You are on page 1of 35

EL PRINCIPIO DE EQUIDAD EN LA CONTIENDA ELECTORAL Y LA

LIBERTAD DE EXPRESIÓN DE LOS PRECANDIDATOS ÚNICOS EN


PRECAMPAÑA ELECTORAL

Luis E. Delgado del Rincón


Profesor Titular de Derecho Constitucional
Universidad de Burgos

SUMARIO: I. El principio de equidad o de igualdad de oportunidades en las contiendas


electorales como principio clave del Derecho electoral: su ponderación con la libertad
de expresión. II. La vulneración del principio de equidad en la contienda electoral por la
realización de actividades de propaganda exterior por los precandidatos únicos en
precampaña. III. Limitaciones a las libertades de expresión, reunión y asociación de los
precandidatos únicos en garantía del principio de equidad en la contienda electoral. IV.
Bibliografía

I. El principio de equidad o de igualdad de oportunidades en las contiendas


electorales como principio clave del Derecho electoral: su ponderación con la
libertad de expresión

El principio de equidad o de igualdad de oportunidades en las competiciones


electorales1 es un principio característico de los sistemas democráticos contemporáneos
en el que el acceso al poder se organiza a través de una competición entre las diferentes
fuerzas políticas para obtener el voto de los electores. Es un principio clave que
integraría un Derecho electoral común propio de aquellos países que se definen como
Estados democráticos de Derecho y que se fundamentan en la idea de soberanía popular
y en la sumisión de todos los poderes al imperio de la ley y de la Constitución. Es un
principio con una relevancia especial en el momento electoral, ya que procura asegurar
que quienes concurran a él “estén situados en una línea de salida equiparable y sean
tratados, a lo largo de la contienda electoral, de manera equitativa” (Biglino, 2011, 156).

En las últimas décadas puede constatarse una preocupación constante en los


países democráticos por establecer una regulación sistemática de las garantías de la
igualdad de oportunidades en las competiciones electorales. Así puede comprobarse en
las recientes reformas de la legislación electoral de algunos países como es el caso de
México (Betancourt, 2007, 28-32, Cansino, 2011, 109, 112-113 y 130 y Ríos Vega,
2011, 191-196) o, en menor medida, España2; o también en la incorporación de dicho

1
En la terminología acuñada por el profesor Oscar Sánchez (2007) en su obra La igualdad de
oportunidades en las competiciones electorales. También se emplea la expresión igualdad de armas en la
contienda o en la campaña electoral.
2
En este país, el principio de igualdad de oportunidades, en términos generales, no ha sido
recogido de forma expresa en la legislación electoral, aunque sí de forma implícita, a través de la
regulación de algunas medidas limitativas de ciertos derechos como las introducidas recientemente con
ocasión de la reforma de la Ley Orgánica de Régimen Electoral de 1985 (LOREG), por las Leyes
Orgánicas 2/2011 y 3/2011, ambas de 28 de enero, en materia de campaña institucional, de publicidad
electoral en televisiones privadas, o de publicación o difusión de encuestas electorales. El legislador
incorpora, por regla general, la doctrina emanada de las Instrucciones de la Junta Electoral Central. Sobre

1
principio o de algunas de sus garantías a Textos internacionales relevantes en materia
electoral, como los elaborados en el seno del Consejo de Europa, entre los que destaca
el Código de Buena Conducta en Materia Electoral3.

el particular pueden consultarse los trabajos de Gavara de Cara, 2011, 39-51 y de Chueca, 2011, 120-135.
También los de Gálvez, 2009, 561 y ss.; Sánchez, 2009, 617 y ss. y Balaguer, 2009. 667 y ss.; todos ellos
recogidos en la obra El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral, editada por el Consejo
de Estado y el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Por otro lado, como ha puesto de
manifiesto (Sánchez, 2007, 33-34), el Tribunal Constitucional español no ha llevado a cabo una
elaboración detallada y expresa del principio de igualdad de oportunidades, sino que ha sido la
Administración electoral, constituida por las Juntas Electorales de diferente ámbito territorial, y en
particular la Junta Electoral Central, quienes han ido interpretando la legislación electoral tratando de
garantizar el principio de igualdad de oportunidades entre los competidores electorales, sobre todo en
materia de publicidad institucional o de reparto de espacios cedidos gratuitamente a los partidos en los
medios de comunicación públicos.
3
Ha de señalarse que, en febrero de 2010, México fue aceptado de forma unánime por el
Comité de Ministros del Consejo de Europa como Estado miembro de la Comisión Europea para la
Democracia a Través del Derecho, conocida como «Comisión de Venecia». El Código de Buena
Conducta en Materia Electoral fue aprobado por la Comisión de Venecia en su 52.ª Sesión (Venice, 18-
19 October 2002) (http://www.venice.coe.int/docs/2002 /CDL-AD(2002)023rev-spa.pdf). Pretende ser una
compilación de las normas del patrimonio electoral europeo orientada hacia la armonización del derecho
vigente y servir de base para la evaluación de los procesos electorales de los distintos países. No se trata
de un texto de carácter obligatorio, sino más bien de una recomendación a los Estados miembros. Entre
los principios básicos que deben ser respetados por las legislaciones estatales figura ya el de la igualdad
de oportunidades entre los partidos y los candidatos. Este principio se conecta con la libre formación de la
voluntad de los electores e implica, entre otras consideraciones, la neutralidad de las autoridades públicas,
en particular en lo que se refiere a la campaña electoral, a la cobertura de los procesos electorales por los
medios de comunicación, sobre todo los medios públicos y a la financiación pública de los partidos y
campañas electorales. Según los casos, la igualdad puede ser estricta o proporcional. Si es estricta, el trato
que reciben los partidos políticos no tiene en cuenta su número de escaños en el Parlamento ni el apoyo
con que cuente en el electorado. Si es proporcional, los partidos políticos deberán ser tratados en función
de sus resultados electorales. La igualdad de oportunidades se aplica, sobre todo, al tiempo de palabra en
la radio y la televisión, a las subvenciones públicas y a otras formas de apoyo que reciban los partidos. En
relación con los medios de comunicación privados, la igualdad de oportunidades exige que, con el respeto
a la libertad de expresión, la ley debería velar por que se garantice a todos los participantes en las
elecciones un acceso mínimo a dichos medios audiovisuales privados. También se reconoce que el
principio de la igualdad de oportunidades puede, en ciertos casos, conllevar la limitación de los gastos de
los partidos, sobre todo en materia de publicidad. Pueden citarse también otras resoluciones como el
Código de Buenas Prácticas en Materia de Partidos Políticos, aprobado por la Comisión de Venecia en
su 77ª Sesión plenaria (Venice, 12-13 December 2008) http://www.venice.coe.int /docs/2009/ CDL-
AD(2009)021-f.asp, que, en su parágrafo 52, reconoce que normalmente las legislaciones nacionales
prohíben a los miembros de la Administración pública abusar de sus poderes o buscar una ventaja con el
fin de crear condiciones discriminatorias para otras fuerzas políticas. Aunque estas obligaciones no
aparezcan explícitamente en la legislación nacional, el respeto del principio referido está de acuerdo con
los principios de este Código y su violación puede ser considerada ilegal; o Las directrices sobre la
regulación de los partidos políticos de la OSCE/ODIHR y de la Comisión de Venecia, adoptada por la
Comisión de Venecia en la 84 Sesión plenaria, (Venice, 15-16 October 2010)
http://www.venice.coe.int/docs/ 2010/CDLAD (2010) 024-e.pdf), concretamente la directriz 196, en la
que se establece, en relación con los gastos electorales, que “es razonable que un Estado fije un límite

2
El principio de equidad en las competiciones electorales, aunque por regla
general no se ha reconocido expresamente en los Textos constitucionales democráticos,
sí ha tenido conexión o anclaje en algunos de sus preceptos. Así, por ejemplo en
España, además de la norma que proclama el genérico principio de igualdad (art. 14 de
la Constitución española, CE), el principio de equidad en las competiciones electorales
puede situarse en aquellas otras normas que regulan la libertad de los electores para
ejercer el derecho de sufragio (art. 23.1 CE) o el derecho de acceso a los cargos públicos
electivos en condiciones de igualdad (art. 23.2 CE). Por supuesto, el principio también
puede conectarse con otros preceptos constitucionales como, por ejemplo, con los que
regulan la existencia de los partidos políticos como instrumentos de la formación de la
voluntad popular, o con los que derivan del principio de legitimidad democrática como
la proclamación de la soberanía popular (art. 1.2 CE), el pluralismo político (art. 1.1
CE) o con la dimensión democrática de diferentes derechos y libertades fundamentales
como las libertades de expresión (art. 20 CE), reunión (art. 21 CE), o asociación (art. 22
CE).

En México, el principio de equidad en las competiciones electorales tiene


también su ubicación en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(CM) en los preceptos de contenido equivalente a los que acabamos de referirnos para la
Constitución española (arts. 4, 6, 9, 35, 39, 40 y 41 CM). Pero, a diferencia del Texto
español, la Constitución mexicana contiene medidas normativas que tienden a
garantizar expresamente el principio de igualdad de oportunidades en las contiendas
electorales. Así, el art. 41 CM, establece ya ciertas limitaciones a la financiación
electoral de los partidos políticos (bases I y II), o al acceso de estas organizaciones a los
medios de comunicación de radio y televisión, siendo el Instituto Federal Electoral la
autoridad que administrará los tiempos para su utilización (base III), o la prohibición de
difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental,
salvo las excepciones contempladas en el propio Texto constitucional (art. 41 CM, base
III, apartado c, en relación con el art. 134 CM). También se establece en este art 41 CM
(base IV) la limitación temporal del período de campaña electoral. Por otro lado, en el
art. 116 CM, relativo a la organización del poder público en los Estados, en la base IV,
dedicada a la materia electoral, se establece que las Constituciones y leyes de los
Estados garantizarán en esta materia determinadas medidas que son, a su vez, garantía
del principio de igualdad de oportunidades en las competiciones electorales:
establecimiento de límites a la financiación de los partidos políticos en sus precampañas
y campañas electorales (apartado h), o al acceso de los partidos a la radio y televisión
(apartado i), o la previsión de limites temporales a la duración de las campañas y
precampañas electorales (apartado j).

máximo de gastos electorales para los partidos con el fin de lograr el objetivo legítimo de la igualdad
entre los candidatos”. Aunque dicho objetivo debe equilibrarse con “la necesidad igualmente legítima de
proteger otros derechos como el derecho a la libertad de asociación y de expresión. Ello requiere que los
límites de gastos electorales han de ser cuidadosamente construidos, de manera que no sean
excesivamente onerosos”. Asimismo, “tales límites deben estar claramente definidos en la ley”. Algunas
consideraciones generales a la formulación del principio de igualdad de oportunidades en el ámbito
internacional, pueden verse en Aguilera, 2009, 614-618 y García Roca, 2009, 900, 923-924.

3
El principio de igualdad de oportunidades en las competiciones electorales va a
desplegar sus efectos sobre las distintas fases del proceso electoral. De ahí que pueda
distinguirse una igualdad de oportunidades en el acceso a las competiciones electorales
(presentación de candidaturas) y una igualdad de oportunidades en sentido estricto, es
decir, una igualdad que afecta a la actuación de los competidores una vez que estos han
accedido a dicha condición, jugando un papel decisivo en el periodo de la campaña
electoral.

La igualdad de oportunidades en el acceso a las competiciones electorales es el


presupuesto y fundamento de la libertad de elección, e implica garantizar la libertad de
acceso a dichas competiciones, impidiendo, por ejemplo, que algunos de los
competidores electorales obtengan ventajas indebidas como consecuencia de las
posibles situaciones de dominio (políticas, sociales o económicas) en las que pudieran
encontrarse. De ahí que el principio de igualdad de oportunidades se haya convertido
también en el fundamento constitucional de las causas de inelegibilidad. Asimismo, el
principio de igualdad de oportunidades en esta fase de acceso a las competiciones
electorales puede actuar sobre la regulación de las restricciones a la libertad de
presentación de candidaturas, tratando de minimizarlas, en la medida de lo posible, para
facilitar una oferta electoral amplia (Sánchez, 2007, 92 y ss.).

La igualdad de oportunidades en sentido estricto, esto es, la que afecta a la


actuación de los competidores una vez que han accedido a dicha condición, además de
proyectarse sobre las normas reguladoras del proceso electoral, actuando como un
principio objetivo e informador del Derecho electoral, va a contribuir también a dotar de
contenido a los derechos subjetivos de los competidores electorales (esencialmente a los
derechos de participación política, en su vertiente activa y pasiva, pero también a otros
derechos como los de libertad de expresión o los derechos de reunión o asociación). De
ahí que algunas de las proyecciones de este principio vayan a formar parte también del
contenido del derecho fundamental de acceso a cargos públicos, siendo por ello objeto
de protección jurisdiccional. Pero igualmente puede actuar como fundamento
constitucional de posibles limitaciones legales a dichos derechos (Sánchez, 2007, 62 y
63 y 2011, 331-332).

En este tipo de igualdad de oportunidades pueden distinguirse también dos


dimensiones: una negativa y otra positiva. La primera viene determinada por el
establecimiento de una prohibición genérica a los competidores electorales de obtener
una ventaja indebida sobre los demás en las contiendas electorales. Prohibición que se
proyecta en la elaboración de un conjunto de normas que introducen restricciones a la
actuación de los competidores electorales, como puede ser el establecimiento de un tope
o límite máximo de gastos electorales o la prohibición de contratar publicidad electoral
de pago en televisión. La dimensión positiva viene determinada por un conjunto de
normas que contiene un mandato dirigido a los poderes públicos para que los
competidores electorales puedan acceder a una serie de prestaciones atendiendo a
criterios equitativos y proporcionales. Como ejemplo de este tipo de normas estarían la
subvención de los gastos electorales o la cesión de espacios gratuitos en los medios de
comunicación social (Sánchez, 2007, 70 y ss.).

