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y CULTURA
ESTUDIOS EN HOMENAJE
A PETER HABERLE
Coordinador:
FRANCISCO BALAGUER CALLEJÓN
h'¡"'l"'IOP 1'''''ljnd.1 ~
A . Fundación
.. 'Ill. ~ .." ,CONSEJE lA O U
EL RANGO DE LAS NORMAS SANCIONADORAS*
SUMARJO: 1. Introducción: el fundamento de la reserva de ley para regular el ¡us puniendi.-IL El concepto
de «legislación» en el ámbito penal.-IlJ. El concepto de <<legislación» en el Derecho administrativo san-
cionador.-l. Las fuentes de las normas sancionadoras.-2. La cobertura legal de las normas sancionadoras
conlenidas en los regJamentos.-3. Las normas sancionadoras en el ámbito de las relaciones de sujeción
especial.-4. La reserva de ley y la autonomía local.-IV Bibliografia.
*Este trabajo fomla parle de un estudio. mas amplio. que preparo sobre el derecho fundamental a la le-
galidad punitiva. Por eso. las opiniones que aquí se emiten son provisionales en cuanto deben pasar todavía
la critica del propio autor y de los colegas y amigos dispuestos a revisar mis trabajos antes de presentar a la
imprenta la versión definitiva.
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606 DERECHO CONSTITUCIONAL Y CULTURA
bilidad personal subsidiaria en caso de impago de la pena de multa se deriva del articu-
lo 91 del Código Penal, norma «a la que no puede extenderse la exigencia del rango
orgánico por su condición de preconstitucionab, (STC 122/1987, de 14 de julio, caso
Ley de control de cambio-UI, FJ 2). El razonamiento es perfectamente coherente con
sus teorías de reserva de ley orgánica y de irretroactividad del rango, siempre y cuando
se trate de multas reguladas y establecidas en el propio Código Penal o en cualquier Ley
preconstitucional. Sin embargo, no estamos seguros de que mantenga la coherencia en
los supuestos de multas reguladas en leyes posconstitucionales (como era la debatida en
la STC 122/1987): en realidad, no es únicamente el artículo 91 del Código Penal el que
establece la pérdida de libertad en este caso, sino que se hace necesario la aplicación
previa de otra norma que tipifique la conducta penalmente sancionable, ¿y por qué ex-
cepcionar a esa norma del requisito de ser ley orgánica, si ella es tan necesaria como el
artículo 91 para que se produzca una responsabilidad personal subsidiaria?
Incluso podria darse otro caso que vuelve a complicar la teoria del Tribunal Consti-
tucional sobre la reserva de ley orgánica: afirma el Alto Tribunal que la exigencia de ley
orgánica deriva del hecho de que las normas penales suponen un desarrollo del derecho
a la libertad, «aparte de otros derechos fundamentales que no son ahora relevantes)'
(STC 140/1986, caso Ley de control de cambios-U, FJ 5). Pues bien, este obíter dicta
nos da pie para un nuevo interrogante: ¿no podria argumentarse que una multa impuesta
por un juez supone una restricción del derecho al honor y, por tanto, impone que sc
regule en ley orgánica?
Así las cosas, nos parece que el razonamiento de negar que el articulo 25.1 de la
Constitución exige ley orgánica y remitirlo a otros artículos del Capitulo II crea más
problemas de los que resuelve y complica innecesariamente el ordenamiento. Si en su
momento pudo tener alguna razón de tipo práctico, para evitar que quedara sin la más
mínima sanción una conducta ampliamente reprobada por la sociedad (la exportación
clandestina de dinero) y que el legislador habia intentado reprimir, si bien con escasa
fortuna, hoy dia no tiene demasiada razón de ser. Por eso, creemos que es más lógico
considerar que el articulo 25.1 en relación con el 81 establece una reserva de ley orgá-
nica para las normas penales.
Desde luego, esta conclusión es plenamente congruente con los fundamentos tanto
de la ley orgánica como del principio de legalidad penal: si éste supone que sólo el le-
gislador, «que representa a toda la sociedad unida por el contrato socia!>, (en palabras
de Beccaria), puede determinar los delitos y penas, entonces debe hacerlo mediante la
fuente SUbcoJJstitucional que más se aproxime al pacto social, a la democracia cons-
titucional, por decirlo coo expresión más moderna, y esta fuente no es otra que la ley
orgánica, la única que constitucionalmente necesita mayona absoluta en el Congreso
para su aprobación (arl. 8 I.2). En esta línea, nos parece un acierto que el Código Penal
de 1995 no baya establecido ninguna disposición especial para considerar que algunos
de sus artículos tienen rango de ley ordinaria, de tal forma que todos ellos, incluidos Ins
que establecen penas pecuniarias, tienen rango de ley orgánica. En general, las Caries
Generales usan la ley orgánica para aprobar todas las normas penales: no sólo todas las
reformas del Código Penal (establezcan o no penas de prisión), síno el Código Penal
Militar (LO 13/1985), la ley de responsabilidad penal de los menores (LO 512000, lucgo
modificada por la 9/2000), etc.
