Evaluación de impacto ambiental

de infraestructuras.
Redacción y tramitación
de documentos

María José Carrasco García

Álvaro Enríquez de Salamanca Sánchez-Cámara
Título: Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos
Autores: María José Carrasco García y Álvaro Enríquez de Salamanca Sánchez-Cámara

© AENOR (Asociación Española de Normalización y Certificación), 2010

Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproducción total o parcial en cualquier soporte,
sin la previa autorización escrita de AENOR.

ISBN: 978-84-8143-710-2
Depósito Legal: M-50357-2010
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A Julia y a Pedro
 Agradecimientos

Este libro es el fruto de buena parte de lo aprendido a lo largo de nuestros veinte

años de trayectoria profesional, andadura que ha sido posible gracias a la confianza
depositada en nosotros por Administraciones y empresas. Nuestro más sincero
agradecimiento a AENOR que ha hecho posible esta publicación, y a todos aquellos
con quienes hemos compartido nuestra actividad profesional, especialmente al Área
de Ingeniería Ambiental del CEDEX y a la Dirección General de Calidad y Evalua-
ción Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino.
 Sobre los autores

María José Carrasco García y Álvaro Enríquez de Salamanca Sánchez-Cámara

son ingenieros técnicos forestales y licenciados en ciencias ambientales.
Trabajaron durante tres años como becarios en proyectos de investigación sobre
botánica en la Universidad Politécnica de Madrid, desde donde pasaron a inte-
grarse en el departamento de medio ambiente de una empresa de ingeniería.
En 1995 fundaron la empresa DRABA Ingeniería y Consultoría Medioambiental, S.L.
(www.draba.org) donde, desde entonces, desarrollan su actividad profesional,
centrada en gran parte en la evaluación e integración ambiental de infraestructuras,
abarcando estudios y proyectos, así como vigilancia ambiental de obras.
Durante cinco años han ejercido, entre otras, funciones de asesores del Ministerio
de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino en procedimientos de evaluación de
impacto ambiental de obras civiles.
Habitualmente imparten clases en cursos del CEDEX, participan como docentes
en cursos del Ministerio de Medio Ambiente y en el Máster de Sostenibilidad de
AENOR, y como ponentes invitados en jornadas técnicas organizadas por la Con-
sejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad
de Madrid.
También han presentado ponencias en diversos congresos de medio ambiente e
ingeniería civil, y publicado artículos en revistas como Anales del Jardín Botánico de
Madrid, Fontqueria, Flora Montiberica, Ingeniería Civil, Rutas o Foresta. Uno de los
autores forma parte del consejo de redacción de esta última revista.
En 1999 redactaron el Manual para la redacción de informes de los programas de vigi-
lancia y seguimiento ambiental en carreteras, incluido actualmente entre la normativa
técnica de carreteras por el Ministerio de Fomento. Y en 2009 publicaron el Manual
de gestión y restauración de préstamos y vertederos en obras civiles, editado por el CEDEX
(Ministerio de Fomento-Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino).
 Índice

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

1. La planificación de las infraestructuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

1.1. Definición del alcance: concepto de infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . 21
1.2. El proceso de planificación y su evaluación ambiental . . . . . . . . . . . . . 22
1.3. Documentos de planificación de proyectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
1.3.1. Planificación de carreteras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
1.3.2. Planificación de ferrocarriles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
1.3.3. Planificación de aeropuertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
1.3.4. Planificación de puertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
1.4. Integración de la evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . 37

2. El procedimiento de evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . 39

2.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.2. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
2.3. Marco competencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
2.3.1. Competencias normativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
2.3.2. Competencias administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
2.4. Marco normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
2.4.1. La inestabilidad normativa y sus consecuencias . . . . . . . . . . . . . 49
2.4.2. Normativa comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
2.4.3. Normativa básica del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
12 Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos

2.4.4. Normativa autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

2.4.4.1. Evolución de la normativa autonómica . . . . . . . . . . . . 52
2.4.4.2. Diferencias entre la normativa autonómica y la estatal . . 55
2.5. El concepto de proyecto en la evaluación ambiental . . . . . . . . . . . . . . . 56
2.6. Agentes implicados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
2.6.1. Órgano sustantivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
2.6.2. Órgano ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
2.6.3. Promotor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
2.6.4. Autor del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
2.6.5. Autor de los documentos ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
2.6.5.1. Competencias profesionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
2.6.5.2. La autoría en la normativa estatal . . . . . . . . . . . . . . . . 62
2.6.5.3. La autoría en la normativa autonómica . . . . . . . . . . . . 64
2.6.6. Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
2.6.7. Personas interesadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
2.6.8. Administraciones Públicas afectadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
2.7. La necesidad de evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . 74
2.7.1. Determinación de la necesidad de evaluación . . . . . . . . . . . . . . 74
2.7.2. Proyectos de infraestructuras sometidos a evaluación . . . . . . . . . 77
2.7.2.1. Normativa básica del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
2.7.2.2. Normativa autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
2.7.3. Fraccionamiento de proyectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
2.7.3.1. Fraccionamiento en partes homogéneas . . . . . . . . . . . 81
2.7.3.2. Fraccionamiento en partes heterogéneas . . . . . . . . . . 82
2.7.4. Interpretación de la normativa y solución de dudas . . . . . . . . . . 82
2.8. Fases del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
2.8.1. Proyectos del anexo I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
2.8.2. Proyectos del anexo II o que afecten a la Red Natura 2000 . . . . 93
2.8.3. Correcciones al estudio de impacto y documentación adicional . . 98
2.8.4. Discrepancias sobre la evaluación de impacto ambiental . . . . . . 99
2.8.5. Exclusión de evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . 102
2.8.6. Caducidad de la declaración de impacto ambiental . . . . . . . . . 102
 Índice 13

2.8.7. Modificación o revisión de la declaración de impacto ambiental . . 106

2.9. El procedimiento abreviado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
2.9.1. El procedimiento abreviado en la normativa estatal . . . . . . . . . . 111
2.9.2. Procedimientos abreviados en las comunidades autónomas . . . . 112
2.9.3. El futuro procedimiento abreviado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

3. El documento inicial de proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

3.1. Concepto y encuadre procedimental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
3.2. Marco legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
3.2.1. Normativa estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
3.2.2. Normativa autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
3.3. Contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
3.3.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
3.3.1.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
3.3.1.2. Justificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
3.3.1.3. Agentes implicados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
3.3.1.4. Autoría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
3.3.2. Definición, características y ubicación del proyecto . . . . . . . . . . 127
3.3.2.1. Identificación del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
3.3.2.2. Ubicación y ámbito de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
3.3.2.3. Instrumentos previos de planificación . . . . . . . . . . . . . 128
3.3.2.4. Objeto y justificación del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . 128
3.3.2.5. Condiciones y prescripciones de aplicación al proyecto . . 129
3.3.2.6. Características del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
3.3.2.7. Alternativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
3.3.3. Diagnóstico territorial y del medio ambiente afectado . . . . . . . . 134
3.3.3.1. Aspectos que contemplar con carácter general . . . . . . 135
3.3.3.2. Infraestructuras lineales de transporte . . . . . . . . . . . . . 136
3.3.3.3. Aeropuertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
3.3.3.4. Puertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
3.3.4. Alternativas y análisis de impactos potenciales . . . . . . . . . . . . . 138
3.4. Tramitación y alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
3.4.1. Presentación de la solicitud y del documento inicial de proyecto . . 139
14 Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos

