CLUBE DO CONCURSO
TEMA: ORÇAMENTO PÚBLICO PROFESSOR: CARLOS ALBERTO
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AFO – ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E
ORÇAMENTÁRIA - parte I Prof. Carlos
Alberto
Orçamento Público
Origem
O estudo do orçamento público retorna à década de
1920 nos Estados Unidos. Ou mesmo anteriormente,
só sendo possível devido à Revolução Industrial. A
gestão empresarial deu enormes saltos de
qualidade, propiciando o desenvolvimento de
diversas técnicas de gestão e de elaboração do
orçamento. Fayol, em sua obra "Administração
Industrial e Geral", já defendia que as empresas
eram conjuntos de funções (técnicas, comerciais,
financeiras, segurança, contábil e administrativas).
Com o desenvolvimento do pensamento
empresarial e acadêmico, que efetua o
acompanhamento e controle da Função
Administrativa estatal, era necessário estabelecer
mecanismos que proporcionassem bases seguras
para a condução das atividades empresariais. Neste
contexto, surgiram as técnicas orçamentárias mais
conhecidas: Orçamento Tradicional, Orçamento
Base Zero, Orçamento de Desempenho, Orçamento-
Programa, Sistema de Planejamento, Programação e
Orçamento, Sistema de Racionalização do
Orçamento dentre outras técnicas.
Conceito
É um instrumento de planejamento governamental
em que constam as despesas da administração
pública para um ano, em equilíbrio com a
arrecadação das receitas previstas. É o documento
onde o governo reúne todas as receitas arrecadadas e
programa o que de fato vai ser feito com esses
recursos. É onde aloca os recursos destinados a
hospitais, manutenção das estradas, construção de
escolas, pagamento de professores. É no orçamento
onde estão previstos todos os recursos arrecadados e
onde esses recursos serão destinados. (Ministério do
Planejamento)
I - Princípios Orçamentários:
Desde seus primórdios, a instituição orçamentária foi
cercada de uma série de regras com a finalidade de
aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua
principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar
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sobre os Executivos. Essa regras ou princípios
receberam grande ênfase na fase que os orçamentos
possuíam grande conotação jurídica, chegando alguns
incorporados na corrente legislação: basicamente na
Constituição, na Lei 4.320/64 e nas Leis de Diretrizes
Orçamentárias (LDOs). Os princípios orçamentários
são premissas a serem observadas em cada etapa da
elaboração orçamentária.
➢ Universalidade
Princípio pelo qual o orçamento deve conter todas as
receitas e todas as despesas do Estado. Indispensável
para o controle parlamentar, pois possibilita:
a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do
governo e dar prévia autorização para respectiva
arrecadação e realização;
b) impedir ao Executivo a realização de qualquer
operação de receita e de despesa sem prévia
autorização Legislativa;
c) conhecer o exato volume global das despesas
projetadas pelo governo, a fim de autorizar a
cobrança de tributos estritamente necessários para
atendê-las.
Considerações:
• Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra é
exigido nos seguintes dispositivos:
Art.2º “A Lei do Orçamento conterá a
discriminação da receita e da despesa, de
forma a evidenciar a política econômico-
financeira e o programa de trabalho do
governo, obedecida os princípios de unidade,
universalidade e anualidade”
• Tal princípio não se aplica ao Plano
Plurianual, pois nem todas as receitas e
despesas devem integrar o PPA.
• Art. 3º, da CF 1988: “A Lei do Orçamento
compreenderá todas as receitas, inclusive as
operações de crédito autorizadas em lei”.
➢ Princípio da Anualidade ou Periodicidade
Segundo o princípio da anualidade, o orçamento
deve ser elaborado e autorizado para um período de
um ano. Está na Lei 4.320/1964:
“Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação
da receita e despesa de forma a evidenciar a política
econômica financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecidos os princípios de unidade,
universalidade e anualidade.”
E também na nossa Constituição Federal de 1988:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecerão:
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I – o plano plurianual
II – as diretrizes orçamentária
III – os orçamentos anuais.”
É conhecido também como princípio da
periodicidade, numa abordagem em que o
orçamento deve ter vigência limitada a um exercício
financeiro. A ideia, em sua origem, era obrigar o
Poder Executivo a solicitar periodicamente ao
Congresso permissão para a cobrança de impostos e
a aplicação dos recursos públicos.
Exceção: A exceção se dá nos créditos especiais e
extraordinários autorizados nos últimos quatro meses
do exercício, reabertos nos limites de seus saldos,
serão incorporados ao orçamento do exercício
subsequente.
