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Nº 00045-GPRC/2018
I. OBJETIVO
II. ANTECEDENTES
1 Cabe mencionar que el Proyecto de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica posee un componente de
transporte, consistente en el diseño, construcción y operación del tendido de la red de fibra óptica; y un
componente de acceso, asociado al diseño, construcción y operación de una red de sistemas de transmisión
en los centros poblados cercanos a la red de fibra óptica, y a la prestación del servicio final de acceso a
Internet, entre otros. El presente informe sólo abarca el análisis del componente de transporte.
2 Ley de Promoción de la Banda Ancha y Construcción de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica.
3 Su razón social es Azteca Comunicaciones S.A.C.
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Cabe precisar que, en relación al esquema tarifario establecido en el Contrato, el
OSIPTEL no realizó un procedimiento regulatorio para la fijación del esquema tarifario
de la RDNFO. Como ha sido indicado, el régimen aplicable de tarifa uniforme fue
determinado por el MTC en el diseño del proyecto, en el marco de lo dispuesto por el
artículo 7 de la Ley N° 29904, según el cual establece que el MTC es la entidad
responsable de definir las condiciones técnicas, económicas y legales del diseño,
construcción, concesión, operación y financiamiento de la RDNFO. No obstante, en
atención a la solicitud del MTC, y en cumplimiento a lo establecido en el numeral 2 del
artículo 77 de la Ley General de Telecomunicaciones, el OSIPTEL prestó apoyo técnico
al MTC respecto del nivel que podría tener la referida tarifa uniforme, así como de la
metodología de ajuste posterior, y aspectos remitidos mediante la carta N° 842-
GG.GPRC/2013, la misma que adjuntó el Informe N° 777-GPRC/2013.
Por lo expuesto, la opinión del regulador, en relación al esquema tarifario de la RDNFO,
se restringió a la determinación de un rango de precios, en el cual podrían ubicarse la
tarifa de partida, el esquema de ajuste tarifario, y sus implicancias financieras. Cabe
precisar que el análisis efectuado por el OSIPTEL se realizó con base en la información
remitida por el MTC, en especial, en los supuestos de costos y demanda que fueron
utilizados en el diseño del proyecto.
De manera posterior al despliegue e inicio de operación de la primera etapa de la
RDNFO, el MTC solicitó al OSIPTEL, mediante Oficio N° 058-2017-MTC/26, la revisión
de la tarifa establecida en el Contrato de la RDNFO, y adjuntó como sustento el
documento “Informe sobre la posición competitiva de los servicios de la Red Dorsal
Nacional de Fibra Óptica”, elaborado por GYGA Consulting S.A.C. en diciembre de 2016
a pedido del referido ministerio. En el mencionado informe, la empresa consultora
advierte que la RDNFO estaría enfrentando un problema de sostenibilidad, debido a
que, entre otros motivos, el actual esquema tarifario no estaría permitiendo que la
empresa concesionaria ofrezca los servicios requeridos por sus clientes.
Si bien, según la Ley N° 29904 y el Contrato, no corresponde al OSIPTEL realizar un
procedimiento regulatorio de revisión del esquema tarifario de la RDNFO, este
organismo ha procedido a colaborar con el MTC, en virtud de lo establecido en el
numeral 2 del artículo N° 77 de la Ley General de Telecomunicaciones. En efecto, el
mencionado artículo señala que una de las funciones del OSIPTEL es proveer
información y asistencia al MTC, cuando así lo requiera; o cuando lo considere
apropiado, sobre cualquier materia relacionada a su competencia.
Por tal razón, a fin de atender la solicitud del MTC y conforme a su práctica de
transparencia y objetividad, el OSIPTEL optó por iniciar un estudio exploratorio acerca
de la situación comercial de la RDNFO, que le otorgue elementos de juicio suficientes
para definir el problema referido por el MTC y determinar la estrategia más adecuada
para abordarlo.
En consecuencia, mediante carta N° 0223-GG/2017 de fecha 3 de marzo de 2017, el
OSIPTEL solicitó a Azteca la remisión de mayores detalles y evidencias acerca de la
implementación del régimen tarifario del servicio portador de la RDNFO.
A su vez, Azteca, mediante carta N° DJ-415-17 de fecha 15 de marzo de 2017, solicitó
un plazo adicional de siete (7) días para atender el requerimiento de información
formulado. Dicha solicitud fue admitida, y se comunicó mediante carta N° 0276-
GG/2017, que el nuevo plazo vencía el 24 de marzo de 2017.
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Asimismo, mediante las cartas N° DJ-486/174 y DJ-647/175, Azteca remitió información
estadística de la problemática del régimen tarifario de la RDNFO, así como detalló las
dificultades comerciales que ha tenido con la empresa Entel, en su calidad de cliente de
la RDNFO.
Esta primera etapa exploratoria culminó con el Informe N° 111-GPRC/2017, de fecha 25
de mayo de 2017, en el cual el OSIPTEL analiza de manera preliminar la problemática
comercial de la RDNFO y sustenta la necesidad de establecer un programa de acciones
a fin de proveer asistencia técnica al MTC. El mencionado informe fue remitido al MTC,
mediante carta N° 529-GG/2017 de fecha 1 de junio de 2017. Asimismo, en la
mencionada carta también se remitió al MTC el requerimiento de información necesario
para atender la solicitud de asistencia técnica y el siguiente cronograma de actividades:
ACTIVIDAD PLAZOS
1) Presentación de análisis y propuesta sustentada de
AZTECA al MTC, sobre la situación comercial de la 40 días hábiles
RDNFO
13 Internet Services Provider: Proveedor de Servicios de Internet. Es la empresa que brinda conexión a
Internet a sus clientes a través de xDSL, cable módem, etc.
14 ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Loop): Bucle de Abonado Digital Asimétrico. Es una técnica de
transmisión que, aplicada sobre los bucles de abonado de la red telefónica, permite la transmisión de datos
a alta velocidad.
15 Es un tipo especial de módem diseñado para modular y demodular la señal de datos, connotándose como
incorpora tanto fibra óptica como cable coaxial para crear una red de banda ancha.
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Gráfico Nº 1: Suscriptores de Banda Ancha Fija
1.6
Millones de suscriptores
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
mar-17
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
XDSL Cable Módem
Asimismo, se debe destacar que el mercado de banda ancha fija se encuentra en una
fase expansiva, de modo que la cantidad de suscriptores, entre 2012 y 2016, presentó
una tasa de crecimiento promedio anual de 11.79%; lo cual ha permitido alcanzar, a
marzo de 2017, alrededor de 2.1 millones de suscriptores. Esta tendencia creciente
también se refleja en la densidad del servicio de banda ancha fija respecto al número
de hogares, la cual habría llegado a 24.6 conexiones por cada 100 hogares, al primer
trimestre de 2017, como se puede apreciar en el gráfico N° 2 (a). Además, en ese mismo
periodo, la densidad medida respecto a la población se registró en 6.86 conexiones por
cada 100 habitantes, la cual también tiene una tendencia creciente; tal como figura en
el gráfico Nº 2 (b).
24.60
23.55 24.17
por cada 100 habitantes
25 21.35 21.86
20.00
20 17.75
13.72
15 12.23
11.02
9.10
10 7.29
5.37
3.34
5 1.47
0.13 0.60
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
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b) Conexiones por cada 100 habitantes
8
6.76 6.86
7 6.47
Conexiones de Banda
5.91
Ancha por cada 100
6 5.47
4.86
habitantes
5 4.09
4 3.16
2.81
2.53
3 2.08
1.71
2 1.26
0.75
1 0.33
0.03 0.13
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Fuente: Página web del OSIPTEL y ENAHO
Elaboración: OSIPTEL
100% 9000
Concentración de mercado
Cuota de mercado (%)
7416
40% 7177
6873 6887 6500
6000
20%
92.13% 90.46% 86.99% 84.76% 83.01% 80.63% 80.74% 5500
0% 5000
2011 2012 2013 2014 2015 2016 jun-17
100
91.65
90
78.69
80
Soles (sin IGV)
70.02
67.19 66.76 67.24
70 64.90
60 54.13
50
40
30
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 mar-17
Fuente: Páginas web del OSIPTEL y la ENAHO
Elaboración: OSIPTEL
IHH
20 3,000
15
2,000
10
1,000
5
0 0
Por otra parte, de las 37.9 millones de líneas de telefonía móvil, aproximadamente 17.7
millones (46.70%) tiene banda ancha móvil, y de ellos 15.4 millones (87.01%) tienen 3G
y 4G. Como se puede apreciar en el gráfico Nº 6, el número de líneas con internet móvil
ha tenido una tendencia creciente desde 2014, dado que creció en 19.7% en 2015, y en
4.7% en 2016. Cabe precisar que el incremento de líneas con internet móvil depende
de manera crucial de la difusión de los equipos Smartphone, los cuales están
acondicionados para acceder a redes sociales, internet, y otros aplicativos (YouTube,
Netflix, Claro Video, Movistar Play).
18 55%
17 49.6% 49.6%
50%
46.9% 46.2% 46.8% 47.1%
Millones de líneas
16 45.8%
44.5% 43.9%
45%
15
39.8%
14 37.4% 17.8 40%
36.1% 17.5 17.2
17.0 16.9
13 15.8
14.9
35%
12 14.2 14.2
12.3 30%
11
11.0 11.4
10 25%
2014-1 2014-2 2014-3 2014-4 2015-1 2015-2 2015-3 2015-4 2016-1 2016-2 2016-3 2016-4
25229
23959
25000
19365
18739
20000 17584
13280 13143 13457
15000 11372
10000 6226 6248
4648
5000 2804 2886
12601113 1331 1417 1434
0
2014-IV 2015-IV 2016-IV 2017-II
(b) Tecnología 4G
20000 18181
16085
Centros Poblados
15000
10000
3783 4240
5000 2370
955962 16341735 19841854 1995
43 148 1415 414
318
0
2014-IV 2015-IV 2016-IV 2017-II
15000 200
Provincias atendidas
180
150
10000
98 100
Km
5000 71
50
34 38 2 5 3
0 0
Azteca Viettel América Telefónica Internexa Consorcio Worls's TV Winner
Móvil Óptical System
En tal sentido, cerca del 70% de los nodos de Azteca operarían en zonas donde existe
competencia y se encontrarían a distancias cercanas de la infraestructura de las
empresas que compiten con la RDNFO.
Cuadro N° 3: Nodos de Azteca según el número de competidores por provincia
Porcentaje (respecto Cuota de Distancia
Empresas N° de N° de nodos
al total de nodos de mercado media
competidoras provincias de Azteca
Azteca) aproximada (Km)
0 75 108 33.96% 100.00%
1 36 61 19.18% 51.39% 9.59
2 24 50 15.72% 37.90% 22.64
3 14 29 9.12% 32.32% 16.98
4 16 43 13.52% 31.46% 12.91
5 11 24 7.55% 18.40% 7.78
6 1 1 0.31% 6.25% 5.90
8 1 2 0.63% 5.00% 9.69
Fuente: Información remitida por las empresas.
Elaboración: OSIPTEL.
21 Conjunto de pares de hilos de cobre, conductores cruzados entre sí, con el objetivo de reducir el ruido de
diafonía. En este medio, a mayor número de cruces por unidad de longitud, mejor comportamiento ante el
problema de diafonía. Los pares trenzados básicos en este medio son el apantallado –blindado– y el no
apantallado –no blindado–.
22 Conductor central rodeado por una capa conductora cilíndrica, el cual se emplea en sistemas troncales
o de largo alcance que portan señales múltiplex (transmisión simultánea por el alambre) con gran número
de canales.
23 Enlace construido mediante un hilo fino de material transparente de pequeño diámetro, y recubierto de
un material opaco que evita que la luz se disipe, por el que se envían pulsos de luz que representan los
datos a transmitir.
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(i) Clasificación de las tecnologías de transmisión sobre fibra óptica
Las tecnologías de transporte provistas a través de redes de fibra óptica se clasifican
según lo establecido en el modelo OSI24, el cual distingue tecnologías de transmisión
que se realizan en la capa física (Capa 1), en los enlaces de datos (Capa 2) y la
tecnología de la red IP (Capa 3), como se puede apreciar en el gráfico N° 11.
Gráfico Nº 11: Modelo de Capas – Servicio Portador
Fuente: OSIPTEL
Elaboración: OSIPTEL
circuito virtual.
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(ii) Modalidades de provisión del servicio portador
En el mercado de servicio portador, las empresas compiten considerando la capacidad
de adaptar las características de sus servicios a las diversas necesidades de los
clientes, además de criterios de flexibilidad tarifaria. En virtud de ello, la prestación del
servicio de transporte puede ser ofrecida mediante diversas modalidades32:
Tecnología SDH:
Abarca funcionalidades de Capa 1 y Capa 2, que se implementan sobre las redes de
fibra óptica y microondas. Se suele aplicar en redes de fibra y microondas, y emplea un
sistema de tasación mínima basado en un STM-1, el cual es igual a 155 Mbps.
Tecnología Ethernet o Metro Ethernet:
Puede tener funcionalidades de Capa 1 y Capa 2, o sólo de Capa 2. El Ethernet es una
red CSMA/CD33 de banda ancha base a 10 Mbps, que funciona con cableado coaxial
fino y grueso, par trenzado, y fibra óptica. Esta tecnología se basa en la difusión de
señales por un cable coaxial, a través de la utilización de un par trenzado que cuenta
con anchos de banda de 10 Mbps, 100 Mbps, 1000 Mbps. Al respecto, las velocidades
que se comercializan son 1 Mbps, 10 Mbps, 100 Mbps, 1 Gbps, y 10 Gbps.
Tecnología DWDM:
La DWDM es una tecnología exclusiva de redes de fibra óptica en redes transporte, que
consiste en trasmitir la información a través de diversas longitudes de onda (λ), donde
cada una de ellas permite llevar una determinada capacidad, por lo general, de 40 Gbps
u 80 Gbps. Cabe precisar que un cable de fibra óptica suele tener 24, 48 y 96 hilos, cada
uno de ellos cuenta con 80 λ, y en cada λ se puede trasmitir hasta 80 Gbps. Además,
en un hilo de fibra se puede trasmitir hasta 64 Tbps (80×80 Gbps).
Tecnología MPLS:
La tecnología MPLS –de capa superior– se soporta sobre tecnologías SDH, DWDM,
Ethernet –de capa inferior–, y permite implementar Redes Privadas Virtuales (VPN) con
funcionalidades de Capa 2 (IP-VPN MPLS L2) y Capa 3 (IP-VPN MPLS L3), que son los
que permiten brindar el servicio portador. Además, provee soporte a las aplicaciones de
voz, datos y video; comunicación directa entre todas las sedes; priorización y calidad de
las aplicaciones; simplicidad de gestión de la red, a través de la plataforma de monitoreo
de disponibilidad del servicio; y garantía de Acuerdo de Nivel de Servicio.
Por otra parte, de la información solicitada a los operadores, se observó que Telefónica
y Level 3 ofrecen arrendamiento de longitudes de onda (DWDM). En este punto, a pesar
de que no se han encontrado muchas ofertas de este tipo, el arrendamiento de lambdas
es una buena alternativa para que un operador contrate capacidad de un punto a otro
punto.
En relación con ello, cabe mencionar que el medio de transmisión utilizado en el
proyecto de la RDNFO considera el despliegue de una infraestructura de Fibra tipo
32En el Anexo 1 se presentan, a mayor detalle, las modalidades de provisión del servicio portador.
33
Carrier Sense Multiple Acces/Collision Detect: Acceso Múltiple con escucha de Portadora y Detección de
Colisiones.
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Monomodo34 y Fibra tipo ADSS35. En la Fibra tipo Monomodo, se debe cumplir con las
Recomendaciones G.652.D o G.655 de la UIT-T, mientras que la Fibra de tipo ADSS se
usa para tendidos aéreos de fibra óptica.
Asimismo, de la información solicitada a los operadores, se verifica que muchas
empresas ofrecen su fibra oscura en usufructo y/o arrendamiento, a saber: Telefónica
del Perú, Abengoa, Redesur, Empresa de Generación Eléctrica San Gabán, Fiberlux,
Level 3, Netline, Optical Networks, América Móvil, Internexa, entre otras.
c. Oferta comercial con tarifa flexible de la competencia
En esta sección se analizan los niveles tarifarios de la oferta comercial en el servicio de
transporte en el Perú. Al respecto, en este contexto se consideran las ofertas tarifarias
de las principales empresas:
Telefónica del Perú:
A septiembre de 2016, ofrecía 169 enlaces de LDN por medio de las
modalidades de SDH/DWDM (118 punto a punto), IP-VPN L2 (12 punto-
multipunto), IP-VPN L3 (39 punto multipunto).
Para el caso de los enlaces SDH/DWDM, 21 enlaces (17.80%) presentan tarifas
por debajo de USD 23 (sin IGV) –tarifa ofrecida por Azteca–; en la mayoría de
los casos, dichas tarifas corresponden a enlaces de alta capacidad (mayores que
1 Gbps hasta 60 Gbps), contratados por periodos entre 18 y 240 meses. Al
respecto, la tarifa ponderada por velocidad es USD 4.87 (sin IGV) por Mbps.
En relación con los enlaces con tecnología IP-VPN L2, la tarifa ponderada por
velocidad es USD 27.09 (sin GV) por Mbps, donde sólo el enlace de 150 Mbps
–entre Arequipa y Lima– presenta una tarifa por debajo de la ofrecida por Azteca,
en USD 21.62 (sin IGV); sin embargo, los enlaces entre 10 Mbps y 580 Mbps
registran tarifas de USD 27.27 (sin IGV), mientras que el enlace de 30 Mbps
presenta una tarifa de USD 44.24 (sin IGV).
Por otro lado, en lo que respecta a los enlaces IP-VPN L3, la tarifa ponderada
por velocidad es USD 58.32 (sin IGV), siendo que todos los enlaces superan la
tarifa de Azteca, desde la velocidad más baja (1 Mbps) hasta la más alta (100
Mbps), con tarifas entre USD 32.05 (sin IGV) y USD 155.16 (sin IGV).
América Móvil:
Reportó 88 enlaces de LDN, de los cuales 19 ofrecían el servicio mediante SDH
y 69 proveían a través de MPLS (IP-VPN L2).
Para el caso de los enlaces con tecnología SDH, la tarifa ponderada por
velocidad es 7.10 USD (sin IGV) por Mbps, donde sólo dos enlaces presentan
una tarifa menor que la de Azteca, siendo enlaces de alta capacidad y con tiempo
de contratación de 60 y 180 meses: 10 Gbps entre Puno y Madre de Dios, 10
Gbps entre Ayacucho y Apurímac. Por su parte, para el caso de los enlaces con
tecnología MPLS, la tarifa ponderada por velocidad es USD 43.83 (sin IGV) por
34 Es una fibra óptica en la que sólo se propaga un modo de luz, que permite alcanzar grandes distancias
(hasta 100 Km, mediante un láser de alta intensidad) y transmitir elevadas tasas de información (10 Gbit/s).
Debe cumplir con las Recomendaciones G.652.D o G.655 de la UIT-T.
35 All Dielectric Self Supported: Cable Auto Soportado Completamente Dieléctrico. Es un cable diseñado
para ser utilizado en estructuras aéreas, comúnmente redes eléctricas o de distribución energética (postes
o torres), que posee características técnicas que permiten soportar condiciones ambientales extremas, cuya
forma de instalación es a través de soportes y abrazaderas especiales.
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Mbps, donde sólo uno de ellos presenta tarifa inferior a la establecida por Azteca:
50 Mbps entre Tacna y Lima.
Viettel:
Reportó 106 enlaces en la modalidad Punto a Punto, ofrecidos con la tecnología
MPLS (IP-VPN L2), con tarifa ponderada por velocidad de USD 31.48 (sin IGV)
por Mbps. Al respecto, sólo un enlace presentó una tarifa menor que la Azteca:
5 Gbps entre Lima y Puno.
Internexa:
Reportó 134 enlaces punto a punto, ofrecidos con MPLS (IP-VPN L2), con tarifa
ponderada por velocidad de USD 89.59 (sin IGV) por Mbps, de los cuales sólo
uno de ellos presenta una tarifa menor que la de Azteca: 10 Mbps entre Ica y
Lima.
A partir de la información reportada por las empresas, respecto de las condiciones
tarifarias suscritas en sus contratos de abonado, se advierte que existe heterogeneidad
en las tarifas del servicio de transporte.
