Material de Enseanza Bienes Del Estado Unificado

MATERIAL DE ENSEÑANZA
CURSO DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
“LOS BIENES DEL ESTADO”
Elaborado por el Docente Universitario

JOSÉ MARÍA PACORI CARI
Se indica que el presente material es para uso de los

Estudiantes de la Universidad La Salle, sin fines de lucro y
con exclusivos fines didácticos haciendo expresa
referencia a los autores de los textos que se utilizan.
AREQUIPA – PERÚ
2014
Material de Enseñanza Curso Derecho Administrativo: Bienes del Estado Docente José María Pacori Cari 1
Material de Enseñanza Curso Derecho Administrativo: “Bienes del Estado” Docente: José María Pacori Cari
PRESENTACIÓN
Se ofrece a los Estudiantes de la Carrera de

Derecho de la Universidad La Salle el presente material de
enseñanza que pretende servir de guía en el estudio de los Bienes
del Estado que es un tema a tratar en el Curso de Derecho
Administrativo.
El presente material de estudio se encuentra

ordenado teniendo en cuenta tres fuentes del Derecho: la
doctrina, la legislación y la jurisprudencia.
La doctrina en tanto opinión de los juristas

(personas entendidas en el Derecho) tiene por objeto dar las
definiciones fundamentales acerca de los Bienes del Estado, tema
que también se denomina en la doctrina Régimen Patrimonial y
Patrimonio Público. En este caso, la doctrina es importante para
entender la legislación.
En la legislación, se ofrece a los Estudiantes

de Derecho la norma fundamental que regula los Bienes del
Estado en el Perú, la Ley 29151. Asimismo, se ofrece el Reglamento
de esta ley. En esta parte encontrará una especial regulación de
la prescripción de los bienes privados del Estado. La legislación,
como fuente del Derecho, es quizá la más importante del Derecho
Administrativo debido a la existencia del Principio de Legalidad,
por el cual la autoridad administrativa sólo puede hacer aquello
que expresamente le esté autorizado en la ley (en el caso del
Derecho Administrativo, la doctrina y jurisprudencia son fuentes
secundarias en relación a la legislación). Es importante precisar
que hemos optado por ofrecer al Estudiante la Legislación que
fuera publicada en el Diario Oficial “El Peruano”, puesto que en
estas leyes están las normas que en esencia persisten pese a
posteriores modificaciones.
La doctrina y la legislación son fuentes del

Derecho, pero no son suficientes sin la existencia de la
jurisprudencia, en tanto sentencias que emiten los órganos
jurisdiccionales. En una tercera parte se ofrece la jurisprudencia
más importante sobre el tema de los bienes del Estado. Se
estudiará en especial el supuesto de inembargabilidad de los
bienes del Estado.
Espero sea de su agrado este material de

enseñanza y pueda ayudarle a seguir ampliando sus estudios en la
Carrera de Derecho que viene siendo impartida por nuestra
querida Universidad La Salle.
Gracias.
José María Pacori Cari
Docente Universitario
Perú, Arequipa: 12-05-2014
LECCIÓN I
DOCTRINA SOBRE LOS BIENES DEL ESTADO
Los Bienes del Estado se denominan también Dominio Público,

Patrimonio Público o Régimen Patrimonial. Para el estudio de los
Bienes del Estado es importante partir de la Constitución y de los
Derechos Reales regulados en el Código Civil, esto porque se trata
la propiedad estatal. En las siguientes lecturas, el Estudiante de
Derecho podrá establecer qué se entiende por Bien Público, Bien
de Uso Público y Bien Privado del Estado.
Se sugiere a los Estudiantes de Derecho realicen resúmenes y

cuadros sinópticos de las lecturas que se ofrecen, ello para
mejorar la comprensión de la doctrina ius administrativa.
Prolegómenos Volumen IX. - No. 17. - Enero – Junio 2006
Derechos y Valores ISSN 0121-182X - Pg. 23 -34
DEL PATRIMONIO PÚBLICO PUBLIC PATRIMONY

UNA APROXIMACIÓN AL PUBLIC PATRIMONY. AN APPROACH
CONCEPTO Y A SU CONTENIDO * TO THE CONCEPT AND ITS CONTENT
Jesús María Carrillo Ballesteros**
Universidad Militar Nueva Granada.
Fecha de recepción: Enero 31 de 2006.
Fecha de aceptación: Marzo 15 de 2006.
Resumen Abstract
El Patrimonio Público es un concepto de The public patrimony is a concept of public law,
derecho público, de amplio espectro, que of wide range, that surpasses in its content the
supera en su contenido al de Patrimonio Estatal. concept of patrimony of the State. The
La definición en cuanto a la unidad o la definition as a unit or as a plurality of each and its
pluralidad de uno y otro, y su titularidad
ownership contribute to facilitate their
contribuyen a facilitar su contenido particular y
particular content and the exercise of the rights
el ejercicio de las facultades y de las acciones
que las autoridades públicas deben practicar and actions that public authorities must practice
para preservar su integridad. in order to preserve their integrity.
El concepto atañe a la ciencia de la The concept concerns to the public

administración pública y es fundamental en el management science and is fundamental in the
campo del derecho público administrativo. De field of the administrative law. It constitutes
una parte constituye objeto de gestión y por la object of management and object of
otra objeto de preservación para evitar preservation to avoid attacks against itself, to
atentados contra el mismo, remediar remedy created situations or to judicially take
situaciones creadas, o intervenir judicialmente part for its restoration or resetting.
para su restauración o recomposición.
The public patrimony is in the interest of the
El Patrimonio Público interesa al orden interno1
y al orden internacional, el Patrimonio Estatal, internal and international order, the patrimony
en principio toca con el derecho interno tanto of the State, at first, involves the domestic law in
en el orden privado como en el administrativo, the private and administrative order, following
en atención al principio según el cual el estado the principle that affirms that the state is
de derecho se caracteriza por su sujeción al characterized by its subjection to the law, as
ordenamiento jurídico, como corresponde a every public or private subject is.
todo sujeto de naturaleza pública o privada.
Palabras clave: Key words
Patrimonio, patrimonio público, patrimonio
estatal, bienes públicos, interés público, Patrimony, public patrimony, patrimony of the
regulación, defensa, elementos, nuevos State, public property, public interest,
regulation, defence, elements, new concepts,
conceptos, recursos energéticos, orbita energetic resources, geostationary orbit,
geoestacionaria, espectro electromagnético, electromagnetic spectrum, waif, vacant.
ejidos, mostrencos, vacantes.
*
Este artículo forma parte del avance de la Investigación De los bienes del Estado, correspondiente a la línea de investigación
Sociología jurídica aplicada al derecho administrativo, desarrollada por el Grupo Derecho Público reconocido por Colciencias -
Categoría A (2006-2009) de la Facultad de Derecho financiado por la Universidad Militar Nueva Granada de Bogotá.
**
Ex presidente del Consejo de Estado. Doctor en Derecho. Profesor Universitario. Investigador de la Universidad Militar
Nueva Granada. jesus.carrillo@umng.edu.co. Carrera 11 No. 101 – 80. Teléfono 6 34 32 62.
1.
Corresponde al Procurador General de la Nación intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o
administrativas, en defensa del Patrimonio Público. Art. 277 de la C. P. No. 7º.
23
JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS
INTRODUCCIÓN ciudadanos y finalmente en el caso colombiano

con la Constitución de 1991, según el artículo
El concepto de patrimonio es de clara raigambre 90, éste responde patrimonialmente por los
civilista y su origen puede situarse en el del daños antijurídicos que llegare a causar con
propio concepto de persona, por cuanto ocasión del cumplimiento de su misión.
históricamente y para la doctrina clásica, aquel
es una emanación de ésta. El Patrimonio Público
Se suma a la causa, el creciente interés de todas
cuya doctrina pretendemos establecer es una
las naciones por determinar, preservar, y poner a
moderna expresión del derecho público. Para su
estudio y análisis debe considerarse tanto los buen recaudo jurídico, todo cuanto considera
sujetos que lo puedan detentar, como su propia que constituye su riqueza nacional, trátese del
naturaleza jurídica y las distintas expresiones o producto de la naturaleza, de los bienes que se
elementos que lo integran. encuentran dentro de su territorio, o del fruto
de su desarrollo tecnológico.
La sabiduría romana no desestimó del todo, el
tema del patrimonio público, en efecto los La ciencia de la administración pública precisa
textos consignan la expresión "rex pública", con también la necesidad del conocimiento de todo
la cual se alude al "interés público" que atañe al cuanto pertenece al Estado y es de su interés,
ciudadano en calidad de tal. Para cuya para efectuar una gestión eficaz, para que se
protección, el ordenamiento confería las genere nueva riqueza, y se incremente el
acciones populares, de las cuales el ciudadano patrimonio público mejorándolo en todos sus
derivaba una especie de participación en el aspectos, con lo cual llegue hasta el último de
producto de la condena correspondiente. los asociados que si bien no son sus titulares
directos, son sus reales beneficiarios. Dicho de
El derecho clásico francés y el derecho otra manera, el conocimiento del patrimonio
2
colombiano inspirado en aquel, y sobre la público, de su composición, de su destino y de
su defensa, es un fundamento para combatir la
interpretación del code civil de 1804, dieron
corrupción que flagela buena parte de los
lugar a la teoría del patrimonio privado como un Estados contemporáneos y especialmente los
atributo de la personalidad, que poco a poco ha más pobres.
venido adquiriendo nuevos contornos y
aplicación en el derecho público, en cuanto el PLAN. El propósito que nos mueve, es el de
Estado no sólo es una persona jurídica con esbozar los grandes rasgos que ha de
todas sus prerrogativas, sino también con todas comprender una investigación global sobre el
sus obligaciones funcionales y patrimoniales. El patrimonio público. La exposición que se
estado de derecho, reclama pues la necesidad desarrolla a continuación, presenta dos partes.
del concepto patrimonial en su plenitud para La primera, denominada "el patrimonio
responder a su propia misión. Son las público", y la segunda, "nuevos elementos del
constituciones políticas, las que han permitido patrimonio público". A su turno, la primera
este progreso, de la misma manera que ocurrió parte comprenderá (A) la legislación nacional,
en el campo de la responsabilidad patrimonial sus antecedentes, (B) la Constitución de 1991,
del Estado, institución que nació a semejanza de y (C) la doctrina de los organismos públicos. La
la responsabilidad civil de los particulares, que segunda comprenderá una breve enunciación
luego se derivó del mandato constitucional de los factores novedosos y más destacados,
según el cual el Estado tiene como fin la que componen el patrimonio público.
protección de la vida, bienes y honra de los
2.
VÉLEZ FERNANDO, Estudio Derecho Civil Colombiano, T III, París – Francia.
24
DEL PATRIMONIO PÚBLICO UNA APROXIMACIÓN AL CONCEPTO Y A SU CONTENIDO
I. EL PATRIMONIO PÚBLICO utilidades y el concepto de patrimonio neto.

A. ANTECEDENTES Puede observarse entonces nuevos senderos en
el desarrollo del entendimiento del concepto de
La evidente tradición francesa del derecho
patrimonio, no sólo para las relaciones entre
colombiano, privado y público, nos remite
particulares, sino entre éstas y el Estado y el
obligatoriamente a echar un vistazo ilustrativo
respecto de la teoría del patrimonio, su gran interés del Estado para conocer y gerenciar
composición y sus caracteres jurídicos en el el patrimonio público del que se pretende
derecho civil clásico. El patrimonio es una abordar sus contornos jurídicos y prácticos, en
universalidad de derecho, una unidad jurídica, el orden nacional e internacional.
los bienes que radican en cabeza de una
persona que en su integridad responden por las B. LEGISLACIÓN NACIONAL
deudas de ésta, conjunto al cual pertenecen los Al punto conviene toda la historiografía de
bienes presentes y futuros del sujeto. Aubry y nuestro derecho civil pero en particular y
Rau son reputados como los constructores de la remitiéndonos a lo pertinente en el derecho
teoría clásica del patrimonio, compuesto por un público, y de la mano de don Fernando Vélez en
activo y un pasivo, con una significación su tratado de Derecho Civil, vol. II, pág.31,
indudablemente económica, expresión de una debe fijarse el investigador en las
universalidad jurídica que según el balance Constituciones de 1863, de 1886, y Leyes 13
puede ser positivo o negativo. Destaca esta de 1883 y 48 de 1882, y Ley 110 de 1912 en
teoría como carácter principal el vínculo del el plano nacional, así como en las Ordenanzas
patrimonio con la personalidad y de allí afirma 20, 21, 24 y 37 de Antioquia, sobre caminos,
que toda persona tiene un patrimonio, sólo las departamentales y municipales; administración
personas tienen patrimonio y que el individuo departamental y municipal; bienes y rentas; y
titular del mismo no puede afirmar strictu sensu Policía, relativas todas como puede verse, al
que sea propietario de su patrimonio, lo cual tema patrimonial.
constituiría una petición de principio. A la añeja
doctrina han sucedido otras exposiciones que Ya en su labor de exegeta del derecho civil,
versan sobre la naturaleza del patrimonio, su cuando se ocupa en el Título III del Libro II,
contenido y sus transformaciones (P. Catala, R artículos 674 ss del Código Civil, consigna sus
T., 1966. 185). reflexiones relativas a los denominados "bienes
de la unión" expresión que equivale a "bienes de
Jean Carbonier, en su obra Derecho Civil3,
la República".
señala, que el debate académico tiene el
inconveniente de cristalizar la teoría y prefiere Enseña que los bienes de la unión, son los que
destacar aspectos del patrimonio nuevos y pertenecen a la República, pero que cuando su
útiles. En efecto, alude a la relación de la teoría uso es público también se llaman bienes
civil y la teoría fiscal del patrimonio en la cual públicos del territorio, en tanto que si el uso no
descubre una marcada utilidad para determinar pertenece por lo general a todos los habitantes,
los impuestos; el secreto del patrimonio, no se denominan bienes fiscales. Reconoce, pues,
respecto del Estado pero sí respecto de terceros como integrantes del patrimonio público dos
especialmente acreedores quienes no estarían clases de bienes: los que son de uso común a
obligados a presentar un inventario general de todos los habitantes, "no susceptibles de
su patrimonio; la distinción entre capital y propiedad privada, y que quedan fuera del abrá
3.
CARBONNIER JEAN, Droit Civil, Themis, Les Biens, T III, Presses Universitaires de France, pág. 359 a 362
25
derecho común, porque están sometidos a internacional”

reglas particulares, de las cuales algunas se
encuentran en el Código Civil". Esta expresión Por el interés histórico y a modo de ejemplo
sugiere que habrá un titular distinto de los citemos el comentario que hace el doctor Vélez
particulares y que habrá una reglamentación por al Art. 677 del C.C. que trata de las aguas y ríos
fuera del Código Civil; y los que forman "el que corren por la Unión especialmente en las de
patrimonio del Estado" a la manera de los bienes uso público: "En todas las legislaciones, desde la
particulares y que por tanto están sometidos al romana hasta las actuales, no sólo los ríos sino
derecho común (Art. 2517 del C.C.), salvo todas las aguas que corren por cauces
excepciones particulares. Agrega una tercera naturales, son bienes de uso público, o sea,
categoría de bienes que no son de uso público y bienes cuya propiedad pertenece al Estado, y
tampoco fiscales y cita como ejemplo las minas, cuyo uso es de los habitantes. Según la Ley 6,
los terrenos baldíos y cierta clase de salinas, título 28, Partida 3, -los ríos et los puertos, et
bienes que pertenecen a la República, pero que los caminos públicos pertenecen a todos los
son adjudicables según lo establezca la ley. homes comunalmente, en tal manera que
también pueden usar de los que son de otra
Entenderíase entonces que el Estado tiene dos tierra extraña, como los que moran et viven en
formas de relación con los bienes de la aquella tierra do son". Agrega el comentarista
República, una cuando es titular patrimonial a la que estos son bienes destinados al beneficio
manera del Código Civil y otra cuando está común de la humanidad, que los ríos pueden ser
frente a los bienes de uso público o territoriales, vías públicas sometidos a disposiciones
de los cuales no puede no existir doliente o especiales de lo cual resulta que si hoy se
responsable. De ahí que respecto de estos permite cierta manera de uso, "mañana puede el
bienes, se legitime el Estado o los particulares legislador variar esta, sin que nadie tenga
para impetrar su defensa, en tanto que para los derechos adquiridos qué alegar", y que las
otros, la relación jurídica concreta indica que su únicas servidumbres por uso de aguas públicas
titular es el encargado de su vigilancia y control. se constituyen en favor del Estado y no en favor
de particulares.
En fin, precisa que hay tres clases de "bienes del
Estado", los de uso público o común, los fiscales C. LA CONSTITUCIÓN DE 1991
o patrimoniales y los adjudicables. Los primeros
a disposición de todos los habitantes Como ya se dijo, el constituyente de 1991 no
respetando su uso reglamentado, los segundos, trató el tema de modo directo. En cambio, con
patrimonio exclusivo del Estado y los terceros a ocasión de la fijación de las funciones del
disposición del Estado según la ley, teniendo en Procurador General de la Nación, en el art. 277
cuenta que además de la República existen otras Nº 7 dijo: “Intervenir en los procesos y ante las
personas jurídicas o entidades políticas como autoridades judiciales y administrativas, cuando
los departamentos y los municipios que también sea necesario en defensa del orden jurídico, del
tienen bienes fiscales. Advierte el autor en cita, patrimonio público, o de los derechos y
que con sus reflexiones y precisiones da "una garantías fundamentales.”
ligera idea sobre una materia que es asunto de
derecho público interno" en cuanto indica el uso Así mismo y en sentido lato, la Carta alude al
que puede darse a dichos bienes, anotamos concepto de patrimonio cuando habla del
nosotros que hoy, el tema trasciende las patrimonio cultural, ecológico y arqueológico
fronteras y también atañe al "derecho público de la Nación.
26
El artículo 63 consigna: “los bienes de uso ejercicio de la intervención de la Procuraduría.

público, los parques naturales, las tierras Recuerda que la Ley 610 de 2000, aplicable
comunales, de grupos étnicos, las tierras de restrictivamente al campo de la responsabilidad
resguardos, el patrimonio arqueológico de la fiscal, asimila el patrimonio público al conjunto
Nación y los demás bienes que determine la ley, de los bienes, recursos e intereses patrimoniales
son inalienables imprescriptibles e del Estado. Se indica que esta noción de
inembargables”. patrimonio público es estrecha y que no
corresponde al nuevo espíritu constitucional.
Adicionalmente el artículo 306 reza: “dos o
mas departamentos podrán constituirse en Al considerar el artículo 277 numeral 7 de la
regiones administrativas y de planificación con C.P. encuentra que superó el horizonte limitado
personería jurídica, autonomía y patrimonio del legislador en la Ley 610 y del constituyente
propio, su objeto principal será el desarrollo de 1886 y que en rigor al Ministerio Público se
económico y social del respectivo territorio”. le asigna la defensa de los intereses de la Nación
y con ello la de los bienes de la Nación,
Como puede verse, la teoría del patrimonio entendida ésta como persona jurídica de
público esta por desentrañarse, y por derecho público. A este propósito evoca
sistematizarse, a partir de la Constitución y de doctrina de la Corte Constitucional consignada
las leyes. Basta con destacar la ausencia de en múltiples sentencias y particularmente en la
desarrollo constitucional en el caso las regiones sentencia C-743 de 1998 y C-479 de 1995.
administrativas llamadas a ostentar autonomía y Así mismo la Ley 4 de 1990, que disponía como
patrimonio propio dentro del marco establecido función del Procurador General de la Nación la
por la Constitución. de "defender los bienes e intereses de la
Nación".
D. DOCTRINA DE LAS CORTES Y LOS
ÓRGANOS DE CONTROL Dijo la Corte Constitucional en sentencia C-
479 de 1995, que la Constitución Política
Conciente de su importante misión vigente consagra una noción más amplia y
constitucional, la Procuraduría General de la comprensiva de la acepción patrimonio público
Nación adelanta estudios sobre la protección y lo consignó de este modo. "Por patrimonio
del patrimonio público así como su intervención público, en sentido amplio se entiende aquello
para la defensa del mismo en procesos que está destinado, de una u otra manera a la
judiciales, arbitrales y actuaciones comunidad y que está integrado por los bienes y
administrativas. En asocio con el Banco servicios que a ella se le deben como sujeto de
Interamericano de Desarrollo e importantes derechos".
investigadores, se ha publicado un estudio en el
cual se aplica el interés, entre otros temas, al Y en la sentencia C-743 de 1998 se expresó así:
establecimiento de la noción de patrimonio "En cuanto concierne a esta función (art. 277
público4. No. 7 de la C.P.) es también pertinente señalar
que la Constitución de 1886 asignaba al
Se afirma que constituye un "valor Ministerio Público la -defensa de los intereses-
constitucional" cuya defensa atribuye la de la Nación. Así lo preveía su art. 143, según el
Constitución al Ministerio Público, y que la cual correspondía -a los funcionarios del
Constitución no recoge definición alguna, que Ministerio Público defender los intereses de la
tampoco la ley ha precisado su alcance para el Nación-. esta función fue cualitativamente
4.
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN - BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. F & B. Mauricio Fajardo Abog. Asoc. Ltda.
Deloitte Asesores Legales y Tributarios S.A. ISBN 958 33 7885 2.
27
modificada por la Constitución de 1991. En restringido del Estado y el público en cuya

efecto, el constituyente de 1991 al incluirla en defensa se legitima el ciudadano común y
un nuevo texto, la dotó de mayor entidad, dada corriente5.
la significativa riqueza axiológica que le agregó,
en el que corresponde al actual numeral 7 del II. NUEVOS ELEMENTOS DEL
Art. 277 de la Carta..." PATRIMONIO PÚBLICO
La jurisprudencia del Consejo de Estado,
A. LA COMPOSICIÓN TRADICIONAL
suscitada con ocasión de las Acciones
Populares ha dado lugar a precisa contribución Pertenecen al Estado y ejerce su dominio
en la materia cuando se trata de defender el inminente, sobre todos los bienes que se
patrimonio público, por desvíos administrativos encuentran dentro del territorio nacional, que
ocasionados por corrupción. Ha entendido la
no pertenezcan según sus leyes y la
Corporación que en la noción de patrimonio
Constitución a otra persona. Se ha dicho
público se incluyen los bienes, derechos,
intereses, y obligaciones del Estado, lo cual entonces que son suyos con esa restricción y le
involucra responsabilidades y deberes. Entiende pertenecen el suelo, el subsuelo, los mares y el
por patrimonio público "la totalidad de bienes, espacio aéreo, por vía general y otros bienes
derechos y obligaciones de los que el Estado es como las aguas de uso público según atrás se
propietario, que sirven para el cumplimiento de vió. El concepto tradicional de la composición
sus atribuciones conforme a la legislación del patrimonio público se ha enriquecido, lo
positiva, su protección busca que los recursos mismo que el de patrimonio del Estado con
del Estado sean administrados de manera nuevas expresiones o valores que son
eficiente y responsable, conforme lo disponen integrados a la vida jurídica dada la importancia
las normas presupuéstales. La regulación legal sociopolítica o económica de dichos
de la defensa del patrimonio, tiene una finalidad componentes. Por ejemplo, es patrimonio
garantista que asegura la protección normativa público el patrimonio cultural y es patrimonio
de los intereses colectivos, en consecuencia 6
del Estado el patrimonio arqueológico aunque
toda la actividad pública está sometida a dicho esta categoría puede hacer parte del primero. El
control, la cual, si afecta el patrimonio público u estudio pormenorizado de las distintas
otros derechos colectivos podrá ser objeto de acepciones del patrimonio cultural
análisis judicial por medio de la Acción Popular. arqueológico y de sus características jurídicas,
Para la Sala, el debido manejo de los recursos
será objeto de la investigación que se desarrolla
públicos, la buena fe y el derecho colectivo a la
partiendo de los esbozos aquí consignados.
defensa del patrimonio público, enmarcan el
principio de moralidad administrativa, ámbito Como se trata de adelantar algunas nociones
dentro del cual se debe estudiar el caso ilustrativas sobre los nuevos derroteros y
concreto". composición del patrimonio público y del
Advierte el lector, que esta concepción ofrece patrimonio estatal, nos referiremos enseguida a
inicialmente una aparente contradicción, pues algunos conceptos nuevos.
literalmente restringe el patrimonio público a B. LOS NUEVOS COMPONENTES
aquello de que es propietario el Estado, pero
adelante, sugiere dos patrimonios públicos: el La propiedad sobre los recursos genéticos.
5.
CONSEJO DE ESTADO. Sentencias de 10 marzo de 2005, expediente AP 25000-23-25-000-2.002, Acción Popular de María Eugenia Sarquez contra
Departamento de Cundinamarca y Otro; y del 2 de junio de 2005, expediente AP 25000-23-26-000-2.004-00183-01, Acción Popular de William Parias contra
Banco del Estado.
6.
CASTELLANOS V. GONZALO. Régimen Jurídico del Patrimonio Arqueológico en Colombia. Instituto Colombiano de Antropología e Historia.
Imprenta Nacional de Colombia. 2003.
28
El avance científico determinado por el interno e internacional y así mismo la

conocimiento adquirido sobre lo desconocido colaboración recíproca que sirve para el avance
en la naturaleza o la recuperación de sabiduría científico y que puede acercar a los
ancestral o la invención fruto de la investigación investigadores de distintas nacionalidades, así
o los nuevos usos de los bienes y del saber, ha como a los usuarios.
planteado un nuevo debate sobre la posibilidad
de apropiación particular, o por parte de un El material genético en tanto componente de
Estado determinado, o la necesidad de acuñar y organismos individuales, podría estar sujeto a
darle contenido al concepto de patrimonio de la un régimen de propiedad privada; en tanto
humanidad, a fin de defender el derecho de objeto de manipulación biotecnológica podría
todos y de cada uno de los individuos de la ser cobijado por títulos de propiedad
especie humana frente al espíritu egoísta que intelectual; como parte del conjunto de
puede elevarse hasta negar el acceso al confort recursos naturales podría estar sujeto al
o a la medicina mínimos a que tendrían derecho. patrimonio público de las naciones; y como
parte de un ecosistema localizado dentro de
Un ejemplo de esta problemática es el de la territorios de comunidades indígenas, el
discusión sobre la propiedad de los recursos material genético podría estar bajo el régimen
genéticos, control y acceso a los mismos. El auge de propiedad colectiva. Este análisis acerca de la
del derecho de propiedad intelectual cuya evolución de los regímenes de propiedad sobre
regulación deviene de acuerdos de la el material genético muestra que los conflictos
Organización Mundial de Comercio y de otros de intereses no se han resuelto
textos como la Convención sobre la Diversidad satisfactoriamente con el marco jurídico
Biológica de las Naciones Unidas, propone vigente, restringiendo el desarrollo del
"derechos soberanos" a los países de origen sobre potencial que ofrecen países con excepcional
sus recursos genéticos pero establece la 7
diversidad étnica y cultural" .
obligación de facilitar su acceso a terceros.
Naturalmente los terceros que tienen recursos Estos recursos constituyen un bien de
para desarrollarlos y utilizarlos. El más contenido patrimonial de evidente interés
desprevenido, se preguntaría si los "propietarios general, a punto tal que todos los doctrinantes
soberanos" también tienen derecho a acceder del concurren al empleo de la expresión
mismo modo a los usos de los desarrollos "patrimonio común de la humanidad" para
industriales que los terceros usuarios gratuitos de aplicarlo a los organismos biológicos y al
los recursos genéticos ofrecen en el mercado material genético respecto del cual se propugna
internacional, luego de patentar sus por la generación de formas jurídicas
descubrimientos e invenciones y nuevos usos, a internacionales que permitan el despojo a sus
precios a veces inaccesibles para los originarios propietarios naturales y la garantía de la
de los recursos. propiedad a sus explotantes posteriores
cobijados bajo el derecho del libre acceso a los
Lo cierto es que la ciencia y la política proponen mismos. En Colombia no hay un régimen
al derecho la urgente necesidad de normalizar y jurídico especializado y la referencia más
regular estas materias, el desarrollo de aproximada se encuentra en el Decreto 2811 de
biotecnología, la multiplicidad de proveedores y 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales
la variedad de los usuarios del material Renovables. Luego la Constitución de 1991 en
genético. Los conflictos de derecho entre los su art. 81 habla de los recursos genéticos como
diversos sujetos interesados suelen ser de orden "patrimonio nacional" y señala al Estado la
7.
NEMOGA SOTO GABRIEL. Régimen de Propiedad sobre Recursos Genéticos y Conocimiento Tradicional. En Revista Pensamiento Jurídico.
Universidad Nacional de Colombia. No. 15, Pág. 107.
8.
JIMÉNEZ SCHROEDER WILLIAM y JIMÉNEZ A. GUSTAVO. En Revista Pensamiento Jurídico. Universidad Nacional de Colombia. No. 15, Pág. 223.
29
obligación de regular el ingreso, utilización y colombiano mediante la apropiación de una