Precisamente, la aprobación de la Ley Orgánica 6/2000, de 4 de octubre, por la que se
autoriza la ratificación por España del Estatuto de la Corte Penal Internacional de 17 dc
AGUSTÍN RUIZ ROBLEDO 611
Si, como hemos visto, la redacción del articulo 25.1 de la Constitución no ha sido
muy aforrunada desde el punto de vista del Derecho penal, desde el Administrativo
ha tenido el efecto inmediato de reforzar la doctrina del Tribunal Supremo sobre la
aplicación de los principios del Derecho penal al Derecho administrativo sancionador,
basándose en la idea de que tanto uno como el olro son parte de un común ills pllniendi
estatal. Así lo explica el propio Tribunal Supremo, que no se ahorra elogios, quizás
cansado de sufrir tantas criticas y tan pocas felicitaciones: «Ahora bien, en el ámbito de
lo Contencioso-Administrativo ha de utilizarse ese mismo criterio diferencial cuando
se trata del enjuiciamiento del ejercicio de la potestad sancionadora de las Administra-
ciones públicas, como consecuencia de su equiparación al ¡liS pllniendi del Estado que
exclusiva del Estado), pero sí que puede fijar las normas sancionadoras en materia de
turismo (competencia autonómica).
Ahora bien, si el artículo 25.1 no reserva al Estado el Derecho administrativo san-
cionador, sí que otros artículos limitan esta potestad de las Comunidades Autónomas;
en especial el principio de igualdad, que se concreta en el título competencial del ar-
tículo 149.1.1' CE que atribuye al Estado <da regulación de las condiciones básicas
que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en
el cumplimiento de los deberes». Por eso, la legislación autonómica puede contener
nonnas administrativas sancionadoras cuando «teniendo competencia sobre la materia
sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantias constituciona-
les dispuestas en este ámbito del derecho sancionador (art. 25.1, básícamente), y no in-
troduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del
régimenjuridico aplicable en otras partes del territorio (art. 149.1.1')>> (STC 87/1985,
de 16 de julio, caso Ley Catalana de Higiene y Control alimentario, FJ 8).
Es más, una Comunidad Autónomas no sólo tiene competencias para tipificar como
infracción administrativa una conducta no considerada ilícita por el ordenamiento estatal,
sino que puede sancionar más severamente la misma conducta ya tipificada por ese orde-
namiento estatal cuando tenga competencia para ello, tal y como sucede con el caso de las
normas ambientales autonómicas que, a tenor del artículo 149.1.23.' de la Constitución,
son <<normas adicionales de proteccióm>. Lo que les está vedado a las Comunidades Au-
tónomas es lo contrario, sancionar más benévolamente que la ley estatal porque en este
supuesto se estaria vulnerando los límites minímos impuestos por la legislación estatal y
se quebraría la «unidad del régimen sancionador mínímo y común en materia de medio
ambiente» (STC 16/1997, de 30 de enero, caso Ley asturiana de caza, FJ3).
Pero este trabajo no versa sobre el orden competencial, sino sobre el derecho
fundamental a la legalidad punitiva, así que mejor será que dejemos en este punto el
auálisis de los márgenes normativos de las sanciones autonómicas y volvamos a las
fuentes que pueden contener las normas sancionadoras. Ya hemos visto cómo, a dife-
rencia de las normas penales, el término <degislacióm> no supone que las normas san-
cionadoras administrativas deban reservarse a la ley orgánica, sino que se cumple la
reserva de ley con la ley ordinaria, sea ésta estatal o sea autonómica. Lajurisprudencia
tampoco ha tenido muchas dudas para admitir el Decreto-ley. Quien primero tuvo que
enfrentarse con este asunto fue el Tribunal Supremo: «Ciertamente, el artículo 25 de
la Constitución establece que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u
'omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción
administrativa, según la legislación vigente en aquel momento, pero cabe observar que.