Considerações: O exercício financeiro no Brasil
coincide com o ano civil (vai de 01/01 a 31/12)
➢ Unidade
Segundo o princípio da unidade, o orçamento deve
ser uno, isto é, deve existir apenas um orçamento, e
não mais que um para cada ente da Federação em
cada exercício financeiro. Objetiva eliminar a
existência de orçamentos paralelos e permite ao
Poder Legislativo o controle racional e direto das
operações financeiras de responsabilidade do
Executivo.
➢ Totalidade
Coube à doutrina tratar de reconceituar o princípio
da unidade de forma que abrangesse as novas
situações. Surgiu, então, o princípio da totalidade,
que possibilitava a coexistência de múltiplos
orçamentos que, entretanto, devem sofrer
consolidação, de forma a permitir uma visão geral do
conjunto das finanças públicas.
A Constituição de 1988 trouxe melhor entendimento
para a questão ao precisar a composição do
orçamento anual que passará a ser integrado pelas
seguintes partes: a) orçamento fiscal; b) orçamento
da seguridade social e c) orçamento de investimentos
das estatais. Este modelo, em linhas gerais segue o
princípio da totalidade.
➢ Princípio do Orçamento Bruto
Existem despesas que, ao serem realizadas, geram
receitas ao ente público. Por outro lado, existem
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receitas que, ao serem arrecadadas, geram
despesas.
Por exemplo, quando o Governo paga salários,
realiza despesas. No entanto, a partir de
determinado valor, começa a incidir sobre a
remuneração o Imposto de Renda, que é uma
receita para o Governo, descontada diretamente
pela fonte pagadora. Assim, ao pagar o salário de
um servidor, é efetuada uma despesa (salário) que
ao mesmo tempo gera uma receita (Imposto de
Renda).
O princípio do orçamento bruto veda que as
despesas ou receitas sejam incluídas no orçamento
ou em qualquer dos tipos de créditos adicionais nos
seus montantes líquidos. Note que a diferença entre
universalidade e orçamento bruto é que apenas este
último determina que as receitas e despesas devam
constar do orçamento pelos seus totais, sem
quaisquer deduções.
➢ Princípio da Exclusividade
O princípio da exclusividade surgiu para evitar que o
orçamento fosse utilizado para aprovação de
matérias sem nenhuma pertinência com o conteúdo
orçamentário, em virtude da celeridade do seu
processo. Determina que a Lei Orçamentária não
poderá conter matéria estranha à previsão das
receitas e à fixação das despesas.
Exceção:
1. Autorizações para abertura de créditos
suplementares e;
2. Contratações de operações de crédito,
inclusive por antecipação de receita
orçamentária (ARO).
Assim, o princípio da exclusividade tem o objetivo
de limitar o conteúdo da Lei Orçamentária,
impedindo que nela se inclua normas pertencentes
a outros campos jurídicos, como forma de se tirar
proveito de um processo legislativo mais rápido.
Tais normas que compunham a LOA sem nenhuma
pertinência com seu conteúdo eram denominadas
“caudas orçamentárias” ou “orçamentos
rabilongos”. Por outro lado, as exceções ao princípio
possibilitam uma pequena margem de flexibilidade
ao Poder Executivo para a realização de alterações
orçamentárias.
➢ Princípio da Legalidade
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Todas as leis orçamentárias, PPA, LDO e LOA e
também de créditos adicionais são encaminhadas
pelo Poder Executivo para discussão e aprovação
pelo Congresso Nacional.
O art. 5º da Constituição determina em seu inciso II
que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
O art. 37 cita os princípios gerais que devem ser
seguidos pela Administração Pública, que são
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficiência.
Para ser legal, a aprovação do orçamento deve
observar o processo legislativo.
➢ Não Vinculação ou Não Afetação das
Receitas
Nenhuma parcela da receita geral poderá ser
reservada ou comprometida para atender a certos
casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita não
pode ter vinculações. Essas reduzem o grau de
liberdade do gestor e engessa o planejamento de
longo, médio e curto prazos.
Este princípio encontra-se claramente expresso no
inciso IV do art. 167 da CF de 88, mas aplica-se
somente às receitas de impostos.
“São vedados a vinculação de receita de impostos a
órgão, fundo ou despesa”,
Exceção:
1. Manutenção e desenvolvimento do ensino;
2. Ações e serviços públicos de saúde
3. Atividades de Administração tributária;
4. A prestação de garantias às operações de
crédito por antecipação de receita, previstas
no art. 165, § 8º".
5. Prestação de garantia ou contragarantia à
União e para pagamento de débitos para
com esta
➢ Princípio do Especificação (Especialização,
Discriminação)
A Lei nº 4.320/64 incorpora o princípio no seu
art. 5º: “A Lei de Orçamento não consignará
dotações globais destinadas a atender
indiferentemente a despesas de pessoal,
material, serviços de terceiros, transferências ou
quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo
20 e seu parágrafo único.”