salida de recursos genéticos de acuerdo con el porción espacial sobre la cual reclama la
interés nacional. En lo subsiguiente el Estado soberanía política y jurídica que no ha sido
colombiano reitera la soberanía sobre los reclamada por otros Estados. Su importancia se
recursos genéticos y la biodiversidad determina por la utilidad en las
señalándolos como patrimonio de la Nación. telecomunicaciones satelitales actuales y la
Así en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de importancia de la información en el mundo
1964 que propende por la obligación de contemporáneo.
conservar la biodiversidad, el uso sostenible y el
compromiso de facilitar la utilización por otros El bien propiamente dicho, técnicamente
países. El Acuerdo de Cartagena, para el área hablando, llamado órbita sincrónica
andina produjo la decisión 391 de 1996 sobre geoestacionaria, es una órbita circular yacente en
régimen común de acceso a los recursos el plano ecuatorial del globo terráqueo, distante a
genéticos. La jurisprudencia colombiana 36.000 kms de la superficie de la tierra. Es un
estatuye que los recursos genéticos son de recurso natural limitado e inagotable, que
dominio público sometidos al Régimen de permite situar un satélite que rote alrededor del
Propiedad Pública, contrario al Régimen de eje polar de la tierra en su misma dirección y
Libre Acceso derivado del concepto de periodo sideral que el de su rotación, lo cual le
patrimonio común a la humanidad y en la misma permite inmovilidad respecto del planeta.
medida proscriben su apropiación privada,
oponiéndose así a las aspiraciones a las La utilidad de la órbita que es real respecto de un
compañías multinacionales que propugnan por objeto determinado y no una simple línea
apoderarse del recurso que reclama la imaginaria, integra aspectos como la
Constitución (Sentencia C-137 de 1996 Corte meteorología, la defensa, las comunicaciones y la
Constitucional). El Consejo de Estado utilización de la energía solar, además de otros
distinguió el carácter de bien público de los usos posibles como las estaciones espaciales o los
recursos genéticos y su exclusiva radicación en llamados ascensores espaciales. Un recurso
el Estado y la propiedad de los recursos también nuevo por su utilización y que se engarza
biológicos actos jurídicamente para la con éste, es el espectro electromagnético.
titularidad pública o privada.
La órbita geoestacionaria fue definida en la
La reivindicación constitucional de la órbita Declaración de Bogotá en 1976 como "un
geoestacionaria. fenómeno físico vinculado a la realidad de
nuestro planeta y que su existencia depende
El art. 101 de la C. P. de 1991 consigna: exclusivamente de su relación con los
"También son parte de Colombia (...) el fenómenos gravitacionales generados por la
segmento de la órbita geoestacionaria, el tierra, y la Unión Internacional de
espectro electromagnético y el espacio donde Telecomunicaciones se refiere al mismo como
actúa, de conformidad con el derecho un recurso natural limitado, en razón del
internacional o con las leyes colombianas a falta número de satélites que podrán colocarse en
de normas internacionales". ella y los científicos la han reconocido como el
único lugar donde pueden colocar estaciones
También denominada órbita sincrónica fijas de telecomunicaciones para cubrir todos
geoestacionaria8, fue incorporada al territorio los países del mundo".
8.
JIMÉNEZ SCHROEDER WILLIAM y JIMÉNEZ A. GUSTAVO. En Revista Pensamiento Jurídico. Universidad Nacional de Colombia. No. 15, Pág. 223.
30
Como en el caso de los recursos genéticos las Como advierten los autores citados es éste un
potencias han optado por hablar de la "res nuevo derecho de cuya existencia e importancia
communis humanitatis" y con ello desestimar la debemos tomar conciencia porque "reclamar la
reivindicación de países que como Colombia soberanía sobre la órbita geoestacionaria no
hacen parte de los Estados Ecuatoriales. implica reconocer derechos de otros países o
Acuden al Tratado del Espacio Ultraterrestre de retrasar el avance tecnológico, sino hacer real la
1967 adoptado por la Asamblea General de las premisa de un acceso equitativo a este recurso
Naciones Unidas para indicar que el espacio limitado que es la órbita geoestacionaria".
ultraterrestre es ajeno a cualquier pretensión
Especies náufragas
soberana o a apropiación por parte de algún
Estado. Por su parte, los Estados Ecuatoriales Con ocasión de una demanda de
en su primera reunión de 1976 concluyeron inconstitucionalidad contra el Art. 9 de la Ley
con una declaración en la cual declaran de gran 397 de 1997, un experto convocado al proceso
importancia el tema, sustrajeron la órbita del señaló: "Colombia es sin lugar a dudas una de
espacio ultraterrestre porque depende de las naciones con mayor número de naufragios
fenómenos generados por la tierra, declararon de la época colonial en sus aguas territoriales y
que es un recurso limitado susceptible de es por tal, muy privilegiado en esta riqueza
saturación y que reclaman la soberanía sobre el histórica y cultural. Existe la tecnología en la
segmento que yace sobre cada uno de sus actualidad para hacer una recuperación con
territorios. todas las normas arqueológicas posibles para así
recuperar el patrimonio cultural subacuático,
En un documentado artículo de William Jiménez beneficiando el legado histórico de la Nación y
Schroeder y Gustavo Jiménez Abella para exhibir en los museos todas las piezas
denominado "La Órbita Geoestacionaria", luego únicas.
de consideraciones políticas y técnicas indican
La Constitución Política en sus arts. 8, 63 y 72,
cómo la posición de inferioridad minoritaria
fue desarrollada por la Ley 397 de 1997 para
puede conducirnos a la necesidad de pedir
amparar el patrimonio cultural y arqueológico
permiso a la Unión Internacional de
de la Nación y establece que no sólo están bajo
Telecomunicaciones, para que sin tomar en
la protección del Estado sino que junto con
cuenta nuestra propia Constitución podamos
otros bienes culturales que conforman la
colocar un satélite en dicha órbita, lo cual
identidad nacional "pertenecen a la Nación y son
significaría renunciar "al fenómeno natural y
inalienables, inembargables e imprescriptibles"
exclusivo del cinturón ecuatorial, pero no como
(Sentencia C-339 de 2002).
se ha dicho en beneficio de la humanidad, sino
como aparece de bulto en beneficio de pocos".
Es propósito de la Constitución, según el art. 92
Y para finalizar evoca la reunión del año 2000
propugnar por la protección del patrimonio
en Viena, de la Subcomisión de Asuntos
cultural y arqueológico recuperando cuanto sea
Jurídicos de la Comisión de la ONU sobre la
posible y signifique expresión de nacionalidad,
utilización pacífica del espacio ultraterrestre
utilizando para ello todos los mecanismos
según la cual, los interesados en el uso de la
legales y garantizando los derechos de quienes
órbita geoestacionaria lo harán de modo
tengan bienes en su poder, y que sean de interés
equitativo y acatando el reglamento de
nacional. La recuperación abarca la
r a d i o c o m u n i c a c i o n e s d e l a U I T.
readquisición y la recuperación porque las
riquezas arqueológicas y culturales náufragas las regulaciones contenidas en las leyes sobre la
corren peligro natural y el del dragado, rellenos, materia"9.
acción de barcos pesqueros y saqueos.
Según el art. 665 del C. C. y el Código Fiscal
El art. 9 de la Ley 397 de 1997, declaró como Ley 110 de 1912 "Todas las tierras que estando
patrimonio cultural sumergido perteneciente al situadas dentro de los límites territoriales, (de la
patrimonio cultural o arqueológico de la Nación), carecen de otro dueño son bienes
Nación, aquel que por su valor histórico o fiscales adjudicables". La Constitución de 1991
arqueológico debe ser determinado por el reiteró la tradicional concepción de pertenencia
Ministerio de Cultura. Se refiere "a ciudades o a la Nación de todos los bienes públicos que
cementerios, restos humanos, especies hacen parte del territorio dentro del cual se
náufragas constituidas por las naves y su encuentran los baldíos.
dotación y demás muebles yacentes dentro de
éstas o diseminados en el fondo del mar, que se “Se parte del supuesto según el cual la Nación
encuentren en el suelo o subsuelo marinos de es propietaria de dichos bienes baldíos y que
las aguas interiores, el mar territorial, la puede, en desarrollo de las previsiones del
plataforma continental o zona económica Legislador transferir a los particulares o a otras
exclusiva, cualquiera que sea su naturaleza o entidades de derecho público la propiedad fiscal
estado y la causa o época del hundimiento o de los mismos o cualquiera de las competencias
naufragio. típicas del dominio eminente que como uno de
los atributos de la soberanía le corresponde
Los restos o partes de embarcaciones, ejercer de modo general y permanente al Estado
dotaciones o bienes que se encuentren en sobre el territorio y sobre todos los bienes
circunstancias similares, también tienen el públicos que de él forman parte" (Sentencia C-
carácter de especies náufragas". 595 de 1991 Corte Constitucional)10.
Esta disposición fue demandada porque Hasta 1961 la Nación administraba, manejaba y
autoriza para el denunciante, si se produce el disponía los baldíos y a partir de la Ley 135 de
rescate, derecho a un porcentaje del valor bruto 1961 con la expedición de la Ley de Reforma
de las especies náufragas, pero la Corte halló Agraria, se confió dicha misión al INCORA. Los
razonable y ajustada a derecho la norma porque baldíos son pues, bienes que pertenecen a la
el valor a que tiene derecho el tercero es una Nación, adjudicables con criterio de utilidad y
compensación equivalente al porcentaje legal beneficio social, económico y ecológico, lo cual
que le corresponde de lo rescatado, que en su justifica las restricciones establecidas para su
totalidad integra el patrimonio cultural y adjudicación. Por ello el Estado dice cuáles no
arqueológico de la Nación. son adjudicables y los señala como reservas del
Estado. La Ley 160 de 1994 establece que la
Bienes baldíos. adquisición de baldíos se obtiene mediante la
ocupación caracterizada como
Es la misma Corte Constitucional quien alerta aprovechamiento económico reconocido por el
sobre el tratamiento normativo de esta especie. Estado mediante acto administrativo.
"Ni la Constitución de 1886 ni la reciente de
1991 definen la noción jurídica de baldío, de Otras categorías.
manera que esta debe extraerse o auscultarse de
9.
IBÁÑEZ NAJAR JORGE ENRIQUE. Estudios de Derecho Constitucional Económico. Pontificia Universidad Javeriana Facultad de Ciencias Jurídicas.
2001. Pág. 514.
10.
IBÁÑEZ NAJAR JORGE ENRIQUE. Estudios de Derecho Constitucional Económico. Pontificia Universidad Javeriana. Facultad de Ciencias Jurídicas.
2001 Pág. 514.
Son tradicionales las denominaciones de "éjidos El uso del espacio público

municipales", y bienes vacantes y mostrencos,
que merecen un estudio especializado. Especial atención debe concederse a las nuevas
tendencias sobre el sentido patrimonial que se
De momento nos referimos a los éjidos y otorga a la explotación del espacio público. No
dehesas. En América el origen de la propiedad se trata de la tradicional concesión o del
se remonta a Alejandro Sexto, sus Bulas Papales permiso como figuras específicas, sino del
otorgaron a los españoles propiedad sobre estas empleo del espacio público con fines de
tierras y con el Tratado de Tordecillas de 1994 explotación comercial transitoria o permanente
se confirmó el reparto con Portugal. Nuestra de bienes de uso público. Así operan los
tradición se hizo romana. Las tierras eran del
contratos de amueblamiento urbano o los
monarca y las propiedades se derivaban de él
permisos para la actividad publicitaria.
por concesiones reales. Las Siete Partidas y las
Leyes de Indias así como los primeros códigos y
Bienes incorporados al patrimonio del estado
reglamentaciones urbanísticas, asignaban y
por vía de extinción del derecho de dominio.
definían espacios o solares para los avecindados
en un pueblo, esto es espacios comunales o
Así mismo, y aunque la figura no es nueva en
ejidos y tierras de propiedad de los cabildos
municipales, como la dehesa boyal y concejil. derecho público, la extinción del dominio tomó
Reseñan los historiadores que los ejidos se auge a partir de la Constitución de 1991 en
otorgaban "en tan competente cantidad, que cuanto la precisó para los eventos de
aunque la población vaya en mucho adquisición de la propiedad mediante
crecimiento, siempre quede bastante espacio a enriquecimiento ilícito en perjuicio del tesoro
donde la gente se pueda salir a recrear y salir los público o con grave deterioro de la moral social.
ganados sin que hagan daño". El art. 4º del decreto legislativo 1874 de 1992
dispuso “en relación con los derechos reales
Poco cambian las costumbres pues a finales del principales o accesorios sobre estos bienes, se
siglo XVIII según señala Santiago Luque Torres extinguirán a favor del Estado, de conformidad
en "El Municipio y la Propiedad de la Tierra", las con el trámite previsto en el art. 57 del decreto
propiedades comunales, como los ejidos, los 099 de 1991, incorporado como legislación
resguardos indígenas, las tierras de las cofradías permanente por el decreto 2271, art. 4º”11
y luego los bienes de las comunidades religiosas
sufren el asalto de los mercaderes asociados con CONCLUSIONES
los políticos a quienes pasan los beneficios de la
La teoría del patrimonio público ofrece al
valorización de las propiedades que fueron
investigador varias perspectivas, una histórica y
comunales, cuyo producto anteriormente se
otra eminentemente jurídica.
dedicaba a la construcción, mejoramiento de los
servicios públicos y beneficio de la comunidad. Los conceptos de interés público y de interés
nacional son presupuestos para el cabal
Un claro ejemplo de un antiguo ejido es la Ciudad entendimiento del patrimonio nacional y del
Salitre en Bogotá, conjunto urbanístico y patrimonio público estatal.
arquitectónico que fue posible dentro de los
límites de un ejido del Distrito y reducto de esa La integración del patrimonio nacional
categoría jurídica junto con el Cementerio comprende elementos como el patrimonio
Central de Bogotá según lo reseña el precitado artístico, cultural, arqueológico y otros, en tanto
autor. que el patrimonio estatal (fiscal) en principio a
33
cargo de las autoridades gubernamentales CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 2 de

también corre a cargo del Ministerio Público. junio de 2.005, expediente AP 25000-23-26-
000-2.004-00183-01, Acción Popular de
Hay necesidad de tomar conciencia sobre el William Parias contra Banco del Estado.
valor de las nuevas expresiones económicas de
bienes que son susceptibles de explotación en CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-
beneficio colectivo y que sin oponerse al 066 del 24 de febrero de 1993, revisión del
derecho de la humanidad representen para el decreto legislativo 1874 de 1992.
Estado titular un verdadero factor de riqueza y
de servicio. Para ello debe insistirse en el IBÁÑEZ NAJAR JORGE ENRIQUE. Estudios
respeto recíproco de los Estados cuando se de Derecho Constitucional Económico.
trate del acceso equitativo para que opere en Pontificia Universidad Javeriana Facultad de
dos vías y no unilateralmente como siempre Ciencias Jurídicas. 2.001.
pretenden imponerlo las potencias a la hora de
suscribir tratados o de entablar negociaciones. JIMÉNEZ SCHROEDER WILLIAM y JIMÉNEZ
A. GUSTAVO. En Revista Pensamiento Jurídico.
En fin, el derecho nos da cuenta de Universidad Nacional de Colombia. No. 15.
acontecimientos jurídicos e históricos de alto
contenido social, por lo cual ésta investigación NEMOGA SOTO GABRIEL. Régimen de
prosigue en procura de mayores fundamentos y Propiedad sobre Recursos Genéticos y
nuevas respuestas para tema tan trascendental Conocimiento Tradicional. En Revista
como el que denominamos patrimonio público, Pensamiento Jurídico. Universidad Nacional de
su contenido conceptual y nuevas expresiones. Colombia. No. 15.
BIBLIOGRAFÍA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

– BANCO INTERAMERICANO DE
CARBONNIER JEAN, Droit Civil, Thémis, Les DESARROLLO. F & B. Mauricio Fajardo Abog.
Biens. T III, Presses Universitaires de France. Asoc. Ltda. Deloitte Asesorares Legales y
Tributarios S.A.
CASTELLANOS V. GONZALO. Régimen
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Colombia. Instituto Colombiano de Colombiano, T III, París – Francia.
Antropología e Historia. Imprenta Nacional de
Colombia. 2.003.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.

1991.
CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 10

marzo de 2.005, expediente AP 25000-23-
25-000-2.002, Acción Popular de María
Eugenia Sarquez contra Departamento de
Cundinamarca y Otro;
34
A R T Í C U L O S
LA UTILIZACIÓN PRIVATIVA DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO:

