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SOUZA, Vitor Helio Pereira de. O transporte rodoviário no Brasil: algumas tipologias da
viscosidade. La planificación territorial y el urbanismo desde el diálogo y la participación.
a
 
   
 
  a  . [En línea]. Barcelona:
Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2010, vol. XIV, nº 331
(21). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-331/sn-331-21.htm>. [ISSN: 1138-9788].

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vitorgedri@hotmail.com
Licenciado e Bacharel em Geografia pela Universidade Estadual Paulista ± UNESP, Campus de
Ourinhos.


 +-# O planejamento do setor de transportes no Brasil teve por muito tempo o
modal rodoviário enquanto principal sistema de engenharia do país. Sendo assim, o
mesmo serviu para realizar, além da integração física do território nacional, a
consolidação do seu mercado doméstico. Porém, após entrarmos na década de 1980, o
planejamento do setor é deixado de lado, sendo que uma inversão da matriz de
desenvolvimento é constatada, com ganhos de participação da monocultura na
economia do país e relativo desenvolvimento das novas áreas em que a expansão
agrícola avançou. Tal situação culminou em apagões logísticos na década de 1990 e na
retomada do planejamento do setor no início do século XXI. Neste momento,
estabelece-se um novo aparato institucional que garante a participação do capital
privado no setor, além de um novo princípio para a resolução de gargalos das regiões
concentradas (economicamente dinâmicas), a partir do direcionamento de investimentos
para áreas de economias primárias que somente nas últimas décadas foram incorporadas
à economia nacional.

 ./ # Logística; Transporte; Rodovias; Planejamento e Dinâmica
Econômica.


0 
 # The planning of the transportation sector in Brazil had long the road
transportation as the main engineering system of the country. Thus, the same served to
perform, beyond the physical integration of the national territory, the consolidation of
its domestic market. However, after we entered the decade of 1980s, the planning of the
sector is overlooked, a reversal of the array of development is found, with share gains of
the monoculture in the economy and on development of the new areas in which the
agricultural expansion has advanced. This situation led to logistics blackouts in the
decade of 1990s and in the resumption of the sector planning in the beginning of the
century XXI. At this moment, it provides a new institutional apparatus that ensures the
participation of the private capital in the sector, beyond a new principle to resolve
bottlenecks concentrated regions (economically dynamic), from direct investments to
areas of primary economies that only in the recent decades have been incorporated into
the national economy.
12
 #Logistics; Transportation; Highways; Planning and Economic Dynamics.