4
Conforme se ha dicho, es en la regulación de las campañas electorales donde el
principio de equidad en la contienda electoral va a jugar un papel decisivo. Así, en esta
etapa del proceso electoral, el principio de igualdad de oportunidades trata de garantizar
una amplia libertad de actuación de los competidores para que estos puedan difundir
libremente sus mensajes al electorado en general. Pero, por otro lado, el principio sirve
también de “fundamento a importantes limitaciones a dicha libertad de actuación de los
competidores (e incluso a la libertad de terceros); limitaciones que van destinadas
básicamente a evitar el ejercicio de influencias abusivas sobre el electorado” (Sánchez,
2007, 68 y 2011, 331).

Como ya se ha anticipado, durante los últimos años, en la legislación electoral de


la mayoría de los países democráticos, de forma expresa o implícita, se ha procurado
reconocer y garantizar el principio de equidad en la contienda electoral mediante la
adopción de diferentes medidas normativas, que tienen su proyección, sobre todo, en el
periodo de la campaña electoral. Entre estas medidas pueden citarse la limitación legal
del periodo de duración de la campaña electoral con el objeto de reducir su coste y
evitar la financiación irregular de los contendientes; el establecimiento de un tope o
límite máximo de gastos electorales; las restricciones a la libertad de campaña sobre
determinadas actividades, como pueden ser la prohibición de la publicidad política en
televisión o las limitaciones sobre gastos electorales relativos a publicidad exterior y a
la publicidad en prensa periódica y emisoras de titularidad privada; las limitaciones a la
financiación privada de los partidos políticos o la regulación de la financiación publica,
atendiendo, en la medida de lo posible, a criterios equitativos y proporcionales; la
regulación del acceso de los competidores electorales a los medios de comunicación
social, evitando situaciones de superioridad mediática por parte de algunos de ellos y
estableciendo criterios equitativos para favorecer el acceso de todos a los medios de
carácter público; la prohibición de la publicidad electoral y política en televisión y la
correlativa medida de cesión gratuita de espacios de propaganda electoral a los partidos
políticos; o la previsión de limitaciones o prohibiciones de publicidad institucional en
periodo electoral, tratando de asegurar así la neutralidad de los poderes públicos.

A pesar de los avances, de los pasos importantes, que durante los últimos años se
han dado en los países democráticos para incorporar a su legislación electoral diferentes
medidas que tiendan a garantizar suficientemente el principio de igualdad de
oportunidades entre los competidores electorales, como es sabido, por diferentes
motivos que no procede analizar aquí, resulta prácticamente imposible alcanzar una
igualdad absoluta en las condiciones y oportunidades de los competidores electorales.
De este modo, en los sistemas democráticos actuales, todavía puede advertirse la
existencia de ventajas injustificadas para los grandes partidos políticos con amplia
representación parlamentaria, ya sea en la financiación pública para los gastos
electorales, ya para acceder a los medios de comunicación pública, o a los horarios de
máxima audiencia en los medios televisivos; o ya sea también para obtener
subvenciones a través de fundaciones o asociaciones dependientes de dichos partidos
políticos. Aún así, ha de destacarse también la importante labor que para su

5
reconocimiento y efectividad han desempeñado los órganos administrativos y judiciales
de control electoral4.

El principio de igualdad de oportunidades en las contiendas electorales es, como


se afirma en el epígrafe de este trabajo, un principio clave del Derecho electoral, un
principio medular para la creación de un Derecho electoral común entre los países
democráticos. Con la finalidad de asegurar la libertad e igualdad en las elecciones,
mediante dicho principio se pretende erradicar todo tipo de posiciones ventajosas
indebidas de ciertos competidores electorales o de ciertas prácticas restrictivas de la
libre competencia electoral, incluso aunque aquellas o estas tengan lugar en la fase de
precampaña electoral, como sucede en los casos que se someten a examen en este
trabajo, resueltos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).

En las decisiones del Tribunal Electoral que se analizan, se plantean, entre otras
cuestiones, si durante el periodo de precampaña electoral5, que es una fase del proceso
electoral con una duración temporal determinada6, las personas que concurren como

4
Algún autor (Cansino, 2011, 130) ha calificado de “irrelevantes en el marco de una democracia
consolidada” algunas de las controversias que, incidiendo sobre el principio de equidad en la contienda
electoral, son objeto de conocimiento por el Tribunal Electoral de la Federación de México, como “el
empleo sesgado de propaganda oficial por parte de un candidato o partido”, o la “excesiva intervención
proselitista de un gobernante a favor de su partido en campaña”, o “el uso propagandístico de la figura
presidencial por parte del partido gobernante”. Se trata de cuestiones “inocuas y frívolas”, a juicio de este
autor, sobre todo si, como sucede en México, se las compara con determinados “factores estructurales que
realmente amenazan de origen la equidad de las contiendas y que por fuerza de la costumbre ya nadie
discute”. Creo, como se acaba de decir, que es imposible llegar a una equidad absoluta, que ciertamente
existen elementos del sistema electoral que benefician a las fuerzas políticas mayoritarias –que cuentan
además con amplia representación parlamentaria- y que son, por tanto, absolutamente reticentes para
modificar mediante ley lo que les puede originar ciertas desventajas electorales que además se traducirían
en ventajas para otros adversario políticos. Ahora bien, considero también que no pueden calificarse de
“inocuas y frívolas” aquellas medidas normativas que progresivamente se van introduciendo en la
legislación electoral para garantizar el principio de equidad en las competiciones electorales.
5
Conviene citar en este momento algunas de las normas de la legislación electoral federal que se
refieren a la definición de determinados conceptos o categorías que se utilizarán a lo largo de este trabajo.
Así, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 212.1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales (COFIPE), por “precampaña electoral” se entiende “el conjunto de actos que realizan los
partidos políticos, sus militantes y los precandidatos a candidaturas a cargos de elección popular
debidamente registrados por cada partido”. En México, esta precampaña electoral se identifica con “los
procesos internos para la selección de candidatos a cargos de elección popular”, que según el art. 211.1
COFIPE son “el conjunto de actividades que realizan los partidos políticos y los precandidatos a dichos
cargos, de conformidad con lo establecido en este Código, en los Estatutos y en los reglamentos, acuerdos
y demás disposiciones de carácter general que aprueben los órganos de dirección de cada partido
político”.
6
En este sentido, el art. 211.2. a) COFIPE dispone que “durante los procesos electorales
federales en que se renueven el titular del Poder Ejecutivo federal y las dos Cámaras del Congreso de la
Unión, las precampañas darán inicio en la tercera semana de diciembre del año previo al de la elección.
No podrán durar más de sesenta días”. Asimismo, el apartado c) del mismo precepto señala que “Las
precampañas de todos los partidos deberán celebrarse dentro de los mismos plazos…”.

6
precandidatos únicos7 pueden realizar o no actividades de propaganda8, o incluso actos
de precampaña electoral9. Si la realización de estos actos y actividades por los
precandidatos únicos, en el ejercicio de su derecho a la libertad de expresión, pueden ser
considerados o no actos anticipados de campaña, o si pueden vulnerar o no el principio
de equidad en las competiciones electorales. O planteado de otro modo, si en garantía
del principio de equidad en la contienda electoral puede ser constitucional o no la
introducción de ciertas limitaciones al ejercicio de la libertad de expresión, como la
prohibición a los precandidatos únicos de realizar determinadas actividades de
propaganda o determinados actos de precampaña electoral.

Son casos en los que se pone de manifiesto la tensión existente entre dos valores
o principios constitucionales que son esenciales en cualquier Estado democrático de
Derecho: la igualdad y la libertad. Así, el principio de igualdad se concreta en la
existencia de una equidad, de un equilibrio, entre todos los contendientes electorales que
participan en el periodo de precampaña electoral, de tal modo que, incluso en este
periodo, en esta fase anterior a la de campaña electoral, ningún precandidato que se
postule como candidato a un cargo electo puede obtener una posición ventajosa respecto
de los demás precandidatos que concurran igualmente a su nominación como candidatos
por otras fuerzas políticas.

El principio de libertad se concreta en la libertad de expresión, esto es, en el


derecho de los precandidatos a emitir libremente sus ideas y opiniones cuando
intervienen en el periodo de precampaña para darse a conocer entre los simpatizantes y
militantes del partido por el que concurren para ser designados como candidatos a un
cargo electo.

El problema se plantea, como sucede en los casos comentados, cuando estamos


ante precandidatos únicos o ante personas que han sido designadas de forma directa
como candidatos a un cargo electo por su partido político. Estos precandidatos, a
diferencia de los de otros partidos políticos en los que concurren varios aspirantes a la
nominación de candidato, pueden ver restringida parcialmente su libertad de expresión
al no poder difundir su imagen y nombre en los medios de comunicación, o al no poder
acceder a estos medios por el tiempo que les pueda corresponder a los partidos políticos,
ya que la realización de esas actividades podría suponer la obtención de una ventaja

7
El art. 212.4 COFIPE define al “precandidato” como aquel “ciudadano que pretende ser
postulado por un partido político como candidato a cargo de elección popular, conforme a este Código y a
los Estatutos de un partido político, en el proceso de selección interna de candidatos a cargos de elección
popular”.
8
El art. 212.3 COFIPE reconoce que la “propaganda de precampaña” es aquel “conjunto de
escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante el periodo
establecido por este Código y el que señale la convocatoria respectiva difunden los precandidatos a
candidaturas a cargos de elección popular con el propósito de dar a conocer sus propuestas”.
9
En el art. 212.2 COFIPE se establece lo que se entiende por “actos de precampaña electoral”:
“las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los precandidatos a una
candidatura se dirigen a los afiliados, simpatizantes o al electorado en general, con el objetivo de obtener
su respaldo para ser postulado como candidato a un cargo de elección popular”.

7
respecto de los precandidatos de los otros partidos en los que, al ser varios los aspirantes
a la designación de candidato, tienen que competir entre ellos para ser elegidos
candidatos.

En los casos examinados, además del principio de equidad en las competiciones


electorales está presente también la libertad de expresión que es un principio
absolutamente imprescindible para el sistema democrático y esencial en el momento
electoral. Se habla de su “imprescindibilidad”, entre otras razones, porque “sin libertad
de expresión, sin comunicación política en libertad, no hay democracia”. La libertad de
expresión facilita así la “transparencia política y la responsabilidad de los gobernantes
que hacen posible la alternancia en el poder y, en suma, la participación racional de los
ciudadanos” (Solozábal, 2011, 198). De ahí también que la libertad de expresión haya
de ser garantizada en todo proceso electoral y, particularmente, durante el periodo de
campaña electoral

La libertad de expresión, como es sabido, es un derecho de libertad, es un


derecho fundamental, un derecho público subjetivo, y como tal derecho de libertad tiene
una dimensión subjetiva, pero también goza de una transcendental dimensión pública e
institucional, dada la importancia social y política que, como se ha dicho, tiene para el
sistema democrático. Así, desde esta dimensión institucional, la libertad de expresión
garantiza un auténtico “interés constitucional” como es la formación de una opinión
pública libre. Pero, además, la libertad de expresión conecta también, desde esa
perspectiva institucional, con otro principio clave para el funcionamiento del sistema
democrático, que es el pluralismo político (Biglino, 2010, 167)10.

La libertad de expresión, al igual que todo derecho fundamental, no es un


derecho absoluto o ilimitado, está sujeto, por tanto, en su ejercicio a determinadas
limitaciones o restricciones, siempre que estén previstas en la Constitución y en la ley y
superen el principio de proporcionalidad. Es decir, siempre que persigan un fin legítimo,
sean adecuadas, idóneas y proporcionales en sentido estricto. Además, ha de tenerse
presente también que cualquier restricción de un derecho fundamental ha de ser
interpretada en sentido restrictivo, de forma tal que se garantice el ejercicio efectivo del
derecho, impidiendo que este sea suprimido o desaparezca.

Estas consideraciones generales sobre las limitaciones a la libertad de expresión


serán tenidas en cuenta por el Tribunal Electoral del Poder Judicial Mexicano, en los
casos analizados, al igual que lo hace también el Tribunal Constitucional español
cuando en casos de conflicto entre derechos fundamentales reconoce que estos no tienen
un carácter absoluto, entre otras consideraciones, porque en el ordenamiento jurídico no

10
En este sentido, el Tribunal Constitucional español, desde su primera jurisprudencia, ya ha
reconocido en relación con el precepto de la Constitución española en la que se proclama la libertad de
expresión que “el art. 20 de la CE, en sus distintos apartados garantiza el mantenimiento de una
comunicación pública libre, sin la cual quedarían vaciados de contenido real otros derechos que la
Constitución consagra, reducidas a formas hueras las instituciones representativas y absolutamente
falseado el principio de legitimidad democrática que enuncia el art. 1.2 CE, y que es la base de toda
nuestra ordenación jurídico-política” (Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 6/1981, de 16 de
marzo, FJ 3).

8
puede establecerse, de partida y para todos los casos, una ordenación axiológica o una
superioridad de unos bienes sobre otros. De ahí que sea necesario proceder en cada caso
a una ponderación de los derechos que entran en conflicto y a una resolución del
conflicto mediante la preeminencia o prevalencia de un derecho frente al otro, que
aunque cede no desaparece del todo (Solozábal, 2011, 202 y STC 104/1986, de 17 de
julio).

La libertad de expresión tiene límites cuando entra en colisión con otros


derechos y libertades fundamentales. No obstante, si se tiene en cuenta el papel
primordial que juega este derecho de libertad en el proceso electoral, en el momento en
el que tiene lugar la exposición y el debate de las ideas políticas por los representantes
de los partidos políticos que concurren al mismo, las restricciones de la libertad de
expresión en el discurso político requerirán una especial justificación. De ahí que dichas
limitaciones hayan de considerarse especialmente gravosas, entre otras razones, porque
afectan también a otro de “los pilares fundamentales del sistema democrático como es el
pluralismo político” (Biglino, 2011, 168).