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O art. 15 da referida Lei exige também um nível
mínimo de detalhamento: "...a discriminação da
despesa farse-á, no mínimo, por modalidade de
aplicação".
O princípio da especificação determina que, na
Lei Orçamentária Anual, as receitas e despesas
devam ser discriminadas, demonstrando a
origem e a aplicação dos recursos. Tem o
objetivo de facilitar a função de
acompanhamento e controle do gasto público,
evitando a chamada “ação guarda-chuva”, que
é aquela ação genérica, mal especificada, com
demasiada flexibilidade.
Para o PPA e a LDO, não há necessidade de um
detalhamento tão grande de receitas e
despesas. Isso vai ocorrer posteriormente, pois
a LOA é obrigada a seguir o princípio da
especificação.
➢ Equilíbrio
A Constituição de 1967 dispunha que: "O
montante da despesa autorizada em cada
exercício financeiro não poderá ser superior ao
total de receitas estimadas para o mesmo
período." Observa-se a existência de dificuldades
estruturais para o cumprimento desse princípio,
principalmente em fases de crescimento da
economia, pois as despesas públicas
normalmente crescem mais que as receitas
públicas quando há crescimento da renda
interna.
➢ Publicidade
O conteúdo orçamentário deve ser divulgado
(publicado) nos veículos oficiais de comunicação
para conhecimento do público e para eficácia de
sua validade. Este princípio é consagrado no art.
37 da CF de 88: "A administração pública direta
e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
..."
➢ Clareza ou Objetividade
O orçamento público deve ser apresentado em
linguagem clara e compreensível a todas pessoas
que, por força do ofício ou interesse, precisam
manipulá-lo. Difícil de ser empregado em razão
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da facilidade de a burocracia se expressar em
linguagem complexa.
➢ Exatidão
De acordo com esse princípio as estimativas
devem ser tão exatas quanto possível, de forma a
garantir à peça orçamentária um mínimo de
consistência para que possa ser empregados
como instrumento de programação, gerência e
controle. Indiretamente, os autores
especializados em matéria orçamentária
apontam os art. 7º e 16º do Decreto-Lei nº
200/67 como respaldo ao mesmo.
➢ Uniformidade, Consistência ou
Padronização
É extraído do que dispõe o artigo 22, inciso
III, da Lei nº 4.320/1964. Determina que o
orçamento deve apresentar e conservar ao
longo dos diversos exercícios financeiros
uma estrutura que permita comparações
entre os sucessivos mandatos.
➢ Programação ou Planejamento
É extraído do que dispõem os artigos 47 a 50
da Lei nº 4.320/1964, 7º e 16 do Decreto-lei
nº 200/1967. Fundamenta-se na
obrigatoriedade de especificar os gastos por
meio de programas de trabalho, o que
permite uma identificação dos objetivos e
metas a serem atingidos.
➢ Flexibilidade
É extraído do que dispõem os artigos 165, §
8º, da Constituição da República e 7º, inciso
I, da Lei nº 4.320/1964. Admite a
possibilidade de ajuste na execução do
orçamento público às contingências
operacionais e à disponibilidade efetiva de
recursos.
➢ Regionalização
É extraído do que dispõem os artigos 165, §
7º, da Constituição da República e 35 do Ato
de Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT). Preconiza que o orçamento público
deve ser elaborado sobre a base territorial
com o maior nível de especificação possível,
de forma a reduzir as desigualdades inter-
regionais, segundo critério populacional.
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II – Tipos e Técnicas Orçamentárias
Técnicas Orçamentárias compreendem um conjunto
de teorias, características, padrões, finalidades e
classificações próprias, que identificam e definem o
orçamento público de determinada época/período.
➢ Orçamento Tradicional (clássico):
O Orçamento Tradicional é um documento de
previsão de receita e autorização de despesas com
ênfase no gasto. É um processo orçamentário em
que apenas uma dimensão do orçamento é
explicitada, qual seja, o objeto de gasto.
Esse orçamento refletia apenas os meios que o
Estado dispunha para executar suas tarefas. Sua
finalidade era ser um instrumento de controle
político do Legislativo sobre o Executivo – sem
preocupação com o planejamento, com a
intervenção na economia ou com as necessidades
da população.
O Legislativo queria saber apenas quanto o
Executivo pretendia arrecadar e quanto seria gasto,
e não se questionavam objetivos e metas do
Governo. Percebe-se que o aspecto jurídico do
orçamento era mais valorizado que o aspecto
econômico.
O critério utilizado para a classificação dos gastos
era a Unidade Administrativa (classificação
institucional) e o elemento de despesa (objeto do
gasto), e as projeções eram feitas em função dos
orçamentos executados nos anos anteriores,
recaindo nas mesmas falhas e na perpetuação dos
erros.