+34

Após a década de 1990, houve o esgotamento do modelo de substituição de
importações, pautado no mercado interno, e o comércio exterior se tornou, também,
uma estratégia de desenvolvimento a ser considerada pelo poder público, passando a ter
maior peso na composição do Produto Interno Bruto (PIB). Ressalte-se que com a
abertura econômica promovida pelo Governo Fernando Henrique Cardoso, o setor
industrial foi compelido a uma reestruturação produtiva para não sucumbir frente à
concorrência externa; já o setor agropecuário percebeu seu peso na balança de
exportações se elevar consideravelmente. Tais fatores elencados resultaram em um novo
perfil de cargas em circulação que, na inexistência de uma rede intermodal consolidada,
foram direcionadas ao modal rodoviário,gerando gargalos localizados (Silveira, 2009) e
colocando em foco as ³Questões Logísticas´.
A predileção do Governo Brasileiro pelo modal rodoviário para realização
da integração do mercado nacional não teve nada de acidental, pois este modal se
apresentava enquanto o modo mais viável para promover a consolidação de um espaço
mais fluido e coeso, uma vez que os automóveis poderiam circular através de estradas
carroçáveis e os melhoramentos das estradas poderiam ser realizados de forma gradual,
não exigindo grandes investimentos de capital para possibilitar o início de sua operação
(RANGEL, 2005).
Sendo assim, após a consolidação da malha rodoviária brasileira, para fins
de se realizar uma maior apreensão da temática, pode-se caracterizar três momentos
principais referentes ao planejamento do setor de transportes no país: o primeiro
momento, de 1940 a 1980, referente à construção do estoques de capital; o segundo
momento, de 1980 a 1990, em que o foco foi restrito à manutenção de estoques de
capital em estado crítico; já o terceiro momento, que pode ser dividido em Fase I e Fase
II, sendo a Fase I de 1990 até 2006, cuja manutenção dos estoques de capital começa a
ocorrer com a participação da iniciativa privada e a Fase II, a partir de 2006, em que
houve a retomada do planejamento estatal do setor. Logo, torna-se perspicaz realizar um
melhor detalhamento destes momentos.
No primeiro período, de 1940 a 1980, foi realizada a construção de grande
parte das rodovias, ou seja, houve a criação dos estoques de capital rodoviário do país
com investimentos mais acentuados. Devido à presença de um governo centralizador, o
planejamento dos transportes ocorreu muitas vezes atrelado ao planejamento das
atividades produtivas, de modo que a infraestrutura rodoviária foi utilizada enquanto
indutora ao desenvolvimento de áreas (externalidade positiva), como a expansão da
fronteira agrícola e a viabilização de ³Pólos de Desenvolvimento´ que ocorreram no
país no período de 1960 a 1970.
No segundo período, de 1980 a 1990, o país se encontrava em estagnação
econômica e o planejamento estatal foi substituído por medidas paliativas, uma vez que,
neste momento, o foco do governo foi a estabilização econômica. Não foi diferente no
caso do setor rodoviário de transportes. Houve baixos investimentos destinados ao setor,
cujo objetivo se restringiu à manutenção dos estoques de capital de áreas já dinâmicas
economicamente, não havendo a expansão significativa da rede.
Ao entrar na década de 1990, o governo federal mantem uma situação em
que prevalecem os baixos investimentos em infraestrutura de transportes. Destarte, a
partir de 1995, o governo reconhece o seu esgotamento enquanto principal investidor do
setor e a construção (em escala reduzida) assim como a manutenção dos estoques de
capital passam a ocorrer em conjunto com a iniciativa privada por meio de concessões e
de parcerias público privadas. Há uma tendência à baixa expansão da malha rodoviária
que se mantem e os resultados auferidos pelas concessões ganharão impulso somente a
partir do século XXI.
A partir da década de 1990, com a recuperação da economia brasileira e
com a inexistência do planejamento governamental para o setor, houve um elevado
aumento da demanda por transporte, o que não foi previsto pelo governo. Restou ao
mesmo, novamente, agir com medidas paliativas para resolver a situação dos gargalos,
estes localizados principalmente em trechos rodoviários que realizavam acesso aos
portos. O resultado foi pressões por parte do capital privado para que o Estado
assumisse a responsabilidade que lhe cabia, conforme previsto na Constituição Federal
de 1988, enquanto organizador do território nacional.
Vale frisar ainda que com a reestruturação produtiva (desestruturação ou
desregulamentação produtiva para alguns) promovida no início dos anos de 1990, no
então Governo Fernando Henrique Cardoso, teve início no Brasil uma tendência que
desde a década de 1970 já vinha se confirmando em países de economia centrais, tais
como: Estados Unidos, Japão e parte da Europa. Isto é, houve uma reestruturação das
empresas que direcionam suas atuações para os setores que apresentam maiores
vantagens competitivas (
    ), a fim de reduzirem ao máximo os custos de
produção, repassando a responsabilidade de atividades como limpeza, transporte, entre
outras, para empresas terceirizadas.
Sendo assim, o setor de transportes foi uma das atividades que,
tradicionalmente, foram terceirizadas pelas firmas, surgindo a figura do OTM
(³Operadores de Transporte Multimodal´), que garantiu uma racionalização da
circulação pelo capital privado, em busca de maior eficiência econômica. De modo que,
na ausência de um ³Sistema de Movimento´ eficiente no país, essas terceirizações no
setor de transportes representaram uma reorganização da circulação de mercadorias por
parte das empresas na tentativa de se driblar os problemas do crescimento da demanda
(por transporte) e da falta de planejamento do setor por parte do Estado.
Ora, neste contexto, acentua-se a dialética entre os interesses do capital
privado e do Estado, o que denominamos, em outro trabalho, de um conflito entre a
³Logística das Empresas´ enquanto implementadoras de medidas estratégicas para
reduzirem os custos da circulação de mercadorias   a ³Logística do Estado´
enquanto planejador, viabilizador e gestor das infraestruturas de transportes. A resposta
a tal pressão foi a elaboração do ³Plano Nacional de Logística´ (PNLT), estudo lançado
em 2006 pelo governo federal, que almeja ser a retomada do planejamento do setor de
transporte a médio e a longo prazo. Chega-se, assim, à Fase II.
O PNLT, embora não tenha recebido a atenção merecida pela mídia, no que
tange ao setor de transportes, é base para outro plano que vem sendo notícia recorrente
na mídia em geral, o ³Programa de Aceleração do Crescimento´ (PAC), lançado pelo
Governo Luís Inácio Lula da Silva, em 22 de janeiro de 2007, que está associado ao
PNLT no que tange ao período de 2008-2011.
Nesta nova fase da ³Logística do Estado´, torna-se pertinente caracterizar
algumas tipologias da viscosidade, principalmente no que diz respeito à baixa eficiência
da malha rodoviária federal, que é o sistema de engenharia que mais contribui para a
realização das interações espaciais realizadas em território nacional (e internacional por
se tratar de um dos principais acesso a portos) e que atualmente se encontra responsável
por aproximadamente 62% das cargas transportadas no país.
A fim de apreender as perspectivas para um espaço mais fluído, deve-se
atentar aos últimos acontecimentos relacionados ao setor que contribuíram e que
contribuem para uma reorganização da circulação, como o novo quadro institucional
(³Reforma do Estado´) que se delineou para que fosse possível a maior inserção da
participação do capital privado no setor (concessões, parcerias público-privadas, etc.) a
fim de garantir maiores investimentos ao setor. Consecutivamente, seguindo no campo
dos prognósticos, deve-se avaliar as novas perspectivas acordadas pelo PNLT para
reverter a ênfase dada por anos ao modal rodoviário em favor da elevação da
participação dos demais modais.
Com a inexistência de uma rede intermodal consolidada, as cargas gerais,
que em sua maioria são originadas em áreas  
 no interior do país, acabam
enfrentando um longo trajeto para terem acesso a áreas economicamente mais
dinâmicas e destas para os portos. De modo que ao realizar este trajeto pelo modal
rodoviário as cargas gerais ocasionam um aumento de veículos de elevado porte em
circulação nos sistema viário, amortizando a fluidez nesses espaços, além de elevar os
custos do produto e de reduzir a competitividade do mesmo no mercado externo.
Logo, a solução para a redução das viscosidades do transporte rodoviário -
no que tange às áreas economicamente mais dinâmicas que respondem por elevados
fluxos de veículos devido à densidade da urbanização presente e à intensidade de
atividades produtivas instaladas - está no investimento em áreas de economia primária,
através da instalação de modais alternativos ao modal rodoviário, com destaque para as
ferrovias e as hidrovias (embora estas sejam possíveis em poucos locais). O resultado
seria a ampliação das interações espaciais traçadas no mercado doméstico, mas
principalmente no âmbito do comércio internacional, compelindo áreas de atividades
produtivas complexas e de economias primárias a densas modificações territoriais,
consequência de uma maior fluidez conquistada e do deslocamento de investimentos em
capital fixo para áreas menos dinâmicas.