Asimismo, a partir del análisis realizado a una sub-muestra de 121 contratos de
abonado, caracterizados por emplear una tecnología semejante a la ofertada por Azteca
(circuito virtual e IP-MPLS), y por proveer el servicio punto a punto, considerando todo
el tramo contratado por el cliente, la tarifa promedio ponderada por la velocidad
contratada es USD 29.97 (sin IGV) por Mbps. Por otro lado, la mediana de la tarifa es
USD 35.15 (sin IGV) por Mbps. Además, en el gráfico N° 12, se aprecia que pocos
enlaces tienen tarifas inferiores a USD 23 (sin IGV) por Mbps –tarifa de Azteca–. En
adición, según esta información, la velocidad promedio es de 127 Mbps. Cabe precisar
que, en los contratos con capacidades cercanas a este promedio, las tarifas suelen estar
entre USD 30 y USD 45, por Mbps.
Gráfico Nº 12: Histograma - Precio por Mbps (dólares sin IGV)
Por otra parte, ampliando la muestra de tarifas a 425 contratos, dentro de los cuales se
incluyen servicios de transporte punto a punto con otras tecnologías, se obtiene una
tarifa promedio simple de USD 158.43 (sin IGV) por Mbps; siendo oportuno precisar que
este promedio está ligeramente por encima de la Tarifa Tope de arrendamiento de
circuitos de Telefónica: USD 150.46 (sin IGV) por Mbps.
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Asimismo, de la información disponible también se advierte la existencia de contratos
de largo plazo entre las empresas operadoras, y aquellos observados bordearían y
superarían los seis meses. No obstante, la heterogeneidad y las características muy
particulares de la información disponible no permiten identificar un patrón claro entre el
precio y el plazo de contratación.
Respecto a las diferencias tarifarias existentes, a causa de la velocidad contratada, se
verifica que habría una gran dispersión, como se puede apreciar en el gráfico N° 13,
donde el rango de precios se encontraría entre USD 20 y USD 180 al mes (incluido el
IGV); sin embargo, en la gráfica no es posible determinar un patrón decreciente en las
tarifas respecto de la velocidad contratada, debido a la heterogeneidad de los contratos
analizados, muchos de los cuales diferencian tarifas según plazo de duración, destinos,
niveles de calidad, etc.
Gráfico Nº 13: Precio por Mbps según velocidad contratada
200
Precio por Mbps (USD sin IGV)
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
0 25 50 75 100 125 150 175 200
Velocidad contratada (Mbps)
Finalmente, debe resaltarse que las tarifas reportadas al OSIPTEL, por las empresas
operadoras, pueden considerar información respecto de la última milla o no; lo cual sería
una diferencia respecto a las tarifas de Azteca, las cuales no contemplan la conexión de
las empresas a sus nodos.
Esta gran heterogeneidad, en los niveles y las estructuras tarifarias, se debe, en parte,
al hecho de que las principales empresas que compiten con Azteca son multiproducto,
y verticalmente integradas con el segmento minorista; como es el caso de Telefónica,
Claro y Viettel. En efecto, estas tres empresas se caracterizan por ofrecer un servicio o
un producto final al mercado, que utiliza al servicio de transporte como un elemento del
mismo. En ese sentido, son empresas que no tienen al servicio de transporte como su
principal línea de negocio.
Asimismo, resulta oportuno señalar que las ubicaciones de los nodos de las empresas
que compiten con Azteca han sido establecidas con criterios estrictamente comerciales,
y no sociales, por lo que suelen atender una mayor demanda de transporte que los
nodos de Azteca. Esta situación explicaría por qué estos operadores pueden establecer
o implementar esquemas de diferenciación tarifaria tan amplios, y sujetos a criterios muy
variados de descuentos relacionados con volumen, plazo de contratación, origen o
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destino del enlace contratado (ubicación), empaquetamiento a otros servicios
complementarios (por ejemplo, acceso a internet), etc.
c. Colombia:
El “Proyecto Nacional de Fibra Óptica” ha sido adjudicado a la empresa Azteca
Comunicaciones, a través de la Licitación Pública Nº 002 de 2011, y tiene como objetivo
desplegar una infraestructura de fibra óptica de, por lo menos, 15 mil Km, que permitirá
conectar a 753 municipios colombianos. Las obligaciones y las características de este
proyecto son las siguientes:
Un compromiso de proveer gratuitamente de banda ancha por 5 años, en 2 mil
instituciones públicas de los sectores de educación, salud, defensa y cultura.
El concesionario está facultado de proveer, a su riesgo, otros servicios de
telecomunicaciones soportados en la red de fibra óptica.
En el servicio de transporte, Azteca Comunicaciones Colombia tiene la
obligación de proveer un servicio de 1 Mbps/mes en contratos por 12 meses,
entre cualquiera de los municipios conectados por la red y cada una de las 4
ciudades principales de Colombia.
El precio no puede exceder de 1.8 millones de pesos colombianos (USD
615.29), lo cual equivale a un pago mensual máximo de USD 51.27. Cabe
precisar que este tope tarifario contempla ajustes periódicos por el IPC y un
factor de productividad de 2% a partir de 201236.
La empresa está facultada para definir ofertas comerciales diferentes en
capacidades, plazos, etc.; las cuales se regirán por la regulación y la
normatividad que aplique.
En resumen, tal como se puede apreciar, el servicio que se ofrece en Colombia es
semejante al de la RDNFO, ambos son servicios de transporte dedicado; mientras que
en Chile se ofrece un servicio de Fibra Oscura. La diferencia entre los proyectos peruano
y colombiano radica en que el primero es exclusivamente de transporte, mientras que el
segundo incluye el acceso. En relación con el esquema tarifario, salvando la diferencia
de tipos de servicio, se puede indicar que el precio inicial es un factor de competencia
en Chile, pero dentro de un rango esperado; mientras que en Perú y Colombia se
establece directamente en el contrato.
Asimismo, en Chile y Colombia también se han establecido esquemas de ajuste de
tarifas sujetas a un procedimiento de indexación o mediante un factor de productividad,
respectivamente. Además, en el caso de Chile se permite que la empresa pueda ofrecer
otros servicios sobre la infraestructura, pero a condición de que sea incluido en el
esquema de tarifas máximas; en cambio, en Colombia la empresa puede establecer
diversas ofertas comerciales en capacidad, plazos, etc.
Otro aspecto relacionado con la baja demanda es que, a pesar de que la RDNFO se
encuentra plenamente desplegada, solamente el 21% de sus nodos cuenta con usuarios
activos. Así, según la información reportada por Azteca, las regiones con mayor uso de
la RDNFO serían Loreto (10%), Lambayeque (7.35%), Lima (5.71%), Piura (4.07%), La
Libertad (3.94%), Callao (1.24%) y Madre de Dios (1.02%); en el resto de departamentos
el nivel de uso es incluso inferior.
A mayo de 2017, la capacidad contratada de la RDNFO ha alcanzado los 16.4 Gbps,
casi el doble de lo observado en febrero de 2017; no obstante, de esta capacidad
contratada, solamente se habrían instalado 8.5 Gbps. Asimismo, como se puede
apreciar en el gráfico N° 14, el principal cliente de la RDNFO sería Entel, con 12.91 Gbps
contratados (78.78%); seguido por Viettel, con 1.10 Gbps (6.73%); y América Móvil, con
1.09 Gbps (6.66%). Los once clientes restantes, entre ellos Telefónica, solo significan
1.28 Gbps (7.83%) de la capacidad contratada.
INFORME Página 29 de 173
Gráfico Nº 14: RDNFO – Capacidad Contratada (Gbps)
Viettel, 1.10,
6.73%
Entel, 12.91,
78.78%
Cabe precisar que la proyección de demanda que utilizó el MTC, durante el proceso
licitación, preveía demandas de 91 Gbps y 121 Gbps para 2016 y 2017,
respectivamente. En consideración de ello, el actual desempeño de la demanda se
encontraría bordeando el 18% de la demanda estimada para 2016, aunque todavía
faltarían algunos meses para que se cumpla el primer año del inicio de operaciones.
3.3.2. Dificultades para la contratación de clientes
En la sección previa, la situación descrita evidencia que el desempeño de la demanda
de la RDNFO se encuentra por debajo de lo que se esperaba, probablemente, debido a
un escenario más competitivo o a rigideces ex post que viene enfrentando Azteca en
este nuevo escenario del mercado de transporte de telecomunicaciones en el Perú. En
esa línea, es posible que otro factor que haya influido en los bajos niveles de demanda
contratada haya sido la dificultad que experimentan los clientes para suscribir un
contrato de servicios con Azteca.
En efecto, los procesos de contratación en el mercado de transporte, a diferencia de lo
que ocurre en los mercados de servicios finales, suelen requerir varias etapas de
negociación y coordinación, debido a que no se trata de decisiones de consumo, sino
de producción. En tal sentido, los costos de transacción pueden convertirse en un factor
relevante en la contratación del servicio de la RDNFO.
Al respecto, a partir de las entrevistas realizadas con los clientes potenciales de Azteca,
se ha podido identificar un conjunto de aspectos contractuales que dificultan la
contratación, entre los que se tienen, por ejemplo, los mayores plazos de instalación,
los sobrecostos generados por la exigencia de cartas fianzas, las restricciones para la
contratación de capacidad adicional, etc. A continuación, se aborda cada uno de estos
problemas.
INFORME Página 30 de 173
a. Plazo en los procesos de contratación e instalación
En el Contrato de Abonado de Azteca se especifican algunos plazos en el proceso de
contratación: el plazo para que Azteca dé respuesta de la factibilidad de la solicitud de
servicio es de veinte (20) días calendario, el plazo para la asignación del contrato es de
dos (2) días hábiles, el plazo para que el cliente despliegue la última milla es de sesenta
(60) días calendario, y el plazo para iniciar la facturación es de dos (2) días hábiles.
No obstante, el Contrato de Abonado no especifica los plazos de aceptación de la oferta
ni de la entrega de la carta fianza, tampoco se definen los plazos para la instalación, la
prueba de conectividad, y de entrega del servicio. A causa de ello, la duración del
proceso de contratación podría encerrar cierto grado de incertidumbre, dado que no
todos los plazos se encuentran completamente definidos, y podrían llegar hasta a 84
días calendarios. En el caso del plazo instalación, este podría llegar a los 150 días,
superior a los 30 días en que suelen hacerlo otras empresas.
En tal sentido, es posible que los plazos de contratación e instalación de Azteca hayan
sido mayores que los observados en otras empresas, debido al proceso de aprendizaje
del funcionamiento del mercado de transporte.
b. Carta fianza
Otro aspecto que se ha observado, en el contrato de abonado de Azteca, es la exigencia
de cartas fianzas a sus nuevos clientes. En efecto, la cláusula quinta del Contrato de
Abonado establece que los clientes se comprometen a entregar una carta fianza –a
modo de garantía de fiel cumplimiento–, con las siguientes características:
Equivalente al mayor valor entre (i) tres veces el total de la contraprestación del
servicio contratado y (ii) USD 3,000.
Debe ser emitida por una institución financiera local de primer nivel –con
calificación de fortaleza financiera de tipo A, de acuerdo con la calificación
emitida por dos agencias aprobadas por la SBS– o un banco internacional de
primera categoría –de acuerdo con el listado publicado por el BCRP–.
Tener una vigencia de un año y ser renovada anualmente, por lo menos, quince
(15) días hábiles antes de su vencimiento.
Cualquier solicitud de servicio adicional que genere un incremento mensual
mayor o igual que el 10%, requerirá un incremento proporcional en el monto de
la carta fianza.
La cláusula decimoprimera del Contrato de Abonado estipula que el no
otorgamiento o la no renovación de la carta fianza constituyen una causal para
que Azteca resuelva el contrato con el cliente.
Al respecto, se ha constatado que en el mercado de transporte no es una práctica
comercial la exigencia de cartas de garantía; y menos tendría sentido en el caso de la
RDNFO, donde la empresa concesionaria no enfrenta las consecuencias derivadas de
la existencia de riesgos de impago, dado que sus ingresos se encuentran garantizados
por el Estado.
Asimismo, la exigencia de las cartas fianzas genera nuevos costos de transacción,
innecesarios para las empresas que requieren contratar con Azteca, además de que
incrementarían el tiempo invertido en el proceso de contratación. En cambio, las otras
empresas que operan en el mercado de transporte solo suelen exigir la calificación
(score) crediticia de los clientes; lo que resultaría más eficiente.
INFORME Página 31 de 173
c. Restricciones para la provisión de puertos adicionales
Con el fin de optimizar el uso de los recursos de la RDNFO, el numeral 5.1 del Anexo 1,
del Contrato de Concesión (“Detalle Técnico del Servicio del Contrato de Abonado”),
señala que Azteca únicamente podrá entregar puertos adicionales de 1 Gbps, siempre
que el usuario (i) haya utilizado completamente el puerto establecido inicialmente, y (ii)
haya hecho el requerimiento efectivo para la asignación del referido puerto adicional.
Al respecto, se considera que tal requerimiento podría resultar excesivo, dado que el
tráfico de datos no es constante en el tiempo, y puede contemplar picos. En ese sentido,
una empresa podría considerar conveniente adquirir dos puertos sin necesidad de
contratar el 100% de uno de ellos. Sobre este punto, resulta oportuno tomar en
consideración la recomendación de NAP Perú respecto de otorgar puertos adicionales
cuando se haya utilizado el 80% del primer puerto.
Para los clientes (empresas operadoras de servicios públicos de telecomunicaciones
que desean contratar el servicio de transporte que brinda Azteca), el problema de tener
contratos que ocupan el 100% de la capacidad de puertos contratados, o más,
conllevaría a la mala calidad en su trasmisión de datos (por ejemplo, se satura el ancho
de banda).
d. Heterogeneidad de los clientes de Azteca
A partir de las reuniones sostenidas con los potenciales clientes de la RDNFO, estos
han manifestado que, en la actualidad, prefieren contratar con otras empresas. Esto
debido a que la provisión de la última milla entre el nodo óptico y el nodo del cliente
suele ser parte de la oferta. En cambio, en el caso de la RDNFO, la última milla tiene
que ser desplegada por el mismo cliente; lo cual, evidentemente, es un costo de
transacción más.
Asimismo, se tiene conocimiento de que los nodos ópticos de Azteca solo estarían
acondicionados para conexiones alámbricas, por lo que las empresas que brindan
servicios inalámbricos tendrían que desplegar necesariamente una última milla
alámbrica. Esta situación también está relacionada con la falta de disponibilidad para
co-ubicar equipos; dado que, según el Contrato, Azteca no estaría obligada.
3.3.3. Evaluación financiera de la RDNFO
En la presente sección se hace una revisión de la situación financiera de la RDNFO, por
lo que se analizan y evalúan los Estados Financieros (en adelante, EEFF) Auditados de
Azteca presentados para 201537 y 201638. Cabe precisar que en los EEFF de 2015 se
registraron los ingresos y los costos siguiendo el método de avance de obra39; mientras
que en 2016 se consideran los ingresos y los costos según su cuantificación confiable y
la probabilidad de que generen beneficios económicos para la compañía.
a. Ingresos y costos de Azteca
Bajo las consideraciones señaladas, se observa que los ingresos registrados en los
EEFF Auditados de Azteca ascienden a S/ 355.6 millones y S/ 555.5 millones para 2015
ingresos ordinarios y gastos, estos se realizan con referencia al estado de realización del contrato de
construcción. Según este método, los ingresos ordinarios derivados del contrato se comparan con los costes
del mismo incurridos en la consecución del estado de realización en que se encuentre, con lo que se
revelará el importe de los ingresos ordinarios, de los gastos y de los resultados que pueden ser atribuidos
a la parte del contrato ya ejecutado.
INFORME Página 32 de 173
y 2016, respectivamente; de los cuales los ingresos relacionados con despliegue y
construcción fueron de S/ 341.6 millones y S/ 507.9 millones, y los reconocidos por
servicios de operación y mantenimiento ascendieron a S/ 14.0 millones y S/ 47.6
millones. (Ver cuadro Nº 5)
Cuadro N° 5: Ingresos y Costos de Azteca
Ingresos y Costos 2015 2016
Ingresos 355.6 555.5
Despliegue y Construcción 341.6 507.9
Entregas I, II, III y IV 283.2 507.9
Suministros y servicios Fase I 58.4 0.0
Operación y mantenimiento 14.0 47.6
Costos 337.1 541.3
Inversiones en despliegue y construcción 309.7 438.8
Costo de venta por Servicio de O & M 12.5 69.0
Gastos administrativos 14.9 33.5
Fuente: Información remitida por las empresas.
Elaboración: OSIPTEL.
Cabe señalar que de acuerdo con la nota Nº 6 de los EEFF Auditados de 2016, existe
un contrato entre Azteca y su relacionada, Redes Ópticas41, para el servicio de ejecución
de operación y mantenimiento (tanto preventivo como correctivo), por el cual la
retribución pactada para 2015 fue de S/ 5.1 millones y de S/ 35.4 millones para 2016.
Asimismo, en la nota Nº 6 se señala que la retribución pactada por el mismo servicio
será de USD 3.0 millones de forma trimestral de enero de 2017 en adelante, es decir,
USD 12.0 millones de dólares de forma anual.
Asimismo, Azteca presenta gastos administrativos por S/ 14.9 millones y S/ 33.5
millones para 2015 y 2016, respectivamente; los cuales, según la nota Nº 17 de sus
EEFF Auditados de 2016, están relacionados con servicios de asesoría técnica e
instalación de la RDNFO, servicios prestados por terceros, bono de éxito por fase de
despliegue de la RDNFO, cargas diversas de gestión, gastos por personal, y gastos por
servicios de administración y finanzas.
Cabe señalar que el bono de éxito por fase de despliegue de la RDNFO y el pago de
Servicios de Asesoría técnica e instalación de la RDNFO únicamente se registraron en
2016 (es decir, son no recurrentes) por los montos de S/ 5.1 millones y S/ 12.1 millones,
respectivamente. Asimismo, según la nota Nº 6 de los EEFF Auditados de 2016, dichos
pagos se le reconocen a la relacionada de Azteca: TV Azteca SAB de CV.
Por su parte, en la misma nota también se señala que los pagos por servicios de
administración y finanzas son reconocidos a Redes Ópticas los pagos mensuales por
servicios de administración (S/ 142,991) y por subarrendamiento de oficinas y
estacionamientos (S/ 25,230), totalizando un pago de S/ 1.2 millones en 2015 y S/. 2.0
millones en 2016. (Ver cuadro Nº 7).
42 Los costos por operación y mantenimiento consideran las cuentas “Costos de venta por Servicio de
Operación y mantenimiento”, y “gastos administrativos”.
43 Se debe considerar las siguientes fórmulas:
44 El saldo de cuentas por pagar a las relacionadas de Azteca disminuyó de S/ 121.1 millones en 2015 a S/
85.4 millones en 2016.
45 T.V. Azteca S.A.B. de C.V.
46 Tendai S.A. de C.V.
47 El monto a pagar por la elaboración de dichos entregables es de US$ 3.6 millones.
INFORME Página 37 de 173
Cuadro N° 10: Activos y pasivos de Azteca en 2016 y su comparativo del
año anterior
Datos en millones S/. 2015 2016 Var%
Efectivo + Créditos IGV 118.9 119.0 0.1%
Activos corrientes 189.3 142.4 -24.8%
Activos totales 209.5 186.8 -10.8%
Cuentas por pagar relacionadas 121.1 85.4 -29.4%
Pasivos totales 130.3 98.6 -24.3%
Patrimonio 79.2 88.2 11.4%
Cabe señalar que los activos registrados por Azteca, en sus EEFF, representaron el
58.9% y el 33.6% de los ingresos reconocidos en 2015 y 2016, mientras que sus pasivos
totales representaron el 36.6% y el 17.7% de los ingresos en el mismo periodo, lo cual
indica que el ratio de solvencia financiera de Azteca presenta mejoras en 2016 respecto
a 2015. No obstante, se debe señalar que ello depende del reconocimiento de ingresos
realizados por Azteca48 y, por lo tanto, es de esperarse que, en adelante, la situación
financiera de la empresa muestre cambios, ya que solo se reconocerán ingresos y
costos relacionados con la fase de operación y mantenimiento. (Ver cuadro Nº 11)
Cuadro N° 11: Activos y pasivos totales de Azteca en 2016 y su comparativo del
año anterior
% Ingresos 2015 2016
Activos totales 58.9% 33.6%
Pasivos totales 36.6% 17.7%
Fuente: Estados financieros auditados de Azteca de 2015 y 2016
Elaboración: GPRC-OSIPTEL.