aun siendo aplicable indudablemente el precepto a las infracciones administrativas. la
exigencia no se condiciona literal y exclusivamente a la Ley en sentido formal, sino dc
modo genérico y con alcance más amplio a la legislación, lo que parece autorizar que
se considere bastante que los tipos y su sanción se contengan en otras disposiciones
normativas no identificables formalmente con aquélla, como acontece con un Decreto-
ley, asimilable en su eficacia a la misma, una vez que haya merecido el refrendo del
Parlamento, como genuino titular de la potestad creadora de leyes en tal sentido for-
mal, reserva constitucional de Ley o de legislación que lo que indudablemente persigue
es que preexista al hecho material de la infracción e imposición de sanciones, la tipi-
ficación de aquéllas y el señalamiento de éstas, en garantía de quien, a la vista de esas
prohibiciones y de sus consecuencias, conscientemente se determine a acomodar o no
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su conducta a lo que esa legislación prevé» (STS (4.°) de 5 de julio de 1985, ponente
Reyes Monterreal, Ar. 3607).
Dejando a un lado la pequeña imprecisión sobre la eficacia del Decreto-ley (que
nO depende del refrendo del Congreso, sino de su publicación en el BOE), lo esencial
de esta sentencia es la adecuación de esta fuente del Derecho para contener las normas
sancionadoras. Tesis que, posteriormente, también el Constitucional ha admitido: «la
garantia querida por el articulo 25.1 CE Yconsistente en que exista una cobertura de la
actividad sancionadora de la Administración mediante norma de rango legal no se ve
contradicha o disminuida al ostentar rango legislativo la norma que se cuestiona [el D-L
311979]» (STC 3/l988, de 21 de enero, FJ 8). Y tesis que nos parece trasladable también
a otras fuentes con fuerza de ley como los Decretos legislativos y los Reglamentos par-
lamentarios, que suelen contener un capítulo sobre la «disciplina parlamentaria».
el seno de unas relaciones de sujecióo especial, entonces -en palabras del TC- <<1a
propia reserva de Ley pierde parte de su fundamentación material en cuanto expresivas
de una capacidad administrativa de autoordenación que las distingue del ius puniendi
genérico del Estadm) (STC 42/1987, de 7 de abril, caso Casilla de Mallorca, FJ 2).
La base tradicional de esta potestad disciplinaria del Estado no radica en la su-
premacía general de la Administración, sino en 10 que podríamos llamar un derecho
doméstico, el poder de organizar su propia casa. Dicho con la expresión mucho más
técnica del Tribunal Supremo: en el ámbito de las relaciones de sujeción especial la
Administración (mo actúa en el ámbito de su supremacía ni en uso de su "potestad"
sino en un marco de acción directamente encaminado a la organización de los servi-
cios públicos». Históricamente, en la mayoría de los paises europeos la teoría de las
relaciones de sujeción especial sirvió para permitir los reglamentos independientes
en la regulación interna de la Administración pública; de tal forma que los órganos
superiores de la Administración gozaron durante todo el siglo XIX y parte del xx de un
muy amplio campo de discrecionalidad, al margen de la ley, frente a los funcionarios.
Margen que lo empleaban para restringir los derechos de estos funcionarios y de todas
las personas colocadas en una relación de especial dependencia con la Administración
como los presos, los soldados y los estudiantes de centros públicos. La fundamenta-
ción teórica de estas relaciones se debe a los especialistas de Derecho Público ale-
mán y muy especialmente a Otto Mayer, que la concibió como una restricción de los
derechos fundamentales de ciertas categorías de ciudadanos en función de los fines
específicos de la Administración.
En España, el concepto tuvo una generosa acogida en la jurisprudencia del Tribunal
Supremo, que a partir de la década de 1960 la usó con cierta facilidad para encontrar
una base teórica en la que fundamentar reglamentos independientes sancionadores so-
bre colectivos a los que, en principio, no parecía que pudiera alcanzar la idea de autoar-
ganización administrativa. Así, por ejemplo, bajo el manto de relaciones de sujeción es-
peciallajurisprudencia del Supremo incluyó un gran número de supuestos, sin limitarse
a los casos típicos de funcionarios, soldados, alumnos y presos; sino que, apoyándose
en la ídea de «servicio públicm), la consideraba aplicable a categorías que por cualquier
concepto (concesión, autorización, subvenciones, etc.) tuvieran una conexión más ()
menos especial con la Administración, como los tenderos de un mercado municípal, los
taxistas, los banqueros, los promotores de viviendas de protección oficial, los coseche-
ros de vinos con denominación de origen, etc.
