A G O S T O 2 0 1 6 E D I C I Ó N 1

Hacia una

Propuestas para el debate

Álvaro Andrade Terán Monserrat Creamer Guillén
Orazio Bellettini Cedeño Juan Samaniego Froment
Pablo Cevallos Estarellas Fausto Segovia Baus
Tracey Tokuhama-Espinosa

Edición: Adriana Arellano Albuja

El desafío de nuestro tiempo no es mejorar la escuela pues lo
que se requiere es cambiarla

Los Autores
Hacia una Sociedad Educadora:
Propuestas para el Debate

Este trabajo ha sido desarrollado con el apoyo financiero del Centro

Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (Ottawa, Canadá), bajo la
Iniciativa Think Tank.
Grupo FARO es un centro de políticas públicas ecuatoriano, independiente, apartidista,
plural y laico, que promueve el cambio social a través de la investigación aplicada, el
diálogo plural y la acción colectiva.

Grupo FARO
Gregorio Bobadilla N38-88 y Granda Centeno
Quito – Ecuador
Telf: (593)2 245 6367
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 Los lectores pueden reproducir este documento de
investigación, siempre que se cite la fuente de la
siguiente manera: Grupo FARO (2016). “Hacia una
Sociedad Educadora: Propuestas para el Debate”.
MingaLibro No.1. Quito: Grupo FARO. En el caso de citar
un capítulo, se lo puede hacer de la siguiente manera:
Apellido, Iniciales del autor. (2016) Título del capítulo.
En Grupo FARO. “Hacia una Sociedad Educadora:
Propuestas para el Debate”. MingaLibro No.1. Quito:
Grupo FARO.

La metodología MingaLibro es una metodología

desarrollada por Grupo FARO para la escritura colectiva
de un producto de conocimiento y se encuentra
registrada bajo licencia Creative Commons.

Ningún recurso de Grupo FARO puede ser utilizado

con fines comerciales. Las ideas expuestas en este
documento representan el punto de vista de los
autores y no constituyen necesariamente la posición
institucional de Grupo FARO en el tema analizado.
 Agradecimientos
Grupo FARO agradece a los participantes del MingaLibro: Álvaro Andrade
Terán,Orazio Bellettini Cedeño, Pablo Cevallos Estarellas, Monserrat
Creamer Guillén, Juan Samaniego Froment, Fausto Segovia Baus y
Tracey Tokuhama-Espinosa y a la edición de Adriana Arellano Albuja.

También agradece al Grupo Consultor Estrategias Visuales Participativas,

específicamente a Sergio Larrea Macías, por su aporte metodológico y
de facilitación en la semana de trabajo en el MingaLibro, y a Yasmin Jalil
Moreno, también por sus aportes metodológicos y apoyo en la edición de
estilo.Reconocemos especialmente el trabajo del equipo de Grupo FARO,
en particular de: Laura Pinzón Medina y Pamela Burbano Vizcaíno por el
apoyo en la organización y logística de la semana del MingaLibro.

Y agradecemos también a Ana María Raad y Natalia Armijos, por sus

aportes metodológicos al MingaLibro, a Christian Torres Pazmiño, por
su dedicación al diseño y diagramación del texto, y a la Hostería Tunas y
Cabras, por su hospitalidad durante el encuentro.
 Lista de Autores
(en orden alfabético)

Álvaro Andrade Terán

Grupo FARO (Fundación para el Avance de las Reformas y Oportunidades)

Orazio Bellettini Cedeño

Grupo FARO (Fundación para el Avance de las Reformas y Oportunidades)

Pablo Cevallos Estarellas

Universidad San Francisco de Quito

Monserrat Creamer Guillén

Consultora independiente

Juan Samaniego Froment

Consultor independiente

Fausto Segovia Baus

Edyta – Editores & Consultores

Tracey Tokuhama – Espinosa

Harvard University Extension School / FLACSO - Ecuador

Edición
Adriana Arellano Albuja
Grupo FARO (Fundación para el Avance de las Reformas y Oportunidades)
 ***
Para Grupo FARO y los autores del MingaLibro es
esencial el uso de un lenguaje que no discrimine por
género. No obstante, hemos acordado utilizar la forma
genérica en masculino, aceptada por la Real Academia
Española, como representativa de ambos géneros,
debido a la complejidad que implica para la lectura el
uso simultáneo de las formas masculinas y femeninas
para visibilizar a ambos géneros. Por ello, todas las
menciones genéricas en este libro hacen referencia
a varones y mujeres, a menos que se especifique lo
contrario.
 TABLA DE CONTENIDO
Lista de Autores...................................................................................................................................................... 8

INTRODUCCIÓN
Reflexionando “en minga” sobre la educación del país ........................................................................... 16

¿Por qué un MingaLibro sobre educación?........................................................................................................... 18

Un recorrido histórico y cinco propuestas para el debate.................................................................................... 19
Referencias............................................................................................................................................................. 21

CAPÍTULO 1
1996-2016: dos décadas de cambios en la educación............................................................................... 22

Resumen ................................................................................................................................................................ 23
Introducción .......................................................................................................................................................... 24
El período 1996-2005............................................................................................................................................. 24
En lo internacional...................................................................................................................................... 24
En lo político, jurídico económico y social................................................................................................ 26
En lo educativo............................................................................................................................................ 27
El período 2006 – 2016........................................................................................................................................... 30
En lo internacional...................................................................................................................................... 30
En lo político, jurídico económico y social................................................................................................ 32
En lo educativo............................................................................................................................................ 37
Medición de avances en el sistema educativo...................................................................................................... 46
Puntos cruciales para el PDE 2016-2025............................................................................................................... 49
Referencias............................................................................................................................................................. 51

CAPÍTULO 2
Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar para mejorar la calidad educativa en Ecuador.... 54

Resumen................................................................................................................................................................. 55
La escuela es necesaria para lograr la calidad educativa .................................................................................... 56
La escuela no es suficiente para lograr la calidad educativa .............................................................................. 57
¿Cómo es la arquitectura institucional del sistema escolar ecuatoriano?.......................................................... 65
Conclusiones y recomendaciones......................................................................................................................... 73
Referencias............................................................................................................................................................. 74
CAPÍTULO 3
Conexiones con la calidad educativa..................................................................................................... 80

Resumen ................................................................................................................................................................ 81
La conexión entre educación y el desarrollo........................................................................................................ 82
PDE 2006-2015: cobertura, lo más importante para potenciar la equidad......................................................... 89
PDE 2016-2025: de cobertura a calidad, pero con poco énfasis en los docentes................................................ 89
El nuevo perfil del bachiller ecuatoriano.............................................................................................................. 91
La conexión entre actores: ¿quién hace qué por la educación? .......................................................................... 92
El análisis de la brecha entre lo real y lo ideal en la calidad educativa en Ecuador........................................... 92
Desafíos presentes y futuros ................................................................................................................................. 93
Educación en línea es educación de calidad........................................................................................................ 96
La educación en línea crea oportunidades para todos, pero sobre todo para poblaciones vulnerables.......... 103
Redes de aprendizaje............................................................................................................................................. 104
Conclusiones.......................................................................................................................................................... 105
Referencias............................................................................................................................................................. 106

CAPÍTULO 4
Cambios educativos sostenibles a partir de innovaciones curriculares en la formación docente................. 112

Resumen................................................................................................................................................................. 113
La propuesta........................................................................................................................................................... 114
Valoración docente................................................................................................................................................ 114
Desafíos de la formación docente......................................................................................................................... 117
Reforma Curricular: ¿oportunidad de cambio?.................................................................................................... 118
Actualización y flexibilización curricular en los diferentes niveles del sistema educativo................................. 119
Acompañamiento pedagógico sistémico entre escuela, universidad y comunidad.......................................... 120
Conformación y acceso a redes y comunidades profesionales de aprendizaje................................................. 124
Conclusiones.......................................................................................................................................................... 125
Referencias ............................................................................................................................................................ 127

CAPÍTULO 5
Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran? Jóvenes que no concluyen la escolaridad: un desafío
pendiente........................................................................................................................................... 130

Resumen................................................................................................................................................................. 131
Introducción .......................................................................................................................................................... 132
Cobertura Escolar: grandes avances, retos pendientes....................................................................................... 133
Jóvenes con rezago escolar y escolaridad incompleta ..................................................................................... 134
La educación inconclusa en el nuevo Plan Decenal de Educación...................................................................... 136
Jóvenes bachilleres: oportunidad de un pacto social.......................................................................................... 137
Referencias ............................................................................................................................................................ 140
CAPÍTULO 6
Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador: El Rol de la familia, la Escuela y la Comunidad.............. 142

Resumen................................................................................................................................................................. 143
Introducción........................................................................................................................................................... 144
La propuesta .......................................................................................................................................................... 148
La sociedad educadora............................................................................................................................... 148
Hacia un pacto socio-educativo para construir la sociedad educadora en Ecuador.............................. 149
Objetivos del pacto..................................................................................................................................... 149
Apoyando a las familias en la crianza de sus niños................................................................................... 153
Los programas de jornada completa como estrategias para equiparar la distribución
de las oportunidades.................................................................................................................................. 158
Hacia la jornada completa en Ecuador...................................................................................................... 159
Conclusiones, implicaciones para el nuevo Plan Decenal y pistas para la construcción de la sociedad
educadora en Ecuador .......................................................................................................................................... 166
Referencias ............................................................................................................................................................ 168

CAPÍTULO 7
Pistas para la transformación de la educación en el Ecuador................................................................... 172

La participación ciudadana y la corresponsabilidad como promotoras de calidad, transparencia y

sostenibilidad de las políticas educativas............................................................................................................. 174
La importancia de la transparencia y el acceso a la información........................................................................ 175
De un enfoque elitista a otro de oportunidades para todos................................................................................ 175
Algunas reflexiones finales.................................................................................................................................... 176
Referencias............................................................................................................................................................. 178

ACERCA DE
Acerca de la metodología MingaLibro .................................................................................................... 180

MingaLibro: Un aporte a la producción de conocimiento.................................................................................... 180

Fundamentos de la metodología MingaLibro....................................................................................................... 180
Referencias............................................................................................................................................................. 182

Acerca de los autores y el equipo........................................................................................................... 184

Los autores ............................................................................................................................................................. 184
La editora................................................................................................................................................................ 186
El equipo de facilitación y diseño metodológico.................................................................................................. 186
Edición y Revisión General de Estilo...................................................................................................................... 186
El equipo organizador y de apoyo ........................................................................................................................ 186

Siglas.................................................................................................................................................. 188
 ÍNDICE DE TABLAS

CAPÍTULO 1
1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

Tabla 1: Resumen del período 1996-2005............................................................................................................. 25

Tabla 2: Resumen del período 2006-2016............................................................................................................. 31
Tabla 3: Principales artículos de la Constitución de la República del Ecuador 2008 sobre educación............. 33
Tabla 4: Principales objetivos y políticas relacionados con educación dentro de los planes de desarrollo
2007-2010, 2009-2013, 2013-2017............................................................................................................ 35
Tabla 5: Inversión en Infraestructura educativa 2007-2013 ................................................................................. 47
Tabla 6: Comparación de resultados pruebas SERCE y TERCE en Ecuador......................................................... 48
Tabla 7: Presupuesto General del Estado destinado a Educación ...................................................................... 49

CAPÍTULO 2
Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar para mejorar la calidad educativa en Ecuador

Tabla 1: Tres modelos de arquitectura institucional de los sistemas escolares latinoamericanos................... 58

CAPÍTULO 3
Conexiones con la calidad educativa

Tabla 1: Matriz para selección de indicadores ...................................................................................................... 84

Tabla 2: Alcances del Plan Decenal de Educación 2006-2015............................................................................. 87
Tabla 3: Problemas, preguntas, propuestas y responsables................................................................................ 94
Tabla 4: Diferencias entre la educación en línea, la educación a distancia y los MOOCs................................... 98
Tabla 5: Inversión en conectividad en las instituciones educativas públicas Sistema Integral de
Tecnologías Para La Escuela Y La Comunidad –SITEC............................................................................ 101

CAPÍTULO 5
Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran? Jóvenes que no concluyen la escolaridad: un desafío pendiente

Tabla 1: Tasa neta de asistencia a la educación básica por área (2001 y 2010)................................................... 132
Tabla 2: Total de estudiantes matriculados en instituciones educativas escolarizadas ordinarias
2009 – 2013, por nivel .............................................................................................................................. 133
Tabla 3: Rezago escolar dentro y fuera del sistema escolar, por grupos de edad............................................... 135
Tabla 4: Rezago severo: población indígena y afro-descendiente....................................................................... 135
Tabla 5: Ecuador: Población con escolaridad inconclusa de 18 y más años....................................................... 136
CAPÍTULO 6
Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador: El Rol de la familia, la Escuela y la Comunidad

Tabla 1: Metas y resultados de las políticas del Plan Decenal de Educación ...................................................... 146
Tabla 2: Roles de los diferentes sectores en la construcción de la sociedad educadora.................................... 164

ÍNDICE DE FIGURAS

CAPÍTULO 1
1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

Figura 1: Índice de Gini para Ecuador período 1996-2006.................................................................................... 26

Figura 2: Evolución de la pobreza y pobreza extrema en Ecuador período 1996-2006 ...................................... 27
Figura 3: Índice de Gini en Ecuador período 2006-2015....................................................................................... 34
Figura 4: Evolución de la pobreza y pobreza extrema en Ecuador para el período 2006-2015.......................... 34
Figura 5: Evolución de las remesas recibidas en Ecuador para el período 2000-2015........................................ 36
Figura 6: Relación de ingresos entre el decil 10 y el 1 en Ecuador para el período 2006-2014........................... 36
Figura 7: Comparación del Valor Agregado Bruto per cápita entre las provincias del Ecuador y los países
de América Latina y el Caribe................................................................................................................. 37
Figura 8: Tasa neta de asistencia a EGB en Ecuador para el período 2003-2014................................................. 46
Figura 9: Tasa neta de asistencia a bachillerato en Ecuador para el período 2003-2014.................................... 47
Figura 10: Tasa neta Analfabetismo en Ecuador para el período 2003-2014....................................................... 47

CAPÍTULO 3
Conexiones con la calidad educativa

Figura 1: Relación ente visión, objetivo, meta, acción e indicadores.................................................................. 84

Figura 2: Comparación de políticas: PDE 2006-2015 y Objetivos 2015-2025....................................................... 85
Figura 3: Prioridades en los Planes Decenal de Educación 2006-2015 y 2016-2025........................................... 86
Figura 4: Nuevo perfil del bachiller ecuatoriano................................................................................................... 90
Figura 5: Actores en la sociedad educadora.......................................................................................................... 92
Figura 6: Análisis de la brecha entre lo real y lo ideal en la calidad educativa ecuatoriana............................... 93
Figura 7: Objetivos de la educación de calidad.................................................................................................... 93
Figura 8: El docente se puede enfocar más en el desarrollo de destrezas y actitudes cuando aprovecha
del aula virtual........................................................................................................................................ 97
CAPÍTULO 4
Cambios educativos sostenibles a partir de innovaciones curriculares en la formación docente

Figura 1: Titulados en educación........................................................................................................................... 116

Figura 2: Proceso de acompañamiento pedagógico............................................................................................ 123

CAPÍTULO 5
Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran? Jóvenes que no concluyen la escolaridad: un desafío pendiente

Figura 1: Tasa neta de asistencia a la educación básica por etnicidad y sexo..................................................... 133
Figura 2: Tasa de asistencia en bachillerato por área........................................................................................... 134

CAPÍTULO 6
Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador: El Rol de la familia, la Escuela y la Comunidad

Figura 1: Evolución de la desigualdad en América Latina y Ecuador................................................................... 144

Figura 2: Acceso a telefonía fija y celular en el Ecuador....................................................................................... 145
Figura 3: Evolución del gasto público como porcentaje del PIB.......................................................................... 145
Figura 4: La sociedad educadora, sus actores e interrelaciones.......................................................................... 148
Figura 5: Períodos sensibles en el desarrollo del cerebro de la habilidades cognitivas y
socio-emocionales.................................................................................................................................. 150
Figura 6: Porcentaje de niños menores a 5 años de los quintiles más rico y más pobre que pasan la
mayoría de su tiempo sin la compañía de adultos ............................................................................... 151
Figura 7: Relación entre la educación materna y el desarrollo verbal de los niños............................................ 152
Figura 8: Educación de los padres y objetivos de la crianza................................................................................ 153
Figura 9: Diferencia entre los puntajes promedio de estudiantes ricos y pobres en la prueba PISA de
lectura 2009............................................................................................................................................. 156

ACERCA DE
Acerca de la metodología MingaLibro

Figura 1: Procesos fundamentales de la metodología de MingaLibro................................................................. 181

 INTRODUCCIÓN
Reflexionando “en minga” sobre
la educación del país
Adriana Arellano A.
Grupo FARO
 “Solos podemos hacer tan poco; juntos tanto.”

― Atribuido a Helen Keller, citado en Lash (1980, p.487).

¿Por qué un MingaLibro sobre educación? 1) Universalización de la educación inicial de 0 a
5 años.
La metodología MingaLibro (cuyo nombre incorpora el
2) Universalización de la educación general
término “minga” que hace referencia al ambiente festivo
básica (EGB) de primero a décimo.
de trabajo colaborativo, tradición precolombina cuyo
término proviene del kichwa mink’a, definido por la Real
3) Incremento de la matrícula en bachillerato
Academia Española como: “reunión de amigos y vecinos
hasta alcanzar al menos 75% de la población en la
para hacer algún trabajo gratuito en común”), en su
edad correspondiente.
primera edición da origen a este libro. El MingaLibro se
concibe como un proceso intensivo de producción de
4) Erradicación del analfabetismo y
conocimiento en el que, durante una semana, un grupo
fortalecimiento de la educación continua para
de participantes de diferentes sectores que comparten
adultos.
pasión y conocimiento por un tema trabaja para producir
conjuntamente un producto de conocimiento que
5) Mejoramiento de la infraestructura física y el
genere análisis y propuestas alrededor de una temática
equipamiento de las instituciones educativas.
específica. En esta primera edición la reflexión se centró
en los aprendizajes y desafíos de la política educativa en
6) Mejoramiento de la calidad y equidad de la
Ecuador.
educación e implementación del Sistema Nacional
de Evaluación.
Se eligió la educación como objeto de análisis, por
una parte, debido a su importancia para el desarrollo
7) Revalorización de la profesión docente,
económico y social. De acuerdo con la UNESCO (2015a),
desarrollo profesional, condiciones de trabajo y
no se puede pretender que la educación resuelva todos
calidad de vida.
los problemas de desarrollo, sin embargo, esta sí puede
contribuir a un nuevo modelo de desarrollo, siempre y
8) Aumento del 0,5% anual en la participación
cuando se conciba bajo una visión humanista y holística.
del sector educativo en el PIB hasta alcanzar al
Por otra, porque el sector educativo se ha consolidado
menos el 6%.
en el país, en los últimos años, como un sector prioritario
de inversión. El último informe “Educación para Todos
Un tercer elemento que justifica la elección de la
2000-2015” (UNESCO, 2015b) reporta que el gasto en
educación como el primer tema del MingaLibro,
educación como porcentaje del PIB en Ecuador, pasó
es la decisión del Gobierno del Ecuador mediante
del 1,7% en 1999 al 4,4% en 2012 y del 6,7% en 1999 al
el Ministerio de Educación de dar continuidad a la
10,3% en 2012, como porcentaje del gasto total.
implementación de políticas educativas a largo plazo, a
través de la construcción del nuevo Plan Decenal 2016-
Además, la política educativa en Ecuador actualmente
2025, organizado en su versión preliminar bajo tres ejes
enfrenta un momento clave puesto que en 2015 culminó
(Ministerio de Educación de Ecuador, 2016):
la implementación del Plan Decenal de Educación
(PDE) 2006-2015. Este plan, un instrumento de política
1) Calidad: (a) garantizar oportunidades de
pública que, a diferencia de lo que ha ocurrido en el
aprendizaje para desarrollar una comunidad
Ecuador, logró sostener políticas públicas de largo
educativa justa, solidaria e innovadora; (b)
plazo . Esto podría deberse en gran parte a su proceso
mejorar los resultados de aprendizaje medidos a
de construcción participativa, a su aprobación en
través de un sistema integral de evaluación de la
referendo, a los cambios en el contexto político y al
calidad.
mejoramiento de la capacidad técnica del Ministerio
(Bellettini, Arellano & Espín, 2015).
2) Cobertura: (a) garantizar que exista la oferta
para educación inicial en diferentes modalidades;
A continuación se describen las ocho políticas del plan
(b) lograr que la población culmine el bachillerato a
(Ministerio de Educación de Ecuador, 2007):
la edad correspondiente; (c) garantizar y fortalecer

18
 Introducción - Reflexionando “en minga” sobre la educación del país
la oferta de educación intercultural bilingüe para
los pueblos y nacionalidades, en todos los niveles;
(d) garantizar una oferta educativa pertinente a
toda la población con necesidades educativas
especiales asociadas o no a una discapacidad.
3) Gestión: (a) convertir la política
educativa en una política de Estado y generar
corresponsabilidad de la comunidad en su diseño,
implementación y seguimiento; (b) usar eficiente
y eficazmente los recursos públicos destinados a
la educación.
Así, la semana de reflexión y trabajo en el MingaLibro
incluyó el análisis de los avances en los últimos años en
el marco del PDE 2006-2015; el alcance de los objetivos
y las líneas propuestas por el nuevo PDE 2016-2025; y,
el desarrollo de propuestas de política pública con alto
potencial para transformar la educación en Ecuador.
Un recorrido histórico y cinco propuestas
para el debate
El MingaLibro plantea cinco propuestas que consideran
los siguientes criterios: (a) la posibilidad de promover
transformaciones educativas concretas; (b) su potencial
de movilizar a la sociedad; (c) la capacidad de articular
y promover la integración de actores vinculados a la
educación; (d) su relevancia y fundamento técnico; y (e)
la posibilidad de construir sobre la avanzado y, al mismo
tiempo, de generar innovaciones educativas.
Considerando la naturaleza y alcance de la metodología
MingaLibro, el análisis y las propuestas desarrollados
en este libro no pretenden abarcar todos los retos
que enfrenta el Ecuador en el ámbito educativo, ni
representar o expresar todas las voces y perspectivas
de la sociedad ecuatoriana, sino iniciar un debate sobre
estos temas. Los capítulos a continuación se plantean
como puertas abiertas que invitan al lector a entrar en
un debate, a disentir y proponer.
El primer capítulo del MingaLibro nos invita a recorrer
la historia de la educación entre 1996 y 2016, que
corresponde al período de implementación del
Plan Decenal de Educación así como a la década
inmediatamente anterior. El autor analiza el contexto
internacional, político, jurídico y económico del país,
así como las acciones y reformas realizadas en el ámbito
educativo en ese periodo. El capítulo concluye con
un análisis de los avances educativos considerando a
los principales indicadores para el sector, sin dejar de
identificar los desafíos del sistema educativo y, a través
de éstos, los elementos clave a tener en cuenta para
la construcción del nuevo Plan Decenal de Educación
2016-2025.
En el segundo capítulo, “Escuela y arquitectura
institucional del sistema escolar: dos factores clave para
el mejoramiento de la calidad educativa en Ecuador”, el
autor releva la importancia de la autonomía profesional
de la escuela, como motor clave de la calidad educativa.
Sin embargo, advierte que la escuela requiere un
sistema externo de apoyo y seguimiento. El autor analiza
posibles modelos de arquitectura institucional del
sistema escolar, los compara en relación a si favorecen
o no la autonomía profesional de las escuelas y analiza
la evolución de la arquitectura institucional del sistema
escolar ecuatoriano en las últimas décadas. Finalmente,
se propone estrategias de cambio para: (a) promover
un proceso gradual y progresivo de empoderamiento
y conquista de la autonomía profesional de la escuela;
y, (b) acercarse hacia un modelo autonómico-regulado
que, aunque consta en el marco legal vigente del sector
educativo, aún no se ha llevado a la práctica.
Seguidamente, en el tercer capítulo, “Conexiones con la
calidad educativa,” la autora parte de las definiciones
internacionales de “calidad educativa” para analizar
las prioridades del país en este tema, tanto en el PDE
2006-2015, como en el PDE 2016-2025. A partir de este
análisis, identifica la brecha entre lo que plantea el
nuevo perfil del bachiller, como horizonte de calidad
educativa y las acciones implementadas y planificadas
al momento. Finalmente, este capítulo presenta diversas
alternativas para alcanzar ese perfil ideal, que incluyen:
reconocer y potenciar el rol del docente; fortalecer las
conexiones entre los actores de la sociedad y promover
su corresponsabilidad; y, valorar la educación en línea
y promover el uso de la tecnología educativa como
mecanismos poderosos de inclusión.
Luego, en el capítulo cuarto, “¿Es posible lograr
cambios educativos sostenibles a partir de la reforma
curricular de la formación docente?”, la autora
reconoce los avances y esfuerzos realizados para
mejorar la cobertura, el acceso a la educación y la
19
calidad de los aprendizajes. Sin embargo, advierte
respecto a la efectividad y pertinencia de políticas que
se ha implementado sin suficiente participación de los
actores relevantes. Como alternativa, invita a centrar las
reformas educativas en los protagonistas (estudiantes,
docentes e instituciones). Y, frente a la oportunidad
que constituye el rediseño del currículo genérico de la
carrera de Educación en el nivel superior, propone el
acompañamiento pedagógico continuo, la construcción
de comunidades de aprendizaje y la actualización y
adaptación permanente del currículo de acuerdo a cada
contexto, con una participación significativa de todos
los sectores. Finalmente, la autora revisa experiencias
nacionales e internacionales de implementación de
modelos alineados con la propuesta e identifica factores
clave de éxito: la integralidad, la sostenibilidad y los
altos niveles de participación.
En el capítulo quinto, “Cobertura del sistema
escolar: ¿Todos entran? Jóvenes que no concluyen la
escolaridad: un desafío pendiente,” el autor aborda los
desafíos de la retención, permanencia y culminación de
la escolaridad, sobre todo en adolescentes y jóvenes,
y nos presenta la desafiante realidad: 4,6 millones de
ecuatorianos mayores de 18 años que no son bachilleres,
de los cuales 1,4 millones tienen entre 18 y 29 años. El
análisis revela la importancia de construir políticas
públicas de cobertura y retención educativas, como dos
caras de una misma moneda, y propone potenciar la
participación y corresponsabilidad (Estado – ciudadanía)
en la construcción de un pacto social para atender a la
población con escolaridad inconclusa. Finalmente, el
autor plantea cinco propuestas para lograr la retención,
permanencia y culminación de la escolaridad: (a)
la generación de acuerdos y responsabilidades
compartidas; (b) la garantía de condiciones de atención
flexibles y sensibles a la realidad de los jóvenes fuera
del sistema; (c) una oferta de reinserción concebida
como un elemento de la oferta existente y no como un
“sistema paralelo”; y, (d) una vinculación más estrecha
entre lo educativo y el mundo laboral.
El capítulo sexto, “Construyendo la sociedad educadora:
el rol de la familia, la escuela y la comunidad”, analiza
limitaciones y barreras en los esquemas bajo los cuales
han sido implementadas las políticas públicas educativas
en los últimos años: la falta de corresponsabilidad y
de participación de los actores y la concepción de la
educación como aquello que se limita al mundo del aula,
20
a la escuela y al Ministerio de Educación. Se propone
entonces la transición hacia un nuevo paradigma que
concibe a la educación como el desarrollo del talento
y las capacidades de aprendizaje de todos en todos
los ámbitos: formales, no formales e informales. Este
modelo implica el reconocimiento, la participación y la
potenciación del rol de todos los actores de la sociedad:
Estado, sector privado, sociedad civil, universidades
y, sobre todo, familias. Para lograrlo, se plantea la
construcción de un pacto socio-educativo que apoye
la transformación de la escuela en un espacio abierto,
efectivo e innovador y que potencie los otros espacios
formativos, en particular a la familia con políticas de
apoyo para su involucramiento y la incorporación de
la jornada completa con activa participación de la
comunidad. El capítulo concluye delineando estrategias
para concretar este pacto: la movilización de recursos
de todos los sectores; la conexión del pacto con el
nivel local; y, la creación de sistemas de seguimiento,
aprendizaje e innovación permanentes.
Finalmente, el MingaLibro cierra con algunas reflexiones
que destacan elementos relevantes a las distintas
propuestas y que se perfilan como fundamentales para
la transformación de la educación en el Ecuador. Estos
elementos incluyen la necesidad de mayor participación
ciudadana y de corresponsabilidad en la educación;
la importancia de la transparencia y el acceso a la
información; y, la urgencia de mantener un enfoque de
integralidad y equidad en la política educativa. Al final,
y a manera de invitación a un diálogo continuado, el
MingaLibro concluye planteando otras preguntas sobre
las que se puede continuar la reflexión.
El MingaLibro, un esfuerzo colectivo de reflexión,
aprendizaje y producción de conocimiento, busca ser
un aporte a la política educativa que invita a un debate
sobre cómo transformar la educación en el Ecuador y
a actuar desde diferentes sectores para lograr esta tan
necesaria transformación. Estamos convencidos de que
haremos posible aquella educación que imaginamos
únicamente si conjugamos la audacia de soñarla con
la humildad de reconocer que sólo “en minga” se logra
construir una sociedad mejor.
 Introducción - Reflexionando “en minga” sobre la educación del país

Referencias
Bellettini, O., Arellano A. & Espín, W. (2015) Collaboration
around the ten-year education plan. En Schwartzman
(Ed.), Education in South America (pp. 305-328). Londres,
Reino Unido: Bloomsbury.

Lash, J.P. (1980). Chapter one: On the Vaudeville circuit.

In J.P. Lash, Helen and teacher: The story of Helen Keller
and Anne Sullivan Macy, (pp.487-489). New York, NY:
Merloyd Lawrence Book: Delacorte Press/Seymour
Lawrence

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de Educación del Ecuador 2006 – 2015. Recuperado 21
de enero de 2016, de http://educiudadania.org/wp-
content/uploads/2014/10/PlanDecenaldeEducacion.pdf

Ministerio de Educación del Ecuador (2016). Aportes

de la Comunidad Educativa para la Construcción del
Plan Decenal de Educación del Ecuador 2016 – 2025.
Recuperado 21 de enero de 2016, de http://educacion.
gob.ec/pde/

UNESCO (2015a). Replantear la educación. ¿Hacia un

bien común mundial? París, Francia: Organización de
las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura

UNESCO (2015b). Education for all 2000 – 2015:

Achievements and challenges. París, Francia:
Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura

21
 CAPÍTULO 1

1996-2016: dos décadas de cambios en

la educación
Fausto Segovia
Edyta - Editores & Consultores

Álvaro Andrade
Grupo FARO
Resumen
Este documento realiza un recorrido histórico por dos décadas
de cambios en la educación en el Ecuador. Para ello el análisis
se enfoca en dos períodos: 1996-2005 y 2006-2016, que coincide
con la implementación del Plan Decenal 2006-2015. Para cada
uno de estos períodos se recorre el contexto internacional, el
contexto político, jurídico y económico y las principales acciones
y reformas educativas del país, concentrándose en tres ámbitos:
cobertura, calidad y gestión. Luego se presenta un análisis de
los avances en los principales indicadores del sector y, finalmen-
te, a partir de los desafíos identificados, se propone elementos
cruciales para un nuevo Plan Decenal de Educación 2016-2025.
Introducción
El análisis histórico se desarrolla en el contexto de la
construcción de un nuevo Plan Decenal de Educación
2016-2025 y la finalización del Plan Decenal de Educación
2006-2015 (PDE). Por ello, se plantea recorrer hacia atrás,
no solamente los diez años de ejecución del primer PDE,
sino abarcar también la década anterior, con el fin de
reconstruir el avance que ha tenido el sector educativo
ecuatoriano antes de y con el PDE y de analizar las
principales estrategias y acciones que ha desarrollado el
Ecuador como sociedad, incluyendo los aportes de los
gobiernos que actuaron en este período. El propósito es
destacar los procesos, hitos y logros educativos a lo largo
de este tiempo, con el fin de contribuir a un debate serio
y consistente; recuperar el pensamiento pedagógico; y,
apoyar estrategias de cambio del sistema educativo del
Ecuador.
En este documento, además, se propone un análisis
abarcador que no aísle el desarrollo del sector educativo
de los acontecimientos internacionales y de los hechos
políticos, sociales y económicos del país, pues estos
acontecimientos sin duda han tenido relevancia en la
política educativa en el periodo de estudio. Al analizar
estos veinte años de desarrollo educativo se examinará la
creciente relevancia dada a la educación a nivel mundial
y expresada en distintos instrumentos internacionales.
Se estudiará el contexto político-jurídico-económico
nacional en el que transcurre la historia, incluyendo el
contextomarco constitucional y legal ecuatoriano que
generó espacios para el diseño y la ejecución de políticas
educativas públicas, así como las reformas generadas
en el sistema educativo, comprendiendo los escenarios,
tiempos y protagonistas que en los últimos veinte años
marcaron cambios importantes en las políticas públicas
y proyectos nacionales de educación en el país, desde
tres ejes de análisis: cobertura, calidad y gestión.
Para efectos de organizar este análisis, se identifican dos
etapas:
• 1996-2005. Etapa caracterizada por una alta
conflictividad social, económica y política que
incidió en la poca atención a las políticas sociales
y reformas educativas coyunturales.
• 2006-2016. Etapa que inicia con un
referendo que aprobó las ocho políticas públicas
24
del Plan Decenal de Educación y que transcurre
casi en su totalidad bajo el Gobierno de Rafael
Correa, caracterizado por una estabilidad política
que no estuvo presente en la década anterior.
En este tiempo se desarrolla un nuevo marco
constitucional; se construye el Plan Nacional del
Buen Vivir, que definió los grandes lineamientos
de una agenda de desarrollo para el Ecuador; y, un
nuevo marco legal que implicó el cambio integral
del sistema educativo del Ecuador.
El período 1996-2005
Período caracterizado por una alta conflictividad social,
económica y política, unida a una crisis económica-
financiera estructural, que configuró el marco situacional
en el que se desenvolvió el sistema educativo (Ver Tabla
1).
En lo internacional
En el marco internacional, Ecuador se adhirió a la
iniciativa mundial de Educación para Todos 2015
(Jomtien, Tailandia, 1990), que fijó seis metas hasta el
2015: i) la ampliación de los programas orientados a la
primera infancia; ii) la universalización de la educación
primaria, obligatoria y gratuita; iii) la reducción del
analfabetismo; iv) la ampliación de los servicios
educativos en educación básica para jóvenes y adultos;
v) la eliminación de la disparidad entre niños y niñas
para lograr la igualdad; y vi) y la mejora de la calidad
de la educación (UNESCO, 1990). Sin embargo, con el
transcurso del tiempo el país mostró escasos avances en
las metas planteadas (Torres, Propuestas de la Mesa de
Educación , 2002).
Así también durante este período, en el año 2000, se
generaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio -
ODM, que constaron de ocho objetivos acordados por
los países miembros de las Naciones Unidas como
propósitos de desarrollo. El objetivo 2 se enfocó en
temas educativos, proponiendo lograr hasta el 2015 la
enseñanza primaria universal. El compromiso de los
países con los ODM fue ratificado en la Cumbre Mundial
del 2005, en la que además los países en desarrollo se
comprometieron a generar planes nacionales en 2006
para alcanzar los objetivos hasta 2015. Por otro lado,
en el año 2002, a través de la Asamblea General de las
Naciones Unidas, se declaró el período 2005 - 2014 como
 Educativo
Educativo Nacional Político-jurídico-económico
internacional

1996- 2005
Segundo Acuerdo Nacional sobre educación
Junio 1996 Reforma Consensuada de la Educación Educación para Todos 2015 patrocinada

1996
Básica Enfocada en el desarrollo de destrezas Gobierno de Sixto Durán Ballén por Unicef, la Unesco y otros organismos
y ejes transversales mundiales

Elaborado por: Los autores

Gobierno de Abdalá Bucram y Rosalía Arteaga
(encargada), Bucaram es destituido por
1997

incapacidad para gobernar

La Constitución establece la descentralización y Nueva Constitución Gobierno de

desconcentración administrativas, financieras y de la República de Fabián Alarcón
Tabla 1: Resumen del período 1996-2005

1998

pedagógicas del sistema educativo carácter Reformista Presidente Interino

Implementación del Programa de Alimentación Crisis financiera Cierre

Gobierno de
Escolar Con el objetivo de administrar de mejor de Bancos y congelamiento
Jamil Mahuad
1999

manera las donaciones recibidas de fondos

Objetivos de Desarrollo del Milenio

Dolarización Sistema Caída del Gobierno de
Fijados por 189 países de la ONU, orientan
establecido como salida Mahuad, asume el poder
2000

la política de desarrollo y financiamiento

a la crisis del 99 Gustavo Noboa
durante los próximos 15 años

Reforma del Bachillerato Decreto Ejecutivo 1786

Migración e ingreso
Inicia un proceso de descentralización en busca de
2001

de divisas
mayor autonomía local
Gobierno de
Gustavo Noboa
En diciembre 2002, la Asamblea General
Nuevo currículo en valores Los valores como de las Naciones Unidas (Resolución 57/254)
2002

parte del desarrollo de la condición humana declaró al período 2005-2014 como la década
de la educación para el desarrollo sustentable.

Tercer Acuerdo Nacional sobre educación

Gobierno de Lucio Gutiérrez
2003

Noviembre 2004
2004

El compromiso de todos los países en desarrollo

de adoptar planes nacionales para realizar los
2005

objetivos de desarrollo del Milenio para 2006.

