Professional Documents
Culture Documents
1
En la terminología acuñada por el profesor Oscar Sánchez (2007) en su obra La igualdad de
oportunidades en las competiciones electorales. También se emplea la expresión igualdad de armas en la
contienda o en la campaña electoral.
2
En este país, el principio de igualdad de oportunidades, en términos generales, no ha sido
recogido de forma expresa en la legislación electoral, aunque sí de forma implícita, a través de la
regulación de algunas medidas limitativas de ciertos derechos como las introducidas recientemente con
ocasión de la reforma de la Ley Orgánica de Régimen Electoral de 1985 (LOREG), por las Leyes
Orgánicas 2/2011 y 3/2011, ambas de 28 de enero, en materia de campaña institucional, de publicidad
electoral en televisiones privadas, o de publicación o difusión de encuestas electorales. El legislador
incorpora, por regla general, la doctrina emanada de las Instrucciones de la Junta Electoral Central. Sobre
1
principio o de algunas de sus garantías a Textos internacionales relevantes en materia
electoral, como los elaborados en el seno del Consejo de Europa, entre los que destaca
el Código de Buena Conducta en Materia Electoral3.
el particular pueden consultarse los trabajos de Gavara de Cara, 2011, 39-51 y de Chueca, 2011, 120-135.
También los de Gálvez, 2009, 561 y ss.; Sánchez, 2009, 617 y ss. y Balaguer, 2009. 667 y ss.; todos ellos
recogidos en la obra El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral, editada por el Consejo
de Estado y el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Por otro lado, como ha puesto de
manifiesto (Sánchez, 2007, 33-34), el Tribunal Constitucional español no ha llevado a cabo una
elaboración detallada y expresa del principio de igualdad de oportunidades, sino que ha sido la
Administración electoral, constituida por las Juntas Electorales de diferente ámbito territorial, y en
particular la Junta Electoral Central, quienes han ido interpretando la legislación electoral tratando de
garantizar el principio de igualdad de oportunidades entre los competidores electorales, sobre todo en
materia de publicidad institucional o de reparto de espacios cedidos gratuitamente a los partidos en los
medios de comunicación públicos.
3
Ha de señalarse que, en febrero de 2010, México fue aceptado de forma unánime por el
Comité de Ministros del Consejo de Europa como Estado miembro de la Comisión Europea para la
Democracia a Través del Derecho, conocida como «Comisión de Venecia». El Código de Buena
Conducta en Materia Electoral fue aprobado por la Comisión de Venecia en su 52.ª Sesión (Venice, 18-
19 October 2002) (http://www.venice.coe.int/docs/2002 /CDL-AD(2002)023rev-spa.pdf). Pretende ser una
compilación de las normas del patrimonio electoral europeo orientada hacia la armonización del derecho
vigente y servir de base para la evaluación de los procesos electorales de los distintos países. No se trata
de un texto de carácter obligatorio, sino más bien de una recomendación a los Estados miembros. Entre
los principios básicos que deben ser respetados por las legislaciones estatales figura ya el de la igualdad
de oportunidades entre los partidos y los candidatos. Este principio se conecta con la libre formación de la
voluntad de los electores e implica, entre otras consideraciones, la neutralidad de las autoridades públicas,
en particular en lo que se refiere a la campaña electoral, a la cobertura de los procesos electorales por los
medios de comunicación, sobre todo los medios públicos y a la financiación pública de los partidos y
campañas electorales. Según los casos, la igualdad puede ser estricta o proporcional. Si es estricta, el trato
que reciben los partidos políticos no tiene en cuenta su número de escaños en el Parlamento ni el apoyo
con que cuente en el electorado. Si es proporcional, los partidos políticos deberán ser tratados en función
de sus resultados electorales. La igualdad de oportunidades se aplica, sobre todo, al tiempo de palabra en
la radio y la televisión, a las subvenciones públicas y a otras formas de apoyo que reciban los partidos. En
relación con los medios de comunicación privados, la igualdad de oportunidades exige que, con el respeto
a la libertad de expresión, la ley debería velar por que se garantice a todos los participantes en las
elecciones un acceso mínimo a dichos medios audiovisuales privados. También se reconoce que el
principio de la igualdad de oportunidades puede, en ciertos casos, conllevar la limitación de los gastos de
los partidos, sobre todo en materia de publicidad. Pueden citarse también otras resoluciones como el
Código de Buenas Prácticas en Materia de Partidos Políticos, aprobado por la Comisión de Venecia en
su 77ª Sesión plenaria (Venice, 12-13 December 2008) http://www.venice.coe.int /docs/2009/ CDL-
AD(2009)021-f.asp, que, en su parágrafo 52, reconoce que normalmente las legislaciones nacionales
prohíben a los miembros de la Administración pública abusar de sus poderes o buscar una ventaja con el
fin de crear condiciones discriminatorias para otras fuerzas políticas. Aunque estas obligaciones no
aparezcan explícitamente en la legislación nacional, el respeto del principio referido está de acuerdo con
los principios de este Código y su violación puede ser considerada ilegal; o Las directrices sobre la
regulación de los partidos políticos de la OSCE/ODIHR y de la Comisión de Venecia, adoptada por la
Comisión de Venecia en la 84 Sesión plenaria, (Venice, 15-16 October 2010)
http://www.venice.coe.int/docs/ 2010/CDLAD (2010) 024-e.pdf), concretamente la directriz 196, en la
que se establece, en relación con los gastos electorales, que “es razonable que un Estado fije un límite
2
El principio de equidad en las competiciones electorales, aunque por regla
general no se ha reconocido expresamente en los Textos constitucionales democráticos,
sí ha tenido conexión o anclaje en algunos de sus preceptos. Así, por ejemplo en
España, además de la norma que proclama el genérico principio de igualdad (art. 14 de
la Constitución española, CE), el principio de equidad en las competiciones electorales
puede situarse en aquellas otras normas que regulan la libertad de los electores para
ejercer el derecho de sufragio (art. 23.1 CE) o el derecho de acceso a los cargos públicos
electivos en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE). Por supuesto, el principio también
puede conectarse con otros preceptos constitucionales como, por ejemplo, con los que
regulan la existencia de los partidos políticos como instrumentos de la formación de la
voluntad popular, o con los que derivan del principio de legitimidad democrática como
la proclamación de la soberanía popular (art. 1.2 CE), el pluralismo político (art. 1.1
CE) o con la dimensión democrática de diferentes derechos y libertades fundamentales
como las libertades de expresión (art. 20 CE), reunión (art. 21 CE), o asociación (art. 22
CE).
máximo de gastos electorales para los partidos con el fin de lograr el objetivo legítimo de la igualdad
entre los candidatos”. Aunque dicho objetivo debe equilibrarse con “la necesidad igualmente legítima de
proteger otros derechos como el derecho a la libertad de asociación y de expresión. Ello requiere que los
límites de gastos electorales han de ser cuidadosamente construidos, de manera que no sean
excesivamente onerosos”. Asimismo, “tales límites deben estar claramente definidos en la ley”. Algunas
consideraciones generales a la formulación del principio de igualdad de oportunidades en el ámbito
internacional, pueden verse en Aguilera, 2009, 614-618 y García Roca, 2009, 900, 923-924.