Ahora bien, desde la década de 1970 esta visión tradicional de las relaciones
de sujeción especial como un ámbito cuasiinmune a la aplicación de los derechos
fundamentales fue puesto en duda en toda Europa, cuando no pura y simplemente
abandonada. Así, en Alemania ya en 1972 el Tribunal Constitucional Federal admitió
las relaciones de sujeción especial, pero cambiando su razón de ser: ya no era el fun-
cionamiento interno de la Administración, sino la de salvaguardar el interés general.
de tal forma que una limitación de los derechos fundamentales de las personas some-
tidas a una relación de sujeción especial (los presos en este caso concreto) solamente
podía ser admisible si <<resulta imprescindible para alcanzar un fin de la comunidad
congruente con el sistema de valores constitucionales». Por su parte, la jurisprudencia
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha aplícado los requisitos sobre unjuicin
justo del artículo 6 del CEDH a diversos supuestos de relaciones de sujeción especial
como las sanciones militares graves (STEDH 23/1976, de 8 de junio, caso Engel), las
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nadas), no puede decirse lo mismo por referencia a las relaciones de sujeción especial
(SSTC 211987, de 21 de enero, y 69/1989, de 20 de abril)>> (FJ 2).
Dicho con nuestras propias palabras: la teoria de la cobertura legal se transforma
aquí en remisión legal, en una deslegalización, porque lo único que el Tribunal Cons-
titucional exige a la ley para dar por cumplido el principio de legalidad sancionador
es que atribuya la potestad sancionadora a la Administración pertinente (en el caso
concreto a los Colegios Profesionales), pero no exige ni la más minima predetermina-
ción de algunos supuestos, ni ningún límite a las sanciones. La doctrina ha criticado
con severidad esta evaporación del principio de legalidad en las relaciones de suje-
ción especial. Siendo verdad que la STC 219/1989 admite la validez de la remisión
incondicionada al reglamento, habria que agregar que los razonamientos de esta
Sentencia no están pensados para todos los supuestos de sujeción especial, sino para
uno muy especifico, como el propio Constitucional recuerda insistentemente: para la
potestad disciplinaria dentro del seno de los Colegios Profesionales. En este supuesto,
no parece irrazonable la admisión de una amplia deslegalización de las infracciones y
sus sanciones porque quien elabora las normas reglamentarias sancionadoras son los
órganos representativos de los propios profesionales a los que vinculan esas normas
y lo hacen por un procedimiento participativo que puede considerarse que cumple so-
bradamente los requisitos de publicidad que están en la base de la teoría de la reserva
de ley como garantía de los ciudadanos.
La prueba de que el Tribunal Constitucional no estaba validando para todos los
casos de sujeción especíalla pura remisión de la ley al reglamento no sólo está en la
afirmación -ya transcríta- que hace en la misma sentencia de que incluso en el ám-
bito de las relaciones de sujeción especial sería inconstitucional «una sanción carente
de toda base lega!», sino que en la siguiente sentencia que se le planteó un caso de
derecho disciplinario en el seno de las relaciones de sujeción especial precisó de una
forma más restrictiva los límites de este debilitamiento del principio de legalidad en
las relaciones de sujeción especial. La sentencia en que fijó el Tribunal Constitucional
su doctrina proviene de un recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala 5.' del Tri-
bunal Supremo de II de mayo de 1987 (Ar. 3935), que había revocado una Sentencia
de la Audiencia Nacional que anulaba la revocación administrativa de una licencia dc
detective basada en la aplicación del articulo 12 de la Orden del Ministerio dellnte-
rior de 21 de enero de 1981. Recurrida esta última en amparo, el Tribunal Constitucio-
nal, tras considerar que se trata de una auténtica sanción y de una relación de sujeción
'especial, aborda si la Orden tiene la suficiente cobertura legal para no haber violado
el derecho fundamental al principio de legalidad. Pues bien, el intérprete supremo dc
la Constitución critica, en primer lugar, que la norma que tipifica la sanción no sea un
Reglamento ejecutivo, sino una «Orden de cobertura legal mínima», y, en segundo, re·
chaza la interpretación del Abogado del Estado que la consideraba basada en la Ley de
Orden Público de 1959. Por eso:«Una cosa es, en efecto, que quepan restricciones en
el ejercicio de los derechos en los casos de sujeción especial y otra que los principios
constitucionales (y derechos fundamentales en ellos subsumidos) puedan ser también
restringidos o perder eficacia y virtualidad. No se puede relativizar un principio sin
riesgo de suprimirlo. Y siempre deberá ser exigible en el campo sancionatorio admi-
nistrativo (no hay duda en el penal) el.cumplimiento de los requisitos constitucionales
de legalidad formal y tipicidad como garantía de la seguridad juridica del ciudadano.