LAS CONCESIONES DEMANIALES EN LA NUEVA LEY DE PATRIMONIO
DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
✍ DANIEL I. RIPLEY
Abogado (*)
ARTÍCULOS
1. PLANTEAMIENTO dia, siendo así que se trata de bienes destinados al
uso por la generalidad de los ciudadanos (res commu- 25
El presente artículo tiene por objeto realizar un
nes omnium), lo que es incompatible —según
somero examen de la figura de la concesión de domi-
dicen— con el carácter exclusivo e individualista del
nio público en la nueva Ley 33/2003, de 3 de
derecho de propiedad, hoy se entiende mayoritaria-
noviembre, de Patrimonio de las Administraciones
mente que sobre los bienes del dominio público exis-
Públicas, y de las novedades que la misma ha incor-
te una auténtica relación de propiedad.
porado en esta materia a nuestro ordenamiento, sin-
gularmente en lo que se refiere al ofrecimiento de En efecto, se sostiene desde las aportaciones de
nuevas posibilidades de financiación de las infraes- Hauriou que, dentro de los bienes que son propie-
tructuras públicas que tengan como soporte una dad de los entes públicos, unos son de dominio pri-
concesión y al cada vez más intenso intento del legis- vado, los llamados bienes patrimoniales, que siguen
lador de convertir en atractiva la inversión privada en el régimen común del Derecho civil, y otros de
obras de interés general. dominio público, sometidos a un régimen especial
por su afectación o destino a un interés público, régi-
2. EL DOMINIO PÚBLICO: CONCEPTO Y NATURALEZA men exorbitante respecto del Derecho civil. El crite-
rio de la afectación o destino a un uso o servicio
La doctrina tradicional acostumbra a definir el
público se convierte de este modo en el elemento
dominio público o demanio como aquel conjunto
definidor del dominio público.
de bienes y derechos reales cuya titularidad corres-
ponde a un ente público y que, por encontrarse afec- Esta consideración del dominio público como
tados directamente a un uso o servicio público, se derecho de propiedad encuentra reflejo en nuestro
someten a un régimen jurídico especial. derecho positivo y ha sido desde antiguo acogida por
la jurisprudencia.
Superadas las posiciones de autores como Proud-
hon 1 que consideraban que entre el ente titular del En esta dirección, el Código Civil, en sus artículos
bien de dominio público y el bien mismo no existe 338 y siguientes, al regular «los bienes según las per-
una relación de propiedad, sino una situación de sonas que pertenecen» establece que «los bienes son
carácter distinto, de mera policía, vigilancia o custo- de dominio público o de propiedad privada», aun-
(*) Del Departamento de Derecho Público y Procesal, Oficina de Barcelona, de Uría & Menéndez. Abogado del Esta-
do (excedente).
1
Traité du domaine publique ou de la distinction des biens, 1833-1834.
Actualidad Jurídica Uría & Menéndez N.O 8/2004
que el Código no emplea la expresión propiedad en 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el
relación con los bienes demaniales, la cual se conten- Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, el
drá expresamente en el Decreto 1022/1964, de 15 «RBEL»), por lo que la construcción abstracta de su
de abril, por el que se aprueba el Texto Articulado de régimen es de origen esencialmente teórico.
la Ley de Bases del Patrimonio del Estado, que se Aunque esta carencia normativa ha sido corregida
refiere ya a los «bienes propiedad del Estado que tie- en buena medida por las Comunidades Autónomas
nen la consideración de demaniales». dentro de su ámbito competencial (a título de ejem-
Por su parte, el Tribunal Supremo ha venido afir- plo podemos citar el Decreto Legislativo 1/2002, de
mando desde antiguo que «en nuestro ordenamien- 24 de diciembre, por el que se aprueba el Texto
to jurídico el dominio público se configura como Refundido de la Ley de Patrimonio de la Generali-
una relación de propiedad y no como una relación dad de Cataluña o la Ley 14/2003, de Patrimonio de
de poder o de soberanía» (por ejemplo, STS 28 de la Comunidad Valenciana), y, en el ámbito del Esta-
octubre de 1981). do, a través de la regulación de los diferentes sectores
El Tribunal Constitucional, aun partiendo de la demaniales, se necesitaba una norma que convirtiera
propiedad de los bienes demaniales, incide de mane- en derecho positivo la construcción teórica a que
ARTÍCULOS
ra especial en el carácter exorbitante de su régimen acabamos de aludir, cumpliendo, de otro lado, desde
jurídico cuando en sus sentencias 227/1988, de 29 esta perspectiva genérica, la previsión del artículo
de noviembre y 149/1991, de 4 de julio afirma que 132.1 de la Constitución española de 27 de diciem-
26 «la incorporación de un bien al dominio público bre de 1978, según el cual «la ley regulará el régimen
supone no tanto una forma específica de apropiación jurídico de los bienes del dominio público y de los
por parte de los poderes públicos, sino una técnica comunales, inspirándose en los principios de inalie-
dirigida primordialmente a excluir el bien afectado nabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad,
del tráfico jurídico privado, protegiéndolo de esta así como su desafectación».
exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes». Con la finalidad de colmar esta falta de regulación
genérica fue aprobada la reciente Ley 33/2003, de 3
3. REGULACIÓN: LA LEY 3/2003, DE 3 DE NOVIEMBRE, de noviembre, del Patrimonio de las Administracio-
DE PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
nes Públicas («Ley 33/2003») 2, la cual, aun regulan-
Los bienes del dominio público han carecido entre do de manera conjunta los bienes patrimoniales y los
nosotros tradicionalmente de una disciplina norma- demaniales, contiene, según nos anuncia en su
tiva general, encontrándose la razón de esta escasez Exposición de Motivos, una «regulación de los bie-
probablemente en la gran cantidad de tipos de bienes nes y derechos de dominio público notoriamente
incluidos en esta categoría, así como en la disparidad más extensa [...] que la que se contiene en el Decreto
de naturaleza y función que poseen, circunstancia 1022/1964, de 15 de abril, por el que se aprueba el
esta que reclama un régimen jurídico diferenciado. texto articulado de la Ley de Bases del Patrimonio
En efecto, las normas que han regulado genérica- del Estado».
mente los bienes demaniales —a diferencia de lo suce- Parte la nueva Ley de un concepto de patrimonio
dido con los patrimoniales— han sido de alcance de las Administraciones Públicas que de manera con-
meramente fragmentario (por ejemplo, los artículos vencional cabría denominar omnicomprensivo 3, al
113 a 128 del Decreto 1022/1964, de 15 de abril, por definirlo en su artículo 3.1 como «el conjunto de sus
el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley de Bases bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y
del Patrimonio del Estado y 74 a 91 del Real Decreto el título de su adquisición o aquel en virtud del cual
2
La Ley entraría en vigor a los tres meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (el 4 de noviembre de 2003),
según establecía su disposición adicional sexta, aunque, como suele hacer el legislador español en los últimos tiempos, su art.
18.4 fue derogado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social antes de su
entrada en vigor.
3
La Exposición de Motivos de la Ley 33/2003 dice que «la generalidad del enfoque legal encuentra su vehículo de expre-
sión más acabado en el nuevo significado de que se dota al término tradicional Patrimonio del Estado».
N.O 8/2004 Actualidad Jurídica Uría & Menéndez
les hayan sido atribuidos», para después diferenciar, posiciones que la desarrollen o complementen», dic-
dentro de esos bienes patrimoniales lato sensu, los ción que se reitera para el caso concreto de las conce-
bienes «de dominio público o demaniales y de domi- siones y autorizaciones demaniales por el artículo
nio privado o patrimoniales 4» (artículo 4), ahora ya 84.3 de la misma Ley.
en sentido estricto. De otro lado, debe señalarse que, mientras que
Si examinamos el contenido de la Ley 33/2003 en para la Administración General del Estado y Orga-
lo que a la regulación del dominio público se refiere nismos Públicos estatales la Ley 33/2003 es de apli-
nos encontramos con que, de hecho, el legislador cación íntegra, sólo serán de aplicación «a las Comu-
viene a convertir en norma lo que, bien era una cons- nidades Autónomas, entidades que integran la
trucción doctrinal y jurisprudencial consolidada, Administración local y entidades de derecho público
bien ya derecho positivo en la regulación de los dis- vinculadas o dependientes de ellas los artículos o par-
tintos sectores del dominio público ya promulgada o tes de los mismos enumerados en la disposición final
en meros preceptos reglamentarios (fundamental- segunda» de la misma, debiendo en el resto acudirse
mente el RBEL). a la normativa autonómica o local correspondiente,
Nos centraremos a continuación en algunos as- la cual, por lo demás, será, mutatis mutandis, prácti-
ARTÍCULOS
pectos de esta nueva regulación; en concreto, en camente idéntica a la estatal.
cuanto se refiere a la utilización del demanio a través
de las clásicamente denominadas concesiones admi- 4. LA UTILIZACIÓN DE LOS BIENES DEMANIALES
nistrativas. POR SUJETOS DISTINTOS DE LA ADMINISTRACIÓN 27
Con carácter previo a adentrarnos en el estudio de Como más arriba apuntábamos, el centro de grave-
su régimen, debe advertirse que la Ley 33/2003, en dad de la distinción entre los bienes patrimoniales y
cuanto que normativa genérica, se aplica en defecto los demaniales se sitúa en su afectación o destino a
de regulación específica de los bienes de que se trate, un uso o servicio público 5. Ambos presentan la
disponiendo en su artículo 5.4 que «los bienes y característica común de la titularidad por un ente
derechos de dominio público se regirán por las leyes público, pero esa diferencia de afectación o destino,
y disposiciones especiales que les sean de aplicación elemento en el que, precisamente, se sitúa la justifi-
y, a falta de normas especiales, por esta Ley y las dis- cación de su régimen jurídico peculiar.
4
Como pone de relieve J. A. Santamaría Pastor citando a R. Parada (Principios de Derecho Administrativo, Madrid,
vol. II, 1999, Pág. 508), la pretensión del Código Civil de que los bienes patrimoniales se rigieran por sus preceptos, al igual
que los bienes de los particulares (art. 340), ha sido desbordada por la legislación, que ha terminado por establecer un régimen
básico de todos los bienes de la Administración, en el que se han aplicado a los bienes patrimoniales buena parte de las nor-
mas exorbitantes del Derecho civil propias de los bienes demaniales. La Ley 33/2003 es buena muestra de ello, cuyo Título II,
por ejemplo, aparece destinado a la protección y defensa de todo el patrimonio de las Administraciones Públicas, demanial o
patrimonial.
5
A partir del modo en que la afectación se lleva a efecto distingue la doctrina moderna entre el dominio público natu-
ral y el artificial. El dominio público natural aparece referido a aquellos bienes cuya afectación a una utilidad pública se esta-
blece legalmente y de forma general para todas las cosas pertenecientes a un determinado género (por ejemplo, los yacimien-
tos minerales y recursos geológicos que componen el demanio minero, según los arts. 2 y 3 de la Ley 22/1973, de 1 de julio,
de Minas o los recursos naturales de la zona económica exclusiva, a los que se refiere el art. 132 de la Constitución). De otra
parte, son bienes demaniales por afectación singular o demanio artificial los que requieren un acto de afectación singular que
los diferencie de otros bienes de su mismo género (por ejemplo, un edificio), lo que, en el caso del Estado, se efectuará del
modo previsto en los arts. 65 y siguientes de la Ley 33/2003. En esta línea, el Tribunal Constitucional, en las sentencias que
más adelante se citarán se refiere al demanio natural como «bienes que en cuanto géneros se declaran no susceptibles de apro-
piación privada en atención a sus características naturales unitarias».
Por lo demás, esa afectación singular puede ser, por razón de la finalidad pública que motiva la misma, a un uso público,
como sucede en el caso de los caminos, calles, paseos, puentes, parques y «demás obras públicas de aprovechamiento o utili-
zación general» (art. 3.1 RBEL), o a un servicio público, como ocurre en el supuesto de las «murallas, fortalezas y demás obras
de defensa del territorio» a que se refiere el Código Civil. Estas categorías no son, obviamente, excluyentes (una carretera, por
ejemplo, es a la vez un bien de uso público y soporte de servicios públicos).
La utilización de bienes demaniales afectos a un mo por otros interesados», debiendo advertirse que
servicio público no da lugar, como regla general, a el artículo 6.d) de la Ley 33/2003 recoge el principio
relaciones jurídicas cuyo contenido sea la utilización de la «dedicación preferente al uso común frente a su
misma del bien entre la Administración y los ciuda- uso privativo».
danos, siendo así que los posibles concesionarios o Son casos de un uso privativo, la instalación de un
usuarios lo son del servicio público y las relaciones quiosco en la vía pública, la utilización del subsuelo
jurídicas que surjan tendrán como objeto su explota- a los efectos de construcción y gestión de un aparca-
ción o uso. Es por ello por lo que el artículo 87 de la miento, la instalación de gasolineras o estableci-
Ley 33/2003 señala que «la utilización de los bienes mientos de servicio en una carretera, la utilización de
y derechos destinados a la prestación de un servicio una frecuencia de radio o televisión, el uso del agua
público se supeditará a lo dispuesto en las normas para el riego o la ocupación de parte de un puerto
reguladoras del mismo», estableciendo tan sólo la con fines comerciales.
aplicación supletoria de la misma.
El uso común de los bienes de dominio público
En cambio, cuando los bienes demaniales están podrá realizarse libremente, sin más limitaciones que
destinados a un uso público, se producen una serie las derivadas de su naturaleza, según lo establecido
ARTÍCULOS
de relaciones jurídicas que ligan a la Administración en los actos de afectación o adscripción al demanio,
propietaria con los usuarios de los bienes. en su caso, así como en las disposiciones que sean de
Este uso, sin embargo, puede ser de diversas clases, aplicación (artículo 86.1 de la Ley 33/2003), habien-
28 distinguiéndose generalmente entre uso común, do señalado la doctrina y la jurisprudencia (por
general o especial, por un lado, y uso privativo, por ejemplo, STS 21/11/1981) que los ciudadanos tie-
otro, de los bienes de dominio público. nen un derecho a usar de los bienes de uso común
general mientras tengan tal carácter, sin que se preci-
El uso común es «el que corresponde por igual y de
se un acto administrativo previo de habilitación. Tal
forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo
derecho se vería vulnerado en caso de una prohibi-
que el uso por unos no impide el de los demás inte-
ción de uso por parte de la Administración pública
resados» (artículo 85.1 de la Ley 33/2003), pudien-
de que se trate.
do ser ese uso común, general —término no emple-
ado por la Ley 33/2003, a diferencia de lo que Es por ello por lo que el artículo 84.1 de la Ley
sucede con el art. 75 del RBEL—, cuando no con- 33/2003 excepciona de la necesidad de acto admi-
curran circunstancias singulares en el mismo —el nistrativo de utilización del demanio el uso que, «en
uso de una calle o una plaza por los ciudadanos—, o su caso, corresponde a todos.»
especial, que es aquél que «sin impedir el uso común, Sin embargo, es importante señalar que no existe
supone la concurrencia de circunstancias tales como un derecho a que un bien haya de destinarse a un uso
la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia común general —salvo, claro está, que una disposi-
en casos de escasez, la obtención de una rentabilidad ción lo imponga— por lo que, en caso de desafecta-
singular u otras semejantes, que determinan un exce- ción de un bien que hasta entonces tuviera ese carác-
so de utilización sobre el uso que corresponde a ter, los usuarios tendrían sólo un interés legítimo
todos o un menoscabo de éste» (artículo 85.2 de la para impugnarla en cuanto que esa desafectación no
Ley 33/2003). El aparcamiento en determinadas fuese conforme a Derecho.
zonas, o las licencias exigidas a determinados vehícu- A diferencia de lo que sucedía con ese uso común
los para circular por la vía pública, por razón, por general, en principio, nadie tiene per se un derecho a
ejemplo, de su peso o de las sustancias que transpor- un uso común especial o privativo de bienes del
tan, son ejemplos de uso común especial del domi- dominio público, siendo necesario para ello un «títu-
nio público. lo que lo autorice otorgado por la autoridad compe-
Por su parte, según nos dice el artículo 85.3 de la tente» (artículo 84 de la Ley 33/2003), constituyen-
Ley 33/2003, «es uso privativo el que determina la do un uso de tales características sin título habilitante
ocupación de una porción del dominio público, de infracción grave, con arreglo al artículo 192 de la mis-
modo que se limita o excluye la utilización del misma Ley, teniendo en cuenta, además, que «la mera
tolerancia administrativa no es [...] equiparable a la ción con obras o instalaciones fijas» (artículo 86 de la
existencia de un título habilitante para la ocupación Ley 33/2003) 7.
de los bienes públicos» (STS 6/7/1993). Y es que, normalmente, el derecho al uso privativo
Este título necesario consiste en una autorización o de los bienes demaniales se adquirirá por medio del
en una concesión otorgada por la autoridad compe- otorgamiento de una concesión demanial o conce-
tente, según los casos 6. sión de dominio público. Sólo en ciertos supuestos
de usos privativos, de menor entidad o de vocación
Existe únicamente un supuesto en el que cabría
pasajera o transitoria, bastará con una autorización
decir que no cabe una concesión o autorización,
administrativa.
aquel en el que la Administración titular del dema-
nio celebra un contrato administrativo con el usua- Esta diferenciación en cuanto al título habilitante
rio que por su propia naturaleza supone la utilización para la utilización la encontramos también en la
del dominio público. El titular del bien demanial, al legislación de sectores demaniales específicos, como
celebrar el contrato con el usuario, formaliza una sucede en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas
decisión que supone necesariamente la utilización («Ley de Costas»), que exige tan sólo autorización
del bien, con lo que, en realidad, ya se ha producido para «la ocupación del dominio público marítimo-
ARTÍCULOS
una decisión administrativa de autorización. Es por terrestre con instalaciones desmontables o con bienes
ello por lo que el artículo 91 de la Ley 33/2003 esta- muebles» (artículo 51).
blece in fine que «no será necesario obtener estas Las autorizaciones que legitiman este tipo de ocupa-
autorizaciones o concesiones cuando el contrato 29
ciones, denominadas doctrinalmente por influencia
administrativo habilite para la ocupación de los bie- francesa estacionamientos, suelen otorgarse, además, a
nes de dominio público». En estos casos se entiende, precario, lo que significa que podrán ser revocadas
pues, que el titular demanial al celebrar el contrato unilateralmente por la Administración en cualquier
está implícitamente habilitando la ocupación del momento, sin derecho a indemnización, cuando
bien en cuestión. resulten incompatibles para el interés público, como
Volviendo a lo que es la regla general, del artículo prevé para su ámbito el artículo 55 de la Ley de Cos-
86 de la Ley 33/2003 se extrae que cuando se trate tas, en previsión conforme a la Constitución, según
de un uso común especial de duración no superior a consideró el intérprete supremo de la misma en su
cuatro años o de un uso privativo cuando la ocupa- sentencia 149/1991, de 4 de abril, antes citada y, con
ción que el uso representa se efectúe únicamente con carácter general, el artículo 92.4 de la Ley 33/2003,
instalaciones desmontables o bienes muebles y por que recoge, además, la necesaria aceptación de esta
plazo no superior a cuatro años, el título administra- potestad de revocación por parte del sujeto autorizado
tivo habilitante para ese uso será la autorización al otorgarle la autorización misma (artículo 92.7.g)).
administrativa.
5. ESPECIAL REFERENCIA A LAS CONCESIONES DEMANIALES
En todos los demás casos de uso común especial o
5.1. Concepto y naturaleza jurídica
de uso privativo será precisa una concesión adminis-
trativa de dominio público o demanial; en particular, De acuerdo con esta regulación, pues, la concesión
porque así lo dice la Ley, para el «uso privativo de los demanial puede ser definida como aquel acto admi-
bienes de dominio público que determine su ocupa- nistrativo por virtud del cual la Administración titu-
6
Debe advertirse que «el otorgamiento de la concesión demanial no exime a su titular de las concesiones y autorizacio-
nes que sean exigibles por otras Administraciones Públicas en virtud de sus competencias específicas»(STS 29/1/1993), como,
por otra parte, ha puesto de relieve el Tribunal Constitucional en diversas ocasiones (SSTC 77/1984, 56/1986 y 40/1998,
entre otras), recordándonos el alto Tribunal que titularidad dominical por parte de una Administración Pública no es exclu-
yente de actividades procedentes de otras Administraciones Públicas con incidencia en el mismo espacio físico.
7
El RBEL introduce la distinción adicional entre uso normal o anormal, según sea o no conforme con el destino prin-
cipal del dominio público al que afecte, aunque compatible con él, estableciendo que estarán sujetos a concesión administra-
tiva el uso privativo de los bienes del dominio público, en todo caso, sin distinción y el uso anormal de los mismos (art. 78
RBEL).
lar confiere a un tercero un derecho de uso privativo misma, el concesionario incurra en alguna de aque-
y temporal de una porción del dominio público o un llas prohibiciones.
derecho de uso común especial de duración superior Sin embargo, el que nos encontremos ante una
a cuatro años, conservando aquélla en todo caso su relación jurídica bilateral —eso es evidente— y el
titularidad, así como las potestades de policía nece- que existan remisiones a la legislación contractual
sarias para asegurar el cumplimiento de las condicio-
pública no supone necesariamente que la concesión
nes de la concesión y la indemnidad del bien conce-
demanial sea un contrato. La bilateralidad no impli-
dido.
ca necesariamente el carácter contractual, siendo así
La naturaleza de la concesión demanial ha dado que normalmente 8 un contrato supone un negocio
lugar a prolongados debates doctrinales que propug- bilateral, pero no siempre se da la relación inversa 9.
naban, respectivamente, su naturaleza de acto admi-
En primer lugar y, ante todo, el Texto Refundido
nistrativo o de contrato.
de la Ley de Contratos de las Administraciones
La doctrina clásica entendía que las concesiones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo
demaniales eran actos administrativos, siendo, por 2/2000, de 16 de junio («TRLCAP»), no incluye la
tanto, unilaterales. concesión demanial entre los contratos nominados.
ARTÍCULOS
Sin embargo, esta calificación resulta hoy cuestio- Junto a ello, debe advertirse que las concesiones
nada por la doctrina y la jurisprudencia, sobre la base demaniales siguen un procedimiento de otorgamien-
de que la concesión demanial da lugar a un vínculo to diferente al de los contratos, el cual es, además,
30
estable, con derechos y deberes para ambas partes, regulado por las diferentes leyes sectoriales (por ejem-
sin perjuicio de las facultades legales de revocación plo, en los artículos 73 y siguientes de la Ley de Cos-
que, por razones del interés público que está llamada tas), por el RBEL (artículos 78 y siguientes) y, como
a proteger, conserva la Administración titular del a continuación veremos, por la Ley 3/2003, con
bien. carácter genérico (artículos 93 y 96). Bien podría
Tal circunstancia ha llevado a parte de la doctrina haber una remisión genérica a la legislación contrac-
moderna a afirmar el carácter contractual de las tual pública que, simplemente, no se produce.
concesiones demaniales, apoyándose para ello, ade-
Cabría entonces decir que las concesiones de uso
más, en que el RBEL establece que la concesión
privativo de bienes demaniales crean derechos y obli-
demanial se otorgará con arreglo a ciertas normas
gaciones en virtud de una decisión administrativa
específicas y «a la normativa reguladora de la con-
aceptada por el concesionario, dando lugar a una
tratación de las Corporaciones Locales» (artículo
figura jurídica negocial o bilateral, pero no contrac-
78.2 RBEL); argumento al que hoy cabría añadir la
tual, sometida a normas propias, sin perjuicio de la
precisión contenida en el artículo 94 de la Ley
remisión en ocasiones a la figura de los contratos, a
33/2003 cuando señala que «en ningún caso
los que, sin duda, se parece; pero con los que no se
podrán ser titulares de concesiones sobre bienes y
identifica plenamente.
derechos demaniales las personas en quienes concu-
rra alguna de las prohibiciones de contratar regula- Es esta la línea que parece seguir la Junta Consulti-
das en el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de va de Contratación Administrativa en su Informe
junio, por el que se aprueba el texto refundido de la 5/1996, de 7 de marzo, cuando señala que «la figura
Ley de Contratos de las Administraciones Públi- de la concesión demanial debe quedar relegada a
cas», estableciéndose la extinción de la concesión supuestos que encajen en su concepto, sin que resul-
cuando, con posterioridad al otorgamiento de la te aplicable a la misma la Ley de Contratos de las
8
En algún supuesto —en el aspecto negocial de la constitución de la sociedad, por ejemplo— la doctrina se refiere a
negocios o contratos «plurilaterales».
9
Como ejemplo —eso sí, polémico— de negocio bilateral no contractual en el ámbito del Derecho Privado cabe citar
la donación, «acto de liberalidad» regulado en los arts. 618 y siguientes del Código Civil, fuera, por tanto, «De las obligacio-
nes y contratos» (arts. 1088 y siguientes), por más que alguna doctrina y cierta jurisprudencia se esfuercen en proclamar el
carácter contractual de la donación.
Administraciones Públicas, sino su normativa espe- dad (artículos 31, 44, 60 y siguientes y 301 del
cífica» o en el Informe 27/1996, de 30 de mayo, en Reglamento Hipotecario).
el que, planteada la cuestión de si en las licitaciones En este sentido, señala el artículo 93.2 de la Ley
para la adjudicación de una concesión administrati- 33/2003 que «cualquiera que haya sido el procedi-
va «la constitución de garantías provisionales o defi- miento seguido para la adjudicación, una vez otorga-
nitivas han de determinarse con arreglo al Regla- da la concesión deberá procederse a su formalización
mento de Bienes de las Corporaciones Locales de 13 en documento administrativo. Este documento será
de junio de 1986 o con sujeción a la Ley 13/1995, de título suficiente para inscribir la concesión en el
18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Registro de la Propiedad», hipotecable (artículo 107
Públicas», después de afirmar la plena aplicación de de la Ley Hipotecaria), y transmisible en los términos
la legislación contractual a los supuestos de conce- previstos en el acuerdo de otorgamiento de la conce-
siones administrativas de servicios públicos, estable- sión y, en todo caso, con autorización administrativa
ce que «en las concesiones demaniales debe admitir- (artículo 92.7.i) de la Ley 33/2003), salvo, claro está,
se la subsistencia de los preceptos del Reglamento de que la legislación sectorial establezca lo contrario
Bienes de las Entidades Locales de 13 de junio de —recordemos que la Ley 33/2003 es supletoria de la
1986, con las especialidades que, en cuanto a garan-
ARTÍCULOS
misma—, como sucede en el ámbito de la Ley de
tías provisionales y definitivas se contienen en el ar- Costas, cuyo artículo 70.2 prohíbe la transmisión
tículos 87.3 y 90.1 del citado Reglamento». inter vivos de algunas concesiones demaniales.
Por su parte, el Tribunal Supremo nos enseña que 31
5.2. El derecho de propiedad separada
«la concesión demanial supone una relación bilate- o concesional
ral, que comporta para el concesionario unos deter-
minados derechos administrativos que no pueden ser Además del derecho real administrativo en que la
desconocidos por la libre decisión de la Administra- concesión demanial consiste, la Ley 33/2003 (ar-
ción concedente» (STS 6/5/1996), añadiendo que tículo 97) reconoce al concesionario una suerte de
«ofrece un marcado, aun cuando no exclusivo, talan- propiedad separada o concesional sobre las obras,
te contractual» (STS 29/4/1988). construcciones e instalaciones fijas que haya cons-
truido para el ejercicio de la actividad autorizada, la
Como argumento de derecho positivo cabría seña-
cual nos recuerda a la propiedad separada del super-
lar, además, que el artículo 89 de la Ley 33/2003
ficiario.
contempla como realidades jurídicas distintas con-
trato y concesión, al regular la ocupación por terce- La Ley se refiere a este derecho de propiedad con la
ros de espacios en los edificios administrativos del mera denominación de derecho real, sin más, aun-
patrimonio del Estado la concesión demanial y un que después dirá que el mismo comprende «los dere-
«contrato que permita la ocupación de acuerdo con chos y obligaciones del propietario».
lo previsto en el Real Decreto Legislativo 2/2002, de Sin embargo, por la propia naturaleza de las cosas,
16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido estamos ante un derecho de propiedad esencialmen-
de la Ley de Contratos de las Administraciones te limitado, constituyendo una suerte de dominio
Públicas». dividido a término, entre el concesionario, durante
En cualquier caso, lo que es indudable es que la el tiempo que dure la concesión, a modo de propie-
concesión demanial constituye un derecho real dad sometida a término final o resolutorio, y la
administrativo, susceptible de ser ejercitado erga Administración concedente, propietaria sujeta a tér-
omnes, toda vez que «participa de la naturaleza jurí- mino inicial o suspensivo, toda vez que hará suyas las
dica de un derecho real administrativo de los parti- obras al término de la concesión.
culares para el disfrute, uso y vindicación, exclusivo Tal situación jurídica de división dominical com-
de un bien de dominio público» (STS 5 de diciem- porta, obviamente, limitaciones 10, que se unen a las
bre de 1990), inscribible en el Registro de la Propie- inherentes al interés público subyacente.
10
Siempre que se «comparte» el dominio de manera sucesiva en el tiempo nuestro ordenamiento jurídico establece limi-
taciones. Así sucede, por ejemplo, en materia de reservas (arts. 968 y siguientes del Código Civil).
En primer término, como no podría ser de otro vicio público, puedan situarse aquéllos en un nuevo
modo, presenta una limitación temporal, siendo así mercado para las infraestructuras, permitiendo la
que tendrá un periodo de vigencia coincidente con el transferencia, siquiera temporal y forzosa, de la titu-
plazo de validez de la concesión, la cual es soporte de laridad de esos bienes 11.
la titularidad dominical. La novedad que presenta esta hipotecabilidad de la
Aunque sólo sea durante ese periodo de tiempo, la propiedad separada se sitúa precisamente en la posi-
titularidad dominical del concesionario, permitirá al bilidad de hipotecar los bienes sobre los que recae la
mismo presentarse ante el tráfico como propietario, concesión, además de la de la concesión misma, que
lo que permitirá comportarse como tal a los efectos, es lo que prevé el artículo 107 de la LH, y, dentro de
por ejemplo, de obtener financiación precisamente su ámbito, el artículo 255 del TRLCAP (introduci-
porque es un propietario. do por la Ley 13/203, de 23 de mayo, reguladora del
Ahora bien, el interés público subyacente en la contrato de concesión de obras públicas), el cual, al
relación concesional condiciona también el ius dispo- regular «el objeto de la hipoteca de la concesión» dice
nendi del propietario, dado que, aunque se admite la que «las concesiones de obras públicas con los bienes
transmisión del objeto sobre el que recae el objeto y derechos que llevan incorporados serán hipoteca-
ARTÍCULOS
del dominio, inter vivos, mortis causa o mediante la bles», esto es, admite la hipoteca de los bienes, pero
fusión, absorción o escisión de sociedades, será pre- como parte de la concesión.
ciso en todo caso que los beneficiarios de la transmi- Cabría plantearse si después de la entrada en vigor
32 sión «cuenten con la previa conformidad de la auto- de la Ley 33/2003 resulta de aplicación este nuevo
ridad competente para otorgar la concesión» régimen de hipotecabilidad separada de las obras
(artículo 98.1 de la Ley 33/2003). públicas producto del contrato de concesión, siendo
En la misma dirección, aunque se permite la así que el concesionario tiene derecho a utilizar tales
hipoteca de los bienes sobre los que recae la propie- obras (artículo 242). Se trataría, por ejemplo, de
dad temporal y separada, sólo podrá constituirse plantear, la posibilidad de hipotecar las «zonas com-
previa autorización de la autoridad competente plementarias» a que se refiere el artículo 223, lo cual
para el otorgamiento de la concesión —determi- puede ser nada desdeñable desde el punto de vista de
nando su falta la no inscripción y, por tanto, la no la financiación.
constitución de la hipoteca (artículo 1875 del Parece que la respuesta a la cuestión planteada
Código Civil y 145 de la Ley Hipotecaria)— y en debe ser afirmativa, no existiendo argumentos for-
garantía de los préstamos contraídos por el titular males para sostener lo contrario, dada la confesada
de la concesión para financiar la realización, modi- tendencia legislativa (véase la Exposición de Motivos
ficación o ampliación de las obras, construcciones e de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del
instalaciones de carácter fijo situadas sobre la contrato de concesión de obras públicas, que intro-
dependencia demanial ocupada (artículo 98.2 de la duce el contrato de concesión de obra pública) a faci-
Ley 33/2003). litar la financiación de la iniciativa privada en la
Nos encontramos ante un nuevo intento del legis- construcción de tales obras.
lador de sacar el dominio público de su condición de De otro lado, los derechos de cobro de los créditos
tal, de manera que sin que se pierda el destino de los con garantía hipotecaria sobre esos bienes podrán ser
bienes que lo integran a las finalidades de uso o ser- cedidos total o parcialmente mediante la emisión de
11
Se trata de un esfuerzo legislativo ya clásico, manifestado sobre todo en Francia, que ha acudido a diversas figuras que
justificaran la división del dominio a efectos de financiación. A título de ejemplo, la Ley de 5 de enero de 1988 d’améliora-
tion de la décentralisation acudió a la figura del censo enfitéutico (bail emphytèotique) para acudir a la financiación privada
de equipamientos. Otras veces se ha acudido a las figuras del leasing o crédit-bail (incorporado al art. 34.7 Code du Domai-
ne Publique en 1994), a pesar de las reticencias del Conseil d’Etat. En España, antes de la Ley 33/2003, ya se advierten inten-
tos de búsqueda de fórmulas justificativas de la financiación, por ejemplo en la Ley 13/1996, que introdujo modificaciones en
la Ley de Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1964, en el TRCAP y en la Ley de Autopistas de 10 de mayo de 1972, entre
otras muchas.
participaciones hipotecarias a fondos de titulización tículo 68 de la Ley 30/1992), con independencia de

hipotecaria. la decisión final que adoptara la Administración que
Finalmente se establece que «podrán incorporar- resolviera el procedimiento ya iniciado.
se a fondos de titulización de activos, previa autori- Esta previsión de la Ley 33/2003 en cuanto a la
zación del Consejo de Ministros, a propuesta conforma de iniciación es coherente con la considera-
junta del de Economía y del competente por razón ción consagrada en la jurisprudencia de que el otor-
de la materia, previo informe de la Comisión gamiento de la concesión es discrecional (sentencias
Nacional del Mercado de Valores, valores que del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1954,
representen participaciones en derechos de cobro 26 de noviembre de 1956 y 30 de julio de 1986), no
del concesionario derivados de la explotación eco- existiendo, pues, un derecho a la misma ni tampoco
nómica de la concesión de acuerdo con las condi- a la iniciación de un procedimiento encaminado a su
ciones establecidas en el título concesional y con- otorgamiento.
forme a lo previsto en la legislación aplicable a
Tal consideración debe, no obstante, ser objeto de
dichos fondos de titulización de activos» (artículo
algunas matizaciones. En ocasiones, sí que cabe
99 de la Ley 33/2003).
hablar de la preexistencia de un derecho a obtener
ARTÍCULOS
6. OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN DEMANIAL una concesión, porque la norma misma así lo prevé,
como sucede, por ejemplo, en la Ley 22/1973, de 21
Como antes decíamos, la Ley 33/2003 contiene un de julio, de Minas, cuyos artículos 67 y siguientes
procedimiento para el otorgamiento de las concesio- 33
prevén un derecho a obtener la concesión por el titu-
nes demaniales, el cual es similar al contenido en las lar de un previo permiso de investigación.
legislaciones especiales y en los artículos 78 y
De otro lado, claro está, el otorgamiento o la
siguientes del RBEL.
denegación de la concesión debe producirse de
Así, de acuerdo con la Ley 33/2003, el otorga- acuerdo con el interés público, actuando éste como
miento de concesiones sobre bienes de dominio matización de la discrecionalidad, ministerio Cons-
público se efectuará en régimen de concurrencia 12 titutionis, (artículos 103 y 106 de la Constitución de
—salvo en los casos excepcionales previstos en el 1978), según prevé la Ley 33/2003 cuando señala
artículo 137.4, en que cabrá otorgamiento directo de que «para decidir sobre el otorgamiento de la conce-
la concesión—, a través del procedimiento regulado sión [...] se atenderá al mayor interés y utilidad
en el artículo 96 de la Ley —común al previsto para pública de la utilización o aprovechamiento solicita-
las autorizaciones demaniales—, el cual podrá ini-
do, que se valorarán en función de los criterios espe-
ciarse «de oficio o a solicitud de persona interesada»
cificados en los pliegos de condiciones» (artícu-
(artículo 96.1), aunque no parece el legislador utili-
lo 96.5).
zar el término «solicitud» en sentido técnico-jurídico
(el empleado en los artículos 68 y 70 y siguientes de En cualquier caso, el plazo máximo para resolver el
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen procedimiento será de seis meses, siendo el silencio
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Pro- negativo en caso de falta de resolución, según esta-
cedimiento Administrativo Común), sino como blece la Ley 33/2003 en perfecta sintonía con el artí-
sinónimo de mera petición, ya que, en rigor, el pro- culo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de
cedimiento de otorgamiento de la concesión se inicia Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
siempre de oficio, sin perjuicio de que la decisión de del Procedimiento Administrativo Común, que pre-
la Administración venga motivada por una petición vé la desestimación presunta por silencio negativo de
del particular, según se desprende del artículo 96.4 una solicitud cuando su estimación supusiera trans-
de la Ley 33/2003. Si se tratara de una solicitud stric- ferencia de facultades relativas al dominio público,
to sensu, ella misma iniciaría el procedimiento (ar- como sucedería en el supuesto de solicitud de una
12
En el caso del demanio estatal, las concesiones se otorgarán por los ministros titulares de los departamentos a que se
encuentren afectados, o corresponda su gestión o administración, o por los presidentes o directores de los organismos públi-
cos que los tengan adscritos o a cuyo patrimonio pertenezcan (art. 95 de la Ley 33/2003).
concesión, aunque, como antes decíamos, no parece sujetas a la tasa por utilización privativa o aprovecha-
estar refiriéndose a la misma solicitud 13. miento especial de bienes del dominio público esta-
Además, las concesiones demaniales se otorgan, tal regulada en la Ley 25/1998, de Modificación del
con fórmula reiterada en la legislación y la jurispru- Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de
dencia (artículos 80.11 RBEL y 66 de la Ley de Cos- Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales
tas) 14 «sin perjuicio de tercero», lo que significa que de Carácter Público o a las tasas previstas en sus nor-
no prejuzgan la existencia y validez o preferencia de mas especiales.
otros derechos que pudieran ser incompatibles con Ahora bien, siendo así que la tasa se conecta cau-
los reconocidos por el título concesional, de suerte salmente con la utilización de los bienes demaniales,
que, en la hipótesis de conflicto del derecho del con- la Ley 33/2003 establece la no sujeción a tasa cuan-
cesionario con situaciones jurídicas consolidadas, do la utilización privativa o aprovechamiento espe-
aquél habrá de hacer valer sus derechos ante los tri- cial de bienes de dominio público no lleve aparejada
bunales competentes, sin que la Administración con- una utilidad económica para el concesionario, o, aun
cedente pueda resolver el conflicto por su decisión existiendo dicha utilidad, la utilización o aprovecha-
unilateral, careciendo como carece de competencia miento entrañe condiciones o contraprestaciones
ARTÍCULOS
para alterar situaciones jurídicas civiles. para el beneficiario que anulen o hagan irrelevante
aquélla.
7. CONTENIDO
Es también objeto de mención necesaria el plazo
34 Sin perjuicio de los demás extremos que puedan de duración de la concesión y las posibles prórrogas
incluir las condiciones generales o particulares, el del mismo.
acuerdo de otorgamiento de una concesión dema-
En efecto, es esencial a las concesiones que se otor-
nial, deberá contener una serie de menciones necesa-
guen por tiempo determinado, no pudiendo tener
rias enumeradas en el artículo 92.7 de la Ley
carácter perpetuo o indefinido, debiendo fijarse su
33/2003, de las que destacamos algunas por su
duración y sus posibles prórrogas. Las diferentes
importancia para el régimen concesional.
leyes sectoriales fijarán el plazo máximo de duración
Así, se establece como contenido necesario del (la Ley de Costas, por ejemplo, establece un plazo
acuerdo la reserva por parte de la Administración «de máximo de 30 años en su artículo 66), señalando la
la facultad de inspeccionar el bien objeto» de la con- Ley 33/2003 a sus efectos que «su plazo máximo de
cesión «para garantizar que el mismo es usado de duración, incluidas las prórrogas, no podrá exceder
acuerdo con los términos» de la misma, lo que es de 75 años, salvo que se establezca otro menor en las
coherente con la circunstancia de que, a pesar de la normas especiales que sean de aplicación». Abando-
concesión, la titularidad del demanio sigue siendo na de este modo la Ley el tradicional plazo máximo
pública, de lo que se extrae también la posible exi- de noventa y nueve años (previsto en el artículo 79
gencia y mención de una garantía al concesionario del RBEL), el cual tenía la finalidad histórica de evi-
para garantizar las contingencias derivadas de la tar la prescripción adquisitiva de los bienes por pose-
explotación. sión inmemorial, lo que hoy es absolutamente impo-
De otro lado, habrá de especificarse el régimen sible, dada la insusceptibilidad de los bienes
económico de la concesión, teniendo en cuenta que demaniales de ser objeto de possessio ad usucapionem,
las concesiones de uso privativo o aprovechamiento siendo como son imprescriptibles (artículo 132 de la
especial del dominio público pueden ser gratuitas, Constitución, 1936 del Código Civil y 6.c) y 30 de
otorgarse con contraprestación o condición o estar la Ley 33/2003).
13
En cualquier caso, en el régimen de la Ley 30/1992, los procedimientos iniciados de oficio destinados a producir efec-
tos favorables, como sería el otorgamiento de la concesión para el concesionario, transcurrido el plazo máximo para resolver,
producen los mismos efectos que el silencio administrativo, con lo que el resultado práctico es el mismo; así se extrae del
art. 44.1.
14
Fórmula, no obstante, no prevista en la Ley 33/2003, aunque su no previsión no supone, obviamente, que la Admi-
nistración concedente pueda hacer lo que la cláusula citada trata de evitar.
8. EXTINCIÓN artículo 78 de la Ley de Costas) y, en principio, cree-

mos que genéricamente admisible, siempre que no
Deberá contener el acuerdo, además, las causas de
sea contraria al interés o al orden público ni perjudi-
extinción de la concesión que, además del transcurso
que a tercero (artículo 6.2 del Código Civil).
del plazo de la misma, que determina su «caduci-
dad», son, sintéticamente, las siguientes (artículo Como causa de extinción bilateral contempla la Ley
100 de la Ley 33/2003). 33/2003 el mutuo disenso de concedente y concesio-
nario, posibilidad enteramente lógica, dado el carácter
La concesión demanial puede extinguirse, en pri-
de la relación jurídica entablada entre las partes.
mer término por su «rescate», «previa indemniza-
ción» (véase también los artículos 78 y 79 de la Ley Desde el punto de vista objetivo, se extinguirá
de Costas), en lo que constituye, en rigor, una expro- también la concesión por la desaparición del bien
piación forzosa de las llamadas virtuales, por no estar demanial a que se refiere la concesión, la cual puede
sometidas a los cauces genéricos de la Ley de Expro- ser tanto física (es el caso, por ejemplo, de los artícu-
piación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, seña- los 83.5 y 86 de la Ley 22/1973, de Minas, cuando
lando la Ley que «los derechos de los acreedores se refieren al «agotamiento del recurso»), como jurí-
hipotecarios cuya garantía aparezca inscrita en el dica, cuando el bien sea desafectado, pasando a con-
ARTÍCULOS
Registro de la Propiedad en la fecha en que se pro- vertirse en bien patrimonial, y quedando sustituida
duzca el rescate serán tenidos en cuenta para deter- la concesión por una relación de igual contenido,
minar la cuantía y receptores de la indemnización.» pero de carácter privado, «correspondiendo al orden
(artículo 101.3 de la Ley 33/2003). 35
jurisdiccional civil conocer de los litigios que surjan»
No parece admitir la Ley 33/2003 «la revocación (artículo 102.3 de la Ley 33/2003).
unilateral sin derecho a indemnización» (artículo Por muerte o incapacidad sobrevenida del usuario
93.5 in fine y 100. d), posibilidad que el legislador o concesionario individual o extinción de la persona-
reserva para las autorizaciones «a precario» más arri- lidad jurídica.
ba comentadas, a pesar de que en la jurisprudencia
Es, finalmente, también causa de extinción de la
encontramos ejemplos de revocación de concesiones
concesión demanial, la falta de autorización previa
otorgadas también «a precario» (por ejemplo, sen-
en los supuestos de transmisión o modificación, por
tencias del Tribunal Supremo de 29/11/1980,
fusión, absorción o escisión, de la personalidad jurí-
11/11/1986 y 6 de mayo de 1996).
dica del concesionario, siendo como es aquélla siem-
Todavía dentro de las decisiones unilaterales de la pre necesaria, como antes veíamos.
Administración, la concesión se extingue por resolu-
Como efecto común a la extinción de la conce-
ción de la misma fundamentada en el incumpli-
sión, las obras, construcciones e instalaciones fijas
miento grave de las obligaciones del concesionario,
causa de extinción a menudo denominada también existentes sobre el bien demanial deberán ser demo-
caducidad (artículo 86 de la Ley 22/1973, de 21 de lidas por el titular de la concesión o, por ejecución
julio, de Minas), dicción que la Ley 33/2003 reserva subsidiaria, por la Administración a costa del conce-
para el transcurso del plazo concesional. El expe- sionario, a menos que se hubiera previsto expresa-
diente iniciado a los efectos de la resolución será mente su mantenimiento en el título concesional o
notificado a los acreedores hipotecarios que pudieran que así lo acuerde la Administración, supuestos en
existir, «para que puedan comparecer en defensa de que aquéllas serían adquiridas por ésta gratuitamen-
sus derechos y, en su caso, propongan un tercero que te y libres de cargas y gravámenes (artículo 101.1 y 2
pueda sustituir al concesionario que viniere incum- de la Ley 33/2003).
pliendo las cláusulas de la concesión» (artículo 101.4
de la Ley 33/2003). 9. CONCLUSIONES
No prevé la Ley 33/2003, sin embargo, la extin- Enlazando con lo que comentábamos al principio
ción de la concesión por decisión unilateral del con- del presente artículo, y a modo de conclusión, pode-
cesionario o renuncia del mismo, posibilidad consa- mos señalar como principales aportaciones de la Ley
grada en alguna normativa especial (por ejemplo, el 33/2003, de 3 de noviembre, las siguientes:
— En primer lugar, se lleva a efecto una completa sión para financiar la realización, modificación
regulación del régimen jurídico de la utiliza- o ampliación de las obras, existiendo argumen-
ción por los sujetos privados de los bienes del tos para sostener que este nuevo régimen de
dominio público, en especial, a través de las hipotecabilidad separada es aplicable respecto
concesiones demaniales, lo que simplificará de las obras públicas producto del contrato de
buena parte de los problemas prácticos que las concesión de obra pública, regulado en el
concesiones habían presentado hasta el TRLCAP, a pesar del carácter supletorio de la
momento en relación con los derechos que tal Ley 33/2003. Tal previsión tendrá importantí-
uso confiere. simas consecuencias desde el punto de vista de
— Además del derecho real administrativo en que la posible financiación de las obras.
la concesión demanial consiste, la Ley 33/2003 — De otro lado, los derechos de cobro de los cré-
(artículo 97) reconoce al concesionario una suer- ditos con garantía hipotecaria sobre esos bie-
te de propiedad separada o concesional sobre las nes podrán ser cedidos total o parcialmente
obras, construcciones e instalaciones fijas que mediante la emisión de participaciones hipote-
haya construido para el ejercicio de la actividad carias a fondos de titulización hipotecaria.
ARTÍCULOS
autorizada durante el tiempo que dure la con- — Finalmente se establece que «podrán incoporar-
cesión, con la importante consecuencia de la se a fondos de titulizaciónde activos, previa auto-
posible transmisión, previa autorización, del rización del Consejo de Ministros, a propuesta
36 objeto sobre el que recae el objeto del dominio, conjunta del de Economía y del competente por
inter vivos, mortis causa o mediante la fusión, razón de la materia, previo informe de la Comi-
absorción o escisión de sociedades. sión Nacional del Mercado de Valores, valores
— Se permite, asimismo, también con autoriza- que representen participaciones en derechos de
ción, junto a la hipoteca sobre la concesión cobro del concesionario derivados de la explota-
misma, ya reconocida antes en nuestro Dere- ción económica de la concesión de acuerdo con las
cho, la hipoteca de los bienes sobre los que condiciones establecidas en el título concesional y
recae la propiedad separada o concesional a conforme a lo previsto en la legislación aplicable
que nos acabamos de referir, en garantía de los a dichos fondos de titulización de activos» (ar-
préstamos contraídos por el titular de la conce- tículo 99 de la Ley 33/2003).
Sistemas Administrativos C
Sistema Nacional de Bienes Estatales
Los Bienes Inmuebles de dominio privado