3.4.2. Utilidad del documento inicial de proyecto.

Consultas previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
3.4.3. Documentación asociada a su tramitación . . . . . . . . . . . . . . . . 141
3.4.4. Plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
4. El documento ambiental del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
4.1. Concepto y encuadre procedimental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
4.2. Marco legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
4.2.1. Normativa estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
4.2.2. Normativa autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
4.3. Contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
4.3.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
4.3.1.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
4.3.1.2. Justificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
4.3.1.3. Agentes implicados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
4.3.1.4. Autoría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
4.3.2. Definición, características y ubicación del proyecto . . . . . . . . . . 150
4.3.3. Principales alternativas estudiadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
4.3.4. Descripción del medio ambiente afectado . . . . . . . . . . . . . . . . 152
4.3.5. Impactos potenciales en el medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . 154
4.3.6. Medidas preventivas, correctoras o compensatorias . . . . . . . . . . 155
4.3.7. Forma de realizar el seguimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
4.4. Tramitación y alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
4.4.1. Presentación de la solicitud y del documento ambiental del
proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
4.4.2. Utilidad del documento ambiental del proyecto . . . . . . . . . . . . . 157
4.4.3. Documentación asociada a su tramitación . . . . . . . . . . . . . . . . 157
4.4.3.1. Exención de procedimiento de evaluación de impacto
ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
4.4.3.2. Sometimiento a procedimiento de evaluación de
impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
4.4.4. Plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
4.5. Casos particulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
 Índice 15

5. El estudio de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

5.1. Concepto y encuadre procedimental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
5.2. Marco legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
5.2.1. Normativa estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
5.2.2. Normativa autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
5.3. Contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
5.3.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
5.3.1.1. Antecedentes y justificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
5.3.1.2. Ámbito de referencia y metodología del estudio . . . . . 182
5.3.1.3. Observaciones realizadas en el periodo de consultas
previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
5.3.1.4. Autoría del estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
5.3.2. Descripción general del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
5.3.2.1. Localización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
5.3.2.2. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
5.3.2.3. Objeto y necesidad del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . 185
5.3.2.4. Alternativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
5.3.2.5. Características del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
5.3.2.6. Acciones de las alternativas causantes de impacto . . . . 188
5.3.3. Alternativas estudiadas y justificación de la solución
adoptada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
5.3.4. Inventario ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
5.3.4.1. Objeto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
5.3.4.2. Ámbito territorial y escala de trabajo . . . . . . . . . . . . . 193
5.3.4.3. Metodología para la elaboración del inventario
ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
5.3.4.4. Contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
5.3.5. Evaluación de los efectos previsibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
5.3.5.1. Objetivos y esquema metodológico . . . . . . . . . . . . . . 209
5.3.5.2. Identificación y caracterización de impactos . . . . . . . . 210
5.3.5.3. Valoración de impactos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
16 Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos

5.3.5.4. Comparación y jerarquización de alternativas . . . . . . . 215

5.3.5.5. Principales efectos ambientales de las
infraestructuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
5.3.6. Medidas para reducir, eliminar o compensar los efectos
ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
5.3.6.1. Medidas en la fase de diseño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
5.3.6.2. Medidas protectoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
5.3.6.3. Medidas correctoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
5.3.6.4. Medidas compensatorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
5.3.7. Programa de vigilancia ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
5.3.7.1. Definición y objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
5.3.7.2. Documentos de referencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
5.3.7.3. Fases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
5.3.7.4. Programa de vigilancia ambiental en la fase de
construcción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
5.3.7.5. Programa de vigilancia ambiental en la fase
de explotación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
5.3.7.6. Estructura del programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
5.3.7.7. Documentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
5.3.8. Resumen del estudio y conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
5.4. Tramitación y alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
5.4.1. Información pública y consultas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
5.4.2. Informe de alegaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
5.4.3. Remisión del expediente al órgano ambiental . . . . . . . . . . . . . . 241
5.4.4. Pronunciamiento del órgano ambiental. Declaración de
impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
5.4.5. Plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

6. Proyectos que afectan a la Red Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

6.1. La Red Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
6.2. La Red Natura 2000 en la evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . 247
6.2.1. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
6.2.2. Normativa estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
 Índice 17

6.2.3. Normativa autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

6.2.4. Documentos de referencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
6.3. Etapas en la evaluación ambiental de proyectos que pueden afectar
a la Red Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
6.3.1. Posibilidad de afección a la Red Natura 2000 . . . . . . . . . . . . . . 254
6.3.2. Posibilidad de afección apreciable a los lugares . . . . . . . . . . . . 254
6.3.2.1. Documento inicial de proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
6.3.2.2. Documento ambiental del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . 256
6.3.3. Adecuada evaluación de las repercusiones . . . . . . . . . . . . . . . . 257
6.3.4. Ausencia de alternativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
6.3.5. Interés público de primer orden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
6.3.6. Propuesta de medidas compensatorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
6.3.7. Remisión de las medidas compensatorias . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
6.5. Inclusión en los documentos de evaluación ambiental . . . . . . . . . . . . . 262

7. La documentación complementaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

7.1. Concepto y encuadre procedimental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
7.1.1. Documento inicial de proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
7.1.2. Documento ambiental del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
7.1.3. Estudio de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
7.2. Marco legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
7.2.1. Normativa estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
7.2.2. Normativa autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
7.3. Contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
7.4. Tramitación y alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
7.4.1. Presentación de la documentación complementaria . . . . . . . . . . 273
7.4.2. Utilidad de la documentación complementaria . . . . . . . . . . . . . 273
7.4.3. Publicidad de la documentación complementaria . . . . . . . . . . . 274
7.4.4. Plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

Apéndice A. Normativa de evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . 277

Apéndice B. Órganos ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

 Introducción

La evaluación de impacto ambiental es una herramienta fundamental para lograr la

integración de los aspectos ambientales en las tomas de decisiones. Se trata de un
proceso complejo, que incorpora tanto estudios técnicos y científicos para determi-
nar las repercusiones ambientales de un determinado proyecto, como la participa-
ción de las Administraciones y del público, y el pronunciamiento de la autoridad
ambiental competente.
Es un procedimiento administrativo, regulado en sus aspectos formales e incluso
técnicos, mediante un marco legislativo complejo en el que coinciden las compe-
tencias comunitarias, estatales y autonómicas. Aunque existe una dependencia
jerárquica de las normas, el Estado y las comunidades autónomas tienen autono-
mía para dictar disposiciones más estrictas que las inmediatamente superiores.
La ejecución del procedimiento tiene también cierta complejidad, al coexistir las
competencias de la Administración General del Estado, las comunidades autóno-
mas e incluso órganos territoriales como Delegaciones Provinciales o Diputaciones
Forales, aunque la normativa deslinda claramente este marco competencial.
Estas características hacen que la evaluación de impacto ambiental tenga una doble
vertiente, una técnica y otra legal, ambas esenciales. La parte técnica se centra en la
redacción de los documentos relativos a la evaluación de las repercusiones ambien-
tales, los cuales son esenciales en el procedimiento, mientras que la parte legal regula
el procedimiento administrativo e incluso el contenido de los documentos técnicos.
Con frecuencia se aborda la evaluación de impacto ambiental únicamente desde la
perspectiva técnica, lo cual es sin duda interesante, aunque resulta restrictivo al no
considerar la verdadera magnitud de este procedimiento. Además, el marco nor-
mativo está indisociablemente unido a la práctica técnica, la cual es un referente
constante.
20 Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos

La evaluación de impacto ambiental se apoya de manera esencial en una serie de

documentos, elaborados en la fase inicial, para dar inicio al procedimiento (docu-
mento inicial de proyecto) o para determinar su necesidad (documento ambiental
del proyecto) en la fase central (estudio de impacto ambiental) o incluso en etapas
tardías (documentación complementaria).
El objetivo de este libro es analizar el alcance, contenidos y objetivos de estos docu-
mentos, considerando tanto los aspectos técnicos, y la práctica en la evaluación,
como los requisitos legales. En este último sentido, se ha considerado todo el
marco normativo de aplicación, tanto la legislación básica del Estado como la auto-
nómica.
Para entender estos documentos y comprender su alcance y repercusiones, es pre-
ciso un encuadre procedimental previo. Por ello, se incluye un capítulo dedicado al
procedimiento de evaluación de impacto ambiental, sus objetivos, su marco com-
petencial y legal, y sus etapas, para centrarse posteriormente en cada uno de los
documentos que pueden precisarse. También se incluye un capítulo específico
sobre los proyectos que afectan a la Red Natura 2000, debido a la importancia que
este aspecto tiene en la normativa.
Por su alcance y contenidos, el libro es útil para cualquier proyecto sometido a eva-
luación de impacto ambiental. Sin embargo, un texto general que se pudiera apli-
car a todos los supuestos resultaría necesariamente generalista. Por ello, se ha cen-
trado en las infraestructuras, en especial en las infraestructuras de transporte. Esta
limitación previa permite, como contrapartida, imbricar la evaluación de impacto
ambiental dentro del procedimiento general de planificación de las infraestructu-
ras, donde necesariamente se integra, y definir con una mayor precisión la proble-
mática de estos proyectos y los contenidos técnicos de los documentos.
 1 La planificación
de las infraestructuras

1.1. Definición del alcance: concepto de

infraestructura
El concepto “infraestructuras” es muy amplio y, en consecuencia, muy ambiguo,
tal y como pone de manifiesto la definición de la Real Academia de la Lengua: “con-
junto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y fun-
cionamiento de una organización concreta”. Por ello, resulta necesario acotar de forma
previa el significado o alcance del término dentro del ámbito de la evaluación de
impacto ambiental.
El Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, recoge en
sus anexos una serie de proyectos sometidos a evaluación, organizados en grupos
(véase más adelante el apartado 2.7.2). En el anexo I de esta normativa las infraes-
tructuras quedan repartidas en dos grupos:
• El grupo 6, donde se incluyen fundamentalmente infraestructuras de trans-
porte y elementos de defensa contra el mar: autopistas, autovías, vías rápidas,
carreteras convencionales, líneas de ferrocarril de largo recorrido, aeropuertos,
puertos y obras costeras como diques, espigones, malecones, etc.
• El grupo 9, donde pueden incluirse dentro del concepto de infraestructuras
aeródromos y proyectos de urbanización.

En el anexo II las infraestructuras quedan recogidas en dos grupos:

• Dentro del grupo 7 se incluyen, además de infraestructuras de transporte no
contempladas en el anexo I, tales como tranvías, metros, resto de líneas de
22 Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos

ferrocarril, aeródromos y otras obras como urbanizaciones, zonas industriales

y obras de alimentación artificial de playas.
• Dentro del grupo 9 se incluyen como infraestructuras las pistas de carreras,
recuperación de tierras al mar, o urbanizaciones de vacaciones y complejos
hoteleros.

El concepto de infraestructura en el Real Decreto Legislativo 1/2008 está asociado,

con carácter general, a infraestructuras de transporte, aunque también se incluyen,
de forma secundaria, algunos proyectos de muy diversa índole relacionados con la
urbanización.
Este libro se centra en el análisis del procedimiento de evaluación de impacto ambien-
tal de proyectos de infraestructuras de transporte definidas en los grupos 6 y 9 del
anexo I y los grupos 7 y 9 del anexo II del Real Decreto Legislativo 1/2008, es decir,
en autovías, autopistas y carreteras en general; ferrocarriles, metros y tranvías; aeró-
dromos y aeropuertos; y puertos.

1.2. El proceso de planificación y su evaluación

ambiental
Desde que se gesta una idea acerca de un determinado modelo de crecimiento en
materia de infraestructuras, hasta que se materializa en obras concretas, existe un pro-
ceso, por lo general de larga duración, que comprende el planteamiento de políticas,
su concreción en planes y programas, la realización de estudios de viabilidad y la
redacción de proyectos. La conclusión de este proceso es la construcción y puesta en
funcionamiento de una infraestructura concreta.
En este proceso se parte de ideas que se van materializando y concretando en planes,
donde se plasman directrices y líneas básicas de actuación. Por lo general, los pla-
nes definen actuaciones amplias de forma genérica, que ofrecen una imagen de
conjunto de una determinada política o idea. Las actuaciones contenidas en el plan
se concretarán posteriormente. Siguiendo un proceso de definición de menor a mayor
nivel de detalle, las ideas se podrán desarrollar empleando desde estudios previos
hasta proyectos constructivos.
Los criterios ambientales se incorporan de forma sucesiva en todo el proceso de pla-
nificación, hasta su ejecución:
• Evaluación ambiental del plan, para determinar su viabilidad ambiental.
• Evaluación de impacto ambiental del proyecto.
 1. La planificación de las infraestructuras 23

• Definición y diseño de las medidas de protección del medio ambiente y de

corrección de los efectos ambientales en el proyecto constructivo.
• Puesta en marcha del programa de vigilancia ambiental en obra, cuando el pro-
yecto se ejecuta.

La fase más previa en la planificación de una infraestructura se corresponde, por lo

tanto, con un plan o programa, mediante el cual se trata de poner en marcha ideas o
criterios de actuación en materia de infraestructuras. Para evitar o minimizar efectos
ambientales negativos en la fase previa al proyecto, surge la evaluación ambiental
estratégica. En la mayoría de los casos, los planes o programas son desarrollados por
una Administración pública y son la plasmación de las políticas de infraestructuras.
En la primera disposición comunitaria sobre evaluación ambiental, la Directiva
85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones
de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y en su
incorporación al derecho español mediante el ya derogado Real Decreto Legislativo
1302/1986, de 28 junio, de evaluación de impacto ambiental, la evaluación de impacto
ambiental se entendía aplicada a proyectos, públicos y privados.
Pronto se percibió que, pese a los buenos resultados logrados con la evaluación de
impacto ambiental como herramienta para integrar los aspectos ambientales en la
planificación, se quedaba corta, ya que sólo permitía incorporar la variable ambien-
tal en fases muy tardías, cuando las actuaciones, los “proyectos”, podían estar ya
demasiado acotados o definidos. Fruto de esta preocupación, en diversos foros téc-
nicos comenzó a insistirse en la necesidad de ampliar la evaluación ambiental a las
tres “P”: planes, programas y políticas (plans, programs and policies).
Seis años después de esta normativa comunitaria, se promulgó la Directiva 2001/42/CE,
de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y
programas en el medio ambiente, que extiende la evaluación ambiental a los planes
y programas. Las políticas, como era esperable, quedaron fuera de su ámbito por la
enorme complejidad que podría abarcar su evaluación ambiental en el marco de un
sistema parlamentario, y con fuertes intereses partidistas, como ocurre en los países
europeos. Hubo que esperar casi cinco años hasta la incorporación al ordenamiento
jurídico español de esta Directiva, mediante la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre eva-
luación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
A partir de la promulgación del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambien-
tal de proyectos, se añade al procedimiento de evaluación de impacto ambiental el
término “proyectos”, que no existía en su precedente, el Real Decreto Legislativo
1302/1986, de 28 junio, de evaluación de impacto ambiental, separando así este
24 Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos

procedimiento de la evaluación ambiental de planes y programas o evaluación ambien-

tal estratégica.
En la actualidad se denomina “evaluación de impacto ambiental” a la referida a
proyectos –actuaciones u obras concretas–, regulada por el Real Decreto Legislativo
1/2008, y “evaluación ambiental estratégica” a la referida a planes y programas,
regulada por la Ley 9/2006. Como concepto general, ambas se integran bajo la deno-
minación “evaluación ambiental”.
Por tanto, en la planificación de infraestructuras se someten a evaluación ambiental:
• Los planes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener
efectos significativos sobre el medio ambiente y que se elaboren o aprueben
por una Administración pública o cuya elaboración y aprobación venga exi-
gida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de
Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, de acuerdo
con la Ley 9/2006. El procedimiento será la evaluación ambiental de planes
y programas, o evaluación ambiental estratégica.
• Los proyectos, públicos y privados, consistentes en la realización de obras,
instalaciones o de cualquier otra actividad comprendidas en los anexos del Real
Decreto Legislativo 1/2008. El procedimiento será la evaluación de impacto
ambiental de proyectos.

Con la aplicación de este marco normativo, se pretende que los planes y programas
sean sometidos a una evaluación ambiental previa, con el fin de determinar su viabili-
dad ambiental, evitando poner en marcha planes que supongan efectos ambientales inacep-
tables desde el punto de vista medioambiental, lo que repercutiría en la inviabilidad de
los posteriores proyectos. Por lo tanto, un determinado proyecto habrá sido sometido a
una evaluación ambiental previa, aunque genérica y amplia, pero que garantiza, en cierta
medida, que puede llevarse a cabo sin producir efectos ambientales de gran magnitud.
La evaluación de impacto ambiental de proyectos es un segundo escalón, que se
aborda cuando la definición de la actuación es mayor. El nivel de detalle seguirá con-
cretándose de forma gradual, a través de nuevos documentos técnicos, hasta la eje-
cución de las obras.
Este libro se centra en la evaluación de impacto ambiental de proyectos. No obstante,
es importante entender la existencia de una planificación general previa, y de una eva-
luación ambiental estratégica, cuyas determinaciones además tienen influencia en la
evaluación de los proyectos concretos.
En la planificación de infraestructuras es destacable, por su importancia y extensión, el
Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT) elaborado por el Ministerio
 1. La planificación de las infraestructuras 25

de Fomento. En este documento se definen las líneas básicas de planificación, incluida

su evaluación ambiental estratégica. Se establecen las necesidades y prioridades de actua-
ción en materia de infraestructuras, que sirven de base para la posterior planificación
de detalle, desarrollada mediante proyectos concretos.

1.3. Documentos de planificación de proyectos

El proyecto, como idea, atraviesa distintas fases de planificación que, por lo general,
se encuentran reguladas en la normativa sectorial. Se avanza desde una definición
con un escaso nivel de detalle hasta la concreción de todas las unidades de obra nece-
sarias para acometer las obras. Cuando es preceptivo, el procedimiento de evaluación
de impacto ambiental se lleva a cabo en una de estas fases, preferiblemente en una
etapa previa de búsqueda de soluciones, aunque en ocasiones se realiza en niveles
más avanzados de definición de las actuaciones.
Los documentos que pueden generarse en el proceso de planificación de una infraes-
tructura de transporte son:
• Estudio previo. Suele consistir en la definición de diferentes soluciones para
un determinado problema, por lo general a gran escala. El estudio previo puede
ser una fase de planificación en sí mismo, al final del cual se genere el docu-
mento que sirve de inicio al procedimiento de evaluación de impacto ambien-
tal, el documento inicial de proyecto. Otras veces se omite y se realiza direc-
tamente un estudio informativo en dos o tres fases, dedicándose la primera de
ellas a la búsqueda de soluciones a gran escala, con contenidos similares a los
que podrían tener un estudio previo, y que sirve también de base para la ela-
boración del documento inicial de proyecto.
• Estudio informativo. Documento más concreto que el anterior, en el que
se plantean distintas alternativas o soluciones para la actuación considerada, y
se estudian desde distintas perspectivas (funcional, territorial, ambiental, finan-
ciera), seleccionando la más adecuada, que será la que siga adelante en el
proceso de planificación. Con frecuencia, en esta fase se desarrolla el proce-
dimiento de evaluación de impacto ambiental del proyecto, lo que resulta espe-
cialmente adecuado por el objetivo y nivel de detalle de estos documentos.
• Anteproyecto, proyecto básico y de trazado. Su objetivo es el desarrollo y
concreción de la solución óptima. Por lo general, en esta fase se desarrolla una
solución ya seleccionada y sometida a un procedimiento de evaluación de
impacto ambiental. En otros casos, es el propio anteproyecto o proyecto el
que se somete a procedimiento de evaluación de impacto ambiental.
26 Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos

• Proyecto de construcción. Consiste en el desarrollo completo, con el máximo

nivel de detalle, de la solución seleccionada. Se trata del documento técnico
que sirve de base para la construcción de una determinada infraestructura.
Suele llevarse a cabo de forma posterior a la finalización del procedimiento de
evaluación de impacto ambiental, y desarrolla aquella solución que ha recibido
la autorización ambiental tras dicho procedimiento (que cuenta con declara-
ción de impacto ambiental positiva). En este documento se suele incluir la
definición de las medidas de prevención y corrección de los efectos ambien-
tales, con el mismo nivel de detalle que el resto de las obras. También se recoge
un programa de vigilancia y seguimiento ambiental para verificar que dichas
medidas se llevan a cabo correctamente, y para realizar un seguimiento de
los impactos ambientales verificando que son acordes a las previsiones reali-
zadas en el estudio de impacto ambiental.

Además de estas fases principales, dependiendo de cada infraestructura concreta pue-

den existir otras, como proyectos básicos o estudios de viabilidad. Por lo general,
el contenido de los documentos técnicos que se va desarrollar en cada una de estas
fases está regulado por la normativa sectorial. Seguidamente se indican los princi-
pales documentos de planificación que hay que redactar para las distintas infraes-
tructuras consideradas en este libro. Cabe citar la existencia de las guías metodoló-
gicas para la elaboración de estudios de impacto ambiental editadas por el Ministerio
de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, donde puede consultarse información
al respecto.