Otra cosa es que esos requisitos permitan una adaptación -nunca supresión- a los
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C) Configuración actual
En el Derecho histórico español los Ayuntamientos han tenido una amplia capacidad
para tipificar infracciones administrativas y regular las correspondientes sanciones.
normalmente gracias a una hahilitación general de las leyes municipales, lo que era
admisihle según la laxa exigencia del principio de legalidad estahlecido por las Cons-
tituciones históricas españolas y completamente prohibido según una interpretación
estricta del articulo 25 de la Constitución: como, evidentemente, los Ayuntamientos no
pueden aprobar leyes en sentido formal, se hace necesario considerar que con la entrada
en vigor de nuestra norma fundamental los entes locales han perdido su capacidad de
establecer infracciones al margen de la ley, de forma tal que sólo podrán hacerlo en la
medida en que la reserva de ley se lo permita. .
La LRJAPyPAC ha venido a refrendar esta opinión al estableceren su artículo 129.1
qne «sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento
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Jurídico previstas como tales infracciones por una Ley» y al restringir el papel de los
reglamentos únicamente a la posibilidad de introducir especificaciones o graduaciones
al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, «sin constituir
nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley con-
templa, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa
determinación de las sanciones correspondientes».
Por eso, un importante sector doctrinal viene considerando imprescindible una ley
especial que dé cobertura a la potestad sancionadora local y reduzca ésta únicamen-
te a la función de complementación que, con carácter general, se admite que pueden
desempeñar los reglamentos, igual que -como recogiamos más arriba- se ha hecho
expresamente en el ámbito laboral yen el de los espectáculos taurinos. Por el contrario,
otros autores consideran que no es necesaria tal habilitación porque las ordenanzas
municipales se pueden considerar, a los efectos del principio de legalidad sancionadora,
como <<iegislacióID> ya que los Ayuntamientos cumplen con los dos requisitos funda-
mentales que justifican el principio de legalidad: se trata de corporaciones democráticas
y elaboran las ordenanzas por un procedimiento con publicidad.
Personalmente nos situamos con los que piensan que la garantía constitucional
de la autonomia local no es suficiente para considerar que las ordenanzas locales
puedan cumplir con la reserva de ley. Desde el punto de vista formal, no hay muchas
dudas de que las ordenanzas no pueden ser consideradas normas con fuerza de ley y
desde el punto de vísta de su legitimacíón para tipificar infracciones administrativas,
por ser aprobadas por unos representantes democráticos, conviene recordar que el
procedimiento de elaboración de una ordenanza no es equiparable al de la ley, que
goza de mucha más publicidad. Es más, ni siquiera es trasladable el razonamiento
que hacíamos en el caso de los Colegios Profesionales sobre la justificación de la
mayor capacidad de estas corporaciones para tipificar sanciones: mientras en el caso
de los Colegios todos los destinatarios de las normas sancionadoras han podido par-
ticipar en la elección de sus redactores no sucede exactamente igual en el caso de los
Ayuntamientos, pues, si bien estos representan y son elegidos por los vecinos, los
destinatarios de las ordenanzas sancionadoras no se limitan a estos, sino que también
incluyen a los simples transeúntes, que no TUvieron ninguna participación a la hora
de elegir a los redactores de esas ordenanzas. Sí qüe nos parece parcialmente apli-
cable a las ordenanzas municipales la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la
reserva de ley en materia tributaria y los entes locales: la reserva de ley de los arts.
31.3 y 133 de la Constitución implica que la ley debe fijar los elementos esenciales
de los tributos de las Corporaciones Locales pero, en virtud del reconocimiento que
la Lex legum hace de estos tributos (art. 133.2 y 140), debe reconocer un margen de
decisión a éstas Corporaciones en su establecimiento o exigencia «lo cual no signi-
fica que el legislador pueda limitarse a una mera mediación fomlal, apoderando a
los Ayuntamientos para conformar el tributo, sin predeterminación alguna, dado que
la reserva de ley tributaria en el ámbito local también encuentra su fundamento en
la preservación de la unidad del ordenamiento y de una básica igualdad de posición
de los contribuyentes» (STC 233/1999, de 16 de diciembre, caso Ley de Haciendas
Locales, FJ 18).