Roberto Jiménez Murillo (*)
ÍNDICE RESUMEN EJECUTIVO

ANÁLISIS
––––––––––––––––––––––––––––––––– El tema de los bienes de dominio privado se trata en el Reglamento de la Ley del Sistema
I. Presentación del tema.
––––––––––––––––––––––––––––––––– Nacional de Bienes. Por su parte, uno primero, por cuestión metodológica, debe abor-
II. La ley del sistema y los bienes de dominio pri- dar el estudio y visión normativa de los bienes inmuebles de dominio público o bienes
vado. demaniales. Los bienes de dominio público se rigen por un régimen especial, el cual a
––––––––––––––––––––––––––––––––– su vez se ocupa de diversos tipos del demanio (bienes naturales, artificiales, materiales o
III. El reglamento de la ley del sistema y los bie- inmateriales). En cambio, los bienes de dominio privado se rigen por un régimen general,
nes de dominio privado. el cual es aplicable a todos los bienes que tengan tal condición jurídica. En el caso perua-
–––––––––––––––––––––––––––––––––
IV. Conclusiones. no, sin embargo, se tendrá en cuenta, la finalidad que cumplen los bienes de dominio
––––––––––––––––––––––––––––––––– privado, más aún los bienes inmuebles, cuyo tratamiento jurídico es muy escaso. Pero en
BITÁCORA INFORMATIVA términos generales, podemos indicar que su régimen legal es transversal a todas las enti-
––––––––––––––––––––––––––––––––– dades públicas que ostentan derechos de “propiedad” respecto de dichos bienes. Por su
I. Preguntas y respuestas SNB.
––––––––––––––––––––––––––––––––– parte, los bienes de dominio privado, a diferencia de los bienes de dominio público, no
II. Cuadro esquemático SNB. tienen un espacio en su diseño y contenido en la Constitución Política, lo que por cierto
no le confiere menor categoría jurídica como tema de estudio. Al no ser tratado así, es
necesario abordarlos. En virtud esa omisión descrita, es que el autor analizará el tema de
los bienes inmuebles de dominio privado.
I. PRESENTACIÓN DEL TEMA dominio privado se rigen por un régimen

general, el cual es aplicable a todos los bie-
El tema de los bienes de dominio pri- nes que tengan tal condición jurídica. En
vado se trata en el Reglamento de la Ley el caso peruano, sin embargo, se tendrá
del Sistema Nacional de Bienes. en cuenta, la finalidad que cumplen los
Uno primero, por cuestión metodoló- bienes de dominio privado, según las fun-
–––––––––––––––– gica, debe abordar el estudio y visión nor- ciones de cada entidad pública propieta-
(*) Abogado de la Universidad Mayor de San Marcos mativa de los bienes inmuebles de domi- ria. Pero en términos generales, podemos
(UNMSM). Con estudios en Maestría en Derecho
Constitucional en la Pontificia Universidad Católica nio público o bienes demaniales. indicar que su régimen legal es transversal
del Perú (PUCP). Ex Gerente Legal de la Superintenden- Los bienes de dominio público se rigen a todas las entidades públicas que osten-
cia de Bienes Nacionales (1993-2003). Ex Asesor de la por un régimen especial, el cual a su vez tan derechos de “propiedad” respecto de
Alta Dirección del Ministerio de Justicia (2004-2006) y se ocupa de diversos tipos del demanio dichos bienes.
Ex Asesor de la Alta Dirección del Ministerio de Salud
(2006-2007). Actualmente, es Consultor en Gestión (bienes naturales, artificiales, materiales Por su parte, los bienes de dominio
Patrimonial del Estado y Derecho Administrativo. o inmateriales). En cambio, los bienes de privado, a diferencia de los bienes de do-
Julio de 2009 C1
C Sistemas Administrativos
minio público, no tienen un espacio en su ción de los bienes estatales. Sin embargo nistrativos patrimoniales que realizan las
diseño y contenido en la Constitución Polí- y en una perspectiva jurídica netamente entidades públicas.
tica, lo que por cierto no le confiere menor integradora, el Derecho Civil proporciona
categoría jurídica como tema de estudio . todos los elementos complementarios II. LA LEY DEL SISTEMA Y LOS BIENES
Por tanto, es a la ley y a los reglamentos acerca del contenido y tratamiento de una DE DOMINIO PRIVADO
especiales o sectoriales, que les corres- relación jurídica de derecho real, los que
ponde abordar su tratamiento. Es en esta deben ser asimilados y adecuados al plano La Ley del Sistema se ocupa de la re-
perspectiva que estos bienes son materia de las potestades de la Administración Pú- gulación y alcances de los bienes de do-
de estudio, conforme a las bases del De- blica en el ámbito del Derecho Público. minio privado, la que alude al concepto,
recho Administrativo, pues en el fondo, se Por su parte, los bienes de dominio así como también acerca de los términos
analizan las competencias y atribuciones privado se constituyen por aquellos bie- y condiciones para su transferencia en la
de las entidades públicas propietarias de nes que no están destinados al uso pú- esfera estatal y fuera de ella también.
tales bienes. blico o algún servicio público. Es decir, En lo referente al concepto de bienes
En el plano del Derecho en general, lo que por negación del dominio público estatales, la Ley señala que estos com-
opuesto a la propiedad estatal es la pro- obtenemos una primera aproximación de prenden a los bienes muebles e inmuebles
piedad privada. Ambas tienen marcadas su contenido y alcances. Así entonces, code dominio privado (…) que tienen como
diferencias, pero también algunas seme- nociendo adecuadamente las categorías titular al Estado o a cualquier entidad pú-
janzas. La Constitución Política trata acer- conceptuales que distinguen al dominio blica que conforma el Sistema Nacional de
ca de las garantías que el ordenamiento público, conoceremos también las del do- Bienes Estatales, independientemente del
jurídico le confiere a la propiedad privada minio privado, inclusive, estableciendo las nivel de gobierno al que pertenezcan (Ar-
, el que, indirectamente, también le debe notas distintivas con algunos conceptos tículo 3° de la Ley del Sistema Nacional de
dispensar a la propiedad pública. que inicialmente podrían ser calificados Bienes Estatales, en adelante Ley del Siste-
Los bienes estatales, que comprende a de semejantes. ma). Las entidades que pueden disponer
los bienes de dominio privado, no pueden Las entidades públicas administran los de bienes de dominio privado, necesaria-
ser estudiados desde una perspectiva del bienes de dominio privado como suyos, mente tendrán que ser sus propietarias,
Derecho Civil. Esta disciplina no constituye como de su propiedad, lo que implica que salvo disposición legal en contrario.
ni debe constituir la primera base teórica cumplan con el pago de sus obligaciones La Ley del Sistema Nacional de Bienes
para su estudio, pues regula - entre otros tributarias municipales (salvo norma legal Estatales, cuando regula las garantías del
aspectos - las relaciones jurídicas de la expresa en contrario), inscriban los actos Sistema, refiere que la que se refiere a la
propiedad en general, sobre la base de la administrativos patrimoniales respectivos disposición de dominio, a favor de particu-
propiedad privada y de la autonomía de en el Registro de Predios, registren dichos lares, de los bienes inmuebles de dominio
voluntad de las partes, mientras que para actos y otros complementarios en el Sis- privado estatal, sea a título oneroso, te-
el Derecho Administrativo el principio de tema de Información Nacional de Bienes niendo como referencia el valor comercial
legalidad constituye el fundamento de las Estatales (SINABIP) a cargo de la Superin- y según los procedimientos establecidos
funciones que deben cumplir las entida- tendencia Nacional de Bienes Nacionales en las normas legales vigentes, siendo
des públicas, en lo concerniente a la uti- (SBN) y, en términos generales, con aque- otra garantía que la venta de los bienes de
lidad de los bienes que son de su propie- llas disposiciones que la Ley del Sistema dominio privado estatal se realice por su-
dad, al mismo tiempo que se analizan las y su Reglamento establece para todas las basta pública y de manera excepcional, en
competencias de las entidades públicas entidades públicas que tengan la conforma directa (Artículo 7°, literales d) y e),
en materia de administración y disposi- dición de titulares de bienes de dominio respectivamente de la Ley del Sistema).
privado. En otro contexto, la Ley alude a la
La Ley del Sistema se ocupa del trata- “propiedad”, cuando establece que los
miento de los bienes de dominio privado, gobiernos regionales ejecutan los actos
como no podría ser de otra manera, pues patrimoniales respecto de los “bienes de
se trata de los bienes materia de los proce- su propiedad”, conforme a lo dispuesto
dimientos promovidos por las entidades en la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Go-
estatales y aquellos que restringidamen- biernos Regionales, la Ley del Sistema, así
te pueden ser materia de transferencia a como por su reglamento, en lo que fuera
favor de terceros. El Reglamento, por su aplicable.
parte, es bastante prolijo en los diversos En forma similar, se refiere a los go-
procedimientos patrimoniales, cuyo ob- biernos locales, respecto de los bienes de
jeto son los bienes inmuebles de dominio su propiedad, cuyos actos patrimoniales
privado. La SBN asume el rol de ente rec- se ejecutan conforme a la Ley Nº 27972,
tor en lo que respecta al registro, control Ley Orgánica de Municipalidades, Ley del
y supervisión de la administración de los Sistema y su reglamento, incluyendo uni-
bienes inmuebles de dominio privado, sin versidades públicas y al Sector Defensa
perjuicio de la autonomía en las decisio- (Artículo 8°). Así también, señala funciones
nes de la mayor cantidad de actos admi- y atribuciones exclusivas de la SBN, las de
C2 Julio de 2009
aprobar la transferencia, en dominio fidu- encuentran bajo administración de dichas nales” (Artículo 9°), la inscripción en los
ciario, de los bienes inmuebles de dominio entidades, sin que ello implique que son Registros Públicos de aquellos bienes no
privado del Estado, de libre disponibilidad, propietarios de éstos bienes. inscritos como bienes de dominio del Es-
que se encuentren bajo su administración, En doctrina también se le conoce tam- tado (Artículo 23°), así como de aquellos
así como la de aquellos bienes de las en- bién a los bienes de dominio privado como “predios del Estado, identificados como de
tidades públicas, así como de emitir opi- “propiedad privada del Estado”, aún cuan- alcance nacional y los comprendidos en
nión técnica en los actos de disposición do del término en sentido estricto se debe proyectos de interés nacional, que perma-
de predios de propiedad del Estado, con mencionar que no hay nada enteramente necerán bajo competencia de la SBN y/o
excepción de los bienes de propiedad mu- privado en el Estado, amén de que el dere- de la entidad pública del bien o responsa-
nicipal, y de aquellos que sean materia de cho de propiedad no es el único derecho ble del proyecto, de conformidad con la
procesos de formalización o estén com- que integra el patrimonio del Estado. normatividad vigente y lo establecido en
prendidos en procesos de privatización o Por su parte, la expresión “bienes pa- el reglamento de la presente ley” (Primera
concesión en cumplimiento de disposicio- trimoniales del Estado” también tiene Disposición Complementaria).
nes especiales (Artículo 14°, numeral 14.1, aceptación en la doctrina y legislación Por su parte, el Reglamento enfatiza
literales h) e i), respectivamente). comparada, lo que no implica abandonar dicha distinción, por ejemplo, cuando re-
conceptos como el del “Patrimonio del gula la capacidad para aprobar los actos
III. EL REGLAMENTO DE LA LEY DEL SIS- Estado”, “bienes de dominio privado del patrimoniales (propiedad de los Gobiernos
TEMA Y LOS BIENES DE DOMINIO Estado” o “propiedad privada del Estado”. Regionales o propiedad del Estado que se
PRIVADO A continuación, también se argumenta si encuentre bajo su administración - Artí-
cuando se invoca el término “bienes pa- culo 32°) o cuando establece la instancia
El Reglamento empieza con el trata- trimoniales del Estado” o de “patrimonio que aprueba los actos patrimoniales sobre
miento de los bienes de dominio privado del Estado”, se está aludiendo realmente bienes inmuebles (disposición de bienes
en el numeral 2.2 del artículo 2° del Título al Estado o a la Administración General inmuebles de propiedad del Estado - Artí-
I : De las disposiciones generales, cuando del Estado. Estado y Administración Pú- culo 33°). No escapa a la reflexión que los
define a los bienes de dominio privado. blica se identifican en el plano puramente activos estatales son preciados y no están
En efecto, el numeral 2.2 del artículo 2° administrativo, esto es, no son realidades destinados, propiamente a la venta. Preci-
del Reglamento señala que, para los efectos diferenciadas. samente por esa razón, es que la dinámica
de aplicación de dicha norma, se entenderá Es a la Administración Pública y no al patrimonial estatal debe ser más dinámica
por bienes de dominio privado “a aque- Estado, a quien la Constitución le enco- y simplificada.
llos bienes estatales que siendo propiedad mienda la función de servir a los intereses El Sistema confiere lineamientos,
del Estado o de alguna entidad, no están generales y para el cumplimiento de esa fi- garantías y procedimientos a través del
destinados al uso público ni afectados a nalidad. Asimismo, es a aquella, a quien las Reglamento, de las que se derivan las res-
algún servicio público, y respecto de los leyes le atribuyen una serie de potestades ponsabilidades, si fuera el caso, en que
cuales sus titulares ejercen el derecho de y los medios materiales necesarios para existan situaciones de distorsión y abuso
propiedad con todos sus atributos”. ejercerlas. El Estado no es el propietario de en las decisiones administrativas. La recu-
Así como lo contrario de propiedad las fincas, sino la Administración General rrencia a la “opinión previa favorable” o la
privada es propiedad pública, se proyecta del Estado; no es el Estado quien compra distinción excesiva entre bienes estatales
de similar manera que el término contra- o enajena bienes, sino su Administración, a cargo de la entidad pública y bienes es-
rio de bienes de dominio público es el de como tampoco el Estado el que posee tatales de su propiedad, pueden generar
bienes de dominio privado. Si bien es cier- bienes en el extranjero, sino la Administra- algunas limitaciones a la gestión patrimo-
to que, hay una marcada naturaleza jurídi- ción Estatal nial estatal.
ca de los primeros, no es menos cierto que La disquisiciones antes planteadas, El ordenamiento jurídico nacional, en
en determinados aspectos operativos hay no son solamente de alcance teórico, sino materia de bienes estatales, ha optado por
algunas semejanzas. tienen implicancias prácticas en la eficien- el término “bienes de dominio privado”, el
En cuanto al término de bienes de do- cia y simplificación de los procedimientos que nos parece acertado y adecuado, claro
minio privado, debemos indicar que la Ley patrimoniales. En efecto, la normatividad está, sin dejar de observar la diversa gama
del Sistema y el Reglamento adoptan el del Sistema Nacional de Bienes Estatales, de términos que la doctrina presenta. Las
concepto general de bienes estatales, di- lamentablemente no ha escapado a la entidades públicas, de manera ordinaria,
gamos que como género, comprendiendo tendencia de no distinguir entre Estado y deben ser reconocidas como titulares del
a los dos tipos de bienes (dominio privado Entidades Públicas, aferrándose a “no sol- derecho de propiedad de los bienes a su
y dominio público) como especie. Así en- tar” la “propiedad estatal” a quienes son cargo y no administradores de bienes de
tonces, concluimos que la denominación sus directos destinatarios y responsables propiedad estatal.
de bienes estatales se trata de una noción de su administración. Así, por ejemplo, Por otra parte, corresponde destacar
amplia que comprende a todos los bienes se advierte lo anteriormente comentado que el catálogo de bienes de dominio pú-
estatales, a los que son de propiedad de en la Ley del Sistema cuando se regula “la blico establecido en el Reglamento es bas-
las entidades públicas y aquellos bienes propiedad de los Gobiernos Regionales” y tante amplio. Inclusive, podríamos señalar
cuya titularidad la otorga la ley a determi- los “bienes de propiedad del Estado bajo que prácticamente quedan pocos bienes
nadas entidades estatales, esto es, que se administración de los Gobiernos Regio- inmuebles que pueden tener la condi-
Julio de 2009 C3
ción de bienes de dominio privado. Tanto vado, cuyos bienes pueden estar
como pocos en cantidad, también pocos destinados a la realización de sus
La Administración Pública
en cuanto a la finalidad, pues recordemos, actividades empresariales o para
que si los bienes inmuebles están destina- la satisfacción de necesidades ad- constituye una organización
dos al uso público o al servicio público, en- ministrativas. que está destinada al servicio
tonces asistimos ante bienes de dominio de los intereses generales, por
público. s Derecho de Propiedad
Los bienes de dominio privado, en Cuando aludimos al derecho de
lo que en este sentido, los bie-
nuestra opinión, sirven como soporte para propiedad, hay que distinguirlo nes de dominio privado, aún
cumplir actividades complementarias a las preliminarmente del derecho de cuando sean “de su propie-
que se prestan, propiamente, en los bie- propiedad civilista . En realidad, dad”, no pueden ser usados
nes de destinados al servicio público (por el término es usado corriente-
ejemplo, en los edificios públicos) o al uso mente en la legislación nacional,
y dispuestos como cualquier
público (por ejemplo, garajes o almacenes sin que por ello distingamos que propietario particular.
de reparación). En otro momento de la di- la esencia del término se concen-
námica patrimonial, dichos bienes pueden tra en el “dominio” que ejercen las lares de adquisición, uso, registro
pasar a convertirse en bienes de dominio entidades públicas o el Estado, y transferencia de dichos bienes.
público por el mérito del destino que le en su oportunidad. El Estado, en De allí, pues, que los bienes de
confiera cada entidad pública. Así pues, un el contexto del Derecho Adminis- dominio privado cuenten con un
edificio público desocupado (bien de do- trativo, no tiene “derechos”, sino régimen jurídico general, que se
minio privado), puede ser destinado como potestades y atribuciones, por lo materializa principalmente al inte-
sede institucional de una entidad, con lo que el término inicialmente indi- rior de la Administración Pública.
cual se advierte una suerte de espera para cado, debe entenderse más a las
tal conversión. De otro lado, los bienes de cualidades jurídicas del bien, que s Atributos del derecho de pro-
dominio privado de libre disponibilidad, al derecho que puedan tener las piedad
se encuentran en posición de ser puestos respectivas entidades públicas Las entidades públicas actúan
al tráfico jurídico, en la modalidad de com- en sus esferas patrimoniales. En conforme al ordenamiento jurí-
praventa o arrendamiento, siempre que se síntesis, podemos indicar que dico y dentro de las facultades
haya verificado que el bien no puede ser este tipo de propiedad estatal establecidas por las leyes y regla-
utilizado por otra entidad pública . se regula por notas de carácter mentos y en concordancia con
iuspublicista y elementos singu- los fines para los que les fueron
3.1 Elementos constitutivos de los bie- lares, a no dudar, inspirados en el atribuidas. En suma, las entidades
nes de dominio privado derecho común. públicas sustentan sus actuacio-
Sobre la base de la definición de los El dominio, en sentido lato, nos nes y decisiones de acuerdo con
bienes de dominio privado estable- debe guiar a construir un criterio el principio de legalidad. Siendo
cida en el Reglamento, es que con- subjetivo de pertenencia a favor ello así, las entidades públicas en
figuramos los siguientes elementos de una entidad pública, a partir su condición de propietarias ejer-
constitutivos : del cual se activan todas las obli- cen atributos materiales y jurídi-
gaciones y prerrogativas estable- cos respecto de los bienes de su
s Entidades propietarias cidas en las normas legales de la propiedad. Así pues, si el derecho
El Reglamento menciona a las en- materia. común permite a los particulares
tidades propietarias como “titula- La Administración Pública cons- usar, disfrutar, disponer y reivindi-
res” de los bienes estatales, lo que tituye una organización que está car un bien, el Reglamento esta-
debe entenderse como una sino- destinada al servicio de los intere- blece un nexo para que similares
nimia de “propietario” de los bie- ses generales, por lo que en este atributos sean ejercidos por las
nes de dominio privado. Tampoco sentido, los bienes de dominio entidades públicas. En condición
debe confundirse con la “titulari- privado, aún cuando sean “de su de propietaria, la entidad pública
dad” que deriva de las potestades propiedad”, no pueden ser usa- “A” podrá usar el edificio o terreno
que se ejerce sobre los bienes de dos y dispuestos como cualquier afectado en uso o transferido en
dominio público. Pues bien, con- propietario particular. Los bienes propiedad a su favor con total in-
forme a la Ley del Sistema y su Re- de dominio privado, sin que estén dependencia, pero siempre den-
glamento, todas las entidades pú- destinados al uso público o al ser- tro de los términos del acto cons-
blicas comprendidas en el ámbito vicio público, se encuentran bajo titutivo. Igualmente, podrá obte-
del Sistema Nacional de Bienes Es- su pertenencia para que sirvan a ner sus frutos. Con mayor razón,
tatales, pueden ser propietarias de la realización de sus objetivos or- podrá reivindicar los bienes esta-
bienes de dominio privado estatal, dinarios y extraordinarios. De aquí tales, pues tratándose de dominio
inclusive las empresas estatales de que, el ordenamiento jurídico es- privado tales bienes son prescrip-
derecho público y de derecho pri- tablezca procedimientos particu- tibles, a diferencia de los bienes
C4 Julio de 2009
de dominio público. En cuanto a Sin embargo, es recomendable minio privado en dos (2) artículos, a saber,
la disposición, la entidad pública tanto para el ámbito de las relacio- los artículos 48° (inscripción del derecho
“A” no podrá disponer libremente nes jurídicas del derecho privado de propiedad) y 49° (encargos de gestión
los bienes de su propiedad, pues como para las entidades públicas. inmobiliaria cargo de la SBN). El articulado
en todos los casos se debe some- La inscripción de los actos de que sigue en adelante al Sub Capítulo I del
ter a procedimientos previamente administración y disposición de Capítulo IV, se refiere a los “aspectos espe-
reglados. No podrá, por ejemplo, los bienes estatales otorga segu- ciales” del régimen inmobiliario estatal, los
vender sus propiedades como lo ridad jurídica y, por lo tanto, sus que se inspiran en las figuras contractuales
haría un particular mediante una efectos se podrán advertir en el u obligacionales del Derecho Privado, lo
libre oferta o negociación directa, registro oportuno y actualizado cual significa que el Reglamento contiene
sino previamente a una tasación a nivel interno, así como también todos los procedimientos administrativos
comercial, una declaración de li- al que se debe remitir al SINABIP de los bienes estatales o en especial de los
bre disponibilidad y autorización a cargo de la SBN. Por lo demás, bienes de dominio privado. Otros procedi-
de la máxima autoridad adminis- ante la hipótesis de un proceso ju- mientos se encuentran regulados en leyes
trativa, lo que en todo caso deter- dicial, relacionado con el derecho especiales, como es el caso de las servi-
mina que la primera modalidad de de propiedad, por ejemplo una dumbres.
venta sea la subasta pública. reivindicación, la oposición del La primera parte del artículo 48° del
Los atributos del derecho de pro- título o documento sustentatorio Reglamento genera interpretación en va-
piedad estatal, si bien se inspi- que presente la entidad pública rios sentidos : i) que el acto de disposición
ran en los que son aplicables a la propietaria será de mayor eficacia se refiera a favor de una entidad pública o
propiedad privada, tienen notas y brevedad en la argumentación de un particular, ii) que el acto de disposi-
características propias de los pro- de la defensa de los intereses pú- ción que se apruebe mediante Resolución
cedimientos administrativos. Es blicos, que la de sustentar toda administrativa, culmine con la correspon-
de tener en cuenta que, los bienes la secuencia de actos traslativos diente inscripción en el Registro de Predios
estatales en general, responden a entre diversas entidades públicas, a favor del “adquirente”, iii) que el mismo
fines públicos y por tanto, su uso y finalmente no inscritas. acto culmine con la respectiva inscripción
disposición deben enmarcarse en registral “a favor del Estado” o por último,
la satisfacción de los intereses ge- Luego de estas líneas introductorias, iv) que se refiera a la inscripción previa del
nerales, a través del debido ejerci- analizaremos las disposiciones de los bie- derecho de propiedad antes de realizar ac-
cio de las competencias de las en- nes inmuebles de dominio privado conte- tos de disposición, como lo indica la sumi-
tidades públicas propietarias, sin nidas en el Reglamento. lla del artículo en comentario. Es curioso,
perjuicio de establecer un estudio pero la sumilla es mucha más clara en su
de costo-beneficio . “Artículo 48.- INSCRIPCIÓN DEL DE- texto que el propio contenido del artículo
RECHO DE PROPIEDAD PREVIO A LOS acotado. Analicemos el contenido.
s Obligaciones y prerrogativas ACTOS DE DISPOSICIÓN La redacción de esta parte del artícu-
Como indicamos anteriormente, Todo acto de disposición inmobilia- lo, en realidad, contiene algunos elemen-
el ordenamiento jurídico estable- ria requiere que se haya culminado con tos de confusión. En primer lugar, cuando
ce un marco legal que regula los la inscripción del derecho de propiedad estamos frente a un “acto de disposición”,
actos de administración, registro a favor del Estado o de la entidad co- se debe asumir que quien dispone o trans-
y disposición de los bienes esta- rrespondiente. fiere el bien es el Estado, representado por
tales. En el caso de los bienes de La existencia de cargas, gravámenes una entidad pública y quien adquiere es
dominio privado, las entidades y procesos judiciales que afecten a bie- otra entidad pública o un particular, si fue-
públicas se someten al régimen nes estatales que no impliquen cuestio- ra el caso. En la condición de transferente,
general y a las disposiciones espe- namiento sobre el derecho de propie- la entidad estatal previamente debe ins-
cíficas que dicte la SBN, en ejerci- dad, no limita su libre disposición no cribir el respectivo derecho de propiedad
cio de su rol de ente rector. El ar- obstante, deben ser puestas en conoci- en el Registro de Predios, para poder luego
tículo 10° del Reglamento señala miento del eventual adquirente del bien aprobar un acto de disposición a favor de
las atribuciones y obligaciones a o derecho, al momento de aprobarse el terceros y en su oportunidad suscribir el
las que se someten las entidades acto de disposición; lo cual constará en respectivo contrato de transferencia.
públicas propietarias de los bienes la Resolución que aprueba el acto, así Así se debe entender la confusa prime-
de dominio privado, incluyendo a como en los contratos respectivos bajo ra parte del artículo 48° del Reglamento.
los bienes muebles e inmuebles. sanción de nulidad. Surge entonces la pregunta : ¿Es obligato-
En tales casos, el eventual adquiren- rio que el Estado inscriba en el Registro de
s Inscripción registral te del bien o derecho asume el riesgo Predios todos los actos de adquisición de
La inscripción registral en nuestro por la pérdida o deterioro del bien, así inmuebles?. El artículo 10° del Reglamen-
ordenamiento jurídico general no como de sus frutos o productos.” to, que regula las funciones, atribuciones
es obligatorio ni constitutivo para El Reglamento regula los aspectos y obligaciones de las entidades públicas
oponer un derecho de propiedad. generales de los bienes inmuebles de do- en materia de gestión patrimonial, no
Julio de 2009 C5
registral o pendientes de concluir su sa- en el segundo supuesto, la alusión quizá