Si el derecho a la libertad de expresión no puede ser considerado como un


derecho absoluto, sino que puede estar sujeto a ciertas limitaciones siempre que estén
previstas en la ley y superen el principio de proporcionalidad, el principio de equidad en
las competiciones electorales tampoco puede entenderse en un sentido expansivo, de tal
manera que su aplicación pueda dar lugar a la anulación o erradicación de un derecho
fundamental, del derecho a la libertad de expresión cuando entre en conexión con él.
Durante el proceso electoral, y en particular, durante el desarrollo de las fases de
precampaña, intercampañas y campaña, como es el caso de México, ha de garantizarse
la existencia de una comunicación política libre, de una libertad de expresión para todas
las fuerzas políticas, precandidatos y candidatos. Por tanto, aquellas restricciones que se
introduzcan sobre la libertad de expresión (que van a tener siempre un carácter
temporal), cuando se establezcan en garantía del principio de equidad en las
competiciones electorales, además de no ser no ser contrarias a la ley, además de
respetar el principio de proporcionalidad, ha de procurarse también que sean eficaces, es
decir, que no den lugar a una distorsión del principio de equidad en la competición
electoral que suponga la desaparición del derecho a la libertad de expresión de los
contendientes electorales.

II. La vulneración del principio de equidad en la contienda electoral mediante la


realización de actividades de propaganda exterior por los precandidatos únicos en
precampaña

1. El supuesto de hecho: la reforma de un Reglamento electoral por acuerdo de un


Instituto electoral estatal que autoriza a los precandidatos únicos la realización de
actividades de propaganda exterior en precampaña

En el caso resuelto por la decisión de 21 de diciembre de 2011 (SUP-JRC-


309/2011), de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, el Tribunal conoce de un juicio de revisión constitucional interpuesto por el
representante del Partido Acción Nacional (PAN) contra un acuerdo de 15 de diciembre
de 2011, del Consejo General del Instituto de Procedimientos Electorales y Participación

9
Ciudadana del Estado de Yucatán, mediante el cual se reforman y adicionan diversas
disposiciones del Reglamento para regular los procesos de selección de candidatos a
cargos de elección popular y precampañas electorales en el Estado de Yucatán. Este
acuerdo del Instituto de Procedimientos Electorales modifica, entre otros, los arts. 24,
fracción VIII, y 25, del citado Reglamento regulador de los procesos de selección de
candidatos a cargos de elección popular y precampañas electorales en el Estado de
Yucatán11.

Para la parte recurrente el acuerdo del Instituto de Procedimientos Electorales


del Estado de Yucatán vulneraba los principios constitucionales de legalidad en la
función electoral y de equidad en la contienda electoral.

Se vulneraba el principio de legalidad porque la autoridad electoral local,


excediéndose de su potestad reglamentaria, autorizaba a los precandidatos únicos a
realizar actividades de propaganda exterior y pública en periodo de precampaña. En
opinión de la parte actora, la realización de este tipo de actividades de propaganda por
los precandidatos únicos no estaba prevista en ninguna norma legal, ni podía deducirse
de una interpretación sistemática y funcional de la legislación aplicable; de ahí que se
conculcaran los arts. 41 y 116, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, el art.16, apartado B, de la Constitución Política del Estado de Yucatán y,
sobre todo, los arts. 188-A y 188-B, de la Ley de Instituciones y Procedimientos
Electorales del Estado de Yucatán.

Para la parte actora, se vulneraba también el principio de equidad en la contienda


electoral porque al permitirse a los precandidatos únicos dirigirse a la ciudadanía
mediante la realización de actividades de propaganda exterior, estas se convertían en
auténticos actos anticipados de campaña, con el consiguiente perjuicio para los
precandidatos de otros partidos políticos que, para ser designados candidatos a cargos
de elección popular, debían de concurrir con otros precandidatos en el correspondiente
proceso de selección interna del partido político

En apoyo de su pretensión, la parte demandante acude a determinados


precedentes judiciales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y de la Sala

11
Con la modificación del art. 24, fracción VIII, del Reglamento citado se eliminaba la
disposición siguiente: “Toda la propaganda utilizada en las precampañas deberá contener necesariamente,
la mención de que se trata de propaganda de precampaña y dirigida exclusivamente a miembros o
simpatizantes del partido correspondiente. El texto por medio del cual se dé cumplimiento a lo
establecido en esta fracción, deberá ser visible y legible, así como ocupar cuando menos el 1.5% del área
total de la propaganda”. Con la reforma del art. 25, este precepto se redactaba del modo que sigue:
“Durante los días que los partidos políticos hayan establecido para la celebración de sus precampañas,
dentro del plazo determinado para las precampañas de todos los partidos, se permite la realización de
actos de proselitismo con publicidad exterior a quienes sean precandidatos únicos o de cualquier modo de
selección previsto estatutariamente, siempre y cuando el partido comunique previamente al Instituto de su
condición de precandidato, y cumplan con todas las obligaciones de propaganda y actos de precampaña.
Los partidos políticos deberán notificar al Instituto incluyendo copia dirigida al titular de la Unidad
Técnica de Fiscalización el listado de sus precandidatos, dentro de los tres días siguientes a la fecha de
aprobación de sus órganos competentes”.

10
Superior del TEPJF. Se trata de las decisiones dictadas por el primer órgano judicial en
la acción de inconstitucionalidad 85/2009 y por el segundo en el juicio de revisión
constitucional electoral SUP-JRC-169/2011. Para el recurrente, el Instituto electoral
local se aparta de los criterios fijados por dichos órganos judiciales, conforme a los
cuales los precandidatos únicos no pueden realizar actos de precampaña, ya que estos
solamente pueden llevarse a cabo cuando concurran varios aspirantes al cargo de
candidato en el proceso de selección interna determinado por el partido político. En
otras palabras, para el demandante, las precampañas únicas han sido consideradas
ilegales e inconstitucionales por ejecutorias y criterios jurisprudenciales establecidos
por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y por la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación.

2. Los criterios fijados por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la


Nación y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
acerca de los precandidatos únicos y los actos de precampaña

Para resolver la cuestión suscitada, si los precandidatos únicos pueden realizar o


no actividades de propaganda exterior y pública, o incluso actos de precampaña, durante
el periodo de precampaña electoral, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial invoca, en el considerando 3º de la sentencia, los criterios que sobre las
precampañas electorales y los actos anticipados de campaña han sido fijados en
decisiones anteriores por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y por la propia la
Sala Superior del TEPJF12. Extraemos de ellas los siguientes criterios y consideraciones
que tienen interés para la resolución del caso:

1ª) “Para la realización de actos proselitistas de precampaña, o para el desarrollo


de actividades de propaganda, es necesario que existan dos o más precandidatos en
busca de la nominación a un mismo cargo de elección popular”. (SCJN en la acción de
inconstitucionalidad 85/2009, SUP-JRC-309/2011, 35)

12
Se trata de criterios sentados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de
inconstitucionalidad 85/2009 y por la Sala Superior del TEPJF, con ocasión del examen de la
constitucionalidad del art. 216, párrafo segundo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales
de Baja California. En este precepto se establecía que los partidos políticos solamente podían autorizar a
“sus simpatizantes o militantes la realización de actividades de proselitismo en busca de su nominación a
un puesto de elección popular, de manera previa a la postulación o a la designación de candidatos,
siempre y cuando existan dos o más precandidatos en busca de la nominación a un mismo cargo”. En
consecuencia, no se podía otorgar por el partido político la mencionada autorización si solamente hubiese
solicitado su registro un precandidato. Tanto la SCJN como el TEPJF reconocen la constitucionalidad de
dicha norma, sin que pueda calificarse la misma “como una disposición que imponga una condición
arbitraria, innecesaria, desproporcional o ajena a los criterios de razonabilidad” (SUP-JRC-309/2011, 40).
Aunque el TEPJF, en el caso que analizamos, no cita expresamente la decisión que dicta en la revisión de
la constitucionalidad del art. 216, párrafo segundo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos
Electorales de Baja California, los criterios que fija en la materia examinada los menciona también en la
resolución de 29 de junio de 2011, dictada por el Tribunal en el juicio de revisión constitucional electoral
relativo a la elección del Estado de México (SUP-JRC-169/2011).

11
2ª) Durante la fase de precampaña, la realización de actividades de propaganda o
de actos de precampaña por quienes sean precandidatos únicos o por aquellos
candidatos que hayan sido elegidos de forma directa, no resultaría equitativo para los
precandidatos de los demás partidos “que sí deben someterse a un proceso democrático
de selección interna y obtener el voto necesario para ser postulados como candidatos”.
Además, la realización de dichos actos o de dichas actividades de propaganda exterior
supondría “una difusión o proyección de su imagen”, en el periodo previo a la campaña
electoral, que igualmente resultaría contrario a la equidad en la contienda “respecto de
los demás candidatos que lleguen a postularse”. Como puede constatarse, la Suprema
Corte fija este criterio acudiendo expresamente al principio de equidad en la contienda
electoral. (SCJN en la acción de inconstitucionalidad 85/2009, SUP-JRC-309/2011, 36-
37)

3ª) La finalidad de las precampañas consiste en dar a conocer a los precandidatos


para que se proceda a elegir a uno de entre varios. “Por tanto, si solamente se registró un
precandidato o el partido optó por la designación directa, es innecesario que se lleven a
cabo las actividades tendentes a la elección del candidato” (SUP-JRC-309/2011, 38).

4ª) La prohibición legal a los precandidatos únicos o a los candidatos designados


de manera directa de que no realicen actividades de propaganda en el periodo de
precampaña electoral no resulta contraria al principio de equidad en la contienda
electoral, “porque la finalidad de la precampaña es distinta a la de la campaña
electoral”. En consecuencia, “si no hay procedimiento interno de selección de
candidatos o únicamente se registró un precandidato”, está justificado racionalmente
“que se prohíba hacer propaganda de precampaña” (SUP-JRC-309/2011, 39). Para el
TEPJF, la garantía del principio de equidad en la contienda electoral puede justificar la
prohibición legal de realizar actividades de propaganda electoral a los precandidatos
únicos, que supone una limitación de su derecho a la libertad de expresión en el periodo
de precampaña.

5ª) “Los actos de precampaña tienen como finalidad primordial obtener las
candidaturas al interior del partido, por tanto, es razonable que cuando un partido
político haya designado de manera directa a un candidato a un determinado cargo de
elección popular o cuando exista un solo precandidato, éstos no pueden hacer
actividades de precampaña, porque lo contrario iría en contra de la finalidad de las
precampañas” (SUP-JRC-309/2011, 40).

3. La prohibición de realizar actos de precampaña por los precandidatos únicos y su


modulación

Una vez expuestos los criterios fijados en decisiones anteriores por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y por la propia Sala Superior del TEPJF, este órgano
jurisdiccional, en el considerando 3º de la sentencia, menciona las normas jurídicas
aplicables al caso13 y reconoce que, de una interpretación sistemática y funcional de las

13
Los arts. 41, Bases I y IV, y 116, fracción IV, inciso j), de la Constitución Política de los
Estado Unidos Mexicanos; el art. 16, apartado B, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano

12
mismas, “no es válido que se desarrollen procesos de precampaña con un precandidato
único o candidato designado en forma directa, que trasciendan a la ciudadanía”, ya que
de acuerdo con lo dispuesto en el art. 188 A, de la Ley de Instituciones y
Procedimientos Electorales del Estado de Yucatán, “los procesos internos para la
selección de candidatos son el conjunto de actividades que realizan los partidos
políticos y los precandidatos a dichos cargos” con el propósito de determinar las
personas que serán candidatos (SUP-JRC-309/2011, 47-48)14.

El TEPJF en este considerando va más allá de lo planteado inicialmente, esto es,


si se pueden realizar o no actos y actividades de precampaña por precandidatos únicos.
El Tribunal admite aquí la “invalidez” (y por consiguiente la ilegalidad), según las
circunstancias del caso, de la celebración de los propios procesos de precampaña
cuando exista un precandidato único o un candidato designado en forma directa, sobre
todo si se tiene en cuenta la finalidad de los procesos internos de los partidos políticos
para la selección de candidatos.

En este sentido, el Tribunal se ocupa seguidamente de analizar la naturaleza y


los fines que persiguen los procesos internos de selección de los candidatos a cargos de
elección popular, según los criterios fijados por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y la Sala Superior del TEPJF mencionados anteriormente. El Tribunal identifica
la precampaña con la celebración de los procesos internos de selección de los
candidatos a cargos de elección popular en el seno de los partidos políticos: “las
precampañas se ciñen exclusivamente a los procedimientos internos de selección de
candidatos al seno de la organización interna de los partidos políticos”. Para el Tribunal,
el objeto principal que persiguen los procedimientos de elección interna de los partidos
políticos “es precisamente la elección de la propuesta de un precandidato que represente
al instituto político en una elección constitucional, lo que supone necesariamente la
existencia de diversas propuestas para que, de acuerdo con lo previsto en la
normatividad partidista respectiva, los militantes del partido y los electores puedan
elegir de entre distintas opciones”. De ahí que “si únicamente se registró un
precandidato, o la elección fue directa, a ningún fin práctico conduciría llevar a cabo un
procedimiento de elección interno, pues no existe necesidad de conseguir el apoyo de la
militancia para la postulación como candidato del instituto político de que se trate”
(SUP-JRC-309/2011, 48-49).

Con base en estas consideraciones totalmente razonables, el Tribunal entiende


que también resulta aplicable al ordenamiento jurídico del Estado de Yucatán “la

de Yucatán y los arts. 188 A y 188 B, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado
de Yucatán.
14
No obstante, considero que, a diferencia de los caos en los que se examina la
constitucionalidad del art. 216, párrafo segundo, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales
de Baja California que autoriza expresamente a los simpatizantes o militantes de los partidos a la
realización de actividades de proselitismo en busca de su nominación a un puesto de elección popular,
siempre y cuando existan dos o más precandidatos; en el caso examinado, el art. 188 de la Ley del Estado
de Yucatán no contempla expresamente la prohibición a los aspirantes o precandidatos únicos de realizar
actos de precampaña, aunque tampoco su autorización.

13
prohibición general” de realizar actos de precampaña por precandidatos únicos o por
candidatos electos en forma directa. En consecuencia, si alguno de estos desarrollasen
actos de precampaña “que trasciendan al conocimiento de la comunidad, para ser
postulado por su partido para acceder a un cargo de elección popular, publicitar sus
plataformas electorales o programas de gobierno, o bien, posicionar su imagen frente al
electorado”, estos actos se convertirán “en actos anticipados de campaña”, puesto que
“constituyen una ventaja frente al resto de los contendientes que se encuentran en un
proceso interno en su respectivo partido político”, vulnerándose con ello uno de los
principios rectores de los procesos electorales “el principio de igualdad”. En otras
palabras, “un proceso de precampaña con un solo precandidato o candidato electo por
designación directa, vulneraría la igualdad del proceso comicial para la elección
constitucional a cargos de elección popular”, ya que daría lugar, en la práctica, “a que
dicho candidato inicie anticipadamente su campaña electoral en relación con el resto de
los contendientes” (SUP-JRC-309/2011, 50-51).