1.3.1. Planificación de carreteras

Las competencias en la planificación y construcción de carreteras están distribuidas
entre las diferentes Administraciones públicas. Existe una red general de carreteras,
competencia del Ministerio de Fomento (Administración General del Estado), unas
redes autonómicas, competencia de las diferentes comunidades autónomas, y unas redes
locales, competencia de otros organismos, como Diputaciones Provinciales o Forales.
Las fases de planificación están definidas en el artículo 7 de la Ley 25/1988, de 29
de julio, de carreteras. Las comunidades autónomas han desarrollado disposiciones
legales propias de carreteras, en general similares a la Ley estatal.
Las fases de planificación, definidas en la Ley 25/1988 y en la mayor parte de la nor-
mativa autonómica, son:
• Estudios de planeamiento. Definición de un esquema vial en un determinado
año horizonte, así como de sus características y dimensiones recomendables,
 1. La planificación de las infraestructuras 27

necesidades de suelo y otras limitaciones, a la vista del planeamiento territorial

y del transporte.
• Estudio previo. Recopilación y análisis de los datos necesarios para definir,
en líneas generales, las diferentes soluciones de un determinado problema,
valorando todos sus efectos.
• Estudio informativo. Definición, en líneas generales, del trazado de la carre-
tera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública
que se incoe, en su caso.
• Anteproyecto. Estudio a escala adecuada y consiguiente evaluación de las
mejores soluciones al problema planteado, de forma que pueda concretarse
la solución óptima.
• Proyecto de construcción. Desarrollo completo de la solución óptima, con
el detalle necesario para hacer factible su construcción y posterior explotación.
• Proyecto de trazado. Es la parte del proyecto de construcción que contiene
los aspectos geométricos del mismo, así como la definición concreta de los
bienes y derechos afectados. Sirve de base para el proceso expropiatorio y se
somete a información pública.

Un caso interesante desde el punto de vista ambiental es el de la normativa de Anda-

lucía, que establece el proyecto de restauración paisajística utilizado para la ejecución
de la revegetación del dominio público viario y su entorno, sin que necesariamente
tenga que estar vinculada su redacción y ejecución a las obras de carreteras, ni a la
contratación del proyecto de construcción.
En el Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Regla-
mento General de Carreteras –en aquellas que son competencia del Estado– y en el
desarrollo reglamentario de la normativa autonómica –en las comunidades autóno-
mas que disponen del mismo–, se establecen los documentos de que constan los estu-
dios y proyectos relacionados anteriormente. Las referencias a contenidos medioam-
bientales son numerosas, y entre ellas se pueden destacar las siguientes:
• Estudio previo. 1. [...] constará de memoria con sus anexos, y planos, que
comprenderán: [...] b. La recopilación y análisis de los datos necesarios, tales
como estudios de planeamiento, medioambientales, de tráfico, seguridad vial
y de terrenos. 2. Una síntesis del estudio previo constituirá la memoria-resu-
men 1 a los efectos del procedimiento de evaluación de impacto ambiental,
cuando éste sea exigible.

1 Actualmente la memoria-resumen se denomina “documento inicial de proyecto”.

28 Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos

• Estudio informativo. 1. El estudio informativo constará de memoria con sus

anexos, y planos, que comprenderán: [...] c. El estudio de impacto ambiental
de las diferentes opciones, en los casos en que sea preceptivo el procedi-
miento de evaluación de impacto ambiental. En los restantes casos, un aná-
lisis ambiental de las alternativas y las correspondientes medidas correctoras
y protectoras necesarias. El estudio informativo es preceptivo, según lo indi-
cado en el Real Decreto 1812/1994, cuando se trate de las siguientes obras:
autopistas, autovías y vías rápidas que supongan nuevo trazado; nuevas carre-
teras; y variantes no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los
núcleos de población afectados.
• Anteproyecto. El anteproyecto constará de los siguientes documentos:
a. Memoria, en la que se expondrán [...], los factores […] medioambientales
[...] que se tienen en cuenta para plantear el problema a resolver, y la jus-
tificación de la solución que se propone desde los puntos de vista técnico,
económico, medioambiental y de seguridad vial [...].
b. Anexos a la memoria, entre los que deberán figurar los datos [...] ambien-
tales en que se ha basado la elección [...].
c. Las condiciones establecidas en la declaración de impacto ambiental,
en los casos en que sea preceptiva, o, en defecto de estudio informativo,
el estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, de acuerdo con
la legislación específica aplicable. En los restantes casos las medidas correc-
toras y protectoras derivadas del análisis ambiental.

• Proyecto de construcción. 2. El proyecto de construcción constará de los

siguientes documentos:
a. Memoria descriptiva de las necesidades a satisfacer, justificación de la solu-
ción proyectada y, en especial, lo referente a la explotación de la carretera
y sus elementos funcionales, obras singulares, accesos, estética y entorno
medioambiental y territorial.
b. Anexos a la memoria, en los que se incluirán todos los datos [...], ambien-
tales [...]. Asimismo, se incorporarán a dichos anexos: [...] 3. Las condi-
ciones establecidas en la declaración de impacto ambiental, en los casos
en que sea preceptiva, y en particular la concreción de las medidas correc-
toras y protectoras y el programa de vigilancia. En los restantes casos, la
concreción de las medidas correctoras y protectoras derivadas del análisis
ambiental [...].
f. Proyecto de medidas correctoras y protectoras del impacto ambiental.
 1. La planificación de las infraestructuras 29

A efectos del procedimiento de evaluación de impacto ambiental de carreteras, en el

caso de que sea preceptivo, el documento de planificación más importante es el estu-
dio informativo, que suele realizarse en fases. Si se realiza en fases, el estudio infor-
mativo suele constar de:
• Una primera fase, por lo general a gran escala, en la que se estudia un amplio
territorio y se analizan los principales condicionantes funcionales, técnicos,
geotécnicos y ambientales que ofrece el medio para la construcción de la carre-
tera. Teniendo en cuenta estos condicionantes, se buscan soluciones que los
eviten o que minimicen la interacción de la infraestructura con ellos. Como
resultado de esta fase se obtienen una serie de soluciones, definidas como corre-
dores o como líneas o trazados básicos. Todo ello sirve como punto de par-
tida para el desarrollo del documento inicial de proyecto.
• Una segunda fase, en la que se acometen estudios con mayor nivel de detalle
sobre las soluciones que mejor se adaptan al territorio y que mejor cumplen
los objetivos ambientales, funcionales y económicos. En esta segunda fase suele
abordarse la redacción del estudio de impacto ambiental, que servirá como
herramienta fundamental en el procedimiento de evaluación de impacto ambien-
tal y en la información pública. Como resultado de dicho procedimiento se
obtendrá la declaración de impacto ambiental, resolución de obligado cum-
plimiento que autorizará la solución a los efectos ambientales.
• Una tercera y última fase en la que, de acuerdo con las alegaciones recibidas en
la información pública, y con la declaración de impacto ambiental, se realizan
las correcciones que resulten pertinentes para obtener una solución que será la
que se desarrolle, con posterioridad, en las siguientes fases de planificación.

