual período de
resurgimiento agrícola con los anteriores, en particular la llamada belle
époque y tratamos las posibles diferencias entre estos períodos. Luego
continuamos con sugerencias más teóricas con respecto al entendi-
miento de la relación estructural entre desarrollo agrícola y distribu-

ción de ingresos. Las siguientes secciones incluyen la información y

metodología que utilizamos para regresiones de mínimos cuadrados
ordinarios (mco) (y efectos fijos) relacionados con la desigualdad de
ingresos sectoriales y una simple descomposición de productividad la-
boral agrícola. Finalmente, llegamos al resumen de los principales ha-
llazgos y conclusiones.
2. Auge de exportación de productos básicos,

inequidad en distribución de la tierra y desarrollo
en América Latina
La historia económica de América Latina muestra que la expansión y

contracción de la exportación de productos básicos ha sido un compo-
nente importante de su desarrollo: en el siglo xix se destacan el azúcar
en Cuba y el guano en Perú; más adelante, los nitratos en Chile, el café
en Colombia, Brasil y Costa Rica; y en el siglo xx el petróleo en Ecua-
dor y Venezuela, solo para citar unos pocos casos (Bulmer-Thomas,
1994). Los auges exportadores han disparado intervalos de creci-
miento, pero ningún país de América Latina ha experimentado una
transformación estructural e industrialización sostenida (Sachs y War-
ner, 1999; Bértola y Ocampo, 2012).
El auge exportador de productos básicos en las últimas décadas
parece haber estado dirigido por la demanda de China y otros merca-
dos emergentes. Muchos países latinoamericanos tales como Argen-
tina, Brasil, Chile, Colombia y Perú, entre otros, experimentaron un
gran aumento de inversiones en tierras y agricultura (Borras Jr. et al.,
2012)3 y se beneficiaron con las crecientes relaciones de intercambio
en lugar de las fuertes, aunque temporarias, bajas de los precios du-
rante la crisis de 2009-2011 (fao, 2014). La ola de crecientes relaciones
del comercio se prolongó durante siete años en comparación con los
tres años de episodios anteriores durante las décadas de 1970 y 1980
3 Borras Jr. et al. (2012) indican que la presencia de la reciente elevada inversión ex-
tranjera en tierras se produjo en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,

Paraguay, Perú, Uruguay, México, Nicaragua, República Dominicana, Guyana, Costa
Rica, Panamá y Guatemala.

(Adler y Magud, 2013)4 y el momento en el que se produjeron coinci-

dió con la reciente mejora de la distribución del ingreso en América
Latina. La pobreza y la desigualdad del ingreso decrecieron simultá-
neamente en la mayoría de los países de la región, mientras que en
otras regiones en desarrollo experimentaron lo contrario (Lustig, Ló-
pez-Calva y Ortiz-Juarez, 2011). En América Latina esta situación con-
trasta fuertemente con el período del auge de productos básicos de fi-
nes del siglo xix. ¿Qué podría ser diferente hoy en América Latina que
permitiera mejoras en la distribución del ingreso?
La inequidad en la distribución de la tierra se ha considerado como
uno de los principales determinantes históricos de la distribución del
ingreso en América Latina (Engerman y Sokoloff, 1997). Utilizando los
coeficientes de Gini, la inequidad en la distribución de la tierra sigue
siendo elevada a lo largo del tiempo y mayor que la desigualdad del
ingreso (Banco Mundial, 2008; Frankema, 2009; Solbrig, 2006). De
igual manera, los estimados basados en datos del censo agrícola indi-
can que las pequeñas explotaciones agrícolas de América Latina tienen
menos del 1% del total de la tierra, mientras que la misma estadística
es de alrededor del 15% en Asia Oriental y del 55% en África Subsaha-
riana (Anríquez y Bonomi, 2007). Ha habido muchos intentos por re-
distribuir tierras, pero con diferentes grados de éxito (Solbrig, 2006).5
El reciente auge de los productos básicos introdujo reformas agrarias
menos atractivas, porque los precios de la tierra subieron con el gran
aumento reciente de la tierra y las inversiones agrícolas en la región
(Borras Jr. et al., 2012).
Al mismo tiempo, el impacto de la distribución de la tierra sobre
la desigualdad del ingreso depende de una serie de factores tales como
4 Sachs y Warner (1999) desarrollaron un modelo teórico para estudiar cuándo y
cómo los aumentos en precios de productos básicos, incluyendo minerales, pueden vol-
verse beneficiosos o perjudiciales, en nueve países latinoamericanos para el período
1960-1994. Observan que en promedio los países con auge de productos básicos durante
más de tres años no experimentaron un aumento del producto interno bruto (pib) en los
años posteriores, con excepción de Ecuador. Países como Bolivia, Perú, México y Vene-
zuela incluso experimentaron una declinación en su pib durante y después del auge.
5 México en 1917, Bolivia en 1952, Cuba en 1959, Chile en 1965 y Perú en 1971; Ve-
nezuela y Brasil experimentaron intentos menores que pueden resumirse como políticas
de colonización en lugar de reformas agrarias; y Argentina no tuvo necesidad de apli-
carlo porque el sector agrícola era el más avanzado en la economía y el porcentaje de
campesinos sin tierra era reducido.

la importancia de la agricultura en la economía total y los vínculos

intersectoriales. En cuanto a la importancia de la agricultura, su con-
tribución al pib total y como contratista de mano de obra, la tendencia
a largo plazo ha experimentado una relativa disminución. El sector
manufacturero y el de servicios dependen menos de la tierra que la
agricultura y, por lo tanto, la mano de obra ha adquirido más impor-
tancia en el ingreso total. Gasparini et al. (2011a) proporcionan evi-
dencias de que el 81% del ingreso total en la región proviene de la
mano de obra para el período 1992-2006. El restante 19% corresponde
a ingresos no laborales, que incluyen ingresos de capital, alquileres y
beneficios, pensiones, transferencias entre hogares y remesas, transfe-
rencias del gobierno y renta implícita de la propiedad.
Existen razones para creer que el reciente auge ha dejado más es-
pacio para estimular actualmente los vínculos intersectoriales en com-
paración con los episodios anteriores. Durante la llamada belle époque
(1860-1929) el auge de productos básicos enriqueció a la élite terrate-
niente y marcó un punto decisivo ascendente en la evolución de las
desigualdades de ingresos en la región (Williamson, 2010a). Durante
este período, la creciente demanda internacional y los costos decre-
cientes del transporte impulsaron la expansión del sector exportador,
pero la movilidad laboral estuvo plagada del remanente de la esclavi-
tud y los sistemas de encomienda, por no hablar del violento estado de
represión sobre los trabajadores organizados y el impacto sobre la in-
migración europea en los países del sur de la región (Bauer, 1975; Bul-
mer-Thomas, 1994: 87; Williamson, 1999; Kay, 2001; Frankema, 2009).
No sorprende pues que la élite, los terratenientes y los poseedores del
capital cosecharan los beneficios para sí mismos y se observa que la
desigualdad de ingresos ha aumentado durante el período, posible-
mente a niveles Gini de alrededor del 0,60 (Bértola et al., 2008; Wi-
lliamson, 2010b; en Chile el alza evidente de la desigualdad comenzó
con el cambio de siglo, véase Rodríguez Weber, 2014).
La diferencia principal entre el auge reciente y el período de la
belle époque sería tal vez que la agricultura ya no está aislada y que las
mejoras de las relaciones de intercambio se han traducido en un valor
mayor no solo para la tierra sino también para el trabajo rural. Desde
la década de 1960 parece que el surgimiento de los vínculos entre las
economías rural y urbana de la región se pusiera de manifiesto con la
redistribución masiva del trabajo agrícola dentro de otros sectores de

la economía. En primer lugar, mientras que el empleo agrícola pre-

senta tasas negativas de crecimiento, el empleo no agrícola en áreas
rurales ha crecido desde la década de 1970 y continúa haciéndolo en
la década de 1990 en Ecuador, Chile, Colombia, Costa Rica y México,
para mencionar unos pocos (Reardon, Berdegué y Escobar, 2001,6
Haggblade, Hazell y Reardon, 2010). Sus estimaciones indican que,
en promedio, el 40% del ingreso rural a fines de la década de 1990
proviene del empleo rural no agrícola. Por lo tanto, no hay ninguna
razón para que nosotros creamos que el sector agrícola impulsado
por relaciones de intercambio mejoradas de las últimas décadas no
promovería la expansión del sector rural de servicios. Ciertamente, la
tendencia actual con una baja tasa de desempleo de la región se atri-
buye al sector de servicios que ha empleado a un mayor número de
trabajadores (De la Torre, 2012).
En segundo lugar, el reciente auge de productos básicos también
está relacionado con la aparición de los “cultivos flexibles”, que inclu-
yen soja, caña de azúcar, palma de aceite y maíz, entre otros. Su rasgo
principal es la multiplicidad de usos que pueden intercambiarse (ali-
mentos, pienso para el ganado, combustible, material industrial) (Da
Silva, Gómez y Castañeda, 2010). Por ejemplo, la soja puede usarse
como pienso para el ganado, alimentos y biodiésel. En otras palabras,
la dependencia de pocos productos de exportación que ha prevalecido
históricamente en el sector de exportaciones agrícolas de América La-
tina hace que los países sean menos vulnerables a las fluctuaciones de
precios cuando el uso final se puede modificar. A modo de ejemplo, la
superficie sembrada de soja en Bolivia ha aumentado de 172.354 de
hectáreas en 1990 a un millón de hectáreas en 2009 (Urioste, 2012). En
resumen, el desarrollo tecnológico ha permitido que el sector agrícola
diversifique sus riesgos dentro de un sector con un cultivo único (Bo-
rras Jr. et al., 2012).
En tercer lugar, el prejuicio urbano también ha retrocedido en la
mayoría de los países por otros motivos. Después de la década de
1980, las distorsiones de precios en los productos comercializables
disminuyeron y permitieron que las poblaciones rurales aplicaran los
precios para aprovechar las oportunidades económicas (Eastwood y
6 Esta fue una edición especial de 2001 de la revista World Development que incluye
estudios de casos sobre Bolivia, Brasil, Chile, Colombia y México, entre otros países.

Lipton, 2004). Brasil, Chile, Perú y México son algunos ejemplos de

esta tendencia, donde el nuevo modelo económico permitió que los
grupos regionales, que no podían aprovechar los beneficios de sus
ventajas comparativas anteriormente, se beneficiaran con los cambios
positivos en mercados de factores y productos, y la disposición polí-
tica para invertir en salud, educación, infraestructura y otros (Da
Silva, Gómez y Castañeda, 2010; David, Dirven y Vogelgesang, 2000).
Se estima que la brecha del total de ingresos urbanos-rurales de la re-
gión ha caído del 2,5 en 2002 al 2,2 en 2006 (Gasparini et al., 2011b).
Además, aunque hay pocos estudios que vinculan el rol del sector agrí-
cola y la reducción de la pobreza a nivel país en la región, las estima-
ciones recientes indican que la pobreza rural descendió más que la
pobreza urbana en el período 2005-2012 en todos los países (cepal ,
2014). Sin embargo, hay algunos indicios de diferencias de que aun-
que el mínimo se ha elevado, la brecha regional del índice de desarro-
llo humano se ha mantenido estable (véase Campos-Vásquez, Domín-
guez-Flores y Márquez, 2014, para México).
En síntesis, en la primera década del siglo xxi hemos presenciado
uno de los más prolongados auges de productos básicos y la caída de
la desigualdad de ingresos en la región. Sin embargo, la belle époque
marcó un aumento de la desigualdad de ingresos en la región. La élite
terrateniente fue la ganadora en las crecientes relaciones de intercam-
bio y los trabajadores rurales fueron los perdedores. La tierra fue la
principal fuente de ingresos en la época preindustrial de América La-
tina y hoy en día, al igual que en el pasado, la tierra continúa alta-
mente concentrada en pocas manos, con el coeficiente de Gini de tie-
rras que va más allá del 60% en la mayoría de los países. Sin embargo,
la tierra perdió importancia en tanto que la proporción agrícola del
trabajo y el pib han descendido a lo largo del tiempo. Sostenemos que
los trabajadores se beneficiaron con el auge esta vez porque los mer-
cados laborales están menos segmentados de lo que solían estar, los
vínculos entre las actividades rurales y urbanas han abierto nuevas
oportunidades laborales en los sectores de servicios y construcción, y
las redes de seguridad y las políticas de redistribución han protegido a
las personas contra la volatilidad de los ingresos. Todos estos cambios
han afectado la estructura sectorial de la economía y, por lo tanto,
han influido en la desigualdad de salarios que marca un punto de in-
flexión en la región.

3. Productividad agrícola y curva de Kuznets
Es casi una obviedad indicar que un aumento sostenido en el estándar

de vida requiere mayor productividad de la economía como un todo.
Las ganancias en productividad a largo plazo implican un cambio es-
tructural que ha sido expresado enérgicamente por Kuznets (1966),
Syrquin (2006) y Timmer (2007). Uno de los cambios estructurales
más importantes es la reasignación sectorial de los trabajadores hacia
áreas más productivas. Sin embargo, el efecto neto de diferentes fuer-
zas de cambio estructural sobre la desigualdad de ingresos es menos
directo. En esta sección presentaremos algunos de los caminos teóri-
cos y empíricos de cómo el cambio estructural afecta la desigualdad
del ingreso, aquí se lo trata principalmente desde el punto de vista de
dos sectores (el agrícola y el no agrícola). Una de las razones por las
cuales el desarrollo agrícola es relevante para la desigualdad es la ob-
servación de que la elasticidad del crecimiento de la reducción de la
pobreza es habitualmente más alto para el crecimiento de la agricul-
tura. Timmer, por ejemplo, sugiere que el crecimiento “procedente de
la agricultura contribuye a una distribución más equitativa de los in-
gresos” (2007: 60, dibujo sobre el trabajo de Kuznets [1955], y de Che-
nery y Syrquin [1975]).
Simon Kuznets (1965 y 1966) sostuvo que tanto la reasignación
de trabajadores agrícolas hacia sectores más productivos como las
productividades sectoriales constituyen el cambio estructural más
importante en una economía en desarrollo que razonablemente
conduce a una convergencia en productividad intersectorial a largo
plazo. Todo el proceso tiene repercusiones en el modelo de la distri-
bución de ingresos (debe recalcarse que Kuznets fue muy cuidadoso
al discutir las salvedades de su hipótesis de la curva de U invertida,
que era una especulación histórica-teórica en lugar de un patrón
empírico establecido y con características de ley). Según la lógica
de la curva de Kuznets, en las etapas iniciales del desarrollo, la rea-
signación de trabajadores agrícolas hacia el sector no agrícola re-
duce tanto la participación relativa de las personas empleadas en
tareas agrícolas, como su participación en el pib total sin aumentos
significativos en la productividad. Como resultado, la brecha de in-
gresos rural-urbana aumenta junto con la desigualdad intersectorial
urbana. Más adelante, la brecha de productividad (o ingresos) entre

los sectores se establece para convergir mientras aumenta la pro-

ductividad en el sector agrícola. Cuando la convergencia intersecto-
rial se fortalece y el mercado laboral es más estricto, la distribución
de ingresos general mejora. Para entonces, también cae el número
absoluto de la mano de obra agrícola con la migración rural-ur-
bana. El estrechamiento de la distribución del ingreso también se
refuerza por las políticas distributivas y la legislación tras la cre-
ciente importancia de la representación política de las clases socia-
les urbana y rural con menores ingresos. Este modelo ideal repre-
senta una transformación dinámica de la agricultura, lo contrario
de una transformación estática. En el anterior, el sector agrícola in-
teractúa con el resto de la economía y el descenso relativo de la
agricultura está impulsado principalmente por su dinámica produc-
tiva (Johnston y Mellor, 1961). En el último, se están sacando los
recursos de la agricultura y los vínculos intersectoriales son débiles
(véase Reynolds, 1975).
La hipótesis de Kuznets aporta un amplio abanico de ideas para
reflexionar sobre cambios en la distribución de ingresos a largo plazo.
En una economía de dos sectores, cuando la mayoría al principio re-
side en el sector agrícola y el sector no agrícola es pequeño, la suposi-
ción es que el ingreso promedio por trabajador es menor y la distribu-
ción del ingreso es bastante menos extensa en el primero. Cuando las
personas dejan la agricultura, el promedio de ingresos per cápita en el
sector agrícola puede subir, pero dado que el sector más desigual co-
brará importancia relativa, la distribución general de ingresos podría
estar más extendida en la fase inicial.
La distribución general de ingresos es el efecto neto de la distri-
bución intrasectorial; las diferencias de ingresos intersectoriales,
la importancia del sector y el proceso de cambio estructural po-
drían crear fuerzas que trabajan en diferentes direcciones depen-
diendo, por ejemplo, de las posiciones de los migrantes en la distri-
bución del ingreso. Teóricamente, los cambios estructurales en un
modelo de dos sectores pueden mejorar la distribución del ingreso
de cuatro maneras posibles: i) la desigualdad del ingreso se reduce
en ambos sectores de manera simultánea; ii) la desigualdad del in-
greso se reduce solo en el sector agrícola; iii) la desigualdad del
ingreso se reduce solo en el sector no agrícola; o iv) la convergencia
del ingreso promedio entre los sectores con sus respectivas distri-

buciones de ingresos permanece intacta. Tomando estas ideas, es

claro que tal proceso socioeconómico es difícil de evaluar empíri-
camente. Sin embargo, dado el resurgimiento de la agricultura lati-
noamericana, podemos abordar las diferencias de productividad
intersectorial y su importancia.
Una manera de relacionar el aumento de la productividad agrícola
con la distribución del ingreso es la que sugiere Peter Timmer (2004),
quien sostiene que el punto de inflexión de la hipótesis de Kuznets
también se puede asociar con el cierre de la brecha entre el porcentaje
del pib y el empleo en la agricultura. Él ha tratado de registrar la bre-
cha en una muestra de ocho países (Indonesia, Malasia, Filipinas, Tai-
landia, India, Pakistán, Corea del Sur y China) para el período 1960-
2000 mediante el uso del coeficiente intersectorial de Gini como proxy
para la desigualdad de la productividad laboral (o ingresos) entre los
sectores agrícola y no agrícola. También controla la relativa producti-
vidad laboral, pero explica que ambas medidas capturan diferentes di-
mensiones de la dualidad. Los resultados indican que el coeficiente in-
tersectorial de Gini está positivamente asociado con el coeficiente de
Gini y captura un tercio de su variación, al controlar la relativa pro-
ductividad laboral, el porcentaje del pib del sector de servicios, aho-
rros, precios del arroz y otras variables.
Con el uso de las evidencias de 86 países entre los años 1965 y
2000, Timmer y Akkus (2008) muestran que la brecha entre el por-
centaje del pib y el empleo en agricultura se reduce con mayores in-
gresos y explican que esta convergencia es parte del cambio estructu-
ral, al reflejar mejores mercados financiero y laboral. Además, los
estimados de la brecha de productividad agrícola se ampliaron du-
rante las primeras etapas del desarrollo y mostraron que el punto de
inflexión para la brecha se produce a nivel per cápita del pib por en-
cima de los 5.063 dólares en el año 2000, al controlar las relaciones
de intercambio, y 9.255 dólares sin controlarlas. La principal conclu-
sión de este resultado es que la política de precios agrícolas se puede
usar para influenciar sus relaciones de intercambio nacionales y,
consecuentemente, conectar el trabajo agrícola con el resto de la
economía.