25
Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación
la década de la educación para el desarrollo sustentable.
A pesar del clamor internacional por posicionar la
importancia de la educación y promover mejoras en
cobertura y calidad, en el período de análisis, el Ecuador
presentó un estancamiento en el progreso educativo,
con retrocesos en la ampliación de la cobertura, bajos
niveles de inversión en el sector y serios problemas de
calidad (Ponce, 2000)
En lo político, jurídico económico y social
En estos años Ecuador presentó cambios altamente
significativos y una gran inestabilidad política, social
y económica. En el período 1996-2005 actuaron los
gobiernos de: Sixto Durán-Ballén (92-96), Abdalá
Bucaram (96-97), Rosalía Arteaga (7-11 de febrero de
1997), Fabián Alarcón (1997-1998), Jamil Mahuad (1998-
2000), Gustavo Noboa Bejarano (2000-2003), Lucio
Gutiérrez (2003-2005) y Alfredo Palacio (2005-2007). De
éstos, Sixto Durán Ballén fue el único jefe de Estado
de la década de los noventa que cumplió el período
presidencial de cuatro años. Los demás gobernantes
fueron destituidos o asumieron la presidencia
temporalmente por la destitución de sus predecesores.
En lo jurídico, entre 1997 y 1998 se instauró una
Asamblea Constituyente, que funcionó en paralelo al
Congreso, y expidió una nueva Constitución Política.
Este documento, por un lado, se destacó por definir al
Ecuador como Estado social de derecho, pluricultural
y multiétnico y por otorgar derechos plenos a los
Figura 1: Índice de Gini para Ecuador período 1996-2006
0,59 0,58
0,58
0,57
0,56
0,55
0,54
0,53
0,53
0,52
0,51
0,5
1996 1997 1998 1999
Fuente: CepalStat
Elaboración: Los autores
26
ciudadanos desde el nacimiento, reconocer derechos
a las mujeres y a los pueblos indígenas. Por otro lado,
introdujo elementos del libre mercado, abrió la puerta
para reformas privatizadoras y dejó grandes vacíos en
temas vinculados a la democracia, a la representación
política, entre otros (Paz y Miño, 2008).
Por el lado de la economía, en el año 1999, Ecuador
atravesó una de las crisis financieras más grandes de
su historia, generada por la combinación de: los efectos
de la Guerra de “El Cenepa” (94-95) y del fenómeno de
“El Niño” (97-98), bajos precios del barril de petróleo,
préstamos vinculados por parte de algunos bancos,
déficit fiscales y préstamos en dólares en una economía
no dolarizada, con altas tasas de inflación y creciente
devaluación de la moneda. Esta crisis condujo,
finalmente, a la declaración del “feriado bancario”; al
cierre de puertas de los bancos, para evitar una corrida
bancaria; a la administración de más del 50% del
sistema bancario por parte del Estado; y, a la decisión de
“dolarizar” la economía.
En este complejo contexto político y económico, la
mayoría de los gobiernos fueron políticamente débiles.
Los gobiernos no estuvieron dispuestos a incurrir en
altos “costos políticos” (Cevallos Estarellas & Bramwell,
2015) y, como consecuencia de esto, los temas sociales,
entre ellos la educación, dejaron de ser prioridad para
los gobiernos de turno.
Ecuador atravesó por una crisis estructural como
resultado de un modelo concentrador y excluyente. Su
GINI
0,55
0,538
0,535
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
 Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación
institucionalidad generó dependencia, paternalismo y
pobreza, a los que se unieron los ajustes ortodoxos por la
recesión económica internacional, la baja del precio del
petróleo, el endeudamiento externo y el ordenamiento
internacional injusto.
Finalmente, en el ámbito social, este modelo de
desarrollo provocó pauperización, especialmente en la
última década del siglo XX, en donde las necesidades
básicas –salud, nutrición, vivienda, educación y trabajo-
mostraron un significativo déficit en las zonas rurales
y urbano-marginales, dando lugar a una deuda social
impagable, que fue ostensible en el sector educativo.
Como consecuencia de estos tiempos complejos, el
Ecuador vio una agudización de la pobreza y la migración,
viéndose especialmente afectadas poblaciones en
sectores marginales, las mujeres, los indígenas y las
personas con necesidades especiales.
Los gráficos a continuación presentan dos indicadores
socio-económicos que reflejan esta situación:
(Ver Figura 1 y Figura 2)
En lo educativo
Como se mencionó anteriormente, aun cuando la
coyuntura internacional incentivó la implementación
de mejoras en la educación y el tema siempre
estuvo presente en el discurso de los gobernantes,
la inestabilidad político-económica dejó al sistema
educativo relegado, pues las prioridades de la época se
enfocaron en las políticas económicas.
Figura 2: Evolución de la pobreza y pobreza extrema en Ecuador período 1996-2006
Evolución de la Pobreza 1996-2006
70 61,5
60
50
40 31,7
39,8
30
20
10
13,8
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001
Fuente: ECV 1995, 1998, 1999 y 2006 Elaboración: SIISE-STMCDS
Elaboración: Los autores
En este período, sin embargo, desde la sociedad civil se
impulsaron distintos esfuerzos para promover el cambio
de largo plazo en el sistema educativo. Ya en 1992 se
estableció el Primer Acuerdo Nacional “Educación Siglo
XXI”, a través de una convocatoria al diálogo que se
originó en la sociedad civil y luego se expandió a otros
sectores del país: el Estado, los empresarios, los padres
de familia, los estudiantes, las organizaciones indígenas,
gremiales, las ONG, los medios de comunicación, los
institutos de investigación y los colegios de profesionales.
Sus propósitos fueron: 1) expresarse sobre la situación
y perspectivas de la educación nacional; 2) presentar
documentos de conclusiones y propuestas educativas
con carácter institucional; y 3) participar en los debates
públicos y abiertos a nivel nacional, regional, provincial
y local.
Este acuerdo llevó a plantear una reforma integral del
sistema educativo, cuyo objetivo central fue asegurar
diez años de educación básica obligatoria de calidad
para todos los ecuatorianos, complementada con
una reforma curricular en Lenguaje y Matemática, el
fortalecimiento de la educación bilingüe y la eliminación
del analfabetismo. Sin embargo, la perspectiva de largo
plazo propuesta en este acuerdo se perdió debido
a los bloqueos políticos y los continuos cambios de
autoridades del sector educativo (Bellettini, Arellano &
Espín, 2015). A este plan le siguió un segundo de junio
de 1996 y un tercer acuerdo de noviembre de 2004, los
cuales, en cierta medida, conformaron la base para
lo que en el 2006 se constituyó en el Plan Decenal de
Educación.
Pobreza
Pobreza Extrema
38,3
12,8
2002 2003 2004 2005 2006
27
Sin embargo, en esta década existió un marcado
escepticismo sobre la posibilidad del cambio educativo
debido a un hecho señalado por Paladines: “el fracaso
de los esfuerzos por concretar políticas de Estado a
partir de la participación y presión de otros agentes de
la sociedad.” (Paladines, 1999: 39). En efecto, tanto en
1992 como en 1996 se obtuvo una amplia participación
de diversas organizaciones sociales y se logró acuerdos
puntuales que pudieron haber constituido la base para
la formulación de políticas públicas. Sin embargo,
actores claves como los empresarios estaban ausentes
y otros actores como los maestros estaban en contra,
pues consideraban que la reforma los perjudicaba.
A continuación se presentan las reformas e iniciativas
educativas más relevantes evidenciadas en el período
de análisis:
Cobertura
En la década de los noventa y primeros años de la
década del 2000, el sistema educativo vivía un momento
de estancamiento en la expansión de la cobertura y de
enormes disparidades en el nivel de escolaridad de la
población. “Los efectos de los recortes en la inversión
pública y, en general, de la crisis del aparato estatal, son
ya claramente visibles en la expansión de los recursos
físicos y humanos del sistema educativo (…) se nota
en los últimos años una tendencia al estancamiento en
dichos logros [de la oferta institucional del sistema] y un
grave problema de equidad” (Ponce, 2000).
Dentro de este período, sin embargo, es importante
relevar los esfuerzos realizados bajo el Programa de
Alimentación Escolar. En 1999 y, como parte de la
respuesta del gobierno ante la severa crisis socio-
económica por la que atravesaba el país, se fortaleció
el programa, se incorporó una nueva modalidad, el
almuerzo escolar, y se amplió su cobertura a nivel
nacional. Es así que en 1999 nació el que ahora se
conoce como Programa de Alimentación Escolar (PAE).
Hasta el año 2003, el PMA y el PNUD se hicieron cargo de
los aspectos técnicos, logísticos y de la administración
de contratos del PAE: el PMA en lo relacionado al
almuerzo y el PNUD con el desayuno. El año 2004 estas
organizaciones dejaron de aportar recursos al programa
y se dedicaron exclusivamente a administrar los fondos
públicos del PAE. Finalmente, a partir del año 2005, el
programa fue enteramente financiado por el gobierno
28
ecuatoriano (PMA, 2012).
Calidad
El problema estructural número uno de la educación
ecuatoriana ha sido la baja calidad de la educación. Si
bien los avances han sido significativos en los últimos
veinte años, en los noventa la educación ecuatoriana
se encontró prácticamente en emergencia debido a las
condiciones sociales, económicas y políticas vigentes.
De acuerdo con Ponce (2000), en este período se
descartaron las visiones integrales, de reforma global y se
tendió a la formulación e implementación de programas
limitados en tiempo y alcance (PROMECEB, PRODEC).
No obstante, es destacable la reforma curricular de la
educación básica.
A continuación se recorren algunas de estas reformas
educativas:
Reforma por la calidad de la educación de los años 90.
El Ecuador, al igual que otros países de la región, inicia
un proceso de reformas de la educación básica con el
objetivo de lograr una menor deserción y mejores logros
de aprendizaje.
Tres proyectos educativos, con auspicio financiero del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco
Mundial (BM), apostaron a la innovación:
1. Mejoramiento de la Calidad de la Educación
Básica (PROMECEB), con énfasis en el área rural,
la formación de recursos humanos, revisión de
currículos, producción de textos escolares y la
organización de Centros Educativos Matrices
(CEM) e Institutos Pedagógicos (IEPED). El
proyecto inició su funcionamiento en 1990 y debía
tener una duración de cuatro años, sin embargo
continuó hasta 1999. A partir de agosto de ese
año, inicia la segunda fase denominada “Redes
Amigas”. Cada fase tuvo un financiamiento de
aproximadamente USD 50 millones, cubriendo
hasta el año 99 al 16% de la población rural en
educación básica (Ministerio de Educación y
Cultura del Ecuador, 2001).
2. Educación Básica, Proyecto de Desarrollo,
Eficiencia y Calidad (EB-PRODEC), que inició en
1992, enfatizó en el fortalecimiento integral del
 Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación
Ministerio de Educación y en la población de bajos
ingresos. El proyecto tuvo un financiamiento
inicial de USD 71,99 millones y concluyó en 1999,
sin que se pudiera utilizar USD 14,5 millones del
crédito, a pesar de que una parte se destinó a
la atención de la emergencia originada por el
fenómeno de El Niño (Arcos, 2001).
3. Proyecto de Mejoramiento de la Educación
Técnica (PROMET I y II), orientado a fortalecer
la formación profesional, la infraestructura y
equipamiento de unidades educativas orientadas
al trabajo, la industria y la agricultura, con fondos
provenientes de la deuda externa. Fue financiado
por el BID e inició en el Gobierno de León Febres
Cordero (Paladines, 1995).
El Proyecto PROMECEB, que arrancó en 1990, con
un préstamo del BID, y el proyecto EB-PRODEC, en
1992, financiado por el Banco Mundial, en conjunto
representaron USD 160 millones para seis años de
ejecución. Los proyectos concluyeron en 1999 y 2000.
Desafortunadamente, sus evaluaciones finales son un
“secreto guardado” tanto por el Banco Mundial como
por el BID (Arcos, 2008). Adicionalmente, críticas a estos
programas y al Proyecto “Redes Amigas”, planteado
como seguimiento de PROMECEB, manifiestan que se
mantuvieron como pilotos, fueron diseñados por el
donante sin participación de otros actores ni instancias
del Ministerio y no lograron institucionalizarse,
funcionaron independientemente y tuvieron un alcance
limitado (Whitman, 2004).
Reforma consensuada de 1996. En 1996 se oficializó el
nuevo currículo para educación básica, denominado
Reforma Curricular de la Educación Básica, enfocado
en el desarrollo de destrezas y ejes transversales
(Ministerio de Educación, 2010). Esta reforma, realizada
por el Ministerio de Educación y el Consejo Nacional de
Educación, tuvo lugar mediante consulta nacional, con el
apoyo de UNESCO y UNICEF. Su objetivo de profundizar
el análisis de la educación básica en el país. Al estar
alineada con los Objetivos del Milenio, la reforma buscó
otorgar a la educación básica el carácter de universal y
convertirse en el medio para que los sectores marginales
superen la pobreza, respondan a la crisis y para que
los países subdesarrollados puedan insertarse en los
procesos globalizadores de la economía mundial.
Se reformaron los objetivos generales de la educación
básica; se realizaron reformas en el primer año de EGB
y en la educación preescolar; se propuso un nuevo
pensum; temas concernientes al primer año y la
educación preescolar; el currículo por áreas (Lenguaje,
Matemática, Entorno Natural y Social) y finalmente,
esta reforma propone los ejes transversales, entre
los que constan: Educación en la Práctica de Valores,
Interculturalidad y Educación Ambiental (Ministerio de
Educación y Cultura, 1997). La reforma curricular ubicó
a los ejes transversales como parte del desarrollo de la
condición humana, resaltando la importancia de formar
seres humanos con valores, capaces de interactuar con la
sociedad de manera solidaria, honesta y comprometida.
Estos ejes se identificaron como los cimientos y a la vez
como los pilares sobre los cuales se sostienen las demás
áreas (Preciado Veloz & Anchundia Loor, 2014).
Entre los temas pendientes de esta reforma figuraron
la desarticulación entre los niveles educativos; la
insuficiente precisión de los conocimientos a tratar en
cada año de estudio; las limitaciones en las expresiones
de las destrezas a desarrollar; y, la carencia de criterios
e indicadores de evaluación (Ministerio de Educación,
2010).
Para valorar el grado de aplicación de la reforma
curricular y su impacto, posteriormente, en 2007, la
Dirección Nacional de Currículo realizó un estudio a
nivel nacional para analizar el proceso de aplicación
de la Reforma de la Educación Básica y su nivel de
implementación en las aulas, las escuelas y los niveles
de supervisión, determinando los logros y dificultades,
tanto técnicos como didácticos (Ministerio de Educación,
2010). En estas evaluaciones se constató que la Reforma
Curricular Consensuada de 1996, en su mayoría, no
estaba comprendida en cuanto a la propuesta de
desarrollo de destrezas, entendida como suma de
saberes cognitivos, procedimentales y actitudinales, y
que se habían encaminado esfuerzos exclusivamente
hacia lo cognitivo. Se evidenció que el enfoque de
“construcción del conocimiento” no era aplicado en el
aula (Pórcel, 2010).
Reforma del Bachillerato. El documento de Reforma del
Bachillerato (2001), a través del Decreto Ejecutivo 1786,
estableció que “la principal estrategia de la reforma es
propiciar la sensibilización de la sociedad nacional y de
las comunidades locales por la educación. Si la educación
29
no es vista y sentida como una cuestión que nos atañe
a todos muy difícilmente vamos a involucrarnos en
los procesos y en las necesarias transformaciones” y
reconoció, como su considerando número 3, que “el
Gobierno Nacional se propone impulsar un proceso de
descentralización del sistema educativo ecuatoriano
en todos los niveles, que permita mayor autonomía
a los establecimientos y a las instancias provinciales
y locales”. Esta reforma no prescribió aprendizajes
específicos para los estudiantes, sino que emitió
“lineamientos curriculares” que debían ser comunes
para todos los establecimientos de bachillerato, lo
cual no resolvió la necesidad de formular orientaciones
de articulación entre bachillerato y educación básica
(Samaniego, 2008).
Gestión
Con la aprobación de la nueva Constitución de
la República en 1998, se dispuso que “el sistema
nacional de educación […] incorporará en su gestión
estrategias de descentralización y desconcentración
administrativas, financieras y pedagógicas” y que “los
padres de familia, la comunidad, los maestros y los
educandos participarán en el desarrollo de los procesos
educativos” (Congreso Nacional de Ecuador, 1998). Más
adelante, en el Gobierno de Gustavo Noboa (2000-2003),
se creó una Comisión de Descentralización que dio lugar
a una propuesta de “transferir la responsabilidad de la
gestión de escuelas y establecimientos secundarios a
los gobiernos locales”. Sin embargo, ésta no se concretó
debido a que la descentralización no fue clara. Las
élites regionales y locales entraron en el debate de
los planteamientos de la descentralización y se dio
una “resistencia pasiva y el desinterés por parte de los
municipios para asumir responsabilidades en el sector”
(Arcos, 2008).
Muchos gobiernos provinciales y municipales asumieron,
entre 2000 y 2006, tres competencias educativas, en
buena medida como reacción al “abandono” del Estado
Central: “la asunción ‘de hecho’ de competencias
de infraestructura y equipamiento, reparación y
construcción de aulas, dotación de mobiliario,
construcción de baterías y cerramientos, la contratación
de maestros ‘bonificados’, la producción y distribución
de textos escolares” (Samaniego, 2008).
Por otra parte, es importante destacar la existencia
30
de factores, desde sectores sociales y gremiales, que
generaron tensiones y bloqueos entre los diferentes
actores. Vale la pena recordar, a guisa de ejemplo, la
lucha partidista de un partido político, el Movimiento
Popular Democrático, y su brazo gremial, la Unión
Nacional de Educadores (que posteriormente fueron
neutralizados por el gobierno de Rafael Correa). En este
período fue común que el sistema educativo enfrentara
la paralización frecuente del magisterio por huelgas
y paros del sindicato de maestros, principalmente
por demanda de incrementos salariales; y, que se
encontrara secuestrado en un enfrentamiento secular, y
en ocasiones perverso, entre los gobiernos y el gremio
de docentes, que perseguían fines político-electorales
y debilitaban los esfuerzos de la reforma, socavando
los principios de autoridad, con poca o ninguna
participación de la sociedad civil.
En suma, en este período se evidenció una debilidad
estructural del Estado, en general, y del Ministerio de
Educación, en particular, fraccionado en Educación,
Cultura y Deportes. Fueron notorios la inexistencia de un
proyecto nacional de educación; la falta de coordinación
entre las universidades, los Institutos Superiores
Pedagógicos y el propio Ministerio de Educación; la
desconexión entre la educación (escolaridad), la salud,
la nutrición y el empleo, que forman parte de los Índices
de Desarrollo Humano; el deterioro de la calidad de vida
de los docentes; los procesos de enseñanza y aprendizaje
atrasados; y, las brechas entre las políticas económicas
y sociales, siendo las últimas las “cenicientas” en la
década de los noventa (PREAL, 2010).
El período 2006 – 2016
Esta década presenta al país con un período de
estabilidad política y económica con una tendencia
similar en la región, acompañado por un incremento del
precio del barril de petróleo y cambios estructurales en
la política del país (Ver Tabla 2).
En lo internacional
En el ámbito internacional, en este período continúa el
empuje y monitoreo del cumplimiento de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio, planteados hasta el año 2015,
y reemplazados en 2016 por los Objetivos de Desarrollo
Sostenible - ODS, aprobados por 193 países. Los ODS
comprenden 17 objetivos que deben ser cumplidos
 Educativo

2016
Educativo Nacional Político-jurídico-económico internacional

2006 -
Implementación del PDE
convertido en política de Estado Pruebas SERCE Ecuador con
por mandato ciudadano en Gobierno de Alfredo Palacio resultados bajo la media

2006
noviembre de 2006
Evaluación Condicionalidad del bono de
Unidades Educativas Revolución
Informe a la desarrollo humano en salud y Remesas alcanzan su valor
del Mileno Inicia el Educativa
técnico Reforma educación, con el objetivo de más alto de la historia

Elaborado por: Los autores

Considerada
2007

APRENDO Curricular proyecto de entrega motivar a la población más pobre a USD 3.335,4 millones
dentro del PND
de 1996 invertir en su desarrollo

Plan Nacional de
Nueva Constitución de la
Proceso de recategorización Desarrollo
República eje central de
docente Recategorización, una Construcción de un Metas 2021
2008

Pruebas SER Estudiante, bachiller, maestro los debates al papel de

sola vez y ascenso cada 4 años Estado Plurina- Discutidas en El Salvador
Estado en la economía
cional/ Principios
del Buen Vivir

Proyecto de Ley de Educación Reducción de la deuda

Tabla 2: Resumen del período 2006-2016

planteado como inclusivo y externa Recompra de los

2009

prepara ciudadanos solidarios bonos Global por parte

para el buen vivir
Actualización y
Fortalecimiento Curricular
Informe de Progreso Educativo
de la Educación General
Desconcentración del Sistema Educativo Evaluación del estado de la
Básica Con Base en los
2010

Zonas, Distritos y Circuitos educación en el país

resultados de la evaluación
de 2007
Ley Orgánica de Educación
Intercultural Decreto Ejecutivo Año con el precio
Nro. 1241, punto principal: promedio de petróleo
2011

asegurar el acceso de toda la más alto USD 98

población al sistema educativo
Estrategia Nacional
Bachillerato General Creación del Ineval Intersectorial Currículo de Educación Inclusiva
Unificado propone un evaluación integral, de Primera Infancia se resalta y fortalece la universa-
desarrollo integral de las
2012

a más del 40% en este periodo

sistema de estudios externa e interna, del lización del currículo nacional

comunes que reemplaza Sistema Nacional de niñas y los niños en tomando en cuenta las necesidades
a las especializaciones Educación corresponsabilidad con la de toda la población
familia, la comunidad
Rafael Correa gana las
Incremento y ajuste elecciones presidenciales Pruebas TERCE Ecuador mejora
2013

salarial a los docentes con el 57.17% de los votos sus resultados respecto a SERCE

Maestrías Internacionales Elecciones Seccionales El

principalmente en España, oficialismo pierde presencia
2014

Gobierno de Rafael Correa: Mayor estabilidad política y económica en Ecuador y la Región

Formación Continua en los territorios. AP

Agenda 2030 para el Pruebas

Culminación del PDE Caída de los precios Desarrollo Sostenible ODS PISA
del petróleo Continuidad a los objetivos Prueba
2015

Reducción de la Pobreza en alrededor de 30% y el índice de Gini de 0.51 a 0.41 , incremento del Gasto Público del 21%

planteados en el 2000 piloto

Nuevo PDE 2016-2025 Ultimo año de gobierno

2016

31
Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación
hasta el 2030, de los cuales el objetivo 4 se concentra en
lo educativo y busca “garantizar una educación inclusiva,
equitativa y de calidad y promover oportunidades de
aprendizaje durante toda la vida para todos”.
En paralelo, en el año 2008 en El Salvador, los Ministros
de Educación iberoamericanos decidieron impulsar
el Proyecto «Metas Educativas 2021: la educación que
queremos para la generación de los Bicentenarios», que
se firmarón en 2010 y comprende 10 metas educativas:
i) reforzar y ampliar la participación de la sociedad en
la acción educadora; ii) lograr la igualdad educativa y
superar toda forma de discriminación en la educación;
iii) aumentar la oferta de educación inicial y potenciar
su carácter educativo; iv) universalizar la educación
primaria y la secundaria básica y ampliar el acceso a
la educación secundaria superior; v) mejorar la calidad
de la educación y la curricular escolar; vi) favorecer la
conexión entre la educación y el empleo a través de la
educación técnico- profesional; vii) ofrecer a todas las
personas oportunidades de educación a lo largo de toda
la vida; viii) fortalecer la profesión docente; ix) ampliar el
espacio iberoamericano del conocimiento y fortalecer la
investigación científica; y, x) invertir más e invertir mejor.
De acuerdo con los informes de seguimiento a las Metas
2021, “Miradas 2015” y “Miradas 2014” (OEI, 2016; OEI,
2015), en los países Iberoamericanos se ha evidenciado
importantes avances en posicionar a la educación
como prioridad, muestra de ello son las políticas
implementadas y el nivel de financiamiento dedicado
al sector por los distintos países; sin embargo, aún se
encuentra inequidades en el acceso a la educación y
calidad de la oferta educativa entre localidades, grupos
vulnerables y poblaciones.
Por otra parte, durante el período de análisis, Ecuador
se sumó a esfuerzos de evaluación de logros de
aprendizaje. En dos ocasiones el país formó parte de
las Pruebas SERCE (2006) y TERCE (2013), las cuales son
parte de estudios regionales comparativos llevados a
cabo por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación
de la Calidad de la Educación (LLECE), coordinado por
UNESCO-OREALC (que ha llevado a cabo tres pruebas,
siendo la primera PERCE 1997). La comparación de las
pruebas de aprendizaje mostró un avance en el sistema
educativo ecuatoriano (un análisis más detallado se
presenta en secciones posteriores).
32
Así también, en 2015, y por primera vez, Ecuador se
sumó a las pruebas PISA del Programa Internacional
para la Evaluación de Estudiantes, que evalúan las
competencias de estudiantes de años en 73 países,
participando inicialmente en un pilotaje previo a la
prueba oficial que se daría en 2016.
En lo político, jurídico económico y social
El período de análisis comenzó con el cierre del
Gobierno de Alfredo Palacio y transcurre casi en su
totalidad bajo el Gobierno de Rafael Correa, con lo cual
el Ecuador experimentó estabilidad política, luego de
una serie de años complicados. Adicionalmente, en el
período analizado, Ecuador y la región experimentaron
crecimiento económico y Ecuador vivió una época de
bonanza, dados los altos precios del barril de petróleo,
que llegaron a superar los cien dólares (Banco Central del
Ecuador, 2015). Estas condiciones facilitaron la inversión
pública, una serie de reformas y el desarrollo de políticas
públicas amparadas en un cambio estructural en el país.
En lo jurídico, la principal reforma que se da en este
período es la redacción de una nueva constitución entre
2007 y 2008, siendo el eje central de los debates el papel
del Estado en la economía (Paz y Miño Cepeda, 2008). La
Constitución de 2008, aprobada en Montecristi, incluye
como innovaciones “el sumak kausay o buen vivir,
como cambio de paradigma de desarrollo y principio
ordenador, holístico e integral; la clasificación audaz
de los derechos, la creación de nuevos derechos y sus
garantías; la plurinacionalidad del Estado ecuatoriano,
como modelo de organización política, económica
y sociocultural; la participación soberana y el poder
ciudadano renovado y los mecanismos concretos
creados; la nueva función del Estado de “Transparencia
y Control Social” (Instituto de Investigación y Debate
sobre la Gobernanza, 2010).
A continuación se presenta los principales mandatos
incorporados en la Carta Magna relativos a educación:
(Ver Tabla 3)
De esta norma parten nuevas leyes para una diversidad
de sectores, incluyendo la nueva Ley Orgánica de
Educación Intercultural y la nueva Ley Orgánica de
Educación Superior (secciones posteriores se referirán a
la primera). De igual manera, de ella resultan los planes
de desarrollo: el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010,
 Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

Tabla 3: Principales artículos de la Constitución de la República del Ecuador 2008 sobre educación

Son deberes primordiales del Estado:

Art. 3.- 1. Garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la
Constitución y en los instrumentos internacionales, en particular la educación, la salud, la
alimentación, la seguridad social y el agua para sus habitantes (…)

La educación es un derecho de las personas a lo largo de su vida y un deber ineludible e

Art. 26.- inexcusable del Estado. Constituye un área prioritaria de la política pública y de la inversión
estatal (…).

La educación se centrará en el ser humano y garantizará su desarrollo holístico, en el marco del

Art. 27.- respeto a los derechos humanos, al medio ambiente sustentable y a la democracia (…).

Art. 28.- La educación responderá al interés público y no estará al servicio de intereses individuales y
corporativos. Se garantizará el acceso universal (…)

Art. 29.- EI Estado garantizará la libertad de enseñanza, la libertad de cátedra en la educación superior (…)

Art. 39.- (…) el Estado reconocerá a las jóvenes y los jóvenes como actores estratégicos del desarrollo del
país, y les garantizará la educación, salud, vivienda (…)

El Estado adoptará, entre otras, las siguientes medidas que aseguren a las niñas, niños y
Art. 46.- adolescentes:
1. Atención a menores de seis años, que garantice su nutrición, salud, educación y cuidado diario
en un marco de protección integral de sus derechos.

Art. 286.- (…) los egresos permanentes para salud, educación y justicia serán prioritarios y, de manera
excepcional, podrán ser financiados con ingresos no permanentes.

El sistema nacional de educación tendrá como finalidad el desarrollo de capacidades y

Art. 343.- potencialidades individuales y colectivas de la población, que posibiliten el aprendizaje, y la
generación y utilización de conocimientos, técnicas, saberes, artes y cultura. (...)

Art. 351.- El sistema de educación superior estará articulado al sistema nacional de educación y al Plan
Nacional de Desarrollo

Art. 356.- La educación superior pública será gratuita hasta el tercer nivel.

Art. 357.- El Estado garantizará el financiamiento de las instituciones públicas de educación superior.

Disposición El Estado asignará de forma progresiva recursos públicos del Presupuesto General del Estado
transitoria para la educación inicial básica y el bachillerato, con incrementos anuales de al menos el cero
Decimoctava.- punto cinco por ciento del Producto Interior Bruto hasta alcanzar un mínimo del seis por ciento
del Producto Interior Bruto.

Fuente: Constitución de la República del Ecuador, 2008

33
el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 y el Plan
Nacional para el Buen Vivir 2013-2017, en donde se
han delineado objetivos, políticas y estrategias a nivel
nacional en distintos sectores, incluyendo la educación.
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 “busca
concretar las revoluciones delineadas por la Revolución
Ciudadana y marca el camino para consolidación del
Buen Vivir, entendido como la búsqueda de la igualdad
y la justicia social, el reconocimiento, la valoración y el
diálogo de los pueblos y de sus culturas, saberes y modos
de vida”. En este contexto, el derecho a la educación es un
componente clave del Buen Vivir. Según el Ministerio de
Educación “el Buen Vivir es un principio constitucional
basado en el ´Sumak Kawsay’, que recoge una visión
del mundo centrada en el ser humano, como parte de
un entorno natural y social”.
El gobierno considera que “la educación y el Buen Vivir
interactúan de dos modos: por una parte, el derecho a
la educación es un componente esencial del Buen Vivir,
porque permite el desarrollo de las potencialidades
humanas, y como tal, garantiza la igualdad de
oportunidades para todas las personas. Por otra parte, el
Buen Vivir es un eje de la educación, en la medida en que
el proceso educativo debe contemplar la preparación de
futuros ciudadanos, con valores y conocimientos para
fomentar el desarrollo del país” (Ministerio de Educación
, 2012). El cuadro a continuación presenta los objetivos
y políticas relacionados con educación dentro de los
Figura 3: Índice de Gini en Ecuador período
2006-2015
36,74%
40%
35%
30% 24,12%
25%
20%
15% 16,45%
10%
8,97%
5%
0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Pobreza
Pobreza Extrema
Fuente: INEC, 2015
Elaboración: Los autores
34
planes de desarrollo que se han generado a lo largo de
este período (Ver Tabla 4).
En los aspectos económicos y sociales, al analizar los
principales indicadores de desarrollo, se puede observar
una disminución de la pobreza y desigualdad en el
país. El coeficiente de Gini presentado por el Instituto
Nacional de Estadística y Censos (INEC), pasó de 0,55 en
2007 a 0,455 en 2015; además, la pobreza se redujo en
más de 10 puntos porcentuales pasando del 36,74% en
2007 al 24,12% en 2015; y, la pobreza extrema se ubicó
en 16,45% en 2007 y en 8,97% al 2015 (INEC, 2015) (Ver
Figura 3).
Durante estos años, existió también un importante
incremento del gasto público, presentando un
incremento del 21,21% al 44,17% con respecto al PIB
(Banco Central del Ecuador, 2015), hecho que muestra
el incremento de la participación del Estado en la
economía y la sociedad, bajo el marco legal establecido
en la Constitución del 2008 (Paz y Miño Cepeda, 2008).
En este período la deuda pública se mantuvo en un
porcentaje menor al 25%. Las remesas, que luego del
fenómeno migratorio adquirieron alta importancia
en este nuevo siglo, tuvieron su punto más alto en el
año 2007, llegando a USD 3.335,4 millones. Para 2015,
representaron USD 2.377,8 millones, de los cuales las
remesas provenientes de Estados Unidos constituyeron
más del 50% del total (Banco Central del Ecuador, 2015).
Figura 4: Evolución de la pobreza y pobreza extrema
en Ecuador para el período 2006-2015
GINI
0,56
0,54
0,54
0,52
0,5
0,48
0,46
0,44
0,455
0,42
0,4
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Ecuador
Fuente: INEC, 2015
Elaboración: Los autores

Tabla 4: Principales objetivos y políticas relacionados con educación dentro de los planes de desarrollo 2007-
2010, 2009-2013, 2013-2017
2007-2010
Objetivo 1: Auspiciar la igualdad, la
cohesión y la integración social y
territorial.
Articulación y universalización de
educación y salud con programas de
economía social y solidaria.
Objetivo 2: Mejorar las capacidades y
potencialidades de la ciudadanía.
Impulsar el acceso universal a educación
de calidad
Impulsar una educación de calidad,
intercultural e inclusiva, desde un
enfoque de derechos para fortalecer la
formación ciudadana, la unidad en la
diversidad y desarrollar plenamente las
capacidades de las personas.
Generar capacidades para el desarrollo
humano sustentable y procesos de
formación continua para la vida, con
enfoque de género, generacional e
intercultural.
Fortalecer el sistema de educación
intercultural bilingüe.
Promover la investigación científica y la
innovación tecnológica para propiciar
procesos sostenibles de desarrollo.
Promover el acceso a la información y a
las nuevas tecnologías de información y
comunicación para fortalecer el ejercicio
de la ciudadanía.
Elaborado por: Los autores
Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación
Plan Nacional de Desarrollo
2009-2013
Objetivo 2: Mejorar las capacidades y
potencialidades de la ciudadanía.
Mejorar progresivamente la calidad de la
educación, para fortalecer la unidad en
la diversidad e impulsar la permanencia
en el sistema educativo y la culminación
de los estudios.
Fortalecer la educación intercultural
bilingüe y la interculturalización de la
educación.
Fortalecer la educación superior con
visión científica y humanista, articulada
a los objetivos para el Buen Vivir.
Promover la investigación y el conoci-
miento científico, la revalorización de
conocimientos y saberes ancestrales, y
la innovación tecnológica.
Promover el acceso a la información y a
las nuevas tecnologías de la información
y comunicación.
Promover el deporte y las actividades
físicas como un medio para fortalecer las
capacidades y potencialidades de la
población.
2013-2017
Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la
población.
La calidad de vida empieza por el ejercicio
pleno de los derechos del Buen Vivir: agua,
alimentación, salud, educación y vivienda,
como prerrequisito para lograr las condicio-
nes y el fortalecimiento de capacidades y
potencialidades individuales y sociales.
Objetivo 4: Fortalecer las capacidades y
potencialidades de la ciudadanía.
Alcanzar la universalización en el acceso a
la educación inicial, básica y bachillerato, y
democratizar el acceso a la educación
superior.
Promover la culminación de los estudios en
todos los niveles educativos.
Promover espacios no formales y de
educación permanente para el intercambio
de conocimientos y saberes para la
sociedad aprendiente.
Mejorar la calidad de la educación en todos
sus niveles y modalidades, para la genera-
ción de conocimiento y la formación
integral de personas bajo los principios de
igualdad, equidad social y territorialidad.
Potenciar el rol de docentes y otros
profesionales de la educación como actores
clave en la construcción del Buen Vivir.
Promover la interacción recíproca entre la
educación, el sector productivo y la
investigación científica y tecnológica, para
la transformación de la matriz productiva y
la satisfacción de necesidades.
Promover la gestión adecuada de uso y
difusión de los conocimientos generados en
el país
Impulsar el diálogo intercultural como eje
articulador del modelo pedagógico y del
uso del espacio educativo.
Impulsar la formación en áreas de conoci-
miento no tradicionales que aportan a la
construcción del Buen Vivir.
Fortalecer la formación profesional de
artistas y deportistas de alto nivel competi-
tivo.
Objetivo 10: Impulsar la transformación de
la matriz productiva.
Articular la investigación científica,
tecnológica y la educación superior con el
sector productivo, para una mejora
constante de la productividad y competiti-
vidad.
Articular la educación y la investigación a la
generación de capacidades técnicas y de
gestión, para dinamizar la transformación
productiva.
35
 Figura 5: Evolución de las remesas recibidas en Ecuador para el período 2000-2015

3.335,4
3.500 60,0%
50,0%

Tasa de variación
3.000 40,0%
Millones USD

2.500 2.377,8 30,0%

20,0%
2.000 10,0%
0,0%
1.500 1.363,4 -10,0%
1.000 -20,0%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Tasa de variación (t/t-1) Remesas

Fuente: Banco Central del Ecuador, 2015

Elaboración: Los autores

A pesar de este crecimiento económico y de la estabilidad considerable.

política de la región, Latinoamérica aún continúa siendo
una de las regiones más inequitativas: en promedio, el
quintil más bajo de la región capta el 5% de los ingresos,
mientras que el quintil más alto, el 47% (CEPAL, 2015).
En Ecuador la situación es similar: a pesar de haberse
reducido en más de 10 puntos la relación entre el decil
más alto y el más bajo, aún existe una desigualdad
Grupo FARO (2015), realizó un estudio para evaluar y
comparar la desigualdad existente entre las provincias
en Ecuador. Este análisis consistió en comparar, con
datos disponibles en el Banco Central, el Valor Agregado
Bruto per cápita de cada provincia (excluyendo a las
petroleras) y comparándolas con el Valor Agregado
Bruto per cápita de los países de América Latina, de

Figura 6: Relación de ingresos entre el decil 10 y el 1 en Ecuador para el período 2006-2014

45 41,7
37,4
40 36,2
35 31,3
28,3
30 26,1 25,5
24,4 24,6
25
20
15
10
5
Fuente: INEC 2015 0
Elaboración: Los autores 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

36
 Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

este modo encontramos provincias como Pichincha En lo educativo

y Guayas con un valor cercano a los USD 9.000, que
pueden compararse con Brasil y Colombia, potencias
económicas en la región, y otras provincias como Santo
Domingo y Bolívar con valores per cápita menores a
los USD 3.000. La figura 7 ilustra esta comparación (Ver
Figura 7).
A pesar de haber reducido considerablemente las
brechas de pobreza y desigualdad, podemos observar
que existen zonas que generan un valor agregado hasta
cuatro veces menor a las zonas más fuertes del país,
evidenciando los retos pendientes que tienen Ecuador
y la región. El crecimiento socio-económico presente
durante la última década ha abierto las puertas a nuevas
agendas y metas de desarrollo nacional y regional, por
lo que los gobiernos de América Latina deben formular
nuevas políticas públicas que se traduzcan en estrategias
de desarrollo social.
Este período muestra un sistema educativo con los
siguientes problemas: escasa prioridad de inversión dada
al sector; un marco legal desactualizado y lejano a las
necesidades del sector; malas condiciones de las escuelas
tanto en calidad como en infraestructura, acompañadas
de una creciente demanda; cuestionamientos respecto
a la relevancia del currículo; ausencia de mecanismos
de rendición de cuentas; y, deterioradas condiciones de
vida y valoración de los docentes (Cevallos & Bramwell,
2015).
Sin embargo, como buen augurio de un período de
mejoramiento del sector, este período se inició con un
hito fundamental para el país: la aprobación del Plan
Decenal de Educación. En 2006, el Consejo Nacional
de Educación formuló una propuesta de Plan Decenal
de Educación, que fue discutido en 40 foros locales,
provinciales, regionales y nacionales y, más tarde, el

Figura 7: Comparación del Valor Agregado Bruto per cápita entre las provincias del Ecuador y los países de
América Latina y el Caribe

10000 Brasil

9000 Colombia
8000
7000 Perú
6000
Jamaica
5000 El Salvador Paraguay
Guatemala
Bolivia

4000
3000
2000
1000
0
go

o
aE r

s
m Sa ar

im po

Gu y
zo

Co hi

Lo ja

s
pe

M s

ua

ch s
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Ga nch
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Za na oliv

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al

Az
l
Ca
m

El
bo
nc

ba

i
B
Do

ng
o
nt

or
o
Sa

or
M

ALC Provincia

Fuente: Grupo FARO con base en la información de BCE y CEPALSTAT, 2015. El año de referencia es 2013

37
26 de noviembre de 2006, fue aprobado en consulta mejorar las condiciones de los docentes, mejorar la
popular por el 66% de la población, hecho inédito en la gestión y, de manera general, dar cumplimiento al Plan
historia de la educación ecuatoriana. Decenal 2006-2015.

El Plan Decenal de Educación incluyó ocho políticas
educativas, que fueron luego incorporadas en la
Constitución de 2008 y en la Ley Orgánica de Educación
Intercultural (LOEI). Por primera vez en la historia, las
políticas educativas del Ecuador se convirtieron en
políticas de Estado y no de gobierno.
Las ocho políticas del PDE fueron:
1. La universalización de la educación inicial.
Ley Orgánica de Educación Intercultural
En el año 2011, la Asamblea Nacional expidió la Ley
Orgánica de Educación Intercultural (LOEI), cuyo
reglamento fue aprobado mediante Decreto Ejecutivo
Nro. 1241 de 2012. Entre las principales provisiones de la
LOEI se encuentran:
- La propuesta de una visión intercultural para
toda la educación.

2. La universalización de la educación general - La recuperación de la rectoría de la política

básica (primero a décimo). educativa por parte del Ministerio de
Educación.
3. El incremento de la población estudiantil del
bachillerato hasta por lo menos el 75% - La unificación del bachillerato.
de cobertura.
- La extensión del número de años de
4. La erradicación del analfabetismo y educación obligatoria a 13 años.
fortalecimiento de la educación de adultos.
- Nuevos procesos para el progreso en la
5. El mejoramiento de la infraestructura y carrera docente, junto con la mejora de las
equipamiento de las instituciones educativas. condiciones salariales y beneficios de los
docentes (Cevallos & Bramwell, 2015).
6. El mejoramiento de la calidad y equidad de
la educación. La Ley Orgánica de Educación Intercultural, en esencia,
contribuyó a garantizar el derecho a la educación, por
7. La revalorización de la profesión docente. lo que ha recibido una gran atención por parte de la
comunidad internacional, obligando al Estado a cumplir
8. El aumento del 0,5% anual de la como mínimo con cuatro estándares interdependientes:
participación del PIB.
• La disponibilidad o asignación de recursos
La existencia del PDE, junto a una nueva norma financieros, humanos y físicos.
constitucional, a la voluntad política, a la legitimidad
con la que se instala el régimen, a la mayoría legislativa • La accesibilidad, mediante el trato no
del partido de gobierno, a la bonanza económica (dada discriminatorio, así como cobertura en la línea de
por los altos precios del petróleo y que dura buena la obligatoriedad y gratuidad.
parte de los años analizados), crean el escenario para
la implementación de lo que el gobierno llama la • La aceptabilidad, es decir, querida y
“revolución educativa”: la recuperación de la rectoría sentida por los padres de familia y los niños, con
de la Autoridad Educativa Nacional sobre el sistema; estándares mínimos de calidad.
una constante inversión en el sector educativo; la
aprobación de una nueva Ley de Educación; y, el • La adaptabilidad o inclusión en el sistema
desarrollo de políticas, programas y proyectos para educativo a todas las personas, de manera
reformar al sector, incrementar calidad y cobertura, especial a los indígenas, las mujeres, los niños