Los actos de superficie y usu- neamiento, siempre y cuando el mismo responda a aquellos supuestos en los que
fructo no implican la trans- no tenga incidencia respecto del derecho la entidad estatal sea titular de acciones
de propiedad. y derechos respecto de un determinado
ferencia de dominio estatal, La condición que establece el Regla- bien, en cuyo caso estamos frente a un
propiamente constituyen ac- mento, es que dichas situaciones de ca- derecho, aunque consideramos que tales
tos de administración , pues rácter legal o procesal sean publicitadas casos son mínimos en la esfera patrimo-
previamente por la entidad pública en nial estatal, sino casi extintos.
de lo que se trata es darle el
su posición de vendedora (en el caso de
mayor valor agregado a un venta a terceros) o de transferente (cuan- “Artículo 49.- DEL ENCARGO A LA
bien estatal que es de libre do transmite la propiedad a otra entidad SBN
disponibilidad y no se en- pública), bajo sanción de nulidad. Así en- El sustento técnico y legal en los ac-
tonces, en los casos de compraventa por tos de compraventa por subasta públi-
cuentra reservado para acti- subasta pública o de venta directa, inclu- ca o directa, superficie y usufructo po-
vidades de otra naturaleza. sive de permuta - que son los casos más drá ser efectuado por la SBN por encar-
importantes de transferencia de dominio go de las entidades, previa suscripción
establece una obligación puntual en el - la entidad propietaria o la encargada de del respectivo Convenio. La aprobación
sentido acotado, empero, sí señala que de- realizar la promoción de la compraventa, y formalización de dichos actos será
ben efectuar el diagnóstico de la situación debe publicitar en sus bases o avisos, to- efectuada por cada entidad de acuer-
técnica legal de sus bienes y de los que se dos los datos vinculados con los proble- do a sus competencias, a excepción de
encuentran bajo su administración (literal mas pendientes de solución. la venta por subasta pública que será
d), así como aprobar los actos de sanea- En todos estos casos comentados, la ejecutada por la SBN o el Gobierno Re-
miento, adquisición y administración de alusión a la responsabilidad administra- gional conforme a lo dispuesto en el ar-
sus bienes (literal g), lo cual implica que tiva y responsabilidad contractual, alude tículo 76 del presente reglamento.”
todas las entidades públicas tienen la al conocimiento previo que las entidades De los tres actos reseñados, esto es,
obligación de sanear constantemente los públicas deben tener de la situación legal, compraventa, superficie y usufructo, el
bienes estatales a su cargo, sean de su pro- registral y administrativa del inmueble que único acto reputado como “acto de dis-
piedad o simplemente bienes estatales a se propone en venta. Por ello es que, la for- posición” es el de la compraventa, sea por
cargo de su administración , inscribiendo mación del expediente plenamente docu- subasta pública o venta directa. El artículo
el derecho real correspondiente ante los mentado juega un papel muy importante, 33° refiere que en el caso de disposición
Registros Públicos. el cual debe ser revisado y analizado por de bienes inmuebles de propiedad del Es-
Entendida así esta parte del artículo los asesores y especialistas, previamente tado, la aprobación será efectuada por Re-
48°, la lógica procesal indica que cuando informe que sustentará el acto aprobato- solución del Titular del Pliego o de la máxi-
una entidad pública acuerda o aprueba rio de disposición inmobiliaria. Una vez ma autoridad administrativa de la entidad,
transferir el bien inmueble, sea a favor producida la publicidad y ya efectuada la previa opinión técnica de la SBN sobre la
otra entidad pública o de un particular, el transferencia, el adquirente asume el ries- procedencia del acto, excepto para los
derecho de propiedad estatal inscrito en go por las eventuales consecuencias que bienes de propiedad regional o municipal.
el Registro de Predios y registrado en el SI- deriven de tales cargas o gravámenes . En buena cuenta, las entidades que origi-
NABIP, debe ser indubitable y totalmente El artículo en comentario proyecta el nariamente requieren de opinión técnica
definido. Con mayor razón aún cuando se traslado de solución de las cargas y pro- favorable para la compraventa, son las del
trata de transferencias a terceros particu- cesos judiciales al adquirente, lo que no Gobierno Nacional.
lares, producto de una subasta pública o limita que en un caso concreto, las bases El artículo 49° del Reglamento regula
de una venta directa, pues si posterior a la del procedimiento admitan que la enti- la facultad a favor de la entidad propieta-
inscripción de la transferencia, es conoci- dad estatal se encargue del saneamiento ria de convenir con la SBN para que esta
ble alguna información registral en la que del predio a transferirse. Adviértase que, prepare el sustento técnico-legal y poste-
el derecho de propiedad estatal se cues- el Reglamento alude solamente a “proce- riormente también ejecute la transferen-
tiona, entonces la entidad estatal transfe- sos judiciales”, mas no a procedimientos cia del bien, sin perjuicio de que también
rente se encontrará en una situación com- administrativos, como puede ser el caso emita la previa opinión técnica, a la que
plicada, que seguramente se dilucidará en de los procedimientos de cobranza coac- está obligada por mandato reglamen-
el ámbito judicial. tiva por incumplimiento de obligaciones tario, lo que quiere decir que en estos
En cuanto a la existencia de cargas, tributarias prediales ante la municipali- casos, su nivel de supervisión y fiscaliza-
gravámenes y procesos judiciales de los dad correspondiente. ción casi se extingue, pues dicha entidad
inmuebles, siempre que no versen so- Por otro lado, es de advertirse que el realiza prácticamente todo el proceso de
bre el derecho de propiedad predial en artículo 48° del Reglamento alude en dos transferencia, el previo, mediante la pre-
sí mismo, no limita a la entidad pública ocasiones a la eventual adquisición del paración del expediente , luego el infor-
para efectuar su transferencia. Se pueden “bien o derecho”. Consideramos que en el me técnico legal y el posterior, mediante
tratar de bienes litigiosos o de bienes primer caso, sin lugar a dudas, se refiere la ejecución de la transferencia. ¿Es tan
sujetos cargas o gravámenes de carácter al predio (terreno y/o edificación), mas complicado que un Ministerio o un orga-
C6 Julio de 2009
nismo del Gobierno Nacional pueda pre- que la venta por subasta pública será eje- sentar en los actos de superficie y usu-
parar un expediente con los documen- cutada por la SBN (o el Gobierno Regio- fructo, con la diferencia que para éstos, no
tos sustentatorios de una transferencia nal), en concordancia con el artículo 76° rige la autorización de la SBN a la entidad
predial ?. En buena cuenta, este artículo del Reglamento, el que a su vez prescribe propietaria para que ejecute el respectivo
instaura la posibilidad que la SBN se con- que “excepcionalmente la SBN podrá au- acto.
vierta en la entidad operativa en materia torizar a que la subasta pública sea ejecu-
de transferencias de bienes inmuebles tada por la entidad propietaria del bien”. IV. CONCLUSIONES
estatales del Gobierno Nacional, con lo Ambos artículos generan un “sí, pero no” y
cual en nuestra opinión su rol de ente un “no, pero sí”, en cada caso. 1. Los bienes de dominio privado se ri-
rector disminuirá al involucrarse en pro- En consecuencia, la conexión de los gen por un régimen general, a diferen-
cedimientos que deben ser asumidos por artículos 49°, 76°, incluyendo los artículos cia de los bienes de dominio público
las propias entidades. La SBN debe lide- 85° y 90° antes acotados, ofrece tres esce- que se regulan por un régimen jurídico
rar la conducción del Sistema Nacional de narios: especial.
Bienes Estatales, no la de la ejecución de i) La SBN prepara el expediente, emite 2. Los bienes de dominio privado se aso-
los procedimientos. el informe técnico de la compraventa cian, jurídicamente, a los bienes de
Los actos de superficie y usufructo no y ejecuta la compraventa. propiedad privada estatal, por lo que
implican la transferencia de dominio es- ii) La entidad propietaria prepara el ex- se le aplican los atributos de la propie-
tatal, propiamente constituyen actos de pediente y emite su informe técnico dad general regulada por el derecho
administración , pues de lo que se trata es a nivel institucional a nivel de expe- común, en todo lo que corresponda a
darle el mayor valor agregado a un bien diente interno, la SBN emite opinión su naturaleza jurídica.
estatal que es de libre disponibilidad y no técnica favorable previo al acto apro- 3. Luego de conocer el régimen de los
se encuentra reservado para actividades batorio y finalmente la SBN ejecuta la bienes de dominio público e identifi-
de otra naturaleza. En ese sentido, el co- compraventa. car cuáles son los bienes que lo confor-
mentario anterior lo extendemos a estos iii) La entidad propietaria prepara el man, es que se identifican fácilmente
dos procedimientos, más aún, teniendo en expediente y emite su informe técni- los bienes de dominio privado estatal.
cuenta que el Reglamento en sus artículos co a nivel institucional, la SBN emite 4. Los bienes de dominio privado no tie-
85° y 90° también establece el requisito opinión técnica favorable, quien au- nen ningún privilegio especial, por lo
previo del informe técnico legal favorable toriza a la entidad propietaria a que que la responsabilidad de su adminis-
de la SBN. ejecute la compraventa. tración y disposición constituye res-
Una curiosidad del artículo 49° del Re- ponsabilidad de sus entidades propie-
glamento es su última parte, que señala Similares escenarios se pueden pre- tarias.
Bitácora Informativa
I. PREGUNTAS Y RESPUESTAS DE UTI- lamente en vía supletoria, pues los 4. ¿Se deben inscribir en los Regis-
LIDAD bienes estatales no tienen todas las tros Públicos todos los bienes de
características de los bienes privados dominio privado?
1. ¿Los bienes de dominio privado es- (propiedad privada). La aplicación de En efecto, todos los bienes de domi-
tatal se regulan íntegramente por normas del Derecho Civil debe ser nio privado deben estar saneados y
la Ley del Sistema y su Reglamen- restrictiva y teniendo en cuenta las deben estar inscritos en los Registros
to? funciones de las entidades públicas Públicos. Esta es una de las funciones
No necesariamente. La ley y el regla- y la naturaleza de los bienes estata- permanentes de las entidades públi-
mento constituyen la normatividad les. cas en materia de control patrimo-
general aplicable a todos los bienes nial.
de dominio privado de las entidades 3. Los bienes de dominio privado
públicas integrantes del Sistema, ¿pueden ser transferidos sin nin- 5. ¿Todos los bienes de dominio pri-
pero ello no obsta para la aplicación guna restricción ? vado se deben registrar en el SINA-
de leyes y reglamentos especiales. No. Dichos bienes se someten al prin- BIP?
cipio de los procedimientos reglados Sí, todos los bienes inmuebles de-
2. En los casos de ausencia de regula- y las entidades propietarias al princi- ben registrarse en el SINABIP, sobre
ción, en procedimientos patrimo- pio de legalidad, por lo que los bie- la base de su documentación sus-
niales, por las normas antes referi- nes de dominio privado no pueden tentatoria. Con mayor razón, cuando
das, ¿es posible aplicar las normas ser transferidos o vendidos sin for- los bienes inmuebles se encuentran
del Derecho Civil ? malidad alguna, como ocurre con los debidamente saneados e inscritos en
Sí es posible su aplicación, pero so- bienes de propiedad privada. los Registros Públicos.
Julio de 2009 C7
Derecho y Cambio Social
LA POSESIÓN Y LA USUCAPIÓN SOBRE BIENES DE

DOMINIO PRIVADO DEL ESTADO: REFLEXIONES A PARTIR
DE LO DISPUESTO POR LA LEY Nº 29618
Carlos Zecenarro Monge (*)
Con fecha 24 de noviembre del 2010, el Congreso de la República

promulgó la Ley Nº 29618, ley que establece la presunción de que el
Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad, y se declaran
imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado estatal1.
(*)
Abogado graduado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (2006) y Máster en Administración
graduado con méritos por la University of Wales del Reino Unido (2011). Ex asesor legal del
Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI y actual asesor legal de la
Secretaría General del Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI.
carlos.zecenarro@inei.gob.pe
1
Ley Nº 29618
Artículo 1.- Presunción de la posesión del Estado respecto de los inmuebles de su propiedad.
Se presume que el Estado es poseedor de todos los inmuebles de su propiedad.
Artículo 2.- Declaración de imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado estatal
Declárese la imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado estatal.
Disposición Complementaria Final

Única.- Exclusión de los predios de la comunidades campesinas y nativas del país.
La presente Ley no es de aplicación a los predios en propiedad, en posesión o en uso tradicional de las
comunidades campesinas y nativas, los cuales se rigen por las leyes de la materia.
Disposición Complementaria Transitoria

Única.- Aplicación de la Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, y su
reglamento
www.derechoycambiosocial.com │ ISSN: 2224-4131 │ Depósito legal: 2005-5822 1
Mediante el presente artículo se propone una reflexión acerca de la
naturaleza jurídica de figuras tales como la posesión y la usucapión sobre
bienes de dominio privado del Estado, a fin de determinar la viabilidad
jurídica de dicha ley.
Los bienes estatales: el dominio privado y dominio público del Estado
De acuerdo a la definición brindada por la Ley N° 29151, Ley General del

Sistema de Bienes Estatales (publicada con fecha 14 de diciembre de
2007), son bienes estatales todos los muebles e inmuebles bienes de
dominio privado o público, que tienen como titular al Estado o a cualquiera
de sus entidades. Estos bienes estatales se hallan administrados por la
Superintendencia de Bienes Nacionales - SBN.
A su vez, dentro de la categoría de bienes estatales tenemos dos grupos:
· Los bienes de dominio público del Estado son aquellos que tienen
una finalidad pública determinada, ya sea uso o servicio público,
para lo cual se hallan dotados de un régimen jurídico especial. En ese
sentido, tres son los elementos que configuran la relación jurídica de
los bienes de dominio público, también conocidos por cierta doctrina
como bienes demaniales: la titularidad pública de los mismos, su
afectación a una finalidad o utilidad pública y la aplicación de un
régimen especial administrativo de protección y uso2. Asimismo, si
bien son inalienables e imprescriptibles, de acuerdo a lo prescrito
en el artículo 73° de la Constitución Política del Perú, son
susceptibles de ser afectados por derechos reales administrativos
otorgados por el Estado, pues, conforme define Figueroa Yáñez, éste
tipo de derechos concedidos un particular sobre un bien público, se
caracteriza ‘‘por su precariedad, pues no es perpetuo ni definitivo, y
es revocable’’3.
Las personas naturales o jurídicas que, a la fecha de la entrada en vigencia de la presente ley, se
encuentren ocupando inmuebles de propiedad estatal, con excepción de bienes municipales, que cumplan
con los requisitos establecidos en la ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes estatales,
y su reglamento pueden acogerse a los mecanismos de compraventa a valor comercial establecidos en
dichas normas.
2
Concepto vertido por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente de
Inconstitucionalidad Nº 00003-2007-PC/TC.
3
FIGUEROA, ASPILLAGA y MONTERO
1999 Código civil y leyes complementarias. Editorial Jurídica Chile, Santiago. Pág. 31.
· Los bienes de dominio privado del Estado -sobre los cuales versa la
norma bajo análisis- son definidos por el Tribunal Constitucional
peruano, como aquel acervo de bienes conformado por ‘‘(…)
aquellos que, siendo de propiedad de la entidad pública no están
destinados al uso público ni afectados a algún servicio público.
Sobre los bienes de dominio privado, las entidades públicas
ejercen el derecho de propiedad con todos sus tributos,
sujetándose a las normas del derecho común’’4 (énfasis agregado).
En virtud de ello, son susceptibles de ser embargados, enajenados o
de ser adquiridos mediante prescripción adquisitiva de dominio,
entre otras particularidades. Ramírez Cruz distingue éstos entre
aquellos destinados a un servicio público y aquellos que no ostentan
dicho fin, estableciendo respecto de estos últimos que siempre han
de brindar algún tipo de utilidad pública, aunque no de manera
mediata5.
Dentro de esta última categoría encontramos los bienes inmuebles y

predios pertenecientes a entidades y organismos públicos. Asimismo, de
acuerdo a lo consagrado por la Ley N° 291516, se considerarse también
como de dominio privado del Estado a todos los predios del territorio
nacional que no se encuentren inscritos en el Registro de Predios y que no
constituyan titularidad de corporaciones campesinas o nativas.
La posesión y la presunción posesoria
Analizar la posesión, dentro de los derechos reales, significa entrar en uno

de los campos del conocimiento jurídico que ha merecido los más grandes
y ardorosos debates intelectuales en cuanto a su esencia, estructura,
significado e implicancias. Aun cuando a propósito del análisis propuesto
solamente interesa el elemento del poder de hecho o corpus, cabe hacer una
sucinta reseña de las teorías que han orientado la mayoría de ordenamientos
civiles del mundo, y que constituyen la base teórica de la definición legal
de la posesión.
4
Criterio establecido también en el Expediente de Inconstitucionalidad Nº 00003-2007-PC/TC.
5
RAMÍREZ CRUZ, Eugenio
2007 Tratado de los Derechos Reales. Editorial Rodhas, Lima, Tomo I, Pg. 250.
6
Artículo 23° de la Ley 29151.- ‘‘Los predios que no se encuentren inscritos en el Registro de Predios y
que no constituyan titularidad de particulares ni de las Comunidades Campesinas y Nativas, son de
dominio del Estado, cuya inmatriculación compete a la Superintendencia de Bienes Nacionales SBN’’
La primera teoría corresponde a Friedrich Karl von Savigny, quien luego
de estudiar por años los documentos romanos, formuló la denominada
teoría subjetiva por la posesión, en virtud de la cual estableció que, para
distinguir a la posesión jurídicamente protegible de la simple detentación
que no podía ser susceptible de tutela jurídica, se requieren dos elementos:
1) el corpus o señorío físico sobre el bien, que exterioriza el hecho; y 2) la
existencia de animus domini o animus res sibi habendi, constituido por el
elemento volitivo interno por el cual quien se enseñorea sobre el bien lo
hace bajo la creencia de tener una titularidad legitima sobre el mismo
(intención de excluir a otros), pues de no concurrir este convencimiento
interno, estaremos ante un simple tenedor o detentador, no protegible por
las acciones posesorias. Con el fin de tutelar debidamente la figura
posesoria, Savigny determinó la existencia de una presunción legal iuris
tantum del animus, por lo que en caso de cuestionamiento, bastaba que el
poseedor pruebe la causa que originó su posesión para acreditar el derecho.
Savigny también consideró la posibilidad de la posesión con ausencia de

contacto físico entre el dueño y la cosa, condicionándola a la existencia de
una posibilidad física, exclusiva y vigente de poder disponer y disfrutar del
bien cuando el titular del derecho lo desee. Asimismo, contempló la figura
del poseedor derivado, para justificar la existencia de ciertas figuras del
derecho romano tales como el enfiteuta o el precarista, que siendo meros
detentadores, estaban legitimados por la ley romana para accionar las
defensas posesorias.
Por su parte Rudolf von Ihering, en la formulación de la teoría objetiva de

la posesión7, liga indisolublemente el corpus con el animus, estableciendo
que quien explota económicamente un bien debe presumirse propietario,
por cuanto no es posible diferenciar la intención del hecho posesorio, ya
que el interés siempre radica en el poseedor. Este autor eleva el hecho
posesorio a un nivel en que la protección jurídica le es aplicable por la sola
apariencia del contacto físico con el bien, pues, como se estableció
precedentemente, el animus domini se ha de inferir implícito al señorío
sobre el bien. Asimismo, respecto de de aquellos supuestos como el de la
posesión mediata, en la que no puede considerarse implícita la voluntad
posesoria al existir un derecho derivado, Ihering agrega un elemento a su
teoría: la negación normativa de la posesión en determinadas situaciones.
En virtud de ello, a juicio de Ihering, quien alega mejor derecho posesorio
no debe alegar sobre la causa del animus domini, como propone su ilustre
7
IHERING, Rudolph von
2004 La teoría de la posesión. El fundamento de la protección posesoria. Editorial REUS,
Madrid. Págs. 57-79.
rival ideológico, sino que debe acreditar la existencia de una exclusión
legal preexistente que determine la naturaleza de la situación de hecho
como mera detentación8.
¿Cuál es la tendencia adoptada por nuestro Código Civil? El artículo 896°

de dicho cuerpo normativo establece que:
La posesión es el ejercicio de hecho de uno o más
poderes inherentes a la propiedad.
Mientras que el artículo 897° del mismo cuerpo legal preceptúa que:
No es poseedor quien, encontrándose en relación

de dependencia respecto a otro, conserva la
posesión en nombre de éste y en cumplimiento de
órdenes e instrucciones suyas.
Y el artículo 912° concluye que:

El poseedor es reputado propietario, mientras no
se pruebe lo contrario. Esta presunción no puede
oponerla el poseedor inmediato al poseedor
mediato. Tampoco puede oponerse al propietario
con derecho inscrito.
Es difícil adivinar una tendencia única en la formulación doctrinaria del

Código Civil peruano. Sin embargo, coincidimos con Gonzales Barrón9
cuando señala que la normativa civil peruana tiene importante influencia de
Savigny por la radical importancia del animus domini para diferenciar los
tipos de posesión, así como para cualificar la posesión a efectos de ciertos
institutos jurídicos como la usucapión (esta influencia de la teoría subjetiva
se manifiesta claramente en la formulación de la presunción contenida en el
artículo 912°). Sin embargo, estas consideraciones no son uniformes, pues
tratadistas nacionales como Sánchez Palacios-Paiva consideran que el
actual Código Civil retira todo elemento subjetivo en su formulación10,
8
Por ello, entre sus críticas a la teoría de Savigny, consideró a la presunción iuris tantum del animus
domini como una cuestión probatoria que no hace sino llevar al poseedor por el intrincado camino de la
prueba de la causa del derecho, cuando la probanza de ello no corresponde a éste sino a quien cuestiona
dicha posesión.
9
GONZALES BARRÓN, Gunther
2005 Derechos Reales. Jurista Editores S.A, Lima. Pg. 261.
10
SÁNCHEZ PALACIOS PAIVA, Manuel
mientras que Ramírez Cruz considera que existe adhesión del derecho
peruano a la tesis objetiva de Ihering, aunque esto no implica la negación
del animus, pues ‘‘toda relación fáctica es posesión, a menos que el
legislador disponga lo contrario’’11.
Nuestro código confiere al poseedor no solo el ius utendi y ius fruendi, sino
también la posibilidad de hacer cesiones de derechos, defensas posesorias o
usucapir; pero sujeta dichos derechos a la existencia de una relación de
hecho que exteriorice el señorío sobre el bien. Así, para acreditar
posesión jurídicamente protegible es requerido ejercer actos posesorios
(aprovechamiento físico del inmueble), requisito que persiste aun en el caso
de la posesión mediata, denominada por Gonzales Barrón como
espiritualizada12 (artículo 897°), en la cual si bien el poseedor no ostenta
dominio físico directo sobre la cosa, lo hace a través de un servidor de la
posesión o poseedor inmediato (artículo 897° del Código Civil). Así, se
pone de relevancia el requisito del corpus como elemento cardinal del
hecho posesorio en nuestra normativa civil13. No existe en ninguna caso la
posibilidad alguna de una posesión presunta.
Vamos ahora al análisis de fondo. Mediante la Ley Nº 29618 se instaura

una presunción posesoria por la cual se reputa al Estado como poseedor
de todos los inmuebles de su propiedad a nivel nacional, excluyendo la
propiedad de corporaciones campesinas. ¿Es esto posible desde la
perspectiva de la posesión adoptada por el Código Civil peruano? Tal como
se ha expuesto precedentemente, si bien existen diversas teorías que
divergen sobre los elementos que deben concurrir para atribuir
consecuencias jurídicas al hecho posesorio, hay una variable que es
2008 El ocupante precario. Jurista Editores S.A, Lima. Pg. 40.
11
RAMÍREZ CRUZ, Eugenio
2007 Op cit. Pg. 380.
12
GONZALES BARRÓN, Gunther
2005 Op cit. Pg. 281.
13
Como ejemplo de ello puede citarse el caso del Pleno Casatorio N° 2229-2008-Lambayeque, publicado
el 22 de agosto de 2009 en el diario oficial El Peruano. Si bien en dicho precedente jurisprudencial la
posesión no es tema central, se ha cuidado de establecer que, para el derecho peruano, es fundamental que
la posesión esté vinculada al señorío de hecho que el hombre ejerce de una manera efectiva sobre las
cosas con el fin de utilizarlas económicamente. Así, dicho precedente establece en el segundo párrafo del
fundamento vigesimocuarto que lo decisivo en la posesión es la ‘‘apariencia socialmente significativa que
exterioriza (manifiesta) formalmente la propiedad’’, lo cual es además reforzado por connotados
profesores peruanos de derecho civil, que analizaron el trasfondo y las implicancias del precitado
pronunciamiento judicial (Ver Diálogos con la Jurisprudencia N° 132, setiembre de 2009).
concurrente a todas a ellas: la obligatoriedad del poder de hecho sobre la
cosa (corpus). En este orden de ideas, la Enciclopedia Jurídica Omeba
establece que ‘‘la posesión es una relación o estado de hecho (…) que se
manifiesta a través del corpus, conjunto de actos materiales que demuestran
la existencia de un poder físico sobre la cosa. En este elemento puede
decirse que todas las doctrinas y todas las legislaciones están de
acuerdo’’14.
Se entiende entonces, que la Ley Nº 29618 constituye un supuesto de

atribución de consecuencias jurídicas a una inexistente situación de hecho,
donde no se verifica posesión mediata o inmediata, legítima o ilegítima,
precaria, de buena o mala fe: nada.
Dicha norma también colisiona con la figura jurídica del abandono civil. El
numeral 2), del artículo 922° del Código Civil establece que es causal de
extinción de la posesión el abandono del bien, mientras que en el artículo
953° establece que se interrumpe el término prescriptorio si el poseedor
pierde la posesión o es privado de ella, pero cesa ese efecto si la recupera
antes de un año o si por sentencia se le restituye (base de la interrupción
natural de la usucapión). Aquí nuevamente se pone de manifiesto la
medular importancia del señorío o relación de hecho sobre la cosa para
configurar posesión, tanto así que la ausencia de este elemento genera una
situación de hecho a la que el ordenamiento ha atribuido una consecuencia
jurídica (pérdida de la posesión y por ende, de las facultades que ésta
confiere).
Entonces, ¿puede verificarse el abandono civil de un inmueble cuando el

poseedor de éste es presunto o ficto? ¿Si estos bienes no son transferidos,
concesionados o explotados por un plazo mayor a un año, estaríamos ante
un supuesto de abandono legal pese a la omnipresencia jurídica de su
poseedor? Aceptar estos supuestos implica colocar a los bienes privados
del Estado en una posición privilegiada sobre todos los demás bienes
sujetos a las regulaciones civiles, lo cual no solo se contradice directamente
con lo establecido por el Tribunal Constitucional respecto de la sujeción del
Estado a las regulaciones civiles comunes respecto de sus bienes de
dominio privado, sino que también contraría una elemental lógica de
aprovechamiento y explotación económica llevada a cabo por quien se
14
ENCICLOPEDIA JURIDICA OMEBA
1964 Editorial Bibliográfica Argentina SRL, Buenos Aires. Pg. 666.
enseñorea sobre un predio, lo trabaja, lo valoriza y lo ingresa en el tráfico
jurídicos de bienes.
En similar sentido se pronuncia Landa Arroyo, quien, diferenciando los

regímenes jurídicos correspondientes a los bienes de dominio público y de
dominio privado estatal, es claro al establecer que ‘‘cuando el Estado hace
uso de los bienes estatales con una finalidad particular, no deben estar
sujetos a prerrogativas de la inembargabilidad o imprescriptibilidad. Más
aun, cuando el Estado es vencido en juicio, debe ser objeto del embargo y
ejecución de los bienes de dominio privado’’15. En el presente caso resulta
evidente que estamos en un supuesto en que se ha legislado de manera
diferenciada para favorecer un tipo de bienes que no gozan de protección
constitucional o normativa alguna.
La usucapión como mecanismo de armonía social
La usucapión o prescripción adquisitiva de dominio es una figura legal que

tiene su base en la justicia social. Se fundamenta en la necesidad de atribuir
consecuencias a un hecho debidamente cualificado que, por su persistencia
en el tiempo, ha originado una situación firme cuyo reconocimiento por
parte de las instituciones es urgente en virtud de los postulados
constitucionales de propiedad, libertad de creación de riqueza y economía
social del mercado. Estos principios, consagrados en los artículos 58°, 59°
y 70° de la Constitución Política del Perú, garantizan la obligación que
tiene el Estado de crear condiciones y mecanismos propicios para la
participación de los ciudadanos en la vida económica nacional, fomentando
la inclusión social y el empoderamiento. Y la usucapión es justamente una
manifestación tangible de lo antes referido: una garantía otorgada por el
ordenamiento jurídico a una persona que, por un tiempo determinado, ha
explotado y creado riqueza mediante el ejercicio de posesión constante,
pública, pacífica, y contínua de un predio. Esta garantía consiste,
naturalmente, en el otorgamiento de una titularidad legitimada e inoponible
en virtud de la inscripción registral.
Por ello, establecer la imprescriptibilidad de los terrenos del Estado y

disponer que los mismos sean susceptibles de apropiación solamente
mediante el mecanismo de la adjudicación a valor comercial llevado a cabo
por la Superintendencia de Bienes Nacionales implica desconocer la
15
LANDA ARROYO, Cesar
2006 Reforma de la Constitución económica peruana desde una perspectiva del Estado
Social de Derecho. En: Constitución y Fuentes del Derecho. Palestra Editores, Lima. Pg. 191.
finalidad última que reviste la usucapión en nuestro ordenamiento
civil, la cual está íntimamente relacionada al cumplimiento de la función
social de la propiedad.
De otro lado, la medida adoptada tendrá poco o nulo efecto en materia de

prevención de ‘‘invasión’’ u ocupación natural de bienes de dominio
privado del Estado, por cuanto esta modalidad de apoderamiento no guarda
relación alguna con la figura de la prescripción adquisitiva de dominio,
sino que se canaliza a través de los procedimientos de formalización de
propiedad, llevado a cabo por el Organismo de Formalización de la
Propiedad Informal – COFOPRI y los gobiernos locales. Así, las
invasiones masivas de terrenos materializadas mediante vías de hecho
(invasiones y asentamientos humanos) o por apropiación de buena fe
(centros urbanos informales), conforman conglomerados urbanos formados
en la gran mayoría de casos por personas en pobreza o en extrema pobreza,
cuya consigna no es apropiarse del suelo para luego solicitar la
regularización de su situación mediante la prescripción adquisitiva de
dominio en vía notarial (extremadamente onerosa para su precaria
economía), sino que buscan acogerse a las distintas norma vigentes en
materia de regularización de la propiedad informal, para lo cual recurren a
la presión mediática y social hacia el Gobierno, en busca del ansiado
reconocimiento predial en base a factores políticos.
Por ello, cabe concluir que la declaración legal de imprescriptibilidad sobre

estos territorios no solo atenta contra la función armonizadora que tiene la
prescripción adquisitiva de dominio, sino que además no genera efectos
prácticos en materia de prevención del fenómeno social de la posesión
informal.
CONCLUSION
En el presente caso no solo asistimos a un escenario de sobreregulación

innecesaria y distorsión de institutos jurídicos tales como la posesión y la
prescripción adquisitiva de dominio (dado que ya existían normas
específicas que no solo atribuyen al Estado titularidades sobre los terrenos
sin titularidad alguna, y que también permiten intervenir en caso de
invasiones irregulares16), sino que no se ha considerado la finalidad última
16
La Primera Disposición Complementaria y Final del Decreto Supremo N° 006-2006-VIVIENDA, que
establece que ‘‘Quienes propicien invasiones, invadan o hayan invadido terrenos de propiedad estatal o
privada con posterioridad al 31 de diciembre de 2004, serán denunciados por la Municipalidad Provincial,
ante las autoridades pertinentes, y quedaran permanentemente impedidas de beneficiarse de cualquier
programa de vivienda estatal o municipal, así como de recibir créditos que otorguen las entidades del
Estado’’.
que reviste la usucapión en nuestro ordenamiento civil, íntimamente
relacionada al cumplimiento de la función social de la propiedad.
Por ello, a guisa de conclusión, consideramos que es necesaria una mejor

legislación en materia de administración de bienes estatales, mejorando y
reforzando los mecanismos de inscripción registral, vigilancia y
salvaguarda de los mismos. Dicha política, sin embargo, necesariamente ha
de estar aparejada por políticas sociales proactivas en materia de verdadera
vivienda social, pues la mera implementación de mecanismos represivos
sin contemplar políticas de absorción del impacto social no hace sino crear
un caldo de cultivo que abrirá la puerta a potenciales conflictos derivados
del tratamiento diferenciado que se pretende instaurar sobre los terrenos
estatales a nivel nacional.
LECCIÓN II
LEGISLACIÓN SOBRE LOS BIENES DEL ESTADO
En esta lección, el Estudiante de Derecho podrá estudiar la Ley

29151 - Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y el
DECRETO SUPREMO 007-2008-VIVIENDA por el que “Aprueban
Reglamento de la Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional
de Bienes Estatales”
En estas normas, se encontrará entre otros temas los siguientes: el

Sistema Nacional de Bienes Estatales, la Primera Inscripción de
Dominio, los Bienes Inmuebles de Dominio Público, los Bienes
Inmuebles de Dominio Privado, la Donación a favor del Estado, la
Dación en pago a favor del Estado, la Incautación y Decomiso, la
Transferencia de Dominio Fiduciario, la Reversión de Dominio, la
Compraventa, la Permuta, la Superficie, el Usufructo, el
Arrendamiento, la Afectación en Uso, la Cesión en Uso, el
Comodato, los Bienes Muebles Estatales.
También se encontrará la Ley 29618 que declara la

imprescriptibilidad de los bienes de dominio privado del Estado.
Se recomienda al estudiante lea la legislación como si fuera la

doctrina, pues recuerde que la legislación es la norma positiva de
cumplimiento obligatorio por parte de todas las autoridades del
Estado.
12/05/2014
CHARLA: I. Creación del Sistema Nacional de Bienes Estatales, ámbito

de aplicación y entidades que lo conforman.
“REGIMEN JURIDICO DE ADMNISTRACION, II. Finalidades y Garantías del Sistema.
REGISTRO Y SUPERVISION DE LOS BIENES III. Interrelación del ente rector con las entidades del Sistema:
ESTATALES ” Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
IV. Acciones y obligaciones de las entidades del Sistema:
Funciones de la SBN: Normativas, de Supervisión, de
gestión y de capacitación.
V. Alcances y procedimientos de compraventa (subasta
pública o venta directa).
Dirección de Normas y Registro VI. La intervención de la SBN en los programas de vivienda de
interés social.
, - ! #
La Constitución Política del Perú y su reforma para facilitar el ' (

Proceso de Regionalización. “constituye una política permanente % $ )
de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo
fundamental el desarrollo integral del país” $
La Ley N° 27783 - Ley de Bases de la Descentralización.

“Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de
propiedad del Estado en su jurisdicción, con excepción de los
terrenos de propiedad municipal”
La Ley N° 27867 - Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. ! "
“Artículo 62°- Funciones en materia de administración y # % *
adjudicación de terrenos de propiedad del Estado” '
| S/.
La Ley N° 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades.
Decreto Supremo Nº 023-2004-PCM: Jerarquización de los
Bienes del Estado por su alcance Nacional, Regional y Local, en
el Marco del Proceso de la Descentralización. + % + # $%
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Art. 6º de la Ley 29151
1
12/05/2014
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0 0 2
a) La primacía de la Ley y su Reglamento por su especialidad
% 1 3
sobre las que se le opongan.
b) La permanencia del dominio del Estado sobre los bienes
inmuebles, aun cuando existan competencias transferidas.
c) La supervisión permanente, a cargo del ente rector, de los # /
actos de adquisición, administración y disposición ejecutados 0 +
% % 3 2 +
por las entidades del Sistema.
d) Que todo acto de disposición de dominio, a favor de 3 1
particulares, de los bienes inmuebles de dominio privado
estatal sea a título oneroso- valor comercial – procedimientos.
3
e) La venta por subasta pública de los bienes de dominio privado 1
( 40
estatal, excepción venta directa. !
f) La transparencia en los procedimientos (adquisición, !
administración y disposición) de los bienes estatales.
! "
Art. 7º de la Ley 29151
2 0 1 , ! #
#
Deben realizar sus actos (administración, adquisición, registro y SBN

supervisión) conforme a la Ley, Reglamento (artículo 11º y 5º de la " .
Ley).
El Sistema vincula a las entidades en los términos de la Ley, el
Reglamento y demás normas respecto de los actos sobre los bienes ! / *". / ! / *". / ! / *". /
estatales. (articulo 4º Rgto.) */ ⁺ . "! */ ⁺ ⁺/ ⁺
Adecuación tecnológica permanente para intercambio de información
en línea respecto de los actos que ejecutan. (Art. 6º de la Ley).
* - ". . "⁺ */
Adecuación de los procedimientos de las entidades a los alcances de
la ley, Reglamento y demás normas que emita el ente rector. (Art. 7 de
la Ley) *" "0 "0- - ⁺"0
La planificación, coordinación y ejecución sobre los bienes de
propiedad de las entidades y aquellos bajo su administración son de
responsabilidad de la unidad orgánica existente para tal fin. (Art.11 ACTOS DE GESTION ACTOS DE REGISTRO ACTOS DE SUPERVISION
Rgto.) •Identificación de bienes
•Remisión de información •Poner a disposición de G.
Obligatoriedad de las entidades de remitir la información a la SBN •Diagnostico actualizada -Plazo 10 días Reg. o SBN los bienes no
útiles a sus fines y los
respecto de los actos vinculados a los bienes: Resolución aprobatoria, •Inspecciones técnicas
•Registro en el SINABIP
abandonados
contrato o inscripción. Plazo 10 días hábiles. (Art. 12 de la Ley) •Previa opinión técnica de la SBN
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89:(9 2; • " 03 6". 2*0*7 REGISTRO ÚNICO OBLIGATORIO
SINABIP
• " ! "0- *7 Inc. e) Art. 14.1 Ley 29151
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% # • " . "! *0- . /
Obligación de Actualización Procedimiento
89:(5 2; para registro
Remitir permanente
Información del SINABIP de información
Aplicativo Web
Art 12° Ley 29151 Art. 12º Ley Directiva N° 002-2011/SBN

29151
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- EXTINCION DE LA AFECTACION EN USO O
CESION EN USO ( Art. 105 del Reglamento). Identificación
Remisión de Información
- REVERSIÓN DE DOMINIO POR NO
CUMPLIR CON FINALIDAD (Arts. 69 y 70 del Realizar inspecciones técnicas
Reglamento).
Poner a disposición de los Gobiernos Regionales o de la SBN los bienes
- ABANDONO POR 2 AÑOS: ASUNCIÓN que se encuentren en estado de abandono.
DE TITULARIDAD POR EL ESTADO (Art.
18 Ley 29151 y Arts. 72 y 73 del Reglamento) Disponer de sus bienes previa opinión técnica de la SBN.
Aprobar los actos de saneamiento, adquisición, administración de sus

- ANTE INFRACCION DEL PROCEDIMEINTO:
SE PONE EN CONOCIMIENTO DEL TITULAR bienes organizando los expedientes sustentatorios procurando el mejor
DE LA ENTIDAD Y CONTRALORIA GENERAL
DE LA REPUBLICA (Inc. d) Art 14.1 Ley 29151) aprovechamiento.
*"! "0-
"0*"0-
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"0-*0- */ 0 # # # # %,
DOMINIO PUBLICO
Inalienables, inembargables e imprescriptibles.

Compra venta. Transferencia de dominio
No necesitan de la inscripción registral para su en el Estado.
protección. Permuta.
Están bajo tutela permanente del Estado. Afectación en Uso.
Superficie .
Cesión en Uso.
DOMINIO PRIVADO ESTATAL Usufructo.
Comodato.
Goza todos los atributos de la propiedad común. Arrendamiento.
Es enajenable y susceptible de embargo.
Es imprescriptible (Ley Nº 29618)
3
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A 0 ! 0 ETAPAS:
3 = (
Autorización de venta: Se aprueba la realización de la venta
A = ( vía subasta, mediante Resolución.
Ejecución de subasta: Convocatoria y remate.

A #!0 340 (
A , 8 C 3 ;(
Ley Nº 29151 y artículos 32º, 33º, 48º y 74º al 80º del

D.S. Nº 007-2008-VIVIENDA.
% , % #$ # $ % , % #$ # $
AUTORIZACION DE VENTA: 1 ! # /
Se organiza expediente de oficio. El sustento técnico y legal del procedimiento puede
encargase a la SBN, previa suscripción de Convenio.
Se gestiona la tasación comercial.
Conformidad de la valuación. La aprobación y formalización de dichos actos será

efectuada por cada entidad.
Informe Técnico Legal.
Opinión técnica previa de la SBN. La ejecución de la subasta pública será efectuada por la
SBN o el Gobierno Regional que asumió competencias.
Resolución del titular de la entidad.
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EJECUCION DE SUBASTA PUBLICA:
SUBASTA PUBLICA:
La SBN ejecuta a través de la Comisión de Ventas.
Se invita al público a ofrecer un precio sobre el bien.
Se convoca en el portal de la SBN y a través de publicaciones en
diarios de circulación.
El precio se define en función a las pujas de los participantes.
Los postores presentan un sobre con la garantía de 6% del precio
base.
El bien se adjudica al que ofrece pagar más.
Remate con presencia de Notario Público y veedor de OCI.
El contrato queda celebrado cuando el subastador adjudica la
buena pro. Se adjudica al que ofrece el mayor precio.
El adjudicatario tiene un plazo para pagar el precio.

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) 99*'*9/9; % El precio puede financiarse con hipoteca.
4
12/05/2014
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Cuando al predio del Estado se accede a través Se evalúa la norma legal aplicable al caso y las
del predio privado. competencias de la entidad sobre el tema.
Con proyectos de interés nacional o regional.

La tasación es realizada por una empresa especializada,
con criterios de valorización comercial.
Por posesión consolidada compatible con la zonificación, al 25-
10-2010.
Posesión simple, mayor a 5 años cumplidos al 25.10.2010. Será aprobada por resolución del titular del pliego, previa
opinión técnica de la SBN.
Cuando el área del Estado es inferior al lote normativo. La solicitud debe ser presentada ante la SBN, Gobierno
Regional o entidad propietaria.
% $&''(& &)$ $& (&**' +**, -.-. )% & & &)$ $& (&*/0
+*/+ -.-. )%
DE LOS PROGRAMAS DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y

, % DE LA INTERVENCIÓN DE LA SBN
Publicación de la solicitud de venta con el precio.

Los afectados en su derecho real pueden oponerse dentro de 10
días hábiles de efectuada la última publicación.
En caso de causal de posesión simple (inciso d) o tema de lote
normativo (inciso e), cualquier tercero puede ofrecer mejor
oferta, dentro del mismo plazo anterior, adjuntando una carta
fianza de fiel cumplimiento de oferta por el 10% del valor de la
propuesta.
En caso de que el primer solicitante iguale la oferta queda fijado
el precio.
Si el primer solicitante no iguala la propuesta, la venta se
efectuará a favor del que mejoró la oferta.
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5
LECCIÓN III
JURISPRUDENCIA SOBRE LOS BIENES DEL ESTADO
En esta lección, el Estudiante de Derecho debe analizar las

siguientes jurisprudencias: STC Exp. 006-96-I/TC, STC Exp. 7721-2006-
AA/TC, STC Exp. 00017-2008-PA/TC, STC Exp. 02147-2009-PA/TC, STC
Exp. 01873-2011-PA/TC y STC 00915-2012-PA/TC. Estas sentencias
han sido ordenadas desde la más antigua a la más reciente. En
cada una de estas Sentencias el Estudiante podrá observar la
utilidad de la Teoría de los Bienes del Estado en la aplicación de
las normas jurídicas.
Recomendamos que el Estudiante de Derecho realice una sumilla

a cada una de las jurisprudencias que se ofrecen a fin de verificar
que el Estudiante ha ubicado la esencia de la Sentencia.
S-336 Aducen los demandantes que la Ley que motiva
El Estado es el primero que debe cumplir la la presente acción, vulnera la Constitución
ley, así como exige que todos los ciudadanos Política del Estado por transgredir los preceptos
la cumplan, y por ser un derecho fundamental siguientes: el derecho de la igualdad ante la ley,
y natural: la igualdad de las personas ante la el principio de observancia al debido proceso y
ley. tutela jurisdiccional; el principio de
independencia de la función jurisdiccional y los
EXP. Nº 006-96-I/TC alcances de inalienabilidad de los bienes del
Lima Estado.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Absolviendo el trámite de contestación a la
En Lima, a los treinta días del mes de enero de demanda, el Congreso de la República, a través
mil novecientos noventisiete, reunidos en de su apoderado, Oscar Medelius Rodríguez,
sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de Congresista de la República, la niega y
los señores Magistrados: contradice, y solicita se declare infundada en
Nugent, Presidente, todos sus extremos; por los siguientes
Acosta Sánchez, Vicepresidente, fundamentos:
Aguirre Roca, Que, la Ley 26599 no vulnera el principio de la
Díaz Valverde, igualdad ante la ley, pues la normatividad
Rey Terry, vigente plantea una diferencia de trato
Revoredo Marsano, respecto del Estado en cuanto a la disposición
García Marcelo; de los recursos públicos. Que, es falso que con
actuando como Secretaria Relatora, la doctora la acotada norma, el cumplimiento de las
María Luz Vásquez, pronuncia la siguiente resoluciones judiciales quede supeditado a la
sentencia; con los fundamentos de voto del decisión de la administración que es una de las
Magistrado García Marcelo. partes en el proceso, y que más bien ordena
ASUNTO: cumplir los fallos judiciales con recursos
Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta presupuestados.
por treintidós señores Congresistas contra la Que, la Ley 26599 no propicia el sometimiento
Ley 26599, que modifica el artículo 648º, inciso del Poder Judicial al Poder Ejecutivo, pues no se
1º del Código Procesal Civil. contrapone a la independencia en el ejercicio
ANTECEDENTES: de la función jurisdiccional, y más bien
Admitida la demanda, mediante resolución del establece los mecanismos para el cumplimiento
Tribunal Constitucional de fecha veintitrés de de los fallos judiciales.
octubre de mil novecientos noventiséis, FUNDAMENTOS:
suscrita por treintidós señores Congresistas que Habiendo examinado los argumentos
representan más del veinticinco por ciento del expuestos en la demanda y en la contestación a
número legal de miembros del Congreso, la misma, así como los argüidos a la vista de la
cumpliéndose con lo dispuesto por el numeral causa, y los propios de los señores Magistrados;
4 del artículo 25º de la Ley 26435, Orgánica del encontrándose los miembros del Tribunal en
Tribunal Constitucional, ordenándose luego aptitud de emitir su voto, y habiéndose
correr traslado de la misma al Congreso de la efectuado la votación en el Pleno convocado,
República. para tal efecto, por el Presidente del Tribunal,
En su escrito de demanda solicitan los el día treinta de enero de mil novecientos
accionantes que se declare la noventisiete, el Tribunal Constitucional,
inconstitucionalidad de la Ley 26599 que haciendo uso de las atribuciones que le
modificó el artículo 648º, inciso lo del Código confiere la Constitución y su Ley Orgánica y,
Procesal Civil donde se precisa qué bienes son Considerando:
inembargables. La Ley materia de la presente Que, los bienes del Estado se dividen en bienes
acción modifica el inciso primero por el texto de dominio privado y bienes de dominio
siguiente: "Bienes inembargables. -Son público; sobre los primeros el Estado ejerce su
inembargables: 1. Los bienes del Estado.- Las propiedad como cualquier persona de derecho
resoluciones judiciales o administrativas, privado; sobre los segundos ejerce
consentidas o ejecutoriadas que dispongan el administración de carácter tuitivo y público.
pago de obligaciones a cargo del Estado, sólo El artículo 73º de la Constitución Política del
serán atendidas con las partidas previamente Estado establece, que los bienes de dominio
presupuestadas del Sector al que público son inalienables e imprescriptibles,
correspondan". deduciéndose de ello, que no gozan de aquellas
inmunidades los bienes que conforman el garantiza el derecho a la igualdad de las
patrimonio privado del Estado. personas ante la Ley. De continuar la vigencia
La Ley 26599 que modifica el artículo 648º del del inciso primero se estaría afectando el
Código Procesal Civil ha otorgado a los bienes desarrollo o resultado del proceso.
de dominio privado aquella inmunidad que la Un debido proceso es aquel en que se aplican
Constitución otorgó únicamente a los bienes de las leyes sustantivas y adjetivas, debidamente,
dominio público. vale decir en forma igual para los litigantes:
Los tratadistas de Derecho Constitucional demandante y demandado; el Juez tiene la
consideran que el Estado tiene una doble obligación de cumplirlas y hacerlas cumplir, con
personalidad jurídica, cuando ejerce el ius esta ley y mediante el inciso primero del
imperium, actúa como persona de derecho artículo 648º del Código Procesal Civil que
público, y cuando contrata o administra sus ahora se examina, no se le deja administrar
bienes patrimoniales privados actúa como justicia en forma independiente. ¿Cómo hará el
persona de derecho privado. En consecuencia, Juez para hacer cumplir un fallo si esta ley le
cuando contrata y se obliga ante particulares, prohíbe ejecutarla, en caso de ser el Estado el
ambas partes deben someterse a las mismas obligado?
reglas y no puede el Estado tener un nivel de ¿Tendría razón de ser un debido proceso
preeminencia, lo contrario sería ir contra el cuando no se va a poder aplicar ni ejecutar la
principio constitucional de igualdad ante la ley. sentencia? No sería un debido proceso, pues
La persona que acude, en busca de justicia, a la sería inconcluso hasta que sea atendida con la
función jurisdiccional, sea quien fuera, recurre partida nuevamente presupuestada del Sector
pidiendo solución a un conflicto de intereses al que corresponda el organismo estatal
intersubjetivos y no puede hacerlo con más enjuiciado. De ser así, sería una sentencia
privilegios que la otra parte o contrario, así sea meramente declarativa; pero paradójicamente
éste el Estado quien con mayor obligación debe sí se podría ejecutar de inmediato, de ser el
acudir sin otro privilegio que la razón o el caso, si se tratara de un litigante común y
derecho; es decir, que ambos recurrentes corriente el vencido.
deben hacerlo en igualdad de condiciones y con El Estado es el primero que debe cumplir la ley,
la plena confianza de que van a obtener justicia así como exige que todos los ciudadanos la
en forma igualitaria, de tal suerte que no se cumplan, y por ser un derecho fundamental y
merme la seguridad jurídica. natural: la igualdad de las personas ante la ley.
De continuar vigente la Ley, en cuanto se En consecuencia, la presente acción de
refiere al inciso primero, daría lugar a que no inconstitucionalidad debe ser declarada
exista una seguridad jurídica ya que vano sería fundada en parte, pues del tenor de la
accionar contra el Estado, que de ser vencido demanda se entiende que la acción de
no se le podría ejecutar la sentencia por existir inconstitucionalidad se refiere a la totalidad de
esta protección a su favor, esto daría lugar para la Ley 26599, ello importaría dejar sin efecto la
pensar o creer, con fundamento, que la totalidad del artículo 648º del Código Procesal
persona que entable demanda al Estado no Civil; de ocurrir ello, los demandantes habrían
tiene derecho a una tutela jurisdiccional propiciado una situación aún más grave en el
efectiva; y no habría una igualdad de sistema procesal civil, que el citado inciso
condiciones, y se presentaría una credibilidad primero.
dudosa para el cumplimiento de las sentencias. De conformidad con el último parágrafo del
El fin de un proceso es abstracto, es lograr la artículo 36º de la Ley 26435, Orgánica del
paz social en justicia ¿No sería así innecesario Tribunal Constitucional, este Colegiado en la
accionar contra el Estado para que cumpla con sentencias declaratorias de
una obligación?. El Estado sí puede accionar inconstitucionalidad, en todo o en parte de una
contra una persona y de ser vencedor, puede norma, puede resolver además, lo concerniente
ejecutar la sentencia, lo que no sucede si el a situaciones jurídicas producidas mientras
Estado es el enjuiciado y vencido. estuvo en vigencia; por consiguiente es
Ello vulnera el principio de igualdad ante la ley, conveniente precisar dichas situaciones de
pues pretende establecer un trato carácter transitorio en la presente acción, en
discriminatorio sin ninguna base objetiva y concordancia con el artículo 204º de la
razonable, violándose de ese modo los Constitución Política del Estado, cuyo último
Convenios, Pactos, Protocolos y Tratados de parágrafo: "No tiene efecto retroactivo la
Derechos Humanos en los que es parte el sentencia del Tribunal que declara
Estado peruano, en los que se reconoce y
inconstitucional, en todo o en parte, una norma Constitución, que el Tribunal Constitucional
legal". haya declarado inconstitucional la ley 26599º,
Por estas consideraciones, el Tribunal que modifica el artículo 648º del Código
Constitucional, haciendo uso de las Procesal Civil, no significa que durante el
atribuciones que le confiere la Constitución tiempo en que esta ley se encontraba en
Política del Estado y su Ley Orgánica. vigencia, las situaciones jurídicas producidas
FALLA: durante su vigencia cambien, pues, los
Declarando fundada en parte la demanda que procesos iniciados, tramitados y culminados
pide que se declare inconstitucional la Ley Nº encontrándose vigente esta ley, siguen
26599, en cuanto ella introduce el actual inciso rigiéndose por la misma, sin que quepa
primero en el artículo 648 del Código Procesal posibilidad alguna de que por virtud de la
Civil, con el tenor siguiente: "Son sentencia de este Colegiado, se asigne carácter
inembargables: 1. Los bienes del Estado. Las retroactivo a su fallo. Desde luego que todo
resoluciones judiciales o administrativas, este asunto, no es una cuestión baladí, sino que
consentidas o ejecutoriadas que dispongan el está en la esencia misma del sistema de control
pago de obligaciones a cargo del Estado, sólo concentrado de la constitucionalidad de las
serán atendidas con las partidas previamente leyes, que a este Tribunal, en calidad de
presupuestadas del Sector al que monopolio, se le ha conferido: el que sus
correspondan"; precisando que subsiste la sentencias no declaran la nulidad de las normas
vigencia del artículo 73º de la Constitución, impugnadas (en caso de sentencias
según el cual son inembargables los bienes del estimatorias), sino la anulabilidad de las
Estado de dominio público e infundada la mismas, tópico totalmente distinto, y si, más
demanda en lo demás que contiene. bien, necesario de precisar.
S.S. S.S.
NUGENT GARCIA MARCELO
ACOSTA SANCHEZ
AGUIRRE ROCA
DIAZ VALVERDE
REY TERRY
REVOREDO MARSANO
GARCIA MARCELO
FUNDAMENTO DEL VOTO, CONCORDANTE

CON EL DE LA MAYORIA, QUE SUSCRIBE EL
MAGISTRADO GARCIA MARCELO
En el proceso de inconstitucionalidad contra la
Ley 26599, que modifica el artículo 648º del
Código Procesal Civil, mi voto, concordante con
el de la mayoría, si bien coincide con la parte
considerativa de la sentencia, no obstante,
difiere, parcialmente, de su parte resolutiva,
que declarando parcialmente fundada la
demanda, no se pronuncia respecto de las
situaciones jurídicas producidas por dicha ley
inconstitucional mientras estuvo en vigencia,
conforme lo ordena el artículo 36º de la Ley
26435, Orgánica de este Colegiado.
En realidad se trata, como se puede ver, más
que de un disentimiento sobre la referida parte
resolutiva, de la advertencia de una omisión en
ella, en la que estimo que la ausencia de
pronunciamiento, pudiera producir un
desconcierto entre los Jueces y magistrados del
Poder Judicial, en los procesos en los que el
Estado haya sido parte.
En tal sentido, y según se está, también, a lo
dispuesto por el artículo 204º in fine de la
EXP. N.° 7721-2006-AA/TC 3. Que como ha quedado dicho el recurrente
LIMA alega que no se ha observado el deber de
MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL motivar las resoluciones judiciales al no haberse
cumplido la obligación de determinar para el caso si
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL los bienes eran de dominio privado, obligación que
por lo demás ha sido establecida por este Colegiado
Lima, 10 de noviembre de 2006 (Cfr. expedientes acumulados 015-2001-AI, 016-
2001-AI y 004-2002-AI, fundamento 25, parte final).
VISTO A este respecto, se aprecia de autos que las
resoluciones impugnadas sí están motivadas, aunque
El recurso de agravio constitucional interpuesto por de manera genérica, al señalar que los bienes
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social contra la embargados son dominio privado, y no público.
resolución de la Sala de Derecho Constitucional y
Social de la Corte Suprema de Justicia de la En efecto, el considerando 3 de la resolución de 30
República, de fojas 78 del segundo cuaderno, su de enero de 2004 dice: “(...) el artículo setentitrés
fecha 16 de marzo de 2006, que, confirmando la de la Carta Fundamental del Estado Peruano, nos
apelada, declaró improcedente la demanda de indica que los bienes de dominio público son
autos; y, inalienables e imprescriptibles. Los bienes del Estado
se dividen el (sic) bien de dominio privado, en los
ATENDIENDO A cuales el Estado ejerce su propiedad como cualquier
persona de derecho privado; y los bienes de dominio
1. Que con fecha 23 de mayo de 2005 el público los ejerce administración (sic) de carácter
recurrente interpone demanda de amparo contra los tuitivo y público conforme al artículo diecisiete del
vocales integrantes de la Sala Civil de la Corte Decreto Legislativo número trescientos cincuentiseis,
Superior de Justicia de Ica, don Alejandro José que precisa que los bienes inmuebles de las
Paúcar Félix, don César Augusto Solís Macedo y don sociedades y las juntas tienen los mismos atributos,
Luis Gutiérrez Remón. El recurrente alega que los calidades y derechos que los bienes del estado; (...) y
demandados han vulnerado su derecho al debido más aun (sic) estando a lo indicado por la recurrente
proceso al expedir una resolución inmotivada. Por referente a que los bienes a embargar son de
tanto solicita que se deje sin efecto la resolución 4, dominio privado (...), por lo tanto resulta pertinente
de 24 de febrero de 2005, que confirma la resolución acceder al embargo peticionado”.
24, de 30 de enero de 2004, expedida por el juez de
la causa, donde resuelve conceder medida de Por su parte el considerando 4 de la resolución
embargo en forma de inscripción a favor de la cuestionada, que resuelve la apelación interpuesta
contraparte en el proceso ordinario. por el recurrente en el mismo proceso, dice: “La
Juez de la causa ha determinado que si bien es cierto
El recurrente alega que las instancias judiciales han los bienes afectados son de propiedad del Estado,
declarado el embargo en forma de inscripción de los estos son de dominio privado (...)”. Por tanto, se
bienes de propiedad de la Beneficencia Pública de deduce que lo que en verdad se pretende es
Ica, por considerar que tales bienes no constituyen cuestionar el propio contenido de la resolución
bienes de dominio público, sino privado. Según judicial, al no compartirse el criterio vertido en ella,
refiere, las instancias judiciales no han expuesto más no la falta de motivación o arbitrariedad
ninguna motivación y, a su juicio, tales bienes son en alegadas.
realidad de dominio público pues están al servicio de
la comunidad. Aduce que al calificarse los bienes en 4. Que como tiene establecido este Colegiado en
cuestión como bienes de dominio privado sin reiterada jurisprudencia (Cfr. STC 192-2005-AA/TC),
expresar ninguna motivación, se viola sus derechos el derecho a una decisión debidamente motivada no
constitucionales a una decisión judicial fundada en supone, dentro de su ámbito constitucionalmente
derecho, como parte del derecho a la tutela judicial protegido a través del proceso de amparo, el que las
efectiva. razones que expongan los jueces en sus decisiones
tengan que necesariamente convencer a las partes y
2. Que con fecha 18 de julio de 2005 la Sala , en particular, a la parte vencida en un proceso
Civil de la Corte Superior de Justicia de Ica declara cualquiera. La motivación entraña, en función de los
improcedente la demanda por considerar que el objetivos del proceso: a) la obligación de poner en
recurrente no ha alegado específicamente en qué conocimiento de las partes las razones que aduce el
consiste la afectación del derecho a la tutela judicial Juez u órgano colegiado, en cualquiera de las
efectiva y qué consecuencia habría presentado la instancias del proceso, respecto de la decisión
demanda de autos para revertir el criterio adoptada, a efectos de que éstas puedan hacer valer
jurisdiccional adoptado por las instancias judiciales su derecho al recurso impugnando la decisión; b) por
respectivas, en el marco de un proceso regular. La su parte, respecto del órgano de revisión, la
recurrida confirma la apelada con argumentos motivación permite el control de las decisiones
similares. venidas en grado, confirmando o revocando la
decisión (objetivo concreto del proceso); finalmente;
c) respecto de la comunidad en su conjunto, la
motivación permite que los jueces, mediante la
publicación de sus decisiones, den cuenta pública de
que actúan con imparcialidad y dentro del marco
jurídico vigente a efectos de solucionar los conflictos
en la sociedad (objetivo general o abstracto del
proceso).
5. Que en el caso de autos, tal como se desprende

del tercer considerando, existe una razonable y
coherente motivación sobre la naturaleza de bien de
uso privado que las instancias judiciales le han
asignado a los bienes de propiedad del recurrente,
antes de proceder a dictar la medida de embargo en
forma de inscripción.
En consecuencia no se desprende de autos que los

hechos presentados por el recurrente se
circunscriban al ámbito constitucionalmente
protegido del derecho que invoca, por lo que en
aplicación del inciso 1) del artículo 5, concordado
con el artículo 38 del C.P.Const., la demanda debe
declararse improcedente.
Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional,

con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú
RESUELVE
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
MESÍA RAMÍREZ
EXP. N.° 00017-2008-PA/TC Con fecha 9 de julio de 2007, el Juzgado Mixto de
Tarma declaró improcedente la demanda por
JUNÍN considerar que el proceso contencioso-
administrativo constituye una vía específica y
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ACOBAMBA satisfactoria como el proceso de amparo. La Sala
Mixta de Tarma confirmó el fallo por los
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL mismos considerandos.
En Lima (Jauja), a los 13 días del mes de octubre de