4. Datos y métodos
Se trata de estudiar la relación entre la desigualdad del ingreso y el

desarrollo agrícola en nueve países de América Latina: Argentina, Bo-
livia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Perú y Venezuela.
Los países abarcan más del 82% del pib total de América Latina y el
Caribe y más del 91% de la población en 2012. El tiempo que se estu-
dia abarca el período 1950/1960-2010. Lo dividimos en tres subperío-
dos que reflejan opiniones alternativas de política: el período de indus-
trialización por sustitución de importaciones entre 1960-1975, el
período turbulento entre 1975-1995; y el resurgimiento/caída de la
agricultura en la desigualdad del ingreso entre 1995-2010.
i) Empleamos un método de descomposición de productividad la-
boral agregada para identificar la contribución de la agricultura en re-
lación con otros sectores de la economía. La productividad laboral es
un indicador de ingresos reales per cápita y se puede descomponer en
productividad sectorial y reasignación entre sectores. Seguimos con el
enfoque adoptado por Ocampo, Rada y Taylor (2009) y Roncolato y
Kucera (2014). Esto puede expresarse como sigue:
q1
productividad laboral = Σ{φi0 (gi–ei)+ei (φi0–( __
q )λi0)}
0
donde la productividad sectorial es la diferencia entre la tasa de creci-

miento del valor agregado sectorial gi menos la tasa de crecimiento de
empleo sectorial ei, ponderada por el porcentaje de producción secto-
rial φi0. La producción sectorial (dentro) refleja el cambio tecnológico y
las tasas de inversión, que también se encuentran entre los principales
determinantes de los aumentos de la productividad. La reasignación
sectorial es la diferencia entre el porcentaje de producción sectorial φi0
y el porcentaje de empleo sectorial λi0 ajustado por el coeficiente de pro-
ductividad laboral en el período 1 y 0 multiplicado por la tasa de creci-
miento del empleo sectorial ei. La reasignación es generalmente el tér-
mino más común para capturar el cambio estructural. Sin embargo,
entendemos que el cambio estructural es la interacción de los dos tér-
minos. Estamos de acuerdo con la idea de que la reasignación de traba-
jadores agrícolas es ciertamente el cambio estructural más importante
en el desarrollo económico, pero sin los aumentos en la reasignación de
productividad sectorial no contribuye al crecimiento.

Para realizar la descomposición, usamos los datos del Groningen

Growth and Development Centre (ggdc, Centro de Estudios para Cre-
cimiento y Desarrollo de Groningen), que incluyen datos sobre el va-
lor agregado sectorial y empleo para nueve países de América Latina.
Las series de datos abarcan el período 1950-2010 para todos los paí-
ses salvo Bolivia, Perú y Venezuela. Su serie comienza a partir de la
década de 1960. Convertimos a dólares el valor agregado en moneda
nacional de los precios de 1990 utilizando los deflactores de 2005 por
sectores y tipos de cambio.7 La productividad laboral se computa di-
vidiendo el valor sectorial por su nivel de empleo.8 Nótese que los
desempleados no están incluidos en los datos del ggdc. Combinamos
dos de los sectores originales (servicios gubernamentales y comuni-
dad, servicios sociales y personales) en uno solo, lo que deja la mues-
tra con nueve sectores. La distribución sectorial y más detalles sobre
las fuentes de la base de datos se encuentran disponibles en el sitio
web del ggdc.
ii) Históricamente, la mejora a largo plazo de la distribución del
ingreso está conectada generalmente con el desarrollo agrícola. Según
la teoría kuznetsiana de la desigualdad y el cambio estructural, mien-
tras la productividad agrícola aumenta y los trabajadores se redistri-
buyen en otros sectores de la economía, la distribución del ingreso em-
peora en las etapas iniciales. Después, cuando la reasignación finaliza
y la productividad entre los sectores está cerca de la paridad, la distri-
bución del ingreso mejora. El coeficiente de Gini se usa como única
medida de la distribución del ingreso. En esta línea, aprovechamos el
trabajo de Peter Timmer (2004) para computar el coeficiente de Gini
intersectorial a partir del porcentaje de la economía agrícola en la acti-
vidad económica general en relación con su porcentaje de la fuerza la-
boral. Nótese que el coeficiente de Gini intersectorial no es el coefi-
7 Ejercicio paridad poder adquisitivo (ppa), aunque los documentos en la revisión de
la bibliografía emplearon diferentes métodos que van desde monedas nacionales cons-
tantes, dólares estadounidenses constantes o dólares estadounidenses ppa, por no hablar
de los períodos.
8 La distribución sectorial está integrada por nueve sectores: agricultura, caza, silvi-
cultura, pesca; minería; manufacturas; servicios públicos; construcción; comercio mayo-

rista y minorista, restaurantes, hoteles; transporte, almacenamiento, comunicaciones;
servicios financieros, negocio inmobiliario, seguros; otros servicios (servicios a la comu-
nidad, gubernamentales y personales).

ciente de Gini del sector agrícola, sino que es el coeficiente de Gini del
sector agrícola comparado con el sector no agrícola. El coeficiente de
Gini intersectorial debería estar positivamente relacionado con el coe-
ficiente general de Gini.
El coeficiente de Gini intersectorial se computa de la siguiente ma-
nera:
Coef. de Gini intersectorial = 1–pagri Sagri–2Sagri (1–-pagri)–(1–pagri) (1–Sagri),
donde p es el porcentaje de la fuerza laboral en la agricultura y S es su

participación del ingreso en relación con la economía general. Enton-
ces estimamos la importancia del coeficiente de Gini intersectorial so-
bre el coeficiente de Gini general.
Gini = constante + Gini intersectorial + controles
Obtenemos el coeficiente de Gini de la versión 5.0 de la base de datos

de Solt9 que proporciona mediciones estándar de desigualdad neta y
de mercado para 153 países en desarrollo y países avanzados para el
período 1960-2010. El coeficiente de Gini que usamos como variable
dependiente es la desigualdad del mercado10 o la desigualdad antes
de impuestos y subsidios. La bibliografía indica que las políticas fis-
cales en América Latina tienen poco impacto en la desigualdad del
mercado (Goñi, López y Servén, 2008; cepal , 2012). Sin embargo,
usamos la diferencia entre la desigualdad de mercado y la desigual-
dad neta para capturar la redistribución en el período 1995-2010. El
período se ha caracterizado por una expansión de los esquemas de
redistribución, incluyendo pensiones no contributivas, seguro de sa-
lud y transferencias de efectivo para los pobres que se han elogiado
ampliamente.
También reconocemos que hay muchas fuerzas que actúan conforme
al coeficiente de Gini. La primera de ellas es la distribución y los cambios
en la valorización de activos o riqueza a lo largo del tiempo. Se deberían
9 Solt (2014) preparó el conjunto de datos de series comparables de coeficientes de
Gini para desigualdad neta y de mercado.

10 Los datos que faltan se completan a través de estimados lineales, en especial para
las décadas de 1960 y 1970.

estudiar conjuntamente con el coeficiente de Gini de ingresos, porque la

distribución de la riqueza es el resultado de las distribuciones pasadas de
ingresos y las tasas de ahorro. Asimismo, hay evidencias de que, en pro-
medio, el ahorro agregado creció más que en los previos episodios de ex-
pansión, y que el sector público contribuyó más al ahorro que el sector
privado (Adler y Magud, 2013).11 Por lo tanto, usamos ahorro interno
bruto como el proxy crudo de ingresos no laborales. La tasa de ahorro en
la muestra completa oscila entre el 11% del pib en Bolivia, el 21% en
Chile y el 31% en Venezuela (véanse las estadísticas descriptivas en el
apéndice). De la misma forma, examinamos el pacto del servicio del pib
en el coeficiente de Gini. La bibliografía de la descomposición indica que
el trabajo agrícola se libera principalmente hacia el sector tradicional de
servicios donde la productividad es baja y en muchos casos informal.
iii) Examinamos la hipótesis de que los aumentos en la productividad
del trabajo agrícola tienen un impacto directo sobre el coeficiente de Gini
intersectorial a través de sus componentes internos: productividad de la
tierra y el ratio tierra/trabajo. Por una parte, la fórmula de más abajo cap-
tura los aumentos en eficiencia que relaciona con mejoras en la produc-
ción agrícola tales como la calidad de las cosechas o el uso de fertilizante,
pero también otros efectos tales como la mejora de la organización de la
producción o cambios institucionales. Por otra parte, la fórmula explica
los cambios en la dotación de recursos, tales como los aumentos en la
abundancia relativa de la tierra en relación con el trabajo, o viceversa,
que puede afectar los ingresos durante un auge de productos básicos,
considerando que la frontera de tierras puede expandirse y que puede
utilizarse la tecnología de punta. Tomamos los datos de las tierras de cul-
tivo12 y agricultura13 de los indicadores del desarrollo mundial. Usamos
11 Bolivia, Colombia y Perú ahorraron más en los años de bonanza que el resto, mien-
tras que Chile y Brasil se destacan en el otro extremo con las tasas de ahorro marginal
más reducidas.
12 Según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricul-
tura (fao, por sus siglas en inglés), las tierras arables o de labranza comprenden las tie-
rras bajo cultivos temporales (las que dan dos cosechas se toman en cuenta una sola vez),
las praderas temporales para corte o pastoreo, las tierras dedicadas a huertas comercia-
les o domésticas, y tierras temporalmente en barbecho. Las tierras abandonadas como
resultado de la rotación de cultivos se excluyen.
13 La tierra agrícola es el porcentaje de superficie de tierra dedicada a pastos perma-
nentes, arable o que se dedica a cultivos permanentes. Las tierras de pastos permanentes
se dedican durante cinco o más años a forraje, incluyendo pasturas naturales o cultivadas.

los dos conjuntos de datos, pero los resultados que aquí se presentan solo
se basan en tierras de cultivo. Los estimados no varían demasiado.
Valor agregado en agricultura

= Valor agregado * Tierra
Fuerza de trabajo en agricultura Tierra Trabajo
Siguiendo la fórmula de más arriba y combinando los datos del ggdc

del valor agregado de la agricultura y el empleo con la información de
la tierra de los indicadores del Banco Mundial, realizamos una regre-
sión, una regresión mco con país y años ficticios. Todas las variables
están cargadas y la productividad de la tierra y el ratio tierra-trabajo se
retoman en el Gini intersectorial. Finalmente, contrastamos los resul-
tados con la descomposición sectorial, que identifica productividad
sectorial y reasignación.
5. Resultados
Un primer indicio del resurgimiento de la agricultura en América La-

tina es la importancia creciente de la productividad agrícola en rela-
ción con la productividad a escala económica. La proporción ha cre-
cido en todos los países a una tasa promedio no ponderada del 1,6%
anual para el período 1960-2010, pero nuestros resultados indican que
el período 1995-2010 representa el 43% de la tasa de crecimiento. 14
Algunos países van más rápido que otros, como Bolivia y Brasil, al
contrario que Colombia y Costa Rica, pero las diferencias entre los
sectores agrícola y no agrícola parecen estar cerrándose en todas par-
tes en la última década en todos los países de la muestra.15
14 La tasa de crecimiento del ratio para el período 1960-2010 es del 1,8% (40% en el
período 1995-2010) en Argentina; el 1,8% (68% en el período 1995-2010) en Bolivia; el

1,5% (73% en el período 1995-2010) en Brasil; el 2,7% (34% en el período 1995-2010) en
Chile; el 0,6% (33% en el período 1995-2010) en Colombia; el 1,5% (29% en el período
1995-2010) en Costa Rica; el 0,8% (58% en el período 1995-2010) en Perú; el 0,9% (58%
en el período 1995-2010) en México; el 3,6% (25% en el período 1995-2010) en Venezuela.
15 Examinamos los descubrimientos en profundidad por medio de diferentes especi-
ficaciones del ratio tales como manufacturas sobre agricultura, servicios intensivos en
mano de obra sobre la agricultura e incluso sus productividades marginales y excluyendo
a Argentina, cuya productividad agrícola ha sido mayor que la del promedio en la econo-
mía y en la región.

Gráfico 1. Reduciendo la brecha: el resurgimiento agrícola

en América Latina entre 1995 y 2010
Contribución a la productividad del sector

Contribución a la productividad por sector
Argentina Bolivia Brasil
Chile Colombia Costa Rica
Perú México Venezuela
-0,01 -0,005 0 0,005 0,01 -0,01 -0,005 0 0,005 0,01 -0,01 -0,005 0 0,005 0,01
Agricultura Manufacturas Servicios tradicionales Servicios financieros
Fuente: Cálculos del autor con los datos del ggdc.
En este sentido, realizamos la descomposición de la productividad la-

boral agregada para los nueve países y encontramos que la agricultura
ciertamente no ha sido un obstáculo para el crecimiento durante los
últimos cincuenta años, pero sí ha sido un motor de crecimiento du-
rante los últimos veinte. En el gráfico 1 mostramos que desde mediados
de la década de 1990 la contribución agrícola está por delante de la de
las manufacturas, con la excepción de Argentina, Colombia y Vene-
zuela. En otras palabras, durante el período 1995-2010 el agrícola ha
contribuido sistemáticamente más que el sector manufacturero a la
productividad laboral agregada en seis de los nueve países de la mues-
tra. También confirmamos el modelo de que los servicios tradicionales
tales como el comercio mayorista y minorista, los hoteles y restauran-
tes reducen la productividad laboral agregada, mientras que los servi-
cios dinámicos tales como los servicios financieros la mejoran, pero no

en la misma medida que la agricultura. Por ejemplo, Chile es un país

con bajo porcentaje de pib agrícola (5%) y empleo (9%) en comparación
con otros países de ingresos medios, pero la mayor parte de la reduc-
ción de la pobreza parece atribuirse a la expansión de la agricultura por
medio de salarios más altos y el empleo de mano de obra no calificada.
Anríquez y López (2007) estiman que la elasticidad de la demanda de
mano de obra no calificada de la producción agrícola es tres veces ma-
yor que la de la mano de obra calificada. Por otra parte, aunque nues-
tros resultados no contabilizan el trabajo informal, el descenso de la
productividad en el sector de servicios es un claro indicio de que el pro-
ceso de industrialización no puede hacer frente a la reasignación del
trabajo agrícola y, por lo tanto, las condiciones para la inequidad relati-
vamente alta continuarán siendo constantes en la región.
La productividad agrícola tiene un papel a desempeñar para cerrar
la brecha intersectorial de productividad laboral en la economía. Aun-
que la productividad laboral no se traduce necesariamente en ingresos
en mercados imperfectos, pensamos que nuestros estimados de la aso-
ciación negativa entre el coeficiente de Gini intersectorial y los niveles
más altos de ingresos per cápita se están dando en muchos países de la
región. Los modelos de efecto fijo (no se muestran aquí) indican que la
elasticidad del ingreso es de 1,20 y el cuadrado del ingreso es de -0,15.
En otras palabras, la brecha se cierra con el aumento del ingreso, pero
el punto de inflexión fue bastante bajo en cuanto a ingresos per cápita
y, por lo tanto, no es ilustrativo. También agregamos relaciones de
intercambio,16 lo cual resulta ser estadísticamente significativo al nivel
del 5%, pero el coeficiente es pequeño. La bibliografía tiene resultados
ambiguos con respecto a la asociación entre relaciones de intercambio
y desigualdad durante el reciente auge de productos básicos. Gaspa-
rini et al. (2011a) encuentran una asociación negativa que ha favore-
cido el empleo de mano de obra no calificada en la construcción y en
el sector de servicios. En cambio, Astorga (2014) no encuentra pruebas
de que el auge haya favorecido a la mano de obra no calificada. Tim-
mer y Akkus (2008) tienen que admitir que, como en el caso de Asia
16 Combinamos las series de relaciones de intercambio del Banco Mundial y la Base
de Datos de Historia Económica de América Latina Montevideo-Oxford (moxlad). El pib

per cápita en precios de 2013 se toma de Conference Board Total Economy Database
(ted-gdcd).

Cuadro 1. Explicando el logaritmo del coeficiente de Gini

a lo largo del tiempo y en países de América Latina
Logaritmo del 1960-2010 1995-2010

coeficiente de Gini
2a: excluyendo
1 2 3
Argentina
Gini intersectorial 0,078*** -0,018* 0,044*** 0,03**
Servicio del pib 0,055 0,202 -0,70***
Ahorro -0,001* -0,0002 -0,003***
Redistribución 1,438*** 1,554*** -0,72
Período X X X
País X X X
Constante X X X X
Rcuadrado 21% 76% 76% 87%

Cantidad de obs. 411 411 374 131
Notas: En la tabla se incluyen modelos de efecto fijos para nueve países. El significado
estadístico se muestra como * en nivel porcentual de 10, ** de 5, o *** de 1. Los índices
del coeficiente de Gini intersectorial para el período 1960-2010 son de 0,078*** para
Bolivia, 0,092* para Brasil, 0,035*** para Chile, -0,035 para Colombia, -0,019 para Costa
Rica, 0,098* para Perú, 0,069 para México y 0,072* para Venezuela. Los coeficientes para
el período 1995-2010 son 2,04 para Argentina, 0,14*** para Bolivia, 0,10*** para Brasil,
0,05*** para Chile, 0,005 para Colombia, -0,043 para Costa Rica, 0,11* para Perú, -0,024
para México y 0,09** para Venezuela.
Oriental, un resultado de este tipo, una asociación negativa entre las

relaciones de intercambio y la desigualdad, muestra un margen para
diseñar políticas agrícolas para mejorar el bienestar de la población
rural en la distribución del ingreso.
En el cuadro 1 encontramos que el coeficiente de Gini intersecto-
rial está positivamente relacionado con el coeficiente de Gini general.
El modelo 1 indica que un aumento del 1% en el coeficiente de Gini
intersectorial eleva el coeficiente de Gini general en 0,08%. Al añadir
los controles, el coeficiente de Gini intersectorial del modelo 2 es de

-0,018 y significativo al nivel del 10%. Examinamos el resultado al

realizar regresiones separadas para cada país y comprendimos que la
tendencia a la baja provenía de Argentina. El modelo 2a excluye a Ar-
gentina e indica un coeficiente del 0,04%. Nótese que el coeficiente es
pequeño en relación con nuestro primer estimado, pero el coeficiente
puede ser mayor y significativo a nivel país: 0,08% en Bolivia, 0,09%
en Brasil y Perú (véase la nota en el cuadro 1). El coeficiente de Gini
intersectorial explica el 21% y el 25% de la variación en el coeficiente
de Gini general para el período 1960-2010 y 1995-2010. Cabe señalar
que Timmer (2004) también descubrió que el coeficiente de Gini in-
tersectorial en ocho países asiáticos para el período 1960-1999 repre-
senta el 25% de la variación del coeficiente de Gini general, pero el
coeficiente fue de alrededor del 0,43%. No obtuvimos un resultado
tan elevado en ninguno de los países latinoamericanos. Es difícil de-
cir qué país de Asia ha impulsado los resultados: Corea del Sur, el pa-
ladín de la baja inequidad y la rápida industrialización; Filipinas y
Malasia, con desigualdad de ingresos alta y relativamente estable; o
Tailandia y China, conocidos por su actual desigualdad elevada del
ingreso en comparación con la baja condición inicial en la década de
1960. En cambio, la desigualdad en América Latina ha sido muy esta-
ble y alta en la mayoría de los países, independientemente de sus con-
diciones iniciales o actuales.
El modelo 3 calcula que el coeficiente de Gini intersectorial es del
0,031% en el período 1995-2010,17 durante el cual la disminución de la
desigualdad del ingreso se hizo evidente en la mayoría de los países de
la región. Los índices más altos del coeficiente de Gini intersectorial se
encuentran en Bolivia (0,14), Perú (0,11) y Brasil (0,10), por enumerar
algunos (véase la nota en el cuadro 1). Tomamos en consideración el
servicio del pib, ahorros y redistribución, y todos los coeficientes son
importantes y en la dirección correcta. Todos reducen la desigualdad
del ingreso. Esto nos llevaría a la reflexión de que aunque el sector de
servicios tiene algunos segmentos de baja productividad, es una tarea
de gran interés y que proporciona niveles de ingresos que podrían ser,
como mínimo, mejores que los anteriores.
17 Los coeficientes para el coeficiente de Gini intersectorial no son estadísticamente
significativos durante los períodos 1960-1975 y 1975-1995.