Ahora bien, el Tribunal Electoral introduce seguidamente una puntualización a


esta prohibición radical de realizar actos de precampaña por los precandidatos únicos o
por los candidatos electos en forma directa, ya que según el Tribunal esa prohibición no
les impediría “interactuar o dirigirse a los simpatizantes, militancia del partido político
al cual pertenecen (…), o bien, con las instancias partidistas a las que corresponde
determinar si habrán de ser postulados por el instituto político a los cargos de elección
popular”, ya que dicha prohibición, “sólo está referida a difundir hacia el exterior actos
proselitistas para obtener la nominación a una candidatura” (SUP-JRC-309/2011, 52).

Aquí habría que preguntarse qué actos concretos de precampaña o actividades de


propaganda pueden realizar los precandidatos únicos que tengan exclusivamente una
proyección o difusión interna, esto es, que vayan destinados únicamente a la militancia
del partido y no hacia la ciudadanía en general. Por regla general, los precandidatos
únicos ya cuentan con el apoyo mayoritario de los simpatizantes o militantes del partido
político al que pertenecen, entonces cuál será el contenido de los mensajes o la finalidad
de los actos y actividades que puedan realizar los precandidatos únicos. Por no decir
también las dificultades que pueden existir en determinados casos para determinar
cuándo estamos ante actividades realizadas por los precandidatos únicos con una
proyección interna (dirigidas a obtener un apoyo de simpatizantes o militantes con el
que ya cuentan a priori) o cuándo estamos ante actuaciones con una proyección
externa, destinadas a la ciudadanía en general. La resolución de estas situaciones podría
derivar también en casos de discrecionalidad al no existir unos criterios claros y
determinados para adoptar decisiones al respecto.

De conformidad con estos criterios, un precandidato único debidamente


registrado no podría acceder a los medios de comunicación de radio y televisión por el
tiempo que corresponda en dichos medios al partido político por el que se postula, entre
otros motivos, porque al partido político se le atribuye el uso del tiempo en radio y
televisión para que difunda sus procesos de selección interna de candidatos a cargos de
elección popular. De otro modo, si se le permitiese al precandidato único utilizar la
totalidad del tiempo que corresponda al partido político por el que se postula, se
vulneraría el principio de equidad en la contienda electoral, ya que dicho precandidato
obtendría una ventaja indebida respecto de los precandidatos no únicos de otros partidos

14
políticos que tendrían que repartirse el tiempo que se atribuye a su partido político para
acceder a los medios de comunicación indicados. La sola presencia del precandidato
único en los medios de comunicación podría considerarse un acto anticipado de
campaña, ya que con ella se estaría promocionando anticipadamente su persona e
imagen, con independencia de las propuestas que pudiera hacer y de su contenido.

Ahora bien, desde el principio de equidad en la contienda electoral, también se


encontraría en una situación de desventaja el precandidato único que no puede acceder a
ningún medio de comunicación de radio y televisión por el tiempo que corresponda en
dichos medios al partido político, respecto, por ejemplo, de dos precandiatos que
pueden tener presencia en los medios, difundiendo su imagen, persona, e incluso
mensajes, por el tiempo que le corresponda al partido político. De ahí que la utilización
del principio de equidad en la contienda electoral tenga que hacerse también con la
finalidad de lograr ciertos equilibrios entre las fuerza políticas, precandidatos y
candidatos que concurren a un proceso electoral.

De acuerdo con los criterios jurisprudenciales señalados y con los razonamientos


expuestos, el TEPJF, en el considerando 3º de la sentencia comentada, analiza las
normas que la parte recurrente considera ilegales: los arts. 24, fracción VIII y 25, del
Reglamento regulador de los procesos de selección de candidatos a cargos de elección
popular y precampañas electorales en el Estado de Yucatán, reformados por el acuerdo
de 15 de diciembre de 2011, del Consejo General del Instituto Electoral local.

En primer lugar, y en relación con el art. 25 del citado Reglamento, que autoriza a
los precandidatos únicos a la realización de “actos de proselitismo con publicidad
exterior”, durante el periodo de precampaña, el Tribunal considera que la normativa
aplicable al caso, en particular la Ley electoral local, no otorga a los precandidatos únicos
la facultad para realizar este tipo de actos de precampaña. En consecuencia, el órgano
electoral local se ha excedido de su potestad reglamentaria al haber rebasado el art. 25
del Reglamento los límites constitucionales y legales15.

En segundo lugar, en relación con el art. 24, fracción VIII, del citado Reglamento,
en el que, como se ha dicho anteriormente, se había suprimido del texto originario la
disposición relativa a que la propaganda utilizada en las precampañas debiera de
contener expresamente –de forma visible, legible y con una dimensión determinada- la
mención de que se trata de propaganda de precampaña y que va dirigida exclusivamente
a miembros o simpatizantes del partido correspondiente. El Tribunal entiende que la
supresión de dicha disposición, en lo que se refiere a que la propaganda utilizada en las
precampañas debiera de contener expresamente la mención de que se trata de
propaganda de precampaña, se aparta claramente de las previsiones legales aplicables al
caso. Realmente, el Tribunal no precisa de qué normas jurídicas se aparta la autoridad
15
De ahí que, en el considerando 4º, el Tribunal Electoral llegue a la conclusión de que en el art.
25 del Reglamento citado se incluya la siguiente disposición: “Durante los días que los partidos políticos
hayan establecido para la celebración de sus precampañas (…), se permite la realización de actos de
proselitismo con publicidad exterior a los precandidatos que participen mediante cualquier modo de
selección previsto estatutariamente, siempre que no tengan la calidad de únicos o sean designados de
manera directa…” (SUP-JRC-309/2011, 63).

15
electoral local. En nuestra opinión, y en aras a una mayor precisión y seguridad jurídica,
el Tribunal sí debiera de haber concretado los preceptos de la Ley electoral del Estado
de Yucatán que fueron infringidos por el Instituto Electoral local al haber eliminado del
Reglamento citado la disposición referida.

Por el contrario, para el Tribunal, la supresión de la disposición mencionada, en


lo referido a que la propaganda de las precampañas va dirigida exclusivamente a los
miembros o simpatizantes del partido correspondiente, no resulta contrario a las
previsiones legales aplicables, ya que, según lo dispuesto en el art. 188 B, fracción II, de
la ley electoral estatal, “los actos de precampaña pueden difundirse hacía el electorado
en general, con el fin de obtener la nominación como candidato a la postulación de un
cargo de elección popular”. Difusión de los actos de precampaña al electorado en
general que incluso, como expone el Tribunal, se corresponde con lo previsto en los
Estatutos de los distintos partidos políticos (entre ellos los del PAN, art. 43, apartado
A), cuando regulan los procedimientos extraordinarios de selección de candidatos a
cargos de elección popular (como así sucede con el de la elección abierta)16.

Finalmente, el Tribunal reconoce que los actos de precampaña y los de campaña


electoral “son similares y tienen naturaleza semejante”, ya que se dirigen, “en el primer
caso a la militancia y al electorado en general, y los segundos hacía la ciudadanía,
quienes son los electores en la contienda constitucional” (SUP-JRC-309/2011, 59).
Entendemos que, como el propio Tribunal ha manifestado anteriormente, cuando alude
al objetivo principal que persigue la precampaña, que los destinatarios de la precampaña
son fundamentalmente los militantes y simpatizantes a quienes los precandidatos
solicitan su apoyo para ser postulados como candidatos a un cargo de elección popular.
No obstante, ha de tenerse en cuenta que los militantes y simpatizantes son también
electorado. Mientras que los destinatarios de la campaña electoral son los ciudadanos,
los electores en general, a quienes se dirigen los candidatos de los distintos partidos
políticos para captar su voto y acceder al cargo electo17.

III. Limitaciones a las libertades de expresión, reunión y asociación de los


precandidatos únicos en garantía del principio de equidad en la contienda electoral

Como consecuencia de las conclusiones a las que llega el TEPJF en la decisión


anterior, la dictada el 21 de diciembre de 2011, en el Juicio de Revisión Constitucional
SUP-JRC-309/2011, el señor López Obrador, que había sido designado precandidato
único por la Coalición “Movimiento Progresista”, acude a la Sala Superior del TEPJF

16
Por todo ello, en el considerando 4º, el Tribunal Electoral llega a la conclusión de que ha de
añadirse una fracción VIII BIS, al art. 24, del Reglamento para regular los procesos de selección de
candidatos a cargos de elección popular y precampañas electorales en el Estado de Yucatán, en la que se
disponga que “Toda la propaganda utilizada en las precampañas deberá contener necesariamente la
mención de que se trata de propaganda de precampaña. El texto por medio del cual se dé cumplimiento a
lo establecido en esta fracción, deberá ser visible y legible, así como ocupar cuando menos el 1.5% del
área total de la propaganda” (SUP-JRC-309/2011, 62).
17
Acerca de los fines y destinatarios de la campaña electoral, vid., entre otros, Lauga y García
Rodríguez, 2007, 709 y ss.

16
presentando, el 22 de diciembre de 2012, un escrito-cuestionario con el objeto de que se
le aclare de oficio dicha sentencia en relación con “la actuación de los precandidatos a
nivel federal y local”. El 23 de diciembre de 2012, la Sala Superior del Tribunal
Electoral dicta una resolución considerando que el órgano legalmente competente para
responder a las cuestiones formuladas por el señor López Obrador, en su escrito, es el
Consejo General del Instituto Federal Electoral. Este órgano electoral federal, en
cumplimiento del encargo de la Sala Superior del TEPJF, responde al escrito-
cuestionario mediante un acuerdo de su Consejo General, emitido el 26 de diciembre de
2012. Contra este acuerdo del IFE, el representante suplente del Partido Acción
Nacional presenta recurso de apelación ante la Sala Superior del TEPJF el 28 de
diciembre de 2012. Recurso de apelación que será resuelto por ese órgano judicial en la
sentencia de 19 de enero de 2012 (SUP-RAP-3/2012), objeto de comentario.

1. Una cuestión previa sobre la aclaración de sentencia

Antes de entrar en el análisis de la sentencia objeto de comentario, conviene


hacer referencia a una cuestión de carácter procesal. Esta viene determinada por el
hecho de que el señor López Obrador se dirige a la Sala Superior del TEPJF para que
aclare la decisión que dictó en el Juicio de Revisión Constitucional SUP-JRC-309/2011.
Concretamente solicita, mediante un escrito-cuestionario, que se le aclaren
determinados aspectos relacionados con las actividades que pueden o no realizar los
precandidatos únicos, ya que le afectaban a él como precandidato único designado por
la Coalición “Movimiento Progresista”.

En este caso, creo que se utiliza de forma inapropiada o incorrecta el instituto


procesal de la aclaración de sentencia, a diferencia de lo que sucede en el ordenamiento
español, en el que partiendo del reconocimiento legal del principio procesal de la
invariabilidad o inmodificabilidad de las resoluciones judiciales, inherente al de
seguridad jurídica, se establece que los tribunales solamente podrán variar dichas
resoluciones después de firmadas para “aclarar algún concepto oscuro y rectificar
cualquier error material de que adolezcan” (art. 267.1 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial (LOPJ)18. Existe una reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y del

18
También se dice que los errores materiales manifiestos y los aritméticos en que incurran las
resoluciones judiciales podrán ser rectificados en cualquier momento; y que las omisiones o defectos de
que pudieren adolecer sentencias y autos y que fuere necesario remediar para llevarlas plenamente a
efecto podrán ser subsanadas en los mismos plazos y por el mismo procedimiento establecido para los
casos previstos en los apartados anteriores (art. 267.3 y 4 LOPJ). En España, también se regula el
incorrectamente denominado “recurso de aclaración de sentencia”, para el ámbito civil, en los arts. 214 y
215 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), cuyos preceptos han de interpretarse en relación con el art.
267 LOPJ. Acerca de la discutida naturaleza jurídica de este medio procesal (para algunos un remedio
procesal), su concepto, finalidad, presupuestos y procedimiento, véase López-Fragoso y Reverón
Palenzuela, 2010, tomo III). No obstante lo dicho, el Reglamento interno del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación de 2009, no se aleja mucho del concepto de aclaración de sentencia que se
utiliza en el ordenamiento español, cuando en sus arts. 98 y 99 establece que las Salas del Tribunal
Electoral podrán “aclarar un concepto o precisar los efectos de una sentencia, siempre y cuando esto no
implique una alteración sustancial de los puntos resolutivos o del sentido del fallo” (art. 98). La
aclaración de una sentencia, que procederá de oficio o a petición de parte, tendrá, según el art. 99, que
ajustarse a lo siguiente: “I. Resolver la contradicción, ambigüedad, oscuridad, omisión o errores simples o
de redacción de la sentencia; II. Sólo podrá realizarla la Sala que haya dictado la resolución; III. Sólo

17
Tribunal Constitucional españoles sobre el concepto de aclaración de sentencia
afirmando que solamente el error claro, indudable, manifiesto, que no precisa
argumentación alguna, puede ser objeto de corrección y aclaración y que no alcanza a la
posible equivocación del juzgador, ya que esta puede ser objeto de un recurso, pero no
de una aclaración19.

Por otro lado, en el caso comentado se habla de apertura de oficio de un


incidente de aclaración de sentencia, pero a petición de una persona que no ha sido parte
en la sentencia cuya aclaración se solicita. Probablemente, esta persona, que es
precandidato único por una coalición política, podría haberse dirigido directamente al
IFE expresándole las dudas que tenía acerca de cómo podía actuar en la precampaña
electoral, según el contenido de la decisión judicial adoptada por la Sala Superior del
TEPJF en el caso SUP-JRC-309/2011. Ha de recordarse al respecto que entre las
funciones que tiene atribuidas el IFE está la de aplicar e interpretar la legislación
electoral (art. 3 COFIPE), para la que además, el Consejo General, que es el órgano
directivo superior, tiene reconocida una potestad normativa determinada, ya que puede
dictar todos aquellos acuerdos y resoluciones de carácter general que sean necesarios
para hacer efectivas las atribuciones que le otorga el Código Electoral Federal (art.
118.1,z) COFIPE).

podrá llevarse a cabo respecto de cuestiones discutidas en el litigio y tomadas en cuenta al emitirse el acto
de voluntad de la decisión, y IV. En forma alguna podrá modificar lo resuelto en el fondo del asunto”.