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Entre o período de 1940 a 1970 a malha rodoviária nacional obteve elevado

aumento em relação a sua quilometragem total, devido aos investimentos na construção
de novos trechos que visavam à incorporação de áreas que até então fugiam à lógica do
capital. Já a partir de 1980 e até o presente momento houve baixos investimentos na
ampliação da malha rodoviária federal. Sendo assim, entramos em um período em que a
ênfase é dada à manutenção dos estoques de capital, sobretudo para suprir a demanda de
áreas economicamente já dinâmicas.
Atualmente o Sistema Nacional de Viação é composto de 118.829,2 km, dos
quais 43.134, 8 km são de rodovias estaduais coincidentes, 61.919,7 km são
pavimentados e somente 4.491,5 km possuem pista duplicada, sendo em sua maioria
pistas simples, totalizando 56.453,7 km. Sendo que esta soma deverá aumentar
futuramente, pois se encontram 974,5 km em duplicação. Para uma análise mais realista
desses dados, deve-se lembrar que ainda contamos com 13.774,7 km de rodovias sem
pavimentação, das quais apenas 3.99,6 km se encontram em obras de pavimentação.

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REDE NÃO PAVIMENTADA
Região Planejada
Leito Em obras Em obras
(+ estadual Implant. Subtotal
natural implant. paviment.
coincidente)
Norte 7.890,0 437,5 56,6 5.155,2 2.295,1 7.944,4
Nordeste 9.843,7 823,5 143,7 1.211,6 198,7 2.377,5
Sudeste 12.980,8 429,2 0,0 436,4 458,1 1.323,7
Sul 6.973,4 34,5 0,0 123,0 399,4 556,9
Centro-
Oeste 5.446,9 122,0 0,0 801,9 648,3 1.572,2
Brasil 43.134,8 1.846,7 200,3 7.728,1 3.999,6 13.774,7
REDE PAVIMENTADA
Região Pista Em obras Pista Total
Subtotal
simples duplic. dupla
Norte 7.130,4 0,0 171,8 7.302,2 23.136,6
Nordeste 18.095,7 367,4 607,9 19.071,0 31.292,2
Sudeste 11.907,7 141,3 1.979,0 14.028,0 28.332,5
Sul 9.427,1 342,6 1.130,4 10.900,1 18.430,4
Centro-
Oeste 9.892,8 123,2 602,4 10.618,4 17.637,5
Brasil 56.453,7 974,5 4.491,5 61.919,7 118.829,2
Fonte: DNIT, 2010

Tal fato é merecedor de atenção, pois ao se considerar que as rodovias

federais se consolidam enquanto principal sistema de engenharia do país, responsável
por realizar a interligação entre as diversas unidades federativas do território,
possibilitando a coesão do mercado interno e a interligação desses diversos espaços com
o mercado exterior, torna-se preocupante verificar que a partir de 1979 houve quase um
retrocesso em relação à qualidade da malha rodoviária federal. Deve-se considerar que
esta baixa qualidade resulta de um efeito acumulativo, consequência dos baixos
investimentos realizados nas últimas décadas, que culminou em índices de até 49% de
rodovias consideradas em mau estado de conservação no ano de 2005.


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Ano 1979 1984 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
(1) (1) (2)
Mau 18% 29% 33% 16% 18% 25% 22% 11% 24% 20%
Regular 59% 41% 21% 44% 54% 35% 39% 50% 38% 55%
Bom 25% 30% 45% 40% 28% 40% 40% 39% 38% 24%

Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
(3) (4) (4) (4) (5)
Mau 27% 42% 30% 47% 47% 49% 39% 19% 27%
Regular 39% 43% 47% 35% 35% 35% 31% 52% 39%
Bom 34% 15% 23% 18% 17% 16% 31% 30% 35%
Fonte:DNIT, 2010. (1) Aumento regular devido ao ³Programa S.O.S Rodovias´ (91/92); (2) Aumento
regular devido ao ³Programa de Valorização da Cidadania´ (97); (3) Mudança do critério de avaliação da
condição da malha com inclusão do IRI e do LVC; (4) Cenário com base no modelo HDM; (5) Aumento
bom devido ao reflexo do ³Programa PETSE´.

Estes índices contribuem para um ³Custo Brasil de Transporte´ elevado

coopera principalmente para a redução da competitividade no mercado externo. Pois
cada setor da economia gera um tipo de carga que experimenta diferentes entraves para
realizar sua circulação e que tende a variar conforme a forma que será transportada -
contêiner ou a granel. Sendo assim, os produtos exportados por contêiner sofrem devido
à baixa frequência de transporte marítimo e aéreo, problema este que tem nos EADIs
(Estações Aduaneiras do Interior) uma solução que possibilita acelerar o desembaraço
das cargas, reduzindo o tempo gasto na circulação; já as cargas a granel apresentam
como principal problema o acesso aos portos, além do aumento dos trâmites
burocráticos (WANKE, 2006).
Sendo assim, embora haja problemas na circulação de ambos os tipos de
carga, entretanto é o setor primário da economia (carga geral) - produtos geralmente de
elevado volume e peso e de baixo valor agregado que são exportados em sua maior
parcela a granel - que apresenta uma maior influencia do custo de transporte no preço
final do produto, reduzindo a competitividade do setor no mercado externo.