Nuestros hallazgos muestran que el coeficiente de Gini intersecto-

rial contribuye al mejoramiento de la distribución del ingreso y que la
brecha intersectorial en efecto se está cerrando. Por una parte, el ejer-
cicio de descomposición presenta evidencia de que la productividad
agrícola tiene un impacto sobre la productividad laboral agregada ma-
yor que la producción manufacturera y los servicios. Por otra parte, el
coeficiente de Gini intersectorial para el período más reciente explica
alrededor de un cuarto de la variación del coeficiente de Gini general.
Pensamos que esto avala el papel renovado de la agricultura en el de-
sarrollo de América Latina. Para relacionar los dos elementos de
prueba, descomponemos la productividad agrícola en productividad
de la tierra y la proporción tierra/trabajo y examinamos su impacto
sobre el coeficiente de Gini intersectorial.
Para el período 1960-2010, los resultados indican que la producti-
vidad de la tierra y la proporción tierra/trabajo explican alrededor del
86% de la variación en el coeficiente de Gini intersectorial. Los dos
coeficientes son altamente significativos, pero la proporción tierra/tra-
bajo es más alta que la productividad de la tierra en todos los modelos
de todo el período. El aumento del 1% en productividad de la tierra
reduce el coeficiente de Gini intersectorial en un 0,23%. Para el pe-
ríodo de industrialización por sustitución de importaciones, solo el
20% de la variación del coeficiente de Gini intersectorial puede expli-
carse por la productividad laboral para antes de 1975. Por ejemplo,
Reis (2014) escribe: “La isi en Brasil está asociada con la concentra-
ción urbana, las economías de escala y la aglomeración y por lo tanto
con una lenta disminución en la desigualdad espacial de la productivi-
dad laboral”. En otras palabras, la productividad de la tierra aún es-
taba desbordada por la gran cantidad de mano de obra en las áreas
rurales a pesar de la migración rural-urbana. Sin embargo, en el pe-
ríodo 1995-2010, el efecto de la productividad de la tierra se está forta-
leciendo, lo cual coincide con el auge de las exportaciones de produc-
tos básicos de la última década. En este período parece como si la
productividad de la tierra y la dotación de factores se reforzaran entre
sí: la proporción tierra/trabajo ha aumentado y también la productivi-
dad por unidad de tierra. Reis (2014) confirma la tendencia en Brasil,
donde el uso intensivo del suelo y otros recursos naturales llevaron a la
dispersión espacial de las actividades económicas y a la más rápida
convergencia de productividad laboral en todas las regiones de Brasil.

La productividad de la tierra ha tenido un papel más relevante en

el último período. El análisis de la productividad agrícola del ejercicio
inicial de descomposición presenta su aumento que depende de los
cambios tecnológicos e institucionales en lugar de una tosca redistri-
bución de mano de obra. En otras palabras, como el coeficiente de
Gini intersectorial está descendiendo, el potencial para la redistribu-
ción está disminuyendo, lo cual es una clara señal de la transición ha-
cia el desarrollo. Interpretamos esto como un signo de transición hacia
una transformación más dinámica de la agricultura que no esté deter-
minado principalmente por el crecimiento extensivo y la migración ru-
ral a urbana, sino también por el crecimiento de productividad interna
en el sector.
6. Conclusiones
En este estudio tratamos de entender la naturaleza del resurgimiento

agrícola de las últimas décadas, según la perspectiva de cambio estruc-
tural, y cómo se relaciona con la reducción observada en la desigual-
dad de ingresos. Primero establecemos que el desempeño relativo de la
agricultura en cuanto al crecimiento de productividad laboral se ha
fortalecido en los últimos cincuenta años. Inspirada en conocimientos
recientes de la bibliografía sobre el papel de la agricultura y la discu-
sión seminal de Kuznets acerca de cómo las fuerzas del cambio econó-
mico podrían influenciar la distribución del ingreso, nos concentra-
mos en la parte de la desigualdad general del ingreso conformada por
la dualidad rural-urbana y aproximada por la diferencia del ingreso
intersectorial. Medimos esta diferencia (entre la agricultura y la no
agricultura) al relacionar el porcentaje de la importancia de la agricul-
tura con su participación en el empleo y la convertimos en un coefi-
ciente de Gini intersectorial. De acuerdo con nuestras estimaciones, el
coeficiente de Gini sectorial explica el 20-25% de la desigualdad gene-
ral en América Latina durante todo el período. Encontramos que el
modelo a largo plazo de la desigualdad sectorial disminuye con un au-
mento en el ingreso per cápita. A partir de esto, encontramos apoyo
para igualar los ingresos debido a la convergencia de ingresos intersec-
toriales. La reducción de la brecha de productividad sectorial sugiere
la existencia de vinculaciones intersectoriales más fuertes y, junto con

la expansión de oportunidades de empleo del sector agrícola, es proba-

ble que se haya elevado el costo de oportunidad de la mano de obra no
calificada. Esto concuerda con los hallazgos de que el efecto de la pro-
ductividad agrícola, que surge del crecimiento de la productividad de
la tierra, en lugar de ser solo cambios en la proporción de tierra/tra-
bajo, ha crecido en importancia en los últimos cincuenta años. En
comparación con la belle époque, parece que la mejora en las relacio-
nes de intercambio para la agricultura no solo aumentó el valor de la
tierra, sino además el trabajo rural y posiblemente también el compro-
miso político para invertir en áreas rurales. Con la interpretación en el
marco de la curva de Kuznets solo hemos abordado parte de la diná-
mica y por lo tanto no podemos demostrar ni refutar si la disminución
de la desigualdad en las últimas décadas constituye la caída de la curva
de Kuznets. La reducción mediante la práctica agrícola de la producti-
vidad intersectorial es, sin embargo, coherente con las fuerzas kuznet-
sianas que inclinan la curva en dirección descendente.
También advertimos que mientras que la agricultura ha surgido
como un contribuyente más fuerte para el crecimiento de la producti-
vidad general, ha habido una gran expansión del empleo de baja pro-
ductividad en algunas partes del sector de servicios. Esta expansión
parece haber contribuido a la disminución de la desigualdad general
del ingreso, coherente con la implementación de las políticas dirigidas
a los segmentos de menores ingresos de la población urbana en las úl-
timas décadas. Sin embargo, la dualidad rural-urbana se ha transfor-
mada en urbana. Una advertencia pendiente es que incluso aunque la
agricultura haya comenzado a cerrar la brecha con otros sectores, es
probable que los aumentos de productividad hayan sido más fuertes
entre las grandes unidades agrícolas de capital intensivo que entre los
pequeños propietarios. En este sentido, la distribución del ingreso po-
dría no haberse reducido sustancialmente dentro del sector agrícola.
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Cuadro 2. Estadísticas descriptivas por país (desviaciones típicas entre paréntesis)
Muestra
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Perú México Venezuela completa

39,5 39,6 56,1 42,6 53,1 46,9 57,4 47,4 41,7 47,0
Coeficiente de Gini
(6,7) (18,0) (10,2) (18,6) (5,4) (7,7) (10,8) (12,5) (9,0) (13,4)
2,8 30,9 28,3 15,0 22,2 19,5 29,7 23,9 13,0 20,6
Gini intersectorial
(4,1) (13,8) (11,9) (7,2) (7,2) (10,2) (8,5) (10,4) (8,1) (12,7)
Proporción de 48,6 51,1 62,2 54,7 51,0 63,5 59,6 58,5 30,8 53,3
servicios del pib (%) (2,2) (3,7) (1,9) (1,6) (2,2) (2,1) (1,7) (1,0) (6,5) (9,8)
21,2 11,8 20,2 21,5 18,7 16,1 22,3 21,0 31,7 21,0
Tasa de ahorros (%)
(5,8) (7,3) (2,9) (6,3) (2,8) (3,2) (7,5) (3,2) (6,5) (6,7)
0,000196 0,3 4,5 1,9 3,4 3,0 3,7 2,2 2,0 2,3
Redistribución
Apéndice
(0,0024) (1,9) (1,3) (1,6) (3,4) (1,9) (3,6) (1,0) (1,1) (2,5)
Porcentaje de 13,1 45,9 34,6 19,2 33,6 30,3 36,9 28,9 16,7 28,8
trabajo agrícola (%) (4,6) (14,9) (12,9) (6,9) (9,1) (11,5) (8,9) (11,8) (7,5) (14,3)
Tierras arables 26,3 2,2 48,2 2,9 3,1 0,25 3,2 20,6 2,7 12,2
(millones ha) (5,4) (0,7) (13,3) (1,0) (0,6) (0,03) (0,6) (2,7) (0,1) (1,6)
Fuente: El coeficiente de Gini y la redistribución son tomadas de la versión 5.0 de la Base de Datos Estandarizada sobre Desigual-
dad Global de Ingresos para 153 países para el período 1960-2010 (Solt, 2014).
Los datos para estimar el Gini intersectorial, la participación de los servicios de pib y mano de obra agrícola se toman de
Timmer, Gaaitzen de Vries y Klaas de Vries (2014).
Cambio estructural y disminución de la desigualdad…
Tasa de ahorro y tierras arables se toman de los indicadores del desarrollo mundial.
579
11/16/16 3:17 PM
xvi. Política fiscal y desigualdad
en América Latina: 1960-2012
Judith Clifton
Daniel Díaz-Fuentes
Julio Revuelta*
1. Introducción
América Latina es una región que ha estado muy afectada por proble-
mas crónicos de cohesión social vinculados con la desigualdad (Huber
et al., 2006; Milanovic y Muñoz de Bustillo, 2008; Williamson, 2010;
FitzGerald et al., 2011; Bértola y Ocampo, 2012). A lo largo de los años,
el grado excesivo de desigualdad en América Latina fue considerado
una anomalía al realizar comparaciones a nivel internacional (Deinin-
ger y Squire, 1996 y 1998). Sin embargo, en las últimas dos décadas, la
desigualdad de ingresos en realidad disminuyó en la mayoría de los
países de la región, aunque aún permanece por sobre la media mun-
dial (cepal, 2010; Cornia, 2012). En este contexto, América Latina ha
emergido como una anomalía positiva, que va en sentido contrario de
las recientes tendencias mundiales que están avanzando hacia una
mayor desigualdad (Hvistendahl, 2014; Ravallion, 2014).
Este desplazamiento histórico de la desigualdad en América La-
tina ha dado origen a importantes investigaciones que apuntan a des-
cubrir las causas de este cambio (De la Torre, 2014; Salazar, 2014;
Székely, 2014). A manera de contribución a esta reciente bibliografía,
este capítulo proporciona nuevos conocimientos en relación con el rol
de la política fiscal sobre la redistribución del ingreso en el contexto de
* Universidad de Cantabria, España.
581

América Latina. Este ha estado en el centro de algunos de los más con-

trovertidos análisis económicos y políticos que circundan la historia
de la política económica (Lindert, 2004; Bastagli et al., 2012; Piketty,
2014). En la actualidad, el rol de la política fiscal sobre la distribución
del ingreso continúa siendo sumamente pertinente, dadas las distintas
posiciones que tienen los investigadores sobre su eficacia como una
herramienta de redistribución en el contexto latinoamericano (Bár-
cena y Kacef, 2011; Goñi et al., 2011; Bastagli et al., 2012; Arroyo y
Lindert, 2014).
Usamos los datos históricos disponibles de 18 países latinoameri-
canos para el período 1960-2012 para investigar el impacto del gasto
público y del ingreso público sobre la desigualdad de los ingresos apli-
cando el coeficiente de Gini. Mientras que los estudios previos anali-
zaban el impacto de la política fiscal sobre la desigualdad usando da-
tos a partir del año 1990 —a menudo usando una menor cantidad de
países—, nuestro objetivo es contribuir a la bibliografía extendiendo
el período lo más posible, por el condicionamiento de los datos, e in-
crementar la cantidad de países bajo estudio al máximo de 18. Debido
al giro en la política fiscal que cambió el enfoque del estilo del Con-
senso de Washington hacia modalidades más progresistas (Haus-
mann, 1997) y las diferencias de las metodologías aplicadas para pro-
ducir los datos, dividimos el período en dos subperíodos: 1960-1998 y
1999-2012. Otra novedad de este capítulo es que analizamos los resul-
tados a nivel nacional y urbano para este segundo subperíodo, lo que
es de interés dado el alto grado de urbanización en América Latina.
Aplicamos varios métodos econométricos, especificaciones y defini-
ciones de variables, sobre la base de efectos fijos y al azar, así como un
modelo de errores estándar corregidos para datos de panel. Probamos
la dirección y la magnitud del efecto histórico que la política fiscal ha
tenido sobre la distribución del ingreso para el período. Analizamos
tanto el impacto del gasto público agregado y de los ingresos públicos
como las principales categorías funcionales del gasto y de la imposi-
ción tributaria.
El resto del capítulo está dividido en cuatro secciones. En la se-
gunda sección, presentamos una breve revisión de la bibliografía sobre
la desigualdad de ingresos y la política fiscal en el contexto latinoame-
ricano. En la tercera sección, presentamos los datos y la metodología.
En la cuarta, exponemos los resultados de nuestro análisis, a nivel de

Política fiscal y desigualdad en América Latina 583
América Latina en general y a nivel nacional específico. La última sec-

ción finaliza presentando las principales conclusiones y sus implican-
cias en términos de política fiscal.
2. Desigualdad y política fiscal en la América Latina

del siglo xx: antecedentes
En esta sección, en primer lugar resaltamos las principales contribu-

ciones sobre la desigualdad del ingreso, destacando aquellas de parti-
cular relevancia para el contexto latinoamericano. Luego nos enco-
mendamos a analizar la bibliografía que versa sobre la importancia de
la política fiscal en relación con la desigualdad en América Latina y, a
continuación, exponemos nuestro enfoque en este capítulo en el con-
texto de esta bibliografía más reciente.
Desigualdad del ingreso en América Latina: un debate actual
La desigualdad económica define en general las diferencias entre los in-

dividuos o grupos en una población dada —la que puede llegar a ser re-
gional, nacional o internacional— en lo que se refiere a riqueza, recur-
sos, ingresos u oportunidades (Banco Mundial, 2006). La preocupación
por la desigualdad económica en el desarrollo capitalista fue un tema
fundamental para los economistas políticos clásicos desde Adam Smith
hasta John Stuart Mill. Por el contrario, la desigualdad económica den-
tro y entre los países se convirtió en una preocupación secundaria para
los economistas neoclásicos a partir del último cuarto del siglo xix. En
lo que concierne a la desigualdad del ingreso en particular, una de las
excepciones más influyentes fue Kuznets (1953 y 1955), cuyos estudios
dieron respaldo a su hipótesis de U invertida. Esta hipótesis predijo un
patrón de creciente desigualdad del ingreso en las primeras etapas del
crecimiento económico, al tiempo que también predijo que, a mayores
niveles de crecimiento económico, la desigualdad disminuiría. En gene-
ral, desde la década de 1950 hasta la de 1990, la bibliografía sobre la
desigualdad y el desarrollo estaba dividida respecto de la validez de la
hipótesis de Kuznets. Gran parte de la bibliografía temprana adhería a
ella (Milanovic, 1994; Higgins y Williamson, 1999; Barro, 2000). Sin em-

bargo, más recientemente, los eruditos identificaron los límites de la va-

lidez general de la hipótesis (Deininger y Squire, 1996 y 1998; Atkinson,
1997; Bértola, 2005). En cualquier caso, hasta la década de 1990, el prin-
cipal problema que caracterizaba la mayoría de los intentos para verifi-
car, o no, la hipótesis estaba asociado con las tentativas para identificar
las relaciones temporales mediante datos entre países. Una contribución
clave fue la de Deininger y Squire (1996), que salvó este problema me-
diante el uso de datos de un panel y de valores regionales falsos. Introdu-
ciendo a los países latinoamericanos como un valor falso, los resultados
mostraron que la hipótesis de Kuznets de U inverdita se esfumaba. En
otras palabras, los autores demostraron que los resultados transversales
de los trabajos previos que habían apoyado la hipótesis de Kuznets ha-
bían sido influenciados por el nivel relativamente alto de desigualdad del
grupo de países latinoamericanos de ingresos medios.
En consecuencia, los altos niveles de desigualdad en América Latina
han sido considerados una anomalía en los patrones internacionales de
la distribución del ingreso. Ciertamente, la reducción de la desigualdad
en América Latina en las últimas décadas, junto con el cambio de algu-
nos países con niveles bajos a medios de ingresos y el incremento de ni-
veles de desigualdad entre los países de ingresos más altos, han desalen-
tado significativamente la hipótesis de Kuznets de U invertida en la
economía mundial. A pesar de esto, con o sin evidencia empírica para
dicha hipótesis, muchos economistas y políticos creyeron que la cre-
ciente desigualdad era una condición necesaria para el crecimiento eco-
nómico en las primeras etapas del desarrollo. Por tanto, los esfuerzos
de las políticas para reducir la desigualdad se mantuvieron a fin de im-
pedir o reducir el crecimiento económico (Ravallion, 2014). Esta supo-
sición fue reforzada por el argumento del llamado “gran intercambio”
entre la igualdad y la eficiencia, tal como lo previó Okun (1975). Él
afirmó que todas las “sociedades inevitablemente se enfrentan a una
elección injusta entre la producción eficiente y la distribución equita-
tiva de la riqueza y del ingreso”. Además, señaló: “No solo una distribu-
ción más igualitaria del ingreso reduce los incentivos para trabajar e
invertir, sino también el esfuerzo por redistribuir”.1 La suposición de
1 Este aparente intercambio ente la eficiencia y la igualdad se ha visto recientemente
objetado por los investigadores del Fondo Monetario Internacional (fmi) (Berg y Ostry,
2011; Ostry, 2014).