38
 Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación
que trabajan, las personas diferentes y migrantes,
entre otros grupos vulnerables.
La Asamblea Nacional (2009), en el Proyecto de Ley de
Educación, resalta que el nuevo modelo del sistema
educativo debe ser inclusivo y preparar ciudadanos
solidarios para el buen vivir, con respeto por la naturaleza y
con conciencia ecológica, con conocimientos suficientes
para generar una masa crítica, que discuta con solvencia
los problemas socioeconómicos del país y del mundo,
desarrolle capacidades, continuar su preparación
académica e incorporarse de manera inmediata a los
procesos productivos y de desarrollo local, regional
y nacional (Asamblea Nacional del Ecuador, 2009). El
análisis a continuación recorre las distintas reformas,
iniciativas, políticas y programas implementados bajo
el marco del PDE y de la LOEI e identifica también áreas
que permanecen como desafíos.
Cobertura
Con el fin de responder a la creciente demanda de
educación y asegurar una ampliación de la cobertura
en todos los niveles, en el período de análisis se llevaron
a cabo las siguientes iniciativas que se categorizan
bajo tres tipos de esfuerzo: garantizar suficiente oferta
educativa a través del incremento, optimización y
mejora de la infraestructura escolar; garantizar la oferta
educativa a través del incremento de personal docente;
y, eliminar barreras o crear incentivos para el acceso a la
educación:
Incremento, optimización y mejora de la infraestructura
escolar. De acuerdo con datos del Ministerio de Educación,
entre 2007 y 2013 la inversión en infraestructura alcanzó
USD 591’505.267. Este esfuerzo ha contemplado la
intervención, tanto para la reconstrucción, ampliación y
reparación de la infraestructura existente, como para la
construcción de nueva infraestructura, Colegios Réplica
y Unidades Educativas del Milenio. En línea con estos
esfuerzos, el Ministerio de Educación definió estándares
de infraestructura, de equipamiento y mobiliario.
Por otra parte, con el propósito de optimización de la
infraestructura existente, se llevaron a cabo análisis
geo-referenciados de la ubicación y oferta de las
instituciones educativas frente a la demanda cercana
a cada institución y, a partir de ello, se implementó un
proceso de reorganización de la oferta educativa que
contempló la unificación y eliminación de escuelas y
generó pautas de localización para la ubicación de las
instituciones nuevas.
Finalmente, se prestó particular atención de los
esfuerzos a la apertura de niveles con oferta insuficiente,
en particular correspondientes a educación inicial,
educación especial, educación de adultos y educación
bilingüe. Para el caso de la educación inicial, en este
período se coordinó el trabajo entre el Ministerio
de Inclusión Económica y Social y el Ministerio de
Educación, con el primero concentrándose en la
atención de 0 a 3 años y el segundo en la atención
de 3 a 5 años. Adicionalmente, estos esfuerzos de
coordinación intersectorial, bajo la coordinación
del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, se
ampliaron a otros sectores, creándose la “Estrategia
Nacional Intersectorial para la Primera Infancia” que
busca potenciar el desarrollo de los menores de 5 años,
conjugando esfuerzos de mejora en condiciones de vida,
estimulación temprana, educación, nutrición y afecto.
En lo referente a la educación especial, en estos años
se generó un nuevo modelo y estándares; se promovió
la capacitación de más docentes; y, se generó un nuevo
currículo para discapacidades severas. Por el lado de la
educación de adultos, el gobierno mostró un elevado
interés por la reducción del analfabetismo, impulsando
programas de alfabetización y educación de adultos.
Incluso en el año 2009 se dio una apresurada declaración
de “patria alfabetizada” que luego se transformó en una
aclaración de “patria alfabetizándose” debido a que
las estimaciones iniciales de niveles de analfabetismo
no correspondían con resultados de las encuestas de
empleo de ese período (Ecuadorinmediato.com, 27 de
enero de 2010). En octubre de 2014, el Ministerio de
Educación lanzó el programa “Siempre es momento
para aprender” que incluye reinserción y nivelación
escolar, enfocándose en jóvenes entre 15 y 24 años, con
escolaridad inconclusa.
Finalmente, en lo relacionado con la educación bilingüe,
se llevó a cabo la adaptación de 35 currículos para
la lengua quichua y se promovió la capacitación de
docentes de escuelas bilingües.
Los desafíos en este período incluyen:
- Promover una inversión en infraestructura
39
 que considere parámetros de eficiencia, equidad
y pertinencia cultural. Los esfuerzos que se han
llevado a cabo, específicamente en la construcción
de Unidades del Milenio y Colegios Réplica,
plantean inquietudes en cuanto a equidad
y eficiencia y cuestionamientos relativos a la
posible creación de élites entre los beneficiarios
de la educación pública, al promover una oferta
educativa drásticamente distinta de la existente.
Así también, la construcción de infraestructura
bajo modelos estandarizados ha dejado poco
espacio para responder a la identidad cultural.
- Acompañar la inversión en infraestructura,
equipamiento y mobiliario con el desarrollo de
capacidades para su uso y gestión óptima. No se ha
desarrollado suficientemente las capacidades del
personal para gestionar la nueva infraestructura y
equipos y esto ha generado casos de subutilización
o mal uso.
- Asegurar el cumplimiento de los estándares
de infraestructura en todas las instituciones. Hay
todavía un largo camino por recorrer hasta que
el país logre una infraestructura y equipamiento
del sector educativo adecuados, con condiciones
aceptables (Cevallos & Bramwell, 2015).
- Ofrecer alternativas de movilización,
educación a distancia, educación a través de la
tecnología, para poblaciones que se encuentran
distantes de las instituciones educativas. Aún
con los esfuerzos de reorganización de la oferta
educativa, siempre se requerirán alternativas
para los casos de estudiantes con dificultades
para acceder a las mismas.
- Reflejar, en la información disponible, la
importancia dada al nivel de educación inicial, en
términos presupuestarios. De acuerdo con datos
de 2013, el presupuesto devengado de educación
inicial sumó USD 4,92 millones mientras el
presupuesto devengado de educación básica
fue de USD 1792,63 millones y el presupuesto
devengado total de educación fue de USD 3225,49
millones (el presupuesto de educación inicial
corresponde a 0,27% del presupuesto para EGB y
0,15% del presupuesto total de educación) (Yánez,
2014). Así también, cuando se trata de recabar
40
datos sobre cobertura en educación inicial no
es posible conocer un dato global que incluya
la cobertura privada. Esto dificulta conocer con
claridad cuál es el número de niños atendidos en
educación inicial.
- Generar cobertura en educación inicial sin
escolarizar. Dado que el nivel de educación inicial
no es obligatorio, el reto es lograr cobertura en
educación temprana o inicial sin que esto implique
la escolarización. Esto se puede realizar a través de
programas enfocados en las familias dentro de la
“Estrategia Nacional Intersectorial para la Primera
Infancia”, para lo que se necesitarán iniciativas de
amplio alcance y creativas que permitan amplio
acceso a la sociedad.
- Continuar con la capacitación y
especialización de docentes para educación
especial, educación de adultos y educación
bilingüe. Promover el cumplimiento de la
inclusión, en lo que se relaciona con los niños con
necesidades especiales y monitorear el apego a
estándares.
- Diseñar alternativas de culminación de
la educación básica y del bachillerato ,tanto
para adultos como para niños y jóvenes que
se encuentran fuera del sistema. Es necesario
potenciar las alternativas existentes y diseñar
nuevas estrategias para responder a una enorme
necesidad de educación. De acuerdo con el último
Censo, en Ecuador se registra 4,6 millones de
ecuatorianos mayores de 18 años identificados
como no bachilleres (INEC, 2016).
- Promover una reflexión para el diseño
de estrategias puntuales en el sistema de
educación para que sea verdaderamente
intercultural y bilingüe. La LOEI (2011) propone
una educación intercultural caracterizada por: “la
interculturalidad y plurinacionalidad garantizan
a los actores del Sistema el conocimiento, el
reconocimiento, el respeto, la valoración, la
recreación de las diferentes nacionalidades,
culturas y pueblos que conforman el Ecuador
y el mundo; así como sus saberes ancestrales,
propugnando la unidad en la diversidad,
propiciando el diálogo intercultural e intracultural,
 Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación
y propendiendo a la valoración de las formas y usos
de las diferentes culturas que sean consonantes
con los derechos humanos”. Sin embargo, todavía
es necesario identificar estrategias concretas
que permitan llevar a la práctica educativa lo
propuesto en el principio de interculturalidad y
plurinacionalidad.
Incremento de personal docente. Durante el período
analizado, también se llevaron a cabo esfuerzos para
incrementar el número de docentes en el sistema
educativo: se promovió la jubilación adelantada de
docentes en edad de jubilación y se mejoró los procesos
de jubilación para hacerlos más eficientes y expeditos;
se incrementó las partidas para posiciones de docentes;
y, se diseñó la campaña “Quiero ser maestro” que busca
reclutar nuevos docentes a través de concursos de mérito
y oposición, junto con esfuerzos de retorno de talento
en el exterior, como el “Plan Retorno” para maestros.
Todas estas acciones se fundamentan en perfiles para la
contratación de docentes, diseñados para el efecto.
De acuerdo con datos del Ministerio de Educación, al 2015
el 90% de los docentes tienen nombramiento y alcanzan
140.350 docentes en el magisterio fiscal (Ministerio de
Educación del Ecuador, 2016). Sin embargo, todavía
existe una enorme necesidad de personal docente que
permita cubrir la creciente demanda de educación y
ocupar posiciones de docencia especializadas.
En esta línea, el principal desafío es el de diseñar
estrategias que permitan atraer a jóvenes talentosos
a la carrera docente. A pesar de los esfuerzos de
revalorización de la carrera docente y de contar con
remuneración competitiva para los maestros, la
docencia todavía es una carrera que no genera alto
interés en los jóvenes. Adicionalmente, de acuerdo
con la normativa del Sistema Nacional de Nivelación y
Admisión, las carreras de Medicina y Formación Docente
son carreras de política pública de excelencia lo que
implica que estas carreras requieren como mínimo 800
puntos para la postulación, a diferencia de todas las
demás en las que no se establecen puntajes mínimos
para postular sino estos puntajes son el resultado de
la demanda ciudadana. Esto podría tener un efecto
negativo para la incorporación de jóvenes a la carrera de
educación.
Eliminación de barreras y creación de incentivos para el
acceso a la educación. Durante este período se llevaron
a cabo algunos esfuerzos para la eliminación de barreras
de acceso:
- Se eliminó el pago del bono de matrícula
o aporte voluntario. Antes de esto, las familias
debían cancelar $25 como aporte para cubrir
gastos adicionales de las instituciones. Estos
rubros, desde 2007, fueron asumidos por el
Ministerio de Educación, garantizando la gratuidad
de la educación (PREAL, Fundación Ecuador
y Grupo FARO, 2010). La asignación de estos
recursos se realiza mediante criterios de equidad
y eficiencia de las escuelas, entre ellos: el número
de estudiantes, ubicación geográfica, servicios
básicos, infraestructura, nivel educativo, tipo de
establecimiento, nivel de pobreza, desempeño en
las evaluaciones (Ministerio de Educación, 2010).
- Se potenció el Programa de Alimentación
Escolar (PAE). Tras su creación en 2009, el
Programa de Provisión de Alimentos (PPA) y,
posteriormente, desde el 2013, el Instituto de
Provisión de Alimentos, se hicieron cargo de las
compras de alimentos y los servicios de logística
para el Programa de Alimentación Escolar (esto
concluyó con la cooperación formal del Programa
Mundial de Alimentos). A finales de ese año, la
Presidencia dispuso la eliminación del almuerzo
y la universalización del desayuno durante
los 200 días del período escolar (Ministerio de
Educación, 2012). Hasta diciembre de 2011, el PAE
atendió a las escuelas fiscales, fisco-misionales
y municipales rurales y urbano marginales con
un desayuno escolar dirigido a niños de primero
a séptimo de básica. A partir del año 2011 se
incluyeron por primera vez en la historia del
programa, los niños de educación inicial (PMA,
2012). Actualmente, el PAE es manejado por la
Subsecretaría de Administración Escolar del
Ministerio de Educación y ha sido declarado como
proyecto prioritario (Ministerio de Educación del
Ecuador, 2016)
- Se promovió la dotación de textos escolares
para estudiantes, textos de estudio? para docentes
y guías de trabajo para los docentes en las
diferentes materias, niveles y grados de educación:
Educación General Básica y Bachillerato General
41
 Unificado de las instituciones educativas públicas
y fiscomisionales a nivel nacional.
- Se fomentó la provisión de uniformes
escolares a niños de educación inicial (en zonas
urbanas y rurales) y básica (en zonas rurales y
urbanas de la Amazonía) en instituciones públicas
y fiscomisionales y a estudiantes de todos los
niveles en las Unidades del Milenio. Desde el año
2007, se creó el programa “Hilando el Desarrollo”
que a la par que trabaja en la provisión de
uniformes gratuitos, promueve la inclusión
económica del sector artesanal de la confección.
Respecto a la creación de incentivos para el acceso a la
educación, en el 2003 (Presidencia de la República del
Ecuador, 2008) se creó la condicionalidad del bono de
desarrollo humano, buscando inducir la participación
activa y la responsabilidad de las familias en el cuidado
de la salud y la educación de sus hijos. Específicamente
en educación, la condicionalidad consiste en que todos
los menores de 15 años a cargo de beneficiarios del
bono estén en la escuela y no trabajen. En el período
analizado, se ha socializado con mayor intensidad esta
condicionalidad. Sin embargo, es difícil el control de la
misma, siendo este el principal desafío de las políticas
de transferencias condicionadas.
Calidad
En lo que se refiere a la calidad de la educación. En el
período de análisis se llevan a cabo algunas iniciativas
que se detallan a continuación bajo cuatro categorías:
reforma curricular, diseño de estándares de calidad,
fortalecimiento y desarrollo de capacidades de los
docentes, acompañamiento pedagógico y evaluación.
Reforma curricular. En el período 2006-2016 se reformó
el currículo para educación general básica y bachillerato
y se generó lineamientos curriculares para la educación
inicial. De acuerdo con el Ministerio de Educación del
Ecuador (2016), la reforma curricular realizada parte de
una evaluación realizada a la reforma curricular de 1996
en la que se encontró que el currículo se encontraba
desactualizado: no existía coherencia entre tiempos y
contenidos planteados; y, existía una desarticulación
entre años escolares.
En lo referente al currículo de bachillerato, la reforma se
42
concentró en eliminar la fragmentación y especialización
temprana que promovía el currículo y que generaba
posteriormente barreras para el ingreso a la universidad.
El nuevo bachillerato general unificado se propone
tres objetivos: i) preparar a los estudiantes para la vida
democrática; ii) prepararlos para el mundo laboral o
el emprendimiento; y, iii) prepararlos para estudiar la
universidad (Ministerio de Educación , 2014). Bajo el
nuevo currículo. Los estudiantes tienen una base común
de materias y pueden optar por materias optativas en
ciencias o por asignaturas técnicas, según sus intereses.
Para el nivel de educación inicial, en 2014, se finalizó
y oficializó el currículo del nivel, de cumplimiento
obligatorio para todas las instituciones educativas
que oferten educación inicial (Acuerdo Ministerial
0042-14 de 11 de marzo de 2014). En este nivel el
currículo comprende orientaciones metodológicas y de
evaluación cualitativa, alineadas a la transición hacia
la educación general básica: (Ministerio de Educación,
2014)
Diseño de estándares de calidad. En complemento de
estos esfuerzos, el Ministerio de Educación oficializó en
2012 los estándares de calidad, que incluyen: estándares
de gestión escolar, estándares de desempeño escolar,
estándares de desempeño profesional docente,
estándares de desempeño profesional directivo,
estándares de aprendizaje para primero, cuarto, séptimo
y décimo grados de educación general básica y para tercer
curso de bachillerato (Ministerio de Educación , 2012). El
desafío pendiente, respecto a este importante esfuerzo,
es evaluar el nivel de cumplimiento de los estándares en
todas las instituciones del sistema educativo, a través
de evaluaciones de cada uno de los aspectos que éstos
cubren, y desarrollar planes progresivos para llevarlos a
la práctica a nivel de todo el sistema educativo.
Fortalecimiento y desarrollo de capacidades de los
docentes. Durante este período se llevó a cabo las
siguientes iniciativas:
- Se creó procesos para la elección rigurosa
de nuevos docentes, en base a perfiles y con
un sistema que incluye exámenes de ingreso al
magisterio y un test psicológico.
- Se promovió acciones para la revalorización
de la profesión docente y retención del talento
 Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación
humano, con el diseño de una carrera docente
clara y más atractiva; con la homologación de la
escala salarial docente con la escala salarial de los
servidores públicos y con un proceso paulatino
de aplicación a ascensos en la escala, de acuerdo
con los requisitos profesionales para cada nivel
salarial.
- Se creó programas de capacitación y
desarrollo profesional de las capacidades de los
docentes, como el programa “SíProfe”, primero
implementado por el propio Ministerio de
Educación y luego implementado en coordinación
con las universidades. Se creó una universidad
pública enfocada en la preparación de docentes y
se ofreció programas de becas de maestría para la
profesionalización de los maestros.
Los principales desafíos en este ámbito incluyen:
- Promover estrategias de amplio alcance
para incidir en la mejora de la formación inicial de
docentes. Si bien se creó la Universidad Nacional
de Educación – UNAE, después de un año de haber
iniciado su funcionamiento, la universidad cuenta
con 726 estudiantes y enfrenta el desafío de lograr
que los estudiantes preparados en la institución
también logren el aprendizaje especializado que
requieren los profesores de educación inicial,
básica y de bachillerato. Al ser una universidad
pedagógica, la entidad no cuenta con acceso a
facultades especializadas (por ejemplo: Biología,
Ciencias Naturales y Ciencias Exactas) en donde
los docentes adquirirían su conocimiento
especializado que se complementa con el
conocimiento de la pedagogía para enseñar estas
materias. Por otra parte, todavía la formación
inicial en el Ecuador “tanto en los IPED como
en las universidades, presenta una insuficiente
formación pedagógica-didáctica y una pobre
preparación en los contenidos de las ciencias
que se van a enseñar. Por otro lado, los centros
superiores ecuatorianos prácticamente no hacen
investigación educativa, de esta manera, un
aspirante a maestro no participa en los procesos
de producción de conocimiento pedagógico”
(Ministerio de Educación , 2012). A esto se suma
el reto de formar, tanto de manera inicial como
en procesos continuos, a docentes especializados
para trabajar en educación intercultural,
educación especial y educación de adultos.
- Lograr que el proceso de contratación de
nuevos docentes comprenda, por una parte,
pruebas de ingreso que incluyan la observación
de una clase, y por otra, conlleven un período de
prueba en el que se verifique que las capacidades
demostradas por el docente en las pruebas de
ingreso se reflejan en el trabajo en el aula.
- Diseñar los procesos de capacitación a
docentes para que se den, en buena parte, a
través de la práctica, dentro del aula de clase, para
que el docente pueda recibir retroalimentación
específica sobre cómo mejorar su desempeño
dentro del aula o como llevar a la práctica el
currículo.
Diseño de un programa y figuras para el acompañamiento
pedagógico. En el período de análisis, la autoridad
educativa creó nuevas figuras dentro del sistema
educativo: auditores, asesores y docentes mentores.
El auditor se encarga del seguimiento y evaluación
de los procesos pedagógicos y de gestión; de brindar
retroalimentación sobre los procesos evaluados e
información para la toma de decisiones; y, de controlar el
cumplimiento de la norma. El asesor se enfoca en brindar
asesoramiento para la implementación, desarrollo y
ejecución curricular; orientación para actividades de
innovación y cambio educativo; acompañamiento para
desarrollar la comunicación y coordinación pedagógicas;
y, seguimiento a los procesos pedagógicos y de gestión.
El docente mentor tiene el rol de identificar necesidades
de apoyo; realizar una planificación conjunta; observar
clases y brindar retroalimentación; y, confirmar avances
en la práctica (Ministerio de Educación, 2014).
Adicionalmente, en este período se diseñó e
implementó un modelo de gestión educativa que
propuso una desconcentración hacia niveles de distrito
y circuito, en los que los directivos distritales tendrían
un rol fundamentalmente pedagógico (en la sección a
continuación se detalla mayormente el nuevo modelo
de gestión).
El desafío puntual respecto al acompañamiento
pedagógico es el escalamiento de los esfuerzos y la
identificación de talento humano capacitado para llevar
43
a cabo estos nuevos roles de una manera adecuada.
Implementación de procesos de evaluación educativa.
En el 2008, y luego de algunos esfuerzos de evaluación,
se creó el Sistema Nacional de Evaluación y Rendición
de Cuentas SER como un sistema implementado por el
Ministerio de Educación y que se enfocó en la evaluación
de la gestión del Ministerio de Educación; de la gestión
de las instituciones educativas; del desempeño del
docente, del desempeño del estudiante; y, de la
evaluación del currículo (Ministerio de Educación , 2008).
Posteriormente, en el 2012, se creó el Instituto Nacional
de Evaluación Educativa – INEVAL como un organismo
autónomo bajo mandato de la Constitución y de la Ley
Orgánica de Educación Intercultural. El Instituto lleva a
cabo: evaluaciones de estudiantes; evaluaciones para
que docentes y autoridades educativas asciendan en
su carrera; y, evaluaciones para el acceso a becas de
maestría por parte de los docentes. También coordina
con organismos internacionales las evaluaciones LLECE
y PISA (Ministerio de Educación , 2015).
Entre los desafíos a futuro respecto a la evaluación
educativa se incluyen:
- Desarrollar evaluaciones no solamente a
estudiantes sino a todos los actores e instituciones
del sistema para determinar el estado del mismo y
monitorear el progreso año a año.
- Lograr que las evaluaciones a estudiantes
no se limiten al currículo, sino que evalúen su
desarrollo y aptitudes, trascendiendo temas
curriculares.
- Promover un sistema de evaluación que
no solamente evalúe resultados sino también
procesos para poder identificar áreas de mejora y
buenas prácticas que permitan generar el cambio.
- Diseñar procesos de evaluación de docentes
que contemplen también la observación de una
clase, con el fin de que se pueda retroalimentar y
mejorar su desempeño, a partir de la práctica.
- Definir parámetros de evaluación
insatisfactoria para docentes, autoridades
educativas e instituciones y generar procesos que
44
determinen consecuencias para las evaluaciones
insatisfactorias.
- Transparentar la información de las
evaluaciones, de manera que todos los actores de
la sociedad puedan conocer el estado del sistema,
respetando la confidencialidad de los evaluados y
su posibilidad de mejora.
- Fomentar la evaluación del sistema de
evaluación y sus mecanismos para determinar la
pertinencia y eficacia de los mismos o realizar los
ajustes necesarios.
Gestión
En lo que se refiere a la gestión del sistema educativo, a
partir del cambio fundamental que constituyó el cambio
en la normativa, con la Ley Orgánica de Educación
Intercultural, en este período se identifica esfuerzos
significativos en la gestión, que se categorizan en tres
aspectos: priorización de la educación; desarrollo e
implementación de un nuevo modelo de gestión; y,
recuperación de la rectoría y despolitización del sector.
Priorización de la educación. A diferencia del período
anterior, desde el 2006 en adelante la educación se
ubica como un sector prioritario para el desarrollo
del país. Prioridad que se refleja tanto en la voluntad
política, como en la cantidad de reformas e iniciativas
implementadas y en el nivel de inversión dedicado al
sector.
Partiendo de la prioridad que se establece tanto en la
Constitución como en la LOEI para el sector educativo
y, en línea con la bonanza económica de este período,
la educación en Ecuador ha visto un incremento en los
niveles de inversión que no se había experimentado
anteriormente. Al comparar los datos del presupuesto
devengado para el sector (incluyendo todos los niveles
de educación), entre los años 2000, 2006 y 2015 se
evidencia un crecimiento desde USD 283.509, a USD
1’096.518 y a USD 4’188.946, crecimiento que también
se observa al analizar estos valores en relación al PIB
(nominal), con 1,55% en el 2000, 2,40% en el 2006 y
4,23% en el 2015.
En un estudio de la Organización de Estados
 Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación
Iberoamericanos (2012), Ecuador destaca entre los
países en donde se valora la educación pública (6,8/10)
y la educación privada (7,1/10) por encima del promedio
latinoamericano (5,8); y, en el mismo estudio, se
encuentra que 56% de los ecuatorianos consideraba
que la educación pública había mejorado en relación a
los diez años anteriores.
En adelante, y en el actual contexto de crisis, el desafío
será mantener al sector educativo como prioridad,
sosteniendo los altos niveles de inversión para el sector,
de tal manera que se logre cumplir con el mandato
constitucional de alcanzar un mínimo del 6% del
PIB, solamente para la educación inicial, básica y el
bachillerato.
Como desafío complementario, y a pesar de que se
han realizado esfuerzos por mejorar los sistemas de
comunicación, rendición de cuentas y transparencia, se
requiere un compromiso con el desarrollo de sistemas
idóneos de información y comunicación que permitan el
acceso a datos actualizados, precisos y oportunos sobre
el sistema educativo, en sus distintos niveles y actores.
Desarrollo e implementación de un nuevo modelo de
gestión. En línea con los esfuerzos de desconcentración
del Ejecutivo en el territorio, liderados por la Secretaría
Nacional de Planificación y Desarrollo con el objetivo de
impulsar el desarrollo integral del país, en el marco de
la realidad plurinacional e intercultural, y de acercar los
servicios públicos a los ciudadanos en los niveles central,
regional y local, el sector educativo también llevó a cabo
un proceso de desconcentración. Se proclamó como
un modelo educativo con una “nueva visión”, capaz
de hacer posible “la gobernabilidad del sistema y una
estructura orgánica funcional acorde a las necesidades
del modelo educativo” (Asamblea Nacional del Ecuador,
2009).
Como resultado de esta gestión, la estructura
del Ministerio de Educación cambió, también por
disposición de la Constitución, de la Ley Orgánica
de Educación Intercultural, de su Reglamento y del
Estatuto del Ministerio. Se crearon zonas, distritos y
circuitos educativos. La desconcentración se planteó:
i) para articular las instituciones educativas a un mismo
proyecto que responda a las necesidades locales;
ii) instalar la administración educativa en territorio,
reducir el centralismo y encargar autonomía financiera
y capacidades de respuesta oportuna a estos niveles;
iii) para un acceso más ágil y eficiente a los servicios
educativos por parte de los ciudadanos; iv) para
promover la optimización de la capacidad instalada en
los distintos niveles de gestión; y, v) para promover la
microplanificación para racionalizar oferta y demanda
educativas (Ministerio de Educación , 2015).
Pese a los esfuerzos de desconcentración, aún existen
enormes desafíos respecto al modelo de gestión del
sector, pues la estructura ministerial en la práctica
sigue siendo centralizada, pesada y burocratizada.
Adicionalmente, aún cuando en buena medida se buscó
dar un énfasis pedagógico al nivel de los distritos, la
carga administrativa del nivel es muy alta y el nivel de
autonomía todavía bajo. El reto será avanzar hacia
niveles desconcentrados cada vez con más capacidades
y autonomía y estructuras más ligeras en el nivel central.
Recuperación de la rectoría y despolitización del sector.
A través de las reformas normativas e institucionales
mencionadas anteriormente, durante este período se
avanzó en la recuperación de la rectoría y despolitización
del sector. De acuerdo con el Ministro de Educación,
Augusto Espinosa, al inicio del período el gobierno se
encontró con un sistema educativo con instituciones
que se auto-gestionaban y donde primaba la capacidad
de presión (Andes , 2016). Como se observó en el análisis
del período anterior, dentro del sistema educativo
existían partidos y fuerzas políticas (principalmente
la Unión Nacional de Educadores, el Movimiento
Popular Democrático) que habían encontrado espacios
puntuales en los que les era posible ejercer presión o
paralizar al sector (tal era el caso del sistema paralelo
de educación intercultural bilingüe y el magisterio).
Con los cambios dados desde 2007 ya no se observa la
injerencia política de estas fuerzas o partidos políticos.
Sin embargo, disminuyeron simultáneamente los
espacios para la participación de la sociedad civil. Por
otro lado, en 2015 se creó la “Red de Maestros y Maestras
por la Revolución Educativa” que podría ser considerada
como una red creada a favor del régimen (El Comercio
, 2015). En adelante el desafío es permitir los espacios
de participación, diálogo y debate de diversos grupos
con diversidad de opinión, sin que esto signifique
la paralización o entorpecimiento de los procesos
educativos.
45
Medición de avances en el sistema
educativo
La sección a continuación se concentra en el análisis
de los principales avances en el sistema educativo
ocurridos en la última década, especialmente en el
acceso al sistema educativo de la educación básica
y bachillerato, en donde la demanda educativa cada
vez es más amplia. Los resultados alcanzados han
fortalecido al sistema educativo, sin embargo, aún
subsisten importantes retos por solventar, entre ellos,
la cobertura en educación inicial, la calidad educativa
y un mejor enfoque y transparencia del gasto público
educativo.
Universalización de la educación inicial
Constituye el reto más grande en las metas planteadas
en el PDE. La división de responsabilidades entre
el Ministerio de Inclusión Económica y Social y el
Ministerio de Educación ha complicado el cálculo real
de la cobertura. A pesar de esto, se ha evidenciado un
incremento en la cobertura de la educación inicial del
40%, entre 2006 y 2014, pasando del 36,5% al 51,6%;
sin embargo, una vez concluido el PDE, apenas se ha
cumplido con un poco más de la mitad de la meta.
La universalización de la educación general básica
La educación general básica en el Ecuador abarca diez
Figura 8: Tasa neta de asistencia a EGB en Ecuador para el período 2003-2014
91,2% 91,4%
89,3%
88,6%
2003 2005 2006 2007
Fuente: Ministerio de Educación de Ecuador con base en ENEMDU-INEC 2003-2014
46
niveles de estudio, desde primero hasta décimo año. Las
personas que terminan este nivel pueden continuar los
estudios de bachillerato (Ministerio de Educación, 2014).
Hasta el año 2014, el Estado ha asegurado una tasa de
asistencia neta del 96,2% (Ministerio de Educación , 2015),
con lo cual el país está muy cerca de la universalización y
ha demostrado un importante avance, en comparación
con el 2003, cuando la tasa era del 88,6% y con 1996,
cuando la tasa de asistencia neta en primaria (con sólo 6
años de los diez que ahora abraca la EGB) era del 94,8%
(CEPAL, 2016) (Ver Figura 8).
Incremento de la población estudiantil del bachillerato
Se ha planteado como meta cubrir por lo menos el
75% de la población estudiantil del bachillerato. En el
año 2007, solamente 50 de cada 100 jóvenes en edad
correspondiente asistía al bachillerato; para el 2014 la
tasa neta de asistencia a bachillerato fue de 65,1%, un
incremento del 36% con respecto al 2007; sin embargo,
en el último año los datos presentan una disminución
del 0,7% con respecto al 2013 (Ver Figura 9).
Alfabetización y educación para adultos
Hasta el 2006, en Ecuador no existía una política
para la educación de adultos y para la alfabetización.
El Ministerio de Educación define al analfabetismo
como la incapacidad que posee el ser humano para
realizar operaciones básicas de lectura y escritura. La
repercusión más evidente sobre este grupo de personas
96,1% 96,2%
95,4% 95,6%
94,8%
93,5%
93,1%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
 Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

son los bajos ingresos que perciben, debido a que los
puestos de trabajo con mayor remuneración requieren
de habilidades que parten de esta destreza (Ministerio
de Educación , 2015).
Para el año 1998, la tasa de analfabetismo estuvo en
11,5%; al 2003 bajó al 10%; y para el 2014 presenta una
tasa del 5,8% (Ver Figura 10).
Infraestructura
Hasta antes del 2007 no existían estándares de
infraestructura. A partir de este año se establecen
estándares que definen las condiciones de

Figura 9: Tasa neta de asistencia a bachillerato en Ecuador para el período 2003-2014

63,9% 65,8% 65,1%

62,1%
59,4%
53,6% 54,8%
51,2%
46,5% 47,9%
42,1%

2003 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fuente: Ministerio de Educación de Ecuador con base en ENEMDU-INEC 2003-2014

Figura 10: Tasa neta Analfabetismo en Ecuador para el período 2003-2014

10,0%
8,6% 8,6% 8,4%
7,9% 8,1% 7,9%
7,6% 7,8%
6,7%
5,8%

2003 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fuente: Ministerio de Educación de Ecuador con base en ENEMDU-INEC 2003-2014

Tabla 5: Inversión en Infraestructura educativa 2007-2013

Año Establecimientos beneficiados Inversión (US Dólares)

2007 1.725 116’230.845,00
2008 2.079 182’267.041,00
2009 134 27’975.112,00
2010 195 45’000.000,00
2011 259 57’141.461,00
2012 1.350 59’545.366,58
2013 1.836 103’345.441,79
Total 7,578 591’505.267,37

Fuente: Ministerio de Educación, 2014

47
infraestructura que deben cumplir progresivamente
todas las instituciones educativas para alcanzar niveles
óptimos de calidad (Ministerio de Educación, 2012)
Entre 1999 y 2005, la inversión en infraestructura y
equipamiento fue de USD 51,85 millones (Cevallos
Estarellas & Bramwell, 2015), mientras que entre 2007
y 2013 la cifra fue de USD 591,3 millones, llegando a
7.578 establecimientos beneficiados (Ministerio de
Eduacación, 2014). Para el 2015, la inversión fue de USD
54,7 millones, lo que representa el 41,80% de la inversión
total en educación de ese año (Ministerio de Educación,
2015) (Ver Tabla 5).
Calidad
En calidad de los aprendizajes, en este período
se reconocen algunos avances presentados por
los resultados de las pruebas del Laboratorio
Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la
Educación (LLECE) de la UNESCO (Ver Tabla 6).
Financiamiento
El gran problema de la educación en Ecuador ha sido
la calidad del gasto. En los últimos años el gasto para
la educación ha aumentado en gran magnitud, sin
embargo, no ha existido una gestión efectiva para el

Tabla 6: Comparación de resultados pruebas SERCE y TERCE en Ecuador

ECUADOR
Comparación resultados
SERCE: Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (2006)
TERCE: Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (2013)

Por debajo de la Igual que la media Por encima de la

Áreas Grados Observación
media regional regional media regional
Hay mejora en los puntajes:
3º primaria se mejora y se iguala la
Lectura 452,41 SERCE 508,43 TERCE
(4º básica) media regional

Hay mejora en los puntajes,

6º primaria 447,44 SERCE
Lectura pero se mantiene debajo de
(7º básica) 490,70 TERCE
la media regional

Hay mejora en los puntajes:

3º primaria se mejora y se iguala la
Matemáticas 473,07 SERCE 524,17 TERCE
(4º básica) media regional

Hay mejora en los puntajes:

6º primaria se mejora y se iguala la
Matemáticas 459,50 SERCE 513,12 TERCE
(7º básica) media regional

Ciencias No se aplicaron las pruebas

6º primaria
Naturales 711 TERCE SERCE. Se encuentra en la
(7º básica)
media regional

No se aplicaron las pruebas

Escritura* 3º primaria SERCE. Se encuentra en la
2,80 TERCE
(4º básica) media regional

No se aplicaron las pruebas

6º primaria 3,08 TERCE
Escritura* SERCE. Se encuentra en la
(7º básica)
media regional

* Se evalúa sobre una escala de 1 a 4 puntos.

Fuente: Adaptado en base a cuadro de (Torres, 2015) y datos de UNESCO (2015)

48
 Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

desarrollo sostenible de la educación (Briones, 2010). enfoques de cada gobierno, valorada por la comunidad
internacional. La disposición constitucional de 2008
Como se detalló en secciones anteriores, la Constitución pudo concretarse, en buena medida, gracias a la
aprobada en 2008 estableció un nuevo procedimiento voluntad política antes mencionada y a los recursos
para las inversiones en la educación. La Disposición provenientes del petróleo. Sin embargo, no se alcanzó el
Transitoria décimo octava anota que: porcentaje mínimo en relación al PIB establecido en este
mandato (Ver Tabla 7).
El Estado asignará de forma progresiva recursos
públicos del Presupuesto General del Estado, Puntos cruciales para el PDE 2016-2025
para la educación inicial, básica y el bachillerato,
con incremento anual de al menos el 0,5% del
Los verdaderos cambios educativos son de mediano y
Producto Interno Bruto, hasta alcanzar un mínimo
largo plazo, especialmente cuando se habla de calidad
del seis por ciento del Producto Interno Bruto
educativa. La historia de los recientes veinte años
(Constitución de la República, 2008, pág. 201).
ha dejado algunas lecciones que cabe señalar como
contribuciones a la mejora continua de la educación en
En esta línea de pensamiento procede reconocer la
el país:
voluntad política que contribuyó a que el Ecuador
adoptara una estrategia de mejoramiento de calidad de
• Ninguna reforma educativa debe depender
la educación, independientemente de los regímenes y
exclusivamente de leyes ni de recursos
económicos, sino de la capacidad de acción de
sus actores –los ciudadanos-. Los cambios no sólo
Tabla 7: Presupuesto General del Estado destinado dependen de los profesores o de los políticos o
a Educación economistas: la educación, en términos amplios,
es una construcción social, que va mucho más
Presupuesto Variación Porcentaje del allá de la escuela y de su estructura. La educación
Año Devengado (miles Porcentual PIB (nominal) y los aprendizajes van de la mano de una cultura
de dólares)
favorable al conocimiento, a la búsqueda de
2000 283,509.50 las raíces e identidades, a la participación. Es
2001 492,775.37 42% 2.01% indispensable crear redes –no sólo informatizadas-
2002 694,286.54 29% 2.43% para articular a los actores, a todos, sin excepción,
2003 781,553.89 11% 2.41% porque todos somos educadores.
2004 853,432.41 8% 2.33%
2005 950,467.94 10% 2.57% • Es necesario abrir el currículo a la sociedad
2006 1,096,518.87 13% 2.40% y hacia la construcción de una ciudadanía plena,
2.53%
que integre a la familia y sus valores, a los pueblos
2007 1,290,757.25 15%
y nacionalidades indígenas, a las personas
2008 1,846,908.65 30% 2.99%
diferentes mediante sistemas de inclusión
2009 2,768,169.24 33% 4.43%
progresiva, y mayor integración entre la escuela,
2010 3,041,948.27 9% 4.37% el bachillerato y la universidad, en pro de un
2011 3,559,749.72 15% 4.49% desarrollo humano integral.
2012 3,867,265.75 8% 4.40%
2013 4,656,558.93 17% 4.91% • La escuela -tal como está concebida-
2014 4,656,558.93 0% 4.61% depende de patrones tradicionales que no abonan
2015 4,188,946.03 -11% 4.23% al cambio sino a la reproducción social, cultural y
sistémica. La reforma de la escuela es urgente. Un
cambio radical supone la re.conceptualización
de la escuela con criterios no sólo de eficiencia
Fuente: Ministerio de Finanzas, Banco Central del Ecuador
Elaborado por: Los autores pedagógica, sino de articulación con la sociedad,
unida a un cambio radical de la formación de los

49
 docentes.

• La interculturalidad –bilingüismo/
trilinguismo- supone una política pública
reflexionada y construida participativamente.

• Es necesario acercar a la academia a la

investigación educativa, a la docencia de calidad,
a la producción y gestión del conocimiento, a
procesos de construcción y seguimiento de las
políticas educativas públicas. Un paso importante
será crear líneas de investigación que incorporen a
la educación y las didácticas de las neurociencias.

• Es necesario fomentar la educación artística,

la cultura física y la recreación para mejorar la
salud individual, social y comunitaria.

• La inversión pública en educación debe

articularse con la salud, la nutrición y el empleo.

• La sustentabilidad técnica, financiera y

política para generar políticas de Estado en
la línea de calidad con equidad requiere un
sistema de evaluación sistemática, una fuerte
memoria institucional, sostenibilidad de los
equipos técnicos y el desarrollo de competencias
pedagógicas.

• Un aprendizaje serio es no abrir muchos

frentes de cambio, sino optar por pocos pero
persistentes, con políticas educativas de Estado
concertadas con la participación de la sociedad,
el sector privado y todos los grupos etarios.

50
 Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

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53
 CAPÍTULO 2

Cambiar la arquitectura institucional

del sistema escolar para mejorar la
calidad educativa en Ecuador
Pablo Cevallos Estarellas
Universidad San Francisco de Quito
Resumen
Este capítulo está dividido en tres secciones. En la primera se
argumenta que las escuelas son necesarias para conseguir
el objetivo de mejorar la calidad educativa en Ecuador, por
lo que su progresiva autonomía profesional es esencial para
lograr dicho objetivo. En la segunda sección se argumenta
que las escuelas por sí solas no son suficientes para alcanzar
la calidad educativa, pues requieren un sistema externo de
apoyo y seguimiento. En esta sección también se comparan
tres modelos posibles de arquitectura institucional (es decir, de
organización estructural) del sistema escolar, para determinar
cuál de ellos favorece más la autonomía profesional de las
escuelas. Finalmente, en la tercera sección se describe cómo
ha evolucionado la arquitectura institucional del sistema
escolar ecuatoriano en las últimas décadas y se valora si la
configuración actual de ese sistema contribuye al mejoramiento
sostenible de la calidad educativa en nuestro país.
La escuela es necesaria para lograr la disciplinas que enseñan y de las didácticas necesarias
para impartirlas, que estén bien motivados para
calidad educativa
trabajar en la escuela y dispuestos a formar equipos
de colaboración con sus colegas, y que tengan altas
Uno de los pocos consensos que existen en la
expectativas de sus estudiantes. En segundo lugar,
literatura reciente sobre reformas educativas es que el
también es esencial un liderazgo pedagógico visionario,
mejoramiento de la calidad de un sistema escolar –si se
entusiasta, enfocado, que sea capaz de fomentar una
define el esquivo concepto de calidad, mínimamente,
cultura escolar democrática, dialogante y participativa,
como mejoramiento de los aprendizajes de todos los
así como de contagiar a todos los miembros de la
estudiantes de ese sistema– es un proceso complejo,
comunidad escolar el compromiso de trabajar en
muy difícil de lograr, que toma mucho tiempo y que
conjunto hacia los fines establecidos.
depende principalmente de las escuelas y sus elementos
circundantes. Una idea aparentemente tan sencilla
En confirmación de lo anterior, una investigación
como ésta puede resultar decepcionante para los
ya clásica concluye que hay once buenas prácticas
gobernantes, por lo general más interesados en arreglos
presentes en las escuelas identificadas como “efectivas”
vertiginosos que prometan resultados inmediatos. Como
para promover aprendizajes y bienestar en los
dice Diane Ravitch (2010), “los fundamentos de una
estudiantes, a saber: (a) liderazgo profesional, (b) visión
buena educación se encuentran en el aula de clase, el
y objetivos compartidos, (c) un ambiente proclive al
hogar, la comunidad, y la cultura, pero los reformadores
aprendizaje, (d) concentración en la enseñanza y en
de nuestro tiempo siguen buscando atajos y soluciones
el aprendizaje (e) enseñanza con propósito, (f) altas
rápidas” (p. 225).
expectativas; (g) refuerzo positivo a los estudiantes, (h)
monitoreo del progreso de los estudiantes, (i) derechos
En las últimas décadas han aparecido numerosos
y responsabilidades de los estudiantes, (j) asociación
estudios (e.g., Barber & Mourshed, 2007; Bolívar, 2002,
hogar-escuela y (k) una organización que aprende
2013; Branch, Hanushek & Rivkin, 2013; Casassus,
(Sammons, Hillman & Mortimore, 1995).
2003; Gros, Fernández-Salinero, Martínez, & Roca,
2013; Gvirtz, Zacarias & Abregú, 2011; Hanushek, 2011;
Más allá de la evidencia empírica que apoya la
Leithwood, Harris & Hopkins, 2008; Monteiro, 2015;
conclusión de que lo que ocurre en la escuela es la clave
Mourshed, Chijioke & Barber, 2010; Muñoz-Repiso &
para el mejoramiento de la calidad educativa, resulta
Murillo, 2010; Murillo, 2007) que concluyen que, en las
fácil comprender por qué esto es así. Después de todo,
sociedades contemporáneas, la escuela es el factor que
es en la escuela y sobre todo en el aula de clases donde
mayor impacto positivo puede tener en el aprendizaje
los estudiantes entran en contacto con las personas
de los estudiantes, por encima de cualquier otro factor
encargadas de su educación y, por lo tanto, donde se
del sistema educativo. Esta idea actual contrasta con
decide si ocurren o no los aprendizajes deseados. En
la visión dominante hasta los años 1970, que era la de
esa misma línea, es en la escuela y en el aula de clases
un cierto pesimismo determinista que sostenía que la
donde se pueden observar tanto las potencialidades
condición socioeconómica de los estudiantes a veces
de los estudiantes como sus debilidades y donde,
los volvía inmunes al efecto de la escuela (Casassus,
por consiguiente, es posible hacer un seguimiento
2003; Teddlie & Reynolds, 2000). En este contexto, se
individualizado de cada estudiante y buscar respuestas a
emplea la palabra escuela en su sentido genérico, como
sus necesidades educativas específicas. Finalmente, es a
equivalente de cualquier institución educativa desde el
este nivel donde se puede convocar la ayuda de la familia
nivel inicial hasta el bachillerato.
en los procesos de aprendizaje de los estudiantes, factor
que ha demostrado tener un efecto positivo, siempre
Dentro de la escuela, los factores más influyentes
que ésta funcione como aliada de la escuela (Bolívar,
son, a su vez, el trabajo en aula de los docentes y el
2006; Davis-Kean, 2005).
liderazgo pedagógico de los directivos, en ese orden.
Evidentemente, para que la escuela sea efectiva en
En definitiva, las investigaciones de las últimas décadas
lograr sus objetivos de aprendizaje de los estudiantes,
sugieren que la clave del mejoramiento de la calidad del
es necesario contar, en primer lugar, con docentes que
servicio educativo está en el mejoramiento de la escuela
estén bien formados, con suficiente dominio de las

56
 Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...
y de los profesionales que la conforman, proceso a través
del cual la escuela va adquiriendo progresivamente
autonomía profesional (Pérez Gómez, 1995). Si se parte
de esta premisa –de que la calidad educativa es algo
que se logra como consecuencia de tomar decisiones
inteligentes y bien informadas en las propias escuelas–,
la responsabilidad de los ministerios de educación ya no
debería ser la de implementar el cambio en el sistema
escolar, como ha sido tradicionalmente el caso en
nuestro país, sino la de ofrecer las condiciones óptimas
para que las escuelas se perfeccionen profesionalmente
y caminen hacia la autonomía.
La escuela no es suficiente para lograr la
calidad educativa
Así como hoy sabemos que las escuelas son el factor
necesario para mejorar la calidad educativa de un sistema
escolar como el ecuatoriano, también sabemos que, en
muchos casos, las escuelas por sí solas no son suficientes
para lograr este objetivo de manera sostenible. En
nuestro país, muchas escuelas tienen estructuras
disfuncionales incorporadas a su cultura institucional y
asociadas a desempeños ineficaces, lo cual impide que
consigan su autonomía profesional. Esto probablemente
se debe a causas históricas muy complejas, relacionadas
con la profunda inequidad de la sociedad ecuatoriana
y con su matriz post-colonial. Por eso, es altamente
improbable que las escuelas ineficaces, dejadas a sus
propias dinámicas, sean capaces de superar la inercia y
romper el ciclo de la ineficacia.
¿Cómo se puede promover la autonomía profesional
y el mejoramiento sostenible de todas las escuelas
ecuatorianas? Dado que las escuelas no funcionan
aisladamente, sino que forman parte de un sistema que
agrupa determinado número de escuelas sometidas a
una misma legislación y al mismo control político, una
manera de promover cambios en ellas es cambiar la
organización estructural del sistema escolar, también
conocida como su arquitectura institucional. Como se
verá más adelante, el tipo de arquitectura institucional
que se implemente en un sistema escolar resulta ser un
factor crucial que puede en unos casos permitir, en otros
fomentar y en otros impedir la autonomía profesional
y, por consiguiente, permitir, fomentar o impedir el
mejoramiento de la calidad de dicho sistema escolar.
El término arquitectura institucional es de reciente uso
en la literatura especializada, pero resulta muy útil para
este tipo de análisis porque hace referencia explícita a
cómo son las relaciones entre las escuelas de un sistema
y las unidades de gestión que las gobiernan (Araujo, Cruz-
Aguayo, Jaimovich & Kagan, 2015; Cevallos Estarellas,
2016; Jaimovich, 2014). En este sentido, la arquitectura
institucional de un sistema escolar se refiere a la manera
como están organizadas estructuralmente las escuelas
de ese sistema, lo que incluye las relaciones de poder y
de otro tipo que se establecen entre los actores de las
escuelas (principalmente docentes y directivos), los
representantes del Estado –nacional, regional o local–
y otros actores del sistema, tales como los estudiantes
y sus familias, las asociaciones gremiales y patronales
relacionadas con la educación y otros miembros y
sectores de la sociedad.
En el caso latinoamericano, el Estado nacional ha
tenido y continúa teniendo un papel fundamental
en la articulación de las diferentes arquitecturas
institucionales de los sistemas escolares. De acuerdo
con el nivel de su involucramiento en la gestión de dichos
sistemas, es posible distinguir tres principales modelos
de arquitectura escolar que han estado presentes en la
región: (a) el modelo centralista y tradicional de América
Latina, que será identificado aquí como burocrático-
regulado y que, como se explicará más adelante,
prescribe una intervención rígida del Estado nacional en
el sistema escolar; (b) el modelo que se planteó como
alternativa en muchos países de la región, especialmente
durante la ola de descentralización educativa iniciada en
los años 1980, que será referido aquí como autonómico-
desregulado que, en cambio, prescribe una intervención
mínima del Estado en las escuelas y la desregulación
más o menos radical del sistema; y, finalmente, (c) el
modelo autonómico-regulado, que aquí se propone
como alternativa a los dos modelos anteriores, y que
supone una intervención flexible del Estado, la cual
consiste en reconocer que las escuelas son las únicas
con la capacidad de mejorar la calidad del servicio que
ellas ofrecen, “pero que necesitan soportes externos
para seguir mejorando una vez que han llegado al límite
de sus capacidades” (Jaimovich, 2014, p. 5).
Debe advertirse que los tres modelos propuestos en
este capítulo son, como cualquier modelo utilizado
en las ciencias sociales, idealizaciones normativas y
simplificaciones de la realidad, que no necesariamente
coinciden con todo lo que ocurre en el territorio, pero
57
que son útiles para comprender mejor el funcionamiento
de los sistemas escolares. A continuación se analizan
los tres modelos mencionados y se los evalúa en
función de si permiten o no que las escuelas asuman un
mejoramiento sostenible de sus prácticas basado en su
progresiva autonomía profesional (Ver Tabla 1).
Modelo I - Burocrático-regulado: intervención estatal
rígida
Un sistema escolar cuya arquitectura institucional
establece la sumisión de las escuelas a las directivas y
al control riguroso de su funcionamiento por parte del
Estado será referido aquí como modelo I, o sistema
burocrático-regulado. En este modelo de arquitectura
institucional, el Estado –que ejerce un control
centralizado– ordena a la escuela qué resultados tiene
que obtener y también qué procesos debe aplicar para
obtenerlos; en otras palabras, establece cuáles deben ser
sus fines y cuáles deben ser los medios para conseguir
dichos fines.
La mayoría de los sistemas escolares hispanoamericanos
son sistemas burocrático-regulados, o al menos lo
fueron en algún momento (Aguerrondo & Xifra, 2012;
Ossenbach, 2010). En efecto, cuando se estudia la
arquitectura institucional escolar pasada y presente de
los países de Hispanoamérica, se constata que, en esta
región del mundo, el Estado nacional tuvo, desde un
inicio, un papel vital como regulador y administrador
de los sistemas escolares, incluso en el caso de aquellos
países –como Argentina y México– que se fundaron
formalmente como Estados Federales (James, 1922;
Stepan, 2004; Weinberg, 1984).
En los países de nuestra región, los sistemas escolares
estuvieron, desde su nacimiento a principios del siglo 19,
directamente controlados por los Estados nacionales y,

Tabla 1: Tres modelos de arquitectura institucional de los sistemas escolares latinoamericanos

Modelo II Modelo III
Modelo I Autonómico-
Burocrático-regulado Autonómico-regulado
desregulado

Intervención del
Rígida Mínima Flexible
Estado

Manera de Supervisión Reglas generales, Apoyo y seguimiento

intervención del (relación jerárquica con lineamientos (relación no jerárquica
Estado escuelas) curriculares con escuelas)
Autonomía gradual y
Nivel de autonomía Autonomía mínima o Autonomía total no progresiva (condicionada
de las escuelas ausente condicionada a las capacidades de la
escuela)

Ninguna Las escuelas asumen Las escuelas asumen

Asignación de competencias competencias
competencias a las tradicionalmente progresivamente, con
escuelas reservadas para el acompañamiento y control
Estado del Estado
Hiperregulación Regulación moderada
Tipo de regulación Hipo-regulación
(se asignan fines y (se asignan fines y se
del Estado
medios) recomiendan medios)

Tipo de apoyo del Mínimo o ausente Ofrecido por el Estado y

Decidido por el Estado
Estado (asesoría) solicitado por las escuelas

Tipo de seguimiento Externo/interno Externo/interno

Externo (énfasis en
del Estado (énfasis en resultados) (énfasis en resultados y
resultados y procesos)
(evaluación) procesos)