Foi baseado no Orçamento Tradicional que surgiu o
rótulo de “lei de meios”, haja vista que o orçamento
era classificado como um inventário dos “meios”
com os quais o Estado contava para levar a cabo
suas tarefas – sem preocupação com os fins
(resultados).
Naquela época, mais que agora, o que determinava
a obtenção de créditos orçamentários era a “força
política”.
➢ Orçamento de Desempenho (Funcional)
O Orçamento de Desempenho representa uma
evolução do Orçamento Tradicional; buscava saber o
que o Governo fazia (ações orçamentárias) e não
apenas o que comprava (elemento de despesa).
Havia também forte preocupação com os custos dos
programas.
A ênfase é no desempenho organizacional, e
avaliam-se os resultados (em termos de eficácia –
não de efetividade). Procura-se medir o
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desempenho através do resultado obtido, tornando
o orçamento um instrumento de gerenciamento
para a Administração Pública.
É um processo orçamentário que se caracteriza por
apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto
do gasto e um programa de trabalho, contendo as
ações desenvolvidas.
No entanto, ainda não havia a vinculação com o
planejamento, e o critério de classificação foi
alterado para incorporar o programa de trabalho e a
classificação por funções.
➢ Orçamento Programa
Consiste na interligação entre planejamento e
orçamento através de programas de governo. Estes
programas são divididos em ações, que são os
instrumentos de realização desses programas.
Enquanto o Orçamento Tradicional possui como
função principal o controle político das finanças
públicas, limitando o poder do executor, o
Orçamento Programa é instrumento de
administração da ação estatal (Giacomoni, 2010, p.
57). A estruturação do gasto passa por um programa
de trabalho, expresso em custos no orçamento.
A lei 4.320/64 já contemplava a junção entre
planejamento e orçamento através de um programa
de trabalho. Art. 2° “A Lei do Orçamento conterá a
discriminação da receita e despesa de forma a
evidenciar a política econômica financeira e o
programa de trabalho do Governo, obedecidos aos
princípios de unidade universalidade e anualidade”.
No entanto, a exigência da implantação de um
Orçamento Programa ocorreu apenas com o
Decreto-Lei nº 200/1967: Art. 16. “Em cada ano,
será elaborado um orçamento programa, que
pormenorizará a etapa do programa plurianual a
ser realizada no exercício seguinte e que servirá de
roteiro à execução coordenada do programa
anual.”
Art. 18. “Toda atividade deverá ajustar-se à
programação governamental e ao orçamento-
programa e os compromissos financeiros só poderão
ser assumidos em consonância com a programação
financeira de desembolso.”
Resumindo: Esse orçamento foi determinado pela
Lei no 4.320/1964, reforçado pelo Decreto-Lei
nº 200/1967, teve a primeira classificação funcional-
programática em 1974, mas foi apenas com a edição
do Decreto no 2.829/1998 e com o primeiro
PPA 2000-2003 que se tornou realidade.
O Orçamento Programa é o atual e mais moderno
Orçamento Público, está intimamente ligado ao
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planejamento, e representa o maior nível de
classificação das ações governamentais.
O programa representa o maior nível de
classificação das ações de Governo, enquanto a
função representa o maior nível de agregação
(classificação) das despesas.
O Orçamento Programa é um plano de trabalho que
integra – numa concepção gerencial – planejamento
e orçamento com objetivos e metas a alcançar. A
ênfase do orçamento-programa é nas realizações e a
avaliação de resultados abrange a eficácia (alcance
das metas) e a efetividade (análise do impacto final
das ações).
É a única técnica que integra planejamento e
orçamento, e como o planejamento começa pela
definição de objetivos, não há Orçamento Programa
sem definição clara de objetivos. Essa integração é
feita através dos “programas”, que são os “elos de
união” entre planejamento e orçamento.
➢ Orçamento Base-Zero
Exige a análise e revisão de todos os programas do
ano anterior. A base então é o “zero”, não o
orçamento passado. Não há direitos adquiridos
neste tipo de técnica. A despeito de não estar ligado
a um planejamento de longo prazo, o OBZ tem seu
valor, pois força a análise criteriosa de todas as
rubricas de receita e despesa pelos parlamentares.
O Orçamento Base-Zero exige que o administrador
justifique, a cada ano, todas as dotações solicitadas
em seu orçamento, incluindo alternativas, análise de
custo, finalidade, medidas de desempenho, e as
consequências da não aprovação do orçamento. A
ênfase é na eficiência, e não se preocupa com as
classificações orçamentárias, mas com o porquê de
se realizar determinada despesa.