Gráfico 1. Coeficiente de Gini en América Latina, 1960-2012
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia

60
50
40
30
Costa Rica Rep. Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala

60
50
40
30
Gini
Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay

60
50
40
30
1960 1980 2000 2020 1960 1980 2000 2020
Perú Uruguay Venezuela
60
50
40
30
1960 1980 2000 2020 1960 1980 2000 2020 1960 1980 2000 2020
Año
Gráficos por país
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Milanovic (2014).
Okun ha influido para proporcionar razones a fin de evitar la redistribu-

ción del ingreso a través de la política fiscal.
América Latina constituye una región de medianos ingresos con
problemas conocidos de desarrollo y cohesión social vinculados a la
desigualdad a largo plazo en lo que se refiere a riqueza, ingreso y opor-
tunidades (Huber et al., 2006; Milanovic y Muñoz de Bustillo, 2008;
Williamson, 2010; Bértola y Ocampo, 2012; Sánchez-Ancochea, 2014).
Como lo muestra el gráfico 1, desde la primera década de este milenio,
la desigualdad de ingresos en efecto disminuyó en la mayoría de los
países de la región, aunque aún está por sobre la media mundial (cepal,
2010 y 2014; Cornia, 2012; Salazar, 2014). De hecho, en la actualidad,
América Latina representa una anomalía positiva a nivel internacional,
ya que la reducción de la desigualdad del ingreso va en contra de las
recientes tendencias en el resto del mundo, que se encaminan hacia
una mayor desigualdad (Hvistendahl, 2014; Ravallion, 2014).

Como renovada atención respecto de las cuestiones de desigualdad

que preocupan a los investigadores de las ciencias sociales, las letras e
incluso la ciencia2 en la época contemporánea, una cuestión central es
explicar por qué la desigualdad está disminuyendo en América Latina,
después de décadas de persistente inequidad, mientras que en el resto del
mundo la desigualdad está aumentando nuevamente (ocde, 2008; Atkin-
son y Piketty, 2010; Milanovic, 2013; Piketty, 2014; Piketty y Saez, 2014).
Una importante cantidad de investigadores se ha visto atraída por la
tarea de identificar los principales determinantes políticos y económicos
del cambio histórico respecto de la desigualdad del ingreso en América
Latina desde la primera década del 2000 (McLeod y Lustig, 2011; Cornia,
2012, 2014a y 2014b; González y Martner, 2012; Lustig et al., 2013; As-
torga, 2014; De la Torre, 2014; Tsounta y Osueke, 2014; Andersson y Pala-
cio, 2014). En relación con los posibles determinantes políticos, los inves-
tigadores han estudiado en particular los efectos de la democracia y de los
gobiernos progresistas para reducir la desigualdad (Milanovic y Muñoz de
Bustillo, 2008; McLeod y Lustig, 2011; Montecino, 2011). Los trabajos de
otros investigadores se han focalizado en los factores institucionales tales
como el capital humano y las deficiencias del mercado laboral (Lustig et
al., 2013; Irigoin y Giardili, 2014; Tsounta y Osueke, 2014). Finalmente, los
investigadores han trabajado sobre el ámbito en el que los factores econó-
micos han determinado la menor desigualdad, incluidos el comercio exte-
rior y la inversión directa extranjera (Székely y Sámano-Robles, 2014;
Tsounta y Osueke, 2014). Sin embargo, mucha menos atención se ha pres-
tado al rol de la política fiscal en lo que respecta a este cambio histórico en
América Latina y es a esta cuestión a la que nos abocaremos ahora.
Política fiscal y distribución del ingreso en América Latina
El rol de la política fiscal en la distribución del ingreso ha estado en el

centro de algunos de los análisis económicos y políticos más contro-
vertidos de la historia (Lindert, 2004; Comín y Díaz-Fuentes, 2005;
2 Véase, por ejemplo, cómo la desigualdad se ha convertido en una cuestión clave
internacional entre los científicos, tal como se resume en una publicación especial de la
American Association of Advancement of Science (Asociación Estadounidense para el
Avance de la Ciencia) (Chin y Culotta, 2014).

Bastagli et al., 2012; Piketty, 2014). Esto también ha sido analizado en

el contexto latinoamericano (Arroyo y Lindert, 2014). La cuestión re-
sulta sumamente relevante para América Latina hoy en día. La política
fiscal ha sido mantenida como una herramienta importante de redis-
tribución en el contexto latinoamericano (Bárcena y Kacef, 2011; Goñi
et al., 2011; González y Martner, 2012). Bastagli et al. (2012) demostra-
ron que, incluso en el contexto de una tendencia mundial hacia una
mayor desigualdad, la política fiscal importa. Esto es porque el nivel
del ingreso disponible antes y después de la política fiscal (impuestos y
transferencia) muestra una amplia diferencia entre los países debido a
la incidencia fiscal, el progresismo fiscal y las políticas de gasto social.
A pesar de este debate sobre la política fiscal y la distribución del
ingreso, hay una falta de trabajo empírico que identifique las variables
del gasto y del ingreso público que afectan la distribución del ingreso
en América Latina. Entre los estudios existentes que consideran la po-
lítica fiscal y la distribución del ingreso, Goñi et al. (2011) describieron
el rendimiento de los impuestos y de las transferencias en la distribu-
ción del ingreso en seis países latinoamericanos comparados con Eu-
ropa Occidental a principios de la primera década de 2000. Este estu-
dio concluyó que el régimen fiscal se mostró débil en relación con la
reducción de la desigualdad del ingreso en América Latina. Gómez Sa-
baini y Martner (2008) compararon los coeficientes de Gini antes y
después de los impuestos en una amplia muestra de países latinoame-
ricanos. Encontraron que la política fiscal era levemente más eficiente
que en el estudio de Goñi et al. (2011), pero este hallazgo no fue signifi-
cativo hasta alrededor del año 2005. Más recientemente, Cornia (2012)
concluyó que los impuestos, el gasto social y otras variables institucio-
nales eran factores importantes en lo que se refiere a la distribución del
ingreso en América Latina. En un estudio posterior, Cornia et al. (2014)
actualizaron y confirmaron sus resultados, esto es, la fiscalidad tenía
efectos progresistas sobre la distribución del ingreso.
Más específicamente, dos contribuciones recientes buscaron iden-
tificar los efectos de la imposición tributaria y el gasto público res-
pecto de la distribución del ingreso para la mayoría de los países lati-
noamericanos a partir de la década del 1990. Trabajando desde la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), Gonzá-
lez y Martner (2012) identificaron el rol positivo de la política fiscal
respecto de la distribución del ingreso, en particular del gasto social, la

educación, la inversión pública y el sistema fiscal progresista, además

de otras variables institucionales y macroeconómicas. Desde el fmi,
Tsounta y Osueke (2014) encontraron que las políticas gubernamenta-
les podrían explicar más de la mitad de la reducción de la desigualdad
del ingreso en los países latinoamericanos en la primera década de
2000, mientras que el gasto en educación y el ingreso en concepto de
impuestos eran las variables identificadas más significativas de la redis-
tribución del ingreso.
Nuestro estudio se basa en esta bibliografía, analizando los efectos
de las políticas fiscales sobre la distribución del ingreso en diferentes
períodos y en 18 países latinoamericanos. Analizamos si el gasto pú-
blico y el ingreso público, así como sus principales componentes, deter-
minaban la distribución del ingreso para los subperíodos 1960-1998 y
1999-2012. En relación con los ingresos públicos, investigamos si la in-
cidencia de estos ejercía un efecto significativo sobre la distribución del
ingreso y si cada categoría fiscal provocaba diferentes efectos sobre la
distribución del ingreso. Por lo general, en la bibliografía se asume que
los impuestos directos típicos, tales como los impuestos sobre rentas
personales, son más progresistas en términos redistributivos que los
impuestos indirectos, tales como los impuestos inmobiliarios y contri-
buciones sociales. No obstante, dado que existen otras categorías de
impuestos directos e indirectos que afectan la distribución del ingreso,
también hemos considerado los efectos de los impuestos sobre bienes
inmuebles y de las cargas por personas a cargo. Por consiguiente, las
preguntas derivadas que nos hacemos son: ¿qué categorías de impues-
tos ejercían un mayor efecto sobre la distribución del ingreso? ¿El ca-
rácter progresista de la estructura fiscal determinó la distribución del
ingreso? Resulta importante manifestar que no hemos considerado
otras variables de eficiencia fiscal tales como el cumplimiento de las
obligaciones fiscales, la evasión fiscal o las excepciones horizontales
que pueden llegar a afectar de forma factible la distribución del ingreso.
Además, investigamos si el gasto público tenía un efecto significa-
tivo sobre la desigualdad del ingreso. Dado que las categorías del gasto
podrían ejercer diferentes efectos progresistas o regresivos sobre la dis-
tribución del ingreso, analizamos los efectos de las diferentes categorías
del gasto público, entre las que se incluyen: educación, salud, seguridad
social y vivienda en relación con la distribución del ingreso. En conse-
cuencia, nuestro enfoque para evaluar el gasto público no se limita solo

Gráfico 2. El gasto público y los ingresos públicos en América Latina,

1960-2012
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia
60
40
20
0
Costa Rica Rep. Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala

60
40
20
0
Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay

60
40
20
0
1960 1980 2000 2020 1960 1980 2000 2020
Perú Uruguay Venezuela
60
40
20
Gasto público Ingreso público
0
1960 1980 2000 2020 1960 1980 2000 2020 1960 1980 2000 2020
Fuentes: Elaboración propia a partir de datos de la cepal (2014) y moxlad (2014).
al análisis de la educación, que es la categoría que más habitualmente

abordan los investigadores, sino que amplía el estudio a ítems que típi-
camente reciben mucha menos atención: salud, seguridad social y vi-
vienda, los que también pueden llegar a tener un efecto significativo.
En lo que se refiere a la evolución del gasto público y de los ingresos
públicos en América Latina, tal como se observa en el gráfico 2, notamos
una gran heterogeneidad en las políticas fiscales nacionales. En algunos
países, como Brasil y Ecuador, la política fiscal ha asumido una enorme
relevancia directa, al tiempo que en otros, el sector público ha desempe-
ñado un rol más pasivo, como en los casos de Guatemala y Paraguay.
Sin embargo, también nos es posible notar algunos elementos comunes
asociados con la región como un todo, específicamente, el crecimiento
del gasto público y de los ingresos públicos (Díaz-Fuentes y Revuelta,
2011). A pesar de estos incrementos, estas variables aún tienen menos
valor como porcentaje del producto interno bruto (pib) en América La-

tina del que tienen en la media de los países de la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) (cepal , 2014; ocde ,
2015). Asimismo, existen significativas diferencias entre los países lati-
noamericanos y los miembros de la ocde en términos tributarios. En
términos generales, en América Latina existe una tendencia hacia la im-
posición indirecta de impuestos, mientras que los sistemas tributarios
en los países de la ocde tienen una tendencia hacia la imposición directa
de los impuestos (cepal, 2014; ocde, 2015). Otra diferencia importante
es que las políticas fiscales en América Latina, por lo general, son mucho
menos progresistas en lo que respecta a su capacidad para redistribuir
que las políticas de los países de la ocde (Amarante, 2014).
3. Datos y metodología
A fin de analizar empíricamente el impacto de la política fiscal sobre la

desigualdad en América Latina, primero describiremos las variables usa-
das para medir la desigualdad y la política fiscal, así como las variables de
control. Las mismas se analizan en el cuadro 1. Para medir la desigual-
dad del ingreso, usamos el coeficiente de Gini. Este es el indicador más
común utilizado por los investigadores para analizar la desigualdad del
ingreso desde la década de 1960 en toda América Latina (y otras regio-
nes) durante largos períodos. Como el objetivo de este capítulo es realizar
un análisis histórico incluyendo el mayor período posible, el coeficiente
de Gini también sirve a los propósitos de nuestro estudio.
Dadas las diferentes fuentes para la estimación del coeficiente de
Gini en el tiempo, seguimos el enfoque que se encuentra en Milano-
vic (2014). Este enfoque reduce el problema de la comparabilidad
temporal e internacional mediante la compilación y normalización
de una vasta serie de coeficientes de Gini sobre la base de encuestas
de hogares desde 19503 y así se evita el uso de otras fuentes produci-
das por regresiones o accesos directos. En la actualidad, estos coefi-
cientes siguen siendo los mejores coeficientes de Gini disponibles
para comparaciones a nivel internacional en el largo plazo. No obs-
tante, a pesar del hecho de que se han reducido las cuestiones alrede-
3 Para América Latina, el coeficiente de Milanovic Gini comienza en la década de
1960.

dor de la comparabilidad, aún es deseable usar otras estimaciones

del coeficiente de Gini de años más recientes, que derivan de fuentes
más homogéneas. En el caso de América Latina, la cepal ha provisto
datos a partir del coeficiente de Gini desde 1990.4 Como esta es la
base de datos de mayor calidad de las dos, y dado el alejamiento de la
política fiscal de los enfoques inspirados en el Consenso de Washing-
ton hacia otros más progresistas (Hausmann, 1997), dividimos la
muestra de nuestro análisis en dos subperíodos: 1960-1998, usando
las estandarizaciones de Milanovic Gini; y 1999-2012, usando el coe-
ficiente de Gini de la cepal (2014). En este segundo subperíodo, el uso
de los datos de la cepal permite la separación de la desigualdad en
toda la nación en su conjunto (Gininat) y también la desigualdad en
las ciudades (Giniurb). Reconocemos que el coeficiente de Gini tiene
algunas limitaciones (Atkinson, 1970), en particular, porque es un co-
eficiente de relativa concentración, lo que proporciona información
sintética sobre la distribución del ingreso en un coeficiente único. Por
ejemplo, el coeficiente de Gini ha sido criticado aduciendo que no
captura las cuestiones relacionadas con la polarización del ingreso,
en los niveles de ingresos superiores e inferiores. Además, no captura
todos los tipos de ingresos, tales como aquellos relacionados con los
provenientes del capital. A pesar de estas deficiencias, los beneficios
de usar el coeficiente de Gini en relación con su disponibilidad, infor-
mación y simplicidad superan a las desventajas. A ello se suma que el
uso del coeficiente de Gini facilita una comparación en el largo plazo,
aunque debemos ser cautelosos respecto de las tendencias potencia-
les cuando se interpretan los resultados.
Si nos centramos en recurrir a la dimensión de la política fiscal,
consideramos sus dos variables principales, el gasto público (PubSpe)
4 Una fuente alternativa a la cepal (2014) es la Base de Datos Socioeconómicos para
América Latina y el Caribe (sedlac, 2014). Sin embargo, dadas las diferencias entre los
valores de los coeficientes de Gini de ambas fuentes, optamos por usar los datos de la
cepal, ya que en los mismos se corrigen los subregistros de ingresos. Según Montecino
(2011), “la principal diferencia entre los datos de la sedlac y la cepal es que la última co-
rrige los subregistros de ingresos —cuando las amas de casa en una encuesta de hogares
al responder sobre el ingreso informan menos ingresos de los percibidos y, de este modo,
influyen en la medición de la desigualdad—, mientras que la sedlac no lo hace. A causa
de los registros insuficientes en relación con el ingreso, es probable que se obtengan ho-
gares notablemente más pudientes; al no realizar ajustes por registros insuficientes, se
espera que esto conduzca a una estimación más baja y tendenciosa de la desigualdad”.

y los ingresos públicos (PubRev). Usamos ambas variables a nivel

agregado así como a nivel funcional, esto es, el gasto social relacio-
nado con la redistribución del ingreso, por un lado, y con la estructura
tributaria, por el otro. Así, el gasto público social se desagrega en gasto
público en educación (PubSpeEdu), salud (PubSpeHea), seguridad so-
cial (PubSpeSocSec) y vivienda (PubSpeHou). En lo que se relaciona
al ingreso, asimismo, consideramos las contribuciones sociales (Soc-
Cont) como uno de los principales componentes de la estructura tribu-
taria. Estos son: ingresos (PubIncTax), patrimonio (PubPropTax) y bie-
nes y servicios (PubTaxG&S). Para el subperíodo 1999-2012, contamos
con datos de todas estas variables, mientras que para el subperíodo
1960-1998 contamos con menos datos desagregados disponibles del
gasto y del ingreso.
Finalmente, usamos una serie de variables de control que han
sido identificadas como determinantes potenciales de desigualdad,
distribución del ingreso y riqueza en la bibliografía teórica y empí-
rica. De este modo, consideramos el logaritmo del pib per cápita (lnpi-
b pc) tal como lo consideran Milanovic (1994), Huber et al. (2006),
Roine et al. (2009), Williamson (2010), McLeod y Lustig (2011), Gon-
zález y Martner (2012) y Tsounta y Osueke (2014); la tasa de desem-
pleo (Unemp), tal como se usa en González y Martner (2012); la tasa
por personas a cargo (Depend), como se implementa en Cornia (2012)
y Lee et al. (2013); el logaritmo de población (lnPop), como lo usa
Roine et al. (2009); la apertura comercial (Open), como se usa en Roine
et al. (2009) y Lee et al. (2013); los términos de comercio internacional
(ToT), de McLeod y Lustig (2011), Montecino (2011) y Cornia (2012);
las inversiones (Invest), como se encuentra en Lee et al. (2013); la in-
flación (Inf), como se usa en McLeod y Lustig (2011), Montecino
(2011) y González y Martner (2012); las instituciones democráticas
(Dem), como se usan en Huber et al. (2006) y Cornia (2012); y las ren-
tas de los recursos naturales (NatRes), como se utilizan en Loayza et
al. (2013).
Para analizar el uso adecuado de estas variables, estimamos los
coeficientes de correlación entre ellas y no detectamos problemas se-
rios de correlación que impedirían su uso, como se muestra en el cua-
dro 2. Se consideraron otras variables, tales como la tasa de expecta-
tiva de vida o tasa de matriculación escolar. Sin embargo, cuando
estimamos las correlaciones con el resto de las variables de la muestra,

observamos problemas de correlación alta que podrían sesgar las esti-

maciones e invalidarlas como variables de control.
En lo que respecta a la metodología apropiada para analizar el im-
pacto de la política fiscal en relación con la desigualdad, un análisis de
la bibliografía sobre la desigualdad muestra que la mayoría de los auto-
res usa la regresión de mínimos cuadrados ordinarios (mco) para anali-
zar los determinantes potenciales de desigualdad (Milanovic, 1994; Wi-
lliamson, 2010; González y Martner, 2012; Lee et al., 2013). En nuestro
caso, como estamos usando un panel desbalanceado que incluye una
muestra de 18 países y 39 o 14 períodos, dependiendo del subperíodo
bajo análisis (1960-1998 o 1999-2012), el uso de mco podría producir
desviaciones en los resultados. En consecuencia, optamos por estimar
una serie de modelos que tienen diversos supuestos sobre la muestra y
que son más sólidos. Siguiendo a McLeod y Lustig (2011), Montecino
(2011) y Tsounta y Osueke (2014), usamos como modelos básicos las
regresiones del panel con efectos fijos y al azar, dependiendo del resul-
tado del test de Hausman. Corregimos la presencia de la correlación
serial y la heterocedasticidad, testeando la misma con la prueba de
Wooldridge y las estadísticas modificadas de Wald para la prueba gru-
pal de heterocedasticidad respectivamente, y la correlación en los pane-
les usando el modelo de errores estándar corregidos para panel, tam-
bién usado por Huber et al. (2006). De este modo, realizamos diversas
regresiones adaptando la siguiente ecuación general a los modelos de
Efectos fijos, Efectos al azar y Errores estándar corregidos para panel:
Giniitg = Fitg + Xitm + Eit
donde i incluye cada uno de los 18 países latinoamericanos en la mues-

tra (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay,
Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela); t es el año; g es el
coeficiente de Gini considerado (Gini, Gininat, Giniurb); F es un vector
que incluye k variables fiscales consideradas (PubSpeEdu, PubSpeHea,
PubSpeSocSec, PubSpeHou, PubIncTax, PubPropTax, PubTaxG&S, Soc-
Cont); y X es un vector de variables de m variables de control (lnpibpc,
Unemp, Depend, lnPop, Open, ToT, Invest, Inf, Dem, NatRes). Las esti-
maciones son realizadas por separado para los subperíodos 1960-1998 y
1999-2012.