3
El principio de igualdad de oportunidades en las competiciones electorales va a
desplegar sus efectos sobre las distintas fases del proceso electoral. De ahí que pueda
distinguirse una igualdad de oportunidades en el acceso a las competiciones electorales
(presentación de candidaturas) y una igualdad de oportunidades en sentido estricto, es
decir, una igualdad que afecta a la actuación de los competidores una vez que estos han
accedido a dicha condición, jugando un papel decisivo en el periodo de la campaña
electoral.
4
Conforme se ha dicho, es en la regulación de las campañas electorales donde el
principio de equidad en la contienda electoral va a jugar un papel decisivo. Así, en esta
etapa del proceso electoral, el principio de igualdad de oportunidades trata de garantizar
una amplia libertad de actuación de los competidores para que estos puedan difundir
libremente sus mensajes al electorado en general. Pero, por otro lado, el principio sirve
también de “fundamento a importantes limitaciones a dicha libertad de actuación de los
competidores (e incluso a la libertad de terceros); limitaciones que van destinadas
básicamente a evitar el ejercicio de influencias abusivas sobre el electorado” (Sánchez,
2007, 68 y 2011, 331).
A pesar de los avances, de los pasos importantes, que durante los últimos años se
han dado en los países democráticos para incorporar a su legislación electoral diferentes
medidas que tiendan a garantizar suficientemente el principio de igualdad de
oportunidades entre los competidores electorales, como es sabido, por diferentes
motivos que no procede analizar aquí, resulta prácticamente imposible alcanzar una
igualdad absoluta en las condiciones y oportunidades de los competidores electorales.
De este modo, en los sistemas democráticos actuales, todavía puede advertirse la
existencia de ventajas injustificadas para los grandes partidos políticos con amplia
representación parlamentaria, ya sea en la financiación pública para los gastos
electorales, ya para acceder a los medios de comunicación pública, o a los horarios de
máxima audiencia en los medios televisivos; o ya sea también para obtener
subvenciones a través de fundaciones o asociaciones dependientes de dichos partidos
políticos. Aún así, ha de destacarse también la importante labor que para su
5
reconocimiento y efectividad han desempeñado los órganos administrativos y judiciales
de control electoral4.
En las decisiones del Tribunal Electoral que se analizan, se plantean, entre otras
cuestiones, si durante el periodo de precampaña electoral5, que es una fase del proceso
electoral con una duración temporal determinada6, las personas que concurren como
4
Algún autor (Cansino, 2011, 130) ha calificado de “irrelevantes en el marco de una democracia
consolidada” algunas de las controversias que, incidiendo sobre el principio de equidad en la contienda
electoral, son objeto de conocimiento por el Tribunal Electoral de la Federación de México, como “el
empleo sesgado de propaganda oficial por parte de un candidato o partido”, o la “excesiva intervención
proselitista de un gobernante a favor de su partido en campaña”, o “el uso propagandístico de la figura
presidencial por parte del partido gobernante”. Se trata de cuestiones “inocuas y frívolas”, a juicio de este
autor, sobre todo si, como sucede en México, se las compara con determinados “factores estructurales que
realmente amenazan de origen la equidad de las contiendas y que por fuerza de la costumbre ya nadie
discute”. Creo, como se acaba de decir, que es imposible llegar a una equidad absoluta, que ciertamente
existen elementos del sistema electoral que benefician a las fuerzas políticas mayoritarias –que cuentan
además con amplia representación parlamentaria- y que son, por tanto, absolutamente reticentes para
modificar mediante ley lo que les puede originar ciertas desventajas electorales que además se traducirían
en ventajas para otros adversario políticos. Ahora bien, considero también que no pueden calificarse de
“inocuas y frívolas” aquellas medidas normativas que progresivamente se van introduciendo en la
legislación electoral para garantizar el principio de equidad en las competiciones electorales.
5
Conviene citar en este momento algunas de las normas de la legislación electoral federal que se
refieren a la definición de determinados conceptos o categorías que se utilizarán a lo largo de este trabajo.
Así, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 212.1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales (COFIPE), por “precampaña electoral” se entiende “el conjunto de actos que realizan los
partidos políticos, sus militantes y los precandidatos a candidaturas a cargos de elección popular
debidamente registrados por cada partido”. En México, esta precampaña electoral se identifica con “los
procesos internos para la selección de candidatos a cargos de elección popular”, que según el art. 211.1
COFIPE son “el conjunto de actividades que realizan los partidos políticos y los precandidatos a dichos
cargos, de conformidad con lo establecido en este Código, en los Estatutos y en los reglamentos, acuerdos
y demás disposiciones de carácter general que aprueben los órganos de dirección de cada partido
político”.
6
En este sentido, el art. 211.2. a) COFIPE dispone que “durante los procesos electorales
federales en que se renueven el titular del Poder Ejecutivo federal y las dos Cámaras del Congreso de la
Unión, las precampañas darán inicio en la tercera semana de diciembre del año previo al de la elección.
No podrán durar más de sesenta días”. Asimismo, el apartado c) del mismo precepto señala que “Las
precampañas de todos los partidos deberán celebrarse dentro de los mismos plazos…”.
6
precandidatos únicos7 pueden realizar o no actividades de propaganda8, o incluso actos
de precampaña electoral9. Si la realización de estos actos y actividades por los
precandidatos únicos, en el ejercicio de su derecho a la libertad de expresión, pueden ser
considerados o no actos anticipados de campaña, o si pueden vulnerar o no el principio
de equidad en las competiciones electorales. O planteado de otro modo, si en garantía
del principio de equidad en la contienda electoral puede ser constitucional o no la
introducción de ciertas limitaciones al ejercicio de la libertad de expresión, como la
prohibición a los precandidatos únicos de realizar determinadas actividades de
propaganda o determinados actos de precampaña electoral.
Son casos en los que se pone de manifiesto la tensión existente entre dos valores
o principios constitucionales que son esenciales en cualquier Estado democrático de
Derecho: la igualdad y la libertad. Así, el principio de igualdad se concreta en la
existencia de una equidad, de un equilibrio, entre todos los contendientes electorales que
participan en el periodo de precampaña electoral, de tal modo que, incluso en este
periodo, en esta fase anterior a la de campaña electoral, ningún precandidato que se
postule como candidato a un cargo electo puede obtener una posición ventajosa respecto
de los demás precandidatos que concurran igualmente a su nominación como candidatos
por otras fuerzas políticas.
7
El art. 212.4 COFIPE define al “precandidato” como aquel “ciudadano que pretende ser
postulado por un partido político como candidato a cargo de elección popular, conforme a este Código y a
los Estatutos de un partido político, en el proceso de selección interna de candidatos a cargos de elección
popular”.
8
El art. 212.3 COFIPE reconoce que la “propaganda de precampaña” es aquel “conjunto de
escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante el periodo
establecido por este Código y el que señale la convocatoria respectiva difunden los precandidatos a
candidaturas a cargos de elección popular con el propósito de dar a conocer sus propuestas”.
9
En el art. 212.2 COFIPE se establece lo que se entiende por “actos de precampaña electoral”:
“las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los precandidatos a una
candidatura se dirigen a los afiliados, simpatizantes o al electorado en general, con el objetivo de obtener
su respaldo para ser postulado como candidato a un cargo de elección popular”.