Elaborado por: El autor

58
 Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...
de hecho, fueron instituidos por éstos con el propósito
de fortalecer y consolidar la existencia de las jóvenes
naciones, infundiendo en sus habitantes sentimientos de
lealtad patriótica (Filmus, 1997; Ossenbach, 2010). Como
explica Juan Casassus (2003), las élites de los países
latinoamericanos de principios del siglo 19 estaban
preocupadas por “consolidar el Estado mediante la
construcción de la Nación, [y] el instrumento para ello
sería el sistema de educación pública y nacional que era
preciso crear” (p. 30). Como complemento de lo anterior,
Gabriela Ossenbach (1993) sostiene que la preeminencia
del Estado en las sociedades latinoamericanas se debió,
en parte, a que “sólo desde la esfera estatal parecía
posible cohesionar los profundos desgarramientos del
tejido social” (párr. 9). En otras palabras, en América
Latina,
desde el inicio del período independiente se debió
encarar el fenómeno de la coexistencia de varias
sociedades en el interior de un país, y ante tal
fragmentación y disgregación socioeconómica el
Estado debía asegurar no sólo la unidad territorial-
administrativa, sino procurar igualmente la
dinámica económica, la representación política y
[constituir] el “cemento” ideológico que vincula y
reúne las fuerzas centrífugas. (Ossenbach, 1993,
párr. 9)
Adicionalmente, y, siguiendo el modelo europeo,
los sistemas escolares latinoamericanos tomaron
a su cargo, en distintos momentos, la tarea mucho
más ambiciosa de educar a los grupos humanos
históricamente marginalizados, como indígenas y
africanos, campesinos y obreros y “civilizarlos” como
requisito previo para su integración como “ciudadanos”
de las nuevas repúblicas (Casassus, 1992; Neely, 2001).
Como se ha explicado, el modelo burocrático-regulado
se instituyó desde el nacimiento de los Estados
latinoamericanos y sobrevivió durante todo el siglo
19 y buena parte del 20. Una posible explicación de la
longevidad de este modelo es que resultaba adecuado
para el objetivo principal de los sistemas escolares en
aquella época, que era conseguir la adhesión al proyecto
nacional mediante la homogenización cultural de la
población y su progresiva incorporación en el sistema
escolar (Aguerrondo, 2014; Iaies, 2013). Como explica
Inés Aguerrondo (2014),
el aparato estatal [en el modelo burocrático-
regulado] está diseñado para administrar la
homogeneidad, o sea para “establecer un
sistema” entendiendo por esto una uniformidad
de formato, procedimientos, etc., que no toma en
cuenta las especificidades de los espacios donde el
servicio debe brindarse, y tampoco las diferencias
en el “cliente”. Ciclos lectivos invariables que,
salvo excepciones, no consideran ni el clima ni
los requerimientos laborales o domésticos de
los alumnos; jornada escolar única, horarios
internos de las escuelas comunes, patrones de
funcionamiento pedagógico inamovibles, etc.,
dan cuenta de un aparato cuyas características
son la inflexibilidad y la incapacidad de adaptarse
a las necesidades locales. (p. 3)
A partir de las últimas décadas del siglo 20, las
sociedades latinoamericanas empezaron a demandar de
los sistemas escolares que no se limitaran a garantizar
una cobertura universal del servicio educativo, sino que
también fuesen de buena calidad. Además, comenzaron
a exigir que, como parte de dicha calidad, ya no buscaran
impulsar la homogenización cultural de la población,
sino que protegieran y fomentaran la diversidad cultural.
Como consecuencia de este cambio de prioridades
sociales, el modelo burocrático-regulado entró en crisis
y no ha dejado de estarlo desde entonces, debido a que
no resulta apropiado para impulsar objetivos de calidad
educativa.
Esta limitación del modelo burocrático-regulado es
fácil de explicar. Si se asume, como se ha hecho en este
capítulo, que la clave para lograr el mejoramiento de
los aprendizajes de los estudiantes está en fomentar
la autonomía profesional y el mejoramiento sostenible
de las escuelas, hay dos razones por las que el modelo
burocrático-regulado resulta ineficaz para este
propósito. La primera es que el control asfixiante que
ejerce el Estado sobre las escuelas no permite que estas
se desarrollen profesionalmente y mejoren sus prácticas,
pues están sometidas a procedimientos prescritos
que legalmente no pueden ser alterados. La segunda
razón es que, en un sistema burocrático-regulado,
el Estado central somete la voluntad de las escuelas
y, por lo general, esto tiene el efecto de fomentar
vínculos de dependencia de la escuela hacia el Estado,
y por lo tanto de impedir el desarrollo de sus propias
capacidades profesionales, en un trágico proceso de
infantilización y desprofesionalización de los actores de
la escuela (docentes y directivos) ante la figura paterna y
59
dominante del Estado. Este modelo, consecuentemente,
tiene como resultado impedir la profesionalización de la
escuela, que es única manera sostenible que tienen las
escuelas para mejorar.
De esta reflexión se desprende uno de los principales
argumentos educativos a favor de la descentralización
de los sistemas escolares: que la administración
descentralizada –mientras más cerca de la escuela,
mejor– permite tomar las decisiones educativas a nivel
local, y que cuando las decisiones educativas se toman
localmente, son mayores las probabilidades de que
sean apropiadas que cuando éstas se toman desde un
ministerio de educación, dado que, como nos recuerda
Filmus (2002), “es imposible elevar la calidad del
servicio educativo definiendo estrategias homogéneas,
frente a realidades sumamente heterogéneas” (p. 15).
Esta idea se complementa con la constatación de que
las disposiciones generales emitidas en los centros
de decisión de un sistema escolar, para su correcta
implementación, requieren ser adaptadas a las
realidades específicas de un contexto escolar concreto
y que quienes mejor pueden hacer esa adaptación local
son los actores que trabajan directamente en cada
escuela (Roggi, 1994).
Modelo II - Autonómico-desregulado: intervención
estatal mínima
El modelo autonómico-desregulado se ubica en el
extremo opuesto del modelo burocrático-regulado y
empezó a popularizarse en Estados Unidos y algunos
países de Europa a mediados de los años 1970 (Baker,
Astiz, & Wiseman, 2005), cuando se iniciaron procesos
hacia la descentralización educativa. Hay que advertir,
sin embargo, que los sistemas escolares de los países
de colonización británica y de algunos países de Europa
del norte nacieron descentralizados, en el sentido
de que las escuelas fueron fundadas por la sociedad
y no por el Estado. En esos países, por lo tanto, la
descentralización escolar iniciada a fines del siglo
pasado fue en buena medida un desmantelamiento
de un control más reciente del Estado sobre el sistema
escolar. En cambio, a partir de los años 1980, en América
Latina, el modelo autonómico-desregulado se presentó
como la alternativa del modelo burocrático-regulado
que había existido desde siempre. La difusión de este
modelo en nuestra región fue impulsada y financiada
por organismos internacionales, como el Banco Mundial
60
y el Banco Interamericano de Desarrollo (Paladines,
2002) y, en poco tiempo, se había expandido tanto que,
para principios de la siguiente década, casi todos los
países de la región se habían embarcado en al menos
algunos procesos de descentralización y desregulación
de sus sistemas escolares (Casassus, 1990).
Los partidarios del modelo autonómico-desregulado
denunciaron que el Estado era ineficaz para administrar
directamente los sistemas escolares y, en consecuencia,
propusieron un sistema escolar con una mínima
intervención del Estado en las escuelas. Éstas, por lo
tanto, debían asumir una libertad de acción integral,
que incluía, entre otras, las competencias de decidir
sobre qué deberían aprender sus estudiantes, sobre
quién debería enseñar y sobre cómo se debería enseñar
(Baker, Astiz & Wiseman, 2005).
Por lo general, el repliegue de la acción del Estado
nacional en los sistemas escolares en vías de
descentralización se complementó con la transferencia
de ciertas responsabilidades de control o de otro tipo
a instancias de gobiernos territoriales. De hecho, como
advierte Filmus (2002), la palabra descentralización
es polisémica, en el sentido de que en su nombre “es
posible proponer [...] acciones educativas radicalmente
diferentes y hasta claramente contradictorias entre
sí”, entre las que se incluye “la transferencia de
responsabilidades de un nivel del Estado a otro”
o la “autogestión integral de los establecimientos
educativos” (p. 13).
Por eso mismo, en este punto cabe hacer una aclaración
importante: el modelo autonómico-desregulado descrito
aquí se caracteriza por transferir a las escuelas el poder
de tomar decisiones políticas, fiscales, administrativas
y/o pedagógicas, que tradicionalmente habían sido
monopolio del Estado central. Sin embargo, no todos
los sistemas escolares que experimentaron procesos
de descentralización transfirieron estas decisiones a
las escuelas; algunos se limitaron a transferirlas a otros
niveles de gobierno, típicamente regional o municipal,
y mantuvieron el sometimiento de las escuelas a dichas
instancias.
En efecto, existen sistemas escolares que son
considerados descentralizados porque las
administraciones de circunscripciones territoriales
subnacionales (estados, provincias, ciudades) han
 Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...
asumido las competencias que antes tenían los Estados
centrales. Sin embargo, estos casos no necesariamente
califican como sistemas autonómicos-desregulados,
sino que sería más preciso decir que son variaciones
del modelo burocrático-regulado, como explica
Mariano de Vedia (2005) –en su crítica al proceso de
descentralización escolar que tuvo lugar en la Argentina
en los años 1990–, cuando afirma que haber transferido
el control de las escuelas del ministerio nacional a los
ministerios provinciales
no significó que se eliminaran pesadas cargas
burocráticas en el sistema educativo. Fortaleció,
por el contrario, las dimensiones y atribuciones
de los 24 ministerios de Educación provinciales y
el proceso no fue pensado como un primer paso
hacia la autonomía de las instituciones escolares
[...]. Se manutuvo un modelo rígido en manos de
las estructuras provinciales, cuya mayor parte
carecía de recursos para encarar profundas
reformas en la organización escolar. (De Vedia,
2005, pp. 206-207)
Quizá el principal defecto del modelo autonómico-
desregulado es que, al menos en sus primeras
implementaciones en América Latina, durante la ola
de descentralización educativa de las décadas de
1980 y 1990, tuvo como consecuencia un aumento
de la inequidad educativa (Braslavsky, 2001). Según
algunos autores, esto ocurrió porque los intentos de
descentralizar los sistemas escolares latinoamericanos
durante los años 1990, en general, se concentraron en
aspectos jurídicos y administrativos de la reforma y
descuidaron los componentes educativos (Braslavsky,
2001; Tedesco, 1995, 1998).
En otras palabras, la desregulación de las escuelas, junto
con la mínima intervención del Estado en los sistemas
escolares, en efecto permite que algunas escuelas –por
lo general aquellas que tienen profesionales capaces de
potenciar el aprendizaje estudiantil– desarrollen buenas
prácticas educativas, pero no puede impedir que otras
escuelas –por lo general las que no cuentan con dichas
capacidades– desarrollen malas prácticas conducentes
a malos resultados. En definitiva, la virtual ausencia de
intervención estatal en sistemas escolares desiguales,
como suelen ser los latinoamericanos, tiene efectos
ambivalentes en términos de calidad educativa y, por lo
tanto, negativos en términos de equidad educativa.
En dos estudios sobre la descentralización
educativa, Daniel Filmus (1997, 2002) sugiere que la
implementación infructífera de algunos de los procesos
de descentralización educativa que tuvieron lugar en
muchos países latinoamericanos en los años 1990,
se debió a que dichos procesos en su mayoría fueron
guiados por lógicas economicistas y tecnocráticas y no
por una lógica pedagógica (que busca un mejoramiento
de la calidad educativa mediante la descentralización)
ni por una lógica democrático-participativa (que busca
la participación y el control de la comunidad local
en los procesos escolares). Este punto es reforzado
por François Malgouyres (2014), quien afirma que “la
descentralización latinoamericana de 1980 a 1990 fue sin
duda alguna una respuesta político-ideológica inscrita
en un movimiento global [de] disminución gradual de la
implicación del Estado en la cosa pública –res publica–,
especialmente en educación” (párr. 61).
Dicho de otra manera, el fenómeno de la
descentralización educativa-desregulación escolar en
Latinoamérica no puede verse de manera aislada al
resto del mundo ni a otros ámbitos de la vida pública,
sino que debe ser entendido como una acción política
deliberada, que se inspiraba en ideologías “neoliberales”
y que estaba dirigida sin rodeos “hacia el Estado
mínimo, hacia las mínimas intervenciones del Estado
en la dirección y control de servicios cuya provisión [el
Estado] había asumido tradicionalmente y que ahora,
ante su inhibición, quedan librados a las fuerzas del
mercado” (Beltrán Llavador, 1995, p. 152).
En la misma línea, Emilio Tenti Fanfani (2007) denuncia
el modelo autonómico-desregulado implícito en los
proyectos de descentralización, al que describe como
una “utopía autonomista y autorreguladora” (p. 136)
y que, según él, “se basa en una concepción ingenua
(o bien interesada y cínica) de la autonomía de las
instituciones”. Este autor esgrime dos argumentos
contundentes en contra del modelo autonómico-
desregulado. El primero dice que dicho modelo, al
fomentar la autonomía sin límites de las escuelas,
puede desembocar en situaciones “que son contrarias
a los principios y derechos universales consagrados a
escala internacional y que constituyen un patrimonio
cultural de la humanidad” (pp. 136-137), tales como
los derechos humanos, el pluralismo, etc., por lo que
concluye que la autonomía escolar debe tener límites
marcados por el interés público. El segundo argumento
61
señala que “la autonomía supone individuos que saben
lo que necesitan en materia de cultura y aprendizaje,
lo cual no es siempre el caso” (p. 137) y confirma la
noción expresada anteriormente de que traspasar
competencias (dar autonomía) a las escuelas sin mediar
ningún proceso de traspaso de capacidades equivale a
condenar a muchas de ellas al fracaso educativo.
Un ejemplo geográficamente cercano de los efectos
ambivalentes de este modelo es el sistema escolar
autonómico-desregulado de Colombia. La Ley General
de Educación (1994), vigente hasta hoy en ese país,
establece que
las instituciones de educación formal gozan
de autonomía para organizar las áreas
fundamentales de conocimientos definidas
para cada nivel, introducir asignaturas optativas
dentro de las áreas establecidas en la ley, adaptar
algunas áreas a las necesidades y características
regionales, adoptar métodos de enseñanza y
organizar actividades formativas, culturales y
deportivas [...]. (Artículo 77)
Además, la mencionada ley determina “la entrega de
competencias a las entidades territoriales certificadas”
(Rubiano de la Cruz, 2003, p. 50). Entre las competencias
de estas entidades territoriales (es decir, autoridades
seccionales) están funciones de apoyo educativo a las
escuelas, tales como la de “diseñar y poner en marcha los
programas que se requieran para mejorar la eficiencia,
la calidad y la cobertura de la educación” (Ley General de
Educación, 1994, artículo 151, literal e), y la de “prestar
asistencia técnica a los municipios que la soliciten, para
mejorar la prestación del servicio educativo” (literal i).
Ciertamente que parece sensato que las escuelas gocen
de autonomía y que las autoridades de los territorios
tengan a su cargo estas competencias, como prescribe
esta ley; lo que ocurre es que no todas ellas tienen
los recursos y las capacidades para desempeñarlas
correctamente. El resultado de esto es que la autonomía
de las escuelas colombianas se tradujo en que algunas
de ellas –aquellas con más capacidades instaladas–
florecieran y se convirtieran en ejemplos de buenas
prácticas a nivel mundial, mientras otras escuelas –las
carentes de tales capacidades– negaran a sus propios
estudiantes los derechos educativos más básicos,
con el consiguiente incremento de la desigualdad de
oportunidades educativas.
62
Modelo III - Autonómico-regulado: intervención estatal
flexible
Pasada la fiebre descentralizadora de fines del siglo 20
y comienzos del 21, el panorama mundial muestra que
algunos países continúan procesos de descentralización
educativa, mientras que otros han iniciado ya procesos
inversos de re-centralización, al menos en parte
causados por los excesos percibidos en las primeras
olas de descentralización (Baker, Astiz & Wiseman,
2005). Un estudio reciente, a partir de resultados de
las pruebas PISA (Hanushek, Link & Woessman, 2013),
llega a la conclusión de que, en efecto, no todos los
procesos descentralizadores tuvieron éxito y arriesga la
conclusión de que la autonomía escolar tiende a tener
un efecto negativo en los aprendizajes de los estudiantes
en países en desarrollo y de bajo rendimiento en pruebas
internacionales, mientras que tiene un efecto positivo
en países desarrollados y de alto rendimiento en dichas
pruebas.
Una conclusión similar había alcanzado el Informe
McKinsey de 2010 (Mourshed, Chijioke, & Barber, 2010a),
cuando encontró que los sistemas escolares con mejores
resultados en el mundo siguen mejorando si mantienen
altos niveles autonomía pedagógica para las escuelas,
pero descubrió que, por el contrario, “los sistemas de
niveles ‘pobres’ o ‘aceptables’ logran mejorar a través
de un centro [de decisiones] que mejora y detalla la
práctica de la enseñanza para los colegios y profesores”
(Mourshed, Chijioke, & Barber, 2010b, p. 4).
Este hecho puede deberse a que, como concluyen
Gloria del Castillo y Alicia Azuma (2009), hablando
de los sistemas educativos de América Latina, “se
ha comprobado que la autonomía escolar, sin el
acompañamiento de la autoridad educativa, resulta en
un abandono institucional, por lo que, más que nunca,
la función del Estado es crucial” (p. 44).
Por esta razón, en los países de bajo desempeño
en las pruebas de aprendizaje estudiantil, como lo
son la mayoría de los sistemas latinoamericanos, lo
recomendable no es desregular los sistemas escolares y
otorgar autonomía a todas las escuelas, sino más bien
mantener un liderazgo educativo del ministerio del
ramo, enfocado en ayudar al trabajo de las escuelas,
por ejemplo, mediante la producción de currículos y
materiales pedagógicos; mediante la implementación
 Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...
de sistemas de desarrollo profesional dirigido a los
docentes y enfocado en su trabajo de aula, y mediante
un plan de visitas a escuelas y un sistema de incentivos
para fomentar el alto desempeño (Mourshed, Chijioke, &
Barber, 2010a).
Sin embargo, los países latinoamericanos, en general, y
Ecuador, en particular, se siguen enfrentando a la falsa
dicotomía que consiste en asumir que las únicas opciones
para los sistemas escolares son el modelo burocrático-
regulado o el modelo autonómico-desregulado. Sin
embargo, la dicotomía modelo burocrático-regulado
vs. modelo autonómico-desregulado es falsa porque
existe una posible “tercera vía”, o modelo intermedio,
que pretende corregir los errores de estos dos modelos
polarizados.
Recapitulando lo argumentado hasta ahora, el modelo
burocrático-regulado es inconveniente porque, al
imponer una hiper-regulación sobre el trabajo de las
escuelas –y establecerles fines y al mismo tiempo
medios para conseguirlos–, atrofia la capacidad de
autogestión de las escuelas y de hecho impide que estas
consigan mejorar sus prácticas de manera sostenible
y eventualmente logren la necesaria autonomía
profesional. En contraste, la aplicación del modelo
autonómico-desregulado tampoco es una buena
estrategia para impulsar la calidad educativa, pues
si bien este modelo permite –es decir, no impide– la
posibilidad del mejoramiento educativo (en las escuelas
que cumplen con ciertas condiciones mínimas), tampoco
fomenta dicha posibilidad, lo cual ayuda a exacerbar las
desigualdades educativas pre-existentes en sociedades
desiguales, como las latinoamericanas.
Lo ideal, por lo tanto, sería un modelo de arquitectura
del sistema escolar que potencie las virtudes del
modelo autonómico-desregulado, pero también lo
supere y devuelva al Estado un rol crucial en el manejo
del sistema escolar, sin que eso signifique regresar al
antiguo modelo burocrático-regulado. Dicho de otra
manera, el modelo que se propone aquí, por una parte,
y al igual que el modelo autonómico-desregulado,
libera a las escuelas de la acción opresiva ejercida por
el Estado en el modelo burocrático-regulado, para crear
las condiciones que permitan la autonomía escolar;
sin embargo, por otra parte, y a diferencia del modelo
autonómico-desregulado, garantiza que el Estado no
abandone las escuelas a su suerte, sino que les dé apoyo
técnico en la medida en que lo necesiten, de tal manera
que éstas se embarquen en un proceso progresivo de
conquista de la autonomía.
El modelo de arquitectura institucional III –referido
aquí como autonómico-regulado– recupera la idea de la
descentralización educativa como un sistema en el que
el Estado transfiere progresiva y gradualmente algunas
competencias en el ámbito de la educación a las propias
escuelas, con el propósito de permitir la gestión basada
en la escuela (Barrera-Osorio, Fasih & Patrinos, 2009),
conocida en inglés como “school-based management”
(Caldwell, 2005), puesto que “la mejora de resultados
del centro educativo requiere una autonomía del centro
escolar en el diseño y desarrollo del currículum, así
como en el empleo de los recursos y organización que
estime más adecuados” (Bolívar, 2002, p. 197).
Es importante destacar que, en este tercer modelo, la
autonomía no es algo que se concede masivamente
a todas las escuelas, mediante un decreto, como en el
modelo autonómico-desregulado, sino que ésta debe
ser ganada por las propias escuelas, en la medida en
que demuestren que han adquirido las capacidades
necesarias para autogestionarse, y siempre que cumplan
con los lineamientos establecidos por la autoridad
educativa. En otras palabras, no es suficiente declarar
la autonomía de las escuelas para que mejore la calidad
de un sistema educativo. Es necesario, como afirma J.
Barroso, “crear condiciones para que [la autonomía
escolar] sea construida en cada escuela, de acuerdo
con sus especificidades locales y en el respeto de los
principios y objetivos que conforman el sistema público
de enseñanza” (como se citó en Bolívar, 2002, pp. 197-
198). Antonio Bolívar (2002) resume este punto muy
claramente, por lo que se justifica citarlo en extenso:
Si se quiere preservar la educación como servicio
público, la autonomía siempre es “relativa”, no
puede ser decretada, ni una obligación para las
escuelas, sino una posibilidad abierta a aquellos
centros que pretendan prestar un mejor servicio
público educativo. Por ello mismo exige, en
contrapartida, un papel regulador y supervisor
de la administración educativa, a fin de evitar
la segmentación y pulverización del sistema de
enseñanza, [intervención que puede entenderse]
como la creación de dispositivos, apoyos y medios
que permitan que los centros escolares, en
conjunción con su entorno local puedan construir
su propio espacio de desarrollo, en función de
63
 unos objetivos asumidos colegiadamente. (p. 198)
Por lo tanto, lo fundamental del modelo autonómico-
regulado no es estar equidistante de los modelos I y
II, sino plantear un rol completamente nuevo para el
Estado –ya sea nacional o local– que consiste en asumir
un liderazgo educativo flexible del sistema escolar, que
busca apoyar a las escuelas a convertirse en centros
autogestionados, mediante la adquisición de las
capacidades profesionales de la autonomía y que invierte
las tradicionales relaciones verticales y autoritarias
que en el pasado caracterizaron las relaciones entre
el Estado y las escuelas, al convertirlas en relaciones
de cooperación profesional y traspaso de capacidades
hacia ellas (Aguerrondo & Xifra, 2012a, 2012b).
Profundizando en esta idea, Aguerrondo y Xifra (2012b)
llaman a este modelo “sistémico” y explican que ya
ha sido adoptado en sistemas escolares tales como
Australia, Dinamarca, Gran Bretaña, Holanda e Israel, así
como en las provincias de Ontario y British Columbia en
Canadá. Concretamente, este modelo propone que el
Estado deje de ser “un mero proveedor de servicios” y
pase a ser “un coordinador de las acciones de múltiples
actores y niveles”, que se organice “en la lógica de la
descentralización” y que sea “facilitador de la autonomía
de los centros escolares” (p. 7). Según estas autoras, el
modelo sistémico tiene tres elementos, cada uno de los
cuales tiene su propia especificidad dentro del sistema
escolar: un componente “ejecutivo”, el componente “de
asistencia”, y un componente “de control” (Aguerrondo
& Xifra, 2012b, p. 7).
El componente ejecutivo corresponde a la función de los
agentes del Estado, es decir, los tomadores de decisión
que establecen las políticas y las metas. Por su parte, los
componentes de asistencia y de control corresponden
a las funciones de “asistencia técnica” y de “control”,
respectivamente, es decir, dos funciones que son
“requisitos cuasi-indispensables” para la administración
apropiada de un sistema educativo basado en la
autonomía escolar. La función de asistencia técnica
consiste en el apoyo que las escuelas necesitan para ir
asumiendo el reto de la autonomía, en áreas tales como
“mejoramiento del currículo, capacitación, orientación,
etc.” (p. 7). Por su parte, la función de control es
complementaria a la función de asistencia técnica, y
sirve “para que [las unidades educativas] operen de
acuerdo con las directivas y estándares establecidos”
64
(p. 7).
En definitiva, el modelo autonómico-regulado reconoce
que el rol más apropiado del Estado central en un
sistema escolar es establecer metas calidad hacia las que
deberían avanzar las escuelas de un sistema, y negociar
con los demás niveles –con las instancias de gobierno
regional y con las propias escuelas– las maneras en
que contribuirán en la consecución de dichas metas.
De acuerdo con este modelo, el papel del Estado como
promotor de la calidad educativa se podría limitar a
cuatro acciones principales, a saber:
a) Prescribir metas de calidad hacia las que
deben dirigirse todas las escuelas, así como
objetivos concretos y medibles, diseñados para
cada escuela o tipo de escuela, de acuerdo con sus
condiciones iniciales.
b) Apoyar el trabajo de todas las escuelas en la
medida en que éstas lo necesiten, proponiendo
–pero no imponiendo– la implementación de
buenas prácticas que ayuden a alcanzar los
objetivos de calidad.
c) Hacer seguimiento a los resultados obtenidos
por las escuelas, para asegurarse de que se estén
cumpliendo los objetivos prescritos.
d) Establecer una serie de consecuencias que
se deriven del cumplimiento o incumplimiento
de los objetivos prescritos y que funcionen como
estímulo para animar a que las propias escuelas
generen estrategias que les permitan alcanzar
dichos objetivos. Una consecuencia para las
escuelas que consiguen sus metas debería ser
obtener mayor nivel de autonomía.
Para entender mejor a qué se asemeja una aplicación del
modelo autonómico-regulado, podría ser útil conocer el
caso del estado de Minas Gerais, el tercero más poblado
de Brasil. El Informe McKinsey de 2010 lo cita como
un ejemplo de un sistema escolar que pasó del nivel
“deficiente” a “aceptable” en pocos años, haciendo
ciertos cambios estratégicos en la manera como las
autoridades estaduales se relacionaban con las escuelas
de su jurisdicción, es decir, cambios en la arquitectura
institucional de su sistema escolar.
 Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...

En el citado informe, se asegura que en 2006 solamente p. 25). Estas cuatro estrategias –que coinciden, en
el 49 por ciento de los niños de ocho años de Minas lo esencial, con las cuatro acciones del Estado en el
Gerais podía leer a un nivel satisfactorio para su modelo autonómico-regulado– resultaron sumamente
edad. En respuesta a este hecho, el gobierno estadual exitosas, como reporta el Informe McKinsey, pues entre
estableció el objetivo de que, para 2010, el 90 por ciento 2006 y 2010 el porcentaje de niños de ocho años que
de los niños de esa edad alcanzara la meta de leer a nivel leía al nivel adecuado pasó de 49 a 86 por ciento. En
satisfactorio. Según los autores del Informe McKinsey, el ese mismo período, el porcentaje de estudiantes con
gobierno del estado de Minas Gerais mal desempeño en lectura pasó de 31 a 6 por ciento.
tradujo esta meta de gran alcance en objetivos de Del mismo modo, Minas Gerais subió del quinto lugar al
mejora específicos a nivel regional y escolar. Se primero por el desempeño de sus estudiantes, medidos
elaboró un “libro de resultados” que incluía datos por el Índice Nacional de Educación de Brasil (Mourshed,
básicos de logro estudiantil de cada escuela a fin Chijioke, & Barber, 2012).
de que los docentes y directores pudieran ver cuál
era su punto de partida y evaluar su progreso. La ¿Cómo es la arquitectura institucional del
Secretaría de Educación luego elaboró materiales
de enseñanza normativos para cada lección, a
sistema escolar ecuatoriano?
fin de guiar a los docentes en sus actividades en
La arquitectura institucional del sistema escolar
el aula y ofrecer nuevos cuadernos de ejercicios
ecuatoriano resulta de particular interés en el contexto
a los estudiantes. Estas guías demostraron ser
latinoamericano, debido a que, tras haber empezado,
tan efectivas que varias escuelas privadas y
como los demás países de la región, con un modelo
municipales también adoptaron los materiales
burocrático-regulado, ha habido dos intentos para
voluntariamente. El sistema también fortaleció
transitar, primero, hacia un modelo autonómico-
su capacidad en las 2.450 escuelas primarias
desregulado y, después, hacia un modelo autonómico-
del estado, creando un equipo central de 46
regulado, como se explicará en los siguientes párrafos.
miembros que fueron divididos entre las cuatro
regiones. Cada equipo básico dedicaba dos
La centralización como punto de partida. Desde la
semanas por mes a visitar los departamentos de
independencia hasta mediados del siglo 20, el sistema
educación regionales, con tres tareas: capacitar a
escolar ecuatoriano se expandió muy poco, pese al
los capacitadores, divulgar y evaluar la ejecución
discurso dominante entre los políticos y gobernantes
de los materiales de respaldo desarrollados
de que la educación era una necesidad imperiosa para
por la Secretaría de Educación, y actuar como
la prosperidad del país (Núñez, 1999). Si bien en la
barómetro y compilar comentarios de las escuelas
primera mitad del siglo 20 el sistema educativo público
en cuanto a sus necesidades, desafíos y progresos
se consolidó (Luna & Astorga, 2011), la cobertura del
en la ejecución del programa de alfabetización.
servicio educativo, hasta antes de 1950, seguía estando
(Mourshed, Chijioke, & Barber, 2012, p. 25)
limitada a sectores urbanos y a grupos socioeconómicos
privilegiados o medios. En 1947, por ejemplo, el país
Para alcanzar sus objetivos, el estado de Minas Gerais
apenas tenía 3.189 escuelas primarias y 64 de nivel
aplicó cuatro estrategias: (a) estableció metas claras
secundario y, de éstas, aproximadamente 80 por ciento
y comprensibles para todas las escuelas del sistema
eran administradas por el gobierno nacional (Luna &
escolar; (b) dio un apoyo permanente pero flexible a
Astorga, 2011). Sin embargo, a partir de 1950, se percibe
dichas escuelas, en la medida en que ellas lo necesitaban;
un intento claro de los gobiernos por aumentar la
(c) hizo un “seguimiento del desempeño de cada región,
cobertura de los servicios educativos. Carlos Arcos (2008)
escuela y estudiante, mediante una base de datos en
divide su análisis de las políticas educativas en Ecuador
línea” (Mourshed, Chijioke, & Barber, 2012, p. 25), y (d)
en dos grandes tentativas de cambio educativo: lo que
“aplicó una rigurosa rendición de cuentas a las escuelas
él llama “la reforma por el acceso”, que tuvo lugar entre
con mayor incumplimiento de los objetivos, a la vez que
fines de la década de 1950 y comienzos de la década de
permitió una mayor autonomía en las escuelas de mejor
1990 y que se concentró en el objetivo de incorporar
desempeño, siempre y cuando continuaran alcanzando
la mayor cantidad posible de personas en el sistema
sus objetivos” (Mourshed, Chijioke, & Barber, 2012,

65
escolar, y lo que él llama “la reforma por la calidad”, que
empezó a principios de los años 1990 y que tuvo como
objetivo explícito “mejorar la calidad de la educación,
entendida ante todo como una menor deserción y
mejores logros de aprendizaje” (p. 45). Según este autor,
la reforma por el acceso coincidió con la consolidación
del modelo burocrático-regulado:
La reforma por el acceso, al ser un proceso
altamente centralizado, con limitada participación
de niveles descentralizados del gobierno y de
otros actores del sistema educativo como los
padres, terminó por fortalecer [a] un solo actor,
los maestros y la burocracia del Ministerio de
Educación. Estos pudieron incidir en las políticas
[…], en el destino final de los recursos fiscales
destinados a la educación y bloquear cualquier
cambio que pudiera afectar su estatus. (Arcos,
2008, p. 44)
Primer intento de cambio de la arquitectura
institucional
Con la reforma por la calidad de la educación de los
años 1990, se abre el camino hacia la descentralización
educativa en Ecuador, proceso que debe ser entendido
como parte de una más amplia estrategia neoliberal,
pues, tal como en el resto de los países de la región, se
aplicaron acciones que
apuntaban a crear condiciones sociales que
sirvan de soporte, y actúen de manera sinérgica
con el amplio programa de reformas económicas
e institucionales de los noventa, orientadas a
un cambio significativo del rol del Estado en
la economía, mediante la privatización de las
empresas públicas, la des-regularización de
los mercados, la apertura comercial, etc. […]
Llevar a la práctica estos enfoques implicaba
promover cambios institucionales que, en el
caso del Ecuador caracterizado por un marcado
centralismo en las decisiones educativas, dieran
mayor poder a las escuelas y a los padres en la
gestión escolar. (Arcos, 2008, p. 46).
Aquí cabe aclarar que en Ecuador, tal como en el resto de
América Latina, la expresión descentralización educativa
tiene un significado muy impreciso, que va desde el
planteamiento de que todas las decisiones importantes
deben tomarse en las propias escuelas, hasta la postura
de que todas las decisiones sobre la escuela se deben
66
tomar por autoridades seccionales (Baker, Astiz, &
Wiseman, 2005; Filmus, 2002).
En ese contexto, el Estado ecuatoriano impulsó, a
partir de la década de 1990, algunos proyectos de
“calidad educativa” que estaban imbuidos en la lógica
de la descentralización y la desregulación. Arcos (2008)
destaca dos grandes proyectos de mejoramiento de la
educación básica y de reorganización descentralizada
del sistema escolar que tuvieron lugar en esos años:
el Programa de Mejoramiento de la Calidad de la
Educación Básica (PROMECEB) y el Programa de
Educación Básica / Proyecto de Desarrollo, Eficiencia y
Calidad (EB/PRODEC). A estos dos grandes proyectos,
Analía Minteguiaga (2014) agrega dos más: el Programa
Subregional Andino de Servicios Básicos Contra la
Pobreza (ProAndes) y el Programa de Redes Escolares
Autónomas Rurales (REAR-Redes Amigas). Estos
proyectos fueron financiados con créditos del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) o del Banco Mundial,
con la excepción de ProAndes, que fue financiado por
UNICEF.
Estos intentos por cambiar el sistema burocrático-
regulado terminaron entre fines de la década de 1990
y mediados de la década de 2000, con el cierre de los
mencionados proyectos. Arcos (2008) explica su fracaso
con dos razones: la primera fue que se mantuvieron
como proyectos piloto, separados de la institucionalidad
del Ministerio de Educación y del sistema escolar, con el
recurso de unidades ejecutoras que funcionaban como
“ministerios paralelos” y, como tales, no pudieron
“convertirse en el motor de cambio institucional que
arrastraría al conjunto de las políticas y estructuras
institucionales de la educación básica” (Arcos, 2008, p.
48).
La segunda razón tiene que ver con el hecho de que la
reforma tuvo un alcance muy limitado. Según este autor,
“en 1999, etapa de cierre de los dos proyectos [PROMECEB
y EB/PRODEC], menos del 10 por ciento de alumnos de la
primaria y de planteles operaba bajo el sistema de redes
educativas” (p. 49). Minteguiaga (2014) complementa
esta explicación del efecto limitado de estos programas,
específicamente del programa REAR-Redes Amigas,
afirmando que, aunque cumplió con su meta propuesta
de “186 redes en total, que cubrían la meta del 20% de
las escuelas rurales en red” (p. 63), nunca logró “una
real institucionalización de los contenidos y acciones
 Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...
de los programas en la estructura ministerial” (p. 62), lo
cual hizo imposible su sostenibilidad. A esto se añade el
hecho de que “la oferta educativa del programa ya había
sido diseñada por la misión del Banco [Interamericano
de Desarrollo] antes de que el ministerio la aceptara
o la comunidad la conociera” (p. 63) y que “no existió
participación de otros actores ni instancias” del propio
ministerio (pp. 63-64).
Pese al fracaso de los procesos descentralizadores de la
década de 1990, los cuales, como muchos otros intentos
de reforma educativa se quedaron, según Carlos
Paladines (1999), en “un conjunto de declaraciones
‘líricas’ que, muy escasamente, se lograron aplicar”
(p. 438), los intentos de descentralización educativa
continuaron y, a partir de 1998, contaron con el
respaldo explícito de la Constitución promulgada
ese año, la cual disponía que “el sistema nacional de
educación […] incorporará en su gestión estrategias de
descentralización y desconcentración administrativas,
financieras y pedagógicas”, y agregaba que “los padres
de familia, la comunidad, los maestros y los educandos
participarán en el desarrollo de los procesos educativos”
(Constitución Política de la República del Ecuador, 1998,
art. 68).
En cumplimiento de este mandato constitucional,
durante el gobierno de Gustavo Noboa (2000-2003) se
creó una comisión de descentralización que dio lugar
a una propuesta de “transferir la responsabilidad de
la gestión de escuelas y establecimientos secundarios
a los gobiernos locales”. Sin embargo, la propuesta
no se concretó debido a “la resistencia pasiva y el
desinterés por parte de los municipios para asumir
responsabilidades en el sector” (Arcos, 2008, p. 52).
La política curricular de la época confirma que el signo
de los tiempos era impulsar el modelo autonómico-
desregulado. El ejemplo más destacado de esto
constituye el documento Reforma del Bachillerato (2001),
que se ejecutó mediante el Decreto Ejecutivo 1786, del 29
de agosto de 2001, firmado por el entonces Presidente
Noboa. El mencionado decreto ejecutivo reconoce, como
su considerando número 3, que “el Gobierno Nacional
se propone impulsar un proceso de descentralización
del sistema educativo ecuatoriano en todos los niveles,
que permita mayor autonomía a los establecimientos
y a las instancias provinciales y locales”. La reforma
del bachillerato de 2001 es inusual en la historia de las
reformas curriculares ecuatorianas porque no prescribe
aprendizajes específicos para los estudiantes y, en su
lugar, emite “lineamientos curriculares” que debían
ser concretados por las instituciones educativas, según
consta en el artículo 12 del referido decreto, mediante
tareas tales como el “diseño del plan de estudios
[…], su secuencia, carga horaria y organización de la
estructura escolar”; la “selección de metodologías de
aprendizaje”; el “diseño del sistema de evaluación de
aprendizajes”; la “planificación micro-curricular”, y la
“evaluación curricular” (Reforma del Bachillerato, 2001,
art. 12). En otras palabras, esta reforma, con su énfasis
en la concreción curricular por cada centro escolar, es
indicadora de que el proceso de implementación de un
sistema autonómico-desregulado seguía en la agenda
pública del momento en Ecuador.
En los años subsiguientes, la desregulación del sistema
escolar ecuatoriano no siempre fue un proceso ordenado
de traspaso de competencias. En algunos casos, se trató
de procesos relativamente caóticos e improvisados. En
una revisión de la gestión educativa de los gobiernos
seccionales durante esos años, Juan Samaniego (2008)
registra el hecho de que muchos gobiernos provinciales
y municipales asumieron, entre 2000 y 2006, tres
competencias educativas, en buena medida como
reacción al “abandono” del Estado central. La primera
consistió en “la asunción ‘de hecho’ de competencias de
infraestructura y equipamiento” (p. 95), que consistían
en su mayoría en la “reparación y construcción de
aulas, dotación de mobiliario, construcción de baterías
y cerramientos” (p. 96). La segunda fue la contratación
de maestros “bonificados”, sin que mediara ningún
acuerdo con el gobierno nacional. Finalmente, la tercera
fue “la producción y distribución de textos escolares”
(p. 101), que se realizó entre 2003 y 2005, mediante
convenios firmados entre el Ministerio de Educación y
algunos gobiernos provinciales.
Segundo intento de cambio de la arquitectura
institucional
A partir de 2006, las tentativas de reformar la educación
ecuatoriana cobraron un nuevo impulso con el Plan
Decenal de Educación (PDE) 2006-2015, que fue votado
por la mayoría de ecuatorianos y convertido en política
de Estado, pero se percibía un agotamiento del proyecto
descentralizador y un impulso por reposicionar el rol
del Estado en la educación. La sexta política del PDE –
mejoramiento de calidad y equidad de la educación e
67
implementación del sistema nacional de evaluación–
buscaba redirigir las acciones del Estado hacia el diseño y
la implementación de modelos pedagógicos adecuados,
de un sistema de evaluación de la calidad educativa y
de un sistema de rendición de cuentas (Ministerio de
Educación y Cultura del Ecuador, 2006; Ministerio de
Educación del Ecuador, 2007), pero llama la atención
constatar que, en la descripción de dicha política, no
se mencionaba siquiera la palabra descentralización
–que había estado tan en boga hasta hacía muy pocos
años siempre que se hablaba de calidad educativa–, y
tampoco se anunciaba qué forma de organización del
sistema escolar, o modelo de arquitectura institucional,
se aplicaría para fomentar la calidad en el sistema
escolar ecuatoriano.
Este impulso pendular, en dirección contraria a la
descentralización, se vigorizó en los años siguientes, con
el inicio del gobierno de Rafael Correa en 2007 y con la
aprobación de la Constitución de 2008, la cual “eleva el
protagonismo de la educación para el desarrollo social,
el ejercicio de derechos y el buen vivir” (Luna & Astorga,
2011, p. 303). Aparte de destacar el papel central de la
educación para la construcción de una sociedad más
justa e igualitaria, la Constitución de 2008 también
establece explícitamente la preponderancia del rol del
Estado, al afirmar que
La educación es un derecho de las personas a lo
largo de su vida y un deber ineludible e inexcusable
del Estado [cursivas añadidas]. Constituye un área
prioritaria de la política pública y de la inversión
estatal, garantía de la igualdad e inclusión social
y condición indispensable para el buen vivir.
(Constitución de la República del Ecuador, 2008,
art. 26)
Compárese esta declaración de principios con lo que
decía la Constitución de 1998 sobre el mismo punto:
“La educación es derecho irrenunciable de las personas,
deber inexcusable del Estado, la sociedad y la familia
[cursivas añadidas]; área prioritaria de la inversión
pública, requisito del desarrollo nacional y garantía de
la equidad social” (Constitución Política de la República
del Ecuador, 1998, art. 66).
La Constitución de 2008 estableció el contexto legal
educativo que marcaría el trabajo de los siguientes
años, cuando dispuso que “el Estado ejercerá la rectoría
del sistema a través de la autoridad educativa nacional
68
[es decir, el Ministerio de Educación], que formulará
la política nacional de educación” (art. 344). Como
parte de la rectoría sobre el sistema escolar, el mismo
artículo agrega que el Estado “regulará y controlará las
actividades relacionadas con la educación, así como el
funcionamiento de las entidades del sistema”.
Este camino hacia el fortalecimiento del Estado central
en el sistema escolar se consolidó con la Ley Orgánica
de Educación Intercultural (LOEI) (2011), que ratifica
que el Ministerio de Educación, como rector del sistema
escolar, “formulará las políticas nacionales del sector,
estándares de calidad y gestión educativos, así como
la política para el desarrollo del talento humano del
sistema educativo” (art. 22). En el mismo artículo
agrega que el Ministerio tendrá competencia exclusiva
“sobre la provisión de recursos educativos […] y de
manera concurrente con los […] gobiernos autónomos
descentralizados”. La LOEI también establece que el
Ministerio de Educación “ejerce la rectoría sobre el
Sistema Nacional de Educación a nivel nacional” y que
“le corresponde garantizar y asegurar el cumplimiento
cabal de las garantías y derechos constitucionales
en materia educativa, ejecutando acciones directas
y conducentes a la vigencia plena, permanente de la
Constitución de la República” (art. 25).
Dentro del marco legal instituido entre 2008 y 2012,
el Ministerio de Educación adoptó un nuevo estatuto
orgánico de gestión organizacional por procesos y
reordenó el sistema educativo ecuatoriano en 9 zonas,
140 distritos y 1.142 circuitos educativos, mediante un
nuevo modelo de gestión desconcentrada (Ministerio
de Educación del Ecuador, 25 de enero de 2012),
acciones que fueron implementadas por el Gobierno
en sus primeros años (Cevallos Estarellas, 2015). En el
mencionado Acuerdo Ministerial 020-12, se reflexiona
que, debido a “la importancia estratégica” que tiene la
educación para el desarrollo del país, se hace necesaria
“una rectoría fuerte sobre la implementación de políticas
educativas, a la vez que [se] requiere de un mecanismo
ágil y eficiente para la implementación y gestión de
los programas educativos” (art. 5). De esta reflexión
se colige la necesidad de “una tipología que favorezca
la recuperación y fortalecimiento de la rectoría de
la autoridad educativa nacional, lo cual implica una
alta desconcentración de la gestión y un bajo nivel de
descentralización” (art. 5).
 Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...
Es importante precisar que este modelo de gestión
recupera la idea de la desconcentración educativa
como punto intermedio entre centralización y
descentralización, es decir, se trata de un modelo
en el que el Estado central retiene la rectoría, pero
transfiere algunas de sus competencias en el ámbito de
la educación a unidades gubernamentales territoriales
jerárquicamente dependientes (en este caso, a las zonas,
los distritos y los circuitos), las cuales “permanecen bajo
la autoridad del gobierno central” (Malgouyres, 2014,
párr. 3).
En esta misma línea, el gobierno del Presidente Correa
ha manifestado en numerosas ocasiones que una de
sus metas educativas ha sido “recuperar la rectoría del
Estado” sobre el sistema escolar y que con esta decisión
“se superan años de confusión y ambigüedad en la
asignación de responsabilidades dentro del proceso
educativo, con el consecuente descuido que sufrió el
sistema nacional de educación” (Ministerio de Educación
del Ecuador, 2012, p. 15).
Sin embargo, ¿significa esto que el Gobierno propuso
el retorno al modelo de arquitectura institucional
burocrático-regulado? Por el contrario, del análisis de
los documentos legales vigentes, es indudable que el
Ministerio de Educación planteó, empezó a implementar
y aún no ha abandonado oficialmente un modelo de
arquitectura institucional de tipo autonómico-regulado,
que se exterioriza en la sustitución oficial del antiguo
sistema de supervisión educativa, característico del
modelo escolar centralizado-regulado, por un nuevo
sistema, conocido como “de apoyo y seguimiento a la
gestión educativa”, que es consistente con el modelo
autonómico-regulado.
En la LOEI, este sistema se manifiesta en la creación
de dos nuevos cargos: asesores educativos y auditores
educativos, como reemplazo de los antiguos supervisores
educativos y cuyas funciones están descritas en el
artículo 114 de dicha ley. Adicionalmente, el artículo 31
de la LOEI estipula que el consejo académico de cada
circuito educativo tendrá, entre sus competencias, la de
“impulsar la calidad educativa en los establecimientos
del circuito, conjuntamente con asesores y auditores
educativos” (Ley Orgánica de Educación Intercultural,
2011, art. 31, literal b). Los asesores y auditores
educativos también se mencionan en los artículos 122,
123 y 124 y en la disposición transitoria 28 de la LOEI. Por
su parte, el sistema de apoyo y seguimiento a la gestión
educativa también está plasmado en el Reglamento
General a la Ley Orgánica de Educación Intercultural
(2012), en los artículos 19, 44, 88, 93, 95, 101, 102, 115,
276, 281, 317, 325, 326 y en la disposición transitoria
30 de dicho Reglamento. En cuanto a las funciones de
asesores y auditores, éstas se explican con mayor detalle
en los artículos 309 y 310, respectivamente.
El intento de cambio de arquitectura institucional en
Ecuador se declara en la siguiente cita extensa, extraída
de un documento oficial del Ministerio de Educación:
Bajo el antiguo marco legal, la planta central del
Ministerio de Educación emitía normativas que se debía
transmitir a los establecimientos para su cumplimiento,
con resultados no siempre exitosos. En el nuevo marco
legal, pero en especial en la LOEI y en su Reglamento,
se definen mecanismos que permiten cambiar esa
dinámica y lograr que las propias escuelas y los propios
actores del sistema se conviertan en los principales
agentes del cambio, con los siguientes mecanismos:
• A la planta central del Ministerio de
Educación le corresponde la responsabilidad de
instituir estándares de calidad educativa, que
son descripciones de los logros esperados de los
actores e instituciones del sistema educativo;
• Al Instituto Nacional de Evaluación Educativa
le corresponde evaluar, sobre la base de dichos
estándares, los aprendizajes de los estudiantes y el
desempeño de los profesionales de la educación;
• A los establecimientos educativos les
corresponde autoevaluarse y crear planes de
mejora para alcanzar los estándares de calidad
educativa;
• A los asesores educativos les corresponde
orientar la gestión institucional de cada
establecimiento educativo hacia el cumplimiento
de dichos estándares;
• Finalmente, [a] los auditores educativos
les corresponde realizar una evaluación externa
acerca de la calidad y los niveles de logro
alcanzados –en relación con los estándares
de calidad educativa– por las instituciones
69
 educativas. (Ministerio de Educación del Ecuador,
2012, p. 18).
¿Cuánto se ha avanzado en Ecuador en la
implementación territorial de un modelo autonómico-
regulado de arquitectura institucional? Indudablemente
se han realizado algunas acciones concretas que van
en dirección de una implementación progresiva del
modelo, entre las que se pueden destacar las siguientes:
a) En diciembre de 2013, el Ministerio de
Educación publicó, mediante el Acuerdo
Ministerial 450-13, el Modelo Nacional de Apoyo y
Seguimiento a la Gestión Educativa (Ministerio de
Educación del Ecuador, 5 de diciembre de 2013).
Este modelo tiene dos objetivos: el primero,
conocido como asesoría educativa, es “acompañar
y brindar asistencia técnica” a las escuelas en
sus procesos de mejoramiento de la calidad. El
segundo, conocido como auditoría educativa,
es “monitorear y evaluar a las instituciones en
el marco de los procesos de innovación para
su mejora continua y el cumplimiento de los
objetivos educacionales” (p. 5). Como puede
verse, ambos objetivos del modelo de apoyo
y seguimiento coinciden con las funciones de
“asistencia técnica” y de “control” (Aguerrondo
& Xifra, 2012b, p. 7), respectivamente, revisadas
en este capítulo cuando se describió el modelo
autonómico-regulado.
b) En la línea anterior, el Ministerio de Educación
ha publicado algunos documentos indispensables
para el trabajo de asesores y auditores educativos.
Por ejemplo, el Manual de asesoría de calidad, el
Código de ética del asesor educativo, el Manual de
auditoría de calidad y el Código de ética del auditor
educativo, los cuales pueden ser descargados de
la página web Asesores / auditores educativos
(Ministerio de Educación del Ecuador, 2013), así
como en las páginas web Asesoría a la gestión
educativa (Ministerio de Educación del Ecuador,
2015a) y Auditoría a la gestión educativa (Ministerio
de Educación del Ecuador, 2015b).
c) Hasta la fecha, ha habido algunos procesos
de formación de asesores y auditores, manejados
directamente por el Ministerio de Educación, pero
los resultados de dichos procesos no han sido
70
publicados. En el sitio web del Ministerio se pueden
descargar dos instructivos para los aspirantes a
convertirse en asesores y auditores educativos
(Ministerio de Educación del Ecuador, 2014a,
2014b) y existe una página web exclusivamente
dedicada a concursos vigentes “Quiero ser asesor
o auditor educativo” (Ministerio de Educación del
Ecuador, s.f.) con información sobre los concursos
de méritos y oposición para asesores y auditores.
Sin embargo, la información encontrada en esta
página web no está completa ni actualizada.
Allí constan enlaces para cuatro concursos, de
los cuales solamente el primero aparece como
cerrado. Los tres restantes aparecían como
abiertos hasta fines de marzo de 2016, pero al
entrar en cada uno de los enlaces se encuentra lo
siguiente:
i. el concurso número 2 está en
proceso de actualización, por lo que se pide
al público que “esté pendiente a las próximas
publicaciones”, anuncio que aparece junto
a la fecha 2 de febrero de 2015 (Ministerio de
Educación del Ecuador, s.f.);
ii. el concurso número 3 tuvo un curso
de formación efectuado entre el 5 de enero y
el 9 de abril de 2015, aunque no dice cuándo
fueron o serán las pruebas de conocimientos
específicos ni tampoco cuándo se hará la
publicación de resultados, pues al lado de
esas etapas aparece la frase “en proceso de
actualización”, por lo que también se pide
estar “pendiente a las próximas publicaciones”
(Ministerio de Educación del Ecuador, s.f.); y
iii. el concurso número 4 contiene la
misma información que el concurso número
3. El dato más reciente que muestra es que la
declaratoria de idoneidad de los candidatos se
hizo el 23 de marzo de 2015, pero no hay más
información, por lo que nuevamente se pide
estar “pendiente a las próximas publicaciones”
(Ministerio de Educación del Ecuador, s.f.).
En resumen, de los cuatro concursos abiertos para
seleccionar asesores y auditores, uno está cerrado, y
sin información sobre resultados, y los tres restantes
están abiertos desde el primer trimestre de 2015,
 Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...
pero tampoco incluyen información sobre cuándo
concluirán o cuándo se publicarán los resultados.
d) Actualmente, el sistema escolar ecuatoriano
cuenta con 98 asesores (Ministerio de Educación
del Ecuador, 2015c) y 49 auditores (Ministerio
de Educación del Ecuador, 2015b) que están
nombrados. Todos ellos presumiblemente
concluyeron con los procesos de formación,
pasaron los concursos de oposición y méritos, y
actualmente tienen su respectivo nombramiento.
e) Un elemento complementario del sistema
de apoyo y seguimiento es el fortalecimiento
profesional del rol del directivo del centro
escolar, como líder pedagógico. En este ámbito,
el principal y tal vez único logro hasta ahora ha
sido que en la LOEI se les adjudicó a los directivos,
por primera vez, un salario proporcional a sus
responsabilidades profesionales.
f) Otro elemento complementario del sistema
de apoyo y seguimiento es el mejoramiento
del sistema de evaluación. Al respecto, se ha
diseñado un sistema de evaluación educativa
integral, implementado por el Instituto Nacional
de Evaluación Educativa (Ineval), para dar
retroalimentación permanente a los centros
escolares, lo que a su vez les permitirá diagnosticar
fortalezas y debilidades (Cevallos Estarellas,
2015). Tal vez el avance más prometedor es el
hecho de que Ineval está preparando un modelo
muy interesante de índices de calidad educativa
–centrado en pocos indicadores, tales como
resultados de aprendizaje estudiantil, retención
de estudiantes en la escuela, clima escolar,
equidad– que permitirá que las escuelas se
concentren en el mejoramiento de sus prácticas
con estos objetivos de calidad en mente, y que
no dispersen sus esfuerzos en el cumplimiento de
requisitos meramente burocráticos.
La elección del modelo de apoyo y seguimiento a la
gestión educativa por parte del Ministerio de Educación
del Ecuador, y el inicio de su aplicación a partir de 2011,
constituyó un evento inusual en las reformas educativas
de América Latina que, por lo general, se decantan
por el modelo burocrático-regulado o por el modelo
autonómico-desregulado de arquitectura institucional
educativa. Esta novedad ha sido advertida en algunas
publicaciones internacionales (por ejemplo, Aguerrondo
& Xifra, 2011, 2012a, 2012b; Van Damne, Aguerrondo,
Burgos, & Robalino, 2013). Estas fuentes coinciden en
aplaudir esta medida del gobierno ecuatoriano e incluso
en señalarla como “excepcional y hasta contra-cultural”
(Aguerrondo & Xifra, 2012b, p. 21) en el contexto de la
“tradición cultural y administrativa” latinoamericana
de “Estado jerárquico-burocrático” (p. 8), por lo que “su
análisis resulta muy aleccionador en aras de la gestión
de otros procesos similares” (p. 21).
Sin embargo, cinco años después de la publicación de la
LOEI (2011), y más de dos años después de la publicación
oficial del Modelo Nacional de Apoyo y Seguimiento
a la Gestión Educativa (Ministerio de Educación del
Ecuador, 5 de diciembre de 2013), existen indicios de
que el proceso de implementación de este modelo se
encuentra en la práctica detenido.
Ante la ausencia de información oficial emitida por
el propio Ministerio o de una investigación empírica
que diagnostique la situación actual, a continuación
se señalan algunas consideraciones preocupantes,
extraídas de la observación directa del autor y
principalmente del informe final de la evaluación de la
LOEI, encargado por la Asamblea Nacional (Comisión
de Educación, Cultura y Ciencia y Tecnología de la
Asamblea Nacional [CECCYT], Organización de Estados
Iberoamericanos [OEI], Visión Mundial, Consejo Nacional
de la Niñez, & UNICEF, 2014). En el marco de esta
evaluación, se realizaron grupos focales para recoger
anónimamente las opiniones de 737 actores del sistema
escolar (p. 200), entre las que figuran algunas opiniones
críticas y quejas sobre el funcionamiento del Modelo de
Apoyo y Seguimiento a la Gestión Educativa:
a) El número de asesores (98) y auditores
(49) que han sido formados y que han recibido
nombramiento es claramente insuficiente para
atender las necesidades del sistema escolar
ecuatoriano. Este hecho está agravado por su
limitada distribución, únicamente en las zonas de
planificación 6, 7, 8 y 9 (Ministerio de Educación
del Ecuador, 2015b, 2015c), por lo que no cubren
la mayor parte del territorio nacional. Esta
observación es constatada por numerosos actores
del sistema escolar que fueron entrevistados en
los grupos focales de la evaluación de la LOEI,
71
 quienes se quejaron de que sus escuelas no tenían
acceso a asesores y auditores (CECCYT et al., 2014,
p. 121).
b) El Ministerio no ha dado a conocer sus planes
para formar y seleccionar los asesores y auditores
que se requieren para que el Sistema de Apoyo
y Seguimiento pueda funcionar normalmente.
En 2013 se impartieron 194 horas en cursos del
programa SíProfe, específicamente dirigidos a
asesores y auditores, tales como “Análisis de
la información estadística”, “Cómo aprende la
gente”, “Cuidado de la calidad”, “Fundamentos de
la calidad educativa” e “Innovación institucional”
(CECCYT et al., 2014, p. 69). Sin embargo, en 2014, el
Ministerio de Educación interrumpió este programa
de formación continua y no se dispone de datos
más actualizados. Un comentario relacionado
con este problema, que fue mencionado en los
grupos focales de la evaluación de la LOEI, es que
los procesos de selección de asesores y auditores
son excesivamente exigentes –en referencia a los
numerosos años de experiencia que se requieren
para concursar, así como el haber ocupado ciertos
cargos, como el de mentor–, por lo que muchos
cargos terminan desiertos u ocupados por los
antiguos supervisores (CECCYT et al., 2014, p. 121).
c) Así como los programas de formación de
asesores y auditores han sido insuficientes, del
mismo modo existe un serio problema relacionado
a la deficiente formación de directivos en Ecuador.
En 2012, se impartieron 60 horas del curso
“Gestión pedagógica para directores”, ofrecido
por el programa SíProfe (CECCYT et al., 2014, p.
69), pero no se ha informado sobre los resultados
de nuevos cursos para directivos. Tampoco hay
información de parte del Ministerio de Educación
acerca de la formación de docentes-mentores,
es decir, maestros solventes y experimentados
que se especializan en ayudar a docentes con
menos experiencia o con deficiencias en su
formación. Según fuentes del propio Ministerio,
existen solamente 18 mentores a nivel nacional,
que fueron debidamente formados para ese
cargo. Sin embargo, se encuentran trabajando
como maestros de clases regulares, en lugar de
desempeñarse como mentores.
72
d) Hasta ahora se ha hecho muy poco para
explicar cómo funcionarían las escuelas dentro
de una arquitectura institucional basada en el
Modelo de Apoyo y Seguimiento, y sobre todo
para persuadir a los actores del sistema escolar y a
sus usuarios de las ventajas de dicha arquitectura.
Debe tomarse en cuenta que, debido al contexto
cultural existente, la implementación exitosa de
esta arquitectura exigiría un cambio muy difícil de
conseguir: la corresponsabilidad de las escuelas
con el Estado para el desarrollo profesional de sus
docentes y directivos y, por ende, su progresiva
autonomía, por lo que sería ingenuo esperar que
este modelo se haga realidad espontáneamente.
e) Del mismo modo, tampoco se ha avanzado
en la construcción de un sistema de información
–absolutamente necesario para implementar el
Modelo de Apoyo y Seguimiento– que permita
determinar las necesidades de las escuelas y, por
consiguiente, ajustar las acciones de apoyo (de
los asesores) y de seguimiento (de los auditores),
de acuerdo con los resultados obtenidos en la
evaluación. De esa manera, las escuelas con
resultados insuficientes podrán recibir más
ayuda del Estado mediante sus instancias
desconcentradas, y aquellas con mejores
resultados podrán obtener más autonomía para
hacer innovaciones.
f) Finalmente, el Ministerio de Educación ha
emprendido algunas acciones que parecen no estar
alineadas con el Modelo de Apoyo y Seguimiento,
e inclusive pueden resultar contradictorias, y
que en cierto modo marcan un retorno de hecho
al viejo modelo burocrático-regulado. En los
últimos años se han intensificado las actividades
de control y de evaluación de las escuelas, que
lamentablemente se han concentrado en los
aspectos más fácilmente medibles de la calidad
educativa. Así, por ejemplo, en la evaluación
de la LOEI se denuncia que las escuelas están
obligadas a entregar una cantidad excesiva de
documentos y formularios como “evidencias”, sin
que se “conozcan los motivos y las finalidades de
este proceso” (CECCYT et al., 2014, p. 121). Dos
afirmaciones expresadas por participantes de
la evaluación refuerzan esta idea: en la primera
se declara que una escuela, “después de haber
 Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...