Fuente: OSIPTEL
Elaboración: OSIPTEL
Donde, 𝑗 representa cada distrito donde Azteca es el único operador de fibra óptica.
Cabe precisar que en 2012 se aplicaron criterios distintos, dado que se asumió que la
RDNFO tendría el 100% de las conexiones en las provincias donde sería el único
operador, el 50% donde competiría con otra empresa, y el 10% si hubiera redundancia
de redes. En este informe, la demanda sujeta a competencia se analiza de manera
separada en la sección correspondiente al análisis de alternativas.
Etapa 3: Proyección de las conexiones de banda ancha fija y móvil atendidas
por la RDNFO
A partir de la estimación obtenida en la etapa 2, se proyectó la cantidad de conexiones
que sería atendida por la RDNFO como un porcentaje respecto del total de conexiones
de banda ancha fija y móvil a nivel nacional. Adicionalmente, en el caso de la banda
ancha fija se imputaron nuevas conexiones en función del despliegue de los proyectos
regionales. Formalmente, la cantidad proyectada de conexiones atendidas por Azteca
se define como:
𝑄𝑖,𝑅𝐷𝑁𝐹𝑂,𝑡 = 𝑠𝑖0 × 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 𝐶𝑜𝑛𝑒𝑥𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠𝑖,𝑡
𝑞𝑖0
𝑠𝑖0 =
𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙 𝐶𝑜𝑛𝑒𝑥𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠𝑖,0
Cabe precisar que en 2012 se optó por estimar ponderadores a cada provincia, a partir
de la información de conexiones estimadas para banda ancha fija y banda ancha móvil.
Estos ponderadores fueron aplicados al total de conexiones proyectadas de banda
ancha fija y móvil, de manera que se obtuvo un estimado de conexiones por provincias
para el período 2016-2025.
INFORME Página 40 de 173
Etapa 4: Proyección del tráfico medio por usuario en banda ancha fija y móvil.
Esta etapa es muy semejante a la aplicada en 2012, dado que se estima el tráfico medio
por usuario a partir de la información de velocidades comercializadas, la tasa
garantizada y el ratio de contención.
Etapa 5: Proyección de la demanda anual en banda ancha fija y móvil de la
RDNFO (en Gbps)
La proyección de la demanda anual (en Gbps) se calcula multiplicando el tráfico medio
estimado en la etapa 4 con las conexiones proyectadas en la etapa 3. Formalmente,
esto sería:
𝑇𝑟á𝑓𝑖𝑐𝑜 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙𝑖,𝑡 = 𝑇𝑟á𝑓𝑖𝑐𝑜 𝑀𝑒𝑑𝑖𝑜𝑖,𝑡 × 𝑄𝑖,𝑅𝐷𝑁𝐹𝑂,𝑡
Etapa 6: Demanda anual de la REDNACE.
En 2012 se estimó esta demanda a partir del reporte del número de instituciones
beneficiarias, multiplicado por el tráfico medio de la banda ancha fija. En este informe,
se asumen los valores estimados por el FITEL, y reportados mediante Oficio N° 409-
2017-MTC/26, de fecha 10 de julio de 2017.
Por lo tanto, la demanda total (en Gbps) de la RDNFO será igual a la suma de la
demanda de banda ancha fija y banda ancha móvil, más la banda ancha proveniente de
la REDNACE. Formalmente esto se expresa como:
𝑄𝑗,𝑅𝐷𝑁𝐹𝑂,𝑡 = ∑ 𝑇𝑟á𝑓𝑖𝑐𝑜 𝑇𝑜𝑡𝑎𝑙𝑖,𝑡 + 𝑅𝑒𝑑𝑛𝑎𝑐𝑒
𝑖
6
Millones de suscriptores
Como se puede apreciar, los resultados de la regresión indican un buen nivel de ajuste
2
(𝑅𝑎𝑗 = 0.9927), además de que los parámetros estimados resultan significativos.
Aplicando, el mismo procedimiento aplicado en la proyección de las conexiones de
banda ancha fija, se obtiene la siguiente función de difusión de la densidad de banda
ancha móvil:
𝐷𝑒𝑛𝑠𝑖𝑑𝑎𝑑𝐵𝐴𝑀,𝑡 = 1.1695 ∙ 𝑒𝑥𝑝[−𝑒𝑥𝑝(−0.2719 ∙ 𝑡 + 1.4839)]
Así, según estos resultados, la densidad potencial es de 116.95%, lo cual es un valor
razonable dado que lo esperable es que en el largo plazo todos los usuarios de telefonía
móvil migren a equipos 3G y 4G. Cabe precisar que en la mayoría de los países la
densidad de la telefonía móvil es mayor que el 100%.
Finalmente, ajustando al valor observado en el Perú de 15.4 millones de líneas en 2016,
se multiplica la densidad de banda ancha móvil, proyectada con los datos de Chile, con
la población proyectada en el Perú, y se obtiene la proyección de conexiones 3G y 4G
para el período 2017-2026, la cual se reporta en el gráfico N° 17. De esta manera, se
estima que en 2026 se alcanzaría un nivel de 24 millones de conexiones 3G y 4G.
Cabe precisar que la actual estimación es considerablemente mayor que la que se
proyectó en 2012. En efecto, solo este año habría un diferencial de casi 10 millones de
líneas entre lo proyectado y lo observado, esto debido a que en 2012 no se podía prever
que la banda ancha móvil tuviera un crecimiento tan grande.
INFORME Página 43 de 173
Gráfico Nº 17: Proyección de Suscriptores de Banda Ancha Móvil
25
Millones de suscriptores
20
15
10
0
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
Proyección Nacional Apoyo Proyección Nacional OSIPTEL
Elaboración: OSIPTEL
Como se puede apreciar, todos los parámetros de regresión resultan significativos y los
resultados muestran un nivel de ajuste aceptable.
INFORME Página 46 de 173
Asimismo, con la finalidad de obtener una estimación conservadora de la demanda, se
ha asumido que la RDNFO solo atenderá al 50% de la demanda generada por los
proyectos regionales, tal y como se puede apreciar en el Cuadro N° 17.
Cuadro N° 17: Demanda atendida por la RDNFO
Nuevas conexiones
Nuevas conexiones en
Año Total Acumulado atendidos por la
Proyectos Regionales
RDNFO
2018 8,484 8,484 4,242
2019 6,068 14,552 7,276
2020 10,564 25,116 12,558
2021 9,789 34,905 17,453
Elaboración: OSIPTEL
24 25
26 23 24
22
23
20 17
17
14 12
11 8
8
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
280
Conexiones de BAM (en miles)
264
265 258
251
250 242
233
235
221
220
208
205
192
190
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Elaboración: OSIPTEL
INFORME Página 47 de 173
4.5. Tráfico medio por abonado
Al respecto, conforme a lo observado en la oferta comercial vigente, la velocidad nominal
de bajada promedio de banda ancha fija en las zonas donde opera la RDNFO, es de
3,664 Kbps; mientras que la velocidad promedio 3G es de 1,065 Kbps. De manera que,
asumiendo un ratio de contención de 10%49, el tráfico medio por usuario en el año 2016
sería de 106 Kbps y 366 Kbps para banda ancha móvil y fija, respectivamente.
Por otra parte, con base en la información de la evolución de las velocidades nominales
promedio en el Perú, se sabe que estas se incrementan en promedio en más de 20% al
año. Por lo tanto, en este informe se proyectará la tasa de crecimiento de la velocidad
de banda ancha fija y móvil en 20% al año, como se puede apreciar en el Gráfico Nº 19.
Gráfico Nº 19: Proyección del tráfico medio
2500
2269
2000 1891
1575
1500 1313
Kbps
1094
1000 912
760
633 659
528 549
440 458
500 318 382
221 265
128 153 184
0
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
49 Este parámetro supone una tasa garantiza de 40% y un factor de concurrencia de 25%.
INFORME Página 48 de 173
no residencial, el OSIPTEL ha considerado mantener la no aplicación de un factor de
concurrencia, tal como fue reportado por el FITEL.
También se debe mencionar que la estimación de la demanda de la REDNACE
empleada por el OSIPTEL considera el esquema de programación de implementación
de los Proyectos Regionales para la incorporación de las diferentes instituciones
públicas a formar parte de la demanda de la RDNFO. No obstante, mientras los datos
remitidos por FITEL indican que las instituciones públicas, de las regiones que han sido
adjudicadas y las que aún se encuentran en concurso, empezarían a ser clientes de la
RDNFO a partir del año 2017, para la proyección del OSIPTEL se ha contemplado que
la REDNACE empezaría a operar y a contratar directamente con Azteca a partir del año
2019, de manera que la incorporación de los diversos Proyectos Regionales se ha
mantenido en el mismo orden pero aplazándola dos (2) años. En adición, se considera
que alrededor del 50% de los nuevos accesos, derivados de los proyectos regionales,
cursarían transporte de datos mediante la RDNFO.
Finalmente, el siguiente gráfico muestra las proyecciones de demanda del Estado
calculadas por el OSIPTEL, así como las llevadas a cabo por el MTC en 2012. Se puede
observar que la proyección del OSIPTEL contempla una mayor demanda por parte del
Estado, lo cual estaría asociado a mejores supuestos con relación a los requerimientos
de velocidad de las instituciones públicas. De ese modo, como muestra el gráfico Nº 20,
mientras que la demanda del Estado alcanza 16 Gbps en la estimación de 2012, y
actualizada esta llega hasta 45 Gbps en 2026.
Gráfico Nº 20: Proyección demanda del Estado - RDNFO
45 45
40 37
35
31 31
30
25
25
Gbps
20
16
14 15
15 12 13
10 11
8 9 9
10 7
4
5
0
0
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
477
500
412
400 352
297
Gbps
300 247
221
200
180
200 159 152
121 122
91 92
100 68
47
23 32
17
0
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033
Por otra parte, el esquema tarifario de la RDNFO supone la aplicación de una única
tarifa (sin diferenciación) de USD 23.00 (sin IGV) por 1 Mbps; y, también, establece un
mecanismo de ajuste aplicable desde el sexto año de operación, consistente en
establecer la tarifa igual al costo medio.
En ese contexto, se considera que dado que la demanda de la RDNFO sigue una senda
por debajo de lo proyectado en 2013, es probable que al sexto año de operación la
aplicación del ajuste tarifario implique un incremento de la tarifa y, por tanto, ello redunde
en una menor demanda, como se puede apreciar en el gráfico N° 22.
INFORME Página 51 de 173
Gráfico Nº 22: Proyección de la tarifa de la RDNFO
80 74
70
USD por 1 Mbps (sin IGV)
60 55
50
41
40 33
30 23 23
20
23 23 23 23 23
20
10 17
14
12 11 9
0
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033
50Según Demsetz, las economías de escala son determinantes de la producción y el número de empresas,
pero no necesariamente determinantes del precio. Así, el precio con subasta podría ser más cercano al
primer mejor que el precio obtenido en una regulación ex post.
INFORME Página 54 de 173
relacionadas a los mecanismos para lograr la eficiencia asignativa (Vogelsang y
Fisinger, 1979; Loeb y Magat, 1979), la existencia de esquemas de competencia
alternativos a la regulación –como instrumentos para el logro de una asignación
eficiente– (Baumol et al, 1982), los mecanismos que proporcionan incentivos para la
reducción de costos, y la eficiencia productiva (Laffont y Tirole, 1993). Los esquemas
regulatorios basados en este objetivo se pueden señalar a los precios tope, los
mecanismos de compartición de beneficios, la regulación por comparación (Vogelsang;
2002), etc.
No obstante, lo particular o propio del análisis ex post de contratos radica en la
identificación de los incentivos que dominan la relación bilateral. En efecto, la existencia
de un contrato incompleto, la asimetría de información a favor de la empresa, y un
entorno de mercado cada más incierto, incentiva a que las partes puedan adoptar
comportamientos estratégicos que se orienten a la renegociación; los cuales podrían ser
incluso oportunistas.
Precisamente, frente al problema dinámico de una subasta, la renegociación es una
alternativa que no se realizará en las condiciones de competitividad que inicialmente se
observaron en la subasta, dado que una de las partes tendrá ventaja. En algunos casos,
el Estado se comportaría de manera oportunista frente a una empresa que no desea
perder sus inversiones; en otros casos, ese comportamiento será adoptado por la
empresa que puede desarrollar lobbies (captura del regulador) e intente adecuar el
contrato de concesión de forma más favorable a sus intereses.
En efecto, la empresa postora, en un proceso de subasta, podría formular una oferta por
debajo de su nivel de costos, para luego solicitar la modificación o la revisión de las
condiciones económicas iniciales diferentes. De darse el caso, la subasta no estaría
cumpliendo con sus objetivos; y se presentaría, entonces, un problema de ineficiencia
productiva. Esta situación se puede dar cuando la empresa ganadora, en realidad, tiene
más habilidad y experiencia en la renegociación, que ser, precisamente, la más
eficiente.
Por otra parte, es pertinente que el Estado esté atento de evitar que los procesos de
renegociación terminen por erosionar o trastocar el contrato inicial, y el modelo mismo
de la concesión. Cabe precisar que, según Guash (2004), las empresas sólo se meterían
a renegociar de manera oportunista si han identificado que tienen la capacidad de
mejorar sus condiciones, o que tienen algún tipo de ventaja sobre el Estado.
Asimismo, también se tiene que considerar que los procesos de renegociación no suelen
tener plazos fijos y que, por tanto, podrían involucrar varios meses. En ese sentido,
renegociar implica un costo para la empresa y para el regulador, y podría terminar
convirtiéndose en el factor decisivo para el resultado final de la renegociación.
No obstante, se debe aclarar que una renegociación no tiene por qué ser considerada
negativa per se. Por el contrario, si se realiza de manera adecuada, podría contribuir a
incrementar el bienestar (Guash, 2004). En efecto, dado que los contratos son
incompletos, y encierran potenciales problemas, es deseable que entre las partes
existan condiciones adecuadas para renegociar sin presión y, al mismo tiempo, con
transparencia.
Es por esta razón, que el análisis regulatorio ex post de los contratos de concesión
implica ciertos riesgos regulatorios, los cuales exigen que el procedimiento se realice
dentro de un adecuado procedimiento de carácter público, y que ofrezca la suficientes
garantías de transparencia y responsabilidad (accountability), además de que evite
cualquier tipo de renegociación privada entre el Estado y la empresa concesionaria.
INFORME Página 55 de 173
En lo que respecta a la regulación de precios en los mercados de telecomunicaciones,
ésta se vio influenciada por la denominada “doctrina de las facilidades esenciales”,
explicada a profundidad en Dewenter y Huacap (2007). A través de este planteamiento,
el objetivo del Estado es garantizar que se desarrollen condiciones de competencia en
un contexto donde una empresa –incumbente y verticalmente integrada– dispone de
una facilidad que resulta necesaria para la prestación de un determinado servicio.
De esta manera, los mecanismos de regulación se centran en posibilitar el acceso a una
determinada facilidad esencial a todas las empresas potenciales competidoras de la
empresa incumbente, que es dueña de la facilidad. Dependiendo de la interacción entre
las competidoras y la incumbente, el acceso que se regula puede ser de una o dos vías.
El acceso de una vía –o interconexión vertical– se configura cuando las empresas
competidoras necesitan la facilidad de la incumbente, pero ésta no necesita facilidades
de las competidoras. Un ejemplo de este tipo de acceso sería el uso del tramo final de
telefonía fija por parte de empresas prestadoras de servicios de larga distancia.
Por su parte, el acceso de dos vías implica que tanto las empresas competidoras como
la incumbente necesitan las facilidades de todos los participantes en el mercado. En ese
sentido, a este tipo de acceso también se le denomina interconexión horizontal. Al
respecto, la interconexión móvil para llamadas se configura como un ejemplo de acceso
de dos vías. De esa manera, la regulación actual aplicada a este servicio –en el mercado
de insumos– posibilita el acceso de las empresas a la red de sus competidores; mientras
que los precios finales del servicio móvil no se encuentran sujetos a regulación tarifaria
alguna.
No obstante, el caso particular de la RDNFO presenta una dinámica distinta con relación
al planteamiento de regulación de facilidades esenciales detallado en párrafos previos.
Así, se debe considerar, en primer lugar, que la RDNFO no podría ser configurada como
una facilidad esencial para la prestación del servicio final de banda ancha, lo cual se
observa a la luz del propio despliegue de redes de fibra óptica por parte de las empresas
del sector.
En línea con lo anterior, la empresa concesionaria Azteca tampoco podría ser una
empresa verticalmente integrada que podría negar el acceso a sus competidores, toda
vez que, en virtud de su Contrato de Concesión, está impedida de participar en el
mercado de servicios finales de banda ancha. Complementariamente, el referido
contrato también detalla que la concesionaria está impedida de cualquier práctica
discriminatoria entre sus clientes.
En otros términos, al ser Azteca un operador neutro, el establecimiento de precios en el
mercado de servicio portador, por parte de éste, no configura el riesgo del
establecimiento de precios que impidiesen el acceso a potenciales competidores, y que
generarían una situación de ineficiencia en el mercado de servicios finales, de manera
que no le serían aplicables los planteamientos propios de facilidades esenciales.
En ese contexto, la regulación de precios para el servicio portador de la RDNFO
configuraría un caso más parecido al de la regulación de bienes finales (la búsqueda del
segundo mejor), posibilitando la consideración de diversos esquemas de precios (tarifa
única al costo medio, tarifas no lineales, precios Ramsey, entre otros) que garanticen
lograr los objetivos de eficiencia asignativa, eficiencia productiva, y eficiencia dinámica,
propios de la regulación económica.
INFORME Página 56 de 173
5.2. Esquemas de incentivos de alto y bajo poder
En cuanto al poder de los esquemas de incentivos, Laffont y Tirole (2001) presentan
una explicación muy clara sobre los pros y los contras, e introducen la extracción de la
renta como implicancia del tipo de esquema seleccionado.
El Estado, al privatizar la producción de un bien público, ofrece a la firma una “regla de
reembolso del costo” que puede ser un esquema de incentivos de alto o bajo poder. Un
esquema de incentivos de alto poder es aquel en que una gran fracción del costo se
encuentra en su margen de ganancia: cuando el costo de la firma se eleva, su pago
bruto por parte del Estado no cambia o apenas lo hace. En un esquema de regulación,
un contrato de precio fijo o tope es el típico ejemplo, ya que la firma se hace totalmente
responsable por sus ahorros en costos. Por otro lado, un esquema de incentivos de bajo
poder es aquel en que un incremento en los costos realizados por la firma se traduce en
un aumento igual, o casi igual, al pago realizado por el gobierno; y, en ese sentido,
difícilmente afecta a las ganancias de la firma. En particular, en un contrato de margen
sobre el costo, el costo de la firma es reembolsado; en tanto no le afecten los ahorros
en costos o los sobregastos.
Si el gobierno estuviese totalmente informado sobre los costos de la firma, el diseño de
contrato por parte del gobierno sería una cuestión sencilla: al ofrecer un contrato de
precio fijo o tope, se darían incentivos perfectos a la firma. La firma internalizaría sus
ahorros en costos y se esforzaría a un nivel socialmente óptimo para reducir sus costos;
además, el Estado no tendría que preocuparse de pagar un precio excesivamente alto.
Al estar bien informado sobre la tecnología de la firma, el Estado podría escoger el precio
más bajo que ella estaría dispuesta a aceptar por producir el bien público. Se concluye
que, en ausencia de selección adversa, el Estado ofrecería un esquema de incentivos
de alto poder.
En presencia de información incompleta sobre los costos de la firma, entonces, el
Estado enfrenta una decisión entre brindar buenos incentivos a la firma y capturar su
renta potencial. Hay que tener en cuenta que, en un esquema de alto poder, las
ganancias de la firma por menores costos pueden ser causados por factores endógenos
(el esfuerzo), o por factores exógenos (la caída del precio de los insumos); en el segundo
caso, se genera una renta para la firma. En contraste, en un esquema de bajo poder,
provee malos incentivos para mantener los costos bajos, si es eficiente para capturar la
renta potencial de la firma. En este caso, la firma no se beneficia si sus costos se
reducen por motivos exógenos, ya que el costo se le atribuye totalmente al Estado.