➢ Orçamento Incremental
É a antítese do OBZ. Enquanto este efetua a revisão
de todos os programas, aquele apenas realiza
ajustes marginais em itens de receitas e despesas,
mantendo a estrutura do ano anterior.
➢ Orçamento Participativo
O Orçamento Participativo é uma técnica
orçamentária em que a alocação de alguns recursos
contidos no Orçamento Público é decidida com a
participação direta da população, ou através de
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grupos organizados da sociedade civil, como a
associação de moradores. Até o momento, sua
aplicação restringe-se ao âmbito municipal.
Nele, a população interessada decide as prioridades
de investimentos em obras e serviços a serem
realizados, a cada ano, com os recursos do
orçamento.
Essa técnica orçamentária estimula o exercício da
cidadania, o compromisso da população com o bem
público, e gera corresponsabilização entre Governo
e sociedade sobre a gestão dos recursos públicos.
O principal benefício do Orçamento Participativo é a
democratização da relação do Estado - sociedade
com fortalecimento da democracia. Nesse processo,
o cidadão deixa de ser um simples coadjuvante para
ser protagonista ativo da gestão pública.
Vale ressaltar que somente são colocados para
decisão da população os recursos disponíveis para
investimentos (parte deles), e a participação do
cidadão ocorre no momento de elaboração e muito
timidamente na fiscalização de sua execução.
III - Funções Clássicas do Orçamento Público:
A função alocativa está associada à alocação de
recursos pelo Estado, nos casos em que o setor
privado não tem interesse ou é ineficiente. Um bom
exemplo seria os investimentos em infra-estrutura
(estradas, energia elétrica). Há situações também
que, pela importância (social) da área, o Estado
utiliza recursos orçamentários como forma de
incentivo. Exemplo: educação, subsídios à produção
de determinados alimentos chaves (trigo, feijão).
Quando o governo tenta tornar a sociedade mais
igualitária, tanto sob o ponto de vista de distribuição
de renda, quanto de acesso a serviços públicos, ele
está promovendo a função distributiva. Exemplo:
imposto progressivo com o aumento da renda.
É indiscutível que os gastos do governo têm grande
importância na formação de renda e demanda
agregada no país. Ao promover o equilíbrio de
variáveis macroeconômicas, como inflação e
desemprego, o Estado, através do orçamento, está
cumprindo a função estabilizadora.
Resumo:
1. Alocativa: O Estado promove ajustamentos
na alocação de recursos. Investimentos em
infraestrutura, subsídio (fomento).
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2. Distributiva: O Estado promove
ajustamentos na distribuição da riqueza,
corrigindo falhas de mercado. Tributos
progressivos com a transferência de riqueza
das classes mais altas para as mais baixas.
3. Estabilizadora: O Estado mantém a
estabilidade econômica, principalmente no
controle de variáveis macroeconômicas.
Controle da inflação e do desemprego.
IV – Leis Orçamentárias
PPA
LDO
LOA
➢ Plano Plurianual - PPA
O Plano Plurianual – PPA é o instrumento de
planejamento estratégico do Governo Federal que
estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da Administração Pública Federal
para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada. Retrata, em visão macro, as
intenções do gestor público para um período de
quatro anos, podendo ser revisado, durante sua
vigência, por meio de inclusão, exclusão ou
alteração de programas.
Segundo o § 1º do art. 165 da CF/1988:
“A lei que instituir o Plano plurianual estabelecerá,
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e
para as relativas aos programas de duração
continuada”.
Segundo o ADCT, a vigência do PPA é de quatro
anos, iniciando-se no segundo exercício financeiro
do mandato do chefe do executivo e terminando no
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primeiro exercício financeiro do mandato escassos e as necessidades da sociedade são

subsequente. Ele deve ser encaminhado do
Executivo ao Legislativo até quatro meses antes do
encerramento do primeiro exercício, ou seja, até 31
de agosto. A devolução ao Executivo deve ser feita
até o encerramento do segundo período da sessão
legislativa (22 de dezembro) do exercício em que foi
encaminhado.
➢ Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
A LDO surgiu almejando ser o elo entre o
planejamento estratégico (Plano Plurianual) e o
planejamento operacional (Lei Orçamentária Anual).
Sua relevância reside no fato de ter conseguido
diminuir a distância entre o plano estratégico e as
LOAs, as quais dificilmente conseguiam incorporar
as diretrizes dos planejamentos estratégicos
existentes antes da CF/1988.
Segundo o § 2º do art. 165 da CF/1988:
“ A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as
metas e prioridades da administração pública
federal, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subsequente, orientará a
elaboração da lei orçamentária anual, disporá
sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento”.