entregado a la autoridad distrital las cajas
[cursivas añadidas] de evidencias solicitadas, tuvo
que retirarlas para entregar la información en CD,
ya que el espacio físico [en la dirección distrital]
para almacenar la información era insuficiente”
(p. 121). La segunda corresponde a un directivo
que se quejó de “que la documentación solicitada,
así como la retroalimentación recibida han estado
marcadas por una gran arbitrariedad” (p. 121).
El problema con estas exigencias a las escuelas
es que no contribuyen a mejorar la calidad del
servicio que ofrecen y, por el contrario, pueden
dificultar la consecución de dicho objetivo.
En otras palabras, se está volviendo a cometer el error
del modelo burocrático-regulado, que intenta prescribir
a las escuelas no sólo qué resultados deben conseguir,
sino también cómo deben conseguirlos, en lugar de
seguir la recomendación del modelo autonómico-
regulado de establecer metas para las escuelas y
ayudarlas a desarrollar capacidades que les permitan
alcanzar la autonomía profesional. En definitiva, dado
que la arquitectura institucional del sistema escolar
ecuatoriano en los últimos años ha incrementado las
instancias en las que el Estado regula minuciosamente
el funcionamiento de las escuelas, de acuerdo con un
modelo de intervención rígida, es muy probable que la
arquitectura institucional establecida de hecho sea al
menos parcialmente responsable de que las escuelas
ecuatorianas no estén caminando hacia el ideal de
autonomía institucional, sino regresando hacia la
desprofesionalización y la dependencia, relacionadas
con la hiper-regulación estatal.
modelo de organización escolar y se aproximen hacia
un modelo autonómico-regulado (que, aunque figura
en los documentos legales educativos vigentes, en la
práctica no ha sido implementado). Esto permitirá a
las escuelas convertirse en el principal motor o agente
del mejoramiento de la calidad educativa, al crear
las condiciones para un proceso gradual y progresivo
de empoderamiento y conquista de la autonomía
profesional.
En este contexto, cambiar la arquitectura del sistema
escolar ecuatoriano hacia un modelo autonómico-
regulado significaría lograr que el Ministerio de
Educación mantenga la rectoría del sistema escolar, con
un liderazgo flexible que no sólo permita el desarrollo
profesional de las escuelas, sino que también lo impulse
mediante la implementación de un régimen de apoyo y
seguimiento que promueva buenas prácticas educativas.
En vista de todo lo anterior, la aplicación de un modelo
autonómico-regulado de arquitectura institucional
constituye la apuesta más prometedora para avanzar
hacia el mejoramiento de la calidad educativa del
sistema escolar ecuatoriano.

Conclusiones y recomendaciones
La idea principal que se ha querido proponer en este
capítulo es que un requisito para que las escuelas
ecuatorianas mejoren la calidad del servicio educativo
que ofrecen es que se cambie la arquitectura institucional
del sistema escolar hacia un modelo autonómico-
regulado.

Una recomendación que se desprende de esta conclusión

es que, en un sistema escolar como el ecuatoriano, que
sigue siendo altamente centralizado e hiper-regulado,
pese a los intentos hasta ahora fallidos de fomentar la
autonomía de los centros escolares, se deberían poner
en marcha acciones que intenten superar el actual

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moderna. Madrid: Anaya.

Tedesco, J. C. (1998). Desafíos de las reformas educativas

en América Latina. Propuesta Educativa, 9(19), 54-71.

Tenti Fanfani, E. (2007). La escuela y la cuestión social.

Ensayos de sociología de la educación. Buenos Aires:

78
Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...

79
 CAPÍTULO 3

Conexiones con la calidad educativa

Tracey Tokuhama-Espinosa
FLACSO-Ecuador, Harvard University Extension School
Resumen
No hay estudios sistematizados sobre la definición de “calidad educativa”
en Ecuador. Tampoco existe un análisis de los logros del Plan Decenal
2006-2015 vinculados al nuevo Plan Decenal de Educación 2016-2025,
que permita evaluar la coherencia de acciones y evidenciar cómo la
definición de calidad educativa del país ha cambiado necesariamente de
acuerdo a las prioridades dinámicas de la sociedad. Tampoco se cuenta
con información sobre posibles contribuciones a la educación de calidad
a través del uso de la tecnología educativa. Finalmente, no se conoce
hasta qué punto mejoras en la educación podrían alcanzarse mediante
la implementación de objetivos macro que transcienden la educación.
Este capítulo pretende realizar un estudio internacional comparativo
de definiciones de calidad educativa, seguido de una comparación del
Plan Decenal de Educación 2006-2015 (PDE, 2006) con el Plan Decenal de
Educación 2016-2025 (PDE 2016) que permita la identificación de lo que
el país considera como prioridades en calidad educativa. Con el ánimo
de contribuir a la calidad educativa del país, se realiza un análisis de
la brecha del nuevo perfil del bachillerato ecuatoriano, que constituye
un reto compartido de la sociedad y que necesariamente requiere de
más acciones y más actores para su cumplimiento. En el análisis de
esta brecha, se identificó algunas soluciones y propuestas que pueden
ser logradas a través de la modalidad virtual y el uso de tecnología
educativa. Se concluye con la propuesta de acciones posibles para
incrementar la probabilidad de mejorar la calidad educativa en el país.
Introducción
La conexión entre educación y el
desarrollo
Alrededor del mundo se ha discutido, debatido y
celebrado el concepto de la calidad educativa, desde
el establecimiento de la educación formal en el siglo
XIX (Barber, 2009; Boning, 2007). La importancia de
la educación como la plataforma sobre la cual los
individuos pueden incrementar la posibilidad de
movilización social y como la herramienta a través de la
cual los gobiernos construyen sociedades innovadoras,
ha servido para justificar continuas reformas en ese
campo. La calidad educativa sirve por lo menos para dos
propósitos:
Por una parte, existe una correlación directa entre
la calidad de la educación y el desarrollo (Ball,
2013; Hanushek, 2011); y, por otra para, entre
la calidad educativa y el bienestar individual, la
estabilidad económica, la generación de “capital
humano y la capacidad para lograr la satisfacción
de otras necesidades básicas” (Vos, 1998, pp.1).
(Tokuhama-Espinosa, 2014, p.114)
Existe evidencia que al mejorar la educación, mejora la
sociedad en general (Hanushek, 2011).
¿Cómo se mide calidad educativa?
Tradicionalmente, la “calidad educativa” depende de las
prioridades, los valores, los presupuestos y las promesas
a la sociedad de parte del Estado. El desarrollo de un
marco conceptual dentro del cual se pueda analizar la
“calidad educativa” ha estado en proceso por varios
años.
Después de que los modelos de la década de
1980 fueron rechazados debido a su “énfasis en
la causalidad y la falta de poder interpretativo”
(Bottani, 1998, p.62), el International Indicators
of Education Systems (INES [Indicadores
Internacionales de Sistemas Educativos]) fue
creado (Bottani & Tuijnman, 1994). Posterior a este
esfuerzo internacional, varios grupos, incluyendo
think tanks, organizaciones no gubernamentales,
universidades y otras instituciones contribuyeron
al desarrollo de nuevos marcos conceptuales
82
para la toma de decisiones, que se centraron
principalmente en los modelos basados en la
evidencia (Davies, 1999; Shaneyfelt, Baum, Bell,
Feldstein, Houston, Kaatz,... & Green, 2006; Slavin,
2002) (Tokuhama-Espinosa, 2015, pp. 117-118).
Los intentos más recientes de construir un sistema de
indicadores para valorar todos los aspectos de calidad
educativa incluyen modelos que unifican elementos
anteriores con nuevos datos sobre las influencias en el
rendimiento escolar de Hattie y colegas; indicadores
especialmente relacionados con la docencia (Hattie,
2009, 2011; Hattie & Anderman, 2013); así como la
valorización de indicadores inicialmente ignorados por
su complejidad, como la interacción docente-estudiante
(Darling-Hammond & Bransford, 2007), la relación
afectivo-cognitiva (Immordino-Yang, 2007), la dinámica
social en entornos sociales (Christakis & Fowler, 2013),
entre otros.
“Calidad educativa” es un concepto complejo. Existen,
por lo menos, ocho tipos de conexiones presentes en
la educación de hoy que sirven como senderos hacia
la calidad y que están asociados con indicadores
importantes en la educación, anteriormente no medidos.
1. La importancia de la relación estudiante-
profesor y sus interacciones diarias crea una
conciencia sobre el rol de las conexiones humanas
y la importancia del balance entre formación
cognitiva, afectiva, social y emocional.
2. El ambiente de aprendizaje puede ser
positivo y proteger al individuo, o tóxico y de
riesgo, dependiendo de las conexiones laborales
entre sus miembros (dirigentes, directivos,
docentes, estudiantes y personal administrativo y
de soporte).
3. El concepto de la conectividad tecnológica
facilita una mayor conexión entre individuos,
ideas, e ideologías.
4. Se reconoce que la sociedad depende de las
universidades, colegios, escuelas y familias para
dar continuidad a los aprendizajes del individuo
a lo largo de su vida, creando conexiones entre
saberes y la construcción de conocimiento.
 Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa
5. El mundo rodea al individuo con
oportunidades de crecimiento todos los días, a
través de experiencias de la educación formal
y no formal, las cuales crean conexiones entre
escuelas, museos, parques y otros contextos de la
sociedad.
6. El aprendizaje en sí depende de nuevas
conexiones neuronales que se forman todos los
días en el cerebro y que requieren de una buena
nutrición, estímulo y adecuado descanso.
7. La interdependencia de la comunidad,
la escuela y la familia para lograr ciudadanos
con competencias para la academia y para la
vida resulta más evidente al reconocer que la
educación no puede estar en manos de un solo
actor.
8. Y aunque muchos, en cada campo niegan la
realidad, el sector público, los empresarios y la
sociedad civil están conectados en una relación
simbiótica que resulta en prosperidad o fracaso
mutuo, a través de conexiones económicas,
políticas, sociales, y culturales.
La conexión entre estándares y calidad relativa
Este ensayo toma como premisa que la definición de
“calidad educativa” es multidimensional y fluctúa
dependiendo del país, los tiempos y las demandas
sociales (Tokuhama-Espinosa 2015). Con el fin de medir la
calidad de la educación con éxito, Scheerens argumenta
que la “calidad” debe ser evaluada de varias maneras,
desde diversos ángulos y desde distintas perspectivas
(2011). Si bien existe una acumulación de datos sobre los
distintos elementos que pueden contribuir a la calidad
educativa de un país, nadie tiene la posibilidad de medir
todos los indicadores todo el tiempo y, por ende, se los
selecciona en base a prioridades y considerando sus
limitaciones.
En los últimos cuarenta años, los 34 países de la OCDE
(Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico) han usado 217 distintos indicadores para
medir calidad educativa. Se puede dividir estos 217
indicadores en 11 categorías:
1. Cobertura (por ejemplo: reducir barreras de
acceso).
2. Equidad e igualdad (por ejemplo: en etnia,
género, nivel socio-económico, región, nutrición).
3. Retención y eficiencia terminal (por ejemplo:
tasa neta de culminación, rezago, abandono
escolar).
4. Estándares (por ejemplo: del sistema,
del liderazgo administrativo, de enseñanza,
curriculares, del estudiante, del ambiente escolar).
5. Logros académicos (por ejemplo: en
Matemáticas, Lenguaje, Ciencias).
6. Docencia y enseñanza (por ejemplo:
formación, características (género, nivel socio-
económico, edad, etc.), conocimiento profesional
y destrezas, condiciones de trabajo, auto-estima y
estatus social, estabilidad en el trabajo, enseñanza
y didáctica, pedagogía).
7. Evaluación (por ejemplo: de los docentes,
del rendimiento académico, comparaciones
internacionales, exámenes nacionales).
8. Financiamiento (por ejemplo: presupuesto
en relación al PIB, por cada nivel de educación, por
regímenes especiales de educación, porcentaje en
instituciones privadas, porcentaje presupuestario
cubierto por pensiones, porcentaje dedicado a
mantenimiento de la infraestructura).
9. Gobernanza (por ejemplo: estructura
organizacional, toma de decisiones, manejo del
presupuesto).
10. Familia y comunidad (por ejemplo: nivel de
interacción escuela-comunidad y viceversa, nivel
de sensibilidad de las instituciones educativas a
las necesidades de la economía local en términos
de carreras y preparación para el sector laboral).
11. Contexto, cultura, marco legal y demográfico
(por ejemplo: tipos de condiciones relevantes a la
educación) (Tokuhama-Espinosa, 2015, p.126).
Hoy en día la comunidad internacional de investigadores
83
educativos reconoce la complejidad de medir la calidad
educativa y ha cedido la decisión final a cada actor Figura 1. Relación ente visión, objetivo, meta,
(WERA, 2015). Lo que sí se ha consensuado es que todas acción e indicadores
las once categorías de indicadores mencionados deben
ser revisados en comparación con las prioridades, los
presupuestos, visiones de desarrollo y compromisos con VISIÓN OBJETIVO META ACCIÓN INDICADOR
los otros entes que conforman la sociedad.

¿Cómo se toma decisiones sobre la selección de los

Elaborado por: La autora
indicadores de calidad?

Debido a la cantidad de indicadores posibles, los países
deben tomar decisiones sobre las prioridades de las
políticas públicas deseadas y, preferiblemente, esta
decisión no debe ser realizada sólo por el gobierno
de turno, sino también con visión de largo plazo (ver
Reynolds, Temple, Robertson & Mann, 2001). Esta toma
de decisiones sobre los indicadores varía según el país.
En algunos casos, la selección de indicadores prioritarios
para medir la calidad de la educación depende de las
autoridades del Ministerio de Educación (por ejemplo, en
Perú [ver Balarin, 2014]).En otros casos, los ciudadanos
votan para definirlos (por ejemplo, en Suiza [ver Gonon
& Maurer, 2012]); y, en otros, son estipulados de acuerdo
a objetivos macro del Estado (por ejemplo, en Singapur
[ver Gopinathan, 2001]). Independientemente de la
manera en que se los seleccionan, los indicadores deben
ser utilizados para medir los logros cumplidos por ciertas
acciones, que a su vez sirven para lograr determinadas
metas u objetivos (Veenhoven, 2002) (Ver Figura 1).
Como los presupuestos para la educación son limitados,
la mayoría de los países no pueden medir todo lo
deseable y tienen que elegir entre varias opciones.
Históricamente, se puede identificar países que eligieron
indicadores no porque eran los mejores para medir
logros en el cumplimiento de una política pública u
objetivo específico, sino porque requerían datos fáciles
de recolectar y/o analizar, o implicaban menores costos
en relación a otras alternativas (Little, Lindenberger
& Nesselroade, 1999). En otros casos, hay países en

Tabla 1. Matriz para selección de indicadores

Categoría de indicador Visión de desarollo Prioridades Presupuesto
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4

Cobertura
Equidad e Igualdad

Retención y Eficiencia Terminal

Estándares
Logros Académicos

Docencia y Enseñanza

Evaluación
Financiamiento

Gobernanza

Familia y Comunidad
Contexto, Cultura, Legal y Demográfico

Fuente: Autora, 2015

84
 Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa
donde se ha seleccionado medir los indicadores que
resultan favorables para el gobierno o, en otros, sólo los
indicadores que son recomendados por organizaciones
internacionales como las Naciones Unidas (2000),
Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Fondo para la Infancia
de las Naciones Unidas (UNICEF), la Organización de
Estados Iberoamericanos (OEI) o la Organización para la
Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) (Putnam,
2001) (Ver Tabla 1).
Estándares de calidad en América Latina y el Ecuador
Los países de América Latina han participado en una
serie de reformas en su afán de integrarse mejor en la
sociedad del conocimiento (Aguerrondo, 1998; Esteve,
Figura 2: Comparación de políticas: PDE 2006-2015 y Objetivos 2015-2025
PDE 2006 - 2015
Universalización de Educación
Política 1: Infantil [Inicial]
Universalización de Educación
Política 2:
General Básica
Incremento en la matricula en el
Política 3: Bachillerato hasta alcanzar al menos 75%
de la población correspondiente.
Erradicación del analfabetismo y
Política 4: fortalecimiento de la educación alternativa
Mejoramiento de la infraestructura
Política 5: física y el equipamiento de las instituciones
educativas
Mejoramiento de calidad y equidad
Política 6: de la educación e implementación del
Sistema Nacional de Evaluación
Revalorización de la profesión docente,
Política 7: desarrollo profesional, condiciones de
trabajo y calidad de vida
Aumento del 0.5% anual en la participación
Política 8: del sector educativo en el PIB hasta alcanzar
al menos el 6%
Fuente: Autora y Equipo Grupo FARO, 2015
2003; Tedesco, 2004) y, por ende, han pasado por una
reflexión seria sobre la calidad educativa. Ecuador no es
una excepción. Empezando por la Reforma Curricular de
1996, el país ha experimentado varios acercamientos al
concepto de calidad y optado por distintas prioridades
en la agenda educativa. Las políticas de Educación
priorizadas por el gobierno fueron articuladas en el Plan
Nacional de Educación (PDE) 2006-2015. El PDE 2006-
2015 fue propuesto por un gobierno (el del Presidente
Palacio), votado en referéndum y aplicado por otro
gobierno (el del Presidente Correa) (Ministerio de
Educación, 2006), que recientemente ha propuesto el
Plan Nacional de Educación de 2016-2025 (Ministerio de
Educación, 2016) (Ver Figura 2).
La Figura 2 muestra las iniciativas contempladas por el
PDE 2016 - 2025
Garantizar oportunidades de aprendizaje
Calidad Objetivo 1: para desarrollar una comunidad educativa
justa, solidaria e innovadora
Mejorar los resultados de aprendizaje
Calidad Objetivo 2: medidos a través de un sistema integral de
evaluación de la calidad
Convertir la política educativa en una
política de estado y generar
Gestión Objetivo 1: corresponsabilidad de la comunidad en su
diseño, implementación y seguimiento
Usar eficiente y eficazmente los recursos
Gestión Objetivo 2: públicos destinados a la educación
Garantizar que exista la oferta para la
Cobertura Objetivo 1: educación inicial en diferentes
modalidades
Cobertura Objetivo 2: Lograr que la población culmine el
bachillerato en la edad correspondiente
Garantizar y fortalecer la oferta de
educación intercultural bilingüe para los
Cobertura Objetivo 3: pueblos y nacionalidades, en todos los
niveles
Garantizar una oferta educativa pertinente
Cobertura Objetivo 4: a toda la población con necesidades
educativas especiales asociadas o no a
una discapacidad
85
Figura 3: Prioridades en los Planes Decenal de Educación 2006-2015 y 2016-2025

Categorías de
indicadores de Prioridades PDE 2006 - 2015
calidad educativa PDE 2016 - 2025
Política 1 Política 2 Política 3 Política 4 - No se trabajó
Cobertura
Cobertura- Cobertura-
Objetivo 1 Objetivo 2

Equidad e -
Igualdad Cobertura- Cobertura-
Objetivo 3 Objetivo 4

Política 1 Política 2 Política 3 Política 4

Retención y
Eficiencia Terminal Cobertura- Cobertura-
Objetivo 1 Objetivo 2

Política 5 Política 6
Estándares
(solo infraestructura)

Cobertura-
Objetivo 1

Política 6
Logros Académicos
Calidad-
Objetivo 2

Política 7
Docencia y Enseñanza
-

Política 6
Evaluación Calidad- gobierno a inicios de 2016 en el PDE 2006-2015 y cómo
Objetivo 2 la política pública educativa del país ha cambiado.
Las prioridades que muestra la Figura 2 para ambos
Política 8 Planes han dado un giro desde la cobertura hacia
Financiamiento Gestión-
Objetivo 2 otros indicadores de calidad relacionados con equidad
(atender grupos vulnerables [Cobertura, Ob. 8] o
tradicionalmente excluidos [Cobertura, Ob. 7]); con la
-
Gobernanza
Calidad- Gestión-
búsqueda de continuidad a través de la expansión de
Objetivo 1 Objetivo 1 la participación ciudadana (Gestión, Ob.1); y, con el
deseo de “desarrollar una comunidad educativa justa,
- solidaria e innovadora” (Calidad, Ob.1). La importancia
Familia y Comunidad Calidad- dada a la innovación es un enfoque nuevo del PDE
Objetivo 1 2016-2015 y refleja el interés del Ecuador de participar
en mayor medida en la sociedad del conocimiento, tal
- como está proclamado en el Plan Nacional de Buen Vivir
Contexto Cultural,
Legal y Demográfico Calidad- (2013) (Ver Figura 3).
Objetivo 1

No se puede afirmar que todos los objetivos (las

“políticas”) del gobierno planteados en 2006 fueron
realizados hasta la fecha, pero sí se puede argumentar
Fuente: Autora y Equipo Grupo FARO, 2015 que en la historia del país no ha habido tanta inversión
en Educación y que es evidente que hubo aportes

86

Tabla 2. Alcances del Plan Decenal de Educación 2006-2015
Políticas de PDE 2006-2015
Política 1: Universalización de
la Educación Infantil [Inicial]
Política 2: Universalización de
la Educación General Básica
Política 3: Incremento en la
matrícula en el Bachillerato
hasta alcanzar al menos 75% de
la población correspondiente
Política 4: Erradicación del
analfabetismo y fortalecimien-
to de la educación alternativa
Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa
Alcances hasta agosto 2014
Política 1: Universalización de la Educación Inicial de 0 a 5 años.
En general:
Presupuesto devengado en el 2013: 4,92 millones de USD
Presupuesto devengado total de educación en el 2013 3 225,49 millones de
USD
Porcentaje de representación presupuesto devengando política 1 vs presu-
puesto total educación en el 2013 0,15%
Indicadores de proceso y resultado:
Tasa de crecimiento promedio del presupuesto codificado 2009-2013: 41,58%
Tasa de ejecución promedio: 65,83%
Tasa de cobertura de educación inicial en el 2013: 29,57%
Política 2: Universalización de la Educación General Básica de primero a
décimo.
En general:
Presupuesto devengado en el 2013: 1 792,63 millones de USD
Presupuesto devengado total de educación en el 2013 3 225,49 millones de
USD
Porcentaje de representación presupuesto devengando política 1 vs presu-
puesto total educación en el 2013 55,58%
Indicadores de proceso y resultado:
Tasa de crecimiento promedio del gasto codificado 2009-2013: 9,28%
Tasa de ejecución promedio: 98,28%
Tasa neta de asistencia a EGB en el 2013: 96,14%
Tasa bruta de asistencia a EGB en el 2013: 102,47%
Política 3: Incremento de la matrícula en el bachillerato hasta alcanzar al
menos el 75% de la población en edad correspondiente.
En general:
Presupuesto devengado en el 2013: 361,35 millones de USD
Presupuesto devengado total de educación en el 2013 3 225,49 millones de
USD
Porcentaje de representación presupuesto devengando política 1 vs presu-
puesto total educación en el 2013 11,20%
Indicadores de proceso y resultado:
Tasa de crecimiento promedio del presupuesto codificado 2009-2013: 7,44%
Tasa de ejecución promedio: 98,85%
Tasa neta de asistencia a Bachillerato en el 2013: 65,80%
Tasa bruta de asistencia a Bachillerato en el 2013: 91,75%
Política 4: Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación
continua para adultos.
En general:
Presupuesto devengado en el 2013: 39,14 millones USD
Presupuesto devengado total de educación en el 2013 3 225,49 millones de
USD
Porcentaje de representación presupuesto devengando política 1 vs presu-
puesto total educación en el 2013 1,21%
Indicadores de proceso y resultado:
Tasa de crecimiento promedio del presupuesto codificado 2009-2013: 11,06%
Tasa de ejecución promedio: 94,82%
Tasa de analfabetismo en el 2013: 6,71%
87
 Políticas de PDE 2006-2015
Política 5: Mejoramiento de la
infraestructura física y equipa-
miento de las instituciones
educativas
Política 6: Mejoramiento de
calidad y equidad de la
educación e implementación
del Sistema Nacional de
Evaluación
Política 7: Revalorización de la
profesión docente, desarrollo
profesional, condiciones de
trabajo y calidad de vida
Política 8: Aumento del 0.5%
anual en la participación del
sector educativo en el PIB hasta
alcanzar al menos el 6%
Fuente: Yánez, 2014.
88
Alcances hasta agosto 2014
Política 5: Mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento de las
instituciones.
En general:
Presupuesto devengado en el 2013: 101,78 millones de USD
Presupuesto devengado total de educación en el 2013 3 225,49 millones de
USD
Porcentaje de representación presupuesto devengando política 1 vs presu-
puesto total educación en el 2013 3,16%
Indicadores de proceso y resultado:
Tasa de crecimiento promedio del presupuesto codificado 2009-2013: 5,48%
Tasa de ejecución promedio: 62,23%
Política 6: Mejoramiento de la calidad y equidad de la educación e implementa-
ción de un sistema nacional de evaluación y rendición de cuentas de sistema
educativo.
En general:
Presupuesto devengado en el 2013: 34,52 millones de USD
Presupuesto devengado total de educación en el 2013 3 225,49 millones de
USD
Porcentaje de representación presupuesto devengando política 1 vs presu-
puesto total educación en el 2013 1,07%
Indicadores de proceso y resultado:
Tasa de crecimiento promedio del presupuesto codificado 2009-2013: 111,54%
Tasa de ejecución promedio: 77,52%
Política 7: Revalorización de la carrera docente y mejoramiento de la formación
inicial, desarrollo profesional, condiciones de trabajo y calidad de vida.
En general:
Presupuesto devengado en el 2013: 479,08 millones de USD
Presupuesto devengado total de educación en el 2013 3 225,49 millones de
USD
Porcentaje de representación presupuesto devengando política 1 vs presu-
puesto total educación en el 2013 14,85%
Indicadores de proceso y resultado:
Tasa de crecimiento promedio del presupuesto codificado 2009-2013: 58,57%
Tasa de ejecución promedio: 93,09%
Política 8: Aumento del 0,5% anual en la participación del sector educativo en
el PIB hasta alcanzar al menos el 6%.
En general:
Total del gasto devengado en el 2013: 3 225,49 millones de USD
Indicadores de proceso y resultado:
Tasa de crecimiento promedio del presupuesto codificado 2009-2013: 0,51 %
 Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa
importantes a la calidad educativa en el país. El balance
de la inversión presupuestaria y logros cualitativos del
PDE 2006-2015 están resumidos en la Tabla 2 (hasta
agosto 2014).
PDE 2006-2015: cobertura, lo más
importante para potenciar la equidad
Con base en la Figura 3 y otros documentos de análisis
del progreso educativo del Ecuador en los últimos años
(PREAL, Fundación Ecuador & Grupo FARO, 2010), se
puede interpretar que las prioridades del gobierno
central del Ecuador en los últimos 10 años enfatizan en
políticas relacionadas a la cobertura, para permitir el
acceso de todos a la educación. El enfoque en cobertura
ha sido promovido por entes internacionales como un
primer esfuerzo en democratizar los procesos, motivar
y, en ciertas instancias, desbloquear el acceso al sistema
escolar para toda la población. Los 10 años obligatorios
de educación básica para todos, tal como lo ha sugerido
las Naciones Unidas (2015) han sido propuestos como
un reto global en la búsqueda de mejores oportunidades
para todos. Estos indicadores son considerados por
la comunidad mundial como los mínimos avances
aceptables, en su búsqueda de equidad (esta meta fue
superada por Ecuador en 2008, cuando se estableció los
13 años de educación obligatoria).
El gobierno hizo muchos esfuerzos en el primer Plan
Decenal de Educación 2006-2015, pero se puede observar
que hubo una carencia de involucramiento de otros
actores de la sociedad educadora para el logro de las
metas propuestas. Hubo poca participación ciudadana
en la construcción de la Educación del país y no existe
evidencia de que el gobierno reconociera la importancia
de actores comunitarios de la sociedad civil y sus roles
en los procesos de formación del individuo.
Es importante anotar en la evaluación del PDE 2006-
2015 que, aunque no fue anunciada explícitamente
como parte del Plan, se desarrolló nueva legislación
substancial relativa a la educación del país. Las nuevas
leyes que regulan políticas en educación se encuentran
en algunas secciones de la Constitución Política (2008),
en la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI)
(2011), en la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES)
(2010), en el Plan Nacional de Buen Vivir (2006, 2013),
entre otros documentos. Este nuevo marco legal ha
permitido llamar la atención de la sociedad sobre la
Educación y elevar la percepción sobre la importancia
de su rol en el cambio deseado en el país. Así lo ha
expresado SENESCYT, en el documento Transformación
de la matriz productiva: Revolución productiva a través
del conocimiento y el talento humano (2010). Además,
en 2012, SENESCYT estableció la exigencia de obtener
mínimo 800 puntos en el Examen Nacional para
Educación Superior (ENES) para ingresar en la carrera
de Educación a nivel de Licenciatura, generándose una
reducción de candidatos para la carrera, en 2014 y 2015.
PDE 2016-2025: de cobertura a calidad,
pero con poco énfasis en los docentes
Al evolucionar en el concepto de calidad, Ecuador ha
dado pasos para ir más allá de los “pisos” mínimos y
alcanzar “techos” más altos, en términos de retos en
calidad. En el Nuevo Plan Decenal 2016-2025, existe
un énfasis bastante mayor en la importancia que se
otorga a la corresponsabilidad en la participación de
los otros actores en la Educación y en la formación del
individuo en la sociedad. Además de este cambio, existe
una mención explícita de inclusión de poblaciones
tradicionalmente excluidas, marginalizadas o ignoradas
por el sistema educativo, como las personas con
capacidades especiales, y los indígenas (Cobertura, Ob.
3, Ob.4).
No sólo está contemplado ampliar el involucramiento
de más actores para cumplir con los objetivos en la
Educación, sino que además, el nuevo Plan sugiere
“convertir la política educativa en una política de Estado”
(Gestión, Ob.1), lo que transciende gobiernos de turno y
determina que las acciones en el ámbito de educación
no se limiten al quehacer del Ministerio de Educación,
sino que otros ministerios puedan generar respuestas
a los retos educativos. Esta apertura a la participación
de más actores en el desarrollo educativo del país abre
las puertas a una variedad de iniciativas que el gobierno
no puede hacer solo (tal como formar personas con
valores o mejorar hábitos de estudio) y puede contribuir
a potencializar la posibilidad de éxito y/o eficiencia de
las acciones a ejecutar (como por ejemplo, la enseñanza
de la materia de Emprendimiento, en colaboración con
otros ministerios).
89
Figura 4: Nuevo perfil del bachiller ecuatoriano

Perfil del bachiller ecuatoriano y del ciudadano ideal 2015

Gobierno Local

Empresarios Universidades

Estudiantes Directores

Docentes Comunidad

Gobierno Central Familias

1. Comprendemos las necesidades y potencialidades de nuestro país y nos involucramos en la construcción

de una sociedad democrática, equitativa e inclusiva.

2. Actuamos con ética, generosidad, integridad, coherencia y honestidad en todos nuestros actos.

3. Procedemos con respeto y responsabilidad con nosotros y con las demás personas, con la naturaleza y
con el mundo de las ideas. Cumplimos nuestras obligaciones y exigimos la observación de nuestros
derechos.

4. Reflejamos y reconocemos nuestras fortalezas y debilidades para ser mejores seres humanos en la
concepción de nuestro plan de vida.

5. Tenemos iniciativas creativas, actuamos con pasión, mente abierta y visión de futuro; asumimos
liderazgos auténticos, procedemos con pro actividad y responsabilidad en la toma de decisiones y
estamos preparados para enfrentar los riesgos que el emprendimiento conlleva.

6. Nos movemos por la curiosidad intelectual, indagamos la realidad nacional y mundial, reflexionamos y
aplicamos nuestros conocimientos interdisciplinarios para resolver problemas en forma colaborativa e
interdependiente aprovechando todos los recursos e información posibles.

7. Sabemos comunicarnos de manera clara en nuestra lengua y en otras, utilizamos varios lenguajes como
el numérico, el digital, el artístico y el corporal; asumimos con responsabilidad nuestros discursos.

8. Actuamos de manera organizada, con autonomía e independencia; aplicamos el razonamiento lógico,

crítico y complejo; y practicamos la humildad intelectual en un aprendizaje a lo largo de la vida.

9. Asumimos responsabilidad social y tenemos capacidad de interactuar con grupos heterogéneos,

procediendo con comprensión, empatía y tolerancia.

10. Construimos nuestra identidad nacional en busca de un mundo pacífico y valoramos nuestra
multiculturalidad y multietnicidad, respetando las identidades de otras personas y pueblos.

11. Armonizamos lo físico e intelectual; usamos nuestra inteligencia emocional para ser positivos, flexibles,
cordiales y autocríticos.

12. Nos adaptamos a las exigencias de un trabajo en equipo en el que comprendemos la realidad
circundante y respetamos las ideas y aportes de las demás personas.

Fuente: Autora.