Por todo lo anterior, se concluye que existe un trade-off entre los esquemas de
incentivos y la extracción de la renta. Así, si los esquemas de incentivos de alto poder
conllevan a mayores esfuerzos por parte de la firma, también permiten que las firmas
tengan rentas sustanciales. En adición, en presencia de información incompleta, no es
posible evitar que la firma extraiga la renta potencial y que, simultáneamente, se
esfuerce por reducir sus costos.
Tarifa única:
'- La empresa que opera la red
es estatal.
- La red se construyó empleando
las redes ópticas existentes, las
Red Federal En
Trasmisión cuales fueron adquiridas por la
Argentina de Fibra Nacional Transporte 33,000 construcción 2015 - Público No
de datos empresa estatal.
Óptica y operación
- Posibilita brindar servicios
mediante tecnologías IP-MPLS y
DWDM.
- La tarifa es de USD 18.00 por
Mbps única a nivel nacional.
Tarifa tope:
- Corresponde a una tarifa de
transporte de referencia
(velocidad 1 Mbps, plazo 12
meses), la cual está regulada
Trasmisión por Factor de Productividad
Proyecto
Transporte de datos (actual 2%).
Colombia Nacional de Nacional 19,000 En operación 2011 17.5 años APP Sí
y acceso (incluye fibra - La tarifa tope vigente es de
Fibra Óptica
obscura) USD 51.86.
- No obstante lo anterior, las
tarifas de transporte pueden
considerar descuentos por
capacidad, plazo de
contratación, entre otros.
INFORME Página 62 de 173
Año de Brinda
Nombre de la Alcance Km Situación Plazo de Tipo de
País Tipo de red concesión Modalidad servicios Régimen tarifario
red de la red desplegados actual concesión servicios
o desarrollo finales retail
Oferta de referencia aprobada
por el regulador:
- La oferta de referencia está
disponible en la página web de
la empresa, de manera que
cualquier potencial cliente puede
Qatar Trasmisión acceder a la misma.
En
National de datos - Las tarifas de la oferta de
Catar Nacional Transporte n.d. construcción 2011 - Público No
Broadband (estructura referencia consideran pago por
y operación
Network pasiva) instalación, un periodo mínimo
de contrato de tres meses, así
como diferenciación por
distancia y tipo de producto.
- El acceso es abierto y no
discriminatorio (no hay distinción
por cliente).
Oferta de referencia:
- La oferta de referencia está
disponible en la página web de
la empresa, de manera que
cualquier potencial cliente puede
Trasmisión acceder a la misma.
High-Speed
Transporte de datos - La oferta de referencia del
Malasia Broadband Nacional 51,343 En operación 2008 10 APP Sí
y acceso (incluye fibra servicio de transmisión de datos
Network
obscura) considera descuentos por
velocidad, así como
diferenciación por distancia.
- La oferta de referencia también
considera la contratación mínima
por 1 año.
Oferta de referencia:
- Las bases del proyecto
establecen que el concesionario
Trasmisión
tenga una oferta de referencia,
de datos
México Red Troncal Nacional Transporte 25,650 En concurso 2017 30 APP No de manera que no exista
(incluye fibra
discriminación entre clientes. No
obscura)
obstante, indican que esta podrá
ser modificada libremente por el
concesionario.
INFORME Página 63 de 173
Año de Brinda
Nombre de la Alcance Km Situación Plazo de Tipo de
País Tipo de red concesión Modalidad servicios Régimen tarifario
red de la red desplegados actual concesión servicios
o desarrollo finales retail
Oferta de referencia:
- La oferta de referencia está
disponible en la página web de
la empresa, de manera que
Trasmisión cualquier potencial cliente puede
Transporte de datos acceder a la misma.
España Red Asturcón Regional n.d. En operación 2005 - Público No
y acceso (incluye fibra - La oferta de referencia
obscura) contempla descuentos por
velocidad contratada, tipo de
producto, entre otros.
- Se considera una tarifa por alta
del servicio.
Oferta de referencia:
- La oferta de referencia está
disponible en la página web de
la empresa, de manera que
cualquier potencial cliente puede
acceder a la misma.
Trasmisión - La empresa concesionaria BT
Reino Superfast Transporte de datos se somete a la misma regulación
Regional 132,000 En operación 2010 n.d. APP Sí
Unido Cornwall y acceso (incluye fibra que le aplica en el resto de
obscura) Reino Unido, tanto para la
estructura activa como pasiva.
- Se posibilita el acceso a otras
empresas para atender en el
mercado de servicios finales.
- Se consideran condiciones no
discriminatorias y precios justos.
Mo Transporte Trasmisión - No se identifica algún tipo de
Local 2,400 En operación 2009 n.d. APP No
Broadband y acceso de datos regulación u obligación.
Estados - No se identifica algún tipo de
Unidos Mass Trasmisión regulación u obligación, salvo la
Local Transporte 1,931 En operación n.d. n.d. APP No
Broadband de datos de dar acceso a cualquier
empresa solicitante.
Precios máximos: la empresa no
Trasmisión puede vender productos a
Metropolitan
de datos precios superiores a la tarifa
Irlanda Area Local Transporte 1,000 En operación 2004 15 APP No
(incluye fibra máxima.
Networks
obscura) - Se contempla distintas entre
las tarifas máximas de acuerdo a
INFORME Página 64 de 173
Año de Brinda
Nombre de la Alcance Km Situación Plazo de Tipo de
País Tipo de red concesión Modalidad servicios Régimen tarifario
red de la red desplegados actual concesión servicios
o desarrollo finales retail
tipo de producto, plazo de
contratación, velocidad.
INFORME Página 65 de 173
Al respecto, en el caso de Colombia, la provisión de servicios finales formaba parte de las
bases del concurso público para la concesión de la red, mientras que en Malasia y Reino
Unido la empresa concesionaria de la red es la empresa incumbente de esos países
(Malaysia Telekom y British Telecom, respectivamente). En los dos últimos casos, las
empresas operadoras incumbentes enfrentan obligaciones de acceso. De manera
específica, para el Reino Unido, donde la empresa opera una red regional, los servicios
finales se prestan en las mismas condiciones que hacen a nivel nacional.
A modo de conclusión, el Cuadro N° 20 presenta un resumen de las experiencias
analizadas de acuerdo al régimen tarifario aplicable. En él se puede observar que la práctica
más extendida corresponde a la disposición de una oferta de referencia –la cual contempla
el establecimiento de un menú de tarifas-; mientras que un régimen como el aplicado en el
Perú -tarifa única- se aplica únicamente en Argentina.
Cuadro N° 20: Regímenes tarifarios en redes de banda ancha a nivel internacional
Régimen tarifario Países en los que se aplica
Oferta de Singapur, Australia, Malasia, Catar,
referencia México, Reino Unido y España
Tarifa única Argentina
Tarifa tope Chile, Colombia e Irlanda
Sin regulación Estados Unidos
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
Finalmente, se puede resaltar que los casos de esquemas de tarifa tope, como el
establecido en el Perú para los Proyectos Regionales, se aplican tanto en situaciones donde
no es posible establecer descuentos tarifarios (caso Chileno) como donde sí se introducen
descuentos (Colombia e Irlanda).
5.4. Regulación de bienes intermedios y diferenciación de precios
Como se ha indicado, el esquema tarifario de la RDNFO consiste en una tarifa única
nacional que no admite descuentos. Esta prohibición tendría como resultado evitar que se
generen prácticas anticompetitivas a nivel de proveedores del servicio final de Internet. No
obstante, la experiencia internacional revisada indica que es posible permitir a la empresa
portadora la posibilidad de otorgar descuentos, a condición de que sea una oferta abierta y
no discriminatoria.
En tal sentido, la posibilidad de establecer un régimen tarifario más flexible, por ejemplo con
descuentos por capacidad, depende de que no sea una forma oculta de realizar una
discriminación de tercer grado. Este tipo de discriminación podría favorecer a la empresa
proveedora de Internet con mayor escala y afectar a las pequeñas empresas.
Al respecto, la literatura económica considera que la discriminación de precios a nivel de
insumos no tiene los mismos efectos que a nivel de bienes finales (Katz, 1987); así, no
necesariamente generará un incremento en la demanda atendida ni más excedente del
consumidor como suele pasar a nivel del servicio final. Por el contrario, el precio de los
insumos podría generar una ventaja competitiva a las empresas con mayor poder de
mercado en el nivel minorista.
INFORME Página 66 de 173
Como lo señala Katz, la empresa proveedora de insumos que ofrece sus productos a una
empresa grande51, y a varias pequeñas empresas locales, tiene que fijar los precios de tal
forma que reduzca los incentivos de una integración vertical hacia atrás por parte de la
empresa incumbente del bien final. Así, la determinación del precio, en este contexto de
mercado, funciona como un precio límite que impide la entrada del incumbente al mercado
del insumo.
En tal sentido, según Katz, la discriminación de precios a nivel de insumos podría generar
un menor nivel de producción y, por tanto, una reducción en el bienestar. Esto se debería
a la reducción de la producción de las empresas pequeñas, y el ahorro en los gastos por
insumos que experimentaría la incumbente que no se trasladaría al precio final. No
obstante, es probable que la empresa de insumos prefiera evitar que las empresas
pequeñas abandonen el mercado, por lo que la discriminación de precios no implicará una
progresiva monopolización del bien final.
Por otra parte, Inderst y Valleti (2009) observan que en el largo plazo es más preferible para
la sociedad establecer precios diferenciados, siempre y cuando existan empresas en
mercados finales separados. Esto se debe a que los precios diferenciados, definidos de
manera inversa al costo marginal, podrían incentivar a las empresas a reducir sus costos.
No obstante, se debe indicar que, en el corto plazo, se alcanzaría un mayor bienestar y un
único precio, dado que éste se fijaría respecto al costo marginal de la empresa más
eficiente.
Asimismo, en un contexto más general de uso compartido de una infraestructura, según
Inderst y Peitz (2013), el establecimiento de precios, fijados de manera inversa a la
demanda, podría proporcionar incentivos para que cada empresa incremente su
producción. Además, este esquema de precios disuadiría que la empresa desarrolle su
propia infraestructura.
Por otra parte, la discriminación de precios en un mercado intermedio también podría
entenderse como una discriminación espacial, como lo plantean Ching-Sheng Chen y Hong
Hwang (2010). En este caso, el operador del mercado intermedio se concibe ubicado en
medio de un espacio lineal, y tiene la posibilidad de implementar una tarifa única o un
esquema de precios diferenciados. Las empresas proveedoras del bien final se ubican a
través de la línea, y se conciben como monopolistas en su nicho; este supuesto sería
aplicable a un escenario netamente geográfico, pero también al caso en que las empresas
ofrecen servicios finales distintos con el mismo insumo, y que la demanda de cada bien
final es independiente del otro.
En este escenario, el proveedor del insumo se comporta como un monopolista que puede
implementar esquemas de discriminación y niveles de precios que influirán directamente en
los niveles de producción de las empresas de los bienes finales, e incluso en el tamaño o
el espacio atendido. En efecto, las decisiones adoptadas por la empresa del mercado
intermedio podrían conducir a que ciertos nichos renuncien a dar su servicio final.
En este contexto, el razonamiento que adopta la empresa proveedora del insumo será de
elegir su esquema tarifario y sus precios, conjeturando el comportamiento que adoptarán
sus clientes: un juego en dos etapas modelado a lo Hotelling. Como resultado de este
51En el ejemplo de Katz, la empresa incumbente del mercado del bien final es una cadena con capacidad de
proveer sus servicios en todo el país.
INFORME Página 67 de 173
planteamiento, los niveles de producción obtenidos y el tamaño del mercado atendido
(espacio lineal) son mayores bajo un esquema de discriminación de precios que con un
esquema de precio único. No obstante, en términos de bienestar, la discriminación
generaría una doble marginalización reflejada en los precios finales y, por tanto, reduciría
el bienestar del consumidor.
En relación con el caso de Azteca, el esquema tarifario garantiza que no se exacerbe la
doble marginalización y que, probablemente, la diferenciación de precios permita una mayor
demanda, más producción, y la expansión del mercado de Internet. En efecto, es probable
que la empresa proveedora de insumos, al implementar esquemas de diferenciación de
precios por debajo del tope tarifario, no amenace la subsistencia de las empresas más
pequeñas; y, al mismo tiempo, pueda reducir los incentivos de sus clientes grandes de
integrarse hacia atrás: extender más su propia red de transporte de fibra óptica.
INFORME Página 68 de 173
VI. ALTERNATIVAS DE POLÍTICA
A partir de la problemática analizada y la revisión teórica, en esta sección se plantean las
alternativas de solución, sus implicancias y disyuntivas. El análisis de las alternativas se
divide entre aquellas que tienen carácter tarifario y aquellos que son estructurales.
6.1. Consideraciones generales
Como se ha indicado en las secciones precedentes, las condiciones de mercado han
cambiado respecto a 2012 y, por tanto, la demanda de la RDNFO no se estaría cumpliendo
conforme a lo proyectado durante la etapa de diseño y adjudicación. Esta situación, si bien
no afectaría a los ingresos de Azteca, en tanto tenga asegurados los pagos de RPI y RPMO,
podría afectar el flujo del Estado y el objetivo de incrementar la conectividad y el acceso a
internet.
En efecto, la evaluación de esquema tarifario de la RDNFO tiene mayor relevancia para el
Estado debido a que una menor demanda extiende el período deficitario del proyecto, e
incrementa la carga fiscal que implica este proyecto. Asimismo, dado que el Contrato de
Concesión de Azteca supone un procedimiento de ajuste tarifario anual, a partir del sexto
año de operación, es probable que la menor demanda implique el incremento de la tarifa, y
esto mismo redunde en una menor demanda.
En tal sentido, el objetivo de esta sección es presentar y analizar un conjunto de alternativas
tarifarias y no tarifarias orientadas a minimizar el pago trimestral del Estado a la empresa
concesionaria e incrementar el nivel de uso y la demanda de la RDNFO.
Así, es necesario advertir que la búsqueda de ambos objetivos podría acarrear cierta
disyuntiva, dado que por una parte la búsqueda de mayor demanda podría implicar menores
precios; y eventualmente un mayor flujo de pago por parte del Estado, debido al menor
ingreso recaudado.
En relación con las alternativas tarifarias, estas responden al nuevo escenario competitivo
que enfrenta la RDNFO, caracterizado por el mayor despliegue de redes de transporte de
fibra óptica por parte de otras empresas, la mayor intensidad competitiva y la existencia de
tarifas para el servicio de transporte menores a los USD 23.00 que cobra Azteca. En efecto,
en relación con esta problemática se han identificado las siguientes alternativas:
Reducir la tarifa única
Establecer la flexibilidad tarifaria
En términos generales, reducir la tarifa única de USD 23.00 incrementaría la demanda total
de Azteca, en especial en la franja competitiva, y evitaría escenarios de discriminación que
favorezcan a las empresas con mayor cuota de mercado. No obstante, en este escenario
es probable que los ingresos de la RDNFO se reduzcan y afecten el flujo del Estado. Del
otro lado, la aplicación de un esquema de flexibilidad tarifaria sería una opción más cercana
a la práctica comercial que suelen aplicar las empresas en el mercado de transporte, de
manera que la RDNFO podría alcanzar una mayor competitividad y, por tanto, habría una
menor afectación en los ingresos.
Por otra parte, en relación con las alternativas no tarifarias, estas responden a la falta de
adecuados incentivos que tendría el actual operador de la RDNFO para ofrecer el servicio
de transporte. En efecto, el actual Contrato de Concesión garantiza los ingresos de la
INFORME Página 69 de 173
empresa concesionaria a través de los pagos de RPI y RPMO, incluso si el nivel de ventas
o contrataciones se encuentra por debajo de lo esperado.
En ese sentido, en este conjunto de alternativas se proponen cambios estructurales en el
mercado, con la finalidad de alcanzar la sostenibilidad de la RDNFO, y por tanto reducir el
flujo de pago del Estado en este proyecto. En efecto, las alternativas identificadas son las
siguientes:
Establecer una empresa comercializadora
Transferir la RDNFO al Estado
Como se ha indicado, la problemática de la RDNFO no solo es tarifaria, sino también de la
estructura del mercado. En efecto, según lo indicado por los potenciales clientes de la
RDNFO, para conectarse a los nodos de Azteca se requiere desplegar la última milla, y eso
no forma parte del servicio de la RDNFO. En ese sentido, la existencia de una empresa
comercializadora que se encargue de identificar a los clientes, pactar un precio y realizar el
despliegue de la última milla podría incrementar la demanda de la RDNFO, sobre todo
porque esta empresa tendría incentivos para ofertar el servicio.
Por otra parte, la situación híbrida de la RDNFO, administrada por una empresa privada y
de propiedad estatal52, no es propiamente un escenario favorable para su sostenibilidad,
dado que no tendría las virtudes de una empresa privada, y tampoco de una empresa
pública.
En efecto, las bondades de una total privatización son que la empresa tiene los incentivos
para alcanzar rentabilidad y eficiencia, y que el Estado puede establecer una regulación
objetiva. Por otra parte, en el caso de una empresa pública la ventaja sería proveer el
servicio a los niveles socialmente deseables. Ninguna de estas cosas se observan en el
caso de la RDNFO. En ese sentido, esta última propuesta tiene como objetivo modificar el
modelo del Contrato, y reorientarlo a una nueva subasta.
Por lo tanto, en las próximas subsecciones se realiza un desarrollo más amplio de cada una
de estas alternativas, y se examinan sus implicancias.
6.2. Alternativas tarifarias
En esta subsección se analizan las alternativas de reducir la tarifa de la RDNFO y la de
establecer un esquema de flexibilidad tarifaria.
6.2.1. Alternativa 1: Reducir la tarifa única
a. Problemática
Conforme a lo descrito a lo largo de este informe, se evidencia que las condiciones para la
prestación del servicio portador han cambiado con relación a las que existían al momento
del desarrollo del proyecto RDNFO y al momento de la adjudicación del mismo. Tal como
señala la propia empresa concesionaria Azteca, y como se ha identificado en las entrevistas
llevadas a cabo a potenciales clientes, existirían en el mercado tarifas por Mbps inferiores
a USD 23.00 para el servicio portador.
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
Para efectos del análisis presentado para esta alternativa, y en consideración de las
entrevistas llevadas a cabo con las empresas potenciales clientes de la RDNFO, se
establece como supuesto que la reducción tarifaria conllevaría a una tarifa lineal de USD
15.00 por Mbps. Se debe precisar que esta tarifa es similar a aquella que equiparaba el
VAN del proyecto de la RDNFO a cero (0), empleando los datos de proyección de la
demanda disponibles al momento de la adjudicación de la red53.
Asimismo, con el propósito de ilustrar los efectos que la mencionada reducción tarifaria
tendría en la cantidad demandada del servicio portador, se ha considerado dividir la
demanda que Azteca podría atender (también denominada demanda potencial) en función
a la condición de competencia existente en cada zona geográfica. Para tal división, se
emplea como aproximación la cantidad de empresas que disponen de nodos de fibra óptica.
En ese sentido, la distinción mencionada conlleva a tener zonas “sin competencia” y zonas
“con competencia”. En las primeras, Azteca es la única empresa que cuenta con nodos de
fibra óptica; mientras que en las segundas existen competidores.
En este punto es importante remarcar que –de manera símil al escenario base- la
proyección de demanda no considera en ningún caso que una empresa operadora
concesionaria de servicios públicos de telecomunicaciones contrate los servicios
portadores de la RDNFO en una localidad en la que tiene desplegada su propia red de fibra
óptica. Es decir, para cada empresa operadora de servicios finales, se excluye la velocidad
demandada correspondiente a las zonas donde la empresa está verticalmente integrada.
Con relación a la participación de Azteca en el mercado del servicio portador, la alternativa
descrita parte del mismo supuesto que el caso del escenario base; es decir que Azteca
atendería al 100% de la demanda en zonas donde las empresas que participan en el
mercado de bienes finales no tienen redes de fibra óptica desplegadas actualmente (zonas
sin competencia). En tal sentido, no se contempla que la reducción tarifaria afecte a la
participación de la RDNFO en estas zonas, toda vez que se ha alcanzado el máximo.