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No início do século XXI, com o Decreto- Lei nº 10.233, de 5 de junho de

2001, desenhou-se um novo quadro institucional no setor de transporte que resultou na
reordenação dos sistemas de movimento aquaviário e terrestre, isto é, uma
reorganização do gerenciamento do Sistema Federal de Viação (malha arterial básica do
Sistema Nacional de Viação formada por eixos e por terminais relevantes do ponto de
vista da demanda de transporte, da integração nacional e das conexões internacionais),
além da regulamentação da prestação de serviços do setor, preparando-o para uma
maior participação do capital privado.
Nesta circunstância, órgãos tradicionais como o Departamento Nacional de
Estradas e Rodagens (DNER), a Rede Ferroviária Federal Sociedade Anônima
(RFFSA), a Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (GEIPOT), a
Companhia de Navegação do São Francisco (FRANAVE), além da VALEC
Engenharia, Construções e Ferrovia, entram em processo de liquidação e de concessão,
pautado na alegação de que ³esses antigos órgãos não conseguiriam se adaptar às novas
realidades nacionais e internacionais´ (PNLT, 2006, p. 67).
Inicia-se a empreitada por parte do Estado para a consolidação de novos
órgãos como: o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (CONIT),
cuja atribuição é propor ao Presidente da República políticas nacionais de integração
dos diferentes modos de transporte de pessoas e de bens; o Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transporte (DNIT), responsável pela manutenção, restauração (ou
reposição), adequação de capacidade e ampliação (construção) de novas vias e terminais
e; a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) assim como a Agência
Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), que visam regular (ou supervisionar)
as atividades exercidas por terceiros, referentes à prestação de serviços e à exploração
da infraestrutura de transportes.
Contextualizar esta reestruturação da administração pública na esfera federal
é importante na medida em que impõe um regime autárquico caracterizado por
independência administrativa, autonomia financeira e funcional, além de mandato fixo
dos dirigentes. Tais critérios elencados conferem ao ente regulador maior neutralidade
na sua tomada de decisões, assim como maior capacidade de representatividade dos
interesses do Estado, uma vez que há um corpo técnico atualizado e menos exposto aos
interesses partidários. Logo, ocorre a conformação de um novo padrão dos ³Sistemas
Normativos´ que compelirá os ³Sistemas de Movimento´ a uma maior fluidez,
resultado da preparação do Estado para a fiscalização dos futuros investimentos em
infraestrutura a serem efetivados pela iniciativa privada.






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Com o fim do ³Fundo Rodoviário Nacional´ em 1983, o setor de transportes