7
respecto de los precandidatos de los otros partidos en los que, al ser varios los aspirantes
a la designación de candidato, tienen que competir entre ellos para ser elegidos
candidatos.
10
En este sentido, el Tribunal Constitucional español, desde su primera jurisprudencia, ya ha
reconocido en relación con el precepto de la Constitución española en la que se proclama la libertad de
expresión que “el art. 20 de la CE, en sus distintos apartados garantiza el mantenimiento de una
comunicación pública libre, sin la cual quedarían vaciados de contenido real otros derechos que la
Constitución consagra, reducidas a formas hueras las instituciones representativas y absolutamente
falseado el principio de legitimidad democrática que enuncia el art. 1.2 CE, y que es la base de toda
nuestra ordenación jurídico-política” (Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 6/1981, de 16 de
marzo, FJ 3).
8
puede establecerse, de partida y para todos los casos, una ordenación axiológica o una
superioridad de unos bienes sobre otros. De ahí que sea necesario proceder en cada caso
a una ponderación de los derechos que entran en conflicto y a una resolución del
conflicto mediante la preeminencia o prevalencia de un derecho frente al otro, que
aunque cede no desaparece del todo (Solozábal, 2011, 202 y STC 104/1986, de 17 de
julio).
9
Ciudadana del Estado de Yucatán, mediante el cual se reforman y adicionan diversas
disposiciones del Reglamento para regular los procesos de selección de candidatos a
cargos de elección popular y precampañas electorales en el Estado de Yucatán. Este
acuerdo del Instituto de Procedimientos Electorales modifica, entre otros, los arts. 24,
fracción VIII, y 25, del citado Reglamento regulador de los procesos de selección de
candidatos a cargos de elección popular y precampañas electorales en el Estado de
Yucatán11.
11
Con la modificación del art. 24, fracción VIII, del Reglamento citado se eliminaba la
disposición siguiente: “Toda la propaganda utilizada en las precampañas deberá contener necesariamente,
la mención de que se trata de propaganda de precampaña y dirigida exclusivamente a miembros o
simpatizantes del partido correspondiente. El texto por medio del cual se dé cumplimiento a lo
establecido en esta fracción, deberá ser visible y legible, así como ocupar cuando menos el 1.5% del área
total de la propaganda”. Con la reforma del art. 25, este precepto se redactaba del modo que sigue:
“Durante los días que los partidos políticos hayan establecido para la celebración de sus precampañas,
dentro del plazo determinado para las precampañas de todos los partidos, se permite la realización de
actos de proselitismo con publicidad exterior a quienes sean precandidatos únicos o de cualquier modo de
selección previsto estatutariamente, siempre y cuando el partido comunique previamente al Instituto de su
condición de precandidato, y cumplan con todas las obligaciones de propaganda y actos de precampaña.
Los partidos políticos deberán notificar al Instituto incluyendo copia dirigida al titular de la Unidad
Técnica de Fiscalización el listado de sus precandidatos, dentro de los tres días siguientes a la fecha de
aprobación de sus órganos competentes”.
10
Superior del TEPJF. Se trata de las decisiones dictadas por el primer órgano judicial en
la acción de inconstitucionalidad 85/2009 y por el segundo en el juicio de revisión
constitucional electoral SUP-JRC-169/2011. Para el recurrente, el Instituto electoral
local se aparta de los criterios fijados por dichos órganos judiciales, conforme a los
cuales los precandidatos únicos no pueden realizar actos de precampaña, ya que estos
solamente pueden llevarse a cabo cuando concurran varios aspirantes al cargo de
candidato en el proceso de selección interna determinado por el partido político. En
otras palabras, para el demandante, las precampañas únicas han sido consideradas
ilegales e inconstitucionales por ejecutorias y criterios jurisprudenciales establecidos
por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y por la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación.
12
Se trata de criterios sentados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de
inconstitucionalidad 85/2009 y por la Sala Superior del TEPJF, con ocasión del examen de la
constitucionalidad del art. 216, párrafo segundo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales
de Baja California. En este precepto se establecía que los partidos políticos solamente podían autorizar a
“sus simpatizantes o militantes la realización de actividades de proselitismo en busca de su nominación a
un puesto de elección popular, de manera previa a la postulación o a la designación de candidatos,
siempre y cuando existan dos o más precandidatos en busca de la nominación a un mismo cargo”. En
consecuencia, no se podía otorgar por el partido político la mencionada autorización si solamente hubiese
solicitado su registro un precandidato. Tanto la SCJN como el TEPJF reconocen la constitucionalidad de
dicha norma, sin que pueda calificarse la misma “como una disposición que imponga una condición
arbitraria, innecesaria, desproporcional o ajena a los criterios de razonabilidad” (SUP-JRC-309/2011, 40).
Aunque el TEPJF, en el caso que analizamos, no cita expresamente la decisión que dicta en la revisión de
la constitucionalidad del art. 216, párrafo segundo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos
Electorales de Baja California, los criterios que fija en la materia examinada los menciona también en la
resolución de 29 de junio de 2011, dictada por el Tribunal en el juicio de revisión constitucional electoral
relativo a la elección del Estado de México (SUP-JRC-169/2011).
11
2ª) Durante la fase de precampaña, la realización de actividades de propaganda o
de actos de precampaña por quienes sean precandidatos únicos o por aquellos
candidatos que hayan sido elegidos de forma directa, no resultaría equitativo para los
precandidatos de los demás partidos “que sí deben someterse a un proceso democrático
de selección interna y obtener el voto necesario para ser postulados como candidatos”.
Además, la realización de dichos actos o de dichas actividades de propaganda exterior
supondría “una difusión o proyección de su imagen”, en el periodo previo a la campaña
electoral, que igualmente resultaría contrario a la equidad en la contienda “respecto de
los demás candidatos que lleguen a postularse”. Como puede constatarse, la Suprema
Corte fija este criterio acudiendo expresamente al principio de equidad en la contienda
electoral. (SCJN en la acción de inconstitucionalidad 85/2009, SUP-JRC-309/2011, 36-
37)
5ª) “Los actos de precampaña tienen como finalidad primordial obtener las
candidaturas al interior del partido, por tanto, es razonable que cuando un partido
político haya designado de manera directa a un candidato a un determinado cargo de
elección popular o cuando exista un solo precandidato, éstos no pueden hacer
actividades de precampaña, porque lo contrario iría en contra de la finalidad de las
precampañas” (SUP-JRC-309/2011, 40).
Una vez expuestos los criterios fijados en decisiones anteriores por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y por la propia Sala Superior del TEPJF, este órgano
jurisdiccional, en el considerando 3º de la sentencia, menciona las normas jurídicas
aplicables al caso13 y reconoce que, de una interpretación sistemática y funcional de las
13
Los arts. 41, Bases I y IV, y 116, fracción IV, inciso j), de la Constitución Política de los
Estado Unidos Mexicanos; el art. 16, apartado B, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano
12
mismas, “no es válido que se desarrollen procesos de precampaña con un precandidato
único o candidato designado en forma directa, que trasciendan a la ciudadanía”, ya que
de acuerdo con lo dispuesto en el art. 188 A, de la Ley de Instituciones y
Procedimientos Electorales del Estado de Yucatán, “los procesos internos para la
selección de candidatos son el conjunto de actividades que realizan los partidos
políticos y los precandidatos a dichos cargos” con el propósito de determinar las
personas que serán candidatos (SUP-JRC-309/2011, 47-48)14.
de Yucatán y los arts. 188 A y 188 B, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado
de Yucatán.