Por consiguiente, la demanda adicional que se obtendría como consecuencia de la
reducción de la tarifa planteada, en términos de participación de mercado, correspondería
53 De acuerdo a las estimaciones realizadas por el MTC (análisis desarrollado por el consultor Sergio Bravo).
INFORME Página 75 de 173
exclusivamente a zonas donde actualmente existe competencia con otras redes de fibra
óptica. Para tales efectos, se divide la demanda de las zonas de competencia en función a
la velocidad que las localidades representan (empleando la mediana), a través de “zonas
de alto consumo” y “zonas de bajo consumo”.
En este contexto, el supuesto que se presenta para la asignación de la participación de
Azteca en una determinada localidad con competencia es que la demanda por velocidad se
repartirá equitativamente entre todas las empresas que tienen nodos de fibra óptica,
siempre que la reducción tarifaria de Azteca sea suficientemente atractiva para ese
mercado.
En virtud de lo anterior, para aproximar la participación de mercado que puede ser
alcanzada por Azteca, se utiliza como aproximación la cantidad promedio de empresas con
nodos de fibra óptica de acuerdo a las regiones con competencia de bajo o alto consumo.
En las primeras se identifica la existencia de dos (2) empresas en promedio (Azteca
incluida), lo cual correspondería a una participación de mercado de 50%; mientras que en
las segundas se identifica la existencia de tres (3) empresas en promedio, por lo que se
contempla una participación de mercado de 33%.
En ese contexto, y con el fin de hacer comparables todas las alternativas a presentar en
esta sección, se considera que la reducción tarifaria a USD 15.00 permitiría que Azteca
logre participar en el mercado de competencia y bajo consumo, mas no sería
suficientemente baja para participar en el mercado de alto consumo (el supuesto detrás es
que un mayor número de empresas implicaría un mayor nivel de competencia y menores
tarifas).
De ese modo, la demanda que Azteca alcanzaría en esta alternativa, bajo los supuestos
planteados, estaría conformada por el 100% de la demanda de velocidad en zonas sin
competencia y el 50% del total de la demanda en zonas de competencia y bajo consumo,
tal como se detalla en el Cuadro N° 21, donde se compara la participación de esta
alternativa respecto al escenario base. Es importante precisar que el incremento en
términos de participación de mercado corresponde exclusivamente a las zonas con
competencia, en las cuales Azteca tenía una participación de 0% en el escenario base.
Cuadro N° 21: Supuestos de participación de mercado de Azteca
Antes de la
Después de la
reducción Bajo Alto Bajo Alto
reducción
tarifaria consumo consumo consumo consumo
tarifaria
(Escenario base)
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
Por otro lado, con relación al efecto que tendría la reducción tarifaria en los niveles de
consumo, se consideró un efecto adicional a través de una elasticidad precio igual a -0.15
para el servicio portador (la cual representaría una elasticidad precio del servicio final de
acceso a Internet igual a -1 y que el servicio de transporte de datos configuraría el 15% del
INFORME Página 76 de 173
costo total de este servicio54). Así, este efecto de la reducción de precio de USD 23.00 a
USD 15.00 (reducción del 35%) sería equivalente a un incremento de 5.22% en la velocidad
demanda promedio para las localidades afectas a alguna reducción tarifaria.
En todos los casos se ha contemplado que los efectos de la implementación de la alternativa
de reducción tarifaria se llevan a cabo de manera gradual durante un periodo de tres (3)
años, de manera consistente con el hecho que el tiempo promedio de contratación a plazo
forzoso en la información de contratos de servicio portador disponible por el OSIPTEL es
de treinta y cinco (35) meses.
En todos los demás aspectos –sendas de difusión, cantidad agregada de accesos en los
mercados de bienes finales, demanda de velocidad correspondiente a la REDNACE,
nuevos accesos de banda ancha fija residenciales a consecuencia de los proyectos
regionales, entre otros-, se mantienen los mismos supuestos que los empleados para el
escenario base, detallados en la sección IV del presente informe.
Por lo tanto, al considerar todos los planteamientos detallados en los párrafos precedentes,
el Cuadro N° 22, presentado a continuación, muestra la demanda total estimada de la
RDNFO bajo el escenario de reducción de la tarifa única por Mbps a USD 15.00, así como
los ingresos brutos que percibiría la empresa concesionaria Azteca.
Cuadro N° 22: Proyecciones – Tarifa de USD 15.00
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Demanda total (Gbps) 34 51 73 98 130 161 192 234 234
Ingresos (Millones USD) 6.32 9.33 13.38 17.48 22.52 27.09 31.26 37.10 37.10
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
250
225
200
175
150
125
100
75
50
25
0
2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
54De manera símil a lo supuesto para la estimación de las tarifas tope de acceso a Internet aplicables para las
instituciones públicas en el marco de los Proyectos Regionales.
INFORME Página 77 de 173
Gráfico Nº 25: Ingresos brutos proyectados
60
50
40
30
20
10
0
2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
No obstante, en términos de ingresos, estos serían inferiores a los del escenario base, toda
vez que la empresa concesionaria se vería afectada en el segmento de demanda inelástico,
correspondiente a la demanda de las zonas no competitivas y las entidades del Estado
(REDNACE), quienes pagarían una tarifa de USD 15.00 cuando demandarían en la misma
cantidad con una tarifa igual a la anterior de USD 23.00. Así, la inelasticidad de la demanda
por el servicio portador no compensaría la pérdida de ingresos en las zonas donde no existe
competencia, repercutiendo en un incremento en el desembolso trimestral por parte del
Estado al concesionario por concepto de RPI y RPMO.
d. Análisis de la alternativa
Los beneficios de la aplicación de esquemas de tarifas diferenciadas para la provisión del
servicio portador se soportan en la posibilidad de acceder a nuevos mercados e incrementar
el uso de la RDNFO, en un contexto en el cual, por razones de escala, estructura
competitiva, entre otros, actualmente la tarifa de USD 23.00 no resultaría suficientemente
atractiva para lograr alguna participación.
Por su parte, a diferencia de la reducción de la tarifa manteniendo el esquema actual
(Alternativa 1), la flexibilidad tarifaria posibilitaría reducir el desembolso trimestral del Estado
a la empresa concesionaria por concepto de RPI y RPMO en todos los casos, al mantener
los ingresos en las zonas donde esta última sí es competitiva, en tanto que la empresa
obtendría ingresos adicionales a consecuencia de los nuevos mercados atendidos.
Así, el Gráfico N° 26 muestra, a modo de ejemplo, la situación de dos segmentos de
demanda en los mismos términos que fue presentada en el caso de la alternativa anterior.
En el momento inicial, la empresa tendría una tarifa igual a 𝑡, atendiendo únicamente al
segmento (a) de la demanda y logrando un volumen contratado igual a 𝑞𝑎 y unos ingresos
(𝐼) equivalente a:
𝐼 = 𝑡 ∙ 𝑞𝑎
En ese contexto, la flexibilidad tarifaria posibilitaría establecer una tarifa menor (𝑡’), la cual
sólo se aplicaría en las zonas donde la empresa concesionaria enfrenta una situación de
competencia (segmento (b) en el ejemplo presentado). Se puede observar que la tarifa
reducida (línea punteada) siempre posibilitaría que los nuevos ingresos para Azteca (𝐼’’)
sean superiores a los anteriores, toda vez que:
𝐼 ′ = 𝑡 ∙ 𝑞𝑎 + 𝑡 ′ ∙ 𝑞𝑏
Δ𝐼 = 𝑡 ′ ∙ 𝑞𝑏
Donde Δ𝐼 representa la variación de ingresos para la empresa concesionaria.
INFORME Página 83 de 173
Gráfico Nº 26: Escenario para la flexibilidad tarifaria
Demanda (a) Demanda (b)
P P
t
qa Q qb Q
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
Antes de la
Después de la
discriminación Bajo Alto Bajo Alto
discriminación
geográfica consumo consumo consumo consumo
geográfica
(Escenario base)
Antes de la
Después de la
discriminación Bajo Alto Bajo Alto
discriminación
geográfica consumo consumo consumo consumo
geográfica
(Escenario base)
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
Es importante remarcar que el establecimiento de los mismos supuestos entre las distintas
alternativas posibilita realizar comparaciones adecuadas entre las mismas. En tal sentido,
los efectos en la participación de mercado de Azteca son iguales al reducir la tarifa de USD
23.00 a USD 15.00 en las zonas de competencia tanto para la reducción tarifaria bajo el
mismo esquema como para la discriminación geográfica.
Con relación al efecto que tendría la reducción tarifaria por discriminación geográfica en los
niveles de consumo (velocidad promedio), se consideró un efecto adicional a través de una
elasticidad precio del servicio portador, para lo cual se considera el mismo valor de -0.15
empleado en la alternativa anterior. Así, el efecto de la reducción de precio de USD 23.00
a USD 15.00 (disminución tarifaria de 35%) sería equivalente a un incremento de 5.22% en
la velocidad promedio demandada en las zonas de competencia.
En todos los casos, se ha contemplado que los efectos de la implementación de la
alternativa de política se llevan a cabo de manera gradual durante un periodo de tres (3)
años, de manera consistente con el hecho que el tiempo promedio de contratación a plazo
forzoso en la información de contratos de servicio portador disponible por el OSIPTEL es
de treinta y cinco (35) meses.
Por su parte, los supuestos empleados para la estimación de la demanda de la REDNACE,
así como de los nuevos accesos generados a consecuencia de los Proyectos Regionales,
se mantienen en los mismos términos que en el caso del escenario base. Se precisa que
se ha considerado que la REDNACE pagaría una tarifa de USD 23.00 por Mbps; es decir,
la demanda del Estado no sería afecta de la flexibilidad tarifaria, de manera concordante al
hecho que el segmento de demanda del Estado se configuraría como el tramo más
inelástico de la demanda de la RDNFO.
En todos los demás aspectos –sendas de difusión, cantidad agregada de accesos en los
mercados de bienes finales, entre otros-, también se asume que se mantienen los mismos
supuestos que los empleados para el escenario base, detallados en la sección IV del
presente informe.
Sobre la base de los mecanismos descritos en los párrafos precedentes, el Cuadro N° 25
muestra el detalle de la demanda total estimada de la RDNFO bajo el escenario de
INFORME Página 86 de 173
flexibilidad tarifaria y aplicación únicamente de diferenciación geográfica, así como los
ingresos brutos que percibiría la empresa concesionaria Azteca.
Cuadro N° 25: Proyecciones – Diferenciación geográfica
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Demanda total
33 49 70 95 126 157 186 228 228
(Gbps)
Ingresos (Millones
9.21 13.61 19.54 25.66 33.18 39.95 46.07 54.71 54.71
USD)
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
250
200
150
100
50
0
2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
60.00
50.00
40.00
30.00
20.00
10.00
0.00
2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
INFORME Página 87 de 173
Se observa que la demanda máxima alcanzada es de 228 Gbps, superior en 3% a la
máxima alcanzada en el escenario base y planteada en el presente documento. Asimismo,
a nivel de ingresos, esta demanda también representaría un ingreso mayor que el del
escenario base, repercutiendo en un menor desembolso trimestral por parte del Estado al
concesionario por concepto de RPI y RPMO, toda vez que –en contraste al caso de
reducción tarifaria única a USD 15.00 presentado en la alternativa anterior- el segmento de
demanda inelástico (zonas sin competencia y demanda del Estado) continuaría pagando la
tarifa de USD 23.00.
(ii) La empresa únicamente emplea descuentos por volumen contratado
Para la aplicación exclusiva de descuentos por volumen contratado, en el marco de las
divisiones hechas a la demanda en función al nivel de consumo y detalladas en el escenario
(i), se contempla que Azteca establecería precios más bajos en las zonas de “alto
consumo”, respecto a los precios para las zonas de “bajo consumo. No se considera la
existencia de precios diferenciados geográficamente.
En ese sentido, para las zonas de bajo consumo, se asume que Azteca mantendría la actual
tarifa de USD 23.00 por Mbps. Es decir, esta zona no estaría afecta por los precios
diferenciados. Por su parte, para las zonas de alto consumo se dispone que el operador de
la RDNFO ofrecería una tarifa promedio de USD 12.00. Se considera esta tarifa a nivel
promedio, toda vez que los descuentos por volumen podrían implicar el establecimiento de
un menú de tarifas para la autoselección de los potenciales clientes.
En consecuencia, el detalle de las tarifas que enfrentarían los diversos segmentos de la
demanda total, de acuerdo al nivel de consumo de tráfico y la condición de competencia,
así como la comparación respecto al escenario base, se detalla en el Cuadro N° 26.
Cuadro N° 26: Supuestos de tarifas de Azteca (USD)
Antes del
Después del
descuento por Bajo Alto Bajo Alto
descuento por
volumen consumo consumo consumo consumo
volumen
(Escenario base)
Con relación al efecto que tendría la reducción tarifaria por descuentos por volumen en los
niveles de consumo (velocidad promedio) donde esta se aplique, se consideró un efecto
adicional a través de una elasticidad precio del servicio portador, para lo cual se considera
el mismo valor de -0.15 empleado en la alternativa anterior. Así, el efecto de la reducción
de precio de USD 23.00 a USD 12.00 (disminución tarifaria de 47%) sería equivalente a un
incremento de 7.17% en la velocidad promedio demandada en las zonas de competencia y
alto consumo.
En todos los casos, se ha contemplado que los efectos de la implementación de la
alternativa de política se llevan a cabo de manera gradual durante un periodo de tres (3)
años, de manera consistente con el hecho que el tiempo promedio de contratación a plazo
forzoso en la información de contratos de servicio portador disponible por el OSIPTEL es
de treinta y cinco (35) meses.
También se precisa que la REDNACE pagaría una tarifa de USD 23.00 por Mbps, es decir,
la demanda del Estado no sería afecta del descuento tarifario, de manera concordante al
hecho que este segmento de demanda se configuraría como el tramo más inelástico de la
demanda de la RDNFO, toda vez que una disposición legal determina que el tráfico de la
REDNACE sea transportado por la red concesionada a Azteca.
INFORME Página 89 de 173
En todos los demás aspectos –sendas de difusión, cantidad agregada de accesos en los
mercados de bienes finales, estimación de la demanda por velocidad de la REDNACE,
nuevos accesos a consecuencia de los Proyectos Regionales, entre otros-, se asume que
se mantienen los mismos supuestos que los empleados para el escenario base, detallados
en la sección IV del presente informe.
En línea con lo detallado en los párrafos previos, el Cuadro N° 28 muestra el detalle de la
demanda total por velocidad estimada de la RDNFO bajo el escenario de flexibilidad tarifaria
e implementación de descuentos por volumen, así como los ingresos brutos que percibiría
la empresa concesionaria Azteca.
Cuadro N° 28: Proyecciones – Descuento por volumen
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Demanda total
34 52 77 104 137 170 202 248 248
(Gbps)
Ingresos
5.99 9.69 14.86 19.90 26.17 31.49 35.92 42.58 42.58
(Millones USD)
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
300
250
200
150
100
50
0
2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
60.00
50.00
40.00
30.00
20.00
10.00
0.00
2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
INFORME Página 90 de 173
Se observa que la demanda máxima alcanzada es de 248 Gbps, superior en 12% a la
máxima alcanzada en el escenario base y planteada en el presente documento. No
obstante, toda vez que la tarifa podría disminuir en promedio a USD 12.00 en las zonas sin
competencia y alto consumo, este escenario representaría un mayor desembolso trimestral
para el Estado por conceptos de RPI y RPMO, a consecuencia de los menores ingresos
percibidos por la empresa concesionaria, aunque estos últimos serían superiores a los de
la alternativa 1 (mantener el esquema de tarifa única y reducir a USD 15.00).
(iii) La empresa emplea tanto discriminación geográfica como descuento por
volumen (flexibilidad total)
Una vez analizadas las implicancias del establecimiento de discriminación geográfica y
descuentos por volumen de manera separada, a continuación se detallan las repercusiones,
en términos de demanda e ingresos para Azteca, de la aplicación de un mecanismo
conjunto que combine ambos tipos de diferenciación tarifaria (denominado flexibilidad total).
Los supuestos principales para el planteamiento de las tarifas bajo esta alternativa son que
Azteca establecería precios diferenciados entre zonas con competencia y sin competencia
(considerando precios menores en las primeras) y que, dentro de las zonas de
competencia, Azteca aplicaría una distinción tarifaria adicional, estableciendo precios
incluso más bajos en las zonas de “alto consumo, con competencia”, en comparación a las
zonas de “bajo consumo, con competencia”.
Así, para las zonas donde no existe competencia, se establece que Azteca mantendría la
actual tarifa de USD 23.00 por Mbps, no estableciendo alguna diferenciación. En tanto que
para las zonas de competencia, se asume que la posibilidad de flexibilidad tarifaria
permitiría a Azteca ofrecer una tarifa promedio de USD 15.00 para las zonas de bajo
consumo (igual a la tarifa diferenciada de la alternativa 1 y a la de discriminación geográfica)
y de USD 12.00 para las zonas de alto consumo (igual a la tarifa de descuento por volumen).
En ese sentido, el detalle de las tarifas que enfrentarían los diversos segmentos de la
demanda total, de acuerdo al nivel de consumo de tráfico y la condición de competencia,
así como la comparación respecto al escenario base, se detalla en el Cuadro N° 29.
Cuadro N° 29: Supuestos de tarifas de Azteca (USD)
Antes de la
Bajo Alto Después de la Bajo Alto
flexibilidad total
consumo consumo flexibilidad total consumo consumo
(Escenario base)
Respecto a la demanda que Azteca podría alcanzar, es importante recalcar que, tal como
ocurre en el escenario base, se considera como mercado potencial únicamente al segmento
donde las empresas operadoras de servicios finales tienen abonados o cobertura; pero que
no cuentan con redes desplegadas de fibra óptica a la fecha.
En ese sentido, en ningún caso se considera que las empresas operadoras de servicios
finales de una red de fibra óptica, en una determinada localidad, dejen de usar su propia
INFORME Página 91 de 173
red y contraten los servicios de la RDNFO. Sin perjuicio de ello, el supuesto de mercado
potencial sí contemplaría escenarios en los que las empresas podrían tener infraestructura
satelital, o de radioenlace, en una determinada localidad, y realicen una mejora (upgrade)
hacia la red de fibra óptica concesionada a Azteca.
De ese modo, para los supuestos de la participación de mercado de Azteca bajo la
aplicación de flexibilidad total, tanto para los servicios de banda ancha fija como banda
ancha móvil, se mantiene que Azteca atendería al 100% de la demanda en zonas donde
es la única empresa que provee servicios de trasmisión de datos a través de redes de fibra
óptica (denominada zona sin competencia), en los mismos términos que en las alternativas
anteriores.
Por su parte, en las zonas de competencia, en virtud de las tarifas aplicables, los supuestos
para la alternativa planteada son que la flexibilidad total permitirá a Azteca tener una
participación de mercado mayor que cero tanto el segmento de bajo como alto consumo,
toda vez que las tarifas escalonadas –la de la zona de alto consumo es menor que la de la
zona de bajo consumo- representarían adecuadamente la intensidad competitiva
observada en estos segmentos.
Así, en consideración a la cantidad promedio de empresas que participan en los segmentos
de mercado, se considera que Azteca atendería al 50% y al 33% de los requerimientos de
velocidad en las zonas de competencia de bajo y alto consumo, respectivamente, conforme
al detalle del cuadro N° 30, en el cual también se muestra la comparación respecto al
escenario base.
Cuadro N° 30: Supuestos de participación de mercado de Azteca
Antes de la
Bajo Alto Después de la Bajo Alto
flexibilidad total
consumo consumo flexibilidad total consumo consumo
(Escenario base)
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
Con relación al efecto que tendrían las reducciones tarifarias en los niveles de consumo, se
consideraron dos efectos adicionales a través de la ya mencionada elasticidad precio igual
a -0.15 para el servicio portador. Así, el efecto de la reducción tarifaria de USD 23.00 a USD
15.00 (35% inferior) sería equivalente a un incremento de 5.22% en la demanda total;
mientras que el efecto de la reducción tarifaria de USD 23.00 a USD 12.00 (48% inferior)
para las zonas de alto consumo sería de 7.17%.
En todos los casos, se ha contemplado que los efectos de la implementación de la
alternativa de política se llevan a cabo de manera gradual durante un periodo de tres (3)
años, de manera consistente con el hecho que el tiempo promedio de contratación a plazo
forzoso en la información de contratos de servicio portador disponible por el OSIPTEL es
de treinta y cinco (35) meses.