perdeu recursos para realização de investimentos, tendo sua eficiência reduzida. Já com
a Constituição Federal de 1988, houve a vedação da vinculação de receitas de impostos
a órgãos ou fundos ou despesa. Neste intento, o governo, na tentativa de financiar o
Sistema Federal de Viação, adotou medidas como: o ³Selo Pedágio´ (Lei nº 7.712, de
22/12/1988) e a ³Taxa de Conservação Rodoviária´ (Lei nº 8.155, de 28/12/1990).
Entretanto, nenhuma dessas alternativas foi satisfatória para resolução dos problemas do
setor. Foi somente a partir do ano 1995 com a Lei nº 8.987, que dispõe sobre o regime
de concessão e de permissão da prestação de serviços públicos, que realmente se
efetivou um mecanismo eficiente para financiar as modificações necessárias aos
sistemas de movimento do país, através da entrada do capital privado.
Não podemos deixar de ponderar que houve momentos em que Estado
realizou programas emergenciais, que resultaram na melhoria das condições da rede
rodoviária. Entretanto, a inexistência de um planejamento global de médio e de longo
prazo, acrescida da descentralização ocorrida na gestão do Sistema Nacional de Viação
(rodovias federais, estaduais e municipais), resultou no aumento das disparidades em
relação à qualidade da infraestrutura rodoviária de cada unidade federativa. O mesmo
ocorreu com as infraestruturas rodoviárias federais, que realizaram esforços na
resolução de gargalos de regiões economicamente dinâmicas, deixando para segundo
plano a manutenção de áreas de menor relevância econômica.
Sendo assim, o Governo Federal não tendo capacidade de se endividar ainda
mais para realizar os investimentos necessários para manutenção da infraestrutura
viária, teve que buscar alternativas para manter em funcionamento o Sistema Nacional
de Viação. Ora, nunca é demais frisar que os sistemas de engenharia de transportes
compreendem um estoque de capital que, conforme ocorre sua utilização, sofrem
depreciação, isto é, um desgaste que caso não reparado periodicamente pode resultar em
inacessibilidade do trecho e em maiores custos futuros para sua readequação, fator este
que clama por uma resolução dos problemas de transporte em um curto período de
tempo.
Deste modo, uma vez que o Estado não pode assumir um maior
endividamento ou uma elevação dos tributos, coube ao mesmo favorecer a alocação de
recursos ociosos da iniciativa privada nacional (ou não) para os setores subinvestidos
(SILVEIRA, 2006, p. 125), como foi o caso das infraestruturas viárias que perpassaram
por concessões. Este processo de desoneração do Estado se pauta na ideia de
subsidiaridade, que repassa o desenvolvimento de atividades tipicamente estatais para
indivíduos da sociedade, possibilitando uma maior atuação do Estado em áreas que são
fundamentais, como o redirecionando dos recursos para trechos que não são passíveis
de exploração econômica (interessantes ao capital privado), além de obras relacionadas
ao bem-estar social (GARCIA, 2004).
Logo, essa parceria com a iniciativa privada, caso seja atrelada a uma
política macroeconômica desenvolvimentista, pode resultar em um efeito multiplicador
em toda a economia do país. Cabe questionarmos o porquê que esta afirmativa procede?
A resposta é pueril, ou seja, deve-se ressaltar que o setor de transporte se trata de uma
das ³condições gerais de produção´ essenciais para a reprodução do capital, pois
³quanto mais se torna o tempo de circulação igual a zero, ou mais se aproxima de zero,
tanto mais funciona o capital, tanto maiores se tornam sua produtividade e a produção
de mais valia´ (MARX, 2005, p. 140). Ou seja, o planejamento das atividades
produtivas e o planejamento dos sistemas de transporte são questões convergentes que
devem ser pensadas em conjunto para o desenvolvimento territorial (SOUZA, 2009).
No entanto, o início da participação do setor privado enquanto investidor em
determinados setores - que até então eram de responsabilidade estatal - ocorreu
concomitante a uma política de privatizações e de concessões procedentes do Governo
Collor e do Governo Fernando Henrique Cardoso, que ocorreu de modo muitas vezes
questionável, como argumentou Biondi (1996) a respeito dos repasses de empresas
públicas lucrativas, como as empresas de telefonia, o ³Banco do Estado do Rio de
Janeiro´ (BANERJ), a ³Companhia Siderúrgica Nacional´ (CSN), entre outros. Ou seja,
a ideia que prevaleceu foi uma política de desmoralização da coisa pública, através da
criação de um mito de ³salvação da nação´ através da atuação benéfica das forças de
mercado. Situação esta que, após sucessivos debates, escândalos e resultados aquém dos
prometidos, colocou em dúvida a opinião pública a respeito da real necessidade da
realização de concessões, muitas vezes igualada a este episódio de privatizações
desastrosas.
No caso das concessões da malha rodoviária federal, seu início se deu no
ano de 1995 com o ³Programa de Concessões de Rodovias Federais´, que faz parte do
processo de descentralização da responsabilidade com relação às infraestruturas de
transportes federais. Havendo, além da transferência dos cuidados com a infraestrutura
para a iniciativa privada, a transferência de trechos rodoviários para Governos
Estaduais[2]. Sendo assim, criou-se a ANTT: Agência Nacional de Transportes
Terrestres, órgão responsável pela regulamentação das concessões das rodovias sob
jurisdição federal, além da fiscalização das rodovias federais concedidas à iniciativa
privada. Atualmente o mesmo contabiliza um total de 4.763,8 km em operação e
3.662,5 km em licitação, perpassando por diversos estados com a perspectiva de atingir
aproximadamente 8.426,3 km em 2010.
Deve-se considerar que, após uma década de início do processo de
concessões do Governo Fernando Henrique, o programa perpassou por uma série de
aperfeiçoamentos, no entanto, há ainda diversas questões polêmicas que envolvem as
concessões. Uma comparação muito comum é em relação às primeiras concessões
realizadas com as atuais, que é vista com desconfiança pelo usuário devido às diferentes
taxas de pedágio praticadas. Tome-se como exemplo a rodovia Régis Bittencourt, cuja
taxa de pedágio corresponde a R$ 1,50 enquanto na rodovia Presidente Dutra é cobrada
a taxa de R$ 8,50. Tal descompasso é explicado pela ANTT como sendo justificado
pelo elevado ³Risco Brasil´ ocorrido no ano de 1995, momento em que foram
realizadas as primeiras concessões, resultando em uma ³Taxa Interna de Retorno´ (TIR)
de 17% ao ano, sendo que no ano de 2007 a TIR foi de 8% ao ano (ANTT, 2009, p.10).
Embora saibamos sobre a variável ressaltada pela ANTT, não é o único fator que
responde pelas elevadas taxas que são praticadas nas antigas vias. Além deste fator,
deve-se considerar a qualidade da rodovia no momento da concessão, entre outros
fatores diversos.
Vale frisar ainda que a expectativa do programa para o futuro é de realizar a
consolidação de uma malha rodoviária unificada, que será possibilitada com a conclusão
das concessões previstas até 2010, podendo firmar o que a ANTT chama de ³Sistema de
Rodovias Inteligentes´. Tal termo remete a

(...) um conceito moderno de gerenciamento integrado da infraestrutura

rodoviária que já existe em alguns países como Estados Unidos e Espanha e
que o Brasil vai implantar nos trechos federais concedidos. O objetivo é
proporcionar mais agilidade ao transporte com menor custo, menor tempo,
maior segurança, maior conforto e menor desgaste do pavimento e dos
veículos (ANTT, 2009, p.07).

Com a rede integrada e monitorada, várias ações devem ser realizadas,

embora haja dificuldades para implantação de todas devido às cláusulas específicas para
cada contrato. Deste modo, encontra-se prevista a instalação de radares para o primeiro
semestre de 2010, cujo objetivo será o controle da velocidade dos veículos e a contagem
de veículos que trafegam pelas rodovias possibilitando a identificação de pontos de
estrangulamento assim como as rotas com maiores procuras. Consecutivamente, o plano
será a instalação de aparatos como câmeras, paineis eletrônicos (para informações
auxiliares ao usuário) e de balanças móveis, que possibilitam a redução do impacto
realizado por caminhões acima do peso nas rodovias (ANTT, 2009).
Em síntese, a concessão das rodovias pertencentes ao Sistema de Viação
Federal deverá configurar uma readequação da infraestrutura rodoviária de áreas
economicamente dinâmicas, através da contribuição direta do usuário. Já ao Estado
caberá a responsabilidade pelos trechos que não são passíveis de exploração econômica
atualmente, podendo ser repassados à iniciativa privada também conforme ocorra o
desenvolvimento por demanda de transporte na área em que os mesmos se encontrarem
inseridos.