Cuadro 1. Descripciones de variables y fuentes de datos 594
Variable Fuente Descripción

Gini Milanovic (2014) Coeficiente estandarizado de Gini
Gininat cepal (2014) Coeficiente nacional de Gini

Giniurb cepal (2014) Coeficiente urbano de Gini
PubSpe cepal (2014), moxlad (2014) Gasto público total (% pib)
PubSpeEdu cepal (2014), moxlad (2014) Gasto público en educación (% pib)
PubSpeHea cepal (2014) Gasto público en salud (% pib)
PubSpeSocSec cepal (2014) Gasto público en seguridad social (% pib)
PubSpeHou cepal (2014) Gasto público en vivienda (% pib)
PubRev cepal (2014), moxlad (2014) Ingresos públicos totales (% pib)
PubIncTax cepal (2014), moxlad (2014) Impuestos sobre la renta de las personas físicas (% pib)
PubPropTax cepal (2014) Impuestos sobre bienes inmuebles (% pib)
PubTaxG&S cepal (2014) Impuestos indirectos sobre bienes y servicios (% pib)
SocCont cepal (2014) Contribuciones sociales (% pib)
lnpibpc Banco Mundial (2014) pib per cápita
Unemp Banco Mundial (2014) Tasa de desempleo (%)
Depend Banco Mundial (2014) Tasa por personas a cargo; Pobl. 65 y más /Pobl. 15-64 (%)
lnPop Banco Mundial (2014) Población total
Open Banco Mundial (2014) Apertura; (Exportaciones + Importaciones)/pib (%)
ToT Banco Mundial (2014) Condiciones de intercambio
Invest Banco Mundial (2014), moxlad (2014) Inversión (% pib)

Inf Banco Mundial (2014) Variación anual del deflactor del pib (%)
Dem Marshall et al. (2014) Democracia institucionalizada
NatRes Banco Mundial (2014) Rentas de los recursos naturales (% pib)
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Cuadro 2. Matriz de correlación
1999-2012
Gininat PubSpe PubRev lnpibpc Unemp Depend lnPop Open ToT Invest Inf Dem NatRes

1960-1998
Gini 0,013 -0,032 -0,370 0,131 -0,428 0,201 -0,024 -0,376 -0,133 -0,173 0,105 -0,250
PubSpe -0,048 0,928 0,123 0,117 0,176 0,198 -0,204 0,365 -0,087 0,149 -0,050 0,449
PubRev -0,019 0,799 0,145 0,092 0,181 0,198 -0,163 0,414 -0,030 0,161 0,032 0,547
lnpibpc -0,269 0,168 0,364 0,299 0,502 0,392 -0,260 0,264 0,024 0,099 0,121 0,039
Unemp* 0,193 0,065 -0,213 -0,037 -0,307 0,271 -0,029 0,002
Depend -0,400 0,169 0,242 0,405 -0,132 -0,235 0,065 -0,231 -0,023 0,358 -0,146
lnPop 0,244 -0,099 -0,054 0,498 -0,022 -0,666 0,274 0,004 0,116 -0,300 0,256
Open 0,093 0,268 0,320 -0,158 -0,149 -0,550 -0,217 0,290 -0,090 0,199 -0,206
ToT* 0,099 0,214 -0,337 0,635
Invest -0,053 0,121 0,161 0,283 -0,077 0,131 0,099 -0,011 -0,127 0,110
Inf -0,025 0,275 0,056 -0,088 -0,010 0,046 -0,002 0,036 -0,301 0,347
Dem -0,127 0,139 0,242 0,266 0,209 0,065 0,120 0,026 0,047 -0,408
NatRes*
Política fiscal y desigualdad en América Latina
Nota: * Variables no consideradas en el período 1960-1989.

595
11/16/16 3:17 PM
4. Resultados
Cuando la hipótesis nula en el test de Hausman es rechazada, usamos

el modelo de Efectos fijos, aplicando el modelo de Efectos al azar en el
otro caso. El rechazo de la hipótesis nula tanto en el test de Wald para
heterocedasticidad, así como en el test de Wooldridge, señala proble-
mas potenciales de heterocedasticidad y de correlación serial. Esto
hace que resulte conveniente considerar el modelo de Errores estándar
corregidos para panel.
Ahora nos centramos en los resultados de las regresiones, anali-
zando primero a aquellos obtenidos para el primer subperíodo,
1960-1998, como se muestra en el cuadro 3. Analizando los dos com-
ponentes de política fiscal para los cuales contamos con información
disponible —gasto público en educación e impuestos sobre la renta
de las personas físicas—, encontramos evidencias que demuestran la
manera en la que estas políticas fueron neutrales o regresivas en su
efecto sobre la distribución del ingreso. En este subperíodo, entre las
variables de control, dos en particular sobresalen en la mayoría de
los modelos estimados. Se detectó que tanto el envejecimiento de la
población como la creciente apertura tienen un efecto regresivo so-
bre la desigualdad. Nuestros resultados confirman los hallazgos de
muchos investigadores: en este subperíodo, la política fiscal hizo
poco o nada para reducir las desigualdades en la región. Esto con-
trasta considerablemente con el subperíodo siguiente, como explica-
remos ahora.
Desde finales de la década de 1990, la política fiscal se alejó de los
enfoques del Consenso de Washington hacia políticas más progresis-
tas. Esto se debió principalmente a dos cambios principales. En pri-
mer lugar, la llegada al poder de gobiernos más de centroizquierda o
de izquierda, comenzando en 1999, cuando Chávez fue elegido presi-
dente de Venezuela, seguido por las victorias de Kirchner y Lula en
Argentina y Brasil en 2003, la elección de Vázquez en Uruguay en
2005, y así sucesivamente. En segundo lugar, la transferencia de políti-
cas en lo que respecta a las ideas dominantes que circularon en las or-
ganizaciones internacionales, como la política fiscal de mejores prácti-
cas (Hausmann, 1997).
Al analizar este segundo subperíodo, que abarca los años 1999 al
2012, encontramos que la política fiscal marca una diferencia en rela-

ción con la desigualdad en América Latina. Nuestras conclusiones en-

tonces confirmaron los hallazgos de otros investigadores, en el sentido
de que un cambio en la política tenía consecuencias progresistas obser-
vables. Para explorar este cambio en mayor detalle, primero analiza-
mos las estimaciones del impacto de la política fiscal sobre la desigual-
dad del ingreso a nivel nacional, como se presenta en el cuadro 4. Aquí,
al analizar la estructura funcional del gasto público, la evidencia es
mixta. Podemos observar que el gasto público en salud ha reducido la
desigualdad, pero también podemos ver la manera en la que el gasto
público en vivienda ha exacerbado aún más las desigualdades. No obs-
tante, cuando analizamos la categoría de estructura fiscal, podemos
observar que varios elementos han contribuido a la reducción de la
desigualdad. Se observa que los impuestos sobre la renta de las perso-
nas físicas, las contribuciones sociales y los impuestos sobre los bienes
y servicios actúan de manera más progresista sobre la desigualdad. En
general, observamos la manera en la que los ingresos públicos contri-
buyen más a reducir la desigualdad que el gasto público.
Ahora nos concentramos en los determinantes de la desigualdad a
nivel urbano. El cuadro 5 presenta los resultados de nuestro análisis, el
cual hace el seguimiento de la evolución del impacto de las políticas
fiscales respecto del coeficiente de Gini en las zonas urbanas en Amé-
rica Latina. Primero analizamos los componentes funcionales del gasto
público y observamos la manera en la que el gasto público en salud en
las zonas urbanas reduce la desigualdad. Por el contrario, observamos
que el gasto en vivienda y seguridad social en las zonas urbanas es re-
gresivo. A continuación nos dedicamos a analizar en profundidad los
componentes funcionales de la estructura fiscal y encontramos que los
impuestos sobre la renta de las personas físicas, las contribuciones so-
ciales y los impuestos sobre los bienes y servicios contribuyen a redu-
cir la desigualdad urbana. Sin embargo, encontramos que los impues-
tos sobre bienes inmuebles son regresivos. En términos generales, la
estructura fiscal es más progresista que el gasto público en términos de
reducción de la desigualdad.
Es revelador comparar los efectos de la política fiscal respecto de
la desigualdad a nivel nacional con los efectos que se producen en el
contexto urbano, ya que el desempeño de una política dada puede lle-
gar a producir un efecto diverso dependiendo del contexto. Por ejem-
plo, la política fiscal que se podría observar que no ejerce influencia

sobre la desigualdad a nivel nacional bien puede llegar a ejercerla a

nivel urbano, con importantes consecuencias prácticas para quienes
formulan las políticas. Cuando lo hacemos, encontramos cierta evi-
dencia de efectos diferenciales de política fiscal conforme a su con-
texto. Primero, ciertas políticas fiscales importantes a nivel nacional
resultan ser incluso más significativas en las áreas urbanas. Aquí tene-
mos el caso del gasto público en salud, los impuestos sobre la renta de
las personas físicas, los impuestos sobre los bienes y servicios, y las
contribuciones sociales. Estos factores fueron importantes para la re-
ducción de la desigualdad a nivel nacional, pero hubo efectos incluso
más intensos a nivel urbano. En la dirección opuesta, el gasto público
en vivienda, que se observó que es regresivo en las áreas urbanas, fue
incluso más intensamente regresivo a nivel nacional. Luego, observa-
mos algunas políticas que son importantes para determinar la desigual-
dad en las regiones urbanas, pero que no son significativas a nivel na-
cional. Aquí, el gasto público en seguridad social e impuestos sobre
bienes inmuebles muestran un efecto regresivo en las áreas urbanas,
pero no a nivel nacional.
En lo que concierne a las variables de control en este subperíodo,
la cantidad de habitantes y la tasa de desempleo están relacionadas
con la mayor desigualdad, tanto en la escala nacional como en la ur-
bana. El resto de las variables de control ejercen su influencia en esca-
las diferentes. Por ejemplo, los aumentos en la tasa por cargas de fami-
lia y en el pib per cápita reducen la desigualdad a nivel nacional.
Paralelamente, los incrementos en apertura y condiciones de inter-
cambio reducen la desigualdad urbana.
Durante el cálculo del efecto de la interacción entre el coeficiente
estimado y los niveles del gasto público y del ingreso público para
cada país latinoamericano, observamos importantes diferencias a ni-
vel nacional. En cuanto al gasto público en salud, encontramos que el
mismo es más progresista en Brasil, Argentina y Uruguay, mientras
que en Bolivia, Guatemala y República Dominicana lo es menos. En
relación con los impuestos sobre la renta de las personas físicas, Bra-
sil, Perú y Chile se destacan por obtener un mayor carácter progre-
sista mientras que, por el contrario, Paraguay, Guatemala y República
Dominicana son los países con el menor efecto progresista. En rela-
ción con las contribuciones sociales, Brasil, Argentina, Costa Rica y
Venezuela marcaron el camino en la región, mientras que República

Cuadro 3. Distribución del ingreso, gasto público y estructura fiscal,

a nivel urbano, 18 países latinoamericanos, 1960-1998
(variable de cargas de familia: Gini)
Errores estándar Errores estándar

Efectos fijos corregidos para Efectos fijos corregidos para
panel panel
Constant 90,213 *** 32,759*** 98,161*** 23,329***
PubSpeEdu 0,325 0,199
PubIncTax 0,234** 0,141
lnpibpc 4,524*** -4,377*** 1,165 -4,893***
Depend 1,337*** -0,209 1,843*** -0,114
lnPop -5,414*** 3,195*** -4,646*** 3,587***
Open 0,078*** 0,044*** 0,120*** 0,048***
Invest -0,179*** -0,019 -0,054 -0,011
Inf -0,000* 0,000 -0,000 -0,000
Dem 0,148** 0,016 -0,099 0,018
N 478 478 403 403
R² 0,15 0,78 0,15 0,78
F 10,94*** 11,38***
Wald Chi² 78,98*** 85,12***
Prueba de Hausman 69,98*** 67,62***
Prueba de Wald para 3.142,71*** 754,58***

heterocedasticidad
Prueba de Wooldridge 18,004*** 17,077***
Notas: * significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%.
Dominicana, Venezuela y Chile exhibieron el más bajo abanico de

progresismo usando esta herramienta. Finalmente, en lo que respecta
al gasto público en vivienda, que por lo general encontramos que es
regresivo, Guatemala, Brasil y Costa Rica fueron los países con el
efecto regresivo más alto.


(variable de cargas de familia: Gininat)

Efectos fijos corregidos para Efectos fijos corregidos para
panel panel
Constant -170,025** 26,385*** 50,495 24,909***
PubSpeEdu -0,189 0,186
PubSpeHea -1,217*** -0,706**
PubSpeSocSec -0,161 0,230
PubSpeHou 0,391 0,784**
PubIncTax -0,889*** -0,500**
PubPropTax -0,358 0,638
PubTaxG&S -0,604** 0,139
SocCont -0,711** 0,177
lnpibpc -6,226** -2,456** -2,309 -3,043***
Unemp 0,202* 0,324*** 0,132 0,286***
Depend -1,808*** -0,414** -1,467*** -0,418*
lnPop 17,541*** 2,773*** 2,786 3,128***
Open -0,094*** 0,049*** -0,030 0,051***
ToT 0,003 -0,009 -0,026*** -0,020
Invest 0,029 -0,118 0,190*** -0,030
Inf 0,013 -0,026 -0,039* -0,040**
Dem -0,089 0,283 0,184 0,403**
NatRes -0,055 -0,072 0,101*** -0,025
N 175 175 210 210
R² 0,90 0,98 0,78 0,98
F 18,63*** 22,58***
Wald Chi² 220.286,98*** 182.262,42***
Prueba de
28,68*** 25,30**
Hausman
Prueba de Wald
para heterocedas- 87,65*** 57,16***
ticidad
Prueba de
38,589*** 29,571***
Wooldridge


(variable de cargas de familia: Giniurb)

Efectos al azar corregidos para Efectos al azar corregidos para
panel panel
Constant 25,057** 34,862*** 27,113** 18,877**
PubSpeEdu 0,153 -0,012
PubSpeHea -1,728*** -0,995***
PubSpeSocSec -0,119 0,390***
PubSpeHou 0,655* 0,464
PubIncTax -1,070*** -0,516**
PubPropTax 0,947* 0,135
PubTaxG&S -0,914*** -0,152
SocCont -0,995*** -0,294
lnpibpc -0,572 -0,704 0,686 -1,652**
Unemp 0,309*** 0,491*** 0,309*** 0,418***
Depend -0,297 -0,443*** -0,292 -0,080
lnPop 2,687** 1,563*** 1,932 2,797***
Open -0,041** 0,003 -0,029* 0,017
ToT -0,035*** -0,029* -0,039*** -0,022
Invest -0,088 -0,091 0,199*** 0,003
Inf 0,011 0,009 0,014 0,005
Dem -0,108 0,124 -0,040 0,109
NatRes -0,027 0,041 0,066* 0,028
N 186 186 218 218
R² 0,88 0,98 0,87 0,98
Wald Chi² 833,22*** 229.528,65*** 1.105,03*** 166.914,20***
Prueba de
7,35 11,06
Hausman
Prueba de Wald
para heteroce- 201,77*** 61,39***
dasticidad
Prueba de
46,167*** 19,500***
Wooldridge