90
 Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

El nuevo perfil del bachiller ecuatoriano El rol docente en la formación del perfil

“No se puede pedir peras al olmo” es un dicho que

Estos objetivos son coherentes con la propuesta del
implica que el Estado ecuatoriano no puede esperar
gobierno de contar con un nuevo perfil del bachiller,
llegar a este perfil de bachiller si los mismos docentes no
como un perfil del ciudadano deseable por todo el país
cumplen con estas características. El nuevo perfil tiene
(Ver Figura 4).
muchas implicaciones para la formación docente.
Si bien más y diversos actores son identificados como
La reevaluación del perfil del bachiller 2011 - 2015
protagonistas de la educación ecuatoriana, el nuevo
conlleva muchas implicaciones para la educación formal
Plan carece de una mención explícita de los docentes
e informal.
en los objetivos. Existen referencias a la necesidad
de “garantizar oportunidades de aprendizaje para
El perfil del bachillerato consensuado permitirá
desarrollar una comunidad educativa justa, solidaria e
un mejor uso de recursos e incrementará la
innovadora”(Calidad, Ob.1), que se presume involucra
posibilidad de lograr el reto de la sociedad del
a los docentes. De igual manera, la referencia “mejorar
conocimiento y los aprendices del siglo XXI,
los resultados de aprendizaje medidos a través de un
pero para ello es preciso (a) alinear el currículo
sistema integral de evaluación de la calidad” (Calidad,
de toda la educación obligatoria con el perfil
Ob.2) hace presumir que incluye la labor del docente.
del bachiller (es necesario revisar el contenido
También se espera “garantizar que exista la oferta
curricular y las áreas de conocimiento elegidas,
para la educación inicial en diferentes modalidades”
en función del cumplimiento del perfil); (b)
(Cobertura, Ob.1) y “lograr que la población culmine el
alinear los indicadores, los estándares y las
bachillerato en la edad correspondiente” (Cobertura,
prácticas de evaluación (se requiere confirmar
Ob.2). Ambas dependen de la calidad de docencia,
que los instrumentos de evaluación responden
pero no se menciona al docente en forma explícita en
a las características del perfil), y ponerlos en
ninguno de los objetivos del nuevo Plan. Sin embargo,
conocimiento de todos los actores implicados
se menciona cinco acciones que el gobierno plantea
en la educación; (c) determinar textos y otros
impulsar respecto a los docentes:
materiales de soporte (hay que revisar la
estructura y el contenido de los textos); (d)
1. Implementación de evaluaciones periódicas
decidir el perfil del docente necesario (se debe
para docentes.
reconsiderar el perfil docente basado en el perfil del
estudiante); (e) crear programas de capacitación
2. Formación profesional integral (formación
docente (es necesario revisar la formación
continua) y de 4to nivel para los maestros del
inicial y la capacitación continua); (f) planificar
Magisterio Fiscal, con pertinencia cultural.
prioridades presupuestarias (hay que considerar
si las inversiones educativas corresponden a las
3. Incorporación de docentes al Magisterio
demandas del perfil); y (g) determinar qué roles
través de procesos méritos y oposición.
debe jugar cada uno de los actores relacionados
con la Educación, incluyendo los miembros de la
4. Generar sistemas de acompañamiento
sociedad civil, especialmente, las universidades
docente para la mejora continua.
(se requiere analizar y elegir las mejores estrategias
para reducir la brecha que existe entre el perfil del
5. Y, asociar el escalafón docente a los niveles
bachillerato y el perfil de ingreso universitario)
de calidad educativa (Ministerio de Educación
(Tokuhama-Espinosa, 2016).
2016a, p.2).
Al analizar los objetivos macro del Estado, representados
Una posible interpretación es que la docencia recibirá
en las características del nuevo perfil del bachiller
atención a través de exámenes de ingreso a la carrera,
ecuatoriano, se puede identificar con claridad la brecha
evaluaciones periódicas y reconocimiento de su labor
entre lo ideal (el perfil) y la situación actual.
a través de un escalafón relacionado con “calidad

91
educativa”. Además, estos aspectos muestran mejoras
substanciales en relación al Plan de 2006. Estas
propuestas son dignas de reconocimiento, pero no son
suficientes.
Tal como se menciona en el mismo Plan Decenal de
Educación 2016-2025, el rol de otros actores en la
educación de calidad es de gran importancia. Es por
esta razón que a continuación se analiza otros actores
necesarios en el desafío del mejoramiento de la
educación; se plantea una definición sobre los procesos
educativos; y, se culmina con una definición del concepto
“sostenible,” en el contexto de acciones educativas.
La conexión entre actores: ¿quién hace
qué por la educación?
Se entiende que “la educación” del país incluye los
sistemas formales y no formales, como escuelas, colegios,
universidades, institutos, museos, centros comunitarios,
parques y cualquier otro ámbito que instruye, enseña
o influye en el desarrollo de potencialidades de un
ser humano. En base a esta definición ampliada del
concepto “educación” los actores educativos también
deben ser redefinidos. La figura 5 ilustra algunos de los
actores que influyen en el rendimiento académico y en
el desarrollo holístico del individuo. (Ver Figura 5)
Figura 5: Actores en la sociedad educadora
Acompañamiento Pedagóco Sistémico:
Aprendizaje reflexivo
Otras
Instituciones
Educativas
Redes, alianzas,
federaciones,
partnerships
Escuela
Instituciones
comunitarias
Director
Docente
Estudiante
Medios de
Comunicación
Organizaciones
internacionales
Fuente: Autora
92
Existen múltiples actores que conforman la “sociedad
educadora”, dentro de los cuales constan los
tradicionales: estudiantes, docentes, directores y
personal administrativo del sistema educativo en
general. Además de estos actores, este trabajo contempla
la importancia de otros anteriormente no reconocidos
suficientemente en su rol en la educación, pero que
influyen de manera fundamental en el desarrollo de las
potencialidades del ser humano. Se incluyen los padres
y madres de familia, la familia extendida (abuelos, tíos,
etc.), medios de comunicación, actores culturales,
científicos, tecnológicos, recursos de la comunidad,
entre otros.
La conexión entre acciones y resultados: los procesos
educativos
En este ensayo se entiende los procesos educativos
como los pasos requeridos para el logro de los objetivos.
Dentro de los procesos educativos se incluye la formación
docente, la evaluación, la inclusión, la reforma curricular,
entre otros. Se ilustra las relaciones entre las etapas de
cumplimiento de los retos en la Figura 6.
El análisis de la brecha entre lo real y lo
ideal en la calidad educativa en Ecuador
Familia
Universidades y otras
organizaciones
de investigación
Gobierno Local
Gobierno Central
Ministerios
relacionados
 Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

El análisis de la brecha es una metodología que
permite evaluar el estado actual de una propuesta en
comparación con el objetivo planteado. Al analizar
la distancia entre lo actual y lo ideal, surgen acciones
necesarias para “cubrir” la brecha (Ver Figura 6).
padres de familia, docentes, estudiantes, universidades,
ministros del Estado, ex ministros de educación y otros
miembros de la sociedad civil. Al analizar la brecha, se
encuentra varios desafíos pendientes que se describe a
continuación (Ver Figura 7).

En el caso de la educación en Ecuador, se puede usar Desafíos presentes y futuros

los logros en educación del Plan Nacional de Educación
2006-2015 y otros avances en los ámbitos legal y social
Si bien existen avances importantes en la educación
para determinar el estado actual de la educación. Por
ecuatoriana gracias a los esfuerzos de las últimas
otra parte, este estudio sugiere usar el nuevo perfil
décadas, aún se evidencia varios problemas que
del bachiller como el “ideal deseado” que debe ser
enfrenta la calidad de la educación en el Ecuador.
consensuado entre varios actores, incluyendo madres y
En esta sección se busca abrir el debate y la reflexión

Figura 7: Objetivos de la educación de calidad

Retención y Eficiencia Terminal

Logros
Cobertura
Equidad
Familia y
Comunidad

Académicos
e Igualdad
Estándares
Gobernanza

Docencia y Enseñanza
Contexto, Cultural,
Legal y Demográfico Evaluación Financiamiento
Fuente: Autora y Equipo de Grupo FARO

Figura 6: Análisis de la brecha entre lo real y lo ideal en la calidad educativa ecuatoriana

Donde estamos Donde queremos estar

Logros PDE 2006 - 2015 Perfil bachiller (ciudadano)

Acciones necesarias para llenar la brecha entre lo actual y lo ideal

Fuente: Autora

93
Tabla 3: Problemas, preguntas, propuestas y responsables
Problema
DOCENCIA:
Calidad insuficiente
Escasez de candidatos
(bajo interés en la
carrera docente)
Desvalorización de la
profesión en la
sociedad
ARTICULACIÓN:
Falta de articulación entre
teoría-práctica e investigación
Falta de articulación entre niveles
de formación
Falta articulación entre la escuela, educación superior significa un
la comunidad y el Estado
EDUCACIÓN
INCOMPLETA:
Rezago escolar (casi 40% de la
población de más de 18 años no
tiene Bachillerato)
Escasez de conocimiento del
entorno y el mundo
Déficit de investigación en el
país; poco contacto con “la
sociedad de conocimiento”
Poca comprensión de la
conectividad y los recursos
digitales
94
Pregunta
¿Cómo formar docentes que
fortalezcan el desarrollo del
estudiante integral de acuerdo a
estándares y necesidades
nacionales e internacionales que
modela el nuevo perfil?
¿Cómo actualizar los profesores
para que sean docentes del siglo
XXI?
¿Quién debe/quiere ser docente?
¿Cómo seleccionar y conservar
los mejores docentes (para el
sistema público)?
¿Cómo implementar la Reforma
Curricular en las aulas con
flexibilidad, pertinencia y
relevancia?
¿La Reforma Curricular en el
sistema educativo y en la
verdadero cambio en la
Educación en el Ecuador?
¿Cómo crear la oportunidad
para educación para todos,
escolaridad completa a toda la
población?
¿Cómo conectar la escuela con
la sociedad y el mundo?
Propuesta Responsables
Formación docente inicial y Estudiantes
continua integrada a formación Docentes
de estudiantes para crear una Sistema Educativo
“comunidad de aprendizaje”
Actores
Actualizar al cuerpo docente y Sectores intersectoriales
formar nuevos docentes con
competencias en neurociencia
educativa, tecnologías, a través
de un currículo basado en
competencias y aplicaciones
prácticas
Acompañamiento formativo Docentes
entre: escuela y universidad Escuelas
“docente bueno” + “docente en Universidades
formación” + “docentes en
Sistema Educativo
servicio” + estudiantes
Sociedad
A través de: inclusión entre
niveles y aprovechamiento del
experticia existente, apoyo
pedagógico, recursos
bibliográficos, recursos
tecnológicos, para una
formación docente de calidad
Integralidad del sistema: Escuelas
articulación de perfiles y de Universidades
teoría-práctica-investigación en Comunidad
la formación docente y en el Empresarios
sistema educativo Museos
Formar docentes y crear redes Docentes
de aprendizaje e investigación
con plataformas digitales para Estudiantes afuera del
dar acceso a la educación de sistema regular
calidad (que fomente la
inclusión de poblaciones Estudiantes en el sistema
vulnerables, fuera del sistema regular
escolar, rurales, encarceladas,
embarazadas, discapacidades) Sociedad Sistema
a todo nivel (educación inicial educativo y educación no
hasta universidad) a través de la formal
educación en línea
Actores intersectoriales
Valorar e incluir educación no
formal

Problema
GESTIÓN:
Una arquitectura escolar sobre
regulada y poco flexible
Poca participación de actores
afuera del gobierno y formación
incompleta de la sociedad
educadora
POLÍTICA DE LENGUAJE:
Necesidad de políticas,
definiciones e
implementaciones
EDUCACIÓN HOLÍSTICA:
Sistema educativo que no
responde a las necesidades
integrales de las personas y la
sociedad
MEMORIA INSTITUCIONAL:
Sistemas débiles e inaccesibles
de registro, procesamiento,
acceso y difusión de la
información
Fuente: Autora y Monserrat Creamer G.
Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa
Pregunta
¿Cómo formar una sociedad
educadora?
¿Cómo formar una escuela que
aprende?
¿Cómo ofrecer una formación
bilingüe y multilingüe de calidad
e intercultural (para todos)?
¿Cómo hacer la educación más
humanizante?
¿Cómo desarrollar el potencial
intelectual, social, afectivo y de
responsabilidad social y
personal de todos los
ecuatorianos?
¿Cómo fortalecer la memoria
institucional para aprender de
experiencias previas?
¿Cómo evaluar procesos, actores
y recursos para fortalecer la
transparencia, rendición de
cuentas y participación
responsable de la sociedad?
Propuesta Responsables
Potenciar la gobernanza, la gestión Directores
escolar con autonomía
responsable, el rol de directores y Docentes
docentes con diferente enfoque de
liderazgo, en una educación Sistema educativo
centrada en los estudiantes,
innovadora y de calidad con la Sociedad
participación de la comunidad
Sugerir roles activos para diferentes
actores en la construcción de un
modelo de una sociedad educadora
Formar docentes expertos en La sociedad intercultural
pedagogía multilingüe, y en los
contextos donde se usa la lengua El sistema educativo
escolar y universitario
Transversalizar la interculturalidad
en todo el sistema educativo, Los sectores y actores de
desarrollar el diálogo de saberes educación no formal
Promover la conectividad y las Las redes nacionales e
redes nacionales e internacionales internacionales
utilizando plataformas virtuales
Elevar la calidad de la experiencia Docentes
educativa en contextos auténticos y
diversos, formales y no formales Estudiantes
Familias
Enriquecer la formación
interdisciplinaria con mayor
oportunidad de indagar en áreas de Directivos
conocimiento de estudios sociales,
artísticos, entre otros, a través de la Sociedad
adaptación e implementación
flexible del currículo, de la Actores y sectores de
evaluación para el desarrollo del educación no formal
perfil del estudiante y del docente
Medios de comunicación
Desarrollar sistemas de información Sistema educativo
tecnológicos, administrativos y
jurídicos, que son eficientes y Centros de investigación
eficaces con el manejo de
información relacionada con los Sociedad civil
estándares nacionales e
internacionales Medios de comunicación
Generar mecanismos en los mismos
ámbitos que garanticen el acceso a
la información para fomentar la
comunicación, participación,
investigación y rendición de
cuentas
95
sobre estos problemas y plantear posibles propuestas
para enfrentarlos. La Tabla 3 presenta este análisis (las
propuestas que están subrayadas son ideas que pueden
ser ejecutadas parcialmente a través de tecnología
educativa; esto será discutido a continuación) (Ver
Tabla 3).
Existen varias maneras de responder a las propuestas
señaladas arriba, algunas de las cuales son compartidas
en este libro. Un eje transversal en la mayoría de las
propuestas es la posibilidad de usar tecnología para
avanzar en los objetivos. A continuación se explora el
potencial uso de tecnología educativa en la educación
de calidad en el Ecuador.
“los líderes académicos en instituciones con ofertas en
línea siguen siendo positivos acerca de los resultados
de aprendizaje de los cursos en línea,” (Allen & Seaman,
2014). En las universidades de los Estados Unidos, 33,5%
de los estudiantes toman por lo menos un curso en línea
cada semestre y la tendencia está en crecimiento. A nivel
de colegios, el entusiasmo por la tecnología es aún más
amplio y la sofisticación de los programas crece con
cada generación. Muchos estudiantes del Bachillerato
Internacional y en varios colegios del país aprenden a
programar como parte de sus estudios y esta tendencia
está en crecimiento también.
En línea: más recursos y más flexibilidad

Educación en línea es educación de Muchos estudiantes que tienen acceso a cursos en

línea afirman que eligen clases en esta modalidad
calidad por la cantidad de recursos disponibles. Se puede
complementar las lecturas con videos, podcasts
La educación en línea es un poderoso recurso educativo
(distribución de archivos multimedia) o exámenes
que ha sido válido a lo largo de la última década, como
de práctica y recibir ayuda con más frecuencia, en
un mecanismo de enseñanza de calidad. Originalmente,
comparación con el tiempo que les puede tomar el ubicar
se valoró menos a la educación en plataformas
a un docente. Se puede argumentar que la experiencia
virtuales que a la educación convencional en el aula
multimodal es más estimulante que la mayoría de los
y este tema fue motivo de estudios empíricos para
cursos en la escuela que dependen sólo del carisma del
establecer la eficacia de las modalidades virtuales. Las
docente para motivar al estudiante.
investigaciones del Sloan Consortium (Allan & Seaman,
2013), por ejemplo, reconocen que los estudiantes
A nivel universitario y de capacitación docente, otra
universitarios ya consideran que el modelo híbrido de
razón por la cual las personas eligen clases en línea, es
enseñar parcialmente en línea y parcialmente en aulas
por su flexibilidad. Muchos estudiantes toman clases
convencionales es el más eficiente. El segundo lugar lo
en forma sincrónica con profesores que viven en otros
ocupa la enseñanza 100% en línea. En tercer lugar, se
lugares lejanos (y la sede de la plataforma virtual
encuentra la educación convencional y presencial (“brick
puede estar incluso otro país). La posibilidad de elegir
and mortar settings”), que parece carecer de variedad,
cuándo y dónde recibir un curso es muy atractiva para
recursos y flexibilidad en el tiempo, en comparación con
la generación de hoy. Además, las aulas en línea tienden
las alternativas en línea, cuando el potencial del aula
a tener más flexibilidad en el tiempo y en la cantidad de
virtual está maximizado. Según un estudio longitudinal
recursos, lo cual aumenta la posibilidad de nivelarse en
de Babson College, la opinión respecto a la alta calidad
los estudios.
de estudios en línea subió de 57% en 2012 a 77% en 2014
(Allen & Seaman, 2014).
Es importante destacar que la educación en línea no es
igual que la educación a distancia, ni es equivalente al
Educación en línea no es igual a educación a distancia
término “MOOC” o Massive Online Open Course (curso
masivo abierto en línea). La educación a distancia fue
En los Estados Unidos, Japón, Alemania, Canadá y
concebida en los años de 1920, para responder a la
Francia existen estudios que favorecen mayormente
demanda de personas que vivían lejos de instituciones
el uso de plataformas virtuales, y países como España,
educativas que querían complementar o culminar sus
Brasil y México tienen programas a distancia por más
estudios. Estas personas recibían libros y deberes por
de 20 años. Los directivos de instituciones educativas
correo y, al cumplir las lecturas y tareas, devolvían los
muestran una actitud positiva sobre los cambios que
mismos por correo a la institución para ser calificados.
puede traer la educación virtual. En los Estados Unidos,

96
 Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa
Este continúa siendo el modelo de educación a
distancia, con la pequeña diferencia en Ecuador de que
los estudiantes son convocados para tomar exámenes
en sedes centrales, de manera presencial.
Los MOOCs son cursos gratuitos ofrecidos en su mayoría
por universidades, que son un modelo moderno de la
antigua educación a distancia. Los MOOCs eliminan la
flexibilidad relativa al tiempo, pues son cursos con fechas
de entrega de deberes estrictas. En general, los MOOCs
son conferencias grabadas, seguidas por exámenes y a
veces deberes (Ver Tabla 4).
La educación en línea se diferencia de la educación
a distancia por realizarse en formatos sincrónicos o
asincrónicos. Es decir, algunos cursos en línea requieren
de asistencia en una hora establecida. Otra diferencia
es el nivel de acompañamiento del estudiante por parte
del docente. Los cursos en línea ofrecen una educación
relativamente personalizada a través de un incremento
de acceso a recursos humanos y de materiales 24/7/365
(varias universidades mantienen la política de responder
al estudiante dentro de 24 horas del pedido, que muchas
veces es más óptimo que el contacto físico, pues el
profesor suele estar disponible en su oficina una vez a
la semana).
También existe una mayor posibilidad de diferenciar
la instrucción en aulas virtuales creando “niveles”
dentro del aula. Estos niveles permiten reforzar áreas
de conocimiento del estudiante que pueden ser débiles,
no practicadas por mucho tiempo o inexistentes. Por
ejemplo, en una clase sobre Matemática avanzada, un
estudiante puede tener la necesidad de revisar varios
elementos de Matemáticas básicos o intermedias para
prepararse para las demandas del nivel avanzado. El
docente puede aprovechar del diseño del aula para crear
ejercicios de refuerzo en distintos niveles de la clases
que permitan que el estudiante tenga todo los recursos
posibles para llenar sus propios vacíos en conocimientos
y/o destrezas, antes de participar en la clase.
El rol del docente con la introducción de la tecnología
en el aula
Al igual que en la educación convencional, la calidad
del docente es clave. Si bien se puede reorganizar
saberes en la plataforma virtual en una manera más
democrática e inclusiva, no se puede garantizar que el
docente la aproveche. Sumatra Mitra (2010) mostró que
grupos pequeños de niños de niveles socio-económicos
muy bajos que nunca habían utilizado una computadora
en su vida pueden auto organizarse y auto enseñarse
todo el currículo de primaria en menos tiempo que lo
que demoran en una escuela regular en India, África y el
Reino Unido (2010; Mitra & Dangwal, 2010). Este dato nos
hace reflexionar sobre qué pasaría si a los estudiantes se
les permitiera navegar libremente en el Internet con el
reto de auto enseñarse.
Los estudios de Mitra (2003, 2010; Mitra & Dangwal, 2010)
identifican un tema medular en el cambiante escenario
de la educación en el siglo XXI: si bien la tecnología puede
mejorar ciertos aspectos de la educación (organización
de recursos, posibilidades de modificar la instrucción
y evaluación de los estudiantes, manejo de tiempos de
aprendizaje), no reemplaza al docente como el individuo
que ayuda al estudiante a entender dónde, cómo, y por
qué los conocimientos sirven en la vida real (Ver Figura
8).
Figura 8: El docente se puede enfocar más en
el desarrollo de destrezas y actitudes cuando
aprovecha del aula virtual
Vale la pena Contenido que se trabajará en el
familiarizarse
curso (teorias, hechos, datos,
(conocimientos)
fechas, nombres, etc.)
Importante
saber y hacer Habilidades importantes,
(destrezas) destrezas (estrategias, métodos)
Aprendizaje
duradero
“Grandes Ideas” (Big Ideas), lo
que se recuerda luego de
(actitudes)
olvidar el resto de la clase
(valores)
Fuente: Autora, con base en Wiggins & McTighe, 1998, 2005
A los estudiantes de hoy, les gusta el uso de la tecnología
en el aula, en general (Dabbagh, & Kitsantas, 2012). Pero
al tiempo que se puede elevar la calidad de la enseñanza
a través de la tecnología, también se pueden incrementar
problemas clásicos de la escuela, incluyendo bullying, o
en su formal digital, cyber bullying (el acoso escolar vía
medios tecnológicos) (Parris, L., Varjas, Meyers & Cutts,
2012), creando un reto adicional para los docentes
del siglo XXI. El problema de cyber bullying es grave y
97
Tabla 4: Diferencias entre la educación en línea, la educación a distancia y los MOOCs

COMPARACIÓN EDUCACIÓN SUPERIOR “EN LÍNEA” vs. “A DISTANCIA” vs. MOOCs

VIRTUAL o “E-Learning”
CRITERIO DISTANCIA EN LÍNEA MOOCS
“Cursos de Basado en las nuevas tecnologías;
Historia

Historia 2010
correspondencia” vía correo mejor acceso y calidad de información
en Inglaterra 1800s de calidad sin barreras físicas 1980s

Tiempo Tiempos fijos de encuentros Flexible, algunas sesiones sincrónicas,

presenciales en “centros de pero la mayoría asincrónica (48 horas
Totalmente asincrónica
de trabajo con profesor+52 horas
Organización

apoyo”
autónomas, colaborativo y de práctica)

Espacio Instrucción por satélite;
instrucción presencial
Puede existir apoyo de
Internet
Internet: Totalmente en línea, sin Internet: Totalmente
en línea, sin necesidad
necesidad de desplazamiento de un
lugar a otro de desplazamiento de
un lugar a otro

Rol estudiante Autónomo, auto Centrado en el estudiante pero guiado Autónomo, auto
aprendizaje por el experto (profesor) acompañado aprendizaje
de un coordinador y servicios de
soporte académico y técnico

Rol profesor Orientación Tutoría en línea permanente Orientación

Capacitación “regular” + diseños
Papel de actores

instruccionales y en TICs

Apoyo de consejería Depende en el programa, Bajo pedido de reuniones, chat, video

pero en general, no existe conferencia, seguimiento continuo
hasta su graduación

Comunidad de Depende en el programa, Basado en trabajos grupales Trabajo individual

aprendizaje pero en general, auto (proyectos de investigación
organizado colaborativo, debate, entre otros)

Apoyo técnico Centros técnicos 24/7/365 en línea, por celular, chat o Varía por sistema
auto ayuda, videos tutoriales,
reuniones

Admisiones Abierto Bajo examen(es) + estudiantes en Abierto (inscripción

presencial por Internet)

Alcance Regional (a veces con sedes Global Global

en otros países)
Cobertura

Programas Títulos académicos + Títulos académicos + certificados + Por placer (curso por
certificados cursos sin crédito (no asociado con curso), a veces
títulos) certificación
Más mujeres
Demográfico Balance en género Balanceado en
En promedio, mayor que género, todas las
universitarios presenciales Edad promedio 30-35 años edades

98
 Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

COMPARACIÓN EDUCACIÓN SUPERIOR “EN LÍNEA” vs. “A DISTANCIA” vs. MOOCs

VIRTUAL o “E-Learning”
CRITERIO DISTANCIA EN LÍNEA MOOCS
Formato Trabajo autónomo, contacto Trabajo autónomo
con tutores cada semana o Contacto diario con el profesor
cada mes

Interactividad en Solo encuentros eventuales, Espacios permanentes de intercambio, Principalmente trabajo

espacios de muy poco o nulo intercambio apoyo y acompañamiento autónomo del individuo
Recursos en el aula

aprendizaje

Herramientas en el Foros; emails; chats; podcasts;
aula videos de otros; libreta de
notas; calendario
(seguimiento de estudios)
Foros; emails; chats; podcasts; videos Foros; emails; chats;
de otros; libreta de notas; calendario podcasts; videos de
(seguimiento de estudios); material otros; libreta de notas;
interactivo, deberes, discusiones, calendario
pruebas, videos propias; profesores (seguimiento de
internacionales; trabajos grupales; estudios); profesores
aulas virtuales; e-portfolio internacionales

Herramientas de Por computadora (en los Acceso por los celulares y otros Acceso por los celulares
hardware Centros de Apoyo) portátiles + computadores y otros portátiles +
computadores

Materiales Impresos: limitación de Digitales: Todo disponible en el Videos libres+Pocos

difusión (físico); se envían
materiales a sedes (entrega y
recepción), a veces a casa
Logros de aprendizaje VarÍa con el programa
Sistema de control de Depende de la plataforma y
evaluación uso del docente pero
normalmente exámenes
presenciales en los sedes
Evaluación
aula sin costo extra materiales (textos) y
normalmente a un
costo adicional
Documentación continua vía VarÍa con el programa
récords en la plataforma
disponible 24/7
Depende de la plataforma y uso del Depende de la
docente pero normalmente tecnología plataforma y uso del
en el aula (examines formativo y docente pero
sumativo en línea; espacios por normalmente
trabajos escritos; discusiones) (ej.: tecnología (ej.:

Respondus; Turn-It.-In) Respondus; Turn-It.-In)

Instrumentos de Ocasional: trabajos, exámenes Continua: Retroalimentación oportuna Ocasional:

evaluación parciales y/o finales que permite al estudiante conocer su principalmente
nivel de logro en tiempo real. exámenes finales
Tendencias en Depende del docente, pero se Depende del docente, pero se inclina a Depende del docente,
sistemas de inclina más por sumativa que formativa con sumativa pero se inclina más por
evaluación formativa sumativa que
formativa
Evaluación de la No se sabe Control de calidad continuo (técnico y No se sabe
calidad de los cursos de contenido)
Currículo

Currículo comparado Diseñado solo por el propósito Igual (el mismo programa de estudios de Puede o no ser parte
con presencial de esta modalidad clase que presencial; la misma malla) de una carrera

Costo relativo a $$ $$$ $

Costo

presencial $$$$

Fuente: Tokuhama-Espinosa, 2013

99
tiene que ser solucionado a través de todos los actores
que rodean a los estudiantes: la familia, la escuela, el
docente, los otros estudiantes y quien recibe los ataques
cibernéticos.
Aunque a los estudiantes les entusiasma la educación
digital, los docentes no suelen dominar las destrezas
necesarias para maximizar el potencial del aula virtual.
En un estudio de Babson College se encontró que, igual
que en las aulas tradicionales, la calidad del docente
determina la calidad del curso. Es decir, el aula virtual
no es una panacea; termina siendo una modalidad de
educación que puede ser efectiva o no, dependiendo del
docente.
En Ecuador, el déficit en la calidad y cantidad de
docentes necesarios demanda el uso creativo de nuevos
instrumentos de aprendizaje para complementar las
actividades de la clase, especialmente en áreas como
Inglés, Matemáticas y Ciencia, en donde la falta de
docentes de alta calidad es abrumadora (Avalos, 2000;
Diaz, 2000). El buen uso de la tecnología en el aula es
una herramienta poderosa (De Freitas & Griffiths, 2007)
y una que no se debe temer. Lo que es interesante de
anotar es que muchos docentes afirman firmemente en
el potencial de la tecnología, pero no logran integrarla
en sus prácticas de formación por falta de conocimiento
de cómo comenzar y dónde buscar información de
apoyo (Ertmer, Ottenbreit-Leftwich, Sadik, Sendurur &
Sendurur, 2012). Un estudio internacional de Buabeng-
Andoh identificó que los docentes no aplican la cantidad
de tecnología apropiada en el aula por varias barreras:
Estas barreras incluyen la falta de competencias
en TIC del profesorado; la falta de confianza del
profesorado; la falta de formación pedagógica
del profesorado; la falta de programas educativos
adecuados; el limitado acceso a las TIC; la
rígida estructura de los sistemas educativos
tradicionales; [y] currículos restrictivos, etc. (2012,
p.136)
El diseño de un programa de capacitación docente para
el buen uso de tecnología requiere tomar en cuenta
las múltiples razones por las cuales los docentes no
maximizan el uso de tecnología en el aula, mencionadas
por Buabeng-Andoh. Parte de la solución es crear
100
espacios de capacitación en donde el docente aplique
el uso de TICs en procesos de aprendizaje concretos. En
los estudios de Kopcha (2012) se encontró que cuando
los docentes aplican la tecnología in situ relacionada
a sus propios objetivos de clase, se logra disminuir la
resistencia y abrir la mente de los docentes sobre las
posibilidades que trae la tecnología.
El Aula Inversa (flipped classroom) y el diseño
instruccional (estructura metodológica y de recursos)
en línea
El aula inversa, o flipped classroom, tiene su origen en
la enseñanza de Ciencias en 2010 (Sams & Bergmann,
2010, 2011). En estas aulas se enviaba información a los
estudiantes (datos, fechas, hechos, fórmulas, conceptos,
personajes, contextos históricos, etc.) antes de la clase
sincrónica (en el aula tradicional o en el aula virtual),
se podría el maximizar uso del tiempo presencial;
aprovechar el estar reunidos con el profesor para la
enseñanza de competencias más profundas, como las
destrezas (cómo usar los conocimientos) y las actitudes
(el entendimiento profundo de la utilidad de ese
conocimiento y/o la enseñanza de valores relacionados).
Por ejemplo, el docente que ya ha enviado un video sobre
una formula científica, no invierte tiempo en el aula
enseñando lo que los estudiantes pueden memorizar
solos, sino que utiliza su tiempo con los estudiantes
para aclarar, profundizar y aplicar este conocimiento.
Además, se libera tiempo para trabajar en valores:
reconocer la importancia de la colaboración para
resolver problemas; apreciar la relevancia de apoyarse
en el proceso de aprendizaje; reconocer la necesidad de
desarrollar pensamiento crítico para reflexionar sobre
los retos y usos del conocimiento, etc.
Se cree que el Aula Inversa permite enseñar en una
manera más personalizada y diferenciada (De Lay,
2010). Puesto que el estudiante puede seleccionar el
nivel en el que iniciará la enseñanza, se permite llenar
vacíos de conocimiento y construir un aprendizaje sobre
bases sólidos.
El Aula Inversa ha captado mucho interés del público,
precisamente por la cantidad de recursos disponibles
sin costo, como Khan Academy, que pretende
complementar actividades de clases convencionales

y, en algunos casos, reemplazar la forma rígida de
aprender el contenido (MacIsaac, 2011).
Conectividad en Ecuador y el uso del Internet
Existen dificultades en el uso del Aula Inversa en los
contextos con bajo nivel de conectividad a Internet. En
el Ecuador, únicamente 37% de las familias cuentan
con este servicio (INEC, 2010) y solo 32,9% de las
instituciones educativas del Estado cuentan con
Internet (Ministerio de Telecomunicaciones, 2015). Los
estudiantes que no pueden ver los videos en su casa
por falta de conectividad, o acceder a computadoras en
casa, tienen que verlos en cibercafés o en las escuelas,
antes o después del horario de clases, lo cual que puede
crear brechas de acceso entre estudiantes. Dicho eso, es
importante recalcar que las experiencias de Mitra (2003,
2010) indican que crear la oportunidad de acceso es
clave para que los estudiantes se sientan motivados y
logren utilizar la tecnología.
El Estado ecuatoriano ha invertido en la tecnología en el
aula a través de la compra de muchos artefactos, pero
no se conoce hasta qué punto están siendo utilizados en
las instituciones educativas. Se presume -por evidencia
anecdótica en las aulas de escuelas y colegios públicos
incluyendo computadoras envueltas en plástico y sin uso
– que el uso de los recursos disponibles es muy limitado.
Tabla 5: Inversión en conectividad en las instituciones educativas públicas Sistema Integral de Tecnologías
Para La Escuela Y La Comunidad –SITEC
FUENTE
Año Fiscal
2010 $ 1.419.836,73
2011 $ 5.306.915,41
2012 $ 2.197.501,40
2013 $ 1.333.567,35
2014 $ 642.254,38
2015 $ 3.533.485,57
2016 $ 41.980.623,07
Fuente: Reportes del e-sigef del proyecto de inversión SITEC
Elaborado: Equipo CGGE
Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa
Además de la compra de computadoras, ha sido una
prioridad invertir en acceso al Internet en las escuelas,
como se evidencia en la Tabla 5. Desgraciadamente,
no se ha contado con la capacitación necesaria para
aprovechas estas nuevas herramientas en el aula.
Si se logra superar el problema de la conectividad y los
docentes superan la resistencia a capacitar en línea, el
aula digital constituiría un salto muy significativo en el
mejoramiento de la educación (Ver Tabla 5).
Es importante recordar que la gran mayoría de los
ecuatorianos tiene un celular y varios de ellos tienen
Internet, lo cual facilita el acceso a una diversidad de
recursos en línea. Además, un gran número de personas
interactúa con la tecnología todos los días, sugiriendo
que la generación en edad escolar estaría muy abierta
a esta modalidad. El uso de la tecnología para fines
educativos es un área que requiere más exploración de
parte del Estado.
Tecnología en el aula tradicional
Además del uso de tecnología como una modalidad
distinta de aprendizaje, se puede utilizar la tecnología
en el aula tradicional como un recurso para reforzar
destrezas y facilitar la investigación.
701 Cooperación Suma
$ 79.054,92 $ 1.498.891,65
$ 688.949,50 $ 5.995.864,91
$ 393.895,97 $ 2.591.397,37
$ 7.863.087,52 $ 9.196.954,87
$ 642.254,38
$ 3.533.485,57
$ 41.980.623,07
101
El juego digital como herramienta de enseñanza
Existe un nuevo campo de estudio relacionado a la
programación de computadores llamado gaming o el
juego para fines educativos. El uso de videojuegos - que
llega a ser casi adictivo y, por ende, asegura la repetición
necesaria para consolidar un aprendizaje duradero –
es el enfoque de numerosos estudios en el campo de
tecnología educativa (instructional technology). Hay
evidencia de que algunos de estos juegos (software)
mejoran destrezas académicas, por lo menos en el área
de Matemáticas (ej., Castellar, Van Looy, Szmalec & De
Marez, 2014), Ciencias (ej., Meluso, Zheng, Spires & Lester,
2012), Lenguaje (ver The Numer Race y FastForWord
como ejemplos, los dos disponibles en español).
También existe evidencia alrededor del mundo (ej.,
Ebner, 2015; Echeverri & Sadler, 2011; Yang, Lu, Chu &
Chen, 2015) y en un estudio en el Ecuador (Carrillo, Onofa
& Ponce, 2011) de que el uso de juegos computarizados
tienen un efecto positivo en el aprendizaje de los
estudiantes y mejora su rendimiento en exámenes
en estas materias. Adicionalmente, existe evidencia
de que este tipo de refuerzo es muy positivo como un
complemento al currículo (Halverson, 2005). De igual
manera, se ha mostrado que el uso de tecnología
contribuye en áreas como la resolución de problemas
(ej., Hwang, Wu & Chen, 2012) y en el desarrollo de
destrezas de meta cognición (ej., Kim, Park& Baek, 2009).
Pero tal vez lo más interesante para el contexto
ecuatoriano son estudios sobre el uso de tecnología
para mejorar destrezas en idiomas extranjeros como el
Inglés (ej., Thorne, Black & Sykes, 2009). Se reportó que
de los 5000 docentes de Inglés en el país, solo 2% tienen
el nivel requerido para enseñar esa materia. Entonces
cabe preguntarse hasta qué punto se podría mejorar el
nivel de Inglés usando tecnología en el aula en Ecuador.
Estos estudios ofrecen evidencia de que el uso de
tecnología educativa vía videojuegos tiene por lo menos
tres beneficios: se puede reforzar áreas de déficit en
los estudiantes en conocimientos específicos; hacer
la experiencia de aprender Matemáticas y Lenguaje
más placentera; y diversificar las metodologías de
enseñanza. Se requiere más evidencia empírica en las
aulas ecuatorianas para confirmar qué programas o
juegos serían los más apropiados.
102
Investigación y tecnología
El uso del Internet para la investigación está en
etapa muy inicial en Ecuador. No existen muchos
estudios concretos que indiquen hasta qué punto
el acceso a los conocimientos del mundo a través
de Internet está siendo aprovechado en las aulas de
clase, pero la generación de conocimiento por parte
de los ecuatorianos indica que existe un limitado
entendimiento del proceso de investigación, en general,
y, específicamente en el acceso, manejo e interpretación
de información disponible libremente en el Internet. Los
latinoamericanos publican menos y son citados con
menor frecuencia en artículos que sus colegas en otras
partes del mundo (Meneghini, Packer, & Nassi-Calo,
2008). Una revisión de los trabajos de graduación de
los universitarios ecuatorianos disponible en el Internet
muestra que el nivel de investigación puede ser mejorado
con intervenciones sencillas, como un mejor uso de “los
buscadores” del Internet (search engines); más práctica
en escritura académica; y, mayor entendimiento de
metodologías investigativas. Todo esto está vinculado a
herramientas tecnológicas.
Resistencia al uso de la tecnología
La tecnología puede ser controversial. En entrevistas
con padres y madres de familia de Ecuador, muchos
expresaron miedo del Internet y su uso, pues temen
que sus hijos no sepan cómo filtrar lo bueno de lo malo
(Tokuhama-Espinosa, 2015b). Es posible que muchos
padres y madres de familia en Ecuador sospechen del uso
de la tecnología al no haber utilizado estas herramientas
en su juventud (se teme lo que no se conoce). Es normal
desconfiar de las cosas nuevas, pero lo importante
es reconocer que la tecnología no es un fin, sino un
medio, al igual que otras herramientas tecnológicas.
Cuando la televisión hizo su debut en 1920 y, en forma
más amplia en 1950, hubo mucha especulación sobre
posibles daños que podría generar (Clark, 1950), pero
también sobre su posible uso positivo en la educación
(Lewis 1948). De igual manera ocurrió con los teléfonos
celulares (Campbell, 2006 [apreciación negativa]; de
Castro, 2014 [valoración positiva]). La tecnología en sí
no está mal, pero su uso puede ser dañino. Sin embargo,
si la tecnología está bien utilizada, puede abrir puertas
al mundo. El acceso a información - mapas, libros,
videos, foros de discusión, “Ted Talks,” blogs de gente
con opiniones variadas, Google Académico y bases de
 Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa
datos a revistas indexadas, entro otros – le permite al
individuo crecer en su conocimiento de su comunidad,
país, región y el mundo.
Redes en línea
El potencial uso de la tecnología para unir la Costa, Sierra,
Amazonía y Galápagos y crear redes de aprendizaje y
promover la construcción colectiva es alto (Leask &
Younie, 2001). Existe evidencia de resultados favorables
cuando se usa debates regionales para unir sociedades
y se promueve intercambios internacionales que abren
el aula al mundo (McLoughlin & Lee, 2008). Existen
proyectos colectivos que no sólo usan y perfeccionan
destrezas en tecnología, sino que mejoran destrezas
relativas a debate, pensamiento crítico y comunicación.
La integración de saberes va más allá del debate social e
incluye enseñanzas grupales en valores (Alexandersson
& Runesson, 2006), Ciencia (Hoadley, 2000), Matemática
(Ronis, 2007), y varias otras materias. El desarrollo de
la “cognición grupal” (Stahl, 2006) tiene el potencial de
facilitar el intercambio de distintos saberes o maneras
de conocer el mundo, un reto en la sociedad ecuatoriana
(ver Peña, Pérez & Rondón, 2010).
La educación en línea crea oportunidades
para todos, pero sobre todo para
poblaciones vulnerables
Herramienta de inclusión: el uso de tecnología para
atender a poblaciones vulnerables
Ecuador es un país con un alto porcentaje de personas
fuera del sistema regular de escolaridad o con rezago
escolar (32% de la población es identificada como no “no
bachilleres” en el Censo de Población y Vivienda, 2010).
Muchos de ellos enfrentaron situaciones temporales que
ocasionaron la pérdida del año o que los obligaron a estar
afuera de la escuela por demasiado tiempo. Se puede dar
una pérdida temporal de escolarización, por ejemplo,
en el caso de adolescentes, personas que enferman o
que han sido privadas de su libertad. Algunas de estas
personas desean continuar sus estudios. Además de
este grupo, existen poblaciones tradicionalmente
excluidas del sistema por vivir en sectores rurales y sin
acceso a transporte hacia las instituciones educativas.
Otras no desean educarse en el idioma de la escuela más
cercana. Todas estas poblaciones pueden beneficiarse
de buenos programas en modalidades virtuales y/o del
uso de software educativo en el aula. Éste aprovecha la
tecnología y constituye un recurso de gran importancia
para incrementar la educación diferenciada y la
inclusión.
Educación inclusiva significa que estas poblaciones
marginalizadas puedan tener acceso a una educación
de calidad en su idioma, según sus necesidades y en el
tiempo que tengan disponible para estudiar. Las aulas
virtuales no sólo mejoran inclusión (aceptar a todos),
sino que tienen el potencial de mejorar también la
educación diferenciada (responder a las necesidades
individuales). Si el profesor planifica adecuadamente
su clase, existen “niveles” de conocimientos posibles
en un aula virtual. El docente puede crear espacios de
aprendizaje individualizado para comenzar la enseñanza
en el nivel en el que se encuentra el estudiante, no sólo
en donde lo dicta el currículo.
Legislación sobre la modalidad virtual y el
presupuesto dedicado a ella
Ecuador tiene poca experiencia en educación en
línea, pero la tendencia está en crecimiento. Muchas
universidades públicas y privadas están creciendo en
sus programas virtuales, pero persiste el reto de que
esta modalidad de educación aún no ha sido validada
por CES y no está regulada por SENESCYT, aunque
existen borradores de una propuesta en circulación. Al
no contar con un reglamento claro (prometido desde
la publicación del Reglamento del Régimen Académico
del CES en 2013), muchas instituciones temen invertir
mucho de manera significativa, hasta tener la certeza de
que los estudios en esta modalidad serán reconocidos.
A nivel del colegio, se reconoce que todas las
instituciones educativas que tienen el Bachillerato
Internacional o una acreditación extranjera cuentan con
buenos recursos tecnológicas por la exigencia de los
estándares de esos sistemas. El rubro de uso apropiado
de tecnología en las aulas es parte de la evaluación
internacional que reconoce el potencial de ese recurso.
Desgraciadamente, representan una fracción mínima de
los colegios del país.
También es importante reconocer que la educación en
línea es una modalidad más económica que la educación
convencional, si se maneja de manera óptima. Esto
103
porque la infraestructura necesaria es menos costosa.
En términos económicos, el costo de la educación en
línea equivale aproximadamente al 66% de los costos de
la educación convencional.
¿Educación para todos vía el Internet?
Ecuador es un país en transición. Existe un déficit en el
número de personas interesadas en ser docentes, frente
a una mayor demanda de profesores, pues la cobertura
en educación está en crecimiento. Ecuador también
tiene muchas personas con discapacidades físicas o
necesidades especiales, que podrían beneficiarse de
un buen plan en educación en línea. De igual manera,
el sistema escolar carece de atención individualizada y,
por ende, diferenciada. Una solución a estos problemas
es la educación en línea, por las razones mencionadas
anteriormente.
Si la educación en línea y el uso de tecnología en las
aulas son tan importantes, entonces cabe preguntarse,
¿por qué no se han logrado establecer programas de alta
calidad en el Ecuador?
Primeramente, al ser una modalidad nueva, existen
pocos expertos en el país que conocen cómo estructurar
estos programas. Se piensa que la formación docente en
línea es igual que la convencional, añadiendo destrezas
en tecnología y manejo de grupos virtuales, pero no
existe ninguna carrera en el país que atienda a ese grupo
específico de docentes en formación.
En segundo lugar, y como se mencionó anteriormente,
una limitación es la falta de reglamentos claros, que
obstaculiza el desarrollo de proyectos en esa modalidad.
Por ejemplo, no se conoce si existe o no la posibilidad de
contratar docentes en el exterior que podrían impartir
clases en esta modalidad, bajo las leyes actuales, ni
hasta qué punto los recursos gratuitos en línea coinciden
con objetivos de la educación ecuatoriana. La falta de
expertos en educación en línea puede ser remediada a
través de capacitaciones en la misma modalidad, pero
no existe la certeza de que esta capacitación sería válida
bajo el esquema reglamentario actual.
En relación al uso apropiado de la tecnología en el aula,
es evidente que existen pocos expertos en el país que
aprovechan de los miles de programas de software libre
y pagado para mejorar la educación y complementar la
104
enseñanza convencional en todas las aulas del país. Esto
puede ser interpretado parcialmente por el limitado
nivel de investigación en el país, que depende mucho
del acceso a Internet. Otra dimensión del problema es el
bajo nivel de inglés de los estudiantes y profesores, que
también puede ser remediado por programas en línea.
Tal vez el problema más grande es la falta de
comprensión sobre la modalidad y los diferentes tipos
de educación virtual, incluyendo: a distancia, en línea
y MOOCs. Es posible que las personas más informadas
sobre modalidades de educación sean técnicos que no
tienen poder de decisión, mientras quienes lo tienen no
entienden de educación virtual.
En suma, para poder implementar el buen uso de
tecnología en Ecuador se necesita: legislación clara,
inversión en capacitación docente, mejor conectividad
y acceso a Internet, una mejor comprensión de las
posibilidades de esta modalidad de aprendizaje de
parte de la sociedad, incluyendo dirigentes educativos
y, una apertura para explorar redes locales, nacionales e
internacionales de aprendizaje.
Recomendaciones, retos y compromisos
Redes de aprendizaje
La modalidad virtual y la tecnología apropiada en el aula
son dos propuestas que tienen un potencial enorme
para lograr un impacto en la calidad de educación. Un
resumen de sus posibles contribuciones, los desafíos y
actores que deben participar en la implementación de
las propuestas se encuentra a continuación.
La modalidad en línea
Un mayor uso de la modalidad de educación en línea
a todo nivel educativo (educación inicial hasta la
universidad) y en todas las asignaturas (con énfasis
en Inglés, Matemáticas y Ciencias) tiene el potencial
de remediar problemas de acceso a la educación por
parte de poblaciones vulnerables; crear espacios de
aprendizaje más diferenciados; reducir el costo de
la educación; y, ampliar el panorama para incluir el
escenario global. Hace falta una mejor capacitación y
formación inicial.
 Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa
Los retos que se debe superar están principalmente
relacionados a la percepción de calidad de esta
modalidad, a la conectividad y a una capacitación
óptima de los docentes en línea. Mientras que la Reforma
Curricular se ha enfocado en la formación docente en
aulas presenciales, existe un gran déficit en programas
para capacitar a docentes en línea. Esta modalidad
requiere mayor preparación en destrezas tecnológicas y
en el manejo de grupos virtuales, a fin de maximizar el
potencial del espacio y lograr la generación de saberes
grupales.
Los actores que pueden ayudar en el cumplimiento de la
propuesta incluyen:
a) Las universidades que pueden ofrecer
programas de formación en tecnología educativa
y en el uso de tecnología en el aula.
b) Los docentes que deben reducir su resistencia
a las nuevas tecnologías y capacitarse.
c) Los docentes deben integrar tecnología en
áreas curriculares que mejoren la probabilidad de
logros de aprendizaje, especialmente en temas de
investigación.
d) El Estado y los empresarios deben ofrecer
cursos de capacitación y actualización en este
campo. El Estado y los empresarios pueden
facilitar el acceso a la tecnología a través de
convenios que disminuyen el precio de equipos y
de conectividad a Internet.
e) Las escuelas pueden crear o potenciar el uso
de laboratorios con computadores.
f) Las familias pueden informarse sobre
los beneficios de la tecnología y disminuir la
resistencia a su uso en las escuelas.
El uso de tecnologías apropiadas para el aula
Existe una enorme cantidad de recursos en línea gratuitos
para apoyar la enseñanza en clases presenciales, que se
puede dividir en dos categorías básicas: (a) recursos de
apoyo y remediación, (b) recursos para la investigación y
(c) recursos para conectar comunidades de aprendizaje.
Los recursos de apoyo y remediación incluyen
videojuegos que refuerzan el aprendizaje a través de
tecnologías educativas. Los recursos de investigación
apoyan al estudiante en su afán de acceder información
de alta calidad, con el propósito de profundizar
mayormente en determinadas áreas de conocimiento.
Los recursos para conectar comunidades incluyen
estructuras que crean plataformas de debate (regional,
nacional e internacional). Todos estos recursos son
útiles para elevar el nivel de aprendizaje, pasando de
recursos convencionales a formatos dinámicos que
pueden contribuir a múltiples objetivos de la educación.
Los desafíos en su aplicación son varios y se centran
en dos puntos principales: la capacitación del docente
para integrar las tecnologías en el aula y el acceso a
computadores y el Internet. El tema de la capacitación
docente en el uso de TICs y otras herramientas
tecnológicas es complejo debido a la falta de voluntad
política para priorizar estos esfuerzos y a la actitud de
los docentes que muestran resistencias a cambios en
su práctica. El Estado ha realizado una gran inversión
en equipos, pero desgraciadamente ésta no ha sido
acompañada de la necesaria capacitación para su uso.
Conclusiones
En este capítulo se buscó explicar las conexiones entre
los indicadores de calidad para avanzar en la educación
en el país a través de acciones concretas, analizando
iniciativas exitosas del pasado, problemas actuales y
nuevas ideas. Se contextualizó la educación del país
en el tiempo y en el escenario global, enfatizando en
el nuevo perfil del bachillerato que puede constituir un
objetivo común de la sociedad educadora. Con el afán
de aportar nuevas ideas que puedan contribuir a la
educación del país, se realizó un análisis v (o análisis de
brecha), en el que se consideró los logros en el campo
educativo, en comparación con el “ciudadano ideal”
propuesto por el nuevo perfil. La brecha analizada
conlleva al planteamiento de sugerencias que pueden
contribuir a avanzar hacia el cumplimiento del objetivo
(el perfil de bachiller), con énfasis en el potencial de las
modalidades de educación en línea y el uso de tecnología
en el aula.
Puesto que es importante en una sociedad educadora
trabajar en consenso, es necesario reconocer que sin
responder a las dudas que surgen en estos debates, no
será posible llegar a acuerdos sobre las acciones que
105
pueden ser implementadas. Es decir, se requiere abordar Referencias
estos debates antes de poder realizar recomendaciones.
Aguerrondo, I. (1998).  América Latina y el desafío del
Una educación de calidad involucra varias categorías
tercer milenio: Educación de mejor calidad con menores
de indicadores, acciones y objetivos cambiantes,
costos. PREAL 10, 1-27.
dependiendo de las prioridades del país en el contexto
histórico. Ecuador está en un momento de grandes
Alexandersson, M., & Runesson, U. (2006). The tyranny of
cambios, pero el enfoque en la educación, como
the temporal dimension: Learning about fundamental
vehículo principal a través del cual se logra el desarrollo
values through the Internet. Scandinavian Journal of
social y económico del país no debe perderse de
Educational Research, 50(4), 411-427.
vista. Las propuestas en este capítulo reconocen los
esfuerzos realizados en el pasado y procuran motivar
Allen, I. E., & Seaman, J. (2013).  Changing Course: Ten
la construcción de estrategias adicionales para lograr
Years of Tracking Online Education in the United States.
el cumplimiento del perfil del bachiller ecuatoriano,
Newburyport, MA: Sloan Consortium.
que representa la interpretación de calidad educativa
actualmente. Esta lista de acciones y actores constituyen,
Allen, I. E., & Seaman, J. (2014). Grade change. Tracking
únicamente, algunas de las intervenciones posibles para
Online Education in the United States. Babson Survey
mejorar la calidad educativa. Se espera, con entusiasmo,
Research Group and Quahog Research Group, LLC.
más aportes de los lectores.
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110
Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

111
 CAPÍTULO 4

Cambios educativos sostenibles a

partir de innovaciones curriculares en
la formación docente
Monserrat Creamer
Consultora Independiente
 “Descuidar la fenomenología del cambio, es decir, cómo la gente
experimenta el cambio de manera diferente a como ha sido planifi-
cado, está en el corazón del espectacular fracaso de la mayoría de
las reformas sociales”
(Fullan, 2007, p.13).