19
Las sentencias del Tribunal Constitucional español 289/2006, de 9 octubre y 305/2006, de 23
de octubre, recogen la doctrina ya consolidada respecto al principio de intangibilidad de las resoluciones
judiciales. Extraemos resumidamente algunas consideraciones que son de interés aquí: “el derecho a la
intangibilidad, invariabilidad o inmodificabilidad de las resoluciones judiciales es una dimensión del
derecho a la tutela judicial efectiva (…). El principio de invariabilidad o inmodificabilidad de las
resoluciones judiciales opera, como es evidente, más intensa y terminantemente en los supuestos de
resoluciones firmes…”. Estamos ante “un mecanismo excepcional que posibilita que los órganos
judiciales aclaren algún concepto oscuro, suplan cualquier omisión o corrijan algún error material
deslizado en sus resoluciones definitivas, el cual ha de entenderse limitado a la función específica
reparadora para la que se ha establecido…”. En relación con las concretas actividades de “aclarar algún
concepto oscuro” o de “suplir cualquier omisión”, que son los supuestos contemplados en el art. 267.1
LOPJ, “por definición no deben suponer cambio de sentido y espíritu del fallo, ya que el órgano judicial,
al explicar el sentido de sus palabras, en su caso, o al adicionar al fallo lo que en el mismo falta, en otro,
está obligado a mantenerse en el contexto interpretativo de lo anteriormente manifestado o razonado”. Por
lo que se respecta a la rectificación de los errores materiales manifiestos, “se ha considerado como tales
aquellos errores cuya corrección no implica un juicio valorativo, ni exige operaciones de calificación
jurídica o nuevas y distintas apreciaciones de la prueba, ni supone resolver cuestiones discutibles u
opinables por evidenciarse el error directamente al deducirse, con toda certeza, del propio texto de la
resolución judicial, sin necesidad de hipótesis, deducciones o interpretaciones (SSTC 231/1991, de 10 de
diciembre, FJ 4; 142/1992, de 13 de octubre, FJ 2 )”. El Tribunal Supremo se ha manifestado también
claramente en este mismo sentido. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo (STS), Sala de lo Civil, de 12
de marzo de 2008 (FJ 2).recoge la doctrina constitucional y concluye: “De ahí que, de escudarse el órgano
judicial en la aclaración para alterar o modificar lo que no sea alterable o modificable por esa restringida
y restrictiva vía (STC número 23/1996, de 13 de febrero), sumiría a la parte afectada en un estado de
indefensión lesivo de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1
de la Constitución”. Cfr. también, en los mismos términos, la STS, Sala de lo Civil, de 3 de octubre de
2008 (FJ 2).

18
El TEPJF podía haber rechazado de plano la solicitud del señor López Obrador,
remitiéndole incluso al IFE para que contestase a su escrito-cuestionario, entre otros
motivos porque dicho escrito no tenía por objeto aclarar términos oscuros, ambiguos, o
dudosos o corregir o rectificar simples errores materiales. Sin embargo, el Tribunal se
acoge a otro motivo legal para no conocer de la solicitud de aclaración del señor López
Obrador y remitírsela al IFE. Este motivo se halla en la legislación electoral que impide
al Tribunal Electoral “realizar pronunciamientos que no se encuentren vinculados con
algún medio de impugnación” (SUP-RAP-3/2012, 8). De este modo, será el IFE el
órgano que responda a las cuestiones planteadas en el escrito-cuestionario por el señor
López Obrador, en aclaración de lo que expresó en su día, en una decisión judicial, el
TEPJF. Aquí hubiera concluido el asunto, si no es porque otro partido político, el PAN,
que al no estar de acuerdo con lo manifestado por el IFE, recurre la resolución
administrativa dictada por este órgano electoral ante la Sala Superior del TEPJF. Ahora
sí que puede intervenir el Tribunal para manifestar por sentencia lo que estimara
oportuno en relación con la respuesta que el IFE había dado al escrito inicial del señor
López Obrador en el que solicitaba la aclaración del contenido de la sentencia del
TEPJF en el caso SUP-JRC-309/2011. Obviamente, la sentencia que dicte el Tribunal
Electoral, al conocer del recurso de apelación presentado por el PAN contra el acuerdo
del IFE, ya no va a ser de tipo aclaratorio, sino que el Tribunal podrá introducir nuevas
opiniones y valoraciones sobre el fondo del asunto.

2. La ponderación entre las libertades de expresión, asociación y de reunión de los


precandidatos únicos en precampaña y el principio de equidad en la contienda
electoral

El acuerdo del IFE que se recurre contiene -a partir de las respuestas que la
autoridad administrativa electoral da a las preguntas formuladas por un precandidato-
unos criterios generales aplicables a las actividades que pueden o no realizar los
precandidatos únicos en la fase de precampaña durante el proceso de elección del
Presidente de México (2011-2012)20.

20
Las preguntas formuladas por el señor López Obrador, precandidato único, eran las siguientes:

Cómo garantiza la libertad de expresión y de asociación un precandidato único a la luz del


principio pro persona previsto en el párrafo tercero del artículo primero de la Constitución?
¿Cómo garantiza el principio de equidad el precandidato único en relación con precandidatos de
otros partidos que sí tienen exposición pública, con imagen y nombre, frente a terceros o
ciudadanos en general medios de comunicación electrónica y en tiempos del Estado
administrados por el IFE? ¿Qué tipo de actividades puede realizar el precandidato único en el
período de precampaña? ¿Qué características deben tener los mítines o encuentros del
precandidato único, deben realizarse en espacios públicos o cerrados? ¿Sólo con militantes y
simpatizantes de los partidos de su coalición y atendiendo a los procedimientos de selección de
su precandidatura en cada partido? ¿Tiene derecho el precandidato único a que su imagen y
nombre propio aparezcan en los spots de los partidos en los tiempos del Estado administrados
por el IFE? ¿Puede el precandidato único participar en foros o seminarios de análisis de los
problemas nacionales en universidades o en otras instituciones públicas o privadas? ¿Puede el
precandidato único tener encuentros con asociaciones afines a la militancia de los partidos que lo
postulan? ¿Puede el precandidato único plantear en sus entrevistas o mítines problemas de

19
El partido recurrente, el PAN, solicita la revocación del acuerdo impugnado por
dos motivos: 1º) Porque carece de la debida fundamentación y motivación al haber
realizado el IFE una interpretación incorrecta de diversos preceptos constitucionales y
legales. Se atenta así, a juicio de la parte actora, contra el principio de legalidad, contra
los arts. 14, 16, 17 y 41 CM, puesto que el IFE no ha tenido en cuenta en el acuerdo
impugnado el principio de equidad en la contienda electoral. Dicho de otro modo, no ha
ponderado suficientemente este principio electoral con las libertades de expresión,
asociación y de reunión.

Para la parte recurrente, aunque la legislación federal no regula expresamente la


figura de los precandidatos únicos, de la interpretación de la normativa federal aplicable
a las precampañas electorales y de la jurisprudencia sostenida por la Suprema Corte de
Justicia y por la Sala Superior del TEPJF21, no debiera de permitirse a los precandidatos
únicos, como son los de las coaliciones “Movimiento Progresista” y “Compromiso por
México”, la realización de actos de precampaña, de actos de promoción hacia el exterior
(dirigidos a militantes, simpatizantes, o electorado en general), ya que este tipo de actos
suponen una “sobreexposición de su imagen, nombre y persona ante la ciudadanía en
general”, lo que les otorga una ventaja indebida en el proceso electoral respecto de los
demás contendientes que sí están sometidos a una competición electoral interna. De ahí
que para garantizar el principio de equidad en la contienda electoral haya de limitarse
en precampaña electoral las libertades de expresión, asociación y reunión de los
precandidatos únicos (SUP-RAP-3/2012, 44-45).

2º) La parte apelante solicita también la revocación del acuerdo impugnado


porque existe incongruencia entre algunas de las respuestas dadas por el IFE a las
cuestiones planteadas, concretamente entre las respuestas a las preguntas primera y
tercera, en relación con la contestación dada a la pregunta quinta22.

La Sala Superior del TEPJF examina las pretensiones del recurrente en el


considerando 5º de la sentencia. En lo que concierne a la primera y principal cuestión
planteada por la parte apelante, la indebida fundamentación y motivación del acuerdo
del IFE al no haber ponderado debidamente este órgano las libertades de expresión,

carácter nacional? ¿Qué tipo de cuestiones puede plantear en los mítines o en reuniones? ¿Se
puede referir a cuestiones de la coyuntura nacional? ¿Puede el precandidato único debatir con
militantes de los partidos que los postulan? ¿El precandidato único puede acompañar a los
precandidatos a diputados y senadores de los partidos que lo postulan a sus giras y mítines?
¿Qué actividades puede realizar en esas circunstancias? (SUP-RAP-3/2012, 9-10).

21
En la acción de inconstitucionalidad 85/2009 de la SCJN y en las sentencias dictadas por el
TEPJF en los casos SUP-JDC-1007/2010, SUP-JRC-169/2011 y SUP-JRC-309/2011.

22
Para la parte recurrente, la autoridad electoral incurre en incongruencia porque en la respuesta
que da a la primera de las cuestiones reconoce la existencia de determinadas limitaciones a los
precandidatos únicos, mientras que en la respuesta que ofrece a la tercera cuestión considera que las
únicas limitaciones que tienen todo tipo de precandidatos (sean únicos o no) son las relativas a la llamada
al voto o la mención a las plataformas electorales, que a su vez supone una contradicción con la respuesta
emitida a la pregunta quinta, referida al acceso a los medios de radio y televisión por los precandidatos
únicos (SUP-RAP-3/2012, 45-46).

20
reunión y asociación con el principio de equidad en la contienda electoral, la Sala
Superior del TEPJF entiende, por el contrario, que el Consejo General del IFE sí que
tuvo en cuenta y ponderó el principio de equidad en la contienda electoral. Para
corroborar esta afirmación el Tribunal cita algunos párrafos del acuerdo del IFE en el
que esta institución menciona dicho principio poniéndolo en relación con las libertades
de expresión, reunión y asociación23. Seguidamente, el Tribunal electoral hace suyas,
suscribe, la mayoría de las consideraciones que el Instituto electoral expone en su
acuerdo. Interesa destacar, en primer lugar, lo que dice acerca de las precampañas
federales, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 41, base I, de la Constitución y en los
arts. 27, párrafo 1º, inciso d); 57, párrafo 1º; 211, párrafos 1º, 2º y 3º y 212, párrafos 1º,
2º, 3º y 5º del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Para el
Tribunal, las precampañas son “un periodo específico del proceso electoral; regulado en
primer lugar por las propias instancias partidistas; en el que se dirimen y definen las
candidaturas de los partidos; que deberán transcurrir en un mismo periodo para todos
ellos; cuyo desarrollo incluye todo tipo de actividades de proselitismo; y, que pueden
ser dirigidas a afiliados, simpatizantes o al electorado en general” (SUP-RAP-3/2012,
53). En definitiva, las precampañas se conciben en México como una fase del proceso
electoral que, con una duración determinada, se rigen fundamentalmente por las normas
aprobadas por los órganos directivos de los partidos políticos. Son procesos de la vida
interna de los partidos que tienen por objeto elegir a los candidatos a un cargo de
representación popular entre varios aspirantes, pudiendo realizarse en ellas, si bien con
ciertas limitaciones, actividades de propaganda dirigidas a los afiliados, simpatizantes o
al electorado en general24.

23
Así, en la primera página del acuerdo recurrido se ponen de relieve algunas de las razones que
determinaron la reforma de la Constitución y de la legislación electoral federal en los años 2007 y 2008
para elaborar un tipo de campaña electoral y un nuevo modelo de comunicación política en México. De
este modo, se reconoce que se introduce por vez primera en el Derecho electoral mexicano la regulación
de las precampañas y de los precandidatos. Algunas de las razones que propiciaron dicha reforma, y que
se inspiran claramente en el principio de equidad en la contienda electoral, fueron “prohibir la
contratación y adquisición de espacios en la radio y la televisión por parte de precandidatos o aspirantes a
los cargos de elección popular; propiciar que los mensajes electorales se cursen exclusivamente a través
de los tiempos del Estado mexicano en la radio y la televisión; reducir los gastos implicados en las
contiendas internas; propiciar condiciones equitativas entre los militantes o ciudadanos que disputan las
candidaturas para los diferentes cargos de elección popular…”, siempre que ello tuviera lugar “en el
marco del ejercicio de la mayor libertad de expresión, asociación, discusión y crítica” (SUP-RAP-3/2012,
10-11). Más adelante, se admite también que el conjunto de normas aplicables “deben ser armonizadas y
leídas en su conjunto, para forjar un contexto de libertad y de equidad que debe ser observado (…) que es
obligación de las autoridades electorales, modular y conjugar en todo momento ambos valores, sin
sacrificar uno por el otro”. También en la respuesta a la primera pregunta, el IFE pone en conexión las
libertades y principios citados “las libertades de los precandidatos aludidas, son interpretadas de manera
lo más amplia posible atendiendo, sin embargo, los principios que la contienda democrática implica, en
primera instancia los principios de legalidad y de equidad en la competencia” (SUP-RAP-3/2012, 49-50).

24
En España no existe este tipo de precampaña, la legislación española no contempla un
tratamiento jurídico singular de esta “precampaña interna”, probablemente porque la selección de los
candidatos es una actividad que se lleva a cabo dentro de la organización interna de cada partido, sin que
dicha selección origine un gran despliegue de actos participativos de militantes o simpatizantes. En
España se entiende por precampaña el período que va desde la convocatoria de un proceso electoral hasta
el comienzo de la campaña legalmente establecida, que se produce el trigésimo octavo día posterior a la
convocatoria, es decir, dieciséis días antes de la fecha de la votación. La campaña dura quince días y
termina a las cero horas del día inmediatamente anterior a la votación (artículo 51 de la LOREG).