Si no es necesaria la redacción de un estudio informativo, de acuerdo con lo establecido

en la normativa sectorial, y si fuera preceptivo el sometimiento de un proyecto al pro-
cedimiento de evaluación de impacto ambiental, las fases en las que suele acometerse
dicho procedimiento suelen ser previas a la redacción del proyecto de construcción.
Dicho proyecto es la última etapa en la planificación y debe considerar todas las obser-
vaciones, condiciones y requerimientos que eventualmente puedan ser solicitados por
el órgano ambiental. Los documentos empleados son, por lo general, proyectos de
trazado o anteproyectos que, tras la obtención de declaración de impacto ambiental, son
revisados para adaptarlos a los requerimientos que, en su caso, pudiera establecer.

1.3.2. Planificación de ferrocarriles

En el ámbito estatal, la planificación de los ferrocarriles se encuentra definida en la
Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario y en su correspondiente
30 Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos

Reglamento (Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba

el Reglamento del Sector Ferroviario).
En el artículo 4 de la Ley 39/2003 se definen las infraestructuras ferroviarias que
son competencia del Estado. Dichas infraestructuras están integradas en la Red Ferro-
viaria de Interés General que, según este artículo, son: las infraestructuras ferroviarias
que resulten esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en
todo el territorio del Estado o cuya administración conjunta resulte necesaria para el
correcto funcionamiento de tal sistema común de transporte, como las vinculadas a
los itinerarios de tráfico internacional, las que enlacen las distintas comunidades autó-
nomas y sus conexiones y accesos a los principales núcleos de población y de trans-
porte o a instalaciones esenciales para la economía o la defensa nacional.
En el artículo 7 del capítulo II del reglamento se establecen las competencias estatales
para la planificación de infraestructuras ferroviarias integrantes de la Red Ferroviaria
de Interés General, y el establecimiento o la modificación de las líneas ferroviarias o de
tramos de las mismas.
En este artículo se recoge también que: para el establecimiento o la modificación
de una línea o tramo integrante de la Red Ferroviaria de Interés General, será pre-
cisa la aprobación por el Ministerio de Fomento de un estudio informativo, con arre-
glo a lo previsto en el artículo 5 de la Ley del Sector Ferroviario. Luego la primera
fase de planificación de una línea como proyecto concreto consistirá en un estudio
informativo.
De acuerdo con el reglamento: el estudio informativo es aquel que comprende el aná-
lisis y la definición, en aspectos tanto geográficos como funcionales, de las opciones
de trazado de una actuación determinada y, en su caso, de la selección de la alternativa
más recomendable como solución propuesta. Asimismo, incluirá el estudio de impacto
ambiental de las opciones planteadas y constituirá el documento básico a efectos de
la correspondiente evaluación ambiental prevista en la legislación ambiental.
El artículo 9 precisa el contenido del estudio informativo, indicando la necesidad de
que recoja el estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones de trazado,
en los supuestos en los que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto
ambiental, constituyendo, en este caso, el documento básico a efectos de la corres-
pondiente evaluación ambiental prevista en la legislación.
En los restantes casos, es decir, cuando no sea preceptivo el procedimiento de eva-
luación de impacto ambiental, se ha de recoger un análisis medioambiental de las
alternativas, y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias.
También se indica que no será preceptiva la redacción de un estudio informativo
cuando se trate de obras de reposición, de conservación, de acondicionamientos de
 1. La planificación de las infraestructuras 31

trazado, de ensanches de plataforma o de desdoblamientos de vía sobre la misma y,

en general, de aquellas que no supongan una modificación sustancial del trazado
de las líneas existentes. Sin embargo, esto no implica que todas estas actuaciones
no deban ser sometidas al procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En
estos casos, y dado que no es preceptivo un estudio informativo, el documento téc-
nico para la evaluación ambiental podría ser directamente un proyecto.
En los últimos años, los estudios informativos de ferrocarriles suelen realizarse por
fases, de menor a mayor nivel de detalle. Dependiendo del proyecto en cuestión, o
del tipo de actuación que se plantee, pueden organizarse en fases previas a gran escala
(normalmente 1:25.000) que se desarrollan en primer lugar, y en fases de detalle
(por lo general a escala 1:5.000) que se realizan a posteriori.
Al igual que en el caso de las carreteras, las fases previas suelen abordar el análisis del
territorio donde se plantea la actuación desde todos los puntos de vista, incluido el
ambiental. El último fin de este análisis es determinar la capacidad de acogida de un
determinado territorio para la implantación de la infraestructura ferroviaria, es decir,
su aptitud como soporte para la actuación prevista. Se pretende reflejar los condi-
cionantes que impone el territorio para la implantación de la infraestructura ferro-
viaria, de manera que la actuación interfiera de forma mínima con los factores más
frágiles o singulares, cuya conservación resulte prioritaria. Esta fase es una de las más
importantes en la búsqueda de soluciones para lograr la sostenibilidad ambiental
de las infraestructuras.
A partir del análisis de la capacidad de acogida del territorio se pueden plantear gran-
des corredores, o bandas de terreno, donde resulta más recomendable ubicar la infraes-
tructura, por su mayor o mejor aptitud y menores afecciones. Con el resultado de
esta fase previa se elabora el documento inicial de proyecto.
En las fases de detalle, tomando como base los corredores o ámbitos del territorio
resultantes del análisis previo, se procede a trazar alternativas o soluciones para el
problema planteado. En esta fase de mayor detalle es cuando suele redactarse el estu-
dio de impacto ambiental.
Tras la correspondiente información pública del estudio informativo se realiza el aná-
lisis de las alegaciones que pueden haber surgido, se redactan los documentos com-
plementarios en el caso de que el órgano ambiental así lo requiera y, una vez obte-
nida la declaración de impacto ambiental, se pasa a la siguiente fase de planificación:
el proyecto básico o el constructivo.
Como se indica en el artículo 6 de la Ley 39/2003: se entiende por proyecto de cons-
trucción el que establece el desarrollo completo de la solución adoptada en relación
con la necesidad de una determinada infraestructura ferroviaria, con el detalle nece-
sario para hacer factible su construcción y posterior explotación. El proyecto básico
32 Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos

es la parte del proyecto de construcción que contiene los aspectos geométricos del
mismo, así como la definición concreta de los bienes y derechos afectados.
El primero de ellos, el proyecto básico, se realiza fundamentalmente para definir el
procedimiento expropiatorio. Es un proyecto de detalle, aunque menor que el pro-
yecto constructivo. Su contenido queda regulado en el artículo 12 del reglamento,
donde se indica que el proyecto básico debe constar de una memoria, en la que se
describa y justifique la solución adoptada, y unos anejos a la memoria, en los que
se incluirán todos los datos que identifiquen el trazado u ocupación en planta y volu-
metría de la infraestructura ferroviaria, las características elegidas y, en su caso, la
reposición de servidumbres y servicios afectados. No se hacen alusiones específicas
a la temática ambiental.
En el artículo 11 del reglamento se recoge el contenido que ha de reunir el proyecto
de construcción, que sería la última fase de la planificación de la actuación ferrovia-
ria. Deberá contener, con la precisión necesaria, los datos que permitan ejecutar las
obras sin la intervención de su autor o autores. Entre otros aspectos, prescribe la
necesidad de incluir una memoria descriptiva que exprese las necesidades que tiene
que satisfacer, la justificación de la solución proyectada, las características de la
línea ferroviaria y de sus elementos funcionales y de su explotación, las obras sin-
gulares, las instalaciones de seguridad y las comunicaciones, la electrificación, los
accesos a estaciones, las zonas de servicio ferroviario y las consideraciones sobre el
medioambiente y el territorio afectado; así como unos anejos entre los que se cita
expresamente: la adecuación del proyecto a la declaración de impacto ambiental,
en los casos en que sea preceptiva, y, en particular, la concreción de las medidas
correctoras y protectoras derivadas del análisis ambiental.
Las comunidades autónomas tienen competencia en materia de ferrocarriles en las
líneas que discurran íntegramente dentro de su ámbito territorial, y también en la
planificación y gestión de sistemas ferroviarios metropolitanos, líneas de metro ligero,
tranvías, etc.
Algunas cuentan con normativa específica en materia de ferrocarriles, como la Ley
4/2006, de 31 de marzo, ferroviaria de Cataluña. Las fases y documentos de plani-
ficación incluidos en esta ley, para la infraestructuras ferroviarias cuya planificación
sea competencia de la Generalidad de Cataluña, son similares a las indicadas en la
legislación estatal, ya descritas con anterioridad.
En el caso de metros ligeros y tranvías, la planificación es también similar, comen-
zando en la mayor parte de los casos por fases de menor nivel de detalle, donde se
estudian las alternativas para dar solución a un determinado problema y abordar pos-
teriormente los proyectos constructivos, donde se define la infraestructura con el
máximo nivel de detalle para su construcción. En este proceso también se suelen ela-
borar estudios informativos para la búsqueda de soluciones, que se acompañan del
 1. La planificación de las infraestructuras 33

correspondiente estudio de impacto ambiental a los efectos de ser sometidos al

procedimiento de evaluación de impacto ambiental cuando la normativa lo exija.
Con posterioridad, y una vez definida la solución que mejor se adapte al interés gene-
ral, se aborda el proyecto y se concretan las medidas de prevención y corrección de
sus efectos ambientales de acuerdo con lo que prescriba la declaración de impacto
ambiental.

1.3.3. Planificación de aeropuertos

La Administración General del Estado ostenta las competencias en materia de aero-
puertos, helipuertos o aeródromos que hayan sido calificados de interés general y,
por lo general, de aquellos donde se desarrollen actividades comerciales.
Esta atribución queda recogida directamente en la Constitución Española, concre-
tamente en el artículo 149.1.20. En el artículo 148, la Constitución permite asu-
mir competencias a las comunidades autónomas sobre aeropuertos que no tengan la
calificación de interés general, los aeropuertos deportivos y, en general, de aquellos
donde no desarrollen actividades comerciales.
La consideración de un aeropuerto como “de interés general” queda recogida en el
artículo 1 del Real Decreto 2858/1981, de 27 de noviembre, sobre calificación de
aeropuertos, definiéndose como aquellos que tengan alguna de las siguientes carac-
terísticas: reunir las condiciones para servir tráfico internacional; incidir en la orde-
nación del transporte o del espacio aéreo, o en el control del mismo; ser aptos para
ser designados como aeropuertos alternativos de los anteriores; o tener interés para la
defensa nacional.
Tal y como les permite la Constitución, buena parte de las comunidades autóno-
mas han asumido competencias en materia de aeropuertos y aeródromos que figu-
ran en sus Estatutos de Autonomía, aunque por el momento dichas competencias
están siendo asumidas de hecho sólo por la Comunidad Valenciana y Cataluña.
Por otra parte, también es función de la Administración General del Estado, a través
de la Secretaría de Estado de Transportes, el informe previo sobre el establecimiento,
modificación y apertura al tráfico aéreo de los aeródromos y aeropuertos de compe-
tencia de las comunidades autónomas, y la aprobación de planes o instrumentos de orde-
nación y delimitación de su respectiva zona de servicios, así como la certificación de com-
patibilidad del espacio aéreo en el caso de helipuertos de competencia autonómica.
La planificación de los aeropuertos es un proceso complejo, que comienza con estu-
dios de viabilidad en los que se aborda, entre otros aspectos, la demanda o el aná-
lisis de emplazamientos. En los aeropuertos de interés general competencia de la
34 Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos

Administración General del Estado, y en los aeropuertos y aeródromos en el caso

de Cataluña, estos estudios previos quedan recogidos en un documento de conjunto,
denominado plan director, que es la primera fase de planificación.
El plan director es un instrumento de planificación donde se definen directrices de
ordenación y desarrollo del aeropuerto, y que es aprobado por orden ministerial.
Actualmente, desde la promulgación de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre eva-
luación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, de
forma previa a su aprobación, el plan director es sometido a evaluación ambiental
estratégica. Las modificaciones y revisiones de los planes directores también deben
ser sometidas a este procedimiento de evaluación ambiental.
Una vez aprobado el plan director se realiza un plan especial, que ha de ser apro-
bado por el organismo competente en materia de ordenación urbanística. El obje-
tivo del plan especial es la integración en la estructura urbanística del territorio donde
se plantea la construcción del aeropuerto y del desarrollo del esquema aeroportuario
definido en el plan director, y su evaluación corresponderá al organismo autonómico
competente en materia de urbanismo.
Conocido el emplazamiento del aeropuerto y las directrices establecidas en el plan
director, se acometen los proyectos de cada una de las infraestructuras e instalacio-
nes que formarán parte del aeropuerto. Estos proyectos, cuando sea preceptivo, serán
sometidos al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, para lo cual se redac-
tará el documento inicial o documento ambiental que dará inicio al procedimiento.
Con posterioridad se desarrollará el estudio de impacto ambiental.
La Generalidad de Cataluña cuenta con legislación sectorial en materia de aeropuertos,
la Ley 14/2009, de 22 de julio, de aeropuertos, helipuertos y otras infraestructuras
aeroportuarias. En esta ley se establecen las fases de planificación de los aeropuer-
tos de competencia autonómica y en su artículo 29 se indica que el establecimiento,
las ampliaciones y las modificaciones relevantes de aeropuertos requiere la redac-
ción de un anteproyecto y de un proyecto constructivo. Dependiendo del proyecto en
cuestión se elaborará uno u otro documento directamente; por ejemplo, el estable-
cimiento y ampliación de aeródromos requiere únicamente la redacción de un pro-
yecto constructivo, salvo que por sus dimensiones haya que redactar un anteproyecto.
Estos documentos serán sometidos a evaluación de impacto ambiental de acuerdo
con la normativa autonómica vigente.