Esta doctrina del pleno del Tribunal Constitucional ha tenido su trasposición lógi-
ea al ámhito de la reserva de ley en la STC 132/2001, de 8 de junio donde se establece
que el articulo 25 establece dos exigencias minimas para su regulación: a) en cuanto
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a la tipificación de las infracciones debe ser la ley la que fije los criterios mínimos de
antijuridicidad que permita a cada Ayuntamiento establecer los tipos de infracciones;
<<DO se trata de la definición de tipos -ni siquiera de la fijación de tipos genéricos
de infracciones luego completables por medio de Ordenanza Municipal- sino de
criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de
establecer los tipos de infraccióm>. b) en cuanto a las sanciones, la ley debe establecer
las calses de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales; aunque no
tiene que llegar a regular una clase especifica de sanción para cada grupo de ilícitos,
bastando <<una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal pue-
de predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella
misma tipifica.
Así las cosas, lo más conveniente sería que, además de la cada vez más habitual
regulación de las infracciones y sanciones de ámbito local en las leyes sectoriales, se
elaborara bien una Ley específica, bien una modificación de la Ley de Bases de Ré-
gimen Local para regular con carácter general la potestad sancionadora de los entes
locales. Lógicamente, estas leyes si que podrían ser completadas por las Ordenanzas
municipales, igual que los reglamentos pueden completar las leyes sancionadoras es-
tatales y autonómicas. Éste es el camino sigue últimamente el legislador desde que se
puso en marcha el Pacto local de 1997 pues en 1999 modificó tanto la Ley Orgánica
1/1992, de 2 l de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, para habilitar
a las ordenanzas municipales para concretar los tipos que esa Ley Orgánica establece
«siempre dentro de la naturaleza y los límites a los que se refiere el articulo 129.3 de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Comúm> como la Ley Reguladora de las
Bases de Régimen Local, para precisar el importe de las multas. De esta forma, parece
que no se persiste en la criticada práctica de usar un Reglamento de desarrollo de la
LRJAPyPAC para permitir que las Corporaciones Locales pudieran dictar normas san-
cionadoras sin ninguna cobertura legal.
IV BIBLIOGRAFÍA
l. INTRODUCCiÓN
Lorenzo MARTIN-REToRTlLW explica el origen de la confusa expresión <<legislación vigenten del articulo
25 CE en sus Materiales para lino Constitución. Los trabajos de IIn profesor en la Comisión COIISfItllciollOJ
del Selladu, Akal, Madrid 1984. pp. 109 ss.
Para la doctrina que ha arimlado la conveniencia de interpretar la reserva de ley como una facuh:1d del
legislador que puede delegar cfr. Alejandro NIETO. DerechoAdm;lIislrativo Sal/cionador, 2.a ed .. Tecnos, Ma-
drid 1994, pp. 258 ss. y José M. a R6,.Ñ"o. Los limites constitucionales de la pOIeswd /-eglamemaria (Remisión
normativa y Reglamento independiell1e en la Constitución de 1978), Civitas, Madrid, 1991, pp. 93 ss. Sobre
el procedimiento legislativo como garantia de los derechos fundamentales en general y de las minorias, en
particular, cfr. Nachlese LUHMAl\'N, Legitimation durch Ver/ahren, 4. 3 ed., Suhrkamp, Frankfurt am Main.
1997 (la 1. 3 ed. es de 1969), pp. 174 ss., y Peter HABERLE, «El legislador de los derechos fundamentales»,
en Anronio LóPEZ PINA (diT.), La garalllia constitucional de los derechos/undamentates. Alemania. Espwja.
Francia e Itaha. Cívitas. Madrid, 1991. pp. 116 ss. En España, vid., por toda la doctrina, Ignacio DE Ono,
Derecho constitucional. Sistema de jilentes, ArieL Barcelona, 1987, pp. 153 ss. Para el caso concreto del
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agosto de 1983, p. 33.
624 DERECHO CONSTITUCIONAL Y CULTURA
Predieri se refiere al «avispero de las fuentes» de los complejos ordenamientos juridicos europeos en
«El constitucionalismo actual cuarenta años después de la Constitución italiana», entrevista de Pablo Pérez
Tremps al profesor Alberto PREDIERl, ADCP, n. Q 1, 1989, p. 27. Para ilustrar las posturas discrepantes de la
doctrina sobre el rango de las leyes penales cfr. Luis ARROYO ZAPATERO, «Principio del legalidad y reserva
de ley en materia penab>, cit., pp. 26 Y SS., Manuel COBO DEL ROSAL y Tomás S. VIVES ANTÓN, Derecho Penal.