Resumen
Este capítulo inicia reconociendo los avances en cuanto a
cobertura e inversión en infraestructura en el sistema educativo
y la revalorización de la formación docente en los últimos años;
sin embargo, plantea una inquietud respecto a la efectividad
y pertinencia de algunas políticas que se han implementado
sin suficiente participación de los actores relevantes. El reto
es centrar las reformas educativas en sus protagonistas. Se
plantea entonces, que los sectores gubernamental, educativo
y comunitario interactúen en el desarrollo de los procesos
de actualización y adaptación curricular, en los diferentes
niveles de formación escolar y universitaria; la implementación
del proceso de acompañamiento pedagógico y sistémico
entre escuelas, universidades y la comunidad; y se propone
la conformación de redes y comunidades profesionales de
aprendizaje. Finalmente, una revisión de aprendizajes de
experiencias nacionales e internacionales permiten evidenciar
que la integralidad, sostenibilidad y niveles de participación
son factores clave para que los cambios sean cualitativos y
significativos.
La propuesta
En el análisis del ámbito educativo en los últimos diez
años, se puede apreciar un incremento notable en
la cobertura y acceso a la educación. Además, se ha
realizado una fuerte inversión en infraestructura y se
ha implementado una serie de políticas para fomentar
la valoración del docente y mejorar la calidad de los
aprendizajes. Sin embargo, existe la inquietud sobre
la efectividad y pertinencia de políticas e iniciativas
gestionadas desde el Estado, sin la suficiente
participación de los principales actores: estudiantes,
docentes e instituciones educativas, en sus respectivos
contextos socio-culturales y económicos.
Para responder al reto de centrar las reformas
educativas en sus protagonistas, se propone tomar
como ejemplo una de las políticas públicas en marcha,
que es el rediseño curricular en Educación Superior,
específicamente el de la carrera de Educación y
poner a consideración una alternativa que permita
desarrollar procesos de acompañamiento pedagógico
y construir comunidades de aprendizaje, capaces de
generar cambios cualitativos sostenibles. En el marco
de la propuesta, se considera indispensable que exista
articulación entre las instancias reguladoras y entre
los niveles de formación; que se apoye la participación
responsable e iniciativas autónomas de actores
vinculados a la educación y de la sociedad; y, que se
fortalezca la continuidad de los procesos mediante su
autoevaluación permanente, basada en evidencias.
Para estos fines, es necesario que los sectores
gubernamental, educativo y comunitario interactúen en
el desarrollo de los procesos de:
a) la actualización y adaptación curricular
permanente, en los diferentes niveles de
formación escolar y universitaria;
b) el acompañamiento pedagógico y sistémico
entre escuelas, universidades y comunidad;
c) la conformación y el acceso a redes y
comunidades profesionales de aprendizaje.
La propuesta de rediseño curricular de la carrera de
Educación contempla prácticas en contextos reales
que permiten enriquecer la formación inicial del
114
docente: se apoya y asesora a las escuelas; se identifica
necesidades y problemas de cada contexto escolar; se
los investiga en la academia; y, se ofrece respuestas
mediante adaptaciones curriculares diferenciadas
y flexibles. Lo más importante es que estudiantes,
docentes, instituciones educativas y la comunidad, son
los principales gestores y responsables del cambio.
Valoración docente
¿Quién quiere y debe ser maestro? y ¿cómo motivar a los
mejores bachilleres para que se formen en docencia y
permanezcan en el sistema educativo?
El informe de la UNESCO “Educación para todos” (2015)
destaca la importancia de diversos aspectos de la
calidad de la educación:
La mejora y el aumento de los docentes con
formación; el acceso de todos los educandos a
unos materiales didácticos mejores; el tiempo
de enseñanza que los docentes y los alumnos
dedican realmente a las actividades pedagógicas;
los planes y programas de estudios inclusivos y
pertinente; la renovación pedagógica; el aumento
de los entornos pedagógicos acogedores; y, el
mejoramiento de la gobernanza de los centros
educativos (UNESCO, 2015, p.251)
Así mismo, este informe enfatiza en que, a pesar de
que los docentes son un factor indispensable para la
calidad de la educación y que deben ser bien formados
y motivados, las cifras presentadas evidencian que
las condiciones laborales de los maestros se han
deteriorado en los últimos años:
Los sueldos de los docentes se vieron afectados
negativamente por la crisis económica mundial
de finales de 2008; en el conjunto de países de la
OCDE, la disminución fue, en promedio, de un 5%
en todos los niveles de la enseñanza entre 2009
y 2012 (OCDE, 2014, citado en UNESCO, 2005, p.
234).
Además del factor compensatorio y motivacional, si los
sueldos son demasiados bajos, los docentes pueden
tener que complementarlos con otras actividades, lo
que puede restar dedicación y calidad a la enseñanza.
 Capítulo 4 - Cambios educativos sostenibles a partir de innovaciones curriculares en...
De la misma manera, se ha visto afectada la valoración
social de la profesión docente:
En 2013, el Global Teacher Status Index [Índice
mundial de la consideración social de los
docentes] se pone en relieve las acusadas
diferencias registradas en 21 países. En China,
Egipto, la República de Corea, Singapur y Turquía,
los docentes ocupan una posición social más alta
que en los países de América del Norte y Europa
Occidental (excepto en Grecia). Menos del 20% de
los habitantes de Alemania animaría a sus hijos a
dedicarse a la docencia, frente a cerca del 40% en
Turquía y el 50% en China (UNESCO, 2015, p.233).
Por otra parte, Hattie (2003) y Mourshed, Chijioke y
Barber (2010) consideran que los logros de aprendizaje
de los estudiantes están basados fundamentalmente
en el desempeño docente y, para Barber (2009), la
única manera de mejorar los resultados es fortalecer
la enseñanza. Así, afirma que “la calidad de un sistema
educacional no puede superar la calidad de sus
docentes” (p.3). Los países con mayor rendimiento
de sus estudiantes como China, Singapur, Japón,
Finlandia, entre otros, son aquellos que seleccionan
a los estudiantes más destacados para que se formen
como maestros. Se les ofrece condiciones laborales
beneficiosas y oportunidades de formación de calidad.
En este contexto, en los últimos años, en el Ecuador se
ha definido múltiples políticas públicas con énfasis en
la valoración docente (enmarcadas en la Política 7 del
PDE 2006-2015: revalorización de la profesión docente,
desarrollo profesional, condiciones de trabajo y calidad
de vida), que han tenido diferentes dimensiones
de implementación, articulación, participación y
continuidad. Las políticas relacionadas a formación
docente han incluido:
• La creación de la Universidad Nacional de
Educación (UNAE) en el 2013;
• La decisión de la Secretaría Nacional de
Educación, Ciencia y Tecnología (SENESCYT) de
ofrecer apoyo económico a las personas que
ingresen a la formación docente; la exigencia de
que los estudiantes deben obtener un puntaje
de 800 en el Examen Nacional para la Educación
Superior (ENES) para poder estudiar Educación;
• El Reglamento de Régimen Académico
(Consejo de Educación Superior [CES], 2013) para
el rediseño curricular de Educación Superior;
y, conjuntamente con las universidades, la
elaboración de una propuesta curricular genérica
y referencial para la carrera de Educación
coordinada por el CES en 2014.
• En cuanto a la enseñanza del inglés, se
evaluó a los docentes del país y posteriormente se
implementó el programa de becas ¨go teacher ¨.
• La Ley Orgánica de Educación Superior (2010),
estableció que los docentes universitarios deben
tener titulación de cuarto nivel para asegurar una
formación académica rigurosa; y, en la misma ley,
se evita la homologación de programas técnicos
y tecnológicos con programas de licenciatura.
Como consecuencia de esta decisión, los 28
Institutos Superiores Pedagógicos (cinco de los
cuales son Interculturales Bilingües y atienden a
estudiantes de lenguas quichua y shuar) dejaron
de ofrecer formación docente para Educación
Básica (de segundo a séptimo) y, en algunos
casos, para Educación Inicial.
En cuanto a la formación continua de docentes se refiere:
• Se ofreció cursos de inducción, de
capacitación y actualización en conocimientos
disciplinares y pedagógicos organizados por
el Sistema Nacional de Desarrollo Educativo
(SíProfe) (entre 2009 y 2013). A partir de 2014 ,
éste fue sustituido, en gran parte, por programas
de cuarto nivel.
• Se formuló un programa denominado
Mentorías (2009-2013), para dar apoyo pedagógico
a los docentes en el aula y se incluyó esta figura
profesional de acompañamiento en la normativa
(que hasta la fecha de escritura de este artículo,
no ha sido implementada).
A nivel curricular, se revisó los currículos de Educación
Básica y se implementó el Bachillerato General
Unificado; incluyendo la definición de estándares de
calidad educativa y de desempeño docente.
115
Otras acciones realizadas en los últimos años, en relación
al ejercicio y valoración docente, son las siguientes:
• El incremento de la tabla salarial de acuerdo
a un nuevo escalafón, para ofrecer una carrera con
mayores posibilidades de crecimiento profesional;
• La revisión del sistema de evaluación para
el ingreso al magisterio, de manera que éste sea
más meritocrático; y, la elaboración del Modelo
de Apoyo y Seguimiento para fortalecer la gestión
escolar, con énfasis en la auditoría y asesoría
pedagógica.
Sin embargo, y, a pesar de las numerosas políticas,
acciones y propuestas, en los últimos años ha disminuido
drásticamente el número de personas que han ingresado
a las universidades para estudiar docencia, así como el
número de estudiantes que se titula en Educación (Ver
Figura 1).
Vale la pena preguntarse, entonces, por qué las políticas
públicas y las iniciativas del Estado no siempre tienen
los resultados esperados en el ámbito educativo y qué
factores podrían aseguran el logro de sus objetivos y su
Figura 1. Titulados en educación
En promedio se registran anualmente 17.737 títulos de grado y 4.334 de posgrado en
educación
25 000
20545
20 000 18961 18405
15 000
10 000
3507 4023
3035
5 000
0 2006 2007 2008
Títulos de grado
Fuente: Sistema Nacional de Información de Educación Superior (SNIESE) 2014, citado en el Currículo Genérico de Educación (2014)
116
implementación de acuerdo a lo planificado.
Uno de los factores que incide negativamente es
el relacionado con la equidad. Los estudiantes que
egresan del Sistema de Educación Intercultural Bilingüe
(EIB), por ejemplo, enfrentan grandes dificultades para
aprobar el Examen ENES e ingresar a la universidad. En
el Informe Final de Evaluación de la Aplicación de la LOEI
en el Sistema Educativo Ecuatoriano (2014) se afirma
que:
“El modelo de acceso a la universidad no es
justo ni equitativo. Según los participantes,
quienes acceden a la universidad son personas
de la ciudad y no los indígenas. Estos últimos se
encuentran frecuentemente en desventaja puesto
que las pruebas de acceso a la universidad son
únicamente redactadas en castellano, sin tomar
en cuenta su bilingüismo” (CECCYT, OEI, UNICEF,
2014, p.28)
De manera específica, no pueden estudiar en la
carrera que ofrece la Licenciatura en Educación EIB
y consecuentemente, las escuelas de la jurisdicción
EIB continúan con una fuerte carencia de expertos
22877
17344
14800 14022
14945
5553 5769
4590 4769
3356
2009 2010 2011 2012 2013
Títulos de posgrado
 Capítulo 4 - Cambios educativos sostenibles a partir de innovaciones curriculares en...
pedagogos en interculturalidad y bilingüismo. Esto
incide directamente en la calidad del rendimiento
de los estudiantes de EIB, y por ende, en la
distribución equitativa de oportunidades educativas y
posteriormente, laborales y profesionales.
Otros factores que requieren ser analizados son la
continuidad, sostenibilidad y participación en las
políticas públicas para evaluar su impacto, así como
la identificación de medidas complementarias para
motivar a excelentes bachilleres y profesionales a
ingresar al magisterio y lograr su retención en el sistema.
Desafíos de la formación docente
¿Qué perfil docente y qué formación docente requiere
el país?¿Cómo debe ser la formación en Educación
Superior para garantizar el buen desempeño docente de
acuerdo a los diferentes tipos de escuelas (unidocentes,
pluridocentes, completas), jurisdicciones (intercultural
e intercultural bilingüe) y zonas geográficas (Costa,
Oriente, Sierra, Amazonía y Galápagos). ¿Cómo formar
en la diversidad y heterogeneidad de necesidades, que
inciden directamente en la calidad? del aprendizaje?
Al hacer referencia a la efectividad de las políticas
públicas educativas, Fullan (2007) advierte sobre la
importancia de observar y analizar cómo la gente, y, en
este caso, el docente, experimenta el cambio, porque
el corazón del fracaso de la mayoría de las reformas
está en descuidar y no hacer seguimiento a cómo se
lo implementa y por qué se lo hace de determinada
manera; y, en muchos de los casos, en no analizar cómo
ocurre de forma diferente a lo planificado. Para lograr
que los cambios tengan mayor incidencia en la calidad
educativa, Fullan (2007) recomienda tomar en cuenta
las siguientes consideraciones, que implican reformas
en el ejercicio del liderazgo de la gestión escolar, en la
formación docente y en la participación de la comunidad
educativa:
El desarrollo profesional como un fin en sí mismo es
el mayor obstáculo en el aprendizaje del docente.
El desarrollo profesional (cursos cortos, talleres,
conferencias, etc.) es una gran manera de evitar el
cambio porque disminuye la presión para innovar y
distrae la voluntad de los maestros, porque obtienen
posibles soluciones prácticas y a corto plazo que
satisfacen sus inquietudes pedagógicas (Fullan, 2007).
Mejorar la educación implica, por sobre todo, aprender
a hacer las cosas bien, en el contexto en que trabajas,
observando y siendo observados por sus colegas en
sus propias aulas y en aulas de otros docentes en otras
escuelas, que enfrentan problemas similares (Fullan,
2007).
El aprendizaje de los alumnos siempre depende del
aprendizaje de los maestros. En otras palabras, todos los
docentes deben aprender todos los días, adaptándose
a las dinámicas y necesidades de aprendizaje de los
alumnos (Fullan, 2007).
Es necesario favorecer el trabajo colectivo de los
docentes para mejorar constantemente la educación.
Descentralizar la enseñanza y compartir las experiencias
docentes contribuye a modificar la cultura y la práctica
escolares. Es esencial que los maestros participen en
debates sobre la calidad y efectividad de su enseñanza
y sean parte de comunidades de aprendizaje (Fullan,
2007).
Se requiere fortalecer las condiciones de trabajo de
los docentes y de manera compatible con las cuatro
ideas previas. Un conjunto de temas debe ser
abordado simultáneamente: normas, estructura,
descentralización, resultados, capacitación permanente,
lo que implica el involucramiento de gobiernos, distritos
escolares, escuelas, docentes y directivos, alumnos y
padres. Así, el cambio deberá proceder de un esfuerzo
conjunto (Fullan, 2007).
Refiriéndose a escenarios concretos, Prats (2013)
explica cómo las reformas educativas de los países
asiáticos como China con Taipei, Hong Kong, Singapur
y Japón, han contribuido a que estos países ocupen los
primeros lugares en las Pruebas PISA (Programa para la
Evaluación de Estudiantes a Nivel Internacional), en las
áreas de Matemáticas, Comprensión Lectora y Ciencias.
Estos logros se deben en gran parte a:
la exigente formación del profesorado; la
supervisión y permanente evaluación de los
profesores y los rendimientos escolares; y, en
tercer lugar, a los incentivos que reciben los
docentes para la investigación en nuevas y
más efectivas técnicas pedagógicas, es decir,
la decidida promoción de la innovación y la
investigación didáctica (Prats, 2013).
117
Además, las políticas buscan tanto la eficiencia como la
equidad y son apoyadas por una sociedad que prioriza
a la educación como medio para alcanzar una mejor
calidad de vida.
Por su parte, Manso (2011) agrega que puesto que
las tendencias y teorías son cambiantes, la reforma
curricular de la formación docente en el Asia se orientó
hacia el aprendizaje permanente y al desarrollo de
competencias que les permita adaptarse a los cambios.
Desde esta perspectiva, la aplicación de los aprendizajes
y las prácticas en contextos reales son un elemento
esencial en la formación inicial de los docentes. En
Finlandia se aprovecha este espacio para hacer énfasis
en la investigación educativa de proyectos pedagógicos
de pequeña escala. Enfocados en la reflexión de los
diversos métodos de enseñanza, estos proyectos
aumentan progresivamente su complejidad, hasta
el cuarto nivel de formación. Se busca evidencias de
alto desempeño en currículo y pedagogía, más que
evaluaciones basadas en exámenes teóricos.
En los países mencionados, la formación inicial y
continua de los docentes son parte de un mismo
proceso del desarrollo profesional, siendo la escuela
el ambiente de aprendizaje. Mientras que, en Ecuador,
la formación inicial ha tenido hasta el presente dos
componentes fragmentados: el teórico y el práctico, que
inicia al finalizar los estudios. Además, las prácticas han
consistido básicamente en el aprendizaje de un oficio o
la adquisición de destrezas didácticas, pero han carecido
de reflexión e investigación diagnóstica y exploratoria
de los problemas pedagógicos, esenciales para el diseño
de productos y servicios educativos.
En cuanto a la formación continua se refiere, una de las
opciones más comunes en el país consiste en ofrecer
cursos de capacitación en cascada -que pueden ser
de actualización disciplinar y de didácticas acordes
con las reformas curriculares-, pero que carecen del
suficiente seguimiento para evaluar su impacto. No se
analiza si el docente pudo adaptar la nueva propuesta
a las características específicas de su contexto y de
sus estudiantes. Así, los cursos homogenizados no
ofrecen oportunidades para que el docente revise sus
creencias pedagógicas y sus prácticas e incluso pueden
generar resistencias si el docente siente que se afecta su
identidad profesional (Vezub, 2009).
118
También se ha ofrecido estudios de tercer y cuarto nivel
para consolidar la formación teórica de los docentes.
Sin embargo, si se lo hace únicamente en contextos
académicos distanciados de la práctica, no se garantiza
que el maestro desarrolle la capacidad de implementar
currículos innovadores y efectivos. Esto requiere de
indagación reflexiva y de acompañamiento de docentes
expertos, en su propio contexto.
Por lo tanto, el desafío de la formación continua es lograr
que el docente reconozca la necesidad de cambios
innovadores y reafirme su valoración profesional para
implementarlos en sus prácticas. A su vez, este docente
puede ayudar a enriquecer la calidad y pertinencia de la
formación del futuro maestro si, conjuntamente y, con
la asesoría del profesor universitario reflexionan sobre
las experiencias de aula.
Lo importante es que la formación docente sea integral.
Debe incluir aprendizajes teórico-prácticos; reflexión
sobre el propio desempeño; motivación para enfrentar
los retos de crecimiento personal; actitud abierta para
intercambiar experiencias de manera colaborativa y en
contextos institucionales que involucren a estudiantes y
docentes en comunidades y redes.
En este sentido, las políticas de formación docente
deben estar relacionadas a las reformas educativas
que se desea implementar. Requieren articular la
formación inicial con la formación continua, integrando
necesidades personales con institucionales. También
deben considerar el tipo de liderazgo de las instituciones
educativas escolares y universitarias, las necesidades o
particularidades de sus equipos de trabajo y su cultura
de colaboración, de gestión y de innovación.
Reforma Curricular: ¿oportunidad de
cambio?
En el marco de la formación docente, es relevante
considerar si la propuesta del rediseño curricular (CES,
2013) y, específicamente, el currículo genérico de la
carrera de Educación, es una alternativa para la mejora
de la calidad educativa. Este análisis parte del supuesto
de que la reforma curricular es una oportunidad de
cambio sostenible sólo en la medida en que se garantice
la continuidad de los procesos; se articulen las instancias
rectoras y reguladoras (MinEduc, SENESCYT, CES,
 Capítulo 4 - Cambios educativos sostenibles a partir de innovaciones curriculares en...
CEAACES) para asegurar la integralidad del sistema; y
se fomente la participación significativa de los actores.
Todo esto mediante procesos de acompañamiento
pedagógico sistémico entre universidades, escuelas
y otros ambientes de aprendizaje; de actualización y
adaptación curricular permanente de acuerdo a las
necesidades de cada contexto; y, de conformación de
redes y comunidades de aprendizaje colaborativo.
La propuesta, planteada en este artículo, parte de
la necesidad que tiene la universidad ecuatoriana
y, específicamente, la formación docente que ésta
ofrece, de incorporarse a nuevos procesos y modos de
producción del conocimiento: generados en el propio
contexto de aplicación; de carácter transdisciplinario;
con heterogeneidad de habilidades y diversidad
organizacional; con mayor responsabilidad social y
control de calidad gracias a la participación de otros
actores; y, con énfasis en la cultura de la investigación
basada en la duda, más que en la cultura de la ciencia
que conduce a la certeza (Gibbons, 1998).
Con esta propuesta curricular, se espera contribuir a
superar las carencias de la formación inicial, que ha
estado centrada en modelos desactualizados y alejados
de la realidad en los diferentes contextos - y que ha sido
parcialmente responsable de la falta de efectividad de las
políticas, al no formar maestros que puedan implementar
cambios y reformas para mejorar la calidad educativa.
¿Es posible considerar que el rediseño curricular en las
carreras de Educación constituya la oportunidad para
implementar varias reformas, de manera coordinada y
sostenible, que permitan mejorar la formación docente
y, por ende, la calidad educativa del país?
Actualización y flexibilización curricular
en los diferentes niveles del sistema
educativo
¿Quién define qué se aprende, por qué, para qué,
cuándo y dónde?
Algunos nudos críticos en el ámbito curricular de la
formación docente, son los siguientes:
a) Poca pertinencia de las carreras frente al educativa, es decir, formar estudiantes con las
proyecto nacional y a la necesidad de capacidades necesarias para el trabajo y para
desarrollo científico, tecnológico y educativo;
b) Problemas en los procesos de titulación e
inserción laboral de los estudiantes;
c) Excesiva diversificación de carreras de grado
y escasa oferta de programas de posgrado;
d) Débil formación del personal académico;
insuficiencia en los itinerarios de formación;
e) Reducida investigación en el campo
educativo;
f) Escasa integración a redes (Larrea, 2015.
p.15)
Por consiguiente, el Currículo Genérico de Educación
procura desarrollar proyectos pedagógicos y
curriculares que funcionen como sistemas abiertos,
flexibles, conectados y contextualizados, que respondan
con pertinencia y relevancia a las necesidades del
contexto (Larrea, 2014). Tiene un mayor componente
de prácticas transversales, que inician desde el primer
período académico, y son espacios de indagación e
investigación enriquecidos por la fundamentación
teórica.
La organización de éstos y otros espacios curriculares
responden a preguntas esenciales de la profesión como:
¿cuál es el contexto educativo, sus actores, sectores y
su respectiva política pública? ¿cómo aprende el niño
durante su desarrollo y en qué ambientes? ¿cómo se
desarrolla la comunidad de aprendizaje y las relaciones
deben gestarse entre escuela y familia? ¿cuál es la
importancia de ser docente?
El Currículo enfatiza en estos aspectos, frente a las
limitaciones que han caracterizado a la planificación
curricular en el ámbito educativo del país:
Se percibe que la planificación curricular es
demasiado rígida y que los docentes se dedican
a cubrir contenidos más que a desarrollar las
destrezas con criterio de desempeño. Existe
preocupación por lograr una verdadera calidad
la vida […] Los docentes de las escuelas fiscales
119
 rurales se quejan de la desconexión del currículo
y de las políticas públicas con la realidad de las
escuelas rurales (CECCYT, OEI, UNICEF, 2014,
p.128)
Acciones para la implementación curricular efectiva
Los currículos del sistema educativo nacional y de
la formación docente a nivel de Educación Superior,
requieren desarrollar algunas acciones para una
implementación efectiva:
• Ser flexibles, con base en la actualización de
conocimientos y estrategias para adaptarse a los
diferentes niveles y contextos, con relevancia,
pertinencia y de manera sostenida.
• Facilitar el desarrollo del potencial integral
de los estudiantes para comprender y vivenciar su
entorno y generar propuestas ante escenarios con
oportunidades y problemas auténticos.
• Acercar la teoría a la práctica, pues ésta
permite la reflexión y la generación de propuestas
para el proceso de enseñanza y aprendizaje. La
práctica debe ser el eje nuclear del currículo.
• Fomentar el acompañamiento pedagógico
con tutoría personalizada y sistémica, que permite
que los actores aprendan y se retroalimenten
entre sí: el estudiante, el docente de la escuela, el
estudiante de docencia y el docente universitario.
• Fortalecer la capacidad de autonomía,
gestión del conocimiento y autorregulación de la
escuela y la universidad.
• Generar participación comunitaria, que
favorezca e incluya el liderazgo, la comunicación,
la expresión cultural, la recreación, entre otros.
La sociedad, en su conjunto, debe responder a estos retos
de la calidad educativa, con roles y acciones definidas
para la resolución de problemas, en determinados
tiempos y contextos. El Estado debe garantizar estos
mecanismos de participación, tal como se enuncia en
el PDE 2016- 2025: “Convertir la política educativa en
una política de Estado y generar corresponsabilidad
120
de la comunidad en su diseño, implementación y
seguimiento” (Ministerio de Educación del Ecuador,
2015).
La corresponsabilidad en la toma de decisiones es parte
de las reformas en países como Finlandia, en donde desde
1994 los profesores participan de manera sistemática,
con el apoyo de las universidades y organizaciones, en
la planificación, evaluación y actualización curricular.
Las "Escuelas Normales" en Finlandia generan puentes
entre las universidades y los planteles educativos,
considerando como eje nuclear a la investigación
aplicada para generar nuevas propuestas. De la misma
manera, en Noruega, está en marcha desde el 2005
una reforma curricular enmarcada en el Plan Nacional
de Desarrollo de la Escuela, en la que los maestros
pueden practicar diversos métodos de enseñanza de
manera colaborativa y con el apoyo de los proyectos
de investigación de las universidades. También los
Países Bajos tienen más de treinta años de experiencia
vinculando diversos niveles de formación para realizar
actualizaciones e innovaciones curriculares -basadas
en la investigación aplicada a productos y servicios de
utilidad para las escuelas (Scottish Government, 2011).
Uno de los desafíos fundamentales es, entonces, generar
actualizaciones y adaptaciones permanentes a los
currículos escolares y de formación docente, con base
en la investigación, la innovación y la articulación de los
perfiles de salida de los estudiantes de los diferentes
niveles del sistema educativo (Moon, B., Vlasceanu, L. &
Barrows, L. C., 2003).
Acompañamiento pedagógico sistémico
entre escuela, universidad y comunidad
¿Qué logros de aprendizaje se desea tener y por qué los
estudiantes no los alcanzan? ¿Cómo enseñar de manera
contextualizada y personalizada? ¿Cómo mejorar la
formación docente para mejores resultados en los
estudiantes?
Experiencias internacionales
Las propuestas más exitosas de formación docente
inicial y continua a nivel internacional apuntan hacia
el acompañamiento en ambientes de aprendizaje
in situ. En España, por ejemplo, estas actividades se
 Capítulo 4 - Cambios educativos sostenibles a partir de innovaciones curriculares en...
desarrollan bajo el nombre de asesoramiento en centros
(Imbernon, 2007); también “la literatura especializada
las denomina como estrategias de formación centrada
en la escuela (Escudero y Bolívar, 1994; Marcelo García,
1999); formación desde dentro (Cochran – Smith, 2003);
modelos de “apoyo profesional” (Marcelo García, 1999);
y, desarrollo profesional autónomo (Ávalos, 2007)”
(Vezub, 2009 p.18).
En Chile se formó en 2003 la “Red Maestros de Maestros”,
en la que participan los profesores de mayor trayectoria
y comparten sus experiencias. Además se les invita a
participar en programas de diplomado de Educación,
como mentores para docentes de menor experiencia.
Chile también desarrolló la Estrategia LEM, enfocada
en mejorar específicamente las áreas de Lenguaje,
Comunicación y Matemática, en los primeros grados
de formación. Se conformaron equipos entre escuelas
y universidades para el desarrollo de conocimientos
pedagógicos y didácticos.
Este proyecto requirió del trabajo coordinado de
universidades, Ministerio de Educación, departamentos
provinciales, municipios y escuelas. Las universidades
participantes se responsabilizaron de diferentes
zonas y contaron con el financiamiento del Ministerio
de Educación. Se ofreció formación a directivos,
coordinadores y docentes. Con los maestros se trabajó
en planificación y gestión curricular, en ambientes
de aprendizaje, en la integración de aprendizajes, “y,
sobre todo, en la revisión de sus expectativas sobre las
capacidades de aprendizaje de los niños de sectores
vulnerables” (Vezub, 2009. p. 39). En 2006, se procedió
a evaluar el proyecto. Éste cubrió hasta 600 escuelas de
sectores vulnerables, equivalente al 7% de la planteles
de educación básica de Chile.
En Nicaragua también se implementó, en 2005,
diferentes formas de acompañamiento: entre pares, en
redes entre docentes de la misma escuela, en pequeños
equipos de gestión. El programa presentó fortalezas y
beneficios, tales como mejorar las prácticas pedagógicas
y los ambientes de aprendizaje. Sin embargo, el principal
nudo crítico fue el alcance limitado en la cobertura.
En 2007, luego de acuerdos con la Comisión Europea,
se llevaron a cabo en Portugal iniciativas de formación
docente, para las diversas fases del desarrollo
profesional. Uno de los programas hizo énfasis en el
área de Ciencias y se basó en la discusión del proceso
de enseñanza y aprendizaje a través de la reflexión
de experiencias prácticas. Se desarrolló sesiones
de grupo de áreas disciplinares afines y sesiones de
acompañamiento en el aula, seguidas de proceso de
reflexión. Los ámbitos de evaluación del programa
incluyeron el plan de formación, el impacto en las
escuelas y en sus docentes involucrados.
En 2007, en Ontario - Canadá, la Mesa de Trabajo sobre
Aprendizaje Docente recomendó algunos criterios para
la formación, incluyendo la necesidad de coherencia
entre los niveles educativos; la posibilidad de elegir
entre opciones de formación, de acuerdo al estilo de
aprendizaje de los docentes; el tener objetivos claros
que permitan evaluar; el fundamentar los procesos con
evidencias basadas en investigaciones; entre otros.
Por su parte, el Programa de Escuelas de Ambición
(Schools of Ambition Program) en Escocia, promueve
oportunidades para lograr cambios significativos en la
gestión escolar para mejorar la calidad del aprendizaje.
En su reporte de evaluación de 2009, se declara haber
tenido resultados muy positivos en los siguientes
ámbitos y con la participación de las universidades como
mentoras y asesoras del gobierno: liderazgo, desarrollo
profesional, sostenibilidad, trabajo en redes internas y
externas de apoyo, coordinación con universidades y
asociaciones de familias, integración de innovaciones
curriculares y su evaluación mediante portafolios, con
evidencias cualitativas y cuantitativas; definición de
estándares para la formación y desempeño, el logro de
los acuerdos sobre la Profesión para la Docencia para el
siglo XXI y el Currículo para la Excelencia, y programas
de formación para cada una de las fases de las prácticas
docentes (Scottish Government, 2009). Sin embargo,
en el informe se considera, que si bien la preparación
del docente ha tenido notables mejoras, aún es
necesario fortalecer las redes y el trabajo conjunto con
otros actores e instancias educativas, en el proceso de
formación docente.
Así mismo, Ingvarson (2005) evaluó 80 programas de
formación en Australia y determinó que la formación
centrada en la escuela fomenta el aprendizaje
contextualizado por medio de la investigación-acción,
los procesos de tutoría y acompañamiento, el uso de
plataformas virtuales, la certificación y reconocimientos
a participantes y la realización de conferencias y talleres.
121
Además, las asociaciones entre escuelas y universidades
tienen una larga trayectoria en Australia y desde los años
90 los Programas de Enlaces Innovadores y el Programa
Nacional de Desarrollo Profesional trabajan con redes
de investigación para mejorar las competencias de
los docentes en formación y noveles y potenciar los
resultados de los alumnos.
También en Singapur, la formación docente se basa en el
trabajo coordinado entre el Ministerio de Educación, el
Instituto Nacional de Educación y las escuelas, pero de
manera centralizada y con roles definidos. La evidencia
de los resultados, entre otras, es el alto posicionamiento
en las pruebas PISA.
En Estados Unidos, las Escuelas de Desarrollo Profesional
fomentan la colaboración local y tienen como objetivos
el desarrollo integral del estudiante, el mejoramiento
de la formación inicial del docente, el desarrollo
profesional de todos los educadores y el fortalecimiento
de la investigación educativa basada en la práctica.
Contemplan equipos de instrucción para aprendices,
mentores y profesores universitarios.
Del 2001 al 2005, se desarrolló en Inglaterra el Proyecto
de Cooperación Nacional en Inglaterra, con el objetivo
de mejorar tanto la calidad de las escuelas como la
formación inicial docente. Se fomentó proyectos
innovadores a pequeña escala en nueve regiones del
país, que incluían un mentor, el desarrollo de materiales
adaptados a cada escuela, la cooperación entre escuelas,
difusión de resultados en eventos y la realización de
proyectos conjuntos con universidades, que aportaron
fundamentalmente con una formación con enfoque
práctico, pero basada en la investigación, la teoría y el
análisis crítico. (Brisard, Menter, & Smith, 2005; Scottish
Government, 2011).
Basándose en las experiencias internacionales, el
desarrollo profesional centrado en la escuela se
caracteriza por:
• Es más efectivo si responde a necesidades
específicas y a partir de diagnósticos. Sin embargo,
se debe evitar que su cobertura sea limitada.
• El plan de formación se lo completa en cada
escuela de acuerdo a la cultura institucional,
aunque puede implicar en muchos casos alto
costo en la implementación. La ventaja es que se
122
fortalece la capacidad de toma de decisiones y de
pertenencia de los docentes.
• Se desarrolla el trabajo colaborativo y
en equipo con integrantes comprometidos
y motivados, pero requiere de docentes con
autonomía, autorregulación y experiencia en la
gestión de proyectos.
• Ofrece actualizaciones innovadoras que
implican espacios de revisión reflexiva de las
prácticas docentes, que incluso pueden conducir
a su modificación.
En estas iniciativas centradas en la formación in situ, las
relaciones tienden a ser horizontales y colaborativas,
con el fin de diagnosticar necesidades y fortalezas,
definir problemas y formular propuestas y soluciones a
partir de la indagación que integra teoría y práctica. No
se trata del asesor externo que ofrece sus conocimientos
y, a veces, no valora aquellos construidos a través de la
experiencia. Se trata de que el aula se convierta en un
espacio de investigación y reflexión “para cuestionar
sus presunciones, generar interrogantes y conectar su
trabajo con los aspectos sociales, políticos y culturales
de la sociedad contemporánea y con las necesidades de
los alumnos” (Vezub, 2009, p. 19)
Desafíos de acompañamiento pedagógico en Ecuador.
Es fundamental aprovechar el espacio curricular de
Prácticas pre profesionales que prevé el Currículo
Genérico de Educación para implementar a nivel nacional
un modelo de acompañamiento pedagógico sistémico
en el que se articulen escuelas, universidades y otros
ambientes de aprendizaje comunitarios para que los
formadores universitarios, los estudiantes de docencia,
los maestros de escuelas y los alumnos, desarrollen la
observación, indagación, práctica reflexiva y evaluación
de cómo se aprende y cómo se enseña en los diferentes
contextos. Este modelo debería permitir la identificación
de problemas y necesidades que se conviertan en temas
de estudio e investigación con el fin de nutrir el proceso
pedagógico con propuestas y adaptaciones curriculares
construidas conjuntamente entre los actores (Ver Figura
2).
Este modelo de acompañamiento pedagógico entre
escuelas y universidades requiere considerar algunos
componentes para su implementación, incluyendo las
necesidades y problemas de formación, tanto de los
 Capítulo 4 - Cambios educativos sostenibles a partir de innovaciones curriculares en...