14
No obstante, considero que, a diferencia de los caos en los que se examina la
constitucionalidad del art. 216, párrafo segundo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales
de Baja California que autoriza expresamente a los simpatizantes o militantes de los partidos a la
realización de actividades de proselitismo en busca de su nominación a un puesto de elección popular,
siempre y cuando existan dos o más precandidatos; en el caso examinado, el art. 188 de la Ley del Estado
de Yucatán no contempla expresamente la prohibición a los aspirantes o precandidatos únicos de realizar
actos de precampaña, aunque tampoco su autorización.
13
prohibición general” de realizar actos de precampaña por precandidatos únicos o por
candidatos electos en forma directa. En consecuencia, si alguno de estos desarrollasen
actos de precampaña “que trasciendan al conocimiento de la comunidad, para ser
postulado por su partido para acceder a un cargo de elección popular, publicitar sus
plataformas electorales o programas de gobierno, o bien, posicionar su imagen frente al
electorado”, estos actos se convertirán “en actos anticipados de campaña”, puesto que
“constituyen una ventaja frente al resto de los contendientes que se encuentran en un
proceso interno en su respectivo partido político”, vulnerándose con ello uno de los
principios rectores de los procesos electorales “el principio de igualdad”. En otras
palabras, “un proceso de precampaña con un solo precandidato o candidato electo por
designación directa, vulneraría la igualdad del proceso comicial para la elección
constitucional a cargos de elección popular”, ya que daría lugar, en la práctica, “a que
dicho candidato inicie anticipadamente su campaña electoral en relación con el resto de
los contendientes” (SUP-JRC-309/2011, 50-51).
14
políticos que tendrían que repartirse el tiempo que se atribuye a su partido político para
acceder a los medios de comunicación indicados. La sola presencia del precandidato
único en los medios de comunicación podría considerarse un acto anticipado de
campaña, ya que con ella se estaría promocionando anticipadamente su persona e
imagen, con independencia de las propuestas que pudiera hacer y de su contenido.
En primer lugar, y en relación con el art. 25 del citado Reglamento, que autoriza a
los precandidatos únicos a la realización de “actos de proselitismo con publicidad
exterior”, durante el periodo de precampaña, el Tribunal considera que la normativa
aplicable al caso, en particular la Ley electoral local, no otorga a los precandidatos únicos
la facultad para realizar este tipo de actos de precampaña. En consecuencia, el órgano
electoral local se ha excedido de su potestad reglamentaria al haber rebasado el art. 25
del Reglamento los límites constitucionales y legales15.
En segundo lugar, en relación con el art. 24, fracción VIII, del citado Reglamento,
en el que, como se ha dicho anteriormente, se había suprimido del texto originario la
disposición relativa a que la propaganda utilizada en las precampañas debiera de
contener expresamente –de forma visible, legible y con una dimensión determinada- la
mención de que se trata de propaganda de precampaña y que va dirigida exclusivamente
a miembros o simpatizantes del partido correspondiente. El Tribunal entiende que la
supresión de dicha disposición, en lo que se refiere a que la propaganda utilizada en las
precampañas debiera de contener expresamente la mención de que se trata de
propaganda de precampaña, se aparta claramente de las previsiones legales aplicables al
caso. Realmente, el Tribunal no precisa de qué normas jurídicas se aparta la autoridad
15
De ahí que, en el considerando 4º, el Tribunal Electoral llegue a la conclusión de que en el art.
25 del Reglamento citado se incluya la siguiente disposición: “Durante los días que los partidos políticos
hayan establecido para la celebración de sus precampañas (…), se permite la realización de actos de
proselitismo con publicidad exterior a los precandidatos que participen mediante cualquier modo de
selección previsto estatutariamente, siempre que no tengan la calidad de únicos o sean designados de
manera directa…” (SUP-JRC-309/2011, 63).
15
electoral local. En nuestra opinión, y en aras a una mayor precisión y seguridad jurídica,
el Tribunal sí debiera de haber concretado los preceptos de la Ley electoral del Estado
de Yucatán que fueron infringidos por el Instituto Electoral local al haber eliminado del
Reglamento citado la disposición referida.
16
Por todo ello, en el considerando 4º, el Tribunal Electoral llega a la conclusión de que ha de
añadirse una fracción VIII BIS, al art. 24, del Reglamento para regular los procesos de selección de
candidatos a cargos de elección popular y precampañas electorales en el Estado de Yucatán, en la que se
disponga que “Toda la propaganda utilizada en las precampañas deberá contener necesariamente la
mención de que se trata de propaganda de precampaña. El texto por medio del cual se dé cumplimiento a
lo establecido en esta fracción, deberá ser visible y legible, así como ocupar cuando menos el 1.5% del
área total de la propaganda” (SUP-JRC-309/2011, 62).
17
Acerca de los fines y destinatarios de la campaña electoral, vid., entre otros, Lauga y García
Rodríguez, 2007, 709 y ss.
16
presentando, el 22 de diciembre de 2012, un escrito-cuestionario con el objeto de que se
le aclare de oficio dicha sentencia en relación con “la actuación de los precandidatos a
nivel federal y local”. El 23 de diciembre de 2012, la Sala Superior del Tribunal
Electoral dicta una resolución considerando que el órgano legalmente competente para
responder a las cuestiones formuladas por el señor López Obrador, en su escrito, es el
Consejo General del Instituto Federal Electoral. Este órgano electoral federal, en
cumplimiento del encargo de la Sala Superior del TEPJF, responde al escrito-
cuestionario mediante un acuerdo de su Consejo General, emitido el 26 de diciembre de
2012. Contra este acuerdo del IFE, el representante suplente del Partido Acción
Nacional presenta recurso de apelación ante la Sala Superior del TEPJF el 28 de
diciembre de 2012. Recurso de apelación que será resuelto por ese órgano judicial en la
sentencia de 19 de enero de 2012 (SUP-RAP-3/2012), objeto de comentario.
18
También se dice que los errores materiales manifiestos y los aritméticos en que incurran las
resoluciones judiciales podrán ser rectificados en cualquier momento; y que las omisiones o defectos de
que pudieren adolecer sentencias y autos y que fuere necesario remediar para llevarlas plenamente a
efecto podrán ser subsanadas en los mismos plazos y por el mismo procedimiento establecido para los
casos previstos en los apartados anteriores (art. 267.3 y 4 LOPJ). En España, también se regula el
incorrectamente denominado “recurso de aclaración de sentencia”, para el ámbito civil, en los arts. 214 y
215 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), cuyos preceptos han de interpretarse en relación con el art.