Parte General, s.a ed., Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, p. 76 Y Canueo LAMARCA, ItLegalidad penal y reser~
va de ley en la Constitución española», REDC, n.o 20, mayo-agosto de 1987, pp. 125 ss., etc.
El internamiento de enfermos psíquicos se regula en el artícuJo 211 ee y [a retención de enfermos in·
fecto-contagiosos en los artículos 2 y 3 de la LO 311986, de Medidas especiales en materia de salud pública.
Sobre el complicado juego de fuentes que ha supuesto [a modificación de este artículo del CC por la LO
1/1 996, de Protección Jurídica del Menor, y posteriomlente por la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil, vid.
Juan Francisco SÁNCHEZ BARRILAO, «Restricciones en orden a la protección de la salud» en Ricardo MARTIN
MORALES (dir.), El principio conSlitucional de inten'ención indiciaria. Grupo Editorial Universitario. Gra-
na'da, 2000, p. 135. Con carácter general, cfr. Joaquín GARCíA MORILLO, El derecho a la liberlad personal,
Tirant lo Blanch. Valencia, 1995. in torum, y en especial pp. 53 ss. y 173 ss.
Sobre la democracia constitucional, por toda la doctrina, cfe Francisco BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes
del Derecho. lf. Ordenamiento general del Es/ado y oldenamienlOs all/onómicos. Tecnos, Madrid, 1992,
pp. 63 ss.
Sobre la Corte Penal Internacional, cfr. Juan Antonio CARRILLO SALCEDO (coord.), La criminalización
de la barbarie: la Col'le Penal Internacional, CGPJ, Madrid, 2000, y Pedro J. TENORJO, «Estatuto de la Corte
Penal Internacional y Constitución», RDP, n.o 51, 2001, pp. 57-105. Para la jurisdicción internacional de
la Audiencia Nacional, vid. Enrique BACIGAWPO, <<Jurisdicción penal nacional y violaciones masivas de
derechos humanos cometidas en el extranjero», Revista Canaria de Ciencias Penales, pp. 7-12. Sobre la
Directiva 88/361 y sus efectos en nuestro DP, cfr. Raúl CARNEVALJ RODRiGUEZ, Derecho penal y derecho
sancionador de la Unión Europea, Comares, Granada. 2001, pp. 356 ss.
A) La tensión entre la línea jurisprudencial que exigía la reserva de ley para las infracciones y sanciones
administrativas y la que no puede seguirse en Alejandro NIETO, DerechoAdminis/rarivo Sancionador, op. cit..
pp. 180 ss. (que pone el acento en las sentencias que aplican el principio de legalidad), y Juan Alfonso SAN-
TAMAR1A PASTOR Y Luciano PAREJO ALFONSO (dirs.), Derecho Administrativo. Lp jwisprudencia del Tribunal
Supremo, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, J 989, pp. 208 y ss. (que lo hacen en las contrarias).
Sobre la capacidad de realizar una política propia como rasgo característico de la autonomía de las Comu~
nidades Autónomas, nos pennitimos remitir a nuestro trabajo, Agustin RUIZ ROBLEDO, El ESJado alllOnómico,
CEMCI, Granada. J 989, pp. 98 Y ss. Para la ley orgánica como instrumento nonnativo y no como titulo com-
petenciaL cfr. (con una aguda critica a las SSTC que emplean la LO como titulo competencial) CarIes Viver I
PI·SUYNER, Malerias campelendales y Tribullal Constitucional, Arie[, Barcelona, 1987, pp. 105 ss.
Sobre la STC 1611997, de 30 de enero, y, en general, sobre la compleja regulación del ius puniendi en
materia ambiental. vid. María CALVO CHARRO, Sanciones medioambientales. Marcial Pans, Madrid 1999.
Los Decretos-leyes los ha estudiado Pablo SANTOLAYA MACHETTI. El régimell eonsriillcional de los Decretos-
leyes, Tecnos, Madrid, 1988. No comparte la opinión de que los Decretos-[eyes pueden establecer Faltas y
sanciones Juan Francisco MESTRE DELGADO. «La configuración constitucional de la potestad sancionadora
de la Administración Pública». en Sebastiim MART[N-REl"ORTILLO (coords.), Estudios sobre la ConstituciolJ
española. Homenaje al profesor Eduardo Garda de Enterria, Civita's, Madrid, 1991, 1. II1, p. 2509. Sobre el
reglamento parlamentario como fuente del DAS, cfr. Fernando SANTAOLALLA LÓPEZ, «Principio de legalidad
y disciplina parlamentaria. [Comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 169/1995, de 20 de no-
viembre (BOE de 28 de diciembre)}». REDC. n.O 47, 1996, pp. 293-308.