Por su parte, los supuestos empleados para la estimación de la demanda de la REDNACE,
así como de los nuevos accesos generados a consecuencia de los Proyectos Regionales,
INFORME Página 92 de 173
se mantienen en los mismos términos que en el caso del escenario base. Se precisa que
se mantiene la consideración que la REDNACE pagaría una tarifa de USD 23.00 por Mbps;
es decir, la demanda del Estado no sería afecta de la flexibilidad tarifaria, de manera
concordante al hecho que el segmento de demanda del Estado se configuraría como el
tramo más inelástico de la demanda de la RDNFO.
En todos los demás aspectos –sendas de difusión, cantidad agregada de accesos en los
mercados de bienes finales, entre otros-, también se asume que se mantienen los mismos
supuestos que los empleados para el escenario base, detallados en la sección IV del
presente informe.
Con relación a los efectos que la disposición de tarifas diferenciadas tendría en los ingresos
de Azteca, toda vez que se ha considerado que la diferenciación de precios se aplicaría
únicamente en zonas donde actualmente hay competencia, no se contempla que se vean
afectados los ingresos de la demanda en zonas sin competencia. En tal sentido, en
comparación al escenario base, los ingresos de Azteca se incrementarían conforme a la
participación dentro del servicio portador en las zonas de superposición de redes.
Sobre la base de los mecanismos descritos en los párrafos precedentes, el cuadro N° 31
muestra el detalle de la demanda total estimada de la RDNFO bajo el escenario de
flexibilidad tarifaria, así como los ingresos brutos que percibiría la empresa concesionaria
Azteca.
Cuadro N° 31: Proyecciones – Flexibilidad total
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Demanda total
34 52 77 103 137 169 202 247 247
(Gbps)
Ingresos (Millones
9.40 14.12 20.52 26.85 34.62 41.68 48.14 57.18 57.18
USD)
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
300
250
200
150
100
50
0
2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
INFORME Página 93 de 173
Gráfico Nº 32: Ingresos brutos proyectados
70.00
60.00
50.00
40.00
30.00
20.00
10.00
0.00
2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
300
250
200
150
100
50
0
2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036
Elaboración: GPRC-OSIPTEL
70.00
60.00
50.00
40.00
30.00
20.00
10.00
0.00
2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036
Sin perjuicio de lo anterior, se puede observar que tanto la flexibilidad total como el
establecer descuentos por volumen proporcionan escenarios con la mayor cantidad
demandada en comparación a establecer únicamente discriminación geográfica. Estos
resultados estarían de la mano con el hecho que un incremento en la cantidad de opciones
tarifarias posibilita atender a más segmentos de mercado donde la situación de
competencia habría conllevado a menores tarifas.
Respecto a los ingresos, en todos los casos estos son mayores con respecto al escenario
base salvo en lo que respecta a únicamente establecer descuentos por volumen (debido a
INFORME Página 95 de 173
la reducción tarifaria en las zonas sin competencia y alto consumo). No obstante que lo
anterior es por construcción del modelo, en el sentido que no se asume la posibilidad de
que la implementación de precios diferenciados erosione la participación obtenida en el
escenario base, este supuesto es realista si se considera el contexto presentado en el
escenario base, según el cual Azteca sólo atendería a los segmentos donde es la única
empresa que tiene redes de fibra óptica.
Así, se identifica que la alternativa que incrementaría en mayor medida los ingresos de
Azteca sería la de establecer una flexibilidad tarifaria total. Por lo tanto, de otorgarse
flexibilidad tarifaria a Azteca para la prestación del servicio portador, se podría esperar que
esta empresa implemente un esquema mixto que combine tanto discriminación de segundo
grado (ejemplificada en este documento a través de los descuentos por volumen) como
discriminación de tercer grado (discriminación geográfica).
Se debe precisar en este punto que establecer flexibilidad total también se configura como
la alternativa que disminuiría en mayor medida los pagos trimestrales del Estado al
concesionario por concepto de RPI y RPMO, en comparación a discriminación geográfica
y descuentos por volumen.
En este contexto, debe quedar definido en todos los casos que la posibilidad de diferenciar
precios sería aplicable siempre que en dicho distrito los ingresos percibidos por Azteca no
disminuyan respecto al trimestre previo a la modificación tarifaria. De esta manera se
garantiza tanto la sostenibilidad del negocio, la cual se encuentra en riesgo toda vez que
las empresas competidoras operan con esquemas tarifarios más flexibles que el de tarifa
única, como las condiciones de competencia en los mercados finales (al prevenir ofertas
agresivas).
6.3. Alternativas que modifican el mercado
En esta subsección se analizan las alternativas que involucran cambios en la estructura de
mercado: el establecimiento de una empresa comercializadora y la transferencia de la
RDNFO al Estado.
6.3.1. Establecer una empresa comercializadora
a. Problemática
Como se ha indicado en el diagnóstico, entre la RDNFO y sus clientes existen diversos
costos de transacción que dificultan la realización de un contrato de servicios. En primer
lugar, los clientes de la RDNFO son empresas de telecomunicaciones que prestan diversos
servicios finales y que eventualmente disponen de redes de transporte, por lo que sus
necesidades de conectividad son específicas y heterogéneas.
En segundo lugar, la decisión de contratar con la RDNFO implica establecer una relación
comercial de mediano y largo plazo, dado que el cliente potencial incurriría en un conjunto
de costos hundidos: despliegue de la última milla entre su nodo y el nodo de la RDNFO,
definición de los protocolos de seguridad y confiabilidad de la red, adaptación tecnológica
y estandarización de software. Todos estos costos serían irrecuperables si se rompiese el
acuerdo comercial.
Estos aspectos han influido en que las contrataciones con la RDNFO no se hayan realizado
conforme a lo esperado. Particularmente, según la opinión vertida por los potenciales
clientes, contratar con la RDNFO requiere de más requisitos de los que se suelen exigir en
INFORME Página 96 de 173
el mercado, por ejemplo presentar una carta fianza. Asimismo, el proceso de contratación
implica más tiempo de lo que se suele observar con otras empresas.
En general, las dificultades para contratar con la RDNFO se deben a que en este mercado,
la oferta y la demanda no interactúan como en un mercado final. En efecto, en un mercado
final es el precio el que orienta las decisiones de consumo; en cambio, en el mercado de
transporte, la práctica frecuente es la negociación sobre los diferentes aspectos técnicos
que implica cada orden de servicio.
En ese sentido, los clientes de la RDNFO no solo consideran la tarifa para decidir contratar,
sino también aspectos técnicos del enlace y la instalación. En efecto, cada cliente tiene una
necesidad distinta de conectividad, alguno requerirá trasmitir contenidos audiovisuales, y
otro requerirá el acceso a internet para prestar el servicio de banda ancha móvil, etc.
Por otra parte, las empresas que compiten en el mercado de transporte suelen hacerlo con
ofertas que empaquetan el servicio de transporte con el servicio final de conectividad a
internet y con otros servicios adicionales, conforme a los requerimientos y necesidades de
cada cliente. En cambio, la RDNFO, dada su naturaleza de red neutral, no podría competir
de manera equivalente con este tipo de oferta, aun si tuviera una tarifa más baja.
Asimismo, como se ha indicado previamente, entre el nodo óptico de la RDNFO y el nodo
de sus clientes se requiere establecer una conexión alámbrica de última milla, cuyo costo
e instalación está a cargo del cliente. No obstante, los competidores de la RDNFO suelen
incluir la última milla dentro de su tarifario; y por tanto, reducir los costos de transacción.
Por lo tanto, en el mercado de transporte existen diversos costos de transacción exógenos
al desempeño de la misma empresa concesionaria, los cuales dificultan la contratación de
la RDNFO, y reduce el segmento de demanda que podría atender.
Por otra parte, se debe considerar también que el Contrato de Concesión al garantizar el
ingreso a la empresa concesionaria a través de los pagos de RPI y RPMO, no brinda
propiamente incentivos para que la empresa incremente su esfuerzo en ventas. En efecto,
el esquema de incentivos no depende de la demanda que podría obtener en cada período
en razón de su esfuerzo, sino de la eventualidad que el ingreso (𝐼 = 𝑝𝑞) observado sea
mayor que la suma de RPI y RPMO.
Así, la transferencia que realiza el Estado en reconocimiento de los costos, como se puede
apreciar en la siguiente expresión, reconoce la inversión y costos operativos realizados por
Azteca a través de la RPI y la RPMO mediante un pago 𝑡0 . Además, en caso existiese un
excedente, este se repartiría entre el Estado y Azteca en una razón de 80% y 20%,
respectivamente.
𝑡 𝑆𝑖 𝐼 < 𝑡0
𝑡={ 0
𝑡0 + 𝛼𝐼 𝑆𝑖 𝐼 ≥ 𝑡0
En ese contexto, la posibilidad de que exista un excedente y que se ejecute la regla de su
reparto no dependería del esfuerzo de la empresa, dado que este solo es posible una vez
que el proyecto alcance su nivel de sostenibilidad.
Es decir, un hipotético mayor esfuerzo de Azteca por incrementar sus contrataciones no
generaría algún tipo de “premio” por eficiencia en los primeros años de operación, por lo
tanto Azteca no tendría incentivos por gastar más en fuerza de ventas de lo que ya se
supone definido en el contrato. En efecto, la utilidad de Azteca, como se indica en la
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siguiente ecuación, sería equivalente a la transferencia menos los costos y la desutilidad
del esfuerzo:
𝑡0 − 𝐶(𝑄(𝑒)) − 𝜓(𝑒) 𝑆𝑖 𝐼 < 𝑡0
𝑈={
𝑡0 + 𝛼𝐼 − 𝐶(𝑄(𝑒)) − 𝜓(𝑒) 𝑆𝑖 𝐼 ≥ 𝑡0
En ese contexto, si los costos son crecientes a la demanda, y esta es creciente al esfuerzo
de mercadeo, entonces es evidente que el esfuerzo (𝑒) sería igual a cero, dado que ya tiene
asegurado un pago fijo (𝑡0 ), y un mayor esfuerzo solo podría reducir su utilidad. Asimismo,
esta situación también implica que la empresa no tendría incentivos para acelerar el
proceso de difusión y llegar al período en que sea realizable la regla de reparto de
excedentes.
En ese sentido, en la operación y usufructo de la RDNFO existiría un problema de riesgo
moral que el Contrato de Concesión no previó adecuadamente, dado que la empresa
ganadora compitió en eficiencia, pero ex post no tiene incentivos para mantener el mayor
esfuerzo. Al respecto, el Estado no podría otorgarle más incentivos a Azteca, dado que el
𝑡0 les cubre todos sus riesgos.
Al respecto, se debe considerar que dado el actual desempeño de la demanda de Azteca,
muy por debajo de lo proyectado, lo que se requiere es incentivar las contrataciones y el
uso de la RDNFO en esta primera etapa de operación, cuando se está formando la
demanda, y no cuando está ya se encuentra en una fase de madurez. Es decir, existe la
necesidad de incrementar la tasa de contrataciones en los primeros años, y hacer que la
senda de difusión de la demanda de Azteca se desplace.
Por otra parte, retomando el problema de los costos de transacción que dificultan la
contratación de clientes, se debe señalar que el Contrato de Concesión concibe más al
operador de la RDNFO como un proveedor del servicio de Transporte, es decir operador
eficiente en la operación de este tipo de redes, pero no como una empresa especializada
en las mercadeo y las ventas.
En sentido, se podría afirmar que entre Azteca y los clientes de la RDNFO, concebidos
como una misma cadena de suministro (supply chain), faltaría un eslabón que intermedie
entre ellos y reduzca los costos de transacción y búsqueda. En efecto, la naturaleza propia
(know how) de Azteca sería la operación de redes, pero requeriría de una empresa
integradora de sistemas, la cual a la vez sería la encargada del mercadeo.
Como se puede apreciar en el gráfico Nº 35, en la actualidad Azteca interactúa directamente
con sus clientes, y está restringida a que sean solo empresas de telecomunicaciones. No
obstante, la mayoría de estas empresas y el mismo Estado, requieren de acceso a internet,
además del servicio de transporte. De esta manera, los clientes tendrían que negociar y
suscribir contratos con Azteca y con otra empresa, lo cual implica un mayor costo de
transacción.
En cambio, en un escenario con la intermediación de una empresa comercializadora e
integradora, los clientes solo tendrían que suscribir un único contrato, dado que la
interacción con Azteca y otras empresas quedaría a cargo de la empresa intermediadora,
la cual sería el eslabón entre Azteca y su demanda.
Por lo tanto, sería una alternativa plausible establecer una empresa intermediaria o
comercializadora entre la empresa concesionaria de la RDNFO y los clientes, cuya principal
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función sea impulsar la contratación de clientes, e incrementar la demanda contratada. Esta
empresa se encargaría de coordinar con Azteca la provisión del servicio de transporte, y al
mismo tiempo tendría la libertad comercial de empaquetar la oferta con otros tipos de
servicios y realizar la última milla.
Gráfico Nº 35: Estructura del mercado de la RDNFO
SIN INTERMEDIACIÓN CON INTERMEDIACIÓN
Comercializador
Contrato 1 Contrato 2
Contrato
Clientes Clientes
Elaboración: OSIPTEL
b. Teoría y experiencia
Las ventajas y desventajas del establecimiento de un comercializador/integrador pueden
ser analizadas a partir de la literatura académica relacionada con la formación de cadenas
de suministro (supply chain), temática que ha sido abordada desde el ámbito de la teoría
de los incentivos en economía y de la investigación de operaciones.
En tal sentido, como diría Krishna y Winter (2012), una cadena de suministro es la
secuencia o eslabonamiento de varias empresas involucradas en la producción de un bien
o la provisión de un servicio. El estudio de la cadena de suministro involucra el análisis de
todas las decisiones económicas que adoptan a lo largo de esa cadena: diseño del
producto, elección de insumos, elección de proveedores, transporte, inventarios y precios
finales. Usualmente, a lo largo de una cadena hay más de una empresa, por lo que se
requiere cierto grado de coordinación.
En el caso de la RDNFO, la entera cadena de suministro involucra desde el servicio final
de banda ancha, hasta los proveedores de los servicios de transporte y otras empresas
relacionadas. Dentro de esa cadena, es evidente que la RDNFO recién se está integrando
y desarrollando cualidades para coordinar; no obstante, es probable que otras empresas
estén más capacitadas con la interacción con otros actores del mercado.
Cabe precisar que la existencia de un análisis de las cadenas de suministro se debe a la
existencia de contratos complejos entre los diversos actores, estos contratos no deberían
existir si hubiese competencia perfecta en todos los niveles del mercado (mayores y
minoristas, por ejemplo). No obstante, son las imperfecciones de mercado las que motivan
que se suscriban contratos entre diversos eslabones de la cadena, con la intención de
corregir las distorsiones (Krishna y Winter, 2012).
En ese contexto, la existencia de una empresa verticalmente integrada que controla la
entera cadena no sería la única imperfección a corregir, también existen problemas de
incertidumbre, asimetría de información, externalidades, etc. En el caso de Azteca, se
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tendría la situación particular de ser una empresa cuyos ingresos no dependen de sus
ventas, y que la propiedad de la infraestructura pertenece al Estado, siendo además su
principal cliente el mismo Estado, a través de la REDNACE.
Por otra parte, el modelo más general sobre las relaciones entre un mayorista y un minorista
supone que la empresa mayorista tiene que maximizar la siguiente función:
max 𝜋𝑢 (𝑤) = (𝑤 − 𝑐)𝑞̅ (𝑤) = (𝑤 − 𝑐) 𝑞̅ (𝑃̂(𝑤))
𝑤
Donde,
𝑤: es el precio mayorista.
𝑐: es el costo marginal.
𝑃: es el precio.
𝑞: es la demanda.
De esta manera, la solución del problema de la empresa mayorista sería la siguiente
expresión:
𝑤∗ − 𝑐 1
∗
=
𝑤 𝜀𝑢
Donde, 𝜀𝑢 es la elasticidad de la demanda derivada de la empresa mayorista.
Asimismo, en el caso de la empresa minorista, esta optimiza la siguiente función de
beneficio:
max 𝜋𝑝 (𝑝) = (𝑝 − 𝑤)𝑞̅ (𝑝)
𝑝
55 El concepto de costo de transacción fue instituido por Coase (1937), y se entiende como todo tipo de
intercambio de bienes y servicios entre agentes dentro o fuera de una organización.
INFORME Página 102 de 173
Asimismo, la especificidad del servicio (por ejemplo, la comercialización) es un
determinante para que la empresa lo produzca in house, o recurra al mercado.
Particularmente, el tipo de especificidad que se tiene que evaluar es la técnica, la cual
ocurre cuando una o ambas partes de una transacción invierten en equipamiento que no
tiene ningún valor para usos alternos. En el caso de un comercializador, los recursos que
emplea para prestar ese servicio podrían ser usados en otros fines, por lo que sería más
eficiente que sea una empresa distinta a la RDNFO. No obstante, si se trata de un integrador
si habría una mayor especificidad técnica.
Por otra parte, la frecuencia de las transacciones también influye en el aumento de los
costos; cuanto menos frecuente sean, menores serán los costos. En ese sentido, cuando
la interacción es baja, no sería necesario que se integren esas actividades. En ese sentido,
cuando hay una alta frecuencia de transacciones y una alta especificidad de los bienes,
sería más eficiente que se dé la integración vertical, en otro caso lo recomendable sería
algún tipo de outsourcing.
c. Descripción de la alternativa
En esta alternativa se propone que las actividades de comercialización sean realizadas por
una empresa distinta a Azteca. La principal función de esta empresa
comercializadora/integradora será buscar la demanda, realizar las contrataciones con los
clientes y las transferencias monetarias hacia el Estado y Azteca. Adicionalmente, la
empresa comercializadora podría realizar actividades de integradora, es decir empaquetar
el servicio de transporte de la RDNFO con servicios provistos por otras empresas, así como
realizar el servicio de despliegue de la última milla hacia el nodo óptico de Azteca.
En ese sentido, esta opción tiene la virtud de incrementar la eficiencia productiva, dado que
la empresa concesionaria podrá enfocarse en la mejora de su productividad en el servicio
de transporte, mientras que el proceso de ventas será atendido con más eficiencia por la
empresa comercializadora, la cual funcionará como un outsourcing. Otra ventaja de esta
alternativa es que se podría corregir el problema de los incentivos, dado que en este caso
los beneficios de la empresa comercializadora sí estarán vinculados con las ventas.
Por lo tanto, la ventaja de esta alternativa radica en que posibilita una mayor eficiencia en
la venta, producto de la experiencia y know how de la comercializadora; al mismo tiempo
que permite a la empresa concesionaria enfocarse en operar la red en las más óptimas
condiciones.
En escenario actual, como se puede apreciar en el gráfico N° 32, Azteca coordina y negocia
directamente con sus clientes, recibe el ingreso por prestar el servicio, el cual se deposita
en un fideicomiso; luego el Estado le paga la RPMI y la RPMO. En ese contexto, como ya
se ha indicado Azteca no tendría incentivos para esforzarse por incrementar sus ventas.
En cambio, una vez que se establezca una empresa comercializadora/integradora, esta se
encargará de entrar en contacto con los clientes, como se puede apreciar en los gráficos
N° 36 (a) y (b), tomará en cuenta las particulares necesidades conectividad, y elaborará
una oferta empaquetada del servicio de transporte de la RDNFO con otros servicios de
conectividad.
A su vez, la empresa integradora transferirá al Estado el ingreso recaudado descontado su
pago, este flujo de dinero irá hacia el fideicomiso. Finalmente, el Estado realizará los pagos
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de RPMI y RPMO. En ese contexto, Azteca se restringiría a operar y administrar la RDNFO,
lo cual implicaría descontar los gastos de venta del valor de la RPMO.
Gráfico Nº 36: Flujo de transacciones con la RDNFO
(a) Escenario sin comercializador/integrador
RPI RPMO
Estado
Ingresos PA QA
Servicio QA
Clientes Azteca
Pago PA Q A
Servicio Q iO
i
Otras
empresas
Pago PiO Q iO
i
(b) Escenario con comercializador/integrador
RPI RPMO
Estado
Ingresos PA QA
Servicio Q A QiO
i Servicio Q A
d. Análisis de la alternativa
Con la finalidad de poder analizar la alternativa de implementar un esquema de
intermediación y coordinación entre la RDNFO y sus clientes, se ha considerado que un
comercializador o integrador podría recibir un porcentaje 𝜙 del precio de la RDNFO (𝑝), de
manera que su función de utilidad sería igual a:
𝜋𝑚 = 𝜙𝑅(𝑞) − 𝑔(𝑒)
Donde 𝑔(𝑒) es el gasto o desutilidad por el esfuerzo de ventas y publicidad (𝑒) y 𝑅(𝑞) = 𝑝𝑞,
es decir el ingreso al precio 𝑝. Asimismo, la función de utilidad de la RDNFO, bajo el
supuesto que opera como una empresa que maximiza beneficios sería igual a la siguiente
expresión:
𝜋𝑅𝐷𝑁𝐹𝑂 = (1 − 𝜙)𝑅(𝑞) − 𝑐(𝑞).