5. Conclusiones
Este capítulo procuró investigar si la política fiscal impactó en la desigual-

dad en América Latina entre 1960 y 2012. Una de las metas fue la de
ampliar la cantidad de países latinoamericanos incluidos en nuestra
muestra al mayor período posible dada la información disponible. De-
bido al cambio en la política fiscal hacia enfoques progresistas y a las
diferencias en la metodología usada para elaborar los datos, hemos di-
vidido el período en dos subperíodos, 1960-1998 y 1999-2012. En este
segundo subperíodo, analizamos los efectos de la política fiscal sobre
la desigualdad del ingreso en los niveles nacional y urbano, a fin de ge-
nerar nueva información sobre los efectos potencialmente diferencia-
les de la política fiscal. Nuestro capítulo también contribuye a ampliar
el conocimiento sobre el rol de la política fiscal en la región desagre-
gando la política fiscal en subcomponentes, tanto para el gasto público
como para el ingreso público. Nuestros resultados claramente mues-
tran que la política fiscal fue mucho más influyente en la desigualdad
del segundo subperíodo que del primero. A continuación incluimos
nuestras principales conclusiones.
Para el subperíodo 1960-1998, la política fiscal en general pare-
ció tener una relación regresiva o no significativa con la desigual-
dad. Además, cuando alguno de sus componentes fue asociado con
la desigualdad, esto fue en la dirección de una creciente desigualdad
de ingresos. Por ejemplo, los impuestos sobre la renta de las perso-
nas físicas, que potencialmente podrían ser implementados para au-
mentar la redistribución del ingreso y nivelar la igualdad, se asocia-
ron con el crecimiento real de la desigualdad del ingreso en este
primer período.
Esto contrasta claramente con nuestras conclusiones del segundo
período, desde fines de la década de 1990, cuando encontramos que la
política fiscal redujo significativamente la desigualdad regional. Al
desagregar la política fiscal en sus dos componentes principales, el
gasto público y los ingresos públicos, encontramos que ambos tienen
un efecto importante y positivo en la reducción de la desigualdad. En
general, el efecto de los ingresos públicos sobre la desigualdad fue
más significativo que el del gasto público. Los componentes más sig-
nificativos de los ingresos públicos y del gasto público para contribuir
a la reducción de la desigualdad a nivel nacional fueron: el gasto en

salud, los impuestos sobre la renta de las personas físicas, los impues-
tos sobre los bienes y servicios y las contribuciones sociales.
Al contrastar el análisis en los niveles nacional y urbano, encontra-
mos que la mayoría de los instrumentos fiscales bajo análisis ejercieron
un efecto mucho más profundo a nivel urbano que a nivel nacional.
Esto significa que las áreas urbanas latinoamericanas son las que están
recibiendo mayores ventajas de la política fiscal contra la desigualdad
del ingreso, en lugar de recibirlas las áreas rurales. Los impuestos so-
bre la renta de las personas físicas, los impuestos sobre los bienes y
servicios, las contribuciones sociales y el gasto público en salud son en
particular importantes para la disminución de la desigualdad a nivel
urbano. En cambio, el gasto público en vivienda, que, según se observó,
era regresivo en las áreas urbanas, fue incluso más intensamente regre-
sivo a nivel nacional. Ciertas políticas fiscales muestran efectos signifi-
cativos en las áreas urbanas, pero tales políticas no son significativas a
nivel nacional. Este es el caso del gasto público en relación con la segu-
ridad social y los impuestos sobre bienes inmuebles, que se encontró
que son regresivos solo en las áreas urbanas.
Además, existen algunas diferencias nacionales interesantes en lo
que se refiere a la reforma fiscal y a las transferencias de política en
toda la región. En términos generales, algunos gobiernos han avan-
zado a fin de profundizar la reforma de los impuestos sobre la renta,
incluyendo la implementación de impuestos sobre bienes inmuebles,
que generan una mayor incidencia tributaria y, a su vez, una mayor
igualdad. Otros gobiernos, sin embargo, se han mostrado reticentes o
no les ha sido posible implementar una reforma real. Para considerar
dos casos extremos, el gobierno brasileño ha implementado con éxito
muchas reformas tributarias progresistas, en particular, el impuesto
sobre la renta. El otro extremo se encuentra en el gobierno guatemal-
teco, el cual se ha mostrado reticente a llevar a cabo una reforma tri-
butaria; en consecuencia, los niveles de desigualdad no han descen-
dido de manera significativa. Se requiere profundizar la investigación
a fin de desentrañar y evaluar las variedades de la reforma fiscal en
todos los países.
Nuestro artículo mostró que la política fiscal en América Latina
ha desempeñado un papel esencial en la reducción de la desigualdad.
Por otra parte, la posterior extensión de la política fiscal cuenta con
un enorme potencial. Las políticas fiscales en América Latina —en

particular las reformas tributarias— se han embarcado en un camino

de convergencia con los miembros de la ocde, similar a lo que ha ocu-
rrido en España y Portugal desde la década de 1980 (Díaz-Fuentes,
1994; Comín y Díaz-Fuentes, 2005; Díaz-Fuentes y Revuelta, 2013).
Resulta interesante reflexionar hasta qué punto puede llegar a haber
un proceso en curso de transferencia de política internacional en este
campo. Por ejemplo, en la actualidad la ocde se está expandiendo a
países emergentes: ahora comprende a dos países latinoamericanos
—México y Chile— y tiene dos candidatos —Colombia y Costa Rica—
(Clifton y Díaz-Fuentes, 2014). Aunque aún existen diferencias en lo
referente a la carga tributaria, la que equivale a una media del 34% en
los miembros de la ocde en 2012 (ocde, 2015) y solo del 25% en Amé-
rica Latina en el mismo año (cepal, 2014), esto es lo que se espera da-
dos los diferentes niveles de pib per cápita por región. Lo mismo se
podría decir de las diferencias en la importancia relativa en favor de
los impuestos directos en los países de la ocde y de los impuestos indi-
rectos en América Latina.
En coincidencia con otros estudios recientes, este capítulo ofrece
clara evidencia empírica de que ciertas políticas fiscales han contri-
buido de modo significativo a reducir la desigualdad del ingreso en la
región. Por ejemplo, los incrementos en la incidencia tributaria y del
gasto público en general y las reformas de los impuestos sobre la renta
de las personas físicas, las contribuciones sociales y el gasto público
en salud han contribuido claramente a disminuir la desigualdad del
ingreso. Dado que encontramos que la tributación directa estaba más
fuertemente asociada con la reducción de la desigualdad que la tribu-
tación indirecta, una interesante opción de política es la de alentar a
los gobiernos a incrementar la tributación directa por sobre la indi-
recta. Esto podría ser una política de alto impacto a fin de reducir la
desigualdad del ingreso, considerando que la tasa de tributación indi-
recta contra la tributación directa en la región era de 1,76 en 2012
(cepal, 2014). En consecuencia, esto proporciona evidencia sólida que
puede ser usada para dar apoyo a la futura reforma fiscal por parte de
los gobiernos comprometidos a continuar reduciendo la desigualdad
en la región. Es evidente que el efecto redistributivo también depen-
derá de la eficiencia del cumplimiento tributario y del gasto público
(Comín y Díaz-Fuentes, 2005).

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XVII. Desafíos para políticas sociales
en un contexto macroeconómico
menos favorable1
Suzanne Duryea*
1. Introducción
Durante los últimos quince años, América Latina y el Caribe han reali-
zado notables avances para reducir la pobreza y mejorar los resultados
sociales. La pobreza extrema se redujo más de un tercio, del 19,3% en
2002 al 12% en 2014;2 y la desigualdad, tal como se mide según el coe-
ficiente de Gini, disminuyó del 0,56 al 0,51.3 Paralelamente, la mortali-
dad infantil cayó de 32 a 18 muertes cada 100.000 niños de 2000 a
2013 (véase un igme, 2014). Para 2013, los índices de escolarización
entre los niños de 6-11 años de edad alcanzaron el 98% y entre los de
12-17 años de edad se incrementaron al 87%.4 Si bien aún existen dife-
rencias entre los niveles de ingresos y los grupos demográficos, los ma-
yores avances para reducir la desnutrición crónica y mejorar los perfi-
1 Previamente publicado como capítulo 7 de la monografía “The Labyrinth: How
Latin America and the Caribbean can Navigate the Global Economy”, bid, 2015. Los au-
tores agradecen a Santiago Levy por sus numerosas sugerencias.
Con contribuciones de Andrew Morrison, Carmen Pagés, Ferdinando Regalia, Nor-
bert Schady y Emiliana Vegas bajo la supervisión de Héctor Salazar.
* Banco Interamericano de Desarrollo (bid).
2 cepal (2014). El índice de pobreza para el 2014 es el previsto.
3 Cálculos de ponderación de población de las encuestas armonizadas de hogares
realizadas por el bid para el período 2003-2013.

4 Encuestas armonizadas de hogares realizadas por el bid/Sector Social, 16 países con
datos 2000-2013, media de población ponderada.
611

les de edad escolar-asistencia escolar se produjeron en relación con

niños pertenecientes a los grupos socioeconómicos más bajos.
Muchos de estos logros fueron impulsados por el sustancial incre-
mento del gasto público. Como se puede ver en el gráfico 1, desde el
2000 hasta el 2012 el gasto público total aumentó a un ritmo mucho
más rápido que el producto interno bruto (pib); en realidad, durante
este período la participación del gasto público en el pib subió del 14%
a casi el 19% del pib. Los rápidos incrementos en el pib per cápita tam-
bién contribuyeron directamente a mejorar los resultados sociales. La
descomposición de la reducción en desigualdad se atribuye entre un
tercio y el cincuenta por ciento al mayor ingreso laboral de los pobres
asociado con el crecimiento más rápido (Levy y Schady, 2013). Este
informe sugiere que estos dos canales para los resultados sociales me-
jorados, con aumentos rápidos en los gastos sociales y altos índices de
crecimiento, pueden llegar a ser menos favorables en los próximos
años. El cada vez más condicionado espacio fiscal al que hacen frente
la mayoría de los países, combinado con un posible período prolon-
gado de menor crecimiento, indican que el reciente ritmo de los incre-
mentos en los gastos sociales probablemente no sea sostenible en los
años venideros. Si bien existe heterogeneidad entre los diferentes paí-
ses, es probable que muchos enfrenten la presión de lograr más con
niveles de recursos similares o menores.
En este contexto, resulta esencial evitar reducir las recientes ganan-
cias a resultados sociales. En realidad, parece que el progreso en la re-
ducción de la pobreza ya se ha paralizado. La adopción de políticas para
consolidar e incrementar las ganancias sociales es vital. Más precisa-
mente, la región se enfrenta a dos desafíos: i) asegurar que el ambiente
macroeconómico menos favorable no se traduzca en mayor desigualdad
y pobreza; y ii) diseñar políticas sociales que contribuyan a aumentar la
productividad y a acelerar el crecimiento en el mediano plazo. A pesar
de sus mejores intenciones, las políticas sociales que no estén alineadas
con la productividad embarcarán a América Latina y al Caribe en un
camino hacia un menor bienestar. El gasto social más inteligente nece-
sita ser una respuesta clave al exigente escenario del prolongado bajo
crecimiento, mediante la promoción de mercados laborales que funcio-
nen mejor, alentando la acumulación del capital humano, ayudando a
los trabajadores a ser más eficientes en sus trabajos y, finalmente, ce-
rrando las brechas de productividad con otras regiones.

Desafíos para políticas sociales… 613
Gráfico 1. Gasto social y pib de América Latina y el Caribe,

2000-2012
2,6
2,4
2,2
1,8
1,6
1,4
1,2
1
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Índice de gasto social (2000=1) Índice de PIB (2000=1)
Fuentes: cepal (2014) y fmi (2014). Población ponderada para países con datos de gastos
y pib.
Este capítulo aborda las maneras en las que los aspectos de la política
social en las áreas de los mercados laborales y del seguro social, los
programas relacionados con la pobreza, salud y educación pueden ser
diseñados a fin de proteger las importantes conquistas sociales logra-
das, al tiempo que posicionan mejor a la región para el crecimiento en
el largo plazo. El análisis se focaliza en tres áreas:
• mejorar la eficiencia poniendo el foco en la calidad;
• promover la estabilidad y la protección de los ingresos sin
distorsionar los incentivos de los trabajadores;
• tener precaución respecto de la creación de compromisos
potencialmente onerosos e irreversibles.

2. Mejorar la eficiencia poniendo el foco en la calidad
En América Latina y el Caribe existe un amplio espacio para mejorar

la eficacia del gasto y obtener más con una cantidad similar de recur-
sos. En sectores tales como salud, seguridad social, capacitación labo-
ral y educación, la calidad del servicio sigue siendo el desafío clave que
se debe abordar.
Salud
Los sistemas de salud de la región enfrentan la presión proveniente del

envejecimiento de la población, el aumento de enfermedades crónicas,
la demanda para expandir la cobertura y la adopción de avances tec-
nológicos. En un escenario limitado desde el punto de vista fiscal, la
prioridad es adoptar políticas para incrementar la eficiencia técnica y
de las asignaciones sin sacrificar la cobertura ni la calidad. Las políti-
cas deberían centrarse en dos áreas: i) gastar mejor y ii) desplazar más
recursos hacia los servicios de prevención.
Un análisis de 191 países detectó que América Latina y el Caribe se
encuentran entre los 12 y 44 puntos porcentuales por debajo de los paí-
ses más eficientes en relación con la producción de esperanza de vida
sana (Evans et al., 2001). Marinho, De Souza Cardoso y De Almeida
(2012) revelan grandes discrepancias respecto de los beneficios sobre
las inversiones en los países de la región expresadas en los indicadores
tales como expectativa de vida, índice de supervivencia infantil y años
de vida recuperados en relación con enfermedades transmisibles y en-
fermedades no transmisibles y causas externas. Las ineficiencias se re-
lacionan con los recursos humanos, la tecnología de la salud y los me-
dicamentos, la organización de los proveedores, el uso indebido de los
recursos y los paquetes de intervención inapropiados.
Las medidas para mejorar la eficiencia incluyen: i) salvar las dis-
tancias entre la planificación y la asignación de presupuesto mediante
la implementación de compras estratégicas o enfoques sobre la rela-
ción calidad-precio, donde las decisiones relacionadas con el financia-
miento de la salud se basen en criterios de priorización explícitos,
pruebas sobre la eficiencia de los costos de las intervenciones y la cali-
dad y eficiencia de los proveedores; y ii) proveer incentivos para la

Gráfico 2. Porcentaje de población actualizada en medidas

de salud preventivas
100
90
80
70 65,7
60
52,5 52,1
50 45,6
41,7
40 36,2 38,4
30,5
30
20
10
0
Brasil Colombia El Salvador México
Público Privado OCDE 2013
Fuente: Guanais et al. (próximo a publicarse). ocde es la media de 11 países de la Orga-

nización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) en la Encuesta Interna-
cional de Política de Salud.
productividad, calidad e innovación a través de mecanismos de pago

tales como el financiamiento basado en resultados.
Por otra parte, la implementación de servicios de prevención, que
son clave para reducir el índice de crecimiento del gasto en salud y
contener la cada vez mayor incidencia de las enfermedades crónicas,
se encuentra en un estado incipiente en la región. Una encuesta del bid
sobre los usuarios regionales que reproducen una metodología apli-
cada en los países de la ocde descubrió que solo entre el 31% y el 52%
de los usuarios de los servicios de salud pública en los países relevados
informó estar actualizado en relación con un mínimo conjunto de me-
didas de salud preventiva, en contraste con una media del 80% en los
países de la ocde (véanse el gráfico 2 y Guanais et al., próximo a publi-
carse). En siete países de la región se estimó que el 20% de las hospita-
lizaciones se podrían evitar con buenos servicios de atención primaria

(Guanais, Gómez-Suárez y Pinzón, 2012). El fortalecimiento de la ca-

pacidad y calidad de respuesta en los niveles primarios de atención,
como un portal de ingreso al sistema de salud, pueden reducir la nece-
sidad de servicios complejos y costosos (ocde, 2010; Smith, 2012).
Seguridad social: programas de transferencias condicionadas

de recursos (tcr)
Desde la década de 1990, cuando las transferencias de recursos eran

complementadas con mecanismos de corresponsabilidad a fin de esti-
mular la acumulación de capital humano, los programas de tcr se han
expandido rápidamente en la región. En 2010, aproximadamente 129
millones de individuos en 18 países de América Latina y el Caribe, el
24% de la población, recibían transferencias que representaban un
promedio del 20-25% de los ingresos familiares. Los programas de tcr
han sido eficientes para reducir la incidencia y en especial la intensi-
dad de la pobreza. Asimismo, también han mejorado la asistencia es-
colar y han reducido el trabajo infantil, lo que contribuye al avance
escolar (véanse Levy, 2006; Fiszbein y Schady, 2009; Saavedra y Gar-
cía, 2012), han promovido el uso de los servicios de salud y han redu-
cido la mortalidad respecto de grupos de edad específicos (Gaarder,
Glassman y Todd, 2010).
Sin embargo, se deben abordar al menos tres cuestiones. En pri-
mer lugar, la expansión de la cobertura ha llevado a que los extremada-
mente pobres reciban más beneficios; no obstante, esta cobertura está
por debajo de la cobertura universal. De este modo, aunque en general
los programas de tcr han alcanzado mejores objetivos que en los pro-
gramas previos, existen desafíos permanentes en relación con desvia-
ciones del programa y déficit de cobertura, tal como se muestra en el
gráfico 3 y en Stampini y Tornarolli (2012). A fin de mantener su efi-
ciencia como herramienta para combatir la pobreza, los programas de
tcr deberían priorizar que su objetivo sean los grupos más pobres, en
particular en las áreas rurales donde la pobreza es crónica. En segundo
lugar, en varios países el valor real de las transferencias, medido en un
porcentaje de beneficiarios de ingresos familiares, se ha visto incre-
mentado hasta el 40% de los ingresos familiares (Stampini y Tornarolli,
2012; Levy y Schady, 2013). Los niveles de transferencia deberían ser

Gráfico 3. Programas de transferencias condicionadas de recursos

en América Latina y el Caribe
89,37
87,12
84,29
84,37
100
77,90
75,69
71,39
65,06
80
64,47
61,43
56,03
55,06
53,40
53,39
47,40
48,41
49,99
60
41,15
37,37
32,72
32,21
33,10
31,64
40 23,85
21,59
14,44
20
Perú
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Guatemala
Jamaica
México
Panamá
Paraguay
Uruguay
Coberturas personas extremadamente pobres (%)
% de beneficiarios totales que no son extremadamente pobres
Fuente: Stampini y Tornarolli (2012).
razonablemente modestos en magnitud (no superiores al 20-25% del

ingreso familiar promedio de los beneficiarios antes de la transferen-
cia). Los incrementos en los niveles de transferencia deberían ser cui-
dadosamente considerados en el contexto del potencial por incentivos
negativos por oferta laboral. Finalmente, en algunos países los benefi-
cios han quedado supeditados a la forma de participación de los traba-
jadores en el mercado laboral, en particular a su condición informal.
Esto ha derivado en incentivos para continuar con la informalidad, lo
cual es perjudicial para los propios ingresos de los trabajadores y para
la productividad de la economía.
Capacitación
La productividad laboral está parcialmente determinada por las habi-

lidades que un empleado aporta al trabajo y a la manera en la que la
empresa utiliza dichas capacidades. Décadas de políticas educativas
deficientes han dejado la región con una disponibilidad de trabajado-
res de relativamente bajas competencias, un obstáculo importante

tanto para la adopción de tecnologías nuevas como para el uso pro-

ductivo de las existentes. Invertir en trabajadores puede aumentar la
productividad laboral y con ella el potencial de crecimiento económico
(Bassanini et al., 2005). La capacitación puede ser particularmente re-
levante durante las crisis económicas, cuando el costo de oportunidad
es menor.
Todos los países de la región implementan impuestos laborales
para financiar la capacitación de los trabajadores, que van del 0,25%
en Uruguay al 3% de la masa salarial en Jamaica. Sin embargo, en
muchos casos existe poca o ninguna información sobre los benefi-
cios, mientras que la rendición de cuentas es inexistente. Un estudio
reciente del bid descubre que la capacitación en el lugar de trabajo
parece aumentar la productividad, pero solo en las grandes empre-
sas. Un incremento de un punto porcentual en la proporción de em-
pleados que han recibido capacitación aumenta la productividad en
un 0,8% en empresas de más de cien empleados (Flores-Lima, Gon-
zález-Velosa y Rosas-Shady, 2014). Ese estudio también muestra que
la gran mayoría de las empresas autofinancian su capacitación antes
de usar los recursos públicos. Solo el 14-19% de las empresas infor-
maron haber usado fondos públicos a los efectos de capacitación en
los últimos tres años, mientras que el 78-94% informó haber autofi-
nanciado la capacitación de sus empleados.5 Esto acentúa la necesi-
dad de revisar la cobertura, los objetivos y la relevancia de las herra-
mientas públicas que apoyan la capacitación en el lugar de trabajo en
la región.
Se podría lograr un mayor impacto al invertir estos recursos en: i)
mecanismos de desarrollo para alinear la capacitación con las necesi-
dades de las empresas y de los trabajadores; ii) mejorar la calidad de la
capacitación ofrecida; y iii) establecer sistemas de monitoreo y evalua-
ción. Una mejora en la calidad de la capacitación promovería las ga-
nancias por productividad y potencialmente reduciría la pérdida de
trabajo.
5 El rango representa la diferencia entre la media de las empresas pequeñas y
grandes. En otras palabras, el 14% de las empresas pequeñas informaron que usan re-
cursos públicos para actividades de capacitación, comparado con el 19% de las empre-
sas grandes.