B) La doctrina fijada en la STS (3. a ) de 10 de noviembre de 1986 sobre la cobertura legal de los regla-
mentos ha sido unánimemente elogiada por la doctrina; por toda ella, cfr. Eduardo GARC[A DE ENTERRiA Y
Tomás R. FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo, 1. U, 7. a ed., Cívilas, Madrid, 2000, p. 173.
AGUSTÍN RU1Z ROBLEDO 625
C) Las tesis de 0«0 MAYER sobre las relaciones de sujeción especial pueden consultarse en español en
su Derecho Administrativo Aiemim, traducción directa del original francés de 1903 por Horacio H. Heredia
y Ernesto Krotoschin, 2.'1 ed., Depalma, Buenos Aires, 1982. Sobre la formación y evolución del concepto
de RSE, cfr. Mariano LÓPEZ BENlTEZ, Naturaleza y presupuestos conSfitllciona/es de las relaciones especia-
les de sujeción, Cívitas, Madrid. 1994, pp. 45 Yss. En las pp. 153 Y ss. realiza una clara exposición de la
penetración de este concepto en España, asi como de la polémica doctrinal sobre los primeros especialistas
en usarla. Fuera el que fuera el primero que lo hiciera, su plena recepción en España se debió a ALfredo GA-
LLEGO ANABITARTE, «Las relaciones especiales de sujeción y el principio de legalidad de la Administracióm>,
RAP, n." 34. 1961, pp. 7 Yss. También son fundamentales para entender las RSE Gregario CÁMARA VILLAR,
«Relaciones de sujeción especial y derechos fundamentales», en Miguel Ángel APARICIO PEREZ (coord.),
Derechos Constitucionales y Pluralidad de Ordenamientos, Cedecs, Barcelona, 2001, pp. 117 YSS.; Fede-
rico CASTILLO BLANCO, Función pública y poder disciplillario del Estado, Cívitas, Madrid, 1992; Ricardo
GARCiA MACHO, Las relaciones de especial sujeción en la Constitución española, Tecnos, Madrid, 1992 e
Inaki LASAGABASTER HERRARTE, La.~ relaciones de sujeción especial, Cívitas, Madrid, 1994, pp. 39 Yss. En
Italia, el primero en señalar la necesidad de una reformulación de la concepción tradicional de la RSE fue
Massimo Severo GIANNINl, Diritto Amministrotivo, Giuffre, MiláIJ, 1970, p. 500. Sobre la jurisprudencia
del TCFA vid. Konrad HESSE, Gnmdzüge des Verfassungsrechts del' Bundesrepublik DeutscJrland, 20." ed.,
Mül!er, Heildeberg, 1995, pp. 144 Yss.
D) Sobre la capacidad sancionadora local a lo largo de la Historia, cfr. Antonio DoMINGUEZ VILA, Cons-
titución y derecho sancionador administrativo, Marcial Pons, Madrid, 1997, pp. 35 ss. Para una exposición
de las distintas opiniones doctrinales, vid. Ignacio PEMÁN GAviN, El sistema sancionador español. Hacia una
teoría general de las infracciones y sanciones administrativas, CEDECS, Barcelona, 2000, pp. 168 Yss.; y,
para la situación de la potestad sancionadora municipal en cada uno de los ámbitos competencia les locales,
cfr. José Luis BLASCO DiAZ, Ordenanza municipal y ley, Marcial Pons, Madrid, 2001, pp. 185 Yss.
La regulación normativa anterior a 1999 de las sanciones locales habia sido criticada con dureza por la
mejor doctrina. Así, Eduardo GARdA DE ENTERRIA, «La problemática puesta en aplicación de la LRP·PAC:
el caso del Real Decreto 1398/1193, de 4 de agosto, que aprueba el Reglamento de procedimiento para el
ejercicio de la potestad sancionadora. Nulidad radical del Reglamento y desintegración general del nuevo
sistema legah>, REDA, n." 80,1993, pp. 672 ss., e Íñigo SANZ RUBIELES, «Principio de legalidad y potestad
sancionadora en la Administración Locab>, REALA, n." 264, octubre·diciembre de 1994, pp. 680 Yss. Sobre
el pacto local, cfr. Federico CASTILLO (coord.), Modificaciones y panorama actual del Régimen Local Espa-
liol, CEMC!, Granada, 2000.