Otra forma de ver este planteamiento, es que el minorista recibe 𝑝̂ = 𝜙𝑝 por cada unidad
vendida, y la RDNFO recibe 𝑤 = (1 − 𝜙)𝑝, que sería el precio de salida de planta. Además,
este planteamiento al ser más general que el caso particular de un único precio mayorista,
INFORME Página 104 de 173
otorga la posibilidad de atar a través de 𝜙, ambos precios y convertirlos en una misma
decisión, lo cual es el objetivo de una coordinación de cadena de suministros (supply chain).
Asimismo, este planteamiento podría extenderse al escenario de diferenciación de precios,
tal y como se han planteado en las alternativas anteriores, dado que el minorista recibiría 𝜙
incluso respecto a un vector de precios.
Asimismo, a partir del análisis de los estados financieros de otras empresas del mercado
de transporte, se ha encontrado que en promedio gastan el 5.6% de sus ingresos en
publicidad, personal en gastos de ventas y otros servicios de terceros. En tal sentido, con
la finalidad de evaluar esta propuesta se propone un 𝜙 de 5% que recibiría la empresa
comercializadora.
Por otra parte, se está asumiendo que la estructura de precios que la empresa
comercializadora implementaría será la misma que se contempla en condiciones de
flexibilidad tarifaria. Es decir, los precios por Mbps que pagarían los clientes –empresa de
servicios de telecomunicaciones-, de acuerdo a los niveles de consumo y competencia de
la demanda, serían iguales a los detallados en la alternativa anterior.
En este contexto, a fin de que los resultados de la alternativa de comercializador equiparen
a los de la alternativa de flexibilidad tarifaria, la eficiencia adicional en términos de cantidad
demandad que ocurriría como consecuencia del know how o la experiencia del
comercializador debería ser por lo menos igual al 5% que corresponde al porcentaje
recibido.
Por otra parte, se debe considerar que con la implementación de los proyectos regionales,
donde las redes de transporte probablemente se reorganicen entre 4 o 5 operadores de
transporte, la necesidad de coordinar e integrar las transacciones en este mercado se
incrementará. En ese contexto, la opción de fomentar y reglamentar la existencia de una o
más empresas comercializadoras/integradoras podría mejorar la dinámica del mercado,
reducir costos de transacción y favorecer un uso más eficiente de la actual infraestructura
de red.
Cabe añadir que, esta alternativa puede introducir mayores elementos de competencia en
la prestación de servicios finales, frente a otras alternativas, toda vez que la selección de la
empresa comercializadora/integradora estaría sujeta a un proceso de concurso o subasta
por el mercado, eligiéndose al operador más eficiente.
No obstante, la implementación de un comercializador/integrador podría generar el
siguiente conjunto de dificultades:
56Este nivel de eficiencia operativa no corresponde necesariamente con el nivel de eficiencia operativa cierta
de Azteca. La literatura económica sobre economía de la información y mercados con información asimétrica
han documentado teórica y empíricamente esta problemática.
INFORME Página 108 de 173
De esta manera, con los cobros de RPI y RPMO ofertados, Azteca está recuperando cuanto
menos la inversión efectivamente realizada, la porción actuarial de la misma, así como los
gastos de operación y mantenimiento que se realicen efectivamente. En este contexto, tal
como fue mencionado en la alternativa anterior, la empresa no tiene necesidad de realizar
esfuerzo para incrementar las ventas por el servicio concesionado de modo que le permita
garantizar la recuperación de los costos incurridos, pues ésta ya se encuentra asegurada.
Es decir, el esquema de incentivos provisto en el contrato no es un esquema de incentivos
de alto poder.
Por el lado del Estado, la situación actual complica las finanzas públicas (los recursos
presupuestales) pues las provisiones por contingencias contractuales (sobre las cuales el
Estado ha otorgado garantías y por tanto, le ha generado obligaciones) se hacen sobre la
base de las estimaciones iniciales de demanda: a mayor brecha entre la demanda real y la
demanda proyectada inicialmente, existe la necesidad de contar con mayores recursos
presupuestales para cumplir las obligaciones contractuales del Estado.
En esa línea, la presente alternativa busca dotar a la RDNFO con un diseño que contenga
los incentivos adecuados a fin de contribuir significativamente al logro de una operatividad
eficiente de dicha red.
Entre las características de esta nueva licitación de la RDNFO se tienen las siguientes:
a) El objeto de la nueva licitación es lograr el uso eficiente de la RDNFO.
b) Esta gestión más eficiente podría darse estableciendo por separado los dos
componentes de la misma:
i. la operación y mantenimiento de la red de transporte
ii. la captación de clientes
c) La estructura y nivel tarifario asociado al servicio de transporte debe ser flexible y
no debe estar determinado ni fijado en el contrato. El contrato sí puede especificar
las variables que determinarían la flexibilidad tarifaria.
d) Se puede permitir que se brinden servicios adicionales según disponibilidad o
requerimientos técnicos de los clientes. Así por ejemplo, se podría ofrecer además
de Megabytes de transporte, lambdas (l), fibra oscura, etc.
e) Se puede permitir que el operador provea o se encargue de la construcción de la
última milla desde la RDFNO hasta el usuario final.
f) El operador de la red de transporte puede dar salida internacional al tráfico generado
en otras redes de transporte.
Las características señaladas buscan ampliar las posibilidades de contar con una mayor
demanda o cantidad contratada, de modo que se aproveche la capacidad desplegada de la
RDNFO y así permitir un uso eficiente de la misma.
Para la implementación de esta alternativa, se deben realizar dos cálculos relevantes: (i) el
pago que el Estado debe hacer a Azteca por el valor comercial de la RDNFO, y (ii) el valor
referencial de la nueva licitación. En el análisis, se debe tomar en cuenta las transferencias
que el Estado efectivamente ha realizado a favor de dicha empresa.
INFORME Página 109 de 173
e. Valor comercial de la RDNFO
En la presente sección se realiza la valorización del proyecto RDNFO a diciembre de 2017,
es decir luego de culminada la fase de despliegue y a más de un año de iniciada la fase de
operación y mantenimiento.
Al respecto, para calcular el valor de la RDNFO se emplea la metodología de valor
pendiente de recupero, y por tanto el valor calculado representa el monto mínimo que
estaría dispuesta a recibir Azteca por el proyecto RDNFO a diciembre de 2017, pues se
considera el monto que le falta recuperar por los desembolsos realizados en la fase de
despliegue.
En ese sentido, el valor pendiente de recupero se calcula como la diferencia entre la
inversión en la Fase de Despliegue (en adelante, el Capex) y los flujos RPI. Cabe señalar
que no se considera valor pendiente de recupero para los costos de operación y
mantenimiento ya que se asume que estos han sido cubiertos por los flujos RPMO a
diciembre de 2017.
Dado que el valor de recupero considera el valor del dinero en el tiempo, tanto el monto del
Capex como los flujos RPI se actualizan a diciembre de 2017 utilizando la tasa de descuento
de 10.23% (o su equivalente trimestral, 2.47%) la cual fue considerada en el “Informe Final”
elaborado por el consultor Sergio Bravo Orellana respecto al “Modelo Económico Financiero
de la Concesión del Proyecto RDNFO57.
Respecto a los valores considerados para el Capex, éstos se obtienen a partir de la
información financiera auditada de los años 2015 y 2016. Asimismo, los flujos RPI
considerados son los presentados en la oferta económica con la cual Azteca se adjudicó la
concesión de la RDNFO.
Con referencia a la frecuencia de los datos considerados para la determinación del valor
pendiente de recupero, ésta es trimestral en correspondencia a la periodicidad de la entrega
de los flujos RPI. Asimismo, se considera que los montos de Capex se registran en los
Estados financieros de Azteca con datos al cierre de cada año, por lo que para su
equivalencia en datos trimestrales se hace una repartición de dichos montos en partes
iguales.
En ese sentido, el Capex se reparte en partes iguales para el periodo en el que se
reconocen las inversiones de la fase de despliegue en los Estados Financieros Auditados.
De esta manera, las inversiones llevadas a cabo entre el tercer trimestre de 2014 al cuarto
trimestre del año 2015 se obtiene de los Estados Financieros Auditados 2015, mientras que
el Capex entre el primer al segundo trimestre de 2016 se obtiene de los Estados Financieros
Auditados 2016.
A partir del método y datos señalados, el valor calculado del monto mínimo que Azteca
estaría dispuesta a recibir a diciembre de 2017 es de USD 185.55 millones.
57Al respecto, se debe señalar que la tasa calculada en la sección 5.2.1. del Informe Final podría ser ajustada
a diciembre de 2017 considerando: 1) que la variable tomada como referencia para el cálculo de la tasa de
10.23%, es decir el “spread” entre el bono global del Perú y de los proyectos con garantías contractuales, puede
haber sufrido cambios; 2) el cálculo de la tasa consideraba que al no existir certificados CP-RPI
correspondientes a cada entrega, la tasa se incrementaba de 9.89% a 10.23%.
INFORME Página 110 de 173
f. Consideraciones adicionales
Sin perjuicio de los resultados identificados y presentados para esta alternativa, se debe
tener en consideración que la transferencia al Estado de la RDNFO contemplaría iniciar
nuevamente un proceso de licitación y un nuevo análisis de las condiciones tarifarias que
tendría el nuevo operador. Al respecto, tal situación, además de ser costosa para el Estado
y los agentes interesados, no garantizaría que el resultado final sea distinto al que
actualmente se observa.
Así, es probable que una nueva licitación de la RDNFO conlleve a un escenario en el cual
nuevamente se debe llevar a cabo un análisis símil al presentado en este informe. Por lo
tanto, estas implicancias deben ser adecuadamente ponderadas en al analizar la viabilidad
de transferir la red al Estado.
6.4. Recomendación de alternativa
Sobre la base de la información detallada a lo largo de esta sección, se recomienda la
implementación de la alternativa denominada flexibilidad tarifaria (sección 6.2.2), en virtud
del menor pago que realizaría el Estado a la empresa concesionaria por concepto de RPI y
RPMO, y del mayor uso que se promueve en la prestación de los servicios de la RDNFO.
En efecto, conforme a las proyecciones realizadas, y considerando una tasa de disminución
tarifaria anual de 3% para el servicio portador, consistente con lo observado en el mercado
de servicios finales, se estima que la aplicación de flexibilidad tarifaria resultará en una
mejora en la posición del Estado, a valor presente, de 17.6% respecto a la situación
planteada como escenario base en el presente informe, conforme al cuadro N° 32.
No obstante, tal como se muestra en el mencionado cuadro y en el gráfico N° 37, la posición
del Estado, tanto del escenario base como de flexibilidad tarifaria, es considerablemente
inferior según las proyecciones actuales en comparación a lo previsto al momento de la
adjudicación de la RDNFO. En este punto se debe precisar, tal como ha sido expuesto a lo
largo del presente documento, que dicha situación se relaciona a una proyección optimista
de la demanda al momento inicial, considerando que algunos supuestos de la proyección,
como la superposición de redes de fibra óptica por parte de otras empresas, al retraso en
el desarrollo de la REDNACE, entre otros aspectos, no resultaron conforme a lo esperado.
INFORME Página 111 de 173
Gráfico N° 37: Flujo del Estado
50
40
30
20
Millones de USD
10
0
-10
-20
-30
-40
-50
2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034
Elaboración: OSIPTEL
Cuadro N° 32: Valor presente del flujo del Estado (millones de USD)
Original (2013) 76.43
Escenario base (2017) -88.97
Flexibilidad tarifaria (2017) -73.29
Nota: Se considera una tasa de descuento igual a 10.23%
Elaboración: OSIPTEL
58 Referida a que el esquema de flexibilidad tarifaria sea implementado en un determinado distrito siempre que
los ingresos percibidos por el servicio portador de Azteca en dicha localidad no sean inferiores en comparación
al trimestre previo a la modificación tarifaria.
INFORME Página 114 de 173
VII. PROPUESTA DE MEJORAS REGULATORIAS
De forma complementaria a la evaluación de las alternativas de política descritas en la
sección anterior, a continuación se presenta el análisis de otros aspectos regulatorios y
modificaciones respecto a las condiciones del servicio portador de la RDNFO, que
resultarían necesarias para mejorar el desempeño y uso de la red.
Tales aspectos se han desarrollado a partir de información recabada en las reuniones
sostenidas con distintas empresas operadoras del sector –en las que se discutió las
principales dificultades para contratar el servicio de la RDNFO–, y del concesionario Azteca.
Se destacan los aspectos vinculados al proceso de contratación del servicio portador, al
tráfico garantizado para la RDNFO, a la provisión de otros servicios a través de la red dorsal,
a la metodología de revisión tarifaria establecida en el Contrato, entre otros.
59 Sobre esta actividad, Azteca manifiesta que si bien el plazo máximo es de 20 días calendarios, las solicitudes
de contratación vienen siendo respondidas en un plazo promedio de 12 días.
INFORME Página 117 de 173
Requerimiento de trámites físicos
Actualmente la empresa concesionaria Azteca no dispone de una página web donde se
encuentre disponible la información sobre el servicio que ofrece, y que permita que sus
potenciales clientes puedan formular sus solicitudes de contratación del servicio.
Asimismo, las empresas operadoras que son potenciales clientes de la RDNFO han
comentado que las condiciones de prestación del servicio, al estar sujetos a requerimientos
de un trámite físico de documentos, generan consecuencias negativas en temas de tiempo
que afectan el atractivo del servicio de la RDNFO.
Un ejemplo de lo anterior, es la emisión de facturas físicas a los abonados que podría ser
reemplazada por facturas electrónicas, lo cual permitiría ahorrar el tiempo de mensajería
en el envío de dichos documentos.
En ese sentido, se estima conveniente que la implementación de mecanismos electrónicos
para la facturación del servicio y la disponibilidad de una página web que proporcione mayor
información sobre las condiciones del servicio y su oferta comercial tarifaria –la cual deberá
ser registrada en el SIRT del OSIPTEL-, así como represente una alternativa adicional para
efectuar solicitudes ante el operador concesionario de la RDNFO, podrían potenciar las
ventajas de la prestación del servicio y contribuir a mejorar la situación comercial de la
RDNFO.
La cláusula 39 del Contrato de Concesión de Azteca dispone que la tarifa actual de 23.00
USD por Mbps (sin IGV) será revisada a partir del sexto año conforme a la siguiente fórmula:
ARPI𝑡 + ARPMO𝑡−1
Tarifa𝑡 =
𝑞𝑡−1
Donde:
Tarifa𝑡 : es la tarifa del servicio portador (por Mbps) correspondiente al año 𝑡.
ARPI𝑡 : es Ia suma anual de los valores RPI ofertados, correspondientes a los
cuatro trimestres del año 𝑡.
ARPMO𝑡−1 : es Ia suma anual de los RPMO ajustados correspondientes a los cuatro
trimestres del año 𝑡 − 1.
𝑞𝑡−1 : es Ia cantidad demandada de Mbps contratada del año 𝑡 − 1.
Al respecto, de acuerdo a la evolución del volumen de tráfico que viene cursando hasta la
fecha la RDNFO, y a las proyecciones de demanda actualizadas producto de los diversos
cambios en el mercado de servicios de transporte, la aplicación de esta regla de revisión
tarifaria puede tener efectos negativos en el desarrollo de la RDNFO, siendo que dichos
niveles de tráfico cursados por la red dorsal se encuentran por muy debajo de las
proyecciones consideradas en la oportunidad de la adjudicación del proyecto.
En efecto, siendo que el valor revisado de la tarifa –aplicable a partir del quinto año de
operación de la RDNFO– depende en forma inversamente proporcional del nivel de tráfico
contratado, una menor realización de la demanda implicará un aumento en el nivel de la
tarifa del servicio portador.
En consecuencia, la realización de un incremento tarifario por encima del nivel actual de
USD 23.00 por Mbps, implicará que la cantidad demandada sea restringida aun más por un
efecto de elasticidad precio, lo cual provocará en la siguiente revisión anual la tarifa del
servicio se incremente nuevamente, resultando en proceso de incremento progresivo del
valor de la tarifa y de restricción de las cantidades contratadas.
Por consiguiente, se torna necesario suprimir dicha cláusula de revisión tarifaria a fin de
evitar la ocurrencia de los eventos descritos que puede afectar seriamente el desarrollo del
servicio portador de la RDNFO.
INFORME Página 123 de 173
Sin embargo, corresponde que de darse las condiciones adecuadas de mercado,
enmarcadas en este proceso de implementación de mejoras que tienen como fin promover
un mayor desarrollo de la RDNFO, la tarifa del servicio portador deberá enfrentar una
dinámica acorde con las mejoras en desempeño de la red dorsal, lo cual implica que ésta
deberá revisarse en el tiempo.
En tal sentido, siendo que establecer una regla anticipada de revisión tarifaria puede estar
sujeta a riesgos en sus efectos, producto de la volatilidad e incertidumbre respecto a la
realización de la demanda, se recomienda que la actualización en el tiempo de la tarifa del
servicio portador, se lleve a cabo bajo el marco normativo de un procedimiento de revisión
de Tarifas Tope a cargo del OSIPTEL, el cual será efectuado en periodos de cada 4 años.
Cabe precisar que dicha Tarifa Tope deberá estar acorde al régimen tarifario flexible que
sea implementado en virtud de la recomendación formulada en la sección 6 del presente
informe, de manera que la empresa concesionaria de la RDNFO podrá fijar la tarifa de su
servicio portador sin exceder el nivel máximo que sea determinado.
Por otra parte, mientras Azteca únicamente puede ofrecer al mercado un solo tipo de
producto, las empresas que compiten en el mercado de transporte no solo disponen de una
gran flexibilidad tarifaria, sino que también pueden ofrecer servicios diferenciados y
adaptados a las necesidades de sus clientes.
En relación con la demanda proyectada realizada en el 2012, se esperaba que la banda
ancha fija significase el 69% de la demanda en el 2018, y en el 2025 alcanzase el 60%.
Asimismo, se esperaba que la banda ancha móvil sea solo el 23% en el 2018, y el 36% en
el 2025. Mientras que la demanda de la REDNACE solo debía significar el 4% en el 2025.
No obstante, en la estimación realizada en este informe, se observa que la banda ancha
fija tiene una porción considerablemente inferior a lo esperado. En efecto, en el 2025 este
segmento de demanda solo significaría el 19%, mientras que la banda ancha móvil
significaría el 65%. Como resultado de esta actualización, la demanda de Azteca se
ajustaría en el largo plazo a 221 Mbps anuales, y reflejaría una senda inferior a la
proyectada en el 2012.
Estos cambios en las proyecciones de la demanda de la RDNFO se deben a que en la fase
de diseño no se contemplaron escenarios de superposición con las redes de fibra óptica de
otras empresas, la aparición de la tecnología 4G, y la adopción extendida del Internet móvil.
Es importante precisar que el diseño del contrato de concesión es un factor que influye
también en la actual situación de la RDNFO. Esto último porque, de acuerdo al diseño, los
ingresos de la operadora se encuentran garantizados en el nivel solicitado en la etapa de
adjudicación del proyecto. De esta manera, los ingresos son independientes del nivel de
ventas de la empresa, siendo el Estado el que cubre la diferencia. Por lo tanto, si asumimos
que el nivel de ventas es una función del esfuerzo de la empresa, es natural observar que
el esfuerzo elegido por el postor no sería el que haga máximo el nivel de ventas, tal como
sugiere la literatura económica y como ha sido referido por las empresas que participaron
en las entrevistas llevadas a cabo por el regulador. En ese sentido, no se recomienda
emplear este tipo de diseños -que garantizan totalmente el nivel de ingresos - en proyectos
en los cuales el nivel de ventas dependa de manera significativa del nivel de esfuerzo del
concesionario.