2008, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, FUNDAMENTOS
integrada por los Magistrados Landa
Arroyo, Beaumont Callirgos y Eto Cruz, pronuncia la 1. El objeto del proceso es cuestionar el
siguiente sentencia procedimiento de ejecución coactiva que le viene
siguiendo el Ministerio de Agricultura a la
ASUNTO Municipalidad Distrital de Acobamba, toda vez que,
según refiere el demandante, los bienes de la
El recurso de agravio constitucional interpuesto Municipalidad resultarían inembargables y el
por la Municipalidad Distrital de Acobamba contra la procedimiento nulo, al estar referido a una entidad
sentencia expedida por la Sala Mixta de la Corte estatal.
Superior de Justicia de Junín, de fojas 137, de fecha
12 de setiembre de 2007, que declaró improcedente 2. Al respecto, es de señalar que no constituye
la demanda de autos. objeto del proceso de amparo el verificar la legalidad
de los procedimientos de ejecución coactiva,
ANTECEDENTES cuestión que corresponde a la vía del proceso
contencioso-administrativo.
Con fecha 4 de enero de 2007, la
Municipalidad Distrital de Acobamba interpone 3. No obstante ello, este Tribunal considera
demanda de amparo contra la ejecutora coactiva del oportuno pronunciarse respecto de si resulta posible
Ministerio de Agricultura y contra el Ministerio de para el demandante iniciar un procedimiento de
Agricultura, solicitando cesen los actos violatorios al ejecución coactiva a una entidad estatal y sobre la
debido proceso. Refiere que con fecha 15 de agosto eventual posibilidad de ejecutar dicha decisión.
del 2006 fue recibida la notificación en atención a la
cual se requería el pago de una suma de dinero bajo 4. Como cuestión previa, corresponde señalar que
apercibimiento de disponerse el embargo, los bienes conforme al artículo 5.9 del Código Procesal
y rentas de la Municipalidad cuyo origen era una Constitucional, no resulta posible recurrir al amparo
infracción del camal municipal de Acobamba. La para resolver conflictos que involucren a entidades
demandante solicitó la nulidad de dicha resolución, del Estado.
señalando que no resulta posible interponer un
procedimiento de ejecución coactiva entre entidades 5. No obstante ello, a través de la STC N.º 2939-
administrativas del Estado, como es un Gobierno 2004-AA/TC este Tribunal estableció que proceden
local. Asimismo, se señaló que los bienes de las los procesos de amparo entre entidades del Estado
Municipalidades constituyen bienes inembargables cuando estos estén destinados a tutelar el derecho al
en atención a lo dispuesto por el artículo 468º del debido procedimiento administrativo, como es el
Código Procesal Civil. No obstante ello, la entidad caso de autos.
demandada rechazó la solicitud y emitió la
Resolución N.º 2 señalando la competencia de los 6. En este sentido, corresponde analizar si a la luz
ejecutores coactivos para trabar embargos en los de lo establecido por la Constitución y la Ley, resulta
bienes municipales. Contra la referida resolución, se posible iniciar un procedimiento de ejecución
interpuso recurso de apelación, el mismo que fue coactiva a una entidad del Estado.
indebidamente negado por el ejecutor coactivo
demandado, vulnerando con ello su derecho al 7. Una primera cuestión a tomar en cuenta es lo
debido procedimiento administrativo. señalado por el artículo 2º inciso b) de la Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley N.º 26979,
El Ministerio de Agricultura contestó la demanda la misma que determina entre los obligados a las
deduciendo la excepción de prescripción y personas jurídicas. La norma no establece distingo
solicitando sea declarada improcedente o infundada, alguno entre las personas jurídicas de derecho
toda vez que para dilucidar la cuestión, resultaría público y aquéllas de derecho privado. Por ello, para
esencial contar con una etapa probatoria que es determinar si tal distinción resultaría oportuna,
ajena al proceso de amparo. Asimismo, en atención corresponde interpretar la norma a la luz de lo
a lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley N.º 28165, dispuesto por la Constitución.
que establece que el procedimiento de cobranza
coactiva sólo puede ser cuestionado a través de un 8. Al respecto, de conformidad con lo dispuesto
proceso en el Poder Judicial. por el artículo 60º de la Constitución, la “actividad
empresarial, pública o no pública, recibe el mismo
tratamiento legal”. En este sentido, es posible
concluir válidamente que se encuentra sujeta por los
mismos límites, entre los que se encuentran las
normas legales y reglamentarias de cada actividad.
9. Como corolario de lo anterior, podemos señalar

que el incumplimiento de las disposiciones legales
específicas acarrea la posibilidad de imponer multas
y sanciones, cuya ejecución efectiva resulta
indispensable. Así, este Tribunal considera que una
interpretación del artículo 2º inciso b) como la
propuesta por la demandante no puede ser
justificada a la luz de la Constitución.
10. Asimismo, el artículo 73º de la

Constitución establece que los bienes de dominio
público son inalienables e imprescriptibles. No
obstante, tal y como fue desarrollado por este
Tribunal en la STC N.º 006-97-AI/TC tal disposición
no puede ser entendida en el sentido de otorgar una
justificación para que el Estado deje de honrar sus
deudas. Así, como resultado de dicha sentencia el
artículo 648º del Código Procesal Civil quedó
redactado en los siguientes términos: “Son
inembargables los bienes del Estado. Las
resoluciones judiciales o administrativas consentidas
o ejecutoriadas que dispongan el pago de
obligaciones a cargo del Estado, sólo serán atendidas
con las partidas previamente presupuestadas del
Sector al que corresponden”.
11. En atención a lo expuesto, este Tribunal no

puede estimar la demanda, advirtiendo, sin
embargo, al demandado de la necesidad de realizar
la ejecución coactiva de su deuda –de
resultar necesario–guardando estricta observancia
de las normas legales y presupuestarias que resulten
aplicables.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional,

Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda.
SS.
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ
EXP. N.° 02147-2009-PA/TC de ser de dominio privado y, por ende, embargables.
LIMA Agrega que según el artículo 74º de la Constitución
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CALLAO Política del Perú, las tasas no constituyen bienes de
dominio privado porque están relacionadas con el
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL cumplimiento de funciones de un órgano público, y
en consecuencia son inembargables por ser un bien
En Lima (Arequipa), a los 30 días del mes de junio de de dominio público.
2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno
Jurisdiccional, con la asistencia de los El Procurador Público Adjunto a cargo de los asuntos
magistrados Mesía Ramírez, Beaumont Callirgs, judiciales del Poder Judicial contesta la demanda
Vergara Gotelli, Landa Arroyo, Calle Hayen, Eto Cruz argumentando que la pretensión de la recurrente es
y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia, cuestionar una resolución firme recaída en otro
con el fundamento de voto de los proceso constitucional, por lo que de acuerdo a lo
magistrados Beaumont Callirgos y Landa Arroyo, que establecido en el inciso 6 del artículo 5º del Código
se agrega Procesal Constitucional, la demanda debe ser
declarada improcedente. Asimismo señala que en el
ASUNTO proceso judicial de cumplimiento no se ha atentado
contra derecho alguno de la recurrente, y que por el
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la contrario, se le ha respetado sus derechos a la tutela
Municipalidad Provincial del Callao, debidamente procesal efectiva y al debido proceso.
representada por su Procurador Público, contra la
resolución de fecha 2 de octubre del 2008, segundo La Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia
cuaderno, expedida por la Sala de Derecho del Callao, con fecha 21 de febrero del 2008, declara
Constitucional y Social de la Corte Suprema de infundada la demanda por considerar que no es
Justicia de la República, que confirmando la apelada posible cuestionar vía proceso de amparo el criterio
declaró infundada la demanda de autos. adoptado por la Sala emplazada en el asunto de
fondo, pues no se puede convertir a la jurisdicción
ANTECEDENTES constitucional en una suprainstancia de revisión, ya
que establecer el momento en que se debe
Con fecha 3 de octubre del 2007 la recurrente determinar la condición de un bien como de dominio
interpone demanda de amparo contra los vocales privado y si por ende es embargable, es una
integrantes de la Primera Sala Civil de la Corte competencia que pertenece exclusivamente a la
Superior de Justicia del Callao, señores Flor Aurora jurisdicción especializada en lo civil.
Guerrero Roldán, Carlos Hugo Gutiérrez Paredes
y Smith Baltazar Otarola Benavides; y contra el A su turno, la Sala Superior revisora confirma la
Procurador Público a cargo de los asuntos del Poder apelada por considerar que la resolución
Judicial, por vulnerar su derecho constitucional al cuestionada cuenta con debida motivación, la cual
debido proceso con la emisión de la resolución N.º 2, no se ve afectada por su brevedad y concisión siendo
de fecha 16 de julio del 2007, que confirmó la un exceso pretender que se justifique la
medida cautelar de embargo en forma de determinación de la calidad del bien embargado.
intervención en recaudación hasta por la suma de S/.
6,241.78 nuevos soles sobre los ingresos propios que FUNDAMENTOS
percibe la municipalidad por conceptos de:
expedición de certificados de soltería, carnet de Precisión del Petitorio
sanidad, visación de planos y memoria descriptiva,
compatibilidad de uso, licencia de apertura de 1. Conforme al petitorio de la demanda, se aprecia
establecimiento, licencia de funcionamiento que la recurrente cuestiona en sede constitucional la
definitivo, licencia de funcionamiento provisional, resolución N.º 2, de fecha 16 de julio del 2007, por
inspección ocular para autorización de ruta, baja de ser vulneratoria de su derecho a la debida
vehículo y constatación de características técnicas. motivación de las resoluciones judiciales, ya que en
Sostiene que en el proceso judicial sobre acción de dicha resolución se obvió determinar si los bienes
cumplimento, signado con el N.º 2003-04095, (ingresos propios) sobre los que recayó la medida
seguido por Huanca Chambi Julio en su contra, la cautelar cumplían o no las condiciones de ser un
Sala demandada al confirmar el embargo en forma bien de dominio privado y por ende embargable.
de intervención en recaudación sobre los ingresos
que percibe la municipalidad por concepto de tasas Un análisis preliminar: La embargabilidad de los
municipales, vulneró su derecho al debido proceso bienes del Estado
en la modalidad de motivación defectuosa, pues
considera que contraviene lo dispuesto por el 2. Este Tribunal Constitucional, en los Expedientes
os
Tribunal Constitucional en los Expedientes Nºs 015- Acumulados N. 015-2001-AI/TC, 016-2001-
2001-AI/TC, 016-2001-AI/TC y 004-2002-AI/TC, ya AI/TC y 004-2002-AI/TC, caso Colegio de Abogados
que -según ella- obvió determinar en el caso de Ica y Defensoría del Pueblo, y con relación a
concreto qué bienes cumplen o no las condiciones la embargabilidad de los bienes del Estado, tuvo
oportunidad de señalar que “la inexistencia de una con documento alguno, que los conceptos
ley especial que determine qué bienes del Estado son embargados, están relacionados con el cumplimiento
embargables, no supone que el juez de ejecución y el de sus funciones como órgano público, y si los
órgano administrativo correspondiente no puedan mismos, están o no afectos a un uso público, no
dictar o ejecutar embargos sobre bienes del Estado. correspondiendo al juez sustituirse a las partes, por
(…) En efecto, la procedencia del embargo sobre cuanto, la actividad probatoria en nuestro sistema
bienes del Estado, sean estos muebles o jurídico procesal, se rige por el principio de que la
inmuebles, no debe tener más límite que el hecho de carga de la prueba corresponde a los sujetos de la
tratarse, o tener la condición, de bienes de dominio relación procesal (…)”. Se aprecia pues que la
público, por lo que corresponde al juez, bajo Sala demandada no efectuó una determinación
responsabilidad, determinar, en cada caso concreto, concreta del carácter embargable de los ingresos
qué bienes cumplen o no las condiciones de un bien propios de la Municipalidad, no efectuó el análisis
de dominio privado y, por ende, son acerca de si dichos ingresos propios tienen o no
embargables”; añadiendo que “ante el vacío de relación con el cumplimiento de las funciones
legislación que precise qué bienes estatales pueden institucionales de la Municipalidad Provincial del
ser embargados, el principio general es que al juez le Callao, por último no analizó si los ingresos propios
corresponde pronunciar el carácter embargable de estaban afectos o no a un uso público.
un determinado bien, analizando, en cada caso
concreto, si el bien sobre el que se ha trabado la 5. El derecho a la debida motivación de las
ejecución forzosa está o no relacionado con el resoluciones judiciales es una garantía del justiciable
cumplimiento de las funciones del órgano público, y frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las
si está o no afecto a un uso público”. resoluciones judiciales no se encuentren justificadas
en el mero capricho de los magistrados, sino en datos
3. Conforme se aprecia de lo expuesto este objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o
Colegiado en cumplimiento de su labor de los que se deriven del caso. (Cfr. STC Nº 3943-2006-
pacificación sobre la interpretación constitucional y PA/TC, fundamento 4). Este Supremo Colegiado,
de integración de las disposiciones constitucionales, precisando el contenido del derecho constitucional a
así como en aras de tutelar el derecho fundamental la debida motivación de las resoluciones judiciales,
a la ejecución de las resoluciones judiciales de las ha establecido que éste “(…) obliga a los órganos
partes litigantes que resulten vencedoras contra el judiciales a resolver las pretensiones de las partes de
estado, ha señalado que resulta constitucionalmente manera congruente con los términos en que vengan
legítimo proceder a la ejecución forzosa contra los planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones
bienes del Estado, siempre y cuando estos sean de que supongan modificación o alteración del debate
dominio privado. Sin perjuicio de ello le ha impuesto procesal (incongruencia activa). (…)El incumplimiento
a la judicatura y a los órganos públicos revestidos de total de dicha obligación, es decir, el dejar
competencias ejecutivas un deber de valoración, incontestadas las pretensiones, o el desviar la
motivación y fundamentación al momento de decisión del marco del debate judicial generando
determinar el carácter embargable de un indefensión, constituye vulneración del derecho a la
determinado bien del Estado, otorgándole dos tutela judicial y también del derecho a la motivación
parámetros de evaluación: i) si el bien a embargar de la sentencia (incongruencia omisiva) (STC Nº
tiene relación con el cumplimiento de las funciones 04295-2007-PHC/TC, fundamento 5 e).
del órgano público, y ii) si el bien a embargar está Concordantemente este Tribunal ha señalado
afectado a un uso público. también que “el derecho a la motivación de las
resoluciones judiciales no garantiza una determinada
Análisis del caso concreto: Análisis del derecho a la extensión de la motivación, por lo que su contenido
motivación de las resoluciones judiciales constitucional se respeta, prima facie, siempre que
exista: (…) b) congruencia entre lo pedido y lo
4. Habiéndose impuesto dichos deberes de resuelto, que implica la manifestación de los
valoración, motivación y fundamentación al argumentos que expresarán la conformidad entre
momento de determinar el carácter embargable de los pronunciamientos del fallo y las pretensiones
un bien del Estado, en el caso de autos, a fojas 19, formuladas por las partes; (…)” (STC 04348-2005-
primer cuaderno, se aprecia que dichos deberes han PA/TC, fundamento 2). En la presente controversia,
sido completamente inobservados o incumplidos por este Tribunal observa que la recurrente argumentó
parte de la Sala demandada, pues la resolución en su escrito de apelación de la medida cautelar de
cuestionada no contiene valoración, motivación, ni embargo ordenada que “los ingresos propios no
fundamentación alguna respecto a si los ingresos necesariamente constituyen bienes de dominio
propios que percibe la Municipalidad Provincial del privado razón por la cual su judicatura deberá de
Callao eran utilizados o no en el cumplimiento de sus precisar con exactitud a qué bienes se refiere y de ese
funciones institucionales o si se encontraban o no modo determinar qué bienes a criterio del juzgado
afectos al uso público. Por el contrario la resolución tienen la calidad de bienes de dominio público
cuestionada, respecto al carácter embargable de los (inembargables) y bienes de dominio privado
ingresos propios, solamente argumenta que “(…) la (embargables)”; pese a ello, la Sala demandada,
demandada no ha informado al juez ni ha acreditado inobservando la pretensión de la recurrente, resolvió
que “(…) la demandada no ha informado al juez ni ha Publíquese y notifíquese.
acreditado con documento alguno, que los conceptos
embargados, están relacionados con el cumplimiento
de sus funciones como órgano público, y si los SS.
mismos, están o no afectos a un uso público, no
correspondiendo al juez sustituirse a las partes, por MESÍA RAMÍREZ
cuanto, la actividad probatoria en nuestro sistema BEAUMONT CALLIRGOS
jurídico procesal, se rige por el principio de que la VERGARA GOTELLI
carga de la prueba corresponde a los sujetos de la LANDA ARROYO
relación procesal (…)”. Se comprueba así que la CALLE HAYEN
resolución cuestionada contiene intrínsecamente un ETO CRUZ
defecto insubsanable de nulidad que la convierte en ÁLVAREZ MIRANDA
ineficaz, pues la judicatura omitió pronunciarse por
el carácter embargable de los ingresos propios que
percibe la Municipalidad Provincial del Callao, EXP. N.° 02147-2009-PA/TC
aspecto éste que fue alegado por la recurrente en su LIMA
escrito de apelación. MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CALLAO
6. Conforme a lo expuesto, en la resolución FUNDAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS

cuestionada se ha procedido con inadecuada BEAUMONT CALLIRGOS Y LANDA ARROYO
motivación, resultando evidente que tal hecho tiene
relación directa con el contenido En el siguiente voto exponemos nuestro parecer
constitucionalmente protegido del derecho a la respecto a la embargabilidad de los bienes del
motivación de las resoluciones judiciales, pues Estado, opinión que guarda concordancia con la
tal como se desprende de los considerandos 4 y 5, posición mayoritaria que declara FUNDADA la
antes de procederse a dictar la medida de embargo demanda:
en forma de intervención en recaudación, no existió
una razonable y coherente motivación sobre la 1. El fundamento 25 de la STC 0015-2001-AI, 0016-
naturaleza del bien de uso privado que las instancias 2001-AI y 004-2002-AI indica, en relación a
judiciales le han asignado a los ingresos propios que la embargabilidad de los bienes del Estado, que: “Es
percibe la Municipalidad.Por tanto este Tribunal, preciso insistir en que la inexistencia de una ley
discrepando con los argumentos emitidos por las especial que determine qué bienes el Estado son
instancias inferiores, considera que la demanda debe embargables, no supone que el juez de ejecución y el
ser estimada, dejándose sin efecto la resolución órgano administrativo correspondiente no puedan
cuestionada a fin de que la Sala demandada expida dictar o ejecutar embargos sobre bienes del Estado.
nueva resolución que ordene trabar embargo sobre
bienes de la recurrente fundamentándose el carácter Por el contrario, la inexistencia de una ley especial
embargable de ellos en función a su no uso y/o que fije qué bienes son embargables, impone en
utilización para fines públicos. Para ello, y a efectos ambos órganos públicos un deber especial de
de no vulnerar el derecho fundamental a la protección del derecho a la ejecución de las
ejecución de las resoluciones judiciales del resoluciones judiciales. En efecto, la procedencia del
Sr. Huanca Chambi Julio, demandante y vencedor del embargo sobre bienes del Estado, sean estos
proceso judicial subyacente, la Sala deberá ordenar a muebles o inmuebles, no debe tener más límite que
la recurrente, bajo apercibimiento de imponerle el hecho de tratarse, o tener la condición, de bienes
multas fijas o acumulativas, que señale bien libre por de dominio público, por lo que corresponde al juez,
el monto ordenado en el proceso judicial bajo responsabilidad, determinar, en cada caso
subyacente, a efectos que se proceda a la ejecución concreto, qué bienes cumplen o no las condiciones de
forzada de la sentencia. un bien de dominio privado y, por ende, son
embargables”.
con la autoridad que le confiere la Constitución 2. A partir de ello, se desprende, en primer lugar,
Política del Perú que el bien jurídico que se persigue proteger es el
derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales.
HA RESUELTO Ello implica que el deber especial de protección del
indicado derecho recae, de acuerdo a lo propuesto
1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo; en por el Tribunal Constitucional, en el juez y en el
consecuencia, NULA la resolución Nº 02, de fecha 16 órgano administrativo. El segundo alcance que se
de julio del 2007. desprende del fallo en comento, se refiere a la forma
en que se efectiviza la protección del derecho a la
2. Ordenar que la Primera Sala Civil del Callao expida ejecución de las resoluciones judiciales. De lo
nueva resolución, teniendo en cuenta lo acotado en anotado, fluye que el Tribunal Constitucional
el fundamento 6 de la presente sentencia. considera que es el juez el encargado de determinar
cuáles son los bienes que cumplen con las
condiciones de un bien de dominio privado. Este permitirá realizar el embargo y efectivizar el derecho
accionar debe ser efectuado por el juez bajo de ejecución es la condición que recae en el bien, y
responsabilidad de hacer efectivo el derecho en esa medida una motivación adecuada es lo que se
fundamental en juego, vale decir el derecho a la exige del juez a efectos que pueda efectuarse la
ejecución de las resoluciones judiciales. medida de embargo.
3. Conforme a lo expuesto en el fundamento 8 7. Los pronunciamientos que el Tribunal

de las STC 0015-2001-AI, STC 0016-2001-AI y STC Constitucional ha expedido en aplicación concreta de
004-2002-AI el derecho a la ejecución de las los lineamientos establecidos respecto a
resoluciones judiciales es una manifestación del la embargabilidad de los bienes del Estado han
derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el respondido a la evaluación de la motivación utilizada
inciso 3) del artículo 139 de la Constitución. por los jueces para la determinación de la calidad de
También se encuentra aludido en el segundo párrafo bienes embargables. En la STC 03981-2006-PA se
del inciso 2) del mismo artículo 139, cuando se resuelve una demanda de amparo interpuesta por el
menciona que “ninguna autoridad puede (...) dejar Ministerio de Agricultura contra los vocales de la
sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad Sala Contencioso Administrativo y el juez provisional
de cosa juzgada (...) ni retardar su ejecución.” del Primer Juzgado Especializado en lo Contencioso
Administrativo, al haberse vulnerado el debido
4. En esa línea de ideas, es pertinente señalar que proceso mediante la expedición de una resolución
el Tribunal Constitucional ha establecido que el que ordena se trabe embargo a sus cuentas, en la
contenido constitucionalmente protegido de este medida en que se ordena embargar cuentas que son
derecho impone especiales exigencias a los sujetos de dominio público conforme al artículo 1 del
pasivos del derecho, es decir, a los que se Decreto de Urgencia 019-2001, y que serían
encuentran en principio vinculados y, en particular, a inembargables. En el citado pronunciamiento el
quienes participaron en calidad de partes en el Tribunal sostuvo que “[…] el juez que dictó la medida
proceso y, desde luego, al propio juez. Al respecto de embargo ha determinado previamente la
menciona que “[…] el glosado derecho exige un viabilidad legal de dicha medida, toda vez que se
particular tipo de actuación. Y es que si el derecho a trataba de atender un mandato judicial que supone,
la ejecución de las resoluciones judiciales garantiza en buena cuenta, garantizar la efectividad y eficacia
que lo decidido en una sentencia o en una resolución del derecho a que las sentencias sean cumplidas en
judicial sea cumplido, es claro que quienes las dictan, sus propios términos, como parte del contenido
o quienes resulten responsables de ejecutarlas, constitucionalmente protegido del derecho a la
tienen la obligación de adoptar, según las normas y tutela jurisdiccional recogido en el artículo 139.3 de
procedimientos aplicables -y con independencia de la Constitución. Siendo ello así, la demanda debe
que la resolución a ejecutar haya de ser cumplida por rechazarse, ya que las pretensiones en ella
un ente público o no- las medidas necesarias y contenidas no están directamente relacionadas con
oportunas para su estricto cumplimiento.” el contenido constitucionalmente protegido de los
derechos que invoca la entidad recurrente, por lo que
5. Resulta claro que el sentido de lo afirmado por es de aplicación el artículo 5.1 del Código Procesal
este Colegiado respecto de la actuación de los Constitucional.”
operadores jurídicos se orienta a la protección del
derecho en cuestión y es ahí donde estos actores 8. En la STC 07721-2006-PA se resuelve una
tiene la responsabilidad de conseguir que el derecho demanda de amparo interpuesta por el Ministerio
fundamental logre su máxima eficacia. Tan es así que de la Mujer y Desarrollo Social contra los vocales
la sentencia bajo comentario establece que la citada integrantes de la Sala Civil de la Corte Superior de
norma debe ser interpretada conforme al siguiente Justicia de Ica, al haberse violado el derecho
tenor: “Los bienes del Estado que se incluyan en la constitucional a una decisión fundada en derecho
futura ley y que, por el hecho de estar allí porque se calificaron los bienes materia de embargo
expresados, sean los únicos bienes que puedan ser en forma de inscripción como de dominio privado sin
embargables, lo serán porque tienen, o deberán ninguna motivación. En este caso se estableció que
tener, la condición de bienes de dominio privado.” la presunta resolución violatoria estuvo
adecuadamente motivada a pesar de ser genérica
6. De lo indicado se concluye que la ley que señalando que “el derecho a una decisión
pretenda determinar los bienes del Estado sujetos a debidamente motivada no supone, dentro de su
embargo, y que a la fecha no ha sido expedida, debe ámbito constitucionalmente protegido a través del
contemplar los bienes embargables atendiendo a su proceso de amparo, el que las razones que expongan
naturaleza o condición de bienes de dominio los jueces en sus decisiones tengan que
privado. En ese sentido, debe entenderse que la necesariamente convencer a las partes y, en
labor del juez para lograr la eficacia del derecho particular, a la parte vencida en un proceso
fundamental no se configura con la determinación cualquiera. La motivación entraña, en función de los
de la naturaleza del bien embargable, pues un bien objetivos del proceso: a) la obligación de poner en
no se convierte de inembargable a embargable con conocimiento de las partes las razones que aduce el
el solo análisis que pueda hacer el operador. Lo que Juez u órgano colegiado, en cualquiera de las
instancias del proceso, respecto de la decisión
adoptada, a efectos de que éstas puedan hacer valer
su derecho al recurso impugnando la decisión; b) por
su parte, respecto del órgano de revisión, la
motivación permite el control de las decisiones
venidas en grado, confirmando o revocando la
decisión (objetivo concreto del proceso); finalmente;
c) respecto de la comunidad en su conjunto, la
motivación permite que los jueces, mediante la
publicación de sus decisiones, den cuenta pública de
que actúan con imparcialidad y dentro del marco
jurídico vigente a efectos de solucionar los conflictos
en la sociedad (objetivo general o abstracto del
proceso).”
9. De lo anotado, se observa que el Tribunal