Parte da doutrina afirma que a vigência da LDO é de
um ano. Todavia, a LDO extrapola o exercício
financeiro, uma vez que ela é aprovada até o
encerramento do primeiro período legislativo e
orienta a elaboração da LOA no segundo semestre,
bem como estabelece regras orçamentárias a serem
executadas ao longo do exercício financeiro
subsequente. Por exemplo, a LDO elaborada em
2018 terá vigência já em 2018, para que oriente a
elaboração da LOA e também durante todo o ano de
2019, quando ocorrerá a execução orçamentária.
ilimitadas. Logo, são necessárias escolhas no
momento da elaboração dos instrumentos de
planejamento e orçamento e naturalmente alguns
setores serão mais beneficiados, de acordo com as
ideias dominantes dos governantes daquele
momento. Entretanto, as despesas executadas pelos
diversos órgãos públicos não podem ser desviadas
do que está autorizado na LOA, tampouco podem
conflitar com o interesse público.
A LOA deve conter apenas matérias atinentes à
previsão das receitas e à fixação das despesas,
sendo liberadas, em caráter de exceção, as
autorizações para créditos suplementares e
operações de crédito, inclusive por antecipação de
receita orçamentária. Trata-se do princípio
orçamentário constitucional da exclusividade.
A finalidade da LOA é a concretização dos objetivos
e metas estabelecidos no PPA. É o cumprimento ano
a ano das etapas do PPA, em consonância com o que
foi estabelecido na LDO. Portanto, orientada pelas
diretrizes, objetivos e metas do PPA, compreende as
ações a serem executadas, seguindo as metas e
prioridades estabelecidas na LDO.
Quanto à vigência, a Lei Orçamentária Anual federal,
conhecida ainda como Orçamento Geral da União
(OGU), também segue o ADCT. O projeto da Lei
Orçamentária anual deverá ser encaminhado ao
Legislativo quatro meses antes do término do
exercício financeiro (31 de agosto), e devolvido ao
executivo até o encerramento da sessão legislativa
(22 de dezembro) do exercício de sua elaboração.
V - Ciclo Orçamentário

O prazo para encaminhamento da LDO ao

Legislativo é de oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro (15 de abril) e
a devolução ao Executivo deve ser realizada até o
encerramento do primeiro período da sessão
legislativa (17 de julho). A sessão legislativa não será
interrompida sem a aprovação da LDO.

➢ Lei Orçamentária Anual - LOA

A Lei Orçamentária Anual é o instrumento pelo qual
o Poder Público prevê a arrecadação de receitas e
O ciclo orçamentário, ou processo orçamentário,
fixa a realização de despesas para o período de um
pode ser definido como um processo contínuo,
ano. A LOA é o orçamento por excelência ou o
dinâmico e flexível, através do qual se elabora,
orçamento propriamente dito. Os recursos são
aprova, executa, controla e avalia os programas do
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setor público nos aspectos físicos e financeiro,
corresponde, portanto, ao período de tempo em
que se processam as atividades típicas do
orçamento público. Preliminarmente, é
conveniente ressaltar que o ciclo orçamentário não
se confunde com o exercício financeiro. Este, na
realidade, é o período durante o qual se executa o
orçamento, correspondendo, portanto, a uma das
fases do ciclo orçamentário. No Brasil, o exercício
financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia
em 01 de janeiro e encerra em 31 de dezembro de
cada ano, conforme dispõe o art. 34 da Lei n°
4.320/64. Por outro lado, o ciclo orçamentário é um
período muito maior, iniciando com o processo de
elaboração do orçamento, passando pela execução
e encerramento com controle.
Identifica-se, basicamente, quatro etapas no ciclo ou
processo orçamentário:
a) Elaboração da proposta orçamentária;
b) Discussão e aprovação da Lei do Orçamento;
c) Execução orçamentária e financeira; e
d) Controle
1. Elaboração da Proposta Orçamentária
Esta fase se processa basicamente sob a
responsabilidade do Poder Executivo, haja vista que
esse Poder executa a maior parte do orçamento.
Isso não significa que os outros Poderes e o
Ministério Público não elaboram suas propostas
orçamentárias, ao contrário, os Poderes Legislativo,
Judiciário e o Ministério Público têm autonomia
para a elaboração de suas propostas, dentro das
condições e limites já estabelecidos nos planos e,
em especial, na lei de diretrizes orçamentárias.
Nunca é demais mencionar que os Poderes
supramencionados, independentemente de suas
autonomias, elaboram suas propostas e as
encaminham ao Poder Executivo para fins de
consolidação e envio ao Congresso Nacional,
particularmente à Comissão Mista de Planos e
Orçamentos e Fiscalização – CMPOF. A proposta
orçamentária de todos os Poderes deverá ser
compatível com o PPA, LDO e a LRF.