Con el objetivo de analizar situaciones que reducirían los pagos trimestrales del Estado a
Azteca por concepto de RPI y RPMO, e incrementaría el uso y la cantidad de tráfico que es
transportado a través de la RDNFO, se han evaluado cuatro escenarios de prestación del
servicio portador, los cuales consideran modificaciones tarifarias y estructurales: (i) reducir
la tarifa única a un nivel de USD 15.00 por Mbps, (ii) establecer la posibilidad que Azteca
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tenga flexibilidad tarifaria, (ii) establecer una empresa comercializadora y (iv) transferir la
RDNFO al Estado.
En este punto se debe señalar que la posibilidad de reducciones en la tarifa del servicio
portador, como las planteadas en las alternativas antes mencionadas, pueden conllevar, a
través de un traspaso, a menores tarifas en los servicios finales de banda ancha,
beneficiando directamente a los consumidores finales.
Con relación a la posibilidad de que Azteca tenga flexibilidad tarifaria, se identifica que tal
condición podría ser establecida siempre que los ingresos percibidos por la empresa
concesionaria no sean inferiores respecto a los ingresos del trimestre previo a la
modificación tarifaria. Lo anterior tendría como fin salvaguardar las condiciones de
competencia en los mercados de servicios finales, los cuales en todo momento deberán ser
analizados tanto por el regulador como por el MTC, en caso implementarse la medida.
Respecto a la alternativa de establecer un comercializador/integrador, se considera que
esta opción podría mejorar la dinámica del mercado, reducir costos de transacción y
favorecer un uso más eficiente de la actual infraestructura de red. No obstante, esta
alternativa implica desarrollar una reglamentación particular, alcanzar un adecuado margen
de ganancia que incentive la entrada de alguna empresa comercializadora, y asumir que
habrá un período previo de aprendizaje. En ese sentido, la opción de establecer una
empresa comercializadora/integradora no sería de corto plazo, sino de largo plazo, dado
que requeriría invertir un mayor esfuerzo regulatorio en el diseño y planificación del
mercado.
Cabe añadir que, esta alternativa puede introducir mayores elementos de competencia en
la prestación de servicios finales, frente a otras alternativas, toda vez que la selección de la
empresa comercializadora/integradora estaría sujeta a un proceso de concurso o subasta
por el mercado, eligiéndose al operador más eficiente.
En relación a la alternativa de transferir la RDNFO al Estado, se ha identificado que en este
caso se tendría que pagar a la empresa concesionaria un monto que se encontraría
alrededor del valor pendiente de recupero (USD 185.55 millones). Cabe precisar que estas
estimaciones se han realizado de manera referencial a diciembre de 2017.
Sin perjuicio de los resultados identificados y presentados para esta alternativa, se debe
tener en consideración que la transferencia al Estado de la RDNFO contemplaría iniciar
nuevamente un proceso de licitación y un nuevo análisis de las condiciones tarifarias que
tendría el nuevo operador. Al respecto, tal situación, además de ser costosa para el Estado
y los agentes interesados, no garantizaría que el resultado final sea distinto al que
actualmente se observa.
Por consiguiente, del análisis efectuado se recomienda implementar la alternativa de
flexibilidad tarifaria consistente en posibilitar a Azteca, además de tener una tarifa tope
lineal, determinar libremente sus tarifas en función de diversos atributos (plazo de
contratación, velocidad, entre otros) en concordancia a la oferta comercial observada por
otras empresas con redes de fibra óptica, en virtud de los menores pagos trimestrales que
el Estado desembolsaría a la concesionaria por concepto de RPI y RPMO, al mismo tiempo
que esta alternativa incrementa la demanda de la RDNFO, promoviendo su uso.
En efecto, conforme a las proyecciones realizadas, y considerando una tasa de disminución
tarifaria anual de 3% para el servicio portador, consistente con lo observado en el mercado
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de servicios finales, se estima que la aplicación de flexibilidad tarifaria resultará en una
mejora en la posición del Estado, a valor presente, de 17.6% respecto a la situación
planteada como escenario base.
El principal beneficio de la implementación de un esquema de flexibilidad tarifaria radicaría
en el mayor uso de la RDNFO. En tal sentido, la flexibilidad tarifaria posibilitará a Azteca
adecuar su oferta comercial para ser atractiva en un contexto donde las empresas
competidoras presentan una oferta con descuentos por volumen, por tiempo de
contratación, entre otros atributos.
De conformidad con lo anterior, la recomendación planteada es que el esquema de
flexibilidad tarifaria sea implementado en un determinado distrito siempre que los ingresos
percibidos por el servicio portador de Azteca en dicha localidad no sean inferiores en
comparación al trimestre previo a la modificación tarifaria.
Así, a través de esta restricción, se logrará minimizar afectaciones en los mercados de
bienes finales en aquellas zonas donde la empresa concesionaria podría actuar como una
empresa monopolista o donde podría incurrir en ofertas excesivamente agresivas,
manteniéndose la misma razonabilidad aplicada al momento de la adjudicación de la
RDNFO con relación a la importancia de tener una tarifa única que no afecte a los niveles
de competencia en los mercados finales.
En ese orden de ideas, corresponderá supervisar que los ingresos por el servicio portador
de Azteca, en las zonas donde se aplique flexibilidad tarifaria, sean crecientes en el tiempo,
conforme a los objetivos de mejorar la situación comercial de la RDNFO y reducir el
desembolso trimestral del Estado por concepto de RPI y RPMO; evitando la posibilidad de
comportamientos oportunistas o estratégicos, tales como el establecimiento de ofertas
demasiado agresivas que podrían afectar negativamente a los ingresos percibidos.
En tal sentido, de manera conjunta a la flexibilidad tarifaria, se propone establecer un
esquema de tarifa tope lineal, la cual inicialmente sería igual a la tarifa actual de USD 23.00
y sería revisada por el regulador de manera periódica cada cuatro años a través de un
procedimiento de revisión tarifaria. Cabe señalar que, la implementación del mecanismo de
flexibilidad tarifaria debe garantizar que los ingresos percibidos por la empresa sean al
menos iguales a los recibidos en el trimestre previo a la modificación del régimen tarifario.
Es importante precisar que lo anterior posibilitará que las reducciones tarifarias que
establezca la empresa concesionaria en determinados distritos correspondan a
incrementos en las capacidades contratadas por sus clientes, situación que refleja los
objetivos del otorgamiento de esta libertad tarifaria.
Se debe resaltar que el establecimiento de ambos esquemas –tarifa tope lineal y flexibilidad
tarifaria– posibilitaría que las empresas clientes pequeñas, que podrían demandar bajos
niveles de velocidad, continúen pagando tarifas que puedan resultarles adecuadas, al
considerar que la flexibilidad tarifaria podría ser aplicable, principalmente, para altos niveles
de demanda.
Cabe mencionar que, con el objetivo de acotar el impacto de aquellos escenarios en los
que el Estado debe efectuar desembolsos para cubrir las diferencias entre los ingresos por
la prestación de servicios de la RDNFO y los montos por RPI y RPMO, se recomienda
establecer en el Contrato de Concesión que dichos desembolsos no podrán ser superiores
al valor pagado en el trimestre previo al inicio de vigencia de esta eventual cláusula.
INFORME Página 128 de 173
Complementariamente, debe quedar entendido que la posibilidad de flexibilizar la tarifa del
servicio portador se enmarcará dentro de los principios de no discriminación entre clientes
y de igualdad de acceso. En tal sentido, no será posible establecer algún tipo de flexibilidad
en la tarifa que sea de beneficio exclusivo para un único operador de telecomunicaciones.
En línea con lo anterior, los acuerdos bilaterales que puedan desarrollarse entre la empresa
concesionaria Azteca y algún cliente en particular deberán ser de libre disponibilidad para
otros interesados (a través de publicaciones en el SIRT), de manera tal que los demás
clientes potenciales puedan acogerse a la misma oferta tarifaria en condiciones de igualdad.
Asimismo, el esquema de flexibilidad tarifaria debe garantizar condiciones de competencia
adecuadas, tanto en los mercados de servicios intermedios como finales. Para tales
efectos, el regulador mantiene a salvo su facultad para monitorear la oferta de tarifas
agresivas o discriminatorias, evaluando la pertinencia de establecer tarifas piso (Price
Floors) en caso corresponda; teniendo en consideración que la empresa concesionaria
podría tener incentivos para arriesgar demasiado a nivel comercial, toda vez que sus
ingresos se encuentran garantizados según su contrato de concesión.
En concordancia con lo anterior, se recomienda eliminar la regla de revisión tarifaria
contenida en la Cláusula 39 del Contrato de Concesión. Mantener dicho mecanismo en un
contexto donde el volumen de tráfico cursado se encuentra muy por debajo de las
proyecciones realizadas, tendría efectos negativos en el desarrollo de la RDNFO, puesto
que a futuro implicará un aumento en el nivel de la tarifa del servicio portador por encima
del nivel de USD 23.00 por Mbps, reduciendo aún más la demanda del servicio.
Adicionalmente, también acorde con la alternativa de flexibilidad tarifaria, se recomienda
que la prestación del servicio portador de la RDNFO pueda proveerse bajo las distintas
modalidades tecnológicas que su infraestructura soporta. Así, cabe destacar que la
provisión del servicio bajo modalidades más versátiles permitirá otorgar un mayor atractivo
al uso de la RDNFO, en función de la oferta comercial que diseñe el operador concesionario.
Con relación a la implementación de la alternativa de flexibilidad tarifaria, se recomienda
que en caso identificarse que la situación de la RDNFO no mejora en el futuro (se mantiene
una demanda no creciente e ingresos bajos), se podrá evaluar la implementación de las
medidas estructurales analizadas en el presente informe, como sería el caso de establecer
una empresa comercializadora del servicio de transporte, o transferir la RDNFO al Estado,
lo que permitiría cumplir con los objetivos del proyecto de la RDNFO.
Desde otros aspectos, considerando las condiciones de prestación del servicio en la
interacción con los clientes y potenciales clientes se recomienda lo siguiente:
La eliminación del requisito de emisión de cartas fianzas a favor del operador
concesionario, toda vez que introduce costos de transacción adicionales a los
clientes y potenciales clientes del servicio.
Establecer un plazo máximo para la instalación del servicio portador.
Mejorar los mecanismos de atención a los clientes a través de la disposición de una
página web que proporcione mayor información sobre el servicio y su oferta
comercial tarifaria –la cual deberá ser registrada en el SIRT del OSIPTEL-, y
represente una alternativa adicional para efectuar solicitudes ante el concesionario.
INFORME Página 129 de 173
Minimizar los requisitos de tratamiento físico de documentos que podrían ser
reemplazados por medios electrónicos.
El efecto de estas medidas adicionales tiene como propósito otorgar mayores incentivos
para la contratación del servicio, lo cual impactaría positivamente en la demanda del
RDNFO y contribuiría a incrementar las proyecciones estimadas en la evaluación de la
alternativa recomendada.
Por otra parte, de manera análoga a la normativa que establece que el tráfico de la
REDNACE debe ser transportado a través de la RDNFO; el MTC y el FITEL podrían
considerar establecer dicha condición para que los próximos Proyectos Regionales de
Banda Ancha a ser concursados, también cursen su tráfico a través de la RDNFO.
Finalmente, con el objetivo de que el MTC pueda disponer de mayores elementos en un
eventual proceso de negociación con el operador de la RDNFO, se deja a su consideración
evaluar la modificación del Margen de Excedente utilizado para la determinación de la Prima
por Resultados.
INFORME Página 130 de 173
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INFORME Página 133 de 173
ANEXOS
62 POH: Path overhead. Tiene como misión monitorizar la calidad e indicar el tipo de contenedor virtual que se
tiene.
63 Entidad de carga útil que viaja sin cambios a lo largo de la red, además de algunos bytes que se agregan y
Colisiones.
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y la lógica. En el primero de ellos se consideran la capa física y la capa de enlace de datos;
mientras que el segundo hace referencia a la forma de funcionar.
La capa física describe las características físicas de la red y el hardware usado; siendo que
esta capa incluye la topología, el hardware de transmisión, el equipo usado, etc. Por su
parte, la capa de enlace de datos es responsable de la transferencia fiable de información,
a través de un circuito de transmisión de datos. Recibe peticiones de la capa de red y utiliza
los servicios de la capa física.
Esta tecnología suele ofrecerse para conexiones satelitales, de fibra, y de microondas;
además, puede implementarse directamente sobre la fibra óptica (Capas 1 y 2) o sobre la
DWDM (Capa 2).
Esta tecnología se basa en la difusión de señales por un cable coaxial, a través de la
utilización de un par trenzado que cuenta con anchos de banda de 10 Mbps, 100 Mbps,
1000 Mbps. Al respecto, las capacidades que se comercializan son 1 Mbps, 10 Mbps, 100
Mbps, 1 Gbps, y 10 Gbps.
En adición, la utilización de conmutadores permite tener un ancho de banda acumulado;
siendo el tamaño del paquete máximo de 1400 bytes.
Tecnología DWDM:
Es una técnica de transmisión de señales a través de fibra óptica usando la banda C (1550
nm), definida para la banda de 1530 nm a 1610 nm, con espaciado entre canales de 0.8 nm
y 1.6 nm, que funciona como un método de multiplexación similar al de división de
frecuencia que se utiliza en medios de transmisión electromagnéticos.
En el contexto de multiplexación, varias señales portadoras se transmiten por una única
fibra óptica, utilizando distintas longitudes de onda (λ) de un haz láser en cada una de ellas,
siendo que cada portadora óptica forma un canal óptico que podrá ser tratado
independientemente del resto de canales que comparten el medio, y contener diferente tipo
de tráfico. De esta manera se puede multiplicar el ancho de banda efectivo de la fibra óptica,
así como facilitar comunicaciones bidireccionales.
Para transmitir mediante DWDM son necesarios un multiplexor66 –transmisor– y un
demultiplexor67 –receptor–, los cuales son dispositivos complementarios.
En lo que respecta al número de canales ópticos, en la DWDM se consigue un mayor
número de ellos reduciendo la dispersión cromática de cada canal, a través del uso de un
láser de mayor calidad, fibras de baja dispersión, o mediante el uso de módulos DCM68. De
esta manera, es posible combinar más canales reduciendo el espacio entre ellos.
Actualmente, se pueden conseguir 40, 80 o 160 canales ópticos separados entre sí 100
GHz, 50 GHz o 25 GHz, respectivamente.
66 Circuito combinacional que tiene 2n líneas de entrada de datos, una línea de salida y “n” entradas de selección.
67 Circuito combinacional que tiene una entrada de información de datos “d” y “n” entradas de control que sirven
para seleccionar una de las 2n salidas, por la que ha de salir el dato que presente en la entrada.
68 Dispersion Compensation Modules: Módulo de Control de Dispersión.
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En virtud de lo antes mencionado, la DWDM es una tecnología exclusiva de redes de fibra
óptica en redes transporte, que consiste en trasmitir la información a través de diversas
longitudes de onda (λ), donde cada una de ellas permite llevar una determinada capacidad,
por lo general, de 40 Gbps u 80 Gbps.
Cabe precisar que un cable de fibra óptica suele tener 24, 48 y 96 hilos, cada uno de ellos
cuenta con 80 λ, y en cada λ se puede trasmitir hasta 80 Gbps. Además, en un hilo de fibra
se puede trasmitir hasta 64 Tbps (80×80 Gbps).
En síntesis, la DWDM se define por frecuencias con transmisiones de larga distancia,
utilizando frecuencias angostas de longitudes de onda compacta, requiriéndose de láseres
de precisión para mantener los canales dentro del objetivo; además, divide el espectro en
pequeñas partes, y se puede utilizar señal lumínica amplificada.
Por otro lado, por su practicidad, se trata de una técnica de transmisión muy atractiva para
las operadoras de telecomunicaciones, ya que permite aumentar su capacidad sin tender
más cables ni abrir zanjas.
Tecnología MPLS:
Opera entre la Capa 2 (enlace de datos) y la Capa 3 (red) del Modelo OSI, definida como
un protocolo de Capa 2.5. Asimismo, algunos operadores del servicio portador lo conocen
con el término IP-MPLS. Se debe tener presente que la tecnología MPLS, al ser una
tecnología de capa superior, necesariamente se soporta sobre una tecnología de capa
inferior (SDH, DWDM, Ethernet). Por ello, es común encontrar, en la práctica, las
denominaciones MPLS sobre DWDM, MPLS sobre Ethernet, etc.
La tecnología MPLS permite implementar Redes Privadas Virtuales (VPN) con
funcionalidades de Capa 2 (IP-VPN MPLS L2) y Capa 3 (IP-VPN MPLS L3), que son los
que permiten brindar el servicio portador. Esta tecnología es ampliamente usada en redes
Metropolitanas, y puede ser implementada sobre cualquier medio de transmisión, pero es
común que se implemente sobre redes de transporte de fibra óptica.
Esta tecnología provee soporte a las nuevas aplicaciones de voz, datos y video;
comunicación directa entre todas las sedes; priorización y calidad de las aplicaciones;
simplicidad de gestión de la red, a través de la plataforma de monitoreo de disponibilidad
del servicio; y garantía de Acuerdo de Nivel de Servicio.
Cada una de estas soluciones tecnológicas atiende diferentes necesidades de los clientes.
En efecto, en el caso del DWDM, esta tecnología otorga una mayor libertad al cliente en el
momento de definir sus parámetros de calidad y prioridad del tráfico, dado que
prácticamente estarían alquilando el medio de transmisión. En cambio, los servicios Metro
Ethernet suelen ser más restrictivos, en tanto que se esté contratando una velocidad de
transmisión.
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ANEXO 2: PROVISIÓN DEL SERVICIO PORTADOR
69 Carta C.2458-2014-GFS/2014 OSIPTEL, en relación con un Contrato de Usufructo celebrado entre Internexa
Perú S.A. y Telefónica del Perú S.A.A., sobre si el usufructo de fibra óptica oscura calificaba como un servicio
público de telecomunicaciones
70 Next Generation Access: Redes de Acceso de Siguiente Generación.
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ANEXO 3: EVALUACIÓN TECNOLÓGICA DEL SERVICIO DE TRANSPORTE DE LA
RDNFO
40.00
20.00
0.00
-20.00
-40.00
-60.00
2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034
Original (empleada en el concurso del proyecto)
Escenario base (Informe N° 198-GPRC/2017)
Alternativa1: Reducción de la tarifa a USD 15.00
Alternativa 2: Flexibilidad tarifaria
Elaboración: OSIPTEL
5.5. Comentarios a la propuesta de establecer una empresa
comercializadora
En esta parte de los comentarios de los interesados, se han resaltado posibles
aspectos beneficiosos del establecimiento de una empresa comercializadora;
al mismo tiempo, también se ha señalado que sus implicancias (como la
comercialización de otros servicios asociados al portador como la fibra
oscura) afectarían supuestamente la seguridad jurídica.
Al respecto, es importante remarcar que el establecimiento de una empresa
comercializadora posibilitaría modificar el escenario actual, según el cual la
concesionaria de la RDNFO interactúa directamente con sus clientes, quienes
están restringidos a contratar únicamente el servicio de transporte de datos a
nivel nacional. Así, en caso los clientes de la RDNFO estén interesados en
acceder al servicio de Internet de banda ancha, necesariamente estos
tendrían que contratar con empresas diferentes a Azteca la prestación de
otros servicios necesarios para una conectividad integral, tales como el
acceso a Internet y la última milla hacia los nodos de la RDNFO.
A la luz de esta situación, la posibilidad de tener una empresa
comercializadora, que integre las necesidades de los clientes (incluido el
transporte nacional de datos a través de la RDNFO), buscaría reducir los
costos de transacción del mercado de servicios portadores y facilitar la
contratación del servicio portador de la RDNFO.
Así, debe quedar entendido que el planteamiento de la empresa
comercializadora no contempla que esta sea “constructora” de infraestructura
u operadora de algún otro servicio de telecomunicaciones, sino que sirva
como intermediaria entre potenciales clientes y la empresa concesionaria de
la RDNFO, en un contexto donde esta última podría tener dificultades para
contratar clientes a consecuencia de que estos tienen un interés en un servicio
integral que incluya acceso a Internet y última milla, por ejemplo.
Además, el Informe N° 198-GPRC/2017 tampoco señala que la alternativa de
establecer una empresa comercializadora considere la venta de la fibra
oscura de la RDNFO, sino únicamente la comercialización del servicio
portador.
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