Constitucional ha evaluado las decisiones judiciales
en el marco de la defensa del derecho a la ejecución
de las resoluciones judiciales y los límites que tiene
todo derecho fundamental en función a dos
perspectivas. La primera que la naturaleza del bien
sobre el cual puede recaer el embargo debe tratarse
de un bien de dominio privado. Y que la resolución
judicial debe encontrarse suficientemente motivada.
El cumplimiento de estas directrices determina el
ámbito del análisis que le corresponde efectuar al
Tribunal en el control de constitucionalidad de las
decisiones judiciales que dispongan
la embargabilidad de los bienes del Estado.
Es esta, pues, en líneas generales, nuestra posición.
Sres.
BEAUMONT CALLIRGOS
LANDA ARROYO
EXP. N.° 01873-2011-PA/TC habiéndose vulnerado el derecho de defensa,
LAMBAYEQUE conforme se desprende de autos.
GOBIERNO REGIONAL
DE LAMBAYEQUE El Cuarto Juzgado Especializado Civil de Chiclayo, con
fecha 20 de julio de 2010, declara infundada la
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL demanda por considerar que las resoluciones
judiciales cuestionadas se encuentran
En Lima, a los 8 días del mes de marzo de 2012, la suficientemente motivadas y que, al margen de que
Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada sus fundamentos resulten compartidos o no por el
por los magistrados Álvarez Miranda, demandante, justifican y respaldan las decisiones
Beaumont Callirgos y Calle Hayen, pronuncia la que contienen las resoluciones emitidas por los
siguiente sentencia jueces emplazados.
ASUNTO La Sala revisora confirma la apelada por considerar

que las resoluciones judiciales cuestionadas han
Recurso de agravio constitucional interpuesto por el respetado el debido proceso, la valoración de
Gobierno Regional de Lambayeque, a través de su pruebas, la motivación, la defensa, entre otros.
procurador público, contra la resolución de fecha 25
de enero de 2011, expedida por la Sala de Derecho FUNDAMENTOS
Constitucional de la Corte Superior de Justicia de
Lambayeque, que declaró infundada la demanda de Precisión del petitorio
autos.
1. Del petitorio de la demanda, se advierte que la
ANTECEDENTES pretensión del recurrente es que por intermedio del
proceso de amparo, se declare la nulidad de las
Con fecha 14 de octubre de 2009, el recurrente resoluciones judiciales N. 160 y 162, de fechas 28 de
interpone demanda de amparo contra el juez del abril y 12 de mayo de 2009, respectivamente,
Sétimo Juzgado Civil de Chiclayo, don emitidas por el Sétimo Juzgado Especializado Civil de
César Burga Díaz, y los vocales integrantes de Sala Chiclayo, y la Resolución N.° 6, de fecha 19 de agosto
Constitucional de la Corte Superior de Justicia de de 2009, emitida por la Sala Constitucional de la
Lambayeque, don Daniel Carrillo Mendoza y don Corte Superior de Justicia de Lambayeque, derivadas
Edwin Figueroa Gutarra, el procurador público a del proceso de cumplimiento N.° 2001-3287-0-1701-
cargo de los asuntos del Poder Judicial y la J-CI-7, que confirma la medida cautelar de embargo
Asociación de Pensionistas del Consejo Transitorio en forma de retención hasta por la suma de S/.
de Administración Regional de Lambayeque, con la 241,983.20, hasta completar la cantidad total de
finalidad de que se declare la nulidad de la S/.14’518,992.34, sobre las cuentas corrientes
Resolución N.° 160, de fecha 28 de abril de 2009, de pertenecientes al Gobierno Regional de
la Resolución N.° 162, de fecha 12 de mayo de 2009 Lambayeque. Refiere que las resoluciones judiciales
y de la Resolución N.° 6, de fecha 19 de agosto de cuestionadas afectan la tutela procesal efectiva, al
2009, que confirma la medida cautelar de embargo no estar fundadas en derecho.
en forma de retención hasta por la suma de S/.
241,983.20, hasta completar la cantidad total de S/. 2. Este Tribunal Constitucional, en los Expedientes
os
14’518,992.34, sobre las cuentas corrientes Acumulados N. 015-2001-AI/TC, 016-2001-
pertenecientes al Gobierno Regional de AI/TC y 004-2002-AI/TC, caso Colegio de Abogados
Lambayeque. Afirma que las mencionadas de Ica y Defensoría del Pueblo, y con relación a la
resoluciones, expedidas como consecuencia de un efectividad de las resoluciones judiciales y con
anterior proceso de cumplimiento, afectan la tutela referencia a los bienes del Estado, tuvo oportunidad
procesal efectiva, pues no están fundadas en de señalar que “como sucede con todos los derechos
derecho por la inaplicación de la Ley N.° 28411, Ley fundamentales, el de efectividad de las resoluciones
General del Sistema Nacional de Presupuesto, y el judiciales tampoco es un derecho absoluto, es decir,
Decreto de Urgencia N.° 019-2001, que establecen que esté exento de condiciones, límites o
que las cuentas del Estado en el sistema financiero restricciones en su ejercicio. Al margen de los
son inembargables. Agrega que según el artículo 73° requisitos y la presencia de una serie de
de la Constitución Política del Perú, los bienes de circunstancias generales que la ley pueda prever,
dominio público son inalienables y como tal como puede ser que la ejecución deba llevarla
inembargables. adelante el órgano jurisdiccional competente; que se
trate de una resolución firme; que la ejecución se
El procurador público a cargo de los asuntos realice respetando el contenido del fallo, etc., el
judiciales del Poder Judicial contesta la demanda Tribunal Constitucional considera legítimo que,
argumentando que la demanda es improcedente por tomando en cuenta al sujeto procesal vencido en
cuanto vía la acción de garantía no se puede juicio y, en concreto, cuando ese vencido en juicio
cuestionar o enervar los efectos de resoluciones sea el Estado, el legislador pueda establecer ciertos
judiciales emitidas en un proceso regular, no límites o restricciones al derecho a la efectividad de
las resoluciones judiciales firmes, en la medida en la sujeción de los ciudadanos y de los poderes
que éstas tengan una justificación constitucional. públicos al ordenamiento jurídico.
Uno de esos límites, derivado directamente de la
Norma Suprema, lo constituye el mandato 4. De acuerdo a lo señalado en la Sentencia
constitucional de que ciertos bienes del Estado, recaída en el Expediente N.º 4853-2004-AA/TC y bajo
como los de dominio público, no pueden ser el marco de lo establecido por el Código Procesal
afectados, voluntaria o forzosamente. Ese fue el Constitucional así como de su posterior desarrollo
criterio implícitamente señalado por este Tribunal jurisprudencial, el proceso de amparo contra amparo
Constitucional en su sentencia recaída en el Exp. N.º así como sus demás variantes (amparo contra
006-1996-AI/TC, en la que se dejó entrever que, de habeas corpus, amparo contra cumplimiento, etc.) es
conformidad con el artículo 73º de la Constitución, un régimen procesal de naturaleza atípica o
tales resoluciones judiciales o las que se emitan para excepcional cuya procedencia se encuentra sujeta a
ejecutarlas no pueden recaer sobre los denominados determinados supuestos o criterios. De acuerdo con
bienes de dominio público” (…) “que la inexistencia estos últimos a) Solo procede cuando la vulneración
de una ley especial que determine qué bienes del constitucional resulte evidente o manifiesta.
Estado son embargables, no supone que el juez de Tratándose incluso de contra amparos en materia
ejecución y el órgano administrativo laboral dicha procedencia supone el cumplimiento
correspondiente no puedan dictar o ejecutar previo o efectivo de la sentencia emitida en el primer
embargos sobre bienes del Estado. proceso amparo (Cfr. STC N.º 04650-2007-PA/TC,
fundamento 5); b) Su habilitación sólo opera por una
Por el contrario, la inexistencia de una ley especial sola y única oportunidad, siempre que las partes
que fije qué bienes son embargables impone en procesales del primer y segundo amparo sean las
ambos órganos públicos un deber especial de mismas; c) Resulta pertinente tanto contra
protección del derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales desestimatorias como contra
resoluciones judiciales. En efecto, la procedencia del las estimatorias, sin perjuicio del recurso de agravio
embargo sobre bienes del Estado, sean estos especial habilitado específicamente contra
muebles o inmuebles, no debe tener más límite que sentencias estimatorias recaídas en procesos
el hecho de tratarse, o tener la condición, de bienes constitucionales relacionados con el delito de tráfico
de dominio público, por lo que corresponde al juez, ilícito de drogas y/o lavado de activos, en los que se
bajo responsabilidad, determinar, en cada caso haya producido vulneración del orden constitucional
concreto, qué bienes cumplen o no las condiciones y en particular del artículo 8º de la Constitución (Cfr.
de un bien de dominio privado y, por ende, son Sentencias emitidas en los Exp. N.º 02663-2009-
embargables. (…) “ante el vacío de legislación que PHC/TC, fundamento 9 y N.º 02748-2010-PHC/TC,
precise qué bienes estatales pueden ser fundamento 15); d) Su habilitación se condiciona a la
embargados, el principio general es que al juez le vulneración de uno o más derechos constitucionales,
corresponde pronunciar el carácter embargable de independientemente de la naturaleza de los
un determinado bien, analizando, en cada caso mismos; e) Procede en defensa de la doctrina
concreto, si el bien sobre el que se ha trabado la jurisprudencial vinculante establecida por el Tribunal
ejecución forzosa está o no relacionado con el Constitucional; f) Se habilita en defensa de los
cumplimiento de las funciones del órgano público, y terceros que no han participado en el proceso
si está afecto o no a un uso público. constitucional cuestionado y cuyos derechos han
sido vulnerados, g) Resulta pertinente como
3. Este Colegiado ha expresado que, tras el mecanismo de defensa de los precedentes
reconocimiento del derecho a la ejecución de las vinculantes establecidos por el Tribunal
sentencias, no sólo está el derecho subjetivo del Constitucional (Sentencia recaída en el Expediente
vencedor en juicio, sino también una cuestión de N.º 03908-2007-PA/TC, fundamento 8); h) No
capital importancia para la efectividad del “Estado procede en contra de las decisiones emanadas del
democrático de derecho” que proclama la Tribunal Constitucional; i) Procede incluso cuando el
Constitución. proceso se torna inconstitucional en cualquiera de
sus otras fases o etapas, como por ejemplo la de
En efecto, tras los artículos 38º, 45º, 51º, 102º, inciso ejecución de sentencia (Cfr. STC N.º 04063-2007-
2), 118º, inciso 1), y 138º de la Constitución, existe PA/TC, fundamento 3; STC N.º 01797-2010-PA/TC,
un mandato de sujeción de los ciudadanos y órganos fundamento 3; RTC N.º 03122-2010-PA/TC,
públicos a la Constitución y a todo el ordenamiento fundamento 4; RTC N.º 02668-2010-PA/TC,
jurídico. Dicha sujeción al ordenamiento jurídico, fundamento 4, entre otros).
cuando se produce un conflicto, ordinariamente se
procesa a través del Poder Judicial, en tanto que Análisis de la controversia. El derecho a la
tercero imparcial. De ahí que cuando un tribunal de motivación de las resoluciones judiciales
justicia emite una resolución, y ésta adquiere
firmeza, con su cumplimiento no sólo se resuelve un 5. Habiéndose impuesto deberes de valoración,
conflicto y se restablece la paz social, sino, además, motivación y fundamentación al momento de
en la garantía de su cumplimiento, se pone a prueba determinar el carácter embargable de un bien del
Estado, en el caso de autos, mediante la Resolución
N.° 6, de fecha 19 de agosto de 2009 (f.19), se PA/TC, fundamento 4). Este Supremo Colegiado,
advierte que dichos deberes han sido precisando el contenido del derecho constitucional a
completamente inobservados o incumplidos por la debida motivación de las resoluciones judiciales,
parte de la Sala demandada que confirma las ha establecido que éste “(…) obliga a los órganos
resoluciones cuestionadas, pues la resolución no judiciales a resolver las pretensiones de las partes de
contiene valoración, motivación, ni fundamentación manera congruente con los términos en que vengan
alguna respecto a las cuentas corrientes del planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones
Gobierno Regional de Lambayeque en determinar si que supongan modificación o alteración del debate
dichas cuentas eran o no de dominio privado o si se procesal (incongruencia activa). (…)El incumplimiento
encontraban o no afectas al uso público. Por el total de dicha obligación, es decir, el dejar
contrario. la resolución cuestionada solamente incontestadas las pretensiones, o el desviar la
argumenta que “(…) a este juicio valorativo, de igual decisión del marco del debate judicial generando
forma, que la sentencia de autos haya sido emitida el indefensión, constituye vulneración del derecho a la
año dos mil dos y por tanto, debe observarse la tutela judicial y también del derecho a la motivación
demanda que el cumplimiento de las prestaciones de la sentencia (incongruencia omisiva) (STC Nº
que le imponen la justicia constitucional, no puede 04295-2007-PHC/TC, fundamento 5 e).
ser objeto de dilación, salvo circunstancia acreditada, Concordantemente este Tribunal ha señalado
razonable y debidamente sustentada también que “el derecho a la motivación de las
(...)". Asimismo, la Resolución 160, de fecha 28 de resoluciones judiciales no garantiza una determinada
abril de 2009 (f. 16), con respecto al carácter extensión de la motivación, por lo que su contenido
embargable de las cuentas corrientes del Gobierno constitucional se respeta, prima facie, siempre que
Regional de Lambayeque, solamente argumenta exista: (…) b) congruencia entre lo pedido y lo
que “(…) que mediante resolución resuelto, que implica la manifestación de los
ciento cincuentisiete su fecha dos de abril en curso, argumentos que expresarán la conformidad entre
se dispuso notificar a la Presidenta del gobierno los pronunciamientos del fallo y las pretensiones
Regional (…) para que en el término de tres días, formuladas por las partes; (…)” (STC 04348-2005-
cumpla con informar sobre el destino y a que gastos PA/TC, fundamento 2).
de aplican los fondos que contienen las cuentas 7. Conforme a lo expuesto, en las resoluciones
corrientes números 0231-054820, 0231-031219, mencionadas se ha procedido con inadecuada
0231- 036083, 0231-098805, 0231-039848, 0231- motivación, resultando evidente que tal hecho tiene
040676, 0231-650145, que tiene el Gobierno relación directa con el contenido
Regional de Lambayeque en el Banco de Nación de constitucionalmente protegido del derecho a la
esta ciudad, así como las cuentas corrientes N.° 305- motivación de las resoluciones judiciales, pues
1046967-0-30 y 305-0029619-0-88, que tiene el tal como se desprende de las resoluciones
Banco de Crédito del Perú (…), ello se hizo con el fin cuestionadas precedentemente, antes de procederse
de dar cumplimiento a lo dispuesto por el Tribunal a dictar la medida de embargo en forma de
Constitucional en el fundamento 25 de su Sentencia retención en las cuentas corrientes del Gobierno
N.° 015-2001-AI/TC, en cuanto señala como una Regional de Lambayeque, no existió una razonable y
obligación de los magistrados el realizar las coherente motivación sobre la naturaleza del bien de
indagaciones necesarias para determinar si una uso privado que las instancias judiciales le han
cuenta bancaria está o no destinada al servicio asignado a las cuentas corrientes que percibe el
público y, por tanto, determinar si está dentro del Gobierno regional en mención. Por tanto este
dominio público o del dominio privado del Estado; Tribunal, discrepando de los argumentos emitidos
TERCERO.- Que, consta de fojas seis mil setecientos por las instancias inferiores, considera quela
diecinueve, que la antes mencionada ha sido demanda debe ser estimada, dejándose sin efecto la
válidamente con la resolución citada resoluciones cuestionadas a fin de que se expida una
precedentemente con fecha catorce de abril en curso, nueva resolución que ordene trabar embargo sobre
sin que haya cumplido con emitir el informe los bienes del Gobierno Regional de Lambayeque,
solicitado, debiendo por ende efectivizarse el fundamentándose el carácter embargable de ellos en
apercibimiento dictado (…)”. Se aprecia, pues, que función de su no uso y/o utilización para fines
los jueces demandados no efectuaron una públicos. Para ello, y a efectos de no vulnerar el
determinación concreta del carácter embargable de derecho fundamental a la ejecución de las
las cuentas corrientes del Gobierno Regional de resoluciones judiciales de la Asociación de
Lambayeque ni el análisis de si dichas cuentas tienen Pensionistas de Consejo Transitorio de
o no relación con el cumplimiento de las funciones Administración de la Región Lambayeque,
institucionales del Gobierno Regional. demandante y vencedor del proceso judicial
6. El derecho a la debida motivación de las subyacente, se deberá ordenar al Gobierno Regional
resoluciones judiciales es una garantía del justiciable recurrente, bajo apercibimiento de imponerle multas
frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las fijas o acumulativas, que señale bien libre por el
resoluciones judiciales no se encuentren justificadas monto ordenado en el proceso judicial subyacente, a
en el mero capricho de los magistrados, sino en datos efectos de que se proceda a la ejecución forzada de
objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o la sentencia.
los que se deriven del caso (Cfr. STC Nº 3943-2006-
Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo; en

consecuencia, NULAS las resoluciones de fechas 28
de abril y 12 de mayo de 2009, así como la
resolución que las confirma de fecha 19 de agosto de
2009, expedidas por el Juzgado Civil y la Sala
Constitucional respectiva.
2. Ordenar que el Juez del Sétimo Juzgado Civil de
Chiclayo expida una nueva resolución, teniendo en
cuenta lo señalado en los fundamentos de la
presente sentencia.
SS.
ÁLVAREZ MIRANDA
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
EXP. N.° 00915-2012-PA/TC la Municipalidad Provincial de Huánuco. Alega que
no está en contra de que la ciudad prospere, ni de
HUÁNUCO que se construya el proyecto del Centro Comercial y
de Esparcimiento Huánuco – Puelles, sino, que se
CÁMARA DE COMERCIO E INDUSTRIAS DE opone a que dicho proyecto de inversión privada se
HUÁNUCO ejecute sobre los terrenos del parque y sobre las
áreas verdes que lo integran, lo que lesiona el
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL derecho a gozar de un ambiente equilibrado y
adecuado al desarrollo de la vida. Sostiene que los
Lima, 22 de octubre de 2012 parques son bienes de dominio público,
consecuentemente, son propiedad de la población
VISTO
en su conjunto, motivo por el cual no pueden ser
entregados a particulares sin la intervención de la
El recurso de agravio constitucional interpuesto por
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales,
la Cámara de Comercio e Industrias de Huánuco
como ocurrió en la cesión de uso otorgada a favor de
contra la resolución expedida por la Sala Civil de la
la Empresa Urbi Propiedades S.A., lo que afecta el
Corte Superior de Justicia de Huánuco, de fecha 31
derecho a gozar de la propiedad pública, tanto más
de enero de 2012, que declaró improcedente la
si previamente se procedió al cambio de zonificación
demanda de autos; y,
de los terrenos del parque. Finalmente, aduce que al
ATENDIENDO A entregarse los terrenos del parque a título gratuito,
dicha situación reducirá los costos de los productos
1. Que con fecha 5 de octubre de 2011, la que se oferten en el Centro Comercial a construirse,
Cámara de Comercio e Industrias de Huánuco, en relación a lo que oferten sus asociados, lo que
representada por su Presidenta, doña Doris Elizabeth desnaturaliza la competitividad en el mercado y
Alvarado y Linares, interpone demanda de amparo amenaza el derecho invocado.
contra la Municipalidad Provincial de Huánuco, el
Procurador Público Municipal y la Empresa Urbi 2. Que el Primer Juzgado Mixto de la Corte
Propiedades S.A., por la amenaza de violación de sus Superior de Justicia de Huánuco, con fecha 13 de
derechos fundamentales de carácter difuso a gozar octubre de 2011, declara improcedente la demanda,
de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo por estimar que la recurrente no logró demostrar
de la vida, a la propiedad pública y a la libre que la edificación de un centro comercial sobre el
competencia; solicita que reponiéndose las cosas al Parque Puelles (ex Parque de Periodistas) pueda
estado anterior a la vulneración constitucional se lesionar el derecho difuso a gozar de un ambiente
declare la intangibilidad del Parque de Puelles - ex equilibrado y adecuado. En lo referente a la amenaza
Parque de Periodistas, ubicado en la ciudad de de vulneración de los derechos de propiedad pública
Huánuco - provincia de Huánuco, y que se ordene y a la libertad de competencia, considera que ésta no
que la municipalidad demandada o cual quiera de es tal, toda vez que la Norma Fundamental prevé
los emplazados se abstengan de construir cualquier que los bienes de uso público pueden ser concedidos
tipo de centro comercial o de esparcimiento sobre el a particulares conforme a ley.
citado parque.
A su turno, la Sala Civil de la Corte Superior de
Señala la demandante que representa a la sociedad Justicia de Huánuco, confirmó la apelada por estimar
civil y que promueve el presente proceso que la recurrente carece de legitimidad para obrar,
atendiendo al malestar de la colectividad argumentando que la legitimación que faculta a
huanuqueña originado por las noticias publicadas en ciertas asociaciones la defensa de algunos derechos
los diarios de circulación local, que refieren que la (difusos o colectivos) como la defensa del medio
municipalidad emplazada pretende otorgar a la ambiente, importa que dicha asociación
empresa del grupo INTERBANK denominada Urbi (demandante) desarrolle una actividad relativa a la
Propiedades S.A., en cesión de uso, a título gratuito y temática o su objeto social, lo que no ocurre en el
durante un periodo de 70 años, el Parque Puelles (ex caso de autos. Respecto a la amenaza de violación
Parque Periodista) para que se construya sobre él un de los derechos a la propiedad pública y a la libertad
centro comercial y otro de recreación. Añade que los de competencia, sostiene que la demanda
parques cuentan con áreas verdes que posibilitan la promovida no recaba elementos de juicio que
vida humana, por ello la obligación estatal de permitan la verificación objetiva y concreta de la
preservados, tanto más si, como en el caso de autos, afectación invocada.
este cuenta con una extensión de más de 37, 000
3. Que este Colegiado no comparte lo resuelto
metros cuadrados. Agrega que solicitó los acuerdos
por los jueces constitucionales precedentes,
de concejo que contienen la decisión cuestionada y
fundamentalmente lo argumentado en segundo
que, en respuesta, la corporación emplazada le
grado –que se pronuncia por la falta de legitimidad
proporcionó únicamente la Resolución N.º 1163-
para obrar de la recurrente-, toda vez que en la
2010-MPHCO-A, que aprueba la directiva que regula
presente demanda no se alega la violación o
el procedimiento para la evaluación de iniciativas
amenaza de derechos “propios”, sino los de cierto
privadas en proyectos de inversión presentados ante
grupo indeterminado de personas que podrían
resultar afectados con la decisión de la en su defensa, conforme así se subrayó en la STC N.
municipalidad emplazada de entregar a la empresa º 5270-2005-PA/TC. Razón por la cual mal se podría
codemandada los terrenos del Parque de Puelles (ex estimar que la asociación huanuqueña demandante
Parque de Periodistas), accionar que, según se alega, carece de legitimidad para obrar debido a que
podría afectar los derechos de la comuna “no desarrolla una actividad referida a la temática
huanuqueña. La demandante invoca estar legitimada traída al amparo o porque su objeto social no se
para accionar sobre la base de la defensa de relaciona con ésta”, toda vez que la legitimidad
intereses difusos y representar a la sociedad civil. colectiva especial permite a cualquier persona
accionar judicialmente a fin de tutelar intereses
4. Que en criterio de este Colegiado no cabía difusos de reconocimiento constitucional, incluso a
rechazar in limine la demanda, toda vez, que como aquellas que son ajenas a la comunidad.
ya se ha sostenido en reiteradas oportunidades, el
uso de esta facultad constituye una alternativa a la Consecuentemente, la demandante se encuentra
que sólo cabe acudir cuando no exista ningún legitimada para promover proceso constitucional de
margen de duda sobre la carencia de elementos que amparo, en tutela de los intereses difusos a gozar de
generen verosimilitud respecto de la amenaza o un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de
vulneración de un derecho fundamental. la vida y a la propiedad pública, como también lo
está, por obvias razones, para solicitar tutela
Por el contrario, el principio pro accione que inspira respecto al derecho individual a la libre
el Código Procesal Constitucional obliga a que competencia, que le asiste a todos y cada uno de los
cuando existan elementos de juicio que admitan un comerciantes que la integran.
razonable margen de debate o discusión respecto a 7. Que sobre el particular, y afirmando lo
declararse concluido el proceso, el juez y el Tribunal sostenido en anterior oportunidad, en la STC 0048-
Constitucional declararán su continuación, tanto más 2004-AI/TC se determinó “que el derecho a gozar de
si en el presente caso no existen elementos de juicio un medio ambiente equilibrado y adecuado (art. 2.18
que permitan determinar la naturaleza jurídica de los de la Constitución), “comporta la facultad de las
terrenos en discusión, aquellos que posibiliten personas de poder disfrutar de un medio ambiente
establecer si se viene afectando un bien de uso en el que sus elementos se desarrollan e
público, como se argumenta en la demanda, o si por interrelacionan de manera natural y armónica; y, en
el contrario se trata de bienes de dominio privado de el caso en que el hombre intervenga, no debe
la Municipalidad Provincial de Huánuco, entre otras suponer una alteración sustantiva de la interrelación
cuestiones. que existe entre los elementos del medio ambiente.
Esto supone, por tanto, el disfrute no de cualquier
Legitimidad e intereses difusos entorno, sino únicamente del adecuado para el
desarrollo de la persona y de su dignidad (artículo 1°
5. Que el Tribunal ha entendido que los derechos de la Constitución). De lo contrario, su goce se vería
difusos constituyen atributos de frustrado y el derecho quedaría, así, carente de
naturaleza indivisible, puesto que la satisfacción del contenido” (fundamento 17). De ahí que este
derecho de uno de los integrantes de tal comunidad derecho se concretice en el derecho a que el medio
implica la satisfacción del resto de sujetos de dicha ambiente se preserve” (STC N.º 0011-2010-PI/TC).
colectividad.
De ahí que en la STC N.º 5270-2005-PA/TC, Bienes de dominio público y crecimiento sostenible
remitiéndose a lo señalado por el artículo 82.° del intereses difusos de contenido constitucional
Código Procesal Civil, resaltó que el interés
difuso: “es aquel cuya titularidad corresponde a un 8. Que en lo que se refiere a los bienes de
conjunto indeterminado de personas, respecto de dominio público, la Constitución instituyó que estos
bienes de inestimable valor patrimonial”. se encuentran fuera del tráfico jurídico, al garantizar
La necesidad de tutela de tales atributos prevé reglas en su artículo 73.º que “son inalienables e
procesales especiales, como la establecida por el imprescriptibles”; se enfatiza además, que “pueden
artículo 40.° del Código Procesal Constitucional, que ser concedidos a particulares conforme a ley, para su
dispone que: “puede interponer demanda de amparo aprovechamiento económico”.
cualquier persona cuando se trate de amenaza o
violación del derecho al medio ambiente u otros El Tribunal Constitucional, en su labor de
derechos difusos que gocen de reconocimiento interpretación e integración de las disposiciones
constitucional, así como las entidades sin fines de constitucionales, ya en la STC N.° 006-1996-AI/TC,
lucro cuya finalidad sea la defensa de los referidos sostuvo que “los bienes del Estado se dividen en
derechos”. bienes de dominio privado y bienes de dominio
público; sobre los primeros el Estado ejerce su
6. Que en esta línea de propiedad como cualquier persona de derecho
razonamiento, la disposición procesal aludida, privado; sobre los segundos ejerce administración de
amplía el ámbito de protección de los intereses carácter tuitivo y público”. Por otro lado, ha
difusos al extender o ampliar la legitimidad de las destacado, que del enunciado constitucional materia
personas facultadas para iniciar procesos judiciales de comentario, se deduce que los bienes de dominio
público “no gozan de aquellas inmunidades los 2. DISPONER que se admita a trámite la demanda
bienes que conforman el patrimonio privado del de amparo, integrando a quienes tuviesen interés
Estado”. jurídicamente relevante en el resultado del presente
proceso.
Este criterio se ha afirmado en la STC
os
acumulados N. 015-2001-AI/TC, 016-2001- Publíquese y notifíquese.
AI/TC y 004-2002-AI/TC, precisando que "Los bienes
poseídos por los entes públicos, a título público, son SS.
los comprendidos bajo el nomen de dominio público.
Lo que hace que un bien del Estado tenga dicha BEAUMONT CALLIRGOS
condición es su afectación al servicio y uso
públicos”. También se ha definido al dominio público MESÍA RAMÍREZ
como la “forma de propiedad especial, afectada al
ETO CRUZ
uso de todos, a un servicio a la comunidad o al
interés nacional, es decir, que está destinada a la
satisfacción de intereses y finalidades públicas y, por
ello, como expresa el artículo 73º de la Constitución,
tiene las características de bienes inalienables e
imprescriptibles, además de
inembargables” (fundamento 29).
9. Que por otro lado, debe subrayarse que es de

responsabilidad del Estado en general, y de los
gobiernos locales en particular, el gestionar el
crecimiento ordenado y sostenible de los centros
urbanos, no solo verificando el impacto de sus
decisiones sobre la naturaleza, sino también
satisfaciendo las necesidades de las generaciones
presentes sin comprometer las posibilidades de las
del futuro para atender sus propias necesidades.
10. Que en el contexto descrito, los hechos

alegados por el demandante tienen incidencia
constitucional directa en los derechos
fundamentales invocados, razón por la cual este
Colegiado estima que corresponde revocar el
rechazo liminar, a fin de que la demanda sea
admitida y tramitada con arreglo a ley, corriendo
traslado de ella al emplazado.
11. Que, finalmente, es deber de este Tribunal el

supervisar que se garantice el acceso de todas las
partes que tuvieran interés jurídicamente relevante
en el resultado del presente proceso. Ello
atendiendo a la cesión de posición contractual
efectuada por Urbi Propiedades S.A. a favor de
Patrimonio en Fideicomiso D.S.N.º 093-2002-
EF Interproperties Perú – INTERPROPERTIES, a la que
se refiere la demandante en su escrito de fecha 9 de
abril de 2012, presentado en sede del Tribunal
Constitucional (fojas 98 del cuadernillo del TC).
Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional,

Política del Perú
RESUELVE
1. REVOCAR la resolución recurrida de fecha 31

de enero de 2012, y la resolución del Primer Juzgado
Mixto de Huánuco de la Corte Superior de Justicia de
Huánuco, de fecha 13 de octubre de 2011

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Se indica que el presente material es para uso de los

Se ofrece a los Estudiantes de la Carrera de

El presente material de estudio se encuentra

La doctrina en tanto opinión de los juristas

En la legislación, se ofrece a los Estudiantes

La doctrina y la legislación son fuentes del

Espero sea de su agrado este material de

José María Pacori Cari

Perú, Arequipa: 12-05-2014

DOCTRINA SOBRE LOS BIENES DEL ESTADO

Los Bienes del Estado se denominan también Dominio Público,

Se sugiere a los Estudiantes de Derecho realicen resúmenes y

DEL PATRIMONIO PÚBLICO PUBLIC PATRIMONY

El concepto atañe a la ciencia de la The concept concerns to the public

INTRODUCCIÓN ciudadanos y finalmente en el caso colombiano

I. EL PATRIMONIO PÚBLICO utilidades y el concepto de patrimonio neto.

derecho común, porque están sometidos a internacional”

El artículo 63 consigna: “los bienes de uso ejercicio de la intervención de la Procuraduría.

modificada por la Constitución de 1991. En restringido del Estado y el público en cuya

El avance científico determinado por el interno e internacional y así mismo la

obligación de regular el ingreso, utilización y colombiano mediante la apropiación de una

Son tradicionales las denominaciones de "éjidos El uso del espacio público

cargo de las autoridades gubernamentales CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 2 de

BIBLIOGRAFÍA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.

CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 10

LA UTILIZACIÓN PRIVATIVA DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO:

nistrativas. POR SUJETOS DISTINTOS DE LA ADMINISTRACIÓN 27

participaciones hipotecarias a fondos de titulización tículo 68 de la Ley 30/1992), con independencia de

8. EXTINCIÓN artículo 78 de la Ley de Costas) y, en principio, cree-

Sistema Nacional de Bienes Estatales

Los Bienes Inmuebles de dominio privado

ÍNDICE RESUMEN EJECUTIVO

I. PRESENTACIÓN DEL TEMA dominio privado se rigen por un régimen

registral o pendientes de concluir su sa- en el segundo supuesto, la alusión quizá

LA POSESIÓN Y LA USUCAPIÓN SOBRE BIENES DE

Carlos Zecenarro Monge (*)

Con fecha 24 de noviembre del 2010, el Congreso de la República

Disposición Complementaria Final

Disposición Complementaria Transitoria

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Los bienes estatales: el dominio privado y dominio público del Estado

De acuerdo a la definición brindada por la Ley N° 29151, Ley General del

A su vez, dentro de la categoría de bienes estatales tenemos dos grupos:

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Dentro de esta última categoría encontramos los bienes inmuebles y

La posesión y la presunción posesoria

Analizar la posesión, dentro de los derechos reales, significa entrar en uno

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Savigny también consideró la posibilidad de la posesión con ausencia de

Por su parte Rudolf von Ihering, en la formulación de la teoría objetiva de

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¿Cuál es la tendencia adoptada por nuestro Código Civil? El artículo 896°

No es poseedor quien, encontrándose en relación

Y el artículo 912° concluye que:

Es difícil adivinar una tendencia única en la formulación doctrinaria del

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Vamos ahora al análisis de fondo. Mediante la Ley Nº 29618 se instaura

2008 El ocupante precario. Jurista Editores S.A, Lima. Pg. 40.

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Se entiende entonces, que la Ley Nº 29618 constituye un supuesto de

Entonces, ¿puede verificarse el abandono civil de un inmueble cuando el

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