267 LOPJ. Acerca de la discutida naturaleza jurídica de este medio procesal (para algunos un remedio
procesal), su concepto, finalidad, presupuestos y procedimiento, véase López-Fragoso y Reverón
Palenzuela, 2010, tomo III). No obstante lo dicho, el Reglamento interno del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación de 2009, no se aleja mucho del concepto de aclaración de sentencia que se
utiliza en el ordenamiento español, cuando en sus arts. 98 y 99 establece que las Salas del Tribunal
Electoral podrán “aclarar un concepto o precisar los efectos de una sentencia, siempre y cuando esto no
implique una alteración sustancial de los puntos resolutivos o del sentido del fallo” (art. 98). La
aclaración de una sentencia, que procederá de oficio o a petición de parte, tendrá, según el art. 99, que
ajustarse a lo siguiente: “I. Resolver la contradicción, ambigüedad, oscuridad, omisión o errores simples o
de redacción de la sentencia; II. Sólo podrá realizarla la Sala que haya dictado la resolución; III. Sólo
17
Tribunal Constitucional españoles sobre el concepto de aclaración de sentencia
afirmando que solamente el error claro, indudable, manifiesto, que no precisa
argumentación alguna, puede ser objeto de corrección y aclaración y que no alcanza a la
posible equivocación del juzgador, ya que esta puede ser objeto de un recurso, pero no
de una aclaración19.
podrá llevarse a cabo respecto de cuestiones discutidas en el litigio y tomadas en cuenta al emitirse el acto
de voluntad de la decisión, y IV. En forma alguna podrá modificar lo resuelto en el fondo del asunto”.
19
Las sentencias del Tribunal Constitucional español 289/2006, de 9 octubre y 305/2006, de 23
de octubre, recogen la doctrina ya consolidada respecto al principio de intangibilidad de las resoluciones
judiciales. Extraemos resumidamente algunas consideraciones que son de interés aquí: “el derecho a la
intangibilidad, invariabilidad o inmodificabilidad de las resoluciones judiciales es una dimensión del
derecho a la tutela judicial efectiva (…). El principio de invariabilidad o inmodificabilidad de las
resoluciones judiciales opera, como es evidente, más intensa y terminantemente en los supuestos de
resoluciones firmes…”. Estamos ante “un mecanismo excepcional que posibilita que los órganos
judiciales aclaren algún concepto oscuro, suplan cualquier omisión o corrijan algún error material
deslizado en sus resoluciones definitivas, el cual ha de entenderse limitado a la función específica
reparadora para la que se ha establecido…”. En relación con las concretas actividades de “aclarar algún
concepto oscuro” o de “suplir cualquier omisión”, que son los supuestos contemplados en el art. 267.1
LOPJ, “por definición no deben suponer cambio de sentido y espíritu del fallo, ya que el órgano judicial,
al explicar el sentido de sus palabras, en su caso, o al adicionar al fallo lo que en el mismo falta, en otro,
está obligado a mantenerse en el contexto interpretativo de lo anteriormente manifestado o razonado”. Por
lo que se respecta a la rectificación de los errores materiales manifiestos, “se ha considerado como tales
aquellos errores cuya corrección no implica un juicio valorativo, ni exige operaciones de calificación
jurídica o nuevas y distintas apreciaciones de la prueba, ni supone resolver cuestiones discutibles u
opinables por evidenciarse el error directamente al deducirse, con toda certeza, del propio texto de la
resolución judicial, sin necesidad de hipótesis, deducciones o interpretaciones (SSTC 231/1991, de 10 de
diciembre, FJ 4; 142/1992, de 13 de octubre, FJ 2 )”. El Tribunal Supremo se ha manifestado también
claramente en este mismo sentido. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo (STS), Sala de lo Civil, de 12
de marzo de 2008 (FJ 2).recoge la doctrina constitucional y concluye: “De ahí que, de escudarse el órgano
judicial en la aclaración para alterar o modificar lo que no sea alterable o modificable por esa restringida
y restrictiva vía (STC número 23/1996, de 13 de febrero), sumiría a la parte afectada en un estado de
indefensión lesivo de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1
de la Constitución”. Cfr. también, en los mismos términos, la STS, Sala de lo Civil, de 3 de octubre de
2008 (FJ 2).
18
El TEPJF podía haber rechazado de plano la solicitud del señor López Obrador,
remitiéndole incluso al IFE para que contestase a su escrito-cuestionario, entre otros
motivos porque dicho escrito no tenía por objeto aclarar términos oscuros, ambiguos, o
dudosos o corregir o rectificar simples errores materiales. Sin embargo, el Tribunal se
acoge a otro motivo legal para no conocer de la solicitud de aclaración del señor López
Obrador y remitírsela al IFE. Este motivo se halla en la legislación electoral que impide
al Tribunal Electoral “realizar pronunciamientos que no se encuentren vinculados con
algún medio de impugnación” (SUP-RAP-3/2012, 8). De este modo, será el IFE el
órgano que responda a las cuestiones planteadas en el escrito-cuestionario por el señor
López Obrador, en aclaración de lo que expresó en su día, en una decisión judicial, el
TEPJF. Aquí hubiera concluido el asunto, si no es porque otro partido político, el PAN,
que al no estar de acuerdo con lo manifestado por el IFE, recurre la resolución
administrativa dictada por este órgano electoral ante la Sala Superior del TEPJF. Ahora
sí que puede intervenir el Tribunal para manifestar por sentencia lo que estimara
oportuno en relación con la respuesta que el IFE había dado al escrito inicial del señor
López Obrador en el que solicitaba la aclaración del contenido de la sentencia del
TEPJF en el caso SUP-JRC-309/2011. Obviamente, la sentencia que dicte el Tribunal
Electoral, al conocer del recurso de apelación presentado por el PAN contra el acuerdo
del IFE, ya no va a ser de tipo aclaratorio, sino que el Tribunal podrá introducir nuevas
opiniones y valoraciones sobre el fondo del asunto.
El acuerdo del IFE que se recurre contiene -a partir de las respuestas que la
autoridad administrativa electoral da a las preguntas formuladas por un precandidato-
unos criterios generales aplicables a las actividades que pueden o no realizar los
precandidatos únicos en la fase de precampaña durante el proceso de elección del
Presidente de México (2011-2012)20.
20
Las preguntas formuladas por el señor López Obrador, precandidato único, eran las siguientes:
19
El partido recurrente, el PAN, solicita la revocación del acuerdo impugnado por
dos motivos: 1º) Porque carece de la debida fundamentación y motivación al haber
realizado el IFE una interpretación incorrecta de diversos preceptos constitucionales y
legales. Se atenta así, a juicio de la parte actora, contra el principio de legalidad, contra
los arts. 14, 16, 17 y 41 CM, puesto que el IFE no ha tenido en cuenta en el acuerdo
impugnado el principio de equidad en la contienda electoral. Dicho de otro modo, no ha
ponderado suficientemente este principio electoral con las libertades de expresión,
asociación y de reunión.
carácter nacional? ¿Qué tipo de cuestiones puede plantear en los mítines o en reuniones? ¿Se
puede referir a cuestiones de la coyuntura nacional? ¿Puede el precandidato único debatir con
militantes de los partidos que los postulan? ¿El precandidato único puede acompañar a los
precandidatos a diputados y senadores de los partidos que lo postulan a sus giras y mítines?
¿Qué actividades puede realizar en esas circunstancias? (SUP-RAP-3/2012, 9-10).
21
En la acción de inconstitucionalidad 85/2009 de la SCJN y en las sentencias dictadas por el
TEPJF en los casos SUP-JDC-1007/2010, SUP-JRC-169/2011 y SUP-JRC-309/2011.