21
Tradicionalmente, durante la precampaña, los partidos llevan a cabo diversas actividades dirigidas a
promocionar sus candidaturas mediante actos públicos u otros medios. Con la última reforma de la
LOREG, por la LO 2/2011, de 28 de enero, se ha introducido una modificación importante en este
ámbito, al circunscribir la publicidad y la propaganda al estricto periodo de la campaña electoral. Con la
nueva redacción del art. 53 se limita la posibilidad de que las entidades concurrentes a las elecciones
puedan realizar determinados actos de propaganda electoral, como la contratación de espacios
publicitarios o la petición directa del voto, antes y después del período de campaña electoral. Con la
finalidad de otorgar una mayor seguridad jurídica a las candidaturas, la Junta Electoral Central (JEC) ha
dictado una Instrucción, la 3/2011, de 24 de marzo, sobre interpretación de la prohibición de realización
de campaña electoral incluida en el art. 53 LOREG. Ante las dudas que había suscitado su interpretación,
resultaba aconsejable elaborar unos criterios que facilitasen la misma. La JEC establece que, de acuerdo
con lo dispuesto en el art. 53 LOREG:

(1) Desde la fecha de publicación de la convocatoria de un proceso electoral en el


correspondiente boletín oficial hasta el trigésimo séptimo día posterior a la convocatoria «queda
prohibida la difusión de publicidad o propaganda electoral mediante carteles, soportes
comerciales o inserciones en prensa, radio u otros medios digitales». La Junta advierte además
que la realización de estas actuaciones por los partidos no podrán “justificarse por el ejercicio de
las funciones constitucionalmente reconocidas a los partidos, federaciones y coaliciones», y, en
particular, de acuerdo al propio precepto, en el derecho a la libertad de expresión consagrado en
el artículo 20 de la Constitución”. (2) En consecuencia, durante ese periodo (precampaña), “las
formaciones políticas y las candidaturas no podrán contratar directamente ni a través de tercero,
espacios, soportes o sitios para la difusión de publicidad o propaganda electoral, ya se realice en
lugares, públicos (jardines, plazas, parques, etc.), ya en soportes comerciales de cualquier tipo,
sean vallas, muebles urbanos para la presentación de información («mupis»), objetos
publicitarios iluminados («opis»), cabinas, medios de transporte o similares. Tampoco está
permitida la inserción de anuncios en prensa o revistas, o en cuñas radiofónicas, o en formatos
publicitarios en Internet («banners»), o en canales comerciales de televisión, o en otros soportes
en medios digitales”. (3) “Tampoco se considera permitido en el período indicado el reparto con
fines de propaganda de material diverso como llaveros, bolígrafos, mecheros, pins u otros
objetos similares, que incluyan el nombre o la foto de los candidatos o la denominación o siglas
de la formación política, ni la exhibición de fotos de los candidatos o de carteles con la
denominación, siglas o símbolos de una formación política en el exterior de domicilios privado.

No obstante lo dispuesto anteriormente, la JEC enumera una serie de actos que sí están
permitidos:

Los candidatos y los representantes de las entidades políticas que concurran a las elecciones no
incurren en la prohibición establecida en el artículo 53 de la LOREG, entre otros, en los
siguientes casos, siempre que no incluyan una petición expresa del voto: 1.º La realización o
participación en mítines y actos destinados a presentar las candidaturas o el programa electoral.
Para ello, las formaciones políticas y los candidatos podrán dar a conocer estos actos por
cualquier medio de difusión. 2.º La intervención de los candidatos y de los representantes de las
formaciones políticas que concurran a las elecciones en entrevistas o debates en los medios de
comunicación de titularidad pública o privada. 3.º La realización y distribución de folletos, cartas
o panfletos, o el reparto de soportes electrónicos (cd, dvd, memorias usb, etc.), en los que se den
a conocer los candidatos o el programa electoral. 4.º La utilización de vehículos particulares con
fotos de los candidatos o la denominación, siglas o símbolos de una formación política, para dar
a conocer a los candidatos o informar sobre los actos públicos de presentación de éstos o del
programa electoral, siempre que no suponga contratación alguna para su realización. 5.º La
exhibición de fotos de los candidatos o de la denominación, siglas o símbolos de una formación

22
EL TEPJF, confirmando lo expresado por el IFE, afirma también que durante las
precampañas los aspirantes pueden ejercer la libertad de expresión “tienen la libertad de
decir, participar, criticar”, siempre y cuando respeten determinadas prohibiciones, como
la establecida en el art. 211 COFIPE, que prohíbe a los precandidatos, en todo tiempo,
la contratación de propaganda o cualquier otra forma de promoción personal en radio y
televisión; o como es también la prohibición de realizar actos anticipados de campaña,
como la llamada al voto para la elección constitucional o la exposición de plataformas
electorales. Aunque con la matización de que no son “actos anticipados de campaña”
aquellos que se realicen hacia el interior del partido (SUP-RAP-3/2012, 54).

Asimismo, el TEPJF considera adecuada la jurisprudencia citada por el IFE en


apoyo de sus argumentos, en particular las decisiones emitidas por la Sala Superior del
TEPJF durante el proceso electoral 2011-2012, en los casos SUP-JRC-169/2011 y SUP-
JRC-309/2011, relacionados respectivamente con la elección del Estado de México y
con la impugnación del Reglamento para los procesos de selección de candidatos a
cargos de elección popular y precampañas electorales del Estado de Yucatán. Incluso
con la advertencia realizada por el IFE de que se trata de sentencias que abordan
“problemáticas específicas resueltas a la luz de normas locales”, esto es, que son
decisiones judiciales que tienen efectos exclusivamente en el ámbito local, no en el
federal. Y es que el Código electoral federal no distingue entre precampañas con varios
precandidatos y precampañas con precandidato único, a diferencia de lo que sucedía con
la ley electoral de Baja California (cuya interpretación dio lugar a la acción de
inconstitucionalidad 85/2009, de la SCJN), que contenía una disposición que impedía a
los precandidatos únicos desplegar actos de precampaña (SUP-RAP-3/2012, 54-55).

En consecuencia, para el TEPJF el partido apelante carece de razón cuando


afirma que el Consejo General del IFE, en el acuerdo impugnado, no tuvo en cuenta y
no ponderó las libertades de expresión, reunión y asociación y el principio de equidad
en la contienda electoral.

En nuestra opinión, el Instituto Federal en el acuerdo impugnado se limita a dar


respuesta a las cuestiones que se le han planteado, a requerimiento del Tribunal
Electoral. En algunas de las respuestas pone en relación las libertades de expresión,
reunión y asociación de los precandidatos y el principio de equidad en la contienda
electoral, pero no lleva a cabo una ponderación entre dichas libertades y el principio
referido. Esta labor de ponderación la realiza el TEPJF cuando examina la pretensión
del recurrente, eso sí partiendo e interpretando lo que el IFE ha expresado en el acuerdo

política en la fachada exterior de los lugares en que radiquen las sedes y locales de ésta. 6.º El
envío de correos electrónicos o de mensajes sms, o la distribución de contenidos por
radiofrecuencia (bluetooth) para dar a conocer a los candidatos o el programa electoral, siempre
que no implique la contratación de un tercero para su realización. 7.º La creación o utilización de
páginas web o sitios web de recopilación de textos o artículos (blogs) de las formaciones
políticas o de los candidatos, o la participación en redes sociales (Facebook, Twitter, Tuenti,
etc.), siempre que no suponga ningún tipo de contratación comercial para su realización
(http://www.juntaelectoralcentral.es/ portal/page/portal/ JuntaElectoralCentral/
JuntaElectoralCentral/DocJEC/ Instrucciones; consultada el 7 de septiembre de 2012).

23
impugnado, ya que de sus respuestas pueden extraerse diversos elementos para ponderar
las libertades y el principio citados.

El TEPJF recuerda la opinión de la parte apelante cuando afirma que en aquellas


coaliciones de partidos en las que existen precandidatos únicos (como las de
“Movimiento Progresista” y “Compromiso por México”), la aplicación del principio de
equidad en la contienda electoral (en relación con el de la interpretación pro personae
de las libertades del art. 1 CM) implica una restricción de sus derechos, ya que al no
competir con otros precandidatos, debe evitarse que los precandidatos únicos de esas
coaliciones, mediante actos simulados, adquieran una posición ventajosa en perjuicio de
los demás contendientes de otros partidos políticos. De ahí que los precandidatos únicos
no puedan realizar actos de precampaña hacia el exterior (dirigidos a militantes,
simpatizantes, miembros o electorado en general). Curiosamente, el Tribunal Electoral
considera que esta opinión del partido apelante es el resultado de la ponderación que
efectúa entre el principio de equidad en la contienda electoral y las libertades de
expresión, reunión y asociación de los precandidatos únicos, en la etapa de precampañas
del proceso electoral federal, y que dicho resultado, según el Tribunal, es el mismo al
que llega el Consejo General del IFE en una de las respuestas emitidas en el acuerdo
impugnado (concretamente la respuesta a la pregunta quinta). En suma, que han de
restringirse dichas libertades, pues de lo contario se violaría el principio de equidad en
la contienda electoral, ya que los precandidatos únicos conseguirían una ventaja
indebida respecto de los demás contendientes en los comicios electorales federales
(SUP-RAP-3/2012, 57-58).

Es al final del considerando 5º, cuando la Sala Superior del TEPJF, después de
una larga y reiterativa exposición de las consideraciones contenidas en el acuerdo
impugnado del IFE y en el recurso del partido apelante, procede por fin a la aplicación
del principio de proporcionalidad: “esta Sala Superior considera necesario examinar si
las restricciones que el Partido Acción Nacional propone a los derechos humanos de los
precandidatos únicos en la etapa de precampañas a fin de salvaguardar el principio de
equidad en la contienda electoral, soportan el test de proporcionalidad, el cual tiene su
sustento en el ámbito de libertades y derechos fundamentales que el Estado se encuentra
obligado a garantizar a los gobernados, y su propósito consiste en evitar injerencias
excesivas del Estado en el ámbito de los derechos del individuo” (SUP-RAP-3/2012,
59).

Se pone de manifiesto cómo, en el presente caso, entran en conexión y en


conflicto los derechos de libertad de expresión, reunión y asociación de aquellas
personas que tienen la condición de precandidato único y el principio de equidad en la
contienda electoral. Los primeros se reconocen en la Constitución mexicana en los arts.
6, 7, 9 y 35 (fracción III)25. Asimismo, estamos ante derechos que se proclaman en los
preceptos de otros Tratados internacionales suscritos por México: los arts. 19 y 20 de la
25
Artículos que han de ponerse en relación con lo dispuesto en el art. 1. CM, reformado en 2011,
conforme al cual “las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en
los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su
protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones
que esta Constitución establece”.

24
Declaración Universal de los Derechos Humanos; los arts. 19, 21 y 22 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; los parágrafos. IV, XXI y XXII, de la
Declaración Americana de los Derechos Humanos; así como en los arts. 13, 15 y 16 de
la Convención Americana de Derechos Humanos. Por otro lado, el principio
constitucional de equidad en la contienda electoral se prevé en el art. 41 CM, que en el
caso concreto se aplica a la fase de precampaña en los procesos electorales federales que
se habían iniciado el 7 de octubre de 2011 (SUP-RAP-3/2012, 59).

Conforme al principio o test de proporcionalidad, para que la restricción a los


derechos de los precandidatos únicos sea constitucional y proporcional, dice el Tribunal
Electoral que dicha restricción “debe perseguir un fin legítimo sustentado
constitucionalmente; además, la restricción ha de ser adecuada, necesaria e idónea para
alcanzar ese fin”. Si no cumple con estos cánones o criterios, “la restricción resultará
desproporcionada y, por ende, inconstitucional y contraria a los tratados internacionales
suscritos por el Estado mexicano en materia de derechos humanos” (SUP-RAP-3/2012,
60).

El TEPJF recuerda seguidamente los criterios que comprende el principio de


proporcionalidad y en qué consisten. Estos criterios son “los de idoneidad, necesidad y
proporcionalidad propiamente dicha”. “La idoneidad tiene que ver con lo adecuado de
la naturaleza de la medida diferenciadora impuesta por la norma para conseguir el fin
pretendido” (si la medida limitadora de los derechos se adecua o no al fin perseguido).
“El criterio de necesidad o de intervención mínima guarda relación con el hecho de que
la medida debe tener eficacia y se debe limitar a lo objetivamente necesario”. Y “la
proporcionalidad en sentido estricto, se refiere a la verificación de que la norma que
otorga el trato diferenciado guarde una relación razonable con el fin que se procura
alcanzar, lo que supone una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de
comprobar que los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean
desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos” (SUP-RAP-3/2012, 60).

Recuerda también el Tribunal que cuando se trate de normas jurídicas


relacionadas con un derecho fundamental, la interpretación de su “sentido y alcances
jurídicos” no puede conducir a la supresión del ejercicio del derecho fundamental, sino
que por el contrario su interpretación ha de “ampliar sus alcances jurídicos para
potenciar su ejercicio”. Sin que ello signifique afirmar que los “derechos fundamentales
de carácter político sean derechos absolutos o ilimitados”, ya que “el ejercicio de los
derechos fundamentales” puede estar sujeto “a determinadas limitaciones o
restricciones”, siempre que estén “previstas en la legislación, y no sean irracionales,
injustificadas, desproporcionadas” o que puedan “privar de su esencia [a] cualquier
derecho, fin, principio o valor constitucional o electoral fundamental”26 (SUP-RAP-
3/2012, 61-62).