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Após um longo período de estagnação econômica, o planejamento do

governo para com os sistemas de movimento no território nacional foi marcado por
medidas paliativas e emergenciais; entretanto, no ano de 2006 o governo federal lançou
o PNLT ± ³Plano Nacional de Logística e Transportes´. Trata-se de uma parceria entre
o Ministério da Defesa, através do CENTRAN ± ³Centro de Excelência em Engenharia
de Transportes´ e do Ministério dos Transportes; este, enquanto plano de caráter
indicativo, almeja ser a retomada do planejamento de médio e de longo prazo para o
setor.
O mesmo ainda serviu de base para a elaboração do ³Plano Plurianual
(PPA) 2008-2011´, que deverá orientar o futuro do PPA até meados de 2023. Além de
ter sido essencial para a elaboração do principal programa do Governo Luís Inácio Lula
da Silva, o ³Programa de Aceleração do Crescimento´ (PAC), lançado pelo Governo
Federal em 22 de janeiro de 2007, é integrado ao PNLT no que tange às medidas
relativas às infraestruturas de transportes para seu horizonte 2008-2011.
Este diagnóstico realizado pelo PNLT, atrelado a medidas destacadas pelo
PAC, apresentou desdobramentos positivos no país, pois se trata de um novo conceito
de investimento em infraestrutura, que deverá movimentar R$ 62 bilhões de
investimento em infraestruturas de transportes, com adoção de medidas econômicas, tais
como: o estímulo ao crédito e ao financiamento, do qual se destaca a criação do ³Fundo
de Investimento em Infraestrutura´, com recursos provenientes do ³Fundo de Garantia
do Tempo de Serviço´ (FI-FGTS) e que terá R$ 5 bilhões para serem investidos em
energia, rodovia, ferrovia, porto e saneamento, podendo chegar a R$ 17 bilhões nos
próximos anos; a melhoria do ambiente de investimento que possibilitará agilidade em
relação aos trâmites ambientais, assim como garantirá a competitividade das transações;
a desoneração e a administração tributária, que apontam para a recuperação acelerada
dos créditos do PIS (Programa de Integração Social) e do COFINS (Contribuição para o
Financiamento da Seguridade Social) em edificações, redução de IPI (Imposto sobre
Produto Industrializado) sobre perfis de aço e insumo básico da construção civil; além
de medidas referentes a questões fiscais de longo prazo e de medidas que garantam a
consistência fiscal.
Ao término do período proposto, espera-se uma alteração na matriz de
transporte brasileira, isto é, busca-se a reversão da ênfase dada durante anos ao modal
rodoviário. Para tanto, deve-se ampliar a participação do modal ferroviário de 25% para
32%; do modal aquaviário de 13% para 29% e; do modal aquaviário de 13% para 29%,
dutoviário de 3,6% para 5% e o aéreo de 0,4 para 1%, reduzindo a participação do
modal rodoviário de 58% para 33%, elevando a fluidez neste último devido à maior
competitividade que os demais modais devem adquirir através da ampliação e a
adequação que a elevação dos investimentos ocasionará.
Destarte, mesmo havendo esta reversão da ênfase dada durante anos ao
transporte rodoviário, este deverá receber a maior soma dos investimentos. E ainda
continuará sendo o principal modal de transporte nacional, porém com a ampliação dos
demais modais que passarão a ter uma maior participação no transporte de carga geral.
Deve haver uma redução dos custos de circulação, haja vista que o transporte
hidroviário e o transporte ferroviário podem ser 62% e 37% respectivamente mais
baratos que o transporte rodoviário e, por conseguinte, haveria uma redução de carga
em circulação pelas rodovias.
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Período Modal Extensão Investimento Participação do modal no total de
investimentos por modal (valores em milhões)
2008-2011 Rodoviário 19.743 42.296,00
Ferroviário 4.099 16.969,00
Hidroviário 3.363 2.672,00 72.700,00
Portuário 56 7.301,00
Aeroportuário 13 3.462,00
2012-2015 Rodoviário 3.769 13.109,00
Ferroviário 2.183 3.048,00
Hidroviário 3.244 3.962,00 28.573,00
Portuário 58 5.450,00
Aeroportuário 13 3.004,00
Após 2015 Rodoviário 19.691 18.789,00
Ferroviário 13.974 30.539,00
Hidroviário 7.882 6.173,00 71.141,00
Portuário 55 12.411,00
Aeroportuário 14 3.229,00
Total Rodoviário 43.203 74.194,00 43,0%
modal Ferroviário 20.256 50.556,00 29,4%
Hidroviário 14.489 12.807,00 7,4%
Portuário 169 25.162,00 14,6%
Aeroportuário 40 9.695,00 5,6%
Total Brasil 172.414, 00 100,0%
Fonte: PNLT, 2007.

Para tanto, a metodologia utilizada no PNLT foi pautada basicamente em

uma modelagem macroeconômica, que possibilitará realizar projeções quanto à
demanda por transporte 
, para o período de 2007 a 2023. Através da elaboração
de um perfil de oferta e de demanda de 80 produtos por 558 microrregiões do país,
estabeleceram-se portfólios de investimento para cada período, que resultaram em uma
nova proposta de organização territorial dos sistemas de movimento do país, utilizando-
se de microrregiões homogêneas, denominadas de ³Vetores Logísticos´ [3]. Estes, ao
todo, somam sete diferentes vetores: Amazônico, Centro-Norte, Nordeste Setentrional,
Nordeste Meridional, Leste, Centro-Sudeste e Sul. Além do mais, também foram
incorporados, conforme a classificação do grupo de ³Integração da Infraestrutura da
América do Sul´ ± IIRSA, mais cinco vetores logísticos internacionais: Arco Norte,
Amazonas, Pacífico Norte, Bolívia e Prata/Chile.