22
Para la parte recurrente, la autoridad electoral incurre en incongruencia porque en la respuesta
que da a la primera de las cuestiones reconoce la existencia de determinadas limitaciones a los
precandidatos únicos, mientras que en la respuesta que ofrece a la tercera cuestión considera que las
únicas limitaciones que tienen todo tipo de precandidatos (sean únicos o no) son las relativas a la llamada
al voto o la mención a las plataformas electorales, que a su vez supone una contradicción con la respuesta
emitida a la pregunta quinta, referida al acceso a los medios de radio y televisión por los precandidatos
únicos (SUP-RAP-3/2012, 45-46).
20
reunión y asociación con el principio de equidad en la contienda electoral, la Sala
Superior del TEPJF entiende, por el contrario, que el Consejo General del IFE sí que
tuvo en cuenta y ponderó el principio de equidad en la contienda electoral. Para
corroborar esta afirmación el Tribunal cita algunos párrafos del acuerdo del IFE en el
que esta institución menciona dicho principio poniéndolo en relación con las libertades
de expresión, reunión y asociación23. Seguidamente, el Tribunal electoral hace suyas,
suscribe, la mayoría de las consideraciones que el Instituto electoral expone en su
acuerdo. Interesa destacar, en primer lugar, lo que dice acerca de las precampañas
federales, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 41, base I, de la Constitución y en los
arts. 27, párrafo 1º, inciso d); 57, párrafo 1º; 211, párrafos 1º, 2º y 3º y 212, párrafos 1º,
2º, 3º y 5º del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Para el
Tribunal, las precampañas son “un periodo específico del proceso electoral; regulado en
primer lugar por las propias instancias partidistas; en el que se dirimen y definen las
candidaturas de los partidos; que deberán transcurrir en un mismo periodo para todos
ellos; cuyo desarrollo incluye todo tipo de actividades de proselitismo; y, que pueden
ser dirigidas a afiliados, simpatizantes o al electorado en general” (SUP-RAP-3/2012,
53). En definitiva, las precampañas se conciben en México como una fase del proceso
electoral que, con una duración determinada, se rigen fundamentalmente por las normas
aprobadas por los órganos directivos de los partidos políticos. Son procesos de la vida
interna de los partidos que tienen por objeto elegir a los candidatos a un cargo de
representación popular entre varios aspirantes, pudiendo realizarse en ellas, si bien con
ciertas limitaciones, actividades de propaganda dirigidas a los afiliados, simpatizantes o
al electorado en general24.
23
Así, en la primera página del acuerdo recurrido se ponen de relieve algunas de las razones que
determinaron la reforma de la Constitución y de la legislación electoral federal en los años 2007 y 2008
para elaborar un tipo de campaña electoral y un nuevo modelo de comunicación política en México. De
este modo, se reconoce que se introduce por vez primera en el Derecho electoral mexicano la regulación
de las precampañas y de los precandidatos. Algunas de las razones que propiciaron dicha reforma, y que
se inspiran claramente en el principio de equidad en la contienda electoral, fueron “prohibir la
contratación y adquisición de espacios en la radio y la televisión por parte de precandidatos o aspirantes a
los cargos de elección popular; propiciar que los mensajes electorales se cursen exclusivamente a través
de los tiempos del Estado mexicano en la radio y la televisión; reducir los gastos implicados en las
contiendas internas; propiciar condiciones equitativas entre los militantes o ciudadanos que disputan las
candidaturas para los diferentes cargos de elección popular…”, siempre que ello tuviera lugar “en el
marco del ejercicio de la mayor libertad de expresión, asociación, discusión y crítica” (SUP-RAP-3/2012,
10-11). Más adelante, se admite también que el conjunto de normas aplicables “deben ser armonizadas y
leídas en su conjunto, para forjar un contexto de libertad y de equidad que debe ser observado (…) que es
obligación de las autoridades electorales, modular y conjugar en todo momento ambos valores, sin
sacrificar uno por el otro”. También en la respuesta a la primera pregunta, el IFE pone en conexión las
libertades y principios citados “las libertades de los precandidatos aludidas, son interpretadas de manera
lo más amplia posible atendiendo, sin embargo, los principios que la contienda democrática implica, en
primera instancia los principios de legalidad y de equidad en la competencia” (SUP-RAP-3/2012, 49-50).
24
En España no existe este tipo de precampaña, la legislación española no contempla un
tratamiento jurídico singular de esta “precampaña interna”, probablemente porque la selección de los
candidatos es una actividad que se lleva a cabo dentro de la organización interna de cada partido, sin que
dicha selección origine un gran despliegue de actos participativos de militantes o simpatizantes. En
España se entiende por precampaña el período que va desde la convocatoria de un proceso electoral hasta
el comienzo de la campaña legalmente establecida, que se produce el trigésimo octavo día posterior a la
convocatoria, es decir, dieciséis días antes de la fecha de la votación. La campaña dura quince días y
termina a las cero horas del día inmediatamente anterior a la votación (artículo 51 de la LOREG).
21
Tradicionalmente, durante la precampaña, los partidos llevan a cabo diversas actividades dirigidas a
promocionar sus candidaturas mediante actos públicos u otros medios. Con la última reforma de la
LOREG, por la LO 2/2011, de 28 de enero, se ha introducido una modificación importante en este
ámbito, al circunscribir la publicidad y la propaganda al estricto periodo de la campaña electoral. Con la
nueva redacción del art. 53 se limita la posibilidad de que las entidades concurrentes a las elecciones
puedan realizar determinados actos de propaganda electoral, como la contratación de espacios
publicitarios o la petición directa del voto, antes y después del período de campaña electoral. Con la
finalidad de otorgar una mayor seguridad jurídica a las candidaturas, la Junta Electoral Central (JEC) ha
dictado una Instrucción, la 3/2011, de 24 de marzo, sobre interpretación de la prohibición de realización
de campaña electoral incluida en el art. 53 LOREG. Ante las dudas que había suscitado su interpretación,
resultaba aconsejable elaborar unos criterios que facilitasen la misma. La JEC establece que, de acuerdo
con lo dispuesto en el art. 53 LOREG:
No obstante lo dispuesto anteriormente, la JEC enumera una serie de actos que sí están
permitidos:
Los candidatos y los representantes de las entidades políticas que concurran a las elecciones no
incurren en la prohibición establecida en el artículo 53 de la LOREG, entre otros, en los
siguientes casos, siempre que no incluyan una petición expresa del voto: 1.º La realización o
participación en mítines y actos destinados a presentar las candidaturas o el programa electoral.