Educación
Durante las últimas tres décadas, América Latina y el Caribe han al-
canzado un enorme progreso en relación con la matriculación escolar.
Algunos países de la región también vieron un modesto avance en rela-
ción con el aprendizaje de los estudiantes. No obstante, los estudiantes
de América Latina y el Caribe continúan desempeñándose en el cuartil
inferior en la distribución de las notas correspondientes a las pruebas
estudiantiles en la mayoría de las evaluaciones internacionales, en par-
ticular en el más reciente Programa Internacional de Evaluación de
Estudiantes (pisa, por sus siglas en inglés). En el pisa 2012, el desem-
peño de los estudiantes en los siete países participantes de la región de
América Latina y Caribe estuvo entre los 14 últimos de entre 65 países
(Bos, Ganimian y Vegas, 2014).
El bajo rendimiento en términos de calidad contrasta con los de-
sembolsos presupuestarios. El gasto en educación se ha elevado del
4,2% del pib en 2000 al 5,6% en 2013 (cepal, 2014). Así y todo no hay
evidencia consistente de que el gasto en aportes, tales como infraes-
tructura física, tecnología en el aula, sistema de financiación flexible
de becas educativas o clases con menos alumnos, mejore los resulta-
dos de aprendizaje de los estudiantes. La eficiencia de los docentes es
el recurso principal para mejorar el aprendizaje del estudiante y la cre-
ciente evidencia muestra que el desempeño de los docentes en el aula y
la calidad de las interacciones docente-estudiante determinan los re-
sultados de aprendizaje (Hamre et al., 2014; Araujo et al., 2014). Para
mejorar la calidad de la enseñanza, la región puede desear llegar a
considerar: i) introducir procesos selectivos para contratar a los indivi-
duos con más talento para la profesión docente, y ii) fortalecer los me-
canismos para motivar a los docentes a realizar sus mayores esfuer-
zos, incluidos el desarrollo profesional y el soporte permanentes, así
como los instrumentos para recompensar la excelencia docente. Estos
factores no necesitan implicar un mayor gasto, sino más bien un gasto
mejor orientado.
Paralelamente, las tendencias demográficas en relación con los es-
tudiantes y docentes presentan una oportunidad de aumentar la efica-
cia. Por un lado, la composición en general de los estudiantes conti-
nuará cambiando desde la escuela primaria; por otro lado, alrededor de
un sexto de la fuerza docente alcanzará la edad de retiro en los próxi-

mos cinco años. Será importante monitorear los cambios en la pobla-

ción para planificar la cantidad de alumnos por clase y transferir a los
docentes recientemente contratados donde sean necesarios y que cuen-
ten con los conocimientos adecuados. Dados estos cambios, existen
oportunidades en algunos países para reubicar el gasto de manera más
efectiva concentrando clases, escuelas o distritos escolares.
Para identificar estas oportunidades, el monitoreo del gasto futuro
requiere el fortalecimiento de varios sistemas de gestión de los datos
educativos (incluidos los censos de estudiantes, docentes, escuelas y
evaluaciones de aprendizaje de los estudiantes). A su vez, esto reque-
rirá el fortalecimiento institucional de las oficinas de educación en to-
dos los niveles.
3. Promover la estabilidad y la protección de los ingresos

sin distorsionar los incentivos de los trabajadores
Existen incentivos comprensibles, particularmente durante las rece-

siones económicas, para extender la cobertura del seguro social y para
proteger a los trabajadores contra la pérdida de ingresos. Sin embargo,
algunas de esas políticas pueden llegar a convertirse involuntaria-
mente en permanentes y pueden llegar a ser perjudiciales para el creci-
miento en el largo plazo. Esta sección analiza las opciones de políticas
que son compatibles con la promoción de la estabilidad de ingresos,
mientras se mantienen los incentivos para la participación en el sector
formal a fin de incrementar la productividad en el largo plazo.
Mejora de la protección contra la pérdida de puestos de trabajo
En general, la región cuenta con un sistema precario y truncado de

protección contra la pérdida de puestos de trabajo que incrementa los
costos de las recesiones y dificulta la estabilización automática de los
ingresos. Casi todos los países en América Latina y el Caribe tienen
indemnización obligatoria por despido, pero solo ocho proporcionan
seguro de desempleo (11 si se incluye a aquellos con cuentas de ahorro
individual obligatorio). No obstante, estos instrumentos solo están dis-
ponibles para un grupo selecto de trabajadores asalariados formales,

que constituye solo el 42% de la fuerza laboral.6 Por lo tanto, para la

mayoría de los trabajadores, no existen mecanismos de protección
prestablecidos contra el desempleo.
Bajo un sistema de indemnizaciones por despido, el monto total
pagado a un trabajador formal despedido se acumula con el paso del
tiempo y solo es pagadero en caso de despido injustificado, lo que
proporciona a las empresas motivos para reducir la permanencia en
el puesto de trabajo por debajo de niveles óptimos o juicios en rela-
ción con la causa de la terminación de la relación laboral. Un es-
quema de indemnización por despido, asimismo, puede llegar a gene-
rar distorsiones al alentar a las empresas a tomar trabajadores
permanentes bajo contratos temporarios, lo que se ha demostrado
reduce la productividad (Dolado y Stucchi, 2008). Hay muchas posi-
bilidades para mejorar la cobertura y diseñar instrumentos de protec-
ción al empleo para aquellos que aumentan la productividad en el
largo plazo, tales como el seguro de desempleo, y se alejan de otros,
tales como el pago de indemnización por despido, que pueden entor-
pecer involuntariamente la productividad y desalentar la creación de
empleo formal.
El seguro de desempleo puede ayudar a las familias a aliviar la
pérdida de ingresos mientras, al mismo tiempo, proporciona incenti-
vos constantes para los trabajadores y las empresas en relación con la
capacitación en el lugar de trabajo y la retención de trabajadores expe-
rimentados y productivos. La reforma de las políticas de indemniza-
ciones por despido disminuiría el costo laboral asociado con la incerti-
dumbre que surge del alto grado de litigiosidad, lo que a su vez
promovería mayor empleo formal de más larga duración. El incre-
mento en los contratos de empleo formal de duración indefinida ten-
dría el beneficio agregado de mejorar la cobertura de la pensión con-
tributiva y de los programas de salud, y proveería mayor margen fiscal
en el largo plazo. A su vez, la mayor formalidad y el menor grado de
empleo temporario generarían el aumento de la productividad.
6 Media para 19 países en 2013, del sistema de indicadores del mercado laboral y de
la seguridad social, elaborado por el bid. El gráfico representa la proporción de trabaja-

dores asalariados formales en relación con el total de la población activa (trabajadores
empleados y desempleados).

Para los trabajadores formales, existen ventajas por alejarse de un

instrumento estándar de pago de indemnizaciones por despido hacia
un instrumento mixto que incluye compensación, en caso de despido o
cese de actividades así como cuentas individuales, financiadas por las
compañías (y posiblemente por los trabajadores), que estarían dispo-
nibles para el trabajador en caso de renuncia voluntaria o despido. Los
ahorros previos mejorarán la eficacia del instrumento, particular-
mente durante las crisis económicas.
Una acción complementaria sería fortalecer los servicios de em-
pleo público para que el seguro de desempleo y la indemnización por
despido/cuentas individuales puedan ser relacionadas con las políticas
activas para la capacitación y la inserción laboral. Los programas pue-
den ser integrados mediante “ventanillas únicas”, que consolidan ser-
vicios y proporcionan sinergias a los solicitantes de empleo con el ob-
jetivo final de lograr la reinserción rápida y efectiva de los trabajadores.
En caso de crisis, los programas de empleo temporario (pet) o la
obra pública a menudo tienen por objetivo a los trabajadores sin certi-
ficación o de muy bajas competencias. Estos programas pueden ser
efectivos en la provisión de protección frente a la pérdida de ingresos
de los trabajadores informales, pero es importante que no se entor-
pezca la capacidad para sentar las bases de los sistemas efectivos de
protección en el largo plazo, es decir, no debe obstaculizarse la promo-
ción de la formalidad. También es importante aprender de la experien-
cia del pasado con los pet: diseñar proyectos que sean claros para im-
plementar y minimicen los costos administrativos, de manera que la
mayor parte de los recursos alcance a los trabajadores, y establecer un
bajo nivel de transferencia que incentive la autoselección de la oferta
laboral (entrada y salida de trabajo).
Reducción de impuestos laborales para promover

el trabajo en el sector formal
Como se analiza en Powell (2015), el aumento de los impuestos puede

que no sea la manera más apropiada de ajuste fiscal. Esto es particu-
larmente cierto en relación con los impuestos laborales que tienden a
promover la informalidad. En verdad, existe una relación negativa en-
tre el costo del trabajo y el índice de creación de trabajo formal y, si

bien esta elasticidad varía de un país a otro, resulta claro que los im-
puestos más altos sobre el trabajo pueden conducir a la destrucción
del empleo formal (Bosch, Melguizo y Pagés, 2013). Tal como se des-
cribe en el Informe macroeconómico para América Latina y el Caribe, de
2015, la disminución de los impuestos laborales puede llegar a aumen-
tar la productividad y el crecimiento en el mediano plazo en parte por
la reducción de la informalidad.
Promoción de la participación de la fuerza laboral femenina
El aumento de la participación de la mujer en la fuerza laboral también

puede llegar a aumentar la productividad además de promover la igual-
dad de género e incrementar los ingresos per cápita. Las estimaciones
de la región indican que la pérdida resultante de la baja participación
femenina oscila del 3,4% del pib en el caso de México al 17% del pib en
Honduras (Mateo Díaz y Rodríguez-Chamussy, 2015). Las estimaciones
para los países de la ocde incluyen el 5% del pib de Estados Unidos y el
9% del pib para Japón (Elborgh-Woytek et al., 2013). Si bien América
Latina y el Caribe es la región que experimenta el mayor crecimiento en
la participación de la fuerza laboral femenina en el mundo (aumentó
del 49% en 2000 hasta el 54% en 2013), los niveles de participación de
las mujeres aún están por debajo de los niveles en el sudeste asiático y
pacífico (el 54% contra el 63% para 2013). Los grupos más jóvenes de
mujeres están obteniendo niveles de educación similares o más altos
que los hombres en la mayoría de los países de la región. Al invertir en
cuidados infantiles de calidad y en programas extraescolares, promover
arreglos laborales flexibles y revisar la legislación laboral y del seguro
social a fin de asegurar igual tratamiento a las mujeres, se pueden bajar
las barreras y, a su vez, promover aún más la inserción laboral.
4. Precaución respecto de la creación de compromisos

potencialmente onerosos e irreversibles
Tal como lo reconocen varios autores (Duryea, Mazza y Regalia,

2009), las medidas consideradas por los responsables políticos como
temporarias pueden, debido a razones de economía política, conver-

tirse en medidas muy difíciles de cambiar, y crean así compromisos

irreversibles. Además, algunas de tales políticas pueden llegar a ser
extremadamente onerosas, en especial considerando los cambios de-
mográficos a los que se enfrenta la región. Esta sección analiza algu-
nas políticas seleccionadas que son particularmente vulnerables en
este sentido.
Políticas de salario mínimo
Los salarios mínimos continúan creciendo en términos reales en Amé-

rica Latina y el Caribe, y generan importantes beneficios para algunos
trabajadores. Sin embargo, también generan perdedores: los que no
pueden encontrar un empleo formal, o cualquier empleo, debido a los
altos costos laborales asociados con el salario mínimo. Una propor-
ción considerable de la fuerza de trabajo asalariada recibe salarios
por debajo del mínimo en la región, que oscilan entre el 15% y el 17%
en México y Uruguay, respectivamente, hasta el 61% y el 74% en Gua-
temala y Honduras. Estas cifras se incrementan a medida que el nivel
del salario mínimo aumenta en relación con el salario medio. Por de-
finición, es importante prestar suma atención antes de aumentar el
nivel del salario mínimo a fin de evitar aumentar el desempleo y redu-
cir el empleo formal, ambas cuestiones que perjudican el crecimiento
y la productividad en el largo plazo, en detrimento de los propios tra-
bajadores.
Mecanismos de ajuste y niveles de las pensiones no contributivas
Solo cuatro de cada diez adultos de 65 años de edad o mayores reci-

ben una pensión contributiva en América Latina y el Caribe. La baja
cobertura de las pensiones contributivas ha llevado a una rápida ex-
pansión de las llamadas pensiones no contributivas (pnc), a pesar de
que, por supuesto, al final alguien debe pagar. Esto ha permitido que
se expanda la cantidad de adultos mayores que reciben la cobertura
de una pensión. Todos los países han instituido de alguna forma una
pnc para abordar la pobreza a una edad avanzada. Tomando en
cuenta ambas, la proporción de adultos mayores que reciben una

Gráfico 4. Gasto público sobre pensiones no contributivas en 2012

(porcentaje de pib)
1,2
0,8
% del PIB
0,6
0,4
0,2
0
El Salvador
México
Costa Rica
Belice
Argentina
Brasil
Guyana
Barbados
Bolivia
Colombia
Jamaica
Bahamas
Ecuador
Uruguay
Chile
Brasil
Fuente: Bosch, Melguizo y Pagés (2013).
pensión aumenta de 4 a 6 sobre un total de 10 y la cantidad de perso-

nas que reciben una pnc continúa aumentando rápidamente en la
región.
Si bien esto es positivo desde el punto de vista de la reducción de
la pobreza, si no se toman las medidas apropiadas, las pnc pueden lle-
gar ser insostenibles desde una perspectiva fiscal y económica. Ello
refleja la importancia de las tendencias demográficas y los incentivos
para abstenerse de contribuir a pensiones que pueden generar las pnc.
En los próximos treinta y cinco años, la proporción de adultos de 65
años de edad y mayores se verá incrementada del 7% al 20% de la po-
blación total. Teniendo en cuenta este cambio en la estructura de eda-
des, los costos fiscales de la pnc se triplicarán. En consecuencia, re-
sulta importante establecer medidas a fin de salvaguardar su
sustentabilidad. Como podemos ver en el gráfico 4, en la actualidad
existe una considerable heterogeneidad en todos los países en el nivel
de transferencia de la pnc. Mientras que entre ocho países el costo to-
tal de la pnc es actualmente de menos del 0,5% del pib, en Bolivia los
gastos se duplican, lo que es más del 1% del pib. Si la pensión actual se

ajusta en términos reales, el gasto actual en concepto de pnc pasará de

aproximadamente el 1% en Bolivia, al igual que en la zona rural de
Brasil, a más del 2% o del 3% del pib para el 2050 (Bosch, Melguizo y
Pagés, 2013). En este contexto, resulta crítico diseñar mecanismos au-
tomáticos de ajuste e instituciones robustas capaces de salvaguardar
la cantidad de pensiones contra las presiones en el corto plazo asocia-
das con el proceso político.
Además, si las mismas no se diseñan correctamente, las pnc pue-
den producir incentivos no deseados. Este es particularmente el caso
cuando la elegibilidad por una pnc es limitada a individuos que no tie-
nen una pensión contributiva; esto puede proporcionar un elemento
disuasorio para participar en pensiones contributivas e incrementar la
informalidad, lo que a las claras no es lo deseable desde el punto de
vista de la productividad. En términos generales, resulta importante
integrar los pilares de las pnc y las pensiones contributivas y buscar
incrementar la cobertura del sistema contributivo. Mutatis mutandis,
se pueden realizar observaciones similares en relación con los progra-
mas no contributivos de seguros de salud.
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Biografías
Prólogo
Héctor Salazar Sánchez es director del Sector Social en el Banco In-

teramericano de Desarrollo (bid). Anteriormente ocupó el cargo de
asesor principal de los Sectores Sociales; jefe de la División de los
programas sociales de América Central, México, Haití y República
Dominicana; asesor del vicepresidente ejecutivo y economista princi-
pal y especialista de los programas sociales y la modernización del
Estado para operaciones regionales en el Cono Sur. Antes de unirse al
Banco, trabajó como miembro de la facultad a tiempo completo del
Centro de Estudios Económicos y Demográficos de El Colegio de Mé-
xico. Tiene un doctorado y maestría en Ciencia Regional de la Univer-
sidad de Pennsylvania, y una maestría en Desarrollo Urbano de El
Colegio de México.
Gustavo Beliz es actualmente director del Instituto para la Integración

de América Latina y el Caribe (intal), del bid. Abogado por la Universi-
dad de Buenos Aires, realizó su investigación de posgrado en London
School of Economics, Reino Unido. Se desempeñó también como es-
pecialista líder en el área de Seguridad Ciudadana del bid. Fue minis-
tro del Interior y ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos
del gobierno de Argentina. Es autor de quince libros sobre políticas
públicas, con énfasis en temas de prevención de la violencia, goberna-
bilidad y políticas sociales.
631

632 La Fractura
Autores
Capítulo i
Luis Bértola es catedrático de Historia Económica y fue decano de la

Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Uru-
guay. Posee un doctorado y una maestría en Historia Económica de la
Universidad de Gotemburgo, Suecia. Fue consultor de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (cepal), del bid y de la Ofi-
cina de Planeamiento y Presupuesto de Uruguay.
Jeffrey Williamson es profesor emérito de Economía de la Universi-

dad de Harvard. Sus libros más recientes son: The Spread of Modern
Manufacturing to the Periphery since 1870 (próximamente en Oxford,
edición junto con Kevin O’Rourke); Unequal Gains. American Growth
and Inequality since 1700 (Princeton, 2016, con Peter Lindert); The
Cambridge History of Capitalism (Cambridge, 2014, edición con Larry
Neal); y Trade and Poverty. When the Third World Fell Behind (mit, 2011).
Capítulo ii
Pablo Astorga Junquera es Research Fellow del Instituto Barcelona

de Estudios Internacionales (ibei). Anteriormente fue economista se-
nior en Oxford Economics e investigador en el Latin American Centre
de Oxford. Su investigación se ha centrado en el desarrollo económico
de América Latina en el largo plazo, incluyendo la desigualdad del in-
greso, el crecimiento económico y la productividad. Tiene un docto-
rado en Economía y una maestría en Desarrollo Económico de la Uni-
versidad de Oxford.
Capítulo iii
Javier E. Rodríguez Weber es doctor en Historia Económica por la