 

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Deste modo, a atuação do governo através desses vetores logísticos

delineados será orientada em conformidade com as principais frentes explicitadas a
seguir:
ó| AEP ± ³Aumento da Eficiência Produtiva em Áreas Consolidadas´, que
tem como foco o abastecimento e o escoamento em áreas mais desenvolvidas (aumento
de capacidade rodoviária, dragagem e administração de conflitos entre ferrovias e o
espaço urbano);
ó| IDF ± ³Indução ao Desenvolvimento de Áreas de Expansão de Fronteira
Agrícola e Mineral´, que atuará apoiando principalmente a expansão da fronteira
agrícola na Região Centro-Oeste e em áreas de exploração mineral (recuperação,
reconstrução de rodovias e implantação de novos eixos ferroviários);
ó| RDR ± ³Redução de Desigualdades Regionais em Áreas Deprimidas´,
que almeja, através da implantação de infraestruturas (que atuem enquanto
externalidades positivas), favorecer o desenvolvimento de regiões deprimidas como a
recuperação da malha viária e a adequação de portos;
ó| IRS ± ³Integração Regional Sul-Americana´, que busca melhorar a
fluidez das infraestruturas rodoviárias através da construção de pontes em áreas de
fronteira.
 Neste ínterim, o fim do problema dos gargalos do qual o sistema rodoviário
padece deverá ocorrer com investimentos em ferrovias e em hidrovias, principalmente
direcionadas a atenderem às IDF, áreas de economia primárias. Trata-se de uma medida
estratégica, pois mais de 50% das cargas transportadas pelas rodovias são do tipo cargas
gerais, isto é, cargas provenientes de áreas de economia primária que poderiam ser
escoadas através da consolidação de outros modais. Em consequência deste feito, os
gargalos que as rodovias enfrentam devem ser apaziguados devido à redução de
toneladas de carga geral que circulam pelas mesmas, elevando por sua vez a fluidez nas
áreas economicamente dinâmicas (AEP).
Já devido à desoneração do Estado através das concessões, o mesmo poderá
atuar realizando a manutenção de vias que não são passíveis de exploração econômica.
Estes melhoramentos podem atuar enquanto externalidades positivas, pois se trata de
injeção de investimentos em capital fixo que representam o incremento de vantagens
comparativas a regiões menos dinâmicas. Desta maneira seria possível contribuir para
reduzir as desigualdades regionais (RDR) através de investimentos em infraestrutura,
embora seja perspicaz alertar que o transporte se trata de uma das condições gerais de
produção mais relevante. Caso o planejamento deste não ocorra atrelado a uma política
global que busque alternativas para dinamizar o setor produtivo da região em questão,
os efeitos serão pouco representativos.
Já a tão sonhada integração com o MERCOSUL (Mercado Comum do Sul)
deverá ocorrer levando-se em consideração a regionalização proposta pelo grupo criado
durante a ³Cúpula Sul-Americana´ em Brasília, no ano de 2000. O IIRSA (³Grupo de
Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana´) tem enquanto objetivo a
resolução de problemas infraestruturais (transporte, energia e telecomunicações),
jurídicos, socioculturais e ambientais, que terá no modal rodoviário a sua principal
estratégia de integração, pois devido à proximidade dos países membros do bloco e a
diversidade de cargas que circulam entre os países membros, o transporte rodoviário
ainda parece ser a forma mais ideal para promover a fluidez no âmbito do bloco. Sendo
assim, a atuação do governo brasileiro se concentra na construção de pontes em áreas de
fronteiras para efetivar a ligação do sistema rodoviário nacional com os países vizinhos.
Ao levar em consideração as diversas variáveis explicitadas, pode-se auferir
que o planejamento dos transportes do país destinará um enfoque diferente do que o que
ocorreu na década de 1980 e de 1990, momento em que o planejamento do sistema
viário se restringiu à manutenção e à expansão - embora em pequena escala - dos
sistemas de engenharia localizados em áreas economicamente mais dinâmicas, como a
fachada Atlântica, que representa uma das maiores ocupações, e mercado consumidor é
modificado. Visto que a partir da década de 1990, devido à entrada do capital
coorporativo no campo e à emergência da monocultura, essas áreas de economia
primária e de produtos agroindustriais de recente ocupação passam a angariar maior
inserção no comércio exterior e encontram dificuldades para realizarem o escoamento
das mercadorias do interior do continente em direção aos portos.


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Justifica-se, assim, uma nova política atual referente ao setor de transportes
que busca atender, primordialmente, a áreas de recente desenvolvimento produtivo,
possibilitando uma maior integração dessas áreas de economia primária em direção ao
mercado externo. Por conseguinte, a região da Facha Atlântica experimentará uma
redução dos seus gargalos por causa da retirada de parcelas consideradas de carga geral
em circulação pelas rodovias, devido à emergência de uma maior competitividade do
modal hidroviário e do modal ferroviário do país. Logo, espera-se que esta redução dos
custos com a circulação, além de agregar maior competitividade das cargas gerais no
mercado externo, possa conferir uma redução do preço dos mesmos no mercado interno,
sendo capaz de impulsionar essas novas áreas produtivas a um novo patamar de
desenvolvimento. Todavia, isso não é tudo.