Para ello, las formaciones políticas y los candidatos podrán dar a conocer estos actos por
cualquier medio de difusión. 2.º La intervención de los candidatos y de los representantes de las
formaciones políticas que concurran a las elecciones en entrevistas o debates en los medios de
comunicación de titularidad pública o privada. 3.º La realización y distribución de folletos, cartas
o panfletos, o el reparto de soportes electrónicos (cd, dvd, memorias usb, etc.), en los que se den
a conocer los candidatos o el programa electoral. 4.º La utilización de vehículos particulares con
fotos de los candidatos o la denominación, siglas o símbolos de una formación política, para dar
a conocer a los candidatos o informar sobre los actos públicos de presentación de éstos o del
programa electoral, siempre que no suponga contratación alguna para su realización. 5.º La
exhibición de fotos de los candidatos o de la denominación, siglas o símbolos de una formación
22
EL TEPJF, confirmando lo expresado por el IFE, afirma también que durante las
precampañas los aspirantes pueden ejercer la libertad de expresión “tienen la libertad de
decir, participar, criticar”, siempre y cuando respeten determinadas prohibiciones, como
la establecida en el art. 211 COFIPE, que prohíbe a los precandidatos, en todo tiempo,
la contratación de propaganda o cualquier otra forma de promoción personal en radio y
televisión; o como es también la prohibición de realizar actos anticipados de campaña,
como la llamada al voto para la elección constitucional o la exposición de plataformas
electorales. Aunque con la matización de que no son “actos anticipados de campaña”
aquellos que se realicen hacia el interior del partido (SUP-RAP-3/2012, 54).
política en la fachada exterior de los lugares en que radiquen las sedes y locales de ésta. 6.º El
envío de correos electrónicos o de mensajes sms, o la distribución de contenidos por
radiofrecuencia (bluetooth) para dar a conocer a los candidatos o el programa electoral, siempre
que no implique la contratación de un tercero para su realización. 7.º La creación o utilización de
páginas web o sitios web de recopilación de textos o artículos (blogs) de las formaciones
políticas o de los candidatos, o la participación en redes sociales (Facebook, Twitter, Tuenti,
etc.), siempre que no suponga ningún tipo de contratación comercial para su realización
(http://www.juntaelectoralcentral.es/ portal/page/portal/ JuntaElectoralCentral/
JuntaElectoralCentral/DocJEC/ Instrucciones; consultada el 7 de septiembre de 2012).
23
impugnado, ya que de sus respuestas pueden extraerse diversos elementos para ponderar
las libertades y el principio citados.
Es al final del considerando 5º, cuando la Sala Superior del TEPJF, después de
una larga y reiterativa exposición de las consideraciones contenidas en el acuerdo
impugnado del IFE y en el recurso del partido apelante, procede por fin a la aplicación
del principio de proporcionalidad: “esta Sala Superior considera necesario examinar si
las restricciones que el Partido Acción Nacional propone a los derechos humanos de los
precandidatos únicos en la etapa de precampañas a fin de salvaguardar el principio de
equidad en la contienda electoral, soportan el test de proporcionalidad, el cual tiene su
sustento en el ámbito de libertades y derechos fundamentales que el Estado se encuentra
obligado a garantizar a los gobernados, y su propósito consiste en evitar injerencias
excesivas del Estado en el ámbito de los derechos del individuo” (SUP-RAP-3/2012,
59).
24
Declaración Universal de los Derechos Humanos; los arts. 19, 21 y 22 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; los parágrafos. IV, XXI y XXII, de la
Declaración Americana de los Derechos Humanos; así como en los arts. 13, 15 y 16 de
la Convención Americana de Derechos Humanos. Por otro lado, el principio
constitucional de equidad en la contienda electoral se prevé en el art. 41 CM, que en el
caso concreto se aplica a la fase de precampaña en los procesos electorales federales que
se habían iniciado el 7 de octubre de 2011 (SUP-RAP-3/2012, 59).
26
Estas manifestaciones del TEPJF en relación con las limitaciones a los derechos
fundamentales tienen su fundamento en opiniones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
cuando ha reconocido que “las restricciones y limitaciones a los derechos fundamentales, desde la
perspectiva del bien común y el orden público no pueden derivar en la supresión de un derecho
fundamental. En ese sentido, cualquier limitación o restricción a un derecho fundamental, debe estar
encaminada a protegerlo e incluso potenciarlo, de tal suerte que se favorezca su ejercicio en la expresión
25
De ahí que “cualquier restricción debe ser interpretada de forma tal que
garantice el ejercicio efectivo de tales derechos y eviten suprimirlos o limitarlos en
mayor medida que la permitida en la Constitución”. Las limitaciones o restricciones de
los derechos fundamentales han de cumplir las condiciones siguientes: “la restricción
debe ser adecuada para alcanzar el fin propuesto; la restricción debe ser necesaria,
siendo inexistente una medida alternativa menos gravosa para el interesado, y la
restricción debe ser proporcional en sentido estricto, sin posibilidad de implicar un
sacrificio excesivo del derecho o interés sobre el que se produce la intervención
pública” (SUP-RAP-3/2012, 63)27.
más plena por parte de quien lo detente”. De ahí que “toda restricción a un derecho fundamental debe
cumplir con criterios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad. Es decir, deben existir razones
suficientes que justifiquen la restricción o limitación, a efecto de que sean asequibles y no arbitrarias o
caprichosas”. Es más “la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el Estado debe
generar las condiciones y proveer los mecanismos óptimos para que los derechos políticos relativos a la
participación en la dirección de los asuntos públicos, ser elegido y acceder a las funciones públicas,
puedan ser efectivamente ejercidos, con respeto al principio de igualdad y no discriminación, para lo cual
se requiere que el mismo Estado tome medidas necesarias para garantizar el pleno ejercicio de éstos
derechos” (Caso Yatama, sentencia de 23 de junio de 2005, párrs. 194, 194 y 206)” (SUP-RAP-3/2012,
62-63).
27
También el Tribunal Constitucional español ha afirmado que los derechos fundamentales no
tienen un carácter absoluto, entre otras consideraciones, porque en el ordenamiento jurídico no puede
establecerse, de partida y para todos los casos, una ordenación axiológica o una superioridad de unos
bienes sobre otros. De ahí que sea necesario proceder en cada caso concreto a una ponderación de los
derechos que entran en conflicto y a una resolución para el caso del conflicto planteado mediante la
preeminencia o prevalencia de un derecho frente al otro, que aunque cede no desaparece del todo
(Solozábal, 2011, 202 y STC 104/1986, de 17 de julio).
26
antes apuntadas”; que “los precandidatos únicos, a diferencia de los demás
precandidatos, no tienen derecho a que su imagen y nombre aparezcan en los spots de
los partidos políticos en los tiempos de radio y televisión administrados por el Instituto
Federal Electoral, porque ello podría generar una ventaja indebida” (SUP-RAP-3/2012,
64).
Así, por un lado, esa limitación legal a la realización de actos de precampaña por
los precandidatos únicos, que es una limitación a su libertad de expresión, no afecta a su
derecho de sufragio pasivo. Y es que los precandidatos únicos o candidatos designados
de modo directo, como dice la Suprema Corte, “no tienen que contender al interior de su
partido político para obtener la calidad de candidato, por lo que la condicionante para
realizar actos de proselitismo o propaganda no genera ninguna afectación al derecho de
ser votado, toda vez que el ciudadano que se halle en esa hipótesis no tiene que
convencer a la militancia del partido para que lo elijan como candidato; esto es, debido
a las circunstancias especiales que lo rodean, no tiene mayor participación en esa fase
del proceso, sino que se encuentra incardinado en la siguiente fase la de campaña, en la
cual sí cobra verdadera relevancia su participación” (SUP-RAP-3/2012, 65).