Importante
A Emenda Constitucional nº 45 (reforma do
judiciário), introduziu mudanças acerca do
encaminhamento das propostas orçamentárias
do Poder Judiciário e do Ministério Público. A CF
estabelece em seu art. 9 que ao Poder Judiciário
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Avenida Presidente Vargas, entre Manoel Eudóxio e Professor Tostes, Centro, Macapá-AP.
é assegurada autonomia administrativa e
financeira. “No § 1º desse artigo prevê que os
tribunais elaborarão suas propostas
orçamentárias dentro dos limites estipulados
conjuntamente com os demais Poderes na lei de
diretrizes orçamentárias”.
As propostas orçamentárias do Judiciário, ouvidos
os outros tribunais, serão encaminhadas da seguinte
forma:
• No âmbito da União, aos Presidentes do
Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais
Superiores, com a aprovação dos
respectivos tribunais;
• No âmbito dos Estados e no do Distrito
Federal e Territórios, aos Presidentes dos
Tribunais de Justiça, com a aprovação dos
respectivos tribunais.
Em função dos constantes atrasos no
encaminhamento das propostas do Poder Judiciário
e do Ministério Público, a EC nº 45 estabeleceu as
seguintes regras:
• 1º. Se os órgãos do Poder Judiciário não
encaminharem as respectivas propostas
Orçamentárias dentro do prazo
estabelecido na lei de diretrizes
orçamentárias, o Poder Executivo
considerará, para fins de consolidação da
proposta orçamentária anual, os valores
aprovados na lei orçamentária vigente,
ajustados de acordo com os limites
estipulados na LDO (EC nº 45/2004).
• 2º. Se suas propostas orçamentárias forem
encaminhadas em desacordo com os limites
estipulados na LDO, o Poder Executivo
procederá aos ajustes necessários para fins
de consolidação da proposta orçamentária
anual (EC nº 45/2004).
• 3º. O Ministério Público elaborará sua
proposta orçamentária dentro dos limites
estabelecidos na lei de diretrizes
orçamentárias.
• 4º. Se o Ministério Público não encaminhar
a respectiva proposta orçamentária dentro
CLUBE DO CONCURSO
TEMA: ORÇAMENTO PÚBLICO PROFESSOR: CARLOS ALBERTO
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do prazo estabelecido na lei de diretrizes
orçamentárias, o Poder Executivo
considerará, para fins de consolidação da
proposta orçamentária anual, os valores
aprovados na lei orçamentária vigente,
ajustados de acordo com os limites
estipulados na LDO (EC nº 45/2004).
• 5º. Se a proposta orçamentária do
Ministério Público for encaminhada em
desacordo com os limites estipulados na
LDO o Poder Executivo procederá aos
ajustes necessários para fins de
consolidação da proposta orçamentária
anual (EC nº 45/2004).
Competências na elaboração da proposta
orçamentária A Secretaria de Orçamento
Federal – SOF/MPOG fixa parâmetros a serem
adotados no âmbito de cada órgão ou unidade
orçamentária. Existem dois níveis de
compatibilização e consolidação: 1º. Ocorre
através das discussões entre as unidades de
cada órgão; 2º O segundo, através das
discussões no âmbito da SOF, entre os vários
órgãos da administração pública. Assim, resulta
a proposta orçamentária consolidada que o
Presidente da República encaminha, até 4
meses antes do encerramento do exercício
financeiro, ou seja, até o dia 31 de agosto ao
Congresso Nacional. É importante ressaltarmos
que antes da etapa de elaboração da proposta
orçamentária, a SOF indica o volume de
dispêndios compatíveis com a participação do
Setor Público no PIB e a previsão de
arrecadação de receitas, cujo objetivo é
informar aos outros Poderes para fins de
conhecimento da situação econômico-
financeira do País. Assim sendo, o Poder
Executivo de cada ente colocará à disposição
dos demais Poderes e do Ministério Público, no
mínimo trinta dias antes do prazo final para
encaminhamento de suas propostas
orçamentárias, os estudos e as estimativas das
receitas para o exercício subsequente, inclusive
da corrente líquida, e as respectivas memórias
de cálculo (art. 12, § 3º da LRF).
2. Discussão e aprovação
A proposta orçamentária encaminhada ao
Congresso Nacional é recebida pela Comissão
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Avenida Presidente Vargas, entre Manoel Eudóxio e Professor Tostes, Centro, Macapá-AP.
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização, a que se refere o parágrafo 1º do
art. 166 da Constituição. Atualmente essa
comissão é composta por oitenta e quatro
membros titulares, sendo sessenta e três
Deputados e vinte e um Senadores.