 
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Ao entrar a década de 1980 o país passou por um longo período de
estagnação econômica intensa, em que prevaleceram quadros de inflação elevados e a
atuação do Estado foi direcionada à resolução de medidas de estabilização econômica,
com redução de investimentos e adoção de medidas paliativas, renegando o
planejamento de médio e de longo prazo. Com o setor de transportes não foi diferente,
de modo que após duas décadas de medidas pontuais e de investimentos muito aquém
do necessário, o país sofreu um apagão logístico. É somente ao entrar no século XXI
que se inicia a retomada do planejamento do setor de transportes, através do então
PNLT, lançado em 2006. Este, embora pouco divulgado pela mídia e ofuscado pelo
PAC (lançado em 2007), é a base dos projetos de transporte apresentados no PAC e
deverá orientar os investimentos no setor até 2023.
O mesmo surge em um momento em que o Estado reconhece a dificuldade
para ser o único investidor e, como indicava Ignácio Rangel (2005), busca alternativas
para atrair investimentos da iniciativa privada enquanto estratégia de desoneração do
Estado, através das concessões e das PPPs. Para tanto, ocorreu uma ³Reforma do
Estado´, que estabelece um novo quadro institucional, em que o mesmo se prepara para
gerenciar a atividades delegadas à iniciativa privada, gerando debates pelo país sobre os
riscos que esta reformulação da estrutura do Estado poderia representar para a
possibilidade do desenvolvimento do país.
Por outro lado, admite-se a prerrogativa de que a modificação da matriz de
desenvolvimento do país vem apresentando uma inversão nas últimas décadas. Esta se
tornou mais evidente durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, em que a abertura
econômica demasiada gerou uma onda de falências e impulsionou uma reestruturação
produtiva dos setores industriais remanescentes. Por outro lado, o setor primário ganhou
peso na economia devido à evolução da monocultura no país e à expansão das fronteiras
agrícolas (Silveira, 2009). De modo que se tornou estratégica, como foi demonstrado
durante este manuscrito, a reversão da ênfase dada ao modal rodoviário durante décadas
no país, ênfase esta que não foi inconsequente como muitos autores tendem a afirmar,
mas sim a forma mais adequada para se integrar o país, em meados da década de 1950.
Vale reafirmar que por se tratar de um modal em que é possível se realizar
investimentos gradativos e ao mesmo tempo se realizar a sua utilização, não se onera
demais o Estado; diferentemente do caso das ferrovias, que dependem de uma grande
soma de capital para realizarem o início de suas operações.
Soma-se a isto o fato de ser um país de dimensões continentais, devido ao
interesse de se integrar o território nacional, fisicamente e economicamente, através de
políticas de desenvolvimento de grandes projetos de desenvolvimento, como os Pólos
de Desenvolvimento e os Complexos Industriais. Tem-se, assim, o modal rodoviário
enquanto sistema de engenharia ideal para realizar tal coesão espacial, pois possui um
traçado menos rígido ³a estrada imprime-se no solo; semeia germes de vida: casas,
lugarejos, aldeias, cidades´ (LA BLACHE, 1954, p. 293), influindo na consolidação da
rede urbana brasileira e na atualidade enquanto estimulador da localização das
atividades produtivas, comerciais e de serviços, embasado na pretensão de se adotar
paradigmas de desenvolvimento integrado para este recorte espacial (SOUZA, 2009).
Porém, nas décadas seguintes, a falta de investimentos nas ferrovias, nas
hidrovias e na navegação de cabotagem foi observada, principalmente devido ao
aumento de carga geral - esta que é uma atividade localizada em áreas de expansão de
fronteira agrícola e que apresenta uma baixa concentração de infraestrutura adequada
para ser escoada. Sendo assim, é necessário perpassar do interior do país em direção ao
litoral, elevando ainda mais os fluxos de mercadorias nas áreas de economias
consolidadas da fachada Atlântica e gerando espaços de viscosidades.
Assim, a solução foi investir em áreas que até então não apresentavam
elevada participação na dinâmica econômica brasileira, de modo a possibilitar redução
dos custos e maior inserção econômica desses produtos no mercado externo,
acarretando consecutivas modificações nessas regiões pautadas na economia primária,
através do direcionamento de capital fixo para essas áreas, pois deve-se considerar que
³(...) o desenvolvimento regional não é somente resultado de fatores de produção, tais
como capital e trabalho, mas também da infra-estrutura. Melhorar a infra-estrutura
conduz a uma maior produtividade dos fatores de produção´ (RIETVELD 
ARAUJO, 2006, p.17).
Logo, buscou-se aqui contribuir para discussões acerca da Geografia da
Circulação, Transporte e Logística, realizando-se uma reflexão e demonstrando-se as
modificações que o Estado perpassou para receber maior injeção de investimentos da
iniciativa privada e seus desdobramentos. Além disso, procurou-se demonstrar algumas
tipologias da viscosidade que afligem o Sistema de Viação Federal e as novas áreas, que
até o momento foram renegadas e que deverão canalizar uma relativa parcela de
investimentos em um futuro próximo conforme prognósticos apresentados no PNLT
para os próximos anos. No entanto, sabemos que caso a reorganização dos sistemas de
movimento no país não ocorra atrelada a um plano de desenvolvimento global, pode
apresentar um efeito multiplicador no âmbito da nação, porém, seus efeitos no âmbito
regional podem ser limitados a áreas tradicionalmente dinâmicas.


[1] Trabalho egrante do Projeto Temático: ³O mapa da indústria no início do século XXI. Diferentes
paradigmas para a leitura territorial da dinâmica econômica no Estado de São Paulo´, coordenado pelo
Prof. Dr. Eliseu Savério Sposito, desenvolvido pela UNESP, USP, UFPR e UNIOESTE e financiado pela
FAPESP. Publicado originalmente no XI?+
 
 D)8'8

[2] Conforme a Lei nº 9.277, de maio de 1996 (denominada ³Lei das Delegações´), torna-se possível aos
Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal solicitarem a delegação de trechos de rodovias federais para
incluí-los em seus ³Programas de Concessão de Rodovias´. Estes procedimentos são estabelecidos pela
Portaria nº 368/96 do Ministério dos Transportes.

[3] Para esta classificação foram considerados fatores como: impedâncias ambientais, similaridades
socioeconômicas, perspectivas de integração e de inter-relacionamento (a antiga noção de ³corredores de
transporte´) assim como funções de transporte, identificadas a partir da análise de custos em relação aos
principais portos concentradores de carga do País.



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5  

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