26
Estas manifestaciones del TEPJF en relación con las limitaciones a los derechos
fundamentales tienen su fundamento en opiniones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
cuando ha reconocido que “las restricciones y limitaciones a los derechos fundamentales, desde la
perspectiva del bien común y el orden público no pueden derivar en la supresión de un derecho
fundamental. En ese sentido, cualquier limitación o restricción a un derecho fundamental, debe estar
encaminada a protegerlo e incluso potenciarlo, de tal suerte que se favorezca su ejercicio en la expresión

25
De ahí que “cualquier restricción debe ser interpretada de forma tal que
garantice el ejercicio efectivo de tales derechos y eviten suprimirlos o limitarlos en
mayor medida que la permitida en la Constitución”. Las limitaciones o restricciones de
los derechos fundamentales han de cumplir las condiciones siguientes: “la restricción
debe ser adecuada para alcanzar el fin propuesto; la restricción debe ser necesaria,
siendo inexistente una medida alternativa menos gravosa para el interesado, y la
restricción debe ser proporcional en sentido estricto, sin posibilidad de implicar un
sacrificio excesivo del derecho o interés sobre el que se produce la intervención
pública” (SUP-RAP-3/2012, 63)27.

Una vez expuestas estas consideraciones generales sobre el principio de


proporcionalidad y las limitaciones a los derechos, el TEPJF trata de aplicarlas al caso
concreto, para rebatir la propuesta de ponderación del partido apelante, del PAN, a la
que califica de inexacta, no razonable, inidónea y no proporcional.

Parte, en primer lugar, del principio de equidad en la contienda electoral que


implica que “las condiciones materiales y reglas de la competencia electoral no
favorezcan ni perjudiquen indebidamente a alguno de los participantes”. El TEPJF
entiende que el Consejo General del Instituto Federal Electoral, para salvaguardar este
principio de equidad, adoptó en el acuerdo recurrido, las siguientes determinaciones:
“Que no es posible jurídicamente hacer un catálogo más o menos exhaustivo de lo que
puede o no realizar un precandidato único, pues si una conducta puede o no vulnerar los
principios que rigen el proceso federal electoral, esto sólo es posible determinarlo a la
luz del contexto en que se realizó y conforme a los elementos propios del caso”; que se
prohíbe “a cualquier precandidato, sea único o no, incurrir en actos anticipados de
campaña”, de ahí que no puedan hacer llamadas “al voto para sí o para los partidos que
los postulan, ni realizar actos en los que presenten y promuevan una candidatura y/o su
plataforma para obtener el voto”; que “los precandidatos únicos pueden ejercer sus
derechos de expresión, reunión y asociación, siempre que observen las prohibiciones

más plena por parte de quien lo detente”. De ahí que “toda restricción a un derecho fundamental debe
cumplir con criterios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad. Es decir, deben existir razones
suficientes que justifiquen la restricción o limitación, a efecto de que sean asequibles y no arbitrarias o
caprichosas”. Es más “la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el Estado debe
generar las condiciones y proveer los mecanismos óptimos para que los derechos políticos relativos a la
participación en la dirección de los asuntos públicos, ser elegido y acceder a las funciones públicas,
puedan ser efectivamente ejercidos, con respeto al principio de igualdad y no discriminación, para lo cual
se requiere que el mismo Estado tome medidas necesarias para garantizar el pleno ejercicio de éstos
derechos” (Caso Yatama, sentencia de 23 de junio de 2005, párrs. 194, 194 y 206)” (SUP-RAP-3/2012,
62-63).
27
También el Tribunal Constitucional español ha afirmado que los derechos fundamentales no
tienen un carácter absoluto, entre otras consideraciones, porque en el ordenamiento jurídico no puede
establecerse, de partida y para todos los casos, una ordenación axiológica o una superioridad de unos
bienes sobre otros. De ahí que sea necesario proceder en cada caso concreto a una ponderación de los
derechos que entran en conflicto y a una resolución para el caso del conflicto planteado mediante la
preeminencia o prevalencia de un derecho frente al otro, que aunque cede no desaparece del todo
(Solozábal, 2011, 202 y STC 104/1986, de 17 de julio).

26
antes apuntadas”; que “los precandidatos únicos, a diferencia de los demás
precandidatos, no tienen derecho a que su imagen y nombre aparezcan en los spots de
los partidos políticos en los tiempos de radio y televisión administrados por el Instituto
Federal Electoral, porque ello podría generar una ventaja indebida” (SUP-RAP-3/2012,
64).

Estas determinaciones, a diferencia de lo que afirma el partido apelante, no son


contradictorias con lo previsto en precedentes judiciales ya mencionados. En este
sentido, la Sala Superior del TEPJF extrae algunas de las consideraciones de la acción
de inconstitucionalidad 85/2009, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En esta
decisión se afirmó que no viola el derecho de ser votado consagrado en el artículo 35,
(fracción II) CM, la condición o limitación establecida en los arts. 216, párrafo segundo,
y 221, (fracción IV), párrafo tercero, de la Ley de Instituciones y Procedimientos
Electorales del Estado de Baja California, en virtud de la cual los partidos políticos
solamente pueden otorgar la autorización para realizar actos proselitistas de precampaña
siempre y cuando existan dos o más precandidatos en busca de la nominación a un
mismo cargo de elección popular (SUP-RAP-3/2012, 65).

Así, por un lado, esa limitación legal a la realización de actos de precampaña por
los precandidatos únicos, que es una limitación a su libertad de expresión, no afecta a su
derecho de sufragio pasivo. Y es que los precandidatos únicos o candidatos designados
de modo directo, como dice la Suprema Corte, “no tienen que contender al interior de su
partido político para obtener la calidad de candidato, por lo que la condicionante para
realizar actos de proselitismo o propaganda no genera ninguna afectación al derecho de
ser votado, toda vez que el ciudadano que se halle en esa hipótesis no tiene que
convencer a la militancia del partido para que lo elijan como candidato; esto es, debido
a las circunstancias especiales que lo rodean, no tiene mayor participación en esa fase
del proceso, sino que se encuentra incardinado en la siguiente fase la de campaña, en la
cual sí cobra verdadera relevancia su participación” (SUP-RAP-3/2012, 65).

Pero, por otro lado, como indica claramente la Suprema Corte, la autorización
para realizar actos de precampaña a los precandidatos únicos sí afectaría al principio de
equidad en la contienda electoral, al obtener aquellos una posición ventajosa respecto de
los precandidatos que no sean únicos: “permitir actos o propaganda en la fase de
precampaña de candidatos electos en forma directa o de precandidatos únicos, esto es,
cuando no requieren alcanzar su nominación, sí sería inequitativo para los precandidatos
de los demás partidos que sí deben someterse a un proceso democrático de selección
interna y obtener el voto necesario para ser postulado candidato”, circunstancia que
además “podría generar una difusión o proyección de su imagen previamente a la fase
de campaña, que igualmente genera inequidad en la contienda frente a los demás
candidatos que lleguen a postularse” (SUP-RAP-3/2012, 66). Parece evidente que este
tipo de actuaciones, aunque no vayan dirigidas directamente a la consecución del voto,
sí contribuirían a la visibilidad del partido y, sobre todo, a la de las personas que se
postulan como precandidatos únicos, que podrían incluso dar a conocer algunas
propuestas políticas.

La Sala Superior del TEPJF, en esta misma acción de inconstitucionalidad, en la


opinión consultiva que se le pidió, teniendo en cuenta la finalidad de las precampañas y

27
de los actos de precampaña, consideró “que si los actos de precampaña tienen como
finalidad primordial obtener las candidaturas al interior del partido, entonces es
razonable que cuando un partido político designe de manera directa a un candidato a un
determinado cargo de elección popular o cuando exista un solo precandidato, éstos no
puedan hacer actividades de precampaña porque de lo contrario iría en contra de la
finalidad de las precampañas”. Ahora bien, es importante destacar, como reconoce el
TEPJF, que este criterio se formuló “al resolver sobre la constitucionalidad del modelo
previsto en una ley electoral local” (SUP-RAP-3/2012, 66). Advertencia que había sido
hecha también por el IFE en el acuerdo impugnado

En el mismo sentido, en la sentencia dictada por la Sala Superior del TEPJF, en


el caso SUP-JRC-169/2011, este órgano jurisdiccional estableció que aunque un
precandidato único “por las características particulares del procedimiento estatutario
intrapartidario de designación del candidato” estuviese habilitado para llevar a cabo
actos de precampaña bajo determinadas condiciones, “eso en modo alguno le permitía
realizar actos anticipados de campaña” (SUP-RAP-3/2012, 67).

También en la sentencia dictada en el caso SUP-JRC-309/2011, la Sala Superior


del TEPJF reiteró y completó el criterio anterior al establecer que “si un precandidato
único o candidato electo por designación directa realiza actos de precampaña que
trasciendan al conocimiento de la comunidad, para ser postulado por su partido para
acceder a un cargo de elección popular, publicitar sus plataformas electorales o
programas de gobierno, o bien, posicionar su imagen frente al electorado, tales
conductas se traducen en “actos anticipados de campaña”, pues constituyen una ventaja
frente al resto de los contendientes que se encuentran en un proceso interno en su
respectivo partido político, con lo que se vulnera el principio de igualdad, rector de los
procesos electorales” (SUP-RAP-3/2012, 67).

Desde esta ejecutoria, el Tribunal Electoral ha declarado de forma clara y


expresa que “un proceso de precampaña con un solo precandidato o [con un] candidato
electo por designación directa vulneraría la igualdad del proceso comicial para la
elección constitucional a cargos de elección popular, en tanto generaría en la práctica
que dicho candidato inicie anticipadamente su campaña electoral en relación con el
resto de los contendientes”. Aunque seguidamente, y como ya indicamos en el epígrafe
segundo de este trabajo, la Sala Superior del Tribunal introduce una matización que
modula la afirmación anterior, al permitirse a los precandidatos únicos la realización de
actos de precampaña bajo determinadas condiciones y siempre que vayan dirigidos a los
militantes o simpatizantes del partido por el que se postulan como candidatos a un cargo
electo: “debe puntualizarse, que la circunstancia de que los precandidatos únicos o los
candidatos designados de manera directa no puedan realizar precampañas, en modo
alguno significa que estén impedidos para interactuar o dirigirse a los simpatizantes,
militancia del partido político al cual pertenecen, durante ese periodo, o bien, con las
instancias partidistas a las que corresponde determinar si habrán de ser postulados por el
instituto político a los cargos de elección popular, tomando en cuenta que la
proscripción en comento, sólo está referida a difundir hacia el exterior actos proselitistas
para obtener la nominación a una candidatura”. De ahí que esta advertencia tenga una
especial relevancia en el caso concreto que se comenta, ya que desde el mencionado
precedente judicial, la Sala Superior del Tribunal ha reconocido que “los precandidatos

28
únicos pueden actuar bajo condiciones específicas, sin que ello por sí mismo se traduzca
en una violación a la ley electoral” (SUP-RAP-3/2012, 68).

Para evitar posibles contradicciones, de nuevo el Tribunal subraya, como lo hizo


también el IFE en el acuerdo impugnado, que los criterios emitidos en los precedentes
judiciales citados (SUP-JDC-1007/2010 y su acumulado SUP-JRC-230/2010, SUP-
JRC-169/2011 y SUP-JRC-309/2011) se formularon en la resolución de casos
“regulados por las respectivas leyes electorales locales”. Asimismo, el Tribunal
considera que el IFE no se apartó de los criterios sostenidos en los mencionados
precedentes judiciales, ya que, en último término, este órgano electoral coincide
también con los órganos judiciales en prohibir a los precandidatos únicos la realización
de “cualquier actividad que se traduzca en actos anticipados de campaña” (SUP-RAP-
3/2012, 68).

La conclusión a la que llega el Tribunal Electoral es que el Consejo General del


IFE sí llevó a cabo en el acuerdo impugnado, o al menos de él puede deducirse, una
ponderación entre el principio de equidad en la contienda electoral y el ejercicio de los
derechos a la libertad de expresión, reunión y asociación por los precandidatos únicos.
Para la Sala Superior del TEPJF, el ejercicio de estos derechos de libertad por los
precandidatos únicos está subordinado a las siguientes condiciones. Dicho de otro
modo, dichos derechos están sujetos a las siguientes limitaciones o restricciones: la
prohibición de realizar actos anticipados de campaña como la llamada al voto para sí o
para los partidos que los postulan, o la exposición de plataformas electorales para captar
el voto y, también, la prohibición de que su imagen, su nombre y su voz aparezcan en
los anuncios publicitarios de los partidos en los tiempos de radio y televisión
administrados por el Instituto Federal Electoral. Y ello, a diferencia de los precandidatos
que se encuentran participando en una contienda interna, quienes sí pueden aparecer,
realizar actos de precampaña y difundir su propaganda de precampaña, en los tiempos
de radio y televisión que, administrados por el Instituto Federal Electoral, les
corresponda a los partidos políticos para difundir sus procesos de selección interna,
según lo dispuesto en el art. 211.4 COFIPE. De igual modo, se prohíbe a los
precandidatos (sean únicos o no), y en todo tiempo, la contratación de propaganda o
cualquier otra forma de promoción personal en radio y televisión (art. 211.5 COFIPE).
Para el Tribunal, estas limitaciones en el ejercicio de los derechos mencionados, que se
establecen como garantía del principio de equidad en la contienda electoral, se ajustan
además “al test de proporcionalidad que debe aplicarse en casos como el que aquí se
examina”28. Criterio que, por otro lado, concuerda con el mandato constitucional
previsto en el art. 1.2 y 3 CM, que “ordenan, por un lado, que las normas relativas a los
derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los
tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la

28
Y ello, como dice también el TEPJF, “a diferencia de la propuesta de ponderación realizada
por el partido apelante, que prácticamente eliminaba su ejercicio”. La Sala Superior concluye que “las
restricciones que propone el Partido Acción Nacional en el ejercicio de las libertades de expresión,
asociación y reunión de los precandidatos únicos, no superan el test de proporcionalidad, debido a que
ese trato diferenciado entre los precandidatos y los precandidatos únicos no guarda una relación
razonable, proporcional ni idónea con el fin que supuestamente se procura alcanzar” (SUP-RAP-3/2012,
71).

29
protección más amplia; y, por otra parte, que todas las autoridades, en el ámbito de sus
competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los
derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad” (SUP-RAP-3/2012, 69-70).

Esas limitaciones que afectan a los derechos de libertad mencionados responden


también a una dimensión negativa del principio de igualdad de oportunidades en las
competiciones electorales, en virtud de la cual se establecen ciertas prohibiciones a los
competidores electorales para evitar que obtengan una posición ventajosa indebida
respecto de los demás contendientes.