Universidad de la República, Uruguay y profesor del Programa de
Historia Económica y Social en la misma universidad. Es autor de

Biografías 633
Desarrollo y desigualdad en Chile, 1850-2009. Historia de su economía

política, editado por el Centro de Estudios Diego Barros Arana, depen-
diente de la Dirección de Bibliotecas Archivos y Museos de Chile (en
prensa).
Capítulo iv
Moramay López-Alonso es profesora asociada del Departamento de

Historia de Rice University. Posee un doctorado en Historia por Stan-
ford University y una licenciatura en Economía por el Instituto Tecno-
lógico Autónomo de México (itam). Es autora del libro Measuring Up.
A History of Living Standards in Mexico, 1850-1950 (Stanford Univer-
sity Press, 2012), ganador del Mexican History Book Prize que otorga
la American Historical Association y publicado en español por el
Fondo de Cultura Económica en 2015.
Roberto Vélez-Grajales es director del Programa de Movilidad Social

del Centro de Estudios Espinosa Yglesias, Think Tank mexicano ba-
sado en la capital del país. Es economista y cuenta con estudios de
doctorado en historia moderna. Sus áreas de interés en investigación
se concentran principalmente en movilidad social, desarrollo humano
e historia antropométrica, áreas en las cuales ha coordinado, aseso-
rado y ha sido autor de estudios académicos y reportes con enfoque de
política pública.
Capítulo v
Raymundo M. Campos-Vázquez es profesor-investigador del Centro de Es-

tudios Económicos en El Colegio de México. Tiene un doctorado en Eco-
nomía por la Universidad de California, Berkeley; una maestría en
Economía por El Colegio de México, y una licenciatura en Economía por
el Tecnológico de Monterrey. Sus áreas de investigación son economía
laboral, economía del desarrollo y econometría.
Cristóbal Domínguez Flores, posee una maestría en Economía por El

Colegio de México y es licenciado en Economía por el Tecnológico de

634 La Fractura
Monterrey. Sus áreas de investigación son historia económica y movi-

lidad social.
Graciela Márquez obtuvo su doctorado en Historia en la Universidad

de Harvard. Desde 2003 es profesora investigadora del Centro de Estu-
dios Históricos de El Colegio de México. Sus áreas de interés son his-
toria fiscal de México, historia de la política comercial y la reconstruc-
ción de las series del producto interno bruto ( pib ). Entre sus
publicaciones recientes están la edición del libro Claves para la historia
económica de México (Fondo de Cultura Económica, 2014).
Capítulo vi
Pedro Paulo Pereira Funari posee una maestría en Economía y una

licenciatura en Economía por la Universidad de São Paulo. Actual-
mente es estudiante de doctorado en la Universidad de California en
Davis. Sus intereses principales son historia económica, instituciones
y desarrollo.
Capítulo vii
Eustáquio Reis es economista del Instituto de Investigación Econó-

mica Aplicada (ipea) de Brasil, donde fue director de Investigación;
editor de Investigación y Planeamiento Económico; organizador y
coordinador de ipeadata, la Red de Investigación en Economía Espa-
cial, y recientemente del sitio Memoria Estadística de Brasil. Sus áreas
de investigación incluyen la historia económica, economía espacial y
economía ambiental con énfasis en los aspectos económicos de la de-
forestación del Amazonas y los efectos del calentamiento global sobre
la agricultura brasileña.
Capítulo viii
Justin R. Bucciferro es profesor de Economía en Eastern Washington

University. Su investigación se centra en la historia económica y el de-

Biografías 635
sarrollo de las Américas, enfocándose en la interacción entre demogra-

fía, geografía, y desigualdad social. Obtuvo un doctorado en Economía
de la Universidad de Colorado en Boulder, y un mba (master of busi-
ness administration) de Clarkson University. Su trabajo figura en el
Economic History Review, Economic Anthropology y la Revista de His-
toria Económica.
Capítulo ix
José Alejandro Peres-Cajías es doctor en Historia Económica y pro-

fesor a tiempo completo en la Escuela de la Producción y la Competi-
tividad de la Universidad Católica Boliviana “San Pablo”. Sus intere-
ses de investigación son: el crecimiento económico a largo plazo, el
impacto de largo plazo de la intervención estatal en la economía, las
desigualdades regionales y la política comercial en América Latina.
Ha publicado en revistas especializadas y en libros editados en y fuera
de Bolivia.
Capítulo x
María Magdalena Camou es doctora en Historia Económica por la

Universidad de la República donde es profesora agregada en el Pro-
grama de Historia Económica y Social. Sus principales temas de in-
vestigación son: el mercado de trabajo durante el período de industria-
lización, la evolución de los salarios reales internacionales comparados,
la calidad de vida y la desigualdad de género. Es una de las autoras y
editoras del libro Gender Inequalities and Development in Latin Ame-
rica during the Twentieth Century, y de otros libros y artículos.
Silvana Maubrigades es Socióloga, posee una maestría en Historia

Económica y es candidata a doctora en Ciencias Sociales, con men-
ción en Historia Económica por la Universidad de la República, Uru-
guay. Es profesora en el Programa de Historia Económica en la Facul-
tad de Ciencias Sociales de la misma universidad. Sus temas de
investigación actuales son género, mercado de trabajo, desigualdad
salarial y desarrollo.

636 La Fractura
Capítulo xi
Leticia Arroyo Abad es profesora de Economía en Middlebury Co-

llege. Su línea de investigación se centra en el desarrollo y crecimiento
económico en perspectiva histórica, con especialización en América
Latina, en cuestiones de desigualdad, estándares de vida y crecimiento
económico. Sus contribuciones han sido publicadas en revistas acadé-
micas tales como el Journal of Economics History, Explorations in Eco-
nomic History y la Revista de Historia Económica.
Peter H. Lindert es un profesor distinguido de Economía en la Univer-

sidad de California en Davis y un investigador en el National Bureau of
Economic Research en Estados Unidos. Sus obras sobre el Estado de
bienestar y desigualdad incluyen el libro premiado internacionalmente
Growing Public. Social Spending and Economic Growth since the
Eighteenth Century (Cambridge University Press, 2004), y su libro Une-
qual Gains. American Growth and Inequality since 1700 (Princeton Uni-
versity Press, 2016), escrito con Jeffrey Williamson.
Capítulo xii
Verónica Amarante tiene una extensa trayectoria en investigación en

el área de pobreza, desigualdad, mercado laboral y políticas públicas.
Es directora de la Oficina de la cepal en Montevideo. Fue oficial de
Asuntos Sociales en la División de Desarrollo Social. Anteriormente se
desempeñó como investigadora del Instituto de Economía de la Facul-
tad de Ciencias Económicas y Administración de la Universidad de la
República en Uruguay y, en la actualidad, continúa realizando activi-
dades docentes en dicha institución. Es licenciada en Economía de la
Universidad de la República, Uruguay, posee una maestría en Econo-
mía de la Universidad Pompeu Fabra en Barcelona y un doctorado en
Economía de la Universidad de Sussex.
Antonio Prado es secretario ejecutivo adjunto de la cepal. Durante

gran parte de su carrera profesional, se ha especializado en el análisis
de los cambios tecnológicos en la industria y su impacto en el desarro-
llo económico, el mercado laboral y las relaciones industriales de Bra-

Biografías 637
sil. Previo a este cargo, se desempeñó como jefe de Asuntos Guberna-

mentales de la Presidencia del Banco Nacional para el Desarrollo
Económico y Social (bndes) de Brasil. Posee una maestría en Econo-
mía Industrial y un doctorado en Políticas Económicas para el Desa-
rrollo de la Universidad Estatal de Campinas (unicamp). Ha publicado
libros y colaborado con artículos en la prensa especializada de Brasil.
Capítulo xiii
Augusto de la Torre es el economista jefe para América Latina y el

Caribe del Banco Mundial. Ingresó al Banco Mundial en 1997, en
donde también ocupó los cargos de asesor principal en el Departa-
mento de Sistemas Financieros a nivel global y de asesor principal
para el Sector Financiero en el Departamento de América Latina y el
Caribe. Anteriormente fue gerente general del Banco Central del Ecua-
dor. Trabajó en el Fondo Monetario Internacional (fmi) donde, entre
otros cargos, fue el representante residente del fmi en Venezuela. Tiene
numerosas publicaciones sobre una amplia gama de temas macroeco-
nómicos y financieros. Obtuvo su maestría y doctorado en Economía
en la Universidad de Notre Dame y posee una licenciatura en Filosofía
de la Universidad Católica del Ecuador.
Julián Messina es economista líder de la División de Investigación del

bid. Antes trabajó en el Banco Mundial y el Banco Central Europeo y
enseñó en las universidades de Barcelona gse, Georgetown, Girona,
Fráncfort y Mainz. Es autor de dos informes insignias de la región de
América Latina y el Caribe del Banco Mundial y su trabajo de investi-
gación ha sido publicado en numerosas revistas académicas de pri-
mera línea. Tiene amplia experiencia de asesoramiento de políticas a
gobiernos de América Latina, Europa y Asia. Obtuvo su doctorado en
Economía en el Instituto Universitario Europeo en 2002.
Joana Silva es economista principal en la Oficina del Economista Jefe

para la región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. Sus
intereses de investigación incluyen economía del trabajo, comercio
internacional, pobreza y la desigualdad y evaluación del impacto de
programas y políticas públicas. Sus trabajos de investigación se han

638 La Fractura
publicado en revistas académicas, incluyendo el Journal of Internatio-

nal Economics, Economics Letters, Review of International Economics
y Review of World Economics. Es autora de tres libros, entre ellos un
Informe Insignia del Banco Mundial. Actualmente está liderando un
informe de investigación sobre la desigualdad salarial en América La-
tina y una serie de evaluaciones de impacto. Antes de unirse al Banco
Mundial, trabajó para el Globalization and Economic Policy Research
Center y enseñó en la Universidad de Nottingham. Tiene un doctorado
en Economía de la Universidad de Nottingham.
Capítulo xiv
Diego Sánchez-Ancochea es director del Latin American Centre y pro-

fesor titular de Economía Política en la Universidad de Oxford. Su in-
vestigación se concentra en la desigualdad de la renta y la política so-
cial. Junto con la profesora Juliana Martínez Franzoni, es autor del
libro The Quest for Universal Social Policy in the South. Actors, Ideas
and Architectures (Cambridge University Press, 2016), además de otros
manuscritos y artículos en revistas internacionales. Es también coedi-
tor del Journal of Latin American Studies.
Capítulo xv
Martin Andersson es profesor asociado de Historia Económica en la

Universidad de Lund, Suecia. Sus áreas de investigación incluyen desa-
rrollo agrícola y la relación entre crecimiento económico, reducción de
pobreza y distribución del ingreso. Ha editado dos libros y ha escrito
otros dos. Trabajó como consultor del Banco Mundial y del African
Center for Economic Transformation (acet), cursó su posdoctorado en
el Instituto Universitario Europeo y fue profesor visitante en la Univer-
sidad de California en Berkeley y en la Universidad de Queensland.
Andrés Palacio es docente e investigador de Universidad de Lund,

Suecia y de la Universidad Externado de Colombia, Bogotá. Ha traba-
jado en el sector financiero colombiano y en el sector público, y fue
viceministro de relaciones laborales de Colombia durante el 2007 y el

Biografías 639
2008. Sus campos de interés son la economía del desarrollo, la historia

económica y la demografía social. Posee una maestría de London
School of Economics and Political Science y un doctorado en Historia
Económica de la Universidad de Lund.
Capítulo xvi
Judith Clifton es profesora de la Facultad de Negocios y Ciencias Eco-

nómicas de la Universidad de Cantabria y editor en jefe del Journal of
Economic Policy Reform. Integra la junta editorial de Utilities Policy
and Annals of Public and Cooperative Economics, y ha sido editora visi-
tante en revistas como Cambridge Journal of Regions, Economy and So-
ciety, Business History, Review of International Political Economy and
Global Policy. Ha publicado en revistas internacionales incluyendo
Journal of European Public Policy, Journal of Regulatory Economics, Re-
gional Studies, Health Policy, Cambridge Journal of Regions, Economy
and Society, Review of International Political Economy, Public Adminis-
tration, Journal of Comparative Policy Analysis, International Review of
Applied Economics, Revista de Economía Mundial y Global Policy.
Daniel Díaz-Fuentes es catedrático de Economía de la Universidad de

Cantabria. Recibió su doctorado de la Universidad de Alcalá y desde
entonces ha sido investigador y académico visitante en otras universi-
dades como Michigan, Oxford, London School of Economics, Euro-
pean University Institute, Manchester y Cornell. Ha trabajado como
consultor para las Naciones Unidas y la Comisión Europea. Ha publi-
cado sobre temas como las reformas de la administración pública, las
instituciones financieras y económicas internacionales de desarrollo
en prestigiosas revistas internacionales. Sus principales áreas de inves-
tigación incluyen: políticas fiscales y tributarias, privatización, regula-
ción, nueva gestión pública, políticas de inversión extranjera directa,
con especial experiencia en Europa y América Latina.
Julio Revuelta es doctor en Economía por la Universidad de Cantabria.

Actualmente es profesor ayudante en el Departamento de Economía de
la Universidad de Cantabria. Ha sido investigador visitante en Trinity
College Dublin y Politecnico di Milano, y ha publicado sus investigacio-

640 La Fractura
nes en destacadas revistas internacionales como Journal of European

Public Policy, Utilities Policy, Economics of Governance, International
Review of Applied Economics y Revista de Economía Mundial.
Capítulo xvii
Suzanne Duryea es economista principal de Investigación para el Sec-

tor Social en el bid y su trabajo se centra en el desarrollo de la juventud
en América Latina y el Caribe. Antes de incorporarse al Sector Social,
trabajó como economista senior en el Departamento de Investigación
del bid. Ha publicado en revistas como Journal of Development Eco-
nomics, Journal of Human Resources y World Development. Es una afi-
liada de investigación en el Population Studies Center en la Universi-
dad de Michigan y es un miembro de la lista de expertas de 3ie sobre
las evaluaciones de impacto. Tiene un doctorado en Economía de la
Universidad de Michigan y es graduada de la Duke University.

Un panel del futuro para la integración
El Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe

(intal), del Sector de Integración y Comercio del Banco
Interamericano de Desarrollo (bid), lleva adelante una agenda de
construcción de capacidades institucionales, generación de
conocimiento, consolidación de información estadística y
promoción de diálogos estratégicos.
COSIPLAN-IIRSA
La cartera de proyectos de conectividad e infraestructura
de la unasur
INTrade - DATA INTAL

La base de datos más completa y detallada
con información actualizada sobre comercio
INTALent
El concurso para innovadores en industrias
culturales con impacto regional
INTAL LIB
Toda la información sobre integración
y comercio en un solo lugar
INTAL - Latinobarómetro
Encuestas de opinión: la voz de los latinoamericanos
en temas de integración
Conexión INTAL
El análisis mensual de los procesos de integración
y sus connotaciones comerciales y de economía política
INTAL - OMC
El programa de capacitación para líderes regionales
sobre las nuevas reglas comerciales
MADE IN CHI-LAT
La Revista Integración & Comercio dedica su último
número a la relación entre China y América Latina
Nodo INTAL i+i

El punto de encuentro sobre integración regional
e inclusión social

Esta edición de La fractura. Pasado y presente de la búsqueda de equidad social
en América Latina, editado por Luis Bértola y Jeffrey Williamson,
se terminó de imprimir en el mes de diciembre de 2016 en los Talleres Gráficos
Nuevo Offset, Viel 1444, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.
La tirada fue de 3.000 ejemplares.

LA FRACTURA galera
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Bértola, Luis & Williamson, Jeffrey. (2016) - La Fractura. Pasado y Presente de La Búsqueda de Equidad Social en América Latina. Mexico FCE PDF

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LA FRACTURA galera FINAL 3.

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La fractura : pasado y presente de la búsqueda de equidad social en Amé-

Traducción de: María Inés Castelluccio; Nora Terradillos; María Inés

1. Economía. I. Astorga Junquera, Pablo. II Bértola, Luis, comp. III.

Armado de tapa: Juan Balaguer

D.R. © 2016, Fondo de Cultura Económica de Argentina, S.A.

Comentarios y sugerencias: editorial@fce.com.ar

Fotocopiar libros está penado por la ley.

Prohibida su reproducción total o parcial por cualquier

Impreso en Argentina - Printed in Argentina

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Prólogo. Un aporte para saldar la gran cuenta pendiente

II.  esigualdad funcional en América Latina:

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XII. Desigualdad en América Latina: perspectiva de la Comisión

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Héctor Salazar Sánchez*

A partir de la iniciativa de los profesores Luis Bértola y Jeffrey Wi-

* Gerente del Sector Social, Banco Interamericano de Desarrollo (bid).

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En este escenario, la integración regional y global es una pieza

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Después de las llamadas reformas estructurales de las décadas de 1970

* Universidad de la República, Uruguay.

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un llamado para la presentación de documentos para una conferencia

Los orígenes de la desigualdad de América Latina

La mayoría de los estudios sobre el desarrollo de América Latina escri-

LA FRACTURA galera FINAL 3.indd 16 11/16/16 3:16 PM

bre este punto: la teoría de la dependencia, las teorías de la moderniza-

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tamiento europeo desempeñó un rol preponderante. Incluso en estas

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rados. Por el contrario, los intentos extranjeros por promover refor-

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Estados nacionales se consolidaron, la desigualdad se disparó, los ín-

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manera que parecía la atmósfera “keynesiana” de los países avanza-

Primera parte. Mirar hacia atrás en busca de explicaciones

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las primeras décadas, luego la desigualdad disminuyó a mediados del

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ciela Márquez elaboran un índice de desarrollo humano para México

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que el crecimiento económico de Brasil durante la mayor parte del si-

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LA FRACTURA galera FINAL 3.indd 27 11/16/16 3:16 PM

tos de los gobiernos de América Latina han reformulado la distribu-

Segunda parte. La reciente desaceleración de la desigualdad

La reciente disminución de la desigualdad en América Latina plantea

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mitada que se ha estudiado), se mantiene la disminución que mues-

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modo, aumentado el ingreso de los deciles inferiores. Cuarto, en la

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II. esigualdad funcional en América Latina:

XII. Desigualdad en América Latina: perspectiva de la Comisión