Os trabalhos se desenvolvem basicamente da
seguinte forma:
1º. O Presidente da Comissão designa o Relator-
Geral. A este, caberá submeter à Comissão um
parecer preliminar, em que são fixados
parâmetros que orientarão a elaboração dos
relatórios parciais e setoriais, inclusive quanto à
formulação de emendas. Os relatórios setoriais,
no âmbito das Subcomissões, consolidarão os
relatórios parciais, que tratarão de partes da
proposta, correspondentes a um ou mais órgãos
e unidades orçamentárias.
2º. Os relatórios setoriais são discutidos e
votados no âmbito das Subcomissões.
3º. Ao Relator-Geral compete adequar os
pareceres setoriais aprovados em cada
Subcomissão, vedada qualquer modificação,
ressalvadas as alterações por ele propostas e
aprovadas pelo Plenário da Comissão, bem
como as decorrentes de destaques aprovados
pela Comissão.
4º. O Relatório-Geral é discutido e votado pelo
Plenário da Comissão e, posteriormente,
submetido ao Plenário do Congresso Nacional.
5º. Aprovada a redação final, o projeto é então
encaminhado à sanção do Presidente da
República. 6º. A devolução para sanção deve
ocorrer até o encerramento da sessão
legislativa, atualmente, 22 de dezembro.
Sanção e veto
O Presidente da República terá 15 (quinze) dias
úteis, a contar da data do recebimento do
projeto aprovado, para sancioná-lo. A CF lhe
faculta vetá-lo, no todo ou em parte. Sendo o
projeto vetado, o ato deverá ser comunicado
dentro de 48 (quarenta e oito) horas ao
Presidente do Senado, expondo seus motivos. O
silêncio importa sanção. Na ocorrência de veto,
o projeto será apreciado em sessão conjunta,
dentro de 30 (trinta) dias de seu recebimento.
Não havendo deliberação, o veto será colocado
na ordem do dia da sessão imediata,
sobrestadas as demais proposições, até sua
votação final, com exceção das medidas
provisórias. Para que o veto seja rejeitado, isto
é, para que se restabeleça o texto aprovado
CLUBE DO CONCURSO
TEMA: ORÇAMENTO PÚBLICO PROFESSOR: CARLOS ALBERTO
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originalmente pelo Plenário, ocorre a segunda exercido dentro da própria administração, ou

votação no Congresso Nacional, confirmado a seja, por agentes do mesmo Poder, e externo
aprovação, o veto presidencial será derrubado. quando exercido por órgãos independentes
O projeto será enviado, para promulgação, ao desse Poder, a exemplo do Tribunal de Contas
Presidente da República. No caso de o da União.
Presidente não promulgar a lei, ou seja, manter-
se silencio em até 48 (quarenta e oito) horas
após sua aprovação ou derrubada de veto, cabe
ao Presidente do Senado e, em igual prazo, ao
seu Vice- Presidente, promulgá-la. Ressalte-se
que a publicação da lei e, portanto, sua entrada
em vigor só se dará com a sanção pelo
Presidente da República ou a promulgação pelo
Presidente ou Vice-Presidente do Senado.

3. Execução do orçamento
Publicada a LOA, inicia-se o processo de
execução do orçamento. Na fase de execução,
os órgãos realizam os programas
governamentais contemplados na lei
orçamentária, mediante uma série de ações que
possibilitam atingir as diretrizes, objetivo, metas
e prioridades estabelecidas nos instrumentos de
planejamento e na LRF. Todas as atividades de
execução orçamentária e financeira se
desenvolvem dentro do exercício definido como
o ano civil, isto é, de 01 de janeiro a 31 de
dezembro, conforme dispõe o art. 34 da Lei nº
4.320/64.

4. Controle e avaliação
Controle e avaliação se constituem na última
fase do ciclo orçamentário, porém, não menos
importante do que as outras fases, posto que o
art. 6º do Decreto-Lei nº 200/67, menciona que
o controle representa um dos cinco princípios
fundamentais que norteiam a administração
pública federal. Antes, durante e após a
execução do orçamento se desenvolvem as
atividades de controle e avaliação das ações de
governo. As atividades de controle encontram-
se previstas na Lei nº 4.320/64, onde menciona
que o Poder Executivo exercerá os três tipos de
controle (legalidade, fidelidade funcional e de
cumprimento de programas de trabalho), sem
prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas
ou órgão equivalente (arts. 75 e 76). O art. 7 da
lei supracitada é enfático ao estabelecer que a
verificação da legalidade dos atos de execução
orçamentária será prévia, concomitante e
subsequente.
A CF estabelece que no âmbito dos Governos
devem existir dois tipos de controle, interno e
externo. Denomina-se interno o controle

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Avenida Presidente Vargas, entre Manoel Eudóxio e Professor Tostes, Centro, Macapá-AP.