1.3.4. Planificación de puertos

De acuerdo con lo indicado en la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del
Estado y de la marina mercante, modificada por Ley 62/1997, de 26 de diciembre,
 1. La planificación de las infraestructuras 35

corresponde a la Administración General del Estado, a través del organismo público

Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias, la planificación, gestión y regu-
lación de servicios de todos los puertos marítimos clasificados como de interés gene-
ral en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.20.a) de la Constitución.
Los puertos, bases, estaciones, arsenales e instalaciones navales de carácter militar y
zonas militares portuarias quedan fuera del ámbito de aplicación de esta ley, ejer-
ciendo las competencias el Ministerio de Defensa.
Por su parte, en el artículo 148 de la Constitución se establecen las competencias que
pueden asumir las comunidades autónomas en materia de puertos: los puertos de
refugio, los puertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comer-
ciales.
El régimen de planificación de un puerto de competencia estatal queda regulado
en la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de
servicios de los puertos de interés general, en cuyo artículo 36 establece los instru-
mentos de planificación.
En primer lugar se establece la necesidad de elaborar un marco estratégico del sis-
tema portuario de interés general por parte de Puertos del Estado, en colaboración
con las Autoridades Portuarias. Este marco es ratificado por el Consejo Rector y remi-
tido al Ministro de Fomento para su aprobación.
Como se indica en el citado artículo 36: Puertos del Estado y las Autoridades Por-
tuarias habrán de sujetarse a los objetivos generales incluidos en el Marco Estraté-
gico del sistema portuario de interés general, que será ejecutado a través de los pla-
nes de empresa y podrá ser desarrollado por medio de planes estratégicos y planes
directores.
El plan estratégico, según el artículo 37, será aquel que incluya, al menos, un análi-
sis y diagnóstico de la situación actual, la definición de las líneas y objetivos estra-
tégicos, los criterios de actuación y el plan de acción. El plan estratégico, en su
caso, deberá actualizarse siempre que se apruebe un nuevo Marco Estratégico del sis-
tema portuario o se produzcan cambios sustanciales que condicionen o alteren su
contenido.
Por otra parte, de acuerdo con lo establecido en el artículo 38, la construcción de un
nuevo puerto de titularidad estatal, o la ampliación o realización de nuevas obras
en uno existente que alteren significativamente su configuración, requerirá la previa
aprobación del plan director de infraestructuras del puerto. Asimismo indica:
El proyecto de Plan Director de Infraestructuras será elaborado por la Autori-
dad Portuaria e incluirá: la definición de las necesidades de desarrollo de un
puerto durante un horizonte temporal de, al menos, 10 años, la determinación
36 Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos

de las distintas alternativas de desarrollo, el análisis de cada una de ellas y selec-

ción de la más óptima, estudios de impacto ambiental que procedan, previsión
de desarrollo por fases, valoración y recursos, análisis financiero y de rentabili-
dad, y análisis de accesos terrestres.
Previa a su aprobación y una vez realizada la tramitación ambiental que corres-
ponda por las Autoridades Portuarias, se elevará por Puertos del Estado al Minis-
terio de Medio Ambiente para la evaluación de impacto ambiental, cuando pro-
ceda. Asimismo, y previa su aprobación, se dará audiencia a la autoridad
autonómica competente en materia de ordenación del territorio.

Esta normativa legal es anterior a la promulgación de la Ley 9/2006, de 28 de

abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio
ambiente. Actualmente los planes directores de infraestructuras portuarias son some-
tidos al procedimiento de evaluación ambiental estratégica.
Por último, en el artículo 39 se indica el contenido de la tercera herramienta de pla-
nificación de los puertos de competencia estatal, el plan de empresa de la autoridad
portuaria. Este plan debe ser elaborado anualmente por la Autoridad Portuaria, de
acuerdo con los objetivos definidos, en su caso, en los instrumentos de planificación
plurianual que deberán ajustarse a la política económica del Gobierno. Dicho plan
debe contener, entre otras especificaciones, un diagnóstico de situación, las previ-
siones de tráfico portuario, las previsiones económico-financieras, los objetivos de
gestión, la estructura de personal y oferta de empleo, la evolución de los ratios
de gestión, la programación financiera, la programación de inversiones públicas, la
estimación de inversiones privadas o el objetivo anual de rentabilidad.
También se indica en este artículo la necesidad de realizar los correspondientes
estudios de rentabilidad económico-financiera y, en su caso, la evaluación de impacto
ambiental, en aquellas actuaciones incluidas en la programación de inversiones públi-
cas que sean relevantes, siguiendo para ello los criterios establecidos en la legislación
vigente y en las directrices que establezca Puertos del Estado.
Por lo tanto, los proyectos de detalle que se derivan de la aplicación del plan direc-
tor de infraestructuras se someten, cuando así es preciso según la normativa, al
procedimiento de evaluación de impacto ambiental. Es en esta fase de proyecto en
la que se acomete tanto el documento inicial de proyecto como el posterior estudio
de impacto ambiental.
Las comunidades autónomas que han asumido competencias en materia de puer-
tos de forma efectiva, como Andalucía o Cataluña, tienen detallada la planificación
en su legislación sectorial. Por lo general, el documento de planificación utilizado
para el sometimiento del proyecto a evaluación de impacto ambiental es un ante-
proyecto, proyecto de construcción o proyecto básico.
 1. La planificación de las infraestructuras 37

1.4. Integración de la evaluación de impacto

ambiental
En los proyectos de infraestructuras sometidos a evaluación de impacto ambiental,
será preciso integrar este procedimiento a lo largo del proceso de planificación (véase
la figura 1.1).
Dependiendo del tipo de actuación proyectada, su definición se acomete a partir
de figuras de planificación más o menos detalladas. En ocasiones se parte de estu-
dios previos o de viabilidad para buscar posibles ubicaciones o alternativas. No obs-
tante, algunas actuaciones están ya muy determinadas desde su origen (como la ade-
cuación o ampliación de infraestructuras ya existentes), y por ello su planeamiento
se acomete directamente mediante anteproyectos o proyectos.
No hay reglas fijas sobre la fase de planificación en la que debe integrarse la evalua-
ción de impacto ambiental, sino que existe una amplia casuística según la actuación

Idoneidad
Fase de
de la evaluación de
planificación
impacto ambiental

Demasiado pronto: Estudios previos y

escasa definición estudio de viabilidad
Mayor nivel de detalle en la actuación

del proyecto

Momento óptimo:
Estudios informativos
suficiente definición,
pero aún es posible
plantear verdaderas
alternativas Anteproyectos

Etapa tardía:
no es posible plantear
Proyectos básicos y
verdaderas alternativas
proyectos de trazado
Demasiado tarde:
proyecto totalmente
definido Proyectos constructivos

Figura 1.1. Idoneidad de la integración de la evaluación ambiental

en las distintas fases de planificación de una infraestructura
38 Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos

concreta. Sin embargo, sí es posible establecer una serie de consideraciones para deter-
minar el momento óptimo:
• Las fases iniciales de planificación, como los estudios previos, resultan muy
adecuadas para el planteamiento de alternativas, pero carecen de detalle en la
definición de las actuaciones, lo que impide evaluar adecuadamente sus reper-
cusiones.
• Las fases avanzadas de planificación, como los proyectos constructivos, tie-
nen mucho nivel de detalle, lo que permite determinar con precisión los efec-
tos concretos de la actuación, pero no permiten el planteamiento y análisis de
alternativas.

En consecuencia, para lograr una adecuada evaluación de impacto ambiental es

preciso integrarla en las etapas intermedias de la planificación, donde el nivel de
detalle es suficiente para evaluar las repercusiones ambientales, pero sigue siendo
posible una verdadera comparación de alternativas.
De todos los documentos de planificación comentados, el más adecuado para reali-
zar la evaluación de impacto ambiental es, sin ninguna duda, el estudio informa-
tivo. Para actuaciones con una posibilidad limitada de plantear alternativas es tam-
bién adecuado el anteproyecto. Evaluaciones en fases posteriores deben limitarse a
actuaciones muy concretas y predefinidas, sin posibilidad real de alternativas.