Pero, por otro lado, como indica claramente la Suprema Corte, la autorización
para realizar actos de precampaña a los precandidatos únicos sí afectaría al principio de
equidad en la contienda electoral, al obtener aquellos una posición ventajosa respecto de
los precandidatos que no sean únicos: “permitir actos o propaganda en la fase de
precampaña de candidatos electos en forma directa o de precandidatos únicos, esto es,
cuando no requieren alcanzar su nominación, sí sería inequitativo para los precandidatos
de los demás partidos que sí deben someterse a un proceso democrático de selección
interna y obtener el voto necesario para ser postulado candidato”, circunstancia que
además “podría generar una difusión o proyección de su imagen previamente a la fase
de campaña, que igualmente genera inequidad en la contienda frente a los demás
candidatos que lleguen a postularse” (SUP-RAP-3/2012, 66). Parece evidente que este
tipo de actuaciones, aunque no vayan dirigidas directamente a la consecución del voto,
sí contribuirían a la visibilidad del partido y, sobre todo, a la de las personas que se
postulan como precandidatos únicos, que podrían incluso dar a conocer algunas
propuestas políticas.
27
de los actos de precampaña, consideró “que si los actos de precampaña tienen como
finalidad primordial obtener las candidaturas al interior del partido, entonces es
razonable que cuando un partido político designe de manera directa a un candidato a un
determinado cargo de elección popular o cuando exista un solo precandidato, éstos no
puedan hacer actividades de precampaña porque de lo contrario iría en contra de la
finalidad de las precampañas”. Ahora bien, es importante destacar, como reconoce el
TEPJF, que este criterio se formuló “al resolver sobre la constitucionalidad del modelo
previsto en una ley electoral local” (SUP-RAP-3/2012, 66). Advertencia que había sido
hecha también por el IFE en el acuerdo impugnado
28
únicos pueden actuar bajo condiciones específicas, sin que ello por sí mismo se traduzca
en una violación a la ley electoral” (SUP-RAP-3/2012, 68).
28
Y ello, como dice también el TEPJF, “a diferencia de la propuesta de ponderación realizada
por el partido apelante, que prácticamente eliminaba su ejercicio”. La Sala Superior concluye que “las
restricciones que propone el Partido Acción Nacional en el ejercicio de las libertades de expresión,
asociación y reunión de los precandidatos únicos, no superan el test de proporcionalidad, debido a que
ese trato diferenciado entre los precandidatos y los precandidatos únicos no guarda una relación
razonable, proporcional ni idónea con el fin que supuestamente se procura alcanzar” (SUP-RAP-3/2012,
71).
29
protección más amplia; y, por otra parte, que todas las autoridades, en el ámbito de sus
competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los
derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad” (SUP-RAP-3/2012, 69-70).
30
posible elaborar jurídicamente un catálogo sobre lo que puede hacer o no un
precandidato único. Además, como dice el IFE y reitera el TEPJF, para poder apreciar si
una conducta vulnera o no los principios que rigen el proceso federal electoral ha de
tenerse en cuenta el contexto y las circunstancias del caso concreto. Aun estando de
acuerdo con esta última manifestación, entendemos, por otro lado, que el IFE, en el
ejercicio de las funciones que le atribuye la Constitución y la legislación electoral
mexicana, sí podría hacer una relación, aunque no sea exhaustiva, de algunas de las
actuaciones que los precandidatos únicos no pueden llevar a cabo en precampaña29. De
hecho, así lo hace, al responder a la quinta cuestión. Incluso, en la respuesta a la tercera
cuestión, el Instituto Electoral aprovecha la ocasión para precisar que la única limitación
que, a su juicio, es aplicable (se entiende al ejercicio de la libertad de expresión por los
precandidatos únicos en precampaña) es la llamada al voto o la alusión a las plataformas
electorales, ya que estas actividades son “una prerrogativa de los candidatos durante el
periodo de campañas, no de precampañas” (SUP-RAP-3/2012, 76).
29
De forma similar a como la Junta Electoral Central española ha actuado en relación con la
interpretación de la prohibición de realización de campaña electoral incluida en el art. 53 LOREG,
mediante la Instrucción 3/2011, de 24 de marzo, a la que ya nos hemos referido anteriormente, y en la que
la Junta Electoral enumera algunos de los actos que en precampaña están prohibidos a los candidatos y a
los representantes de las entidades políticas que concurran a las elecciones. También enumera otros que
están permitidos.
30
Que dice: “los partidos políticos, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular,
accederán a la radio y la televisión a través del tiempo que la Constitución otorga como prerrogativa a los
primeros, en la forma y términos establecidos por el presente capítulo”.
31
electorales no solo actúa como un principio objetivo e informador de la legislación
electoral, sino que también contribuye a dotar de contenido a los derechos subjetivos de
los competidores electorales, en este caso mediante la prohibición a los partidos
políticos de difundir la imagen y el nombre de los precandidatos únicos en anuncios
publicitarios por los tiempos del Estado que les corresponda en los medios de
comunicación (actuando así la dimensión negativa del principio de igualdad de
oportunidades).
IV. Bibliografía
Betancourt Higareda, Felipe Carlos. 2007. “Las reformas necesarias al proceso electoral
federal”. Bien común, 153. (http://www.fundacionpreciado.org.mx
/biencomun/bc_153.html consultado el 7 de septiembre de 2012)
32
Chueca Rodríguez, Ricardo. 2011. “Cambios, reformas y adaptaciones”. En La reforma
de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, Ricardo Chueca Rodríguez y Juan
Carlos Gavara de Cara, Madrid. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
García Roca, Javier. 2009. “Del compromiso internacional de los Estados de organizar
elecciones libres al derecho de sufragio de los ciudadanos (art. 3 P1)”. En La Europa de
los derechos: el Convenio Europeo de Derechos Humanos, Javier García Roca y Pablo
Santolaya (coords.). Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
Gavara de Cara, Juan Carlos. 2011. “La reforma de la LOREG: expectativas y alcance”.
En La reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral Genera, Ricardo Chueca
Rodríguez y Juan Carlos Gavara de Cara, Madrid. Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales.
33
Las directrices sobre la regulación de los partidos políticos de la OSCE/ODIHR y de la
Comisión de Venecia, aprobadas por la Comisión de Venecia en su 84ª Sesión plenaria,
(Venice, 15-16 October 2010) http://www.venice.coe.int/docs/ 2010/CDLAD (2010)
024-e.pdf; consultada el 15 de septiembre de 2012)
Reglamento interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de 2009.
México (http://portal.te.gob.mx/ legislacion-jurisprudencia /catalogo/reglamento-
interno-tepjf; consultada el 27 de septiembre de 2012)
Ríos Vega, Luis Efrén. 2010. “Modelos de la libertad de expresión en las campañas
electorales”. En Tópicos contemporáneos de derechos políticos fundamentales, Luis
Efrén Ríos Vega (coord.), Madrid, Dykinson
Ríos Vega, Luis Efrén. 2011. “La regla de la propaganda fraudulenta. Libertad, equidad
y neutralidad en los medios”. En Tópicos electorales. Un diálogo judicial entre América
y Europa, Luis Efrén Ríos Vega (edit.), Madrid, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales
34
Sánchez Muñoz, Óscar. 2011. “Modelos de regulación de la comunicación de los
actores políticos en las campañas electorales: una visión comparada”. En Tópicos
electorales. Un diálogo judicial entre América y Europa, Luis Efrén Ríos Vega (edit.),
Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
35