3. El principio de equidad en la contienda electoral como fin legítimo de las


limitaciones a las libertades de expresión, asociación y de reunión de los precandidatos
únicos en precampaña

Por lo que se refiere a la segunda pretensión de la parte apelante, la existencia de


incongruencia en la resolución reclamada entre las respuestas que el IFE da a las
preguntas primera y tercera en relación con la quinta. La Sala Superior del TEPJF
desestima también la pretensión de la parte recurrente al no advertir incongruencia
alguna entre las respuestas. Si bien esta parte de la resolución no plantea mayores
problemas, recordemos someramente las preguntas formuladas por el PAN y las
respuestas suministradas por el IFE en su acuerdo impugnado, teniendo en cuenta que
algunas de sus manifestaciones reiteran y completan lo expuesto en la cuestión principal
que se acaba de examinar.

En la primera cuestión se pregunta al IFE cómo se garantiza la libertad de


expresión y de asociación a un precandidato único a la luz del principio pro persona
previsto en el párrafo tercero del art. 1 de la Constitución. A ella responde el IFE
citando los preceptos de la Constitución mexicana (arts. 1, 6, 9, 35 y 41 CM) y del
Código Federal Electoral que son aplicables, así como las limitaciones constitucional y
legalmente previstas sobre los derechos mencionados. Recuerda que no existen
libertades absolutamente ilimitadas, sino que todas ellas, incluidas las de expresión y
de asociación, están sujetas a límites intrínsecos y extrínsecos, a límites subjetivos y
objetivos (estos últimos determinados por el contexto en el que se ejercen las
libertades, como sucede al tener que ponderarlas con el principio de equidad que
rige las contiendas electorales). De ahí que, para el IFE, las libertades aludidas de los
precandidatos han de ser “interpretadas de manera lo más amplia posible”, si bien
atendiendo a “los principios que la contienda democrática implica, en primera instancia
los principios de legalidad y de equidad en la competencia”. A continuación, cita
expresamente algunas limitaciones que sobre el derecho a la libertad de expresión se
contienen en Tratados internacionales suscritos por México como “el respeto a los
derechos o a la reputación de los demás, y la protección de la seguridad nacional, el
orden público y la salud o la moral públicas” (SUP-RAP-3/2012, 75).

En la tercera cuestión se pregunta al IFE por el tipo de actividades que puede


realizar el precandidato único en el período de precampaña. A lo que esta institución
electoral responde que, como cualquier otro órgano o autoridad, está obligada a respetar
las libertades de expresión y asociación de los precandidatos y, que por ello, no es

30
posible elaborar jurídicamente un catálogo sobre lo que puede hacer o no un
precandidato único. Además, como dice el IFE y reitera el TEPJF, para poder apreciar si
una conducta vulnera o no los principios que rigen el proceso federal electoral ha de
tenerse en cuenta el contexto y las circunstancias del caso concreto. Aun estando de
acuerdo con esta última manifestación, entendemos, por otro lado, que el IFE, en el
ejercicio de las funciones que le atribuye la Constitución y la legislación electoral
mexicana, sí podría hacer una relación, aunque no sea exhaustiva, de algunas de las
actuaciones que los precandidatos únicos no pueden llevar a cabo en precampaña29. De
hecho, así lo hace, al responder a la quinta cuestión. Incluso, en la respuesta a la tercera
cuestión, el Instituto Electoral aprovecha la ocasión para precisar que la única limitación
que, a su juicio, es aplicable (se entiende al ejercicio de la libertad de expresión por los
precandidatos únicos en precampaña) es la llamada al voto o la alusión a las plataformas
electorales, ya que estas actividades son “una prerrogativa de los candidatos durante el
periodo de campañas, no de precampañas” (SUP-RAP-3/2012, 76).

En la quinta cuestión se pregunta al IFE si el precandidato único tiene derecho a


que su imagen y nombre propio aparezcan en los anuncios publicitarios de los partidos
dentro de los tiempos del Estado que son administrados por el IFE. Este órgano
electoral responde de forma negativa, ya que aunque el art 49.2 COFIPE 30 no prevé el
supuesto de la precandidatura única, acudiendo a diferentes sentencias de la Sala
Superior del Tribunal Electoral en las que se ha tratado este asunto, la posición que ha
mantenido este órgano judicial ha sido la de no permitir a los precandidatos únicos
acceder a los tiempos de radio y televisión, prerrogativa que por otro lado corresponde a
los partidos y no a los candidatos o precandidatos. También esta ha sido la postura de la
Suprema Corte de Justicia en la acción de inconstitucionalidad 85/2009, cuando
considera que la realización de actos o actividades de propaganda en la fase de
precampaña por los precandidatos únicos supondría una difusión o proyección
anticipada de su imagen; lo que no sería equitativo para los precandidatos de los demás
partidos políticos que sí deben someterse a un proceso democrático de selección interna
(SUP-RAP-3/2012, 77-78).

En consecuencia, si un partido político, utilizando el espacio televisivo que le


corresponde, difunde una anuncio publicitario en el que aparezca la imagen y el nombre
del precandidato único, en el periodo de precampaña, infringiría el art. 49.2, en relación
con el 211.4 COFIPE, y también el principio constitucional de equidad en la contienda
electoral que sirve de fundamento a dichas normas. Por ello, como se ha indicado en
páginas anteriores, el principio de igualdad de oportunidades en las competiciones

29
De forma similar a como la Junta Electoral Central española ha actuado en relación con la
interpretación de la prohibición de realización de campaña electoral incluida en el art. 53 LOREG,
mediante la Instrucción 3/2011, de 24 de marzo, a la que ya nos hemos referido anteriormente, y en la que
la Junta Electoral enumera algunos de los actos que en precampaña están prohibidos a los candidatos y a
los representantes de las entidades políticas que concurran a las elecciones. También enumera otros que
están permitidos.
30
Que dice: “los partidos políticos, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular,
accederán a la radio y la televisión a través del tiempo que la Constitución otorga como prerrogativa a los
primeros, en la forma y términos establecidos por el presente capítulo”.

31
electorales no solo actúa como un principio objetivo e informador de la legislación
electoral, sino que también contribuye a dotar de contenido a los derechos subjetivos de
los competidores electorales, en este caso mediante la prohibición a los partidos
políticos de difundir la imagen y el nombre de los precandidatos únicos en anuncios
publicitarios por los tiempos del Estado que les corresponda en los medios de
comunicación (actuando así la dimensión negativa del principio de igualdad de
oportunidades).

De acuerdo con estas consideraciones, la Sala Superior del Tribunal Electoral


entiende que la alegación del partido apelante sobre la existencia de incongruencia entre
las respuestas dadas por el IFE en el acuerdo impugnado es infundada, ya que las
respuestas del Instituto Electoral “guardan la debida congruencia”. El Tribunal reitera y
hace suyas prácticamente todas y cada una de las respuestas emitidas por el IFE en su
acuerdo y reconoce que todas ellas son congruentes a la hora de “afirmar que los
precandidatos únicos pueden llevar a cabo aquellas actividades que no les generen una
ventaja indebida”. Esta sería la finalidad común que está presente en todas las
respuestas suministradas por el Instituto Federal Electoral (SUP-RAP-3/2012, 79-80).

IV. Bibliografía

Aguilera, Mar. 2009. “Derechos de participación política: el derecho a ser elector y


elegible en las elecciones al Parlamento europeo y en las municipales”. En Integración
europea a través de derechos fundamentales: de un sistema binario a otro integrado.
Javier García Roca y Pablo Antonio Fernández Sánchez (coords.). Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales.

Balaguer Callejón, Francisco. 2009. “El día de reflexión: prohibición de


manifestaciones, encuestas electorales y utilización de nuevas tecnologías”. En El
Informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral. Consejo de Estado y Centro
de Estudios Políticos y Constitucionales.

Betancourt Higareda, Felipe Carlos. 2007. “Las reformas necesarias al proceso electoral
federal”. Bien común, 153. (http://www.fundacionpreciado.org.mx
/biencomun/bc_153.html consultado el 7 de septiembre de 2012)

Biglino Campos, Paloma. 2011. “Propaganda electoral y principio de igualdad de


armas”. En Tópicos electorales. Un diálogo judicial entre América y Europa, Luis
Efrén Ríos Vega (edit.), Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales

Cansino Ortiz, César. 2011. “Entre la democracia existente y la democracia posible.


Controversias legales, ambigüedades normativas y vacíos jurídicos en el sistema
electoral mexicano”. En Tópicos electorales. Un diálogo judicial entre América y
Europa, Luis Efrén Ríos Vega (edit.), Madrid, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales

32
Chueca Rodríguez, Ricardo. 2011. “Cambios, reformas y adaptaciones”. En La reforma
de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, Ricardo Chueca Rodríguez y Juan
Carlos Gavara de Cara, Madrid. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales

Código de Buena Conducta en Materia Electoral, aprobado por la Comisión de


Venecia en su 52.ª Sesión plenaria (Venice, 18-19 de octubre de 2002)
(http://www.venice.coe.int/docs/2002 /CDL-AD(2002)023rev-spa.pdf; consultada el 20
de agosto de 2012).

Código de Buenas Prácticas en Materia de Partidos Políticos, aprobado por la


Comisión de Venecia en su 77ª Sesión plenaria (Venice, 12-13 December 2008)
http://www.venice.coe.int /docs/2009/ CDL-AD(2009)021-f.asp; consultada el 20 de
agosto de 2012)

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) México


(http://portal.te.gob.mx/legislacion- jurisprudencia/catalogo/ codigo-federal-de-
instituciones-y-procedimientos-e-0; consultada el 5 de agosto de 2012)

Constitución española de 1978 (CE). España (http://www.boe.es/buscar/


act.php?id=BOE-A-1978-31229; consultada el 27 de julio de 2012)

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CM). México


(http://portal.te.gob.mx/legislacion -jurisprudencia/catalogo/constitucion -politica-de-
los-estados-unidos-mexica; consultada el 5 de agosto de 2012)

Gálvez Muñoz, Luis. 2009 “Los límites de la campaña institucional y la incentivación


de la participación”. En El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral.
Consejo de Estado y Centro de Estudios Políticos y Constitucionales

García Roca, Javier. 2009. “Del compromiso internacional de los Estados de organizar
elecciones libres al derecho de sufragio de los ciudadanos (art. 3 P1)”. En La Europa de
los derechos: el Convenio Europeo de Derechos Humanos, Javier García Roca y Pablo
Santolaya (coords.). Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

Gavara de Cara, Juan Carlos. 2011. “La reforma de la LOREG: expectativas y alcance”.
En La reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral Genera, Ricardo Chueca
Rodríguez y Juan Carlos Gavara de Cara, Madrid. Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales.

Instrucción la Junta Electoral Central española (JEC), 3/2011, de 24 de marzo, sobre


interpretación de la prohibición de realización de campaña electoral incluida en el art.
53 LOREG (http://www.juntaelectoralcentral.es/ portal/page/portal/
JuntaElectoralCentral/ JuntaElectoralCentral/DocJEC/ Instrucciones; consultada el 7
de septiembre de 2012)

33
Las directrices sobre la regulación de los partidos políticos de la OSCE/ODIHR y de la
Comisión de Venecia, aprobadas por la Comisión de Venecia en su 84ª Sesión plenaria,
(Venice, 15-16 October 2010) http://www.venice.coe.int/docs/ 2010/CDLAD (2010)
024-e.pdf; consultada el 15 de septiembre de 2012)

Lauga, Martín y García Rodríguez, Juan I. 2007. “La campaña electoral:


publicidad/propaganda, periodo, prohibiciones”. En Tratado de Derecho electoral
comparado de América Latina. Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jesús Orozco y José
Thompson (comps.). México DF. Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
Universidad de Heidelberg, International IDEA, Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, Instituto Federal Electoral, Fondo de Cultura Económica

Ley Orgánica de Régimen Electoral General de 1985 (LOREG) España


(http://www.boe.es/buscar/ act.php?id=BOE-A-1985-11672; consultada el 2 de agosto
de 2012)

Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 (LOPJ) España (http://www.boe.es/


buscar/act.php?id=BOE-A-1985-12666; consultada el 27 de septiembre de 2012)

López-Fragoso Álvarez, Tomás y Reverón Palenzuela, Benito. 2010. “Resoluciones


procesales. Invariabilidad de las resoluciones. Aclaración y corrección. Subsanación y
complemento de sentencias y autos defectuosos o incompletos (arts. 214 a 215)”. En
Proceso Civil Práctico, tomo III. Vicente Gimeno Sendra (dir.), Madrid. La Ley.

Reglamento interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de 2009.
México (http://portal.te.gob.mx/ legislacion-jurisprudencia /catalogo/reglamento-
interno-tepjf; consultada el 27 de septiembre de 2012)

Ríos Vega, Luis Efrén. 2010. “Modelos de la libertad de expresión en las campañas
electorales”. En Tópicos contemporáneos de derechos políticos fundamentales, Luis
Efrén Ríos Vega (coord.), Madrid, Dykinson

Ríos Vega, Luis Efrén. 2011. “La regla de la propaganda fraudulenta. Libertad, equidad
y neutralidad en los medios”. En Tópicos electorales. Un diálogo judicial entre América
y Europa, Luis Efrén Ríos Vega (edit.), Madrid, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales

Sánchez Muñoz, Óscar. 2007. La igualdad de oportunidades en las competiciones


electorales, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales

Sánchez Muñoz, Óscar. 2009. “Cuestiones relativas a la financiación de los gastos


electorales y al desarrollo de la campaña en los medios de comunicación”. En El
Informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral. Consejo de Estado y Centro
de Estudios Políticos y Constitucionales.

34
Sánchez Muñoz, Óscar. 2011. “Modelos de regulación de la comunicación de los
actores políticos en las campañas electorales: una visión comparada”. En Tópicos
electorales. Un diálogo judicial entre América y Europa, Luis Efrén Ríos Vega (edit.),
Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales

Solózabal Echevarría, Juan J. 2011 “Libertad de expresión y derecho a la información”.


En Temas Básicos de Derecho Constitucional, Tomo III. Derechos fundamentales y su
protección. Manuel Aragón Reyes (dir) y César Aguado Renedo (codir.), Pamplona,
2011

35

You might also like