Figura 2. Proceso de acompañamiento pedagógico

Ambientes de
Aprendizaje

Es
ad

cu
d
cie

ela
So

-U
ni
ve
rs
id
Docente Estudiante

ad
universitario de
docencia

ESTUDIANTE

Docente
de
escuela

Fuente: Autora

estudiantes universitarios como las de los alumnos
escolares; las fuentes, conocimientos y experiencias a
las que los estudiantes necesitan acceder y vivenciar;
los tipos de plan de trabajo y preparación de materiales;
los acuerdos, organización y coordinación entre
instituciones educativas; el seguimiento, autoevaluación
de los procesos y sistematización de la información
generada.
Para que los programas de acompañamiento pedagógico
sean efectivos, es indispensable que sus actores e
instituciones cuenten con alto nivel de capacidad de
decisión y autonomía, apoyadas por políticas que
garanticen su continuidad y efectividad, respetando la
diversidad de necesidades y características de la gestión
educativa (Penney, & Houlihan, 2003). El reto está en
continuar ofreciendo oportunidades de formación
docente que impacten en el sistema y en el aprendizaje
de los estudiantes, considerando que es un proceso
que requiere su propio tiempo, ritmo y espacio y que es
prioritario trabajar tanto con los estudiantes de docencia
como con sus formadores y con los maestros en ejercicio.
Se trata de un proceso de mejora continua de la calidad,
basado en el seguimiento y evaluación transparente
de los procesos, con la respectiva sistematización y
acceso a la información. Este proceso no puede tener
interrupciones y rupturas bruscas provocadas, en
muchos de los casos, por coyunturas políticas, intereses
de grupos o protagonismos personales, que distorsionan
la implementación del proyecto educativo integral.
Existen factores que deben ser tomados en cuenta
para la planificación y el cálculo de recursos y costos
requeridos para la implementación efectiva a nivel
nacional del programa de acompañamiento pedagógico,
incluyendo el número necesario de docentes con perfil
de mentores y formadores académicos con experiencia
en la gestión de proyectos de investigación educativa,
para asesorar y acompañar en las escuelas. Otro
componente importante es el diseño de materiales
didácticos adaptados a cada contexto. En el caso
de focalizar el acompañamiento en un área y nivel
específico, los materiales homogéneos preparados y
ofrecidos desde la instancia rectora pueden tener las
directrices básicas fundamentadas en los estándares de
calidad, pero deben estar orientados hacia la diversidad
y su implementación flexible, en la medida en que la
escuela evidencie autonomía responsable. A su vez, la
gestión escolar requiere de liderazgo innovador de sus
directivos, que deberían poder aprovechar los beneficios

123
del Nuevo Modelo de Gestión Educativa (2010), que
busca la desconcentración educativa por medio de
zonas, distritos y circuitos, así como hacer uso de los
sistemas de asesoría y mentorías, iniciativa formulada
por el Ministerio de Educación desde el 2009.
Por otro lado, el sistema de acompañamiento
pedagógico requiere tener objetivos claramente
definidos con su respectivo sistema de evaluación en
todas sus variantes y posibilidades de implementación.
Si el fin es el rendimiento estudiantil, el modelo puede
estar focalizado en una zona, en un nivel y en un área
de conocimiento como Matemáticas, Lenguaje o
Ciencias. Mientras que si el objetivo es la formación
docente en actualización disciplinar o didácticas
específicas, el sistema puede tener una cobertura a
nivel nacional, con modalidades diversas como redes,
equipos de gestión, pares, asesorías y convenios entre
universidades, escuelas y organismos gubernamentales.
En ambos escenarios, la evaluación debe estar basada
en resultados, en el control del uso de los recursos y
podrían constituir un modelo instrumental para obtener
efectos concretos.
Sin embargo, el reto es mayor si lo que se busca es un
cambio cualitativo y sostenible a largo plazo y adaptable a
los cambios educativos, a través de un acompañamiento
en el que los involucrados se forman conjuntamente
a través de la retroalimentación, la indagación y la
reflexión de prácticas no circunscritas sólo al aula, sino
comprendidas desde la complejidad social, política,
pedagógica y cultural del contexto. Este proceso implica
un seguimiento que tiene como objetivo el evidenciar la
revisión de las prácticas y la implementación de nuevas
alternativas de acuerdo a necesidades específicas y en
el que la normativa y los estándares no son el fin, sino
directrices básicas de apoyo para el desarrollo de la
enseñanza y del aprendizaje.
Este enfoque del proceso de acompañamiento exige
otros criterios de evaluación y diferentes evidencias de
logro de los objetivos. Por ejemplo, en el mencionado
Programa de Escuelas de Ambición en Escocia, el
reporte anual aborda la evaluación de los siguientes
aspectos: los procesos de cambio con los detalles en
su implementación; la identificación de factores que
posibilitaron este cambio y de los que lo inhibieron
o frenaron; la sistematización de las experiencias y
aprendizajes vividos; la sostenibilidad del proceso de
124
cambio; y, las lecciones que se podrían compartir con
actores estratégicos y la comunidad, con sus respectivas
evidencias del proceso de cambio (Scottish Government,
2009).
Por lo tanto, la efectividad se valora en la medida en que
cada escuela haya logrado superar sus propios nudos
críticos, incluyendo la articulación de demandas a veces
contradictorias del sistema educativo; las diversas
necesidades y expectativas de docentes y directivos;
liderazgos verticales y rígidos; la coordinación entre
instituciones y la valoración de sus aportes, roles y
responsabilidades; el enriquecimiento de la gestión
escolar y la comprensión de su misión; la aceptación
e inclusión de nuevas propuestas que enriquecen
la identidad profesional; la organización de las
condiciones laborales y sus implicaciones en el manejo
del tiempo y la generación de beneficios; la constante
participación de docentes universitarios, estudiantes
de docencia y docentes en ejercicio en roles específicos
como mentores, investigadores, docentes y gestores
educativos; el contar con procesos de evaluación y
retroalimentación óptimos; y, la implementación
transversal de enfoques interculturales, diversos e
inclusivos.
El desafío para los docentes en formación y en ejercicio
consiste en “aprender las habilidades y actitudes
planteadas por los nuevos enfoques y, al mismo
tiempo, desaprender algunas prácticas de enseñanza,
modificando sus expectativas sobre los estudiantes
(…)” (Darling-Hammond, 2003. p.7).
Por su parte, el informe de Educación para todos
(2015) indica que la formación docente práctica,
basada en las actividades in situ y apoyada por
“materiales de educación a distancia, agrupaciones
de escuelas y seguimiento en el aula, puede acortar la
distancia que media entre la teoría y la práctica y mejorar
la calidad de las prácticas educativas” (UNESCO, 2015,
p.24).
Conformación y acceso a redes
y comunidades profesionales de
aprendizaje
¿Están las escuelas y universidades preparadas para que
los profesores puedan ofrecer una educación de calidad?
 Capítulo 4 - Cambios educativos sostenibles a partir de innovaciones curriculares en...
Es imperativo que el profesorado conciba su
práctica ya no sólo en términos de su trabajo de
aula, sino también desde el aporte al desarrollo
integral de los alumnos, mediante una fuerte
implicación con el resto del plantel y con sólido
compromiso frente a la mejora de la institución
(Krichesky & Murillo, 2011).
En el contexto del acompañamiento pedagógico, es
fundamental la conformación de las comunidades de
aprendizaje entre escuelas, familias, universidades
e instancias gubernamentales. Las comunidades
profesionales generan aprendizaje compartido a través
del diálogo y la reflexión. Las personas interesadas que
participan en el proceso pedagógico construyen una
visión compartida basada en la confianza y el respeto.
Se autoevalúan de acuerdo al rendimiento de los
estudiantes, el liderazgo distribuido y la cohesión de los
docentes universitarios y escolares, la responsabilidad
colectiva, la apertura a otras redes y alianzas (Murray,
2008b).
Las Redes de Gestión Académica en Educación Superior
son definidas por el CES como:
(…) escenarios sistémicos de educación
superior, orientados a la creación de plataformas
interinstitucionales por área del conocimiento y/o
por carrera, para la coordinación e integración de
las funciones sustantivas de las IES, con miras a
garantizar la calidad de los procesos de formación,
investigación y gestión social del conocimiento y
transferencia tecnológica (CES, 2014).
La conformación de Redes para la Gestión Académica
es parte esencial de la política de rediseño curricular en
Educación Superior y busca fortalecer la investigación
para la generación, aplicación y transmisión de
conocimientos. Estas redes colaboran, además, a nivel de
la formación y vinculación con la comunidad. En el caso
específico de las carreras de Educación, en el Ecuador,
su objetivo es relacionarse entre sí en la Red Nacional
de Conocimiento y Educación (RENACE), constituida en
el 2015, y, al mismo tiempo, conformar comunidades de
aprendizaje con las escuelas y comunidades.
La dinámica colaborativa de comunidades y redes puede
generar un impacto multiplicador y a escala nacional.
que implica:
• Colaborar con el profesorado en la
identificación de necesidades formativas, la
aclaración y la resolución de sus problemas.
• Fomentar la empatía, el trabajo en grupo y la
comunicación bidireccional para comprender las
situaciones desde varios puntos de vista.
• Abordar la práctica profesional desde
una comprensión holística de las situaciones
educativas.
• Desarrollar la autoevaluación de todos como
medio para superar los prejuicios y las respuestas
estereotipadas.
• Buscar el cambio social y educativo teniendo
en cuenta las dificultades y conflictos que
surgen en una sociedad dinámica e imprevisible.
(Imbernon, 2007, p.151)
Los procesos educativos toman su tiempo y son
sistémicos porque los cambios en cada uno de los
componentes afectan al resto. Por ello, una reforma
bien implementada en la formación del profesorado
puede significar un cambio a nivel integral.
Conclusiones
El análisis del ámbito educativo en Ecuador en los
últimos diez años muestra que han existido múltiples
políticas públicas e iniciativas para mejorar la cobertura
y la calidad de la educación. Sin embargo, aún no hay
evidencias completas del logro de todos sus objetivos.
Entre las limitaciones encontradas se puede citar la
dificultad que experimentan los estudiantes del Sistema
Educación Intercultural Bilingüe para ingresar a la
universidad, así como la disminución drástica de ingreso
de estudiantes a la carreras de Educación.
Pero más allá de la necesidad urgente de generar
sistemas de evaluación continua de estos procesos
y sus resultados, es también indispensable realizar
un esfuerzo conjunto para continuar identificando
oportunidades de cambio e implementarlas de manera
corresponsable desde varios actores y sectores de
la sociedad. En el caso específico de este artículo, se
propone que la reforma curricular de la carrera de
Educación coloque a las prácticas como eje nuclear
125
del currículo y como espacio de reflexión e indagación
para la identificación de necesidades y búsqueda de
respuestas contextualizadas para el sistema educativo.

La implementación adecuada de esta propuesta

curricular requiere el desarrollo de programas de
acompañamiento pedagógico en escuelas y ambientes
de aprendizaje informales, mediante comunidades
y redes de gestión académica. Esta modalidad es
desarrollada desde hace algunas décadas en muchos
países con resultados muy efectivos, sobre todo en lo
relacionado a la mejora de la formación docente, de
los aprendizajes de los estudiantes, del desarrollo de
liderazgo institucional, de la valoración de la identidad
profesional docente, del trabajo colaborativo y de la
participación significativa de la comunidad.

Un desarrollo óptimo de este modelo supone también

ofrecer a los estudiantes la oportunidad de crecimiento
integral con adaptaciones curriculares y pedagógicas de
acuerdo a sus intereses y necesidades. De igual manera,
implica avances en el desarrollo de las competencias de
docentes y en el fortalecimiento de actitudes y destrezas
de reflexión e investigación que requiere la educación
actual.

Finalmente, una revisión de aprendizajes de

experiencias nacionales e internacionales evidencia que
la integralidad, sostenibilidad y niveles de participación
en la implementación de este modelo son factores clave
para que los cambios sean cualitativos y significativos.

126
 Capítulo 4 - Cambios educativos sostenibles a partir de innovaciones curriculares en...

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128
Capítulo 4 - Cambios educativos sostenibles a partir de innovaciones curriculares en...

129
 CAPÍTULO 5

Cobertura del sistema escolar:

¿Todos entran? Jóvenes que no
concluyen la escolaridad: un desafío
pendiente
Juan Samaniego
Consultor Independiente
Resumen
Este capítulo inicia con el análisis de las políticas públicas en
cobertura y retención educativa, donde aún cuando se puede
observar en los últimos años un incremento evidente de la co-
bertura y ampliación del acceso a la educación, todavía exis-
ten grandes retos por lograr la atención a la población que se
encuentra fuera del sistema, particularmente los adolescentes
y jóvenes con educación inconclusa. A partir de este análisis, el
capítulo propone alternativas para la atención de esta pobla-
ción con el fin de conseguir la universalidad del bachillerato. Se
plantea entonces el desafío de priorizar las políticas, recursos y
mecanismos y lograr un pacto social entre el gobierno y la ciu-
dadanía que permita atender a la población con escolaridad in-
conclusa y garantizar la retención, permanencia y culminación
de la escolaridad. Finalmente se plantean algunas reflexiones
sobre cuatro elementos fundamentales en el diseño de políticas
públicas para la inclusión educativa.
Introducción
Este texto fue escrito en el mes de enero de 2016. A
partir del segundo trimestre de este año el Ministerio
de Educación ha asumido como política pública el
impulso del programa de Educación Básica Flexible
por lo que algunos datos podrían variar. Sin embargo,
las reflexiones fueron desarrolladas en el marco de
la asistencia técnica que el Centro de Desarrollo y
Autogestión (DYA) brinda al Ministerio de Educación,
para la implementación exitosa de ese programa.
La preocupación por la cobertura de la educación
ha sido un tema recurrente en el diseño de políticas,
planes y acciones impulsadas en el país durante las
últimas décadas. Con diversos ritmos y realizaciones, los
gobiernos han enfatizado con menor o mayor medida en
la construcción de infraestructura escolar, apelando a la
visibilidad y réditos que trae consigo la realización de la
llamada obra pública.
Los esfuerzos por ampliar la cobertura educativa, sin
embargo, no han tenido su correlato con la capacidad
del propio sistema escolar por retener a la población,
sobre todo a los adolescentes y jóvenes, y garantizar su
permanencia y consecución de la escolaridad obligatoria
que, en el caso del Ecuador, es de trece años (educación
básica y bachillerato, LOEI, 2011).
Consecuencia de la desproporción que ha operado
durante décadas entre el ritmo de crecimiento de la
cobertura educativa y la capacidad de retención del
sistema escolar, entre otros factores, se registra 4.6
millones de ecuatorianos mayores de 18 años que el
último censo de población identificó como no bachilleres
Tabla 1: Tasa neta de asistencia a la educación básica por área (2001 y 2010)
Urbana Rural
Año
% No. % No.
2001 82,5 1.565.305 72,6 1.137.852
2010 91,2 1.894.099 90,3 1.172.040
Fuente: INEC, Censo de población 2001 y 2010
Elaboración: Unidad de Investigación Socio-ambiental UASB y CEPLAES
132
(Censo de Población y Vivienda, 2010), entre ellos, 1.4
millones de jóvenes de 18 a 29 años.
En este marco, el presente trabajo se propone llamar
la atención sobre dos aspectos: i) la relevancia de
construir políticas públicas de cobertura y retención
educativas, como dos caras de una misma moneda; y,
ii) la oportunidad de participación y corresponsabilidad
para emprender un desafío sustancial para el país:
atender a la población con escolaridad inconclusa, de
manera particular a aquellos jóvenes que, por efectos
de su condición educativa, mantienen una vinculación
precaria con el mundo laboral y están atrapados en un
círculo vicioso del que no pueden escapar.
El trabajo inicia con una presentación sobre la situación
de la cobertura escolar en el Ecuador, sus avances y
pendientes. El acápite que sigue examina la escolaridad
inconclusa y el rezago escolar entre los jóvenes. Por
último, el acápite final sugiere reflexiones en torno a
la oportunidad de potenciar la participación (gobierno
– ciudadanía) y la construcción de un pacto social para
lograr el nivel de bachillerato entre todos los jóvenes,
en el marco de la formulación y desafíos de un nuevo
Plan Decenal de Educación (Ministerio de Educación del
Ecuador, 2015).
Dos son las referencias principales que utiliza el trabajo:
las cifras oficiales disponibles de acceso y cobertura
de la educación y la información sobre el Programa
de Educación Básica Superior Flexible que impulsa el
Ministerio de Educación desde el año 2014.
Total Índice: 2001 = 100
% No. Urbana Rural
78,3 2.703.157 100,0 100,0
90,8 3.066.139 106,2 114,7
 Capítulo 5 - Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran?

Cobertura Escolar: grandes avances, retos
pendientes
El crecimiento del acceso a la educación básica en el
Ecuador constituye un logro fundamental de la última
década. En el período inter-censal 2001 – 2010, la tasa
neta de asistencia a la educación básica creció del 78,3
% al 90,8 %. Las cifras constatan, además, que se han
superado las diferencias tradicionales de acceso a la
educación básica entre las áreas urbana y rural:
(Ver Tabla 1)
Datos oficiales del INEC establecen que para el año
2013, el 94,4% de la población entre 5 y 17 años asistía
a un establecimiento educativo (INEC, 2014). Entre los
años 2010 y 2014, la cobertura de la educación general
básica creció en un 4%, es decir 120.000 niñas, niños y
adolescentes, tal como lo muestra el cuadro siguiente:
(Ver Tabla 2)
El crecimiento del acceso en los últimos años ha
permitido avances significativos en la cobertura de
la población indígena y afro-descendiente. Es muy
relevante que el acceso a la educación básica de la
población indígena haya crecido en un 20% en el último
período inter-censal: (Ver Figura 1)
El aumento sostenido de la tasa neta de acceso a la
educación básica es un resultado de la combinación
de políticas de dotación de infraestructura escolar
(especialmente para 8vo., 9no. y 10mo. años), así
como de eliminación de barreras de acceso (gratuidad,
eliminación de cuotas, alimentación escolar, uniformes),
impulsadas en los últimos años.
En cuanto al bachillerato, la información del Censo de la
Población 2010 constata notorios avances: uno de cada
dos adolescentes de 15 a 17 años asistió al bachillerato
en el año 2010, mientras que en el año 2001 sólo lo hizo
uno de cada tres: (Ver Figura 2)

Tabla 2: Total de estudiantes matriculados en instituciones educativas escolarizadas ordinarias 2009 – 2013,
por nivel
Matriculados
Nivel
2009 - 2010 2010 - 2011 2011 - 2012 2012 - 2013 2013 - 2014*
Hasta 2 años 0 0 4.803 5.921 4.465
Grupo 3 - 4 años 120.038 145.376 155.726 200.413 269.417
Educación General Básica 3.225.377 3.258.345 3.295.634 3.329.600 3.344.988
Bachillerato 640.034 647.956 672.499 714.589 740.576

* Dato final de año escolar

Fuente: Ministerio de Educación, Rendición de cuentas 2014.

Figura 1: Tasa neta de asistencia a la educación básica por etnicidad y sexo

2001 Mujeres 2001 Hombres 2010 Mujeres 2010 Hombres
90 91 89 89 91 91
72 76 74 80 79
70

Indígena Afrodescendiente Resto del País

Afro-descendiente incluye a quienes se definen como negros, mulatos o afro-ecuatorianos.

Fuente: INEC, Censo de población 2001 y 2010 Elaboración: Unidad de Investigación Socioambiental UASB y CEPLAES

133
 Figura 2: Tasa de asistencia en bachillerato por área
60,8
48,0
43,1
22,9
2001 2010
Urbana Rural
Fuente: INEC, Censo de población 2001 y 2010
Elaboración: CEPLAES a partir de INFOPLAN - SIN
La ampliación del acceso al bachillerato ha sido muy
significativa sobre todo en áreas rurales, en las cuales la
matrícula neta aumentó en un 20% durante el período
inter-censal. Pese a ello, todavía persisten diferencias
notorias entre campo y ciudad, con respecto al acceso
de la población al bachillerato.
Es evidente que la ampliación de la cobertura ha
sido posible, entre otros aspectos, por la dotación de
infraestructura educativa. La inversión en el año 2014 fue
de $160.765.867, mientras que el promedio de inversión
entre los 2008 y 2013 fue de $82 millones (Ministerio de
Educación del Ecuador, 2014). En el período se destaca
la construcción de 52 Unidades del Milenio (las Unidades
Educativas del Milenio son infraestructuras escolares
totalmente nuevas, con capacidad para diversos niveles
educativos, entre 600 y 2000 alumnos y alumnas,
equipamiento, tecnología, mobiliario y recursos
educativos nuevos, espacios recreacionales amplios y
accesos intervenidos).
La significativa dotación de establecimientos educativos
pone en vigencia el debate sobre las relaciones entre
calidad de la escuela e infraestructura escolar. La retórica
oficial ha enfatizado y difundido la idea del cambio
en la educación porque cambió la infraestructura. El
crecimiento de la cobertura y ampliación del acceso a
la educación en los últimos años son evidentes. Quedan
sin embargo, retos enormes por lograr, entre ellos, la
atención a la población que se queda por fuera.
134
Jóvenes con rezago escolar y escolaridad
incompleta
La Ley de Educación vigente en el Ecuador, Ley Orgánica
de Educación Intercultural (LOEI, 2010) establece que
“la educación para jóvenes y adultos con escolaridad
inconclusa es un servicio educativo para quienes no
hayan podido acceder a la educación escolarizada
obligatoria en la edad correspondiente” (Art. 50).
Durante los últimos años, la atención a la alfabetización
y la educación de adultos se han impulsado a través del
Programa Educación Básica de Jóvenes y Adultos (EBJA)
del Ministerio de Educación del Ecuador, así como por
iniciativas privadas de baja cobertura que ofertan
educación de adultos con modalidades principalmente
a distancia y en línea. Los datos de cobertura que
registra la información oficial dan cuenta que el EBJA
atendió en el último año a 388.873 personas analfabetas.
En la actualidad el analfabetismo se sitúa en un 6% y se
concentra tres veces más en zonas rurales, con respecto
a las urbanas (Ministerio de Educación del Ecuador,
2014).
En cuanto a programas de atención al rezago educativo
de la población, a partir del año 2014 el Ministerio de
Educación impulsa un Programa de Educación Básica
Superior Flexible (Ministerio de Educación del Ecuador,
2014), que atiende a la población entre 15 y 24 años que
no ha terminado la educación básica y tiene un rezago
escolar severo. La cobertura registrada es de 25.000
adolescentes y jóvenes matriculados, que representan
el 20% de la población con rezago educativo (Centro de
Desarrollo y Autogestión, 2015). El programa espera una
cobertura de 51.000 participantes, al término del año
escolar 2016 – 2017, de ciclo costa.
La atención al rezago escolar y a la escolaridad
inconclusa constituye una suerte de “hermano pobre”
del sistema escolar del Ecuador. La magnitud de las
cifras de la población sin educación básica y bachillerato
no se compadece con la importancia, recursos y gestión
emprendidos en los últimos años. Los programas
oficiales que han empezado a operar para impulsar la
inclusión de quienes han abandonado el sistema escolar
se desarrollan como un parasistema de la educación
regular y se debaten entre el inmovilismo burocrático y
las debilidades de la gestión en el territorio.
 Capítulo 5 - Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran?

Dimensión del rezago escolar
El rezago escolar se refiere al desfase que se presenta
entre edad y año de escolarización. El sistema establece
que el niño debe ingresar al primero de básica con 5 años
de edad y, por tanto, concluir su escolaridad en tercero
de bachillerato, a la edad de 17 – 18 años. Tal disposición,
sin embargo, no es coherente con la realidad: miles de
niños, niñas y adolescentes en el Ecuador acumulan
entre dos y más años de rezago por diversas causas,
como se examina más adelante. Cuando el desfase año
– edad es de tres y más años, se lo denomina rezago
escolar severo.
descendiente hay una prevalencia del 23% de rezago
severo de más de 6 años. Si bien la información inter-
censal muestra una reducción del 50% de niños y jóvenes
con rezago, uno de cada cuatro niños y adolescentes
indígenas y afro-descendientes tiene rezago escolar
severo y, por tanto, se encuentra en grave riesgo de no
completar la escolaridad obligatoria: (Ver Tabla 4)
Tabla 4: Rezago severo: población indígena y afro-
descendiente
Año Indígenas Afroecuatorianos

Pese los esfuerzos realizados en los últimos años
(ampliación de cobertura y provisión de infraestructura),
persisten importantes brechas de inclusión de niños,
adolescentes y jóvenes a la educación: En el año 2010, un
millón y medio de adolescentes y jóvenes ecuatorianos
entre 15 y 29 años estuvieron en condición de rezagados
(Censo de Población y Vivienda, 2010):
(Ver Tabla 3)
El rezago escolar se encuentra dentro y fuera del sistema
escolar: mientras más joven es la población, se presenta
con más fuerza al interior del sistema. A partir de los 18
años, la mayor parte ya no se encuentra estudiando. El
rezago severo, dentro del sistema, se refiere a los niños,
niñas y adolescentes que tienen rezago y continúan
estudiando. Ciertamente son menos que aquellos que
dejaron de estudiar, es decir, están fuera del sistema y
tienen rezago severo.
El rezago afecta principalmente a la población más
vulnerable. La propia información del Censo 2010
constata que entre la población indígena y afro-
2001 114132 54,1 82698 50,1
2010 183026 26,4 171075 23,6
Fuente: INEC, Censo de Población 2001 y 2010
Elaboración: CEPLAES
De acuerdo al Censo del año 2010, no existen diferencias
entre hombres y mujeres respecto a la proporción de
rezagados. En el grupo de adolescentes de 15 a 17 años
que trabajan, existe una prevalencia de rezago tres
veces más alta que entre la población que no trabaja, lo
cual evidencia la directa relación entre trabajo infantil /
juvenil y rezago escolar.
En la edad comprendida entre 9 y 14 años, ha disminuido
significativamente el rezago severo, por efectos de la
ampliación de la cobertura, lo cual no significa que ha
dejado de ser un problema importante: se estima en no
menos de 90.000 los niños y niñas entre 9 y 14 años que
tienen rezago severo (Centro de Desarrollo y Autogestión,
2014). La no resolución del rezago severo en los primero

Tabla 3: Rezago escolar dentro y fuera del sistema escolar, por grupos de edad
Grupo de
edad 15 y 17 % 18 - 21 % 22 - 25 % 26 - 29 %

Dentro 155,037 51.06 72,787 20.8 31,834 8.29 24,393 6.10

Fuera 148,625 48.94 289,712 79.92 352,347 91.71 375,370 93.90

Total 303,662 100.00 362,499 100.00 384,181 100.00 399,763 100.00

Fuente: Censo de Población 2010

Elaboración: DYA, 2013

135
años de educación básica condena al niño a un rezago
permanente, a tener escasas posibilidades de completar
la educación básica y a tener mayores desventajas de
acceso a un empleo digno. El rezago en los menores de
15 años demanda una respuesta urgente.
Dimensión de la escolaridad inconclusa
La situación de escolaridad inconclusa de jóvenes y
adultos demanda medidas prioritarias para reducir su
magnitud: en el año 2010, el 50% de la población mayor
de 18 años no había logrado culminar el bachillerato
(Censo de Población y Vivienda, 2010). Esta situación
constituye una deuda histórica del sistema educativo
con la población, especialmente con la más joven que
se encuentra plenamente productiva y que requiere
de mayores y mejores oportunidades educativas para
acceder en condiciones más equitativas a empleos
decentes.
El siguiente cuadro presenta la población de 18 y más
años que no había concluido la educación básica o el
bachillerato en el año 2010, en relación al total de la
población, distribuida en grupos de edad: (Ver Tabla 5)
En el año 2010, más de la mitad de la población de
18 y más años no había concluido el bachillerato:
4.670.780 personas, entre ellas, el 77% ni siquiera
había completado la educación básica. Esto significa
que uno de cada dos jóvenes de ese rango de edad no
tenía escolaridad completa. En términos de residencia,
el 70% de jóvenes con escolaridad inconclusa viven en
zonas urbanas y el 30% en rurales.
Si bien el aumento de la tasa de bachillerato en
los últimos años ha contribuido a disminuir las tasas
señaladas, la inexistencia de programas públicos
sostenidos de atención al rezago escolar y a la
escolaridad inconclusa en la última década permite
inferir que la dimensión del problema sigue siendo de
proporciones alarmantes. El Plan Nacional del Buen
Vivir 2013 - 2017 estableció como una meta para el
cuatrienio que el 78% de la población entre 18 y 24 tenga
bachillerato completo, lo cual significa que el Ministerio
de Educación debía haber atendido a partir del año base,
a no menos de 100 mil personas entre 18 y 24 años, lo
que efectivamente no ocurrió en los últimos cinco años.
La educación inconclusa en el nuevo Plan
Decenal de Educación
La política No. 5 del Plan Decenal de Educación 2006 – 2015
que acaba de concluir (erradicación del analfabetismo
y fortalecimiento de la educación continua de adultos)
no ha presentado logros significativos precisamente
en educación de adultos, si se observa las cifras del
período inter-censal, el inicio tardío de programas de

Tabla 5: Ecuador: Población con escolaridad inconclusa de 18 y más años

Sin Total
Grupos de Población Sin básica % bachillerato % escolaridad %
edad total completa completo inconclusa

18 a 24 1,842,949 502,134 27.25 347,332 18.85 849,466.00 46.09

25 a 29 1,200,564 402,258 33.51 146,082 12.17 548,340 45.67

30 a 40 2,189,339 838,462 38.30 263,561 12.04 1,102,023 50.34

41 a 65 2,989,878 1,381,368 46.20 282,283 9.44 1,663,651 55.64

Más de 65 863,630 488,142 56.52 19,158 2.22 507,300 58.74

Total
población 9,086,360 3,612,364 39.76 1,058,416 11.65 4,670,780 51.40

Fuente: Censo de Población 2010

Elaboración: DYA, 2013

136
 Capítulo 5 - Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran?
re-escolarización y la debilidad estructural del sistema
educativo y de la sociedad (más allá del Ministerio de
Educación) de priorizar políticas públicas de educación
y juventud.
En el nuevo Plan Decenal de Educación 2016 – 2025,
propuesto por el Ministerio de Educación, se ha
establecido lineamientos de acción para la atención
a personas con escolaridad inconclusa. Se plantea
“fortalecer las opciones educativas para que la población
con escolaridad inconclusa culmine sus estudios”,
en el marco de la “universalización del bachillerato
con prioridad del grupo 16 – 24 años” (Ministerio de
Educación del Ecuador, 2015).
No es posible predecir si el país ganará o perderá la
oportunidad que se presenta al enfrentar un desafío
mayor, como el propuesto por el nuevo Plan Decenal
de Educación. Es aún más difícil precisar la dimensión
de las metas, sin tener en cuenta tres cuestiones
fundamentales: quiénes son los jóvenes que no han
concluido la educación básica o el bachillerato; cuáles
son los elementos clave de la gestión institucional
para acoger a la población que retoma sus estudios; y,
qué disposición y compromiso tienen el gobierno y la
sociedad para acordar un objetivo compartido a favor
de las y los jóvenes.
Jóvenes bachilleres: oportunidad de un
pacto social
En mayor o menor grado, los jóvenes suelen ser
los grandes ausentes a la hora de la definición de
prioridades. Lo que no cabe duda es que están en el centro
de problemas fundamentales como el desempleo, la
inseguridad y la fragilidad de la democracia (Rodríguez,
2000). Entre aquellos jóvenes, los que no tienen
escolaridad completa o la requerida en cada contexto,
son los más desventajados.
Se trata de jóvenes que están vinculados a formas
precarias de acceso al empleo, lo cual configura una
suerte de doble exclusión, pues no se integran a las
estructuras fundamentales de movilidad y trasmisión
de pautas sociales: la educación y el empleo. La
trayectoria de dichos jóvenes está ligada al trabajo
infantil y al embarazo adolescente. La condición de
alta vulnerabilidad de este grupo de la población no
se compadece con propuestas efectivas, de calidad y
pertinencia por parte del sistema escolar.
Esta constatación plantea un desafío, una deuda
pendiente, una oportunidad de participación y
corresponsabilidad social para lograr que todos los
jóvenes tengan bachillerato y/o oportunidad para
hacerlo. Implica “tomar conciencia de la relevancia
de los jóvenes para la construcción de sociedades más
prósperas y equitativas, y encarar decididamente una
sustancial transformación de las políticas públicas a
ellos dirigidas” (Rodríguez, 2000).
El desafío pasa por priorizar políticas, recursos y
mecanismos que aseguren dos condiciones: (a) la
terminación de la educación básica de los adolescentes
y jóvenes con rezago severo y su continuidad en el
bachillerato; y (b) la oportunidad de realizar o concluir
el bachillerato para todos los jóvenes mayores de 18
años que han completado la educación básica y se
encuentran sin estudiar.
A continuación se proponen algunas reflexiones
organizadas bajo tres cuestiones que requieren
incorporarse al debate sobre el diseño de políticas
de inclusión educativa: los rasgos y características de
los adolescentes y jóvenes que deciden retomar los
estudios formales; la institucionalidad que demanda
la re-escolarización; y, las capacidades del Estado y
la sociedad para asumir, como una oportunidad de
participación y corresponsabilidad, el reto de lograr que
todos los jóvenes sean y puedan ser bachilleres.
Rasgos de los jóvenes que se re-escolarizan
No existen estudios en Ecuador que presenten evidencias
sobre el crecimiento de la cobertura y su relación con
la permanencia escolar, que a su vez den cuenta del
mejoramiento de la calidad del sistema escolar. No se
cuenta con información empírica para el indicador de
retención en el sistema, que evidenciaría el rol expulsor
de la escuela. La información que se dispone constata,
entre otros aspectos, que la incorporación temprana
de los niños y jóvenes al mundo laboral es una causa
fundamental del rezago escolar (Centro de Desarrollo y
Autogestión, 2013).
El rezago genera en los adolescentes y jóvenes que aún
están estudiando, formas particulares de relación con
137
sus compañeros y maestros y una pérdida gradual de
autoestima frente al sentimiento de fracaso, en un
ambiente escolar intolerante. El proceso de abandono
escolar es también una consecuencia de la fragilidad
del rol de contención de la escuela y de la inflexibilidad
que caracteriza a la institución escolar frente a las
necesidades y condiciones de atención que demandan
los niños, niñas, adolescentes y jóvenes con rezago
educativo severo.
La actitud que toma la escuela, por ejemplo frente a
los niños y adolescentes que presentan rezago severo,
es de despreocupación y abandono. La ausencia de
propuestas y metodologías para trabajar y apoyar
a quienes tienen rezago lleva a que aumenten las
dificultades de aprendizaje inherentes al propio rezago,
convirtiéndolos en alumnos invisibles (nadie se ocupa
de ellos). Con el advenimiento de la adolescencia, las
dificultades y vacíos de aprendizaje se acumulan en
un clima escolar generalmente hostil, lo que conduce
irremediablemente al abandono escolar. El Plan Piloto
de atención al Rezago Escolar que lleva adelante el
Ministerio de Educación 2015 – 2016 para atender a
niños entre 9 y 14 años que se encuentran estudiando,
muestra que el 20% de los 170 niños que atiende el plan
tienen condición de analfabetismo y sus edades oscilan
entre 11 y 13 años (Centro de Desarrollo y Autogestión,
2014).
Promover la inclusión de los jóvenes con rezago o
escolaridad inconclusa apela al sistema escolar, a sus
docentes y autoridades educativas. Demanda a todos
disponer de actitudes y capacidades de contención,
acompañamiento, apoyo, confianza y motivación
permanente a los adolescentes y jóvenes que deciden
volver a estudiar. Los jóvenes que abandonan la escuela
y logran conseguir trabajo, lo hacen en condiciones
de precariedad y adquieren una condición de alta
vulnerabilidad y limitadas posibilidades de movilidad
social, por efecto de la desarticulación con las dos
entidades fundamentales que cumplen roles de
trasmisión cultural: la educación y el empleo.
Los datos de la experiencia de atención al rezago
escolar, a través del Programa de Educación Básica
Superior Flexible del Ministerio de Educación (Centro de
Desarrollo y Autogestión, 2015) dan cuenta de múltiples
características de los jóvenes que se han atendido.
Destacan las siguientes:
138
• De un total de 25.000 jóvenes reinsertados
en el sistema escolar, la mitad son hombres y la
mitad mujeres. El 70% de los participantes con
rezago severo trabajan en condiciones laborales
precarias (agricultura, construcción, servicios,
ventas informales).
• No existe un grupo de edad con una
concentración significativa de participantes, su
distribución es proporcional entre las distintas
edades que comprenden el rango de 15 a 24 años,
siendo el grupo más numeroso el de 15 a 17.
• El 40% de mujeres que participan de
esta oferta ministerial son madres o están
embarazadas. La prevalencia es bastante mayor
en la Costa (45%), que en la Sierra y Amazonía
(19%).
• Garantizar la inclusión educativa de mujeres
adolescentes y jóvenes con rezago escolar
demanda de acciones de carácter intersectorial,
como asegurar el cuidado de los niños, mientras
las madres adolescentes y jóvenes asisten a clases.
Tal constatación, por demás obvia, se traba en la
complejidad burocrática de la institucionalidad
pública y se expresa en servicios sociales que
operan en el territorio de manera desarticulada,
en contraste con lo que se suele concebir y diseñar
como política pública en el nivel central.
Un programa de atención al rezago y la escolaridad
inconclusa demanda, como condición de éxito, la
concreción en el territorio de acciones de protección
especial para garantizar el acceso y permanencia de los
jóvenes que deciden retomar sus estudios. Cuidado de
los hijos, recursos para la movilización y alimentación,
suelen ser los requerimientos que presentan los
adolescentes y jóvenes que comparten actividades
laborales, con la decisión de volver a estudiar y asumir
las tareas de la rutina escolar.
El rezago escolar está en todas las edades. Abrir una
oferta educativa para un grupo de población de un
determinado rango de edad permite visibilizar las
distintas demandas de los jóvenes que están fuera de tal
rango. En un primer momento, el programa que impulsa
el Ministerio de Educación se ofertó para personas entre
 Capítulo 5 - Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran?
15 y 21 años. La sola promoción del programa desató
presiones en todo del país de los mayores de 21, lo
cual implicó ampliar el rango hasta 24 años (Centro de
Desarrollo y Autogestión, 2015).
Los cambios en la gobernanza del sistema: lo real y lo
posible
La institucionalidad del sistema escolar tiende a ver y
entender las necesidades y condiciones de atención de
los jóvenes que se re-escolarizan, con los mismos lentes
con los que observa y organiza a la oferta regular de
educación (Centro de Desarrollo y Autogestión, 2015).
Tal situación se evidencia en las diversas tensiones que
se presentan entre las condiciones particulares de un
joven que decide volver a estudiar y la inflexibilidad del
sistema escolar.
La atención al rezago demanda que horarios, asistencia
a clases, ritmos de trabajo, etc., sean acordados y
pautados desde las propias condiciones y posibilidades
que tienen los jóvenes que se reinsertan en la educación
y que comparten tal situación con responsabilidades
familiares y laborales.
La reinserción educativa no puede concebirse como
un sistema paralelo a la oferta regular. Son las propias
instituciones educativas las llamadas a sumar una nueva
oferta de atención al rezago escolar. Se trata de asegurar
que los adolescentes y jóvenes que se reinsertan se
integren a la vida escolar, a sus espacios, prácticas, ritos
y responsabilidades. El fortalecimiento de la autoestima
es lo que está en juego y requiere de acompañamiento
permanente a la persona que vuelve a estudiar.
El sentido de pertenencia a una institución educativa
por parte de los jóvenes que vuelven a estudiar es una
condición clave que fortalece la autoestima, la seguridad
y la motivación. Las tensiones que provocan las normas y
disposiciones tomadas sin la debida comprensión de las
características particulares de la población con rezago
escolar genera desmotivación y una probable segunda
exclusión educativa, que coloca al joven en situación de
alta vulnerabilidad.
La organización y gestión de modalidades de atención al
rezago y la escolaridad inconclusa basadas en criterios
de aceleramiento educativo (realización de dos o más
años escolares en uno solo), demandan de adaptaciones
curriculares, flexibilidad y, sobre todo, docentes con
capacidades para forjar en el salón de clases una
multiplicidad de situaciones de desarrollo de destrezas
de aprendizaje por parte de los jóvenes con rezago
escolar.
Una oportunidad de acuerdo y concertación social: la
universalización del bachillerato entre los jóvenes
Cuando un joven se reinserta para concluir la educación
básica y puede continuar en el bachillerato regular,
debería ser este nivel educativo el que asegure saberes
y destrezas que demanda el mundo laboral. Cuando
la opción del joven es concluir el bachillerato a través
de modalidades flexibles e intensivas, es fundamental
capacitación para el trabajo, como parte de la propia
modalidad educativa de conclusión del bachillerato.
La articulación educación – empleo que demanda la
inclusión educativa de los jóvenes, convoca a diversos
actores: sectores productivos, empresa privada, gremios
profesionales y organizaciones sociales y comunitarias,
entre otros. Se trata de converger y gestar un pacto para
impulsar, facilitar y acompañar al joven en el desafío
que representa concluir los estudios obligatorios. La
importancia formal que ha tomado la certificación de
estudios en la movilidad laboral es parte del escenario
que se ha configurado en los últimos años.
Un programa de amplia cobertura para promover la
conclusión de la educación básica y el bachillerato
de adolescentes y jóvenes con rezago y escolaridad
inconclusa requiere de políticas de empleo que
estimulen el logro de perfiles ocupacionales que pueden
incorporarse como parte de la oferta educativa, a partir
de acuerdos público – privados.
El reto mayor es la activación de un pacto entre
entidades del sector público (educación, salud,
protección, seguridad), del sector privado vinculado
con la generación de empleo, los gobiernos autónomos
descentralizados, las organizaciones de la sociedad
civil y la propia comunidad, frente a la multiplicidad de
condiciones que trae consigo un proceso de inclusión
educativa de los jóvenes.
Algunos ámbitos para forjar acuerdos y
responsabilidades compartidas son los siguientes:
asegurar la calidad de la oferta (educación); proveer
139
de condiciones de protección especial (salud, inclusión Referencias
social); articular oportunidades de capacitación
ocupacional y adquisición de habilidades (empresa
Centro de Desarrollo y Autogestión. (2015). Programa
privada); y, forjar apoyos y un clima de reconocimiento
Nacional de Educación Básica Flexible, Informe de
y valoración al logro de la adquisición del bachillerato
asistencia técnica. Quito, septiembre 2015.
(gobiernos locales, comunidad).
Centro de Desarrollo y Autogestión. (2014). Modelo de
El desafío de un país con todos los jóvenes con
atención para la prestación de servicios de educación
bachillerato y/o con oportunidades para hacerlo
básica acelerada superior que atiendan rezago escolar
es una señal de cambio. El territorio es el espacio
severo. Informe final de consultoría. Ministerio de
de articulaciones y concreciones. La voluntad de
Coordinación de Desarrollo Social. Quito, 2014.
convergencia y activación de la participación demanda
de posiciones que favorezcan la articulación público
Centro de Desarrollo y Autogestión. (2013). Marco teórico
- privada y la corresponsabilidad. El escenario está
para Bachillerato Técnico acelerado, dirigido a jóvenes
planteado.
y adultos con escolaridad inconclusa. Informe final de
consultoría. Ministerio de Educación del Ecuador– VVOB,
2013.

Instituto Nacional de Estadística y Censos. (2016a).

Censo de Población y Vivienda 2010. Quito: Autores.

Ministerio de Educación del Ecuador. (2016 a). Propuesta

Plan Decenal de Educación 2016 – 2025. Quito: Autor

Ministerio de Educación del Ecuador. (2015). Estadísticas

educativas. Quito: Dirección Nacional de Análisis e
Información Educativa.

Ministerio de Educación del Ecuador. (2014). Rendición

de Cuentas 2014. [Documento no publicado]. Quito:
Autores

Ministerio de Educación del Ecuador. (2013).

Lineamientos para la Ejecución de la Normativa de
Educación para Personas con Escolaridad Inconclusa.
Quito: Autores.

Ministerio de Educación del Ecuador. (2011). Ley

Orgánica de Educación Intercultural LOEI. Quito: Autor.

Rodríguez, Ernesto. (2000). Políticas públicas de juventud

en América Latina: desafíos y prioridades a comienzos
de un nuevo siglo, Seminario La Renovación del Capital
Humano y Social: la Importancia Estratégica de Invertir
en el Desarrollo y la Participación de los Jóvenes. BID,
Nueva Orleáns.

Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo. (2013).

Atlas de las desigualdades socioeconómicas del Ecuador

140
 Capítulo 5 - Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran?

[CD-ROOM Interactivo]. Quito: Unidad de Información

Socio Ambiental UASB – CEPLAES.

Tokuhama-Espinosa, T. (2015b). Celebrating the

complexity and multidimensionality of “quality” in
education: Toward a new process of choosing indicators
that measure quality in ways that better reflect context.
In L.D.Hill y F.J. Levine’s the World Education Research
Yearbook (pp.114-159). New York NY: Routledge.

141
 CAPÍTULO 6

Construyendo la Sociedad Educadora

en Ecuador: El Rol de la familia, la
Escuela y la Comunidad
Orazio Bellettini
Grupo FARO
Resumen
En el presente capítulo se describe algunos cambios socio-económicos e
institucionales, así como varios de los principales avances y desafíos educativos
ocurridos en Ecuador durante la última década. En base al análisis de los
resultados del Plan Decenal de Educación (PDE) implementado entre 2006 y
2015, se anota que, pese a los logros alcanzados, no se consiguió los resultados
esperados, entre otros factores, porque el Plan reduce la educación a un ámbito
sectorial, lo cual impide incorporar la participación de otros actores de la
sociedad. Por ello, se propone construir un nuevo paradigma, el de la sociedad
educadora, en el que la educación es entendida como todos los ámbitos
formales, no formales e informales que posibilitan el desarrollo del talento y las
capacidades de todas las personas. Para lograrlo, se plantea el establecimiento
de un pacto socio-educativo, en el que los diferentes sectores reconocen, asumen
y potencian su rol en el proceso formativo. El pacto tiene como principales
objetivos fortalecer el rol de la familia y transformar, a través de la jornada
extendida, a las escuelas en espacios inclusivos e innovadores que aporten a una
equitativa distribución de las oportunidades. Se sugiere, además, llevar el pacto
socio-educativo al nivel local, evidenciando los roles que tendrían el Estado, el
sector privado, la sociedad civil, las universidades y las familias en la construcción
de la sociedad educadora. El capítulo concluye con algunas reflexiones y
recomendaciones para que el nuevo PDE contribuya a la construcción de la
sociedad educadora en Ecuador.
Introducción
Ecuador ha experimentado cambios importantes
en los últimos años. La reducción de la desigualdad,
la expansión de la clase media, el incremento de la
cobertura del Internet, así como el fortalecimiento de
la presencia del Estado, han configurado una sociedad
profundamente distinta a la de una década atrás.
En el presente ensayo se describe algunos de estos
cambios sociales, económicos, institucionales y
educativos. Posteriormente, se profundiza en el análisis
de los logros y metas no alcanzadas en el marco del Plan
Decenal de Educación (PDE) 2006 - 2015 y se propone la
hipótesis de que sus resultados se explican, al menos
en parte, por la escasa capacidad de las políticas y
programas del PDE de responder a fenómenos como el
educativo, caracterizados por su multi-dimensionalidad
y complejidad.
En base al análisis del PDE, se argumenta que para
lograr una educación de calidad y equidad se requiere
abandonar las lógicas tradicionales de intervención
educativa, las que deben ser reemplazadas por un nuevo
paradigma, el de la sociedad educadora, en el que se
reconoce que la educación ocurre en diversos espacios
de la sociedad. Una vez presentada esta propuesta,
se define algunas características del pacto socio-
educativo que permitirá avanzar en la construcción
de la sociedad educadora en Ecuador, generando
algunas recomendaciones para que el Plan Decenal de
Educación 2016 - 2025 contribuya a la construcción de
este paradigma en el país.
Figura 1: Evolución de la desigualdad en América Latina y Ecuador
INDICE DE GINI
América Latina
0,6
0,55
0,5
0,45
0,4
2008 2009 2010
Fuente: INEC, 2015, Banco Interamericano de Desarrollo, 2014
Elaboración: El autor
144
Cambios, avances y desafíos del Ecuador y su
educación
Ecuador cambió profundamente en los últimos
años. Algunas de las principales transformaciones
demográficas, sociales, económicas, institucionales y
políticas ocurridas el Ecuador en los últimos años son
analizadas a continuación.
En primer lugar, se produjo una importante reducción
de la pobreza. Según estadísticas de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
cerca de 1,9 millones de personas salieron de la pobreza
entre el 2001 y el 2013, lo que significó una reducción del
56,3% al 33,6% en este periodo (CEPAL, 2015).
Adicionalmente, se produjo una expansión de la clase
media y una reducción de la desigualdad. Como se
aprecia en la Figura 1, el crecimiento de la economía y
políticas redistributivas permitieron que la desigualdad,
medida con el Índice de Gini, se reduzca en Ecuador, de
manera inclusive más acentuada que el promedio para
América Latina (Ver Figura 1).
Además, ha existido una expansión de la población que
vive en las zonas urbanas, pasando del 31% al 39% entre
2001 y 2015 (INEC, 2015). Tal como se aprecia en la Figura
2, se suma a este proceso el vertiginoso crecimiento
del acceso a la telefonía celular, incrementando su
cobertura de 49,7% al 86,4% en cuatro años, lo cual ha
transformado drásticamente la capacidad de la sociedad
de comunicarse entre sí y de acceder a información (Ver
Figura 2).
Ecuador
2011 2012 2013 2014
 Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

Figura 2: Acceso a telefonía fija y celular en el Ecuador

El 86,4% de los hogares posee al menos un teléfono celular, 36,7 puntos más que lo registrado en el 2010.
Hogares que tienen teléfono fijo y celular a nivel nacional
86,4%
78,8% 81,7%

49,7%
38,5% 39,9% 42,4% 39,6%

2010 2011 2012 2013 2010 2011 2012 2013

Telefonía fija Telefonía celular

Fuente: Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo – ENEMDU (2010-2013)

Los cambios sociales, culturales y económicos
ocurridos en los últimos años estuvieron acompañados
de modificaciones en el diseño de las instituciones
políticas del Ecuador –la propia Constitución Política
del Ecuador de 2008 prescribe el fortalecimiento del rol
del Estado en el proceso de desarrollo. Estos diseños
institucionales, sumados a un aumento de los ingresos
fiscales, incrementaron la presencia del Estado en la
sociedad. Tal como se aprecia en la Figura 3, el gasto
público duplicó su importancia en la economía durante
los últimos ocho años (Ver Figura 3).
La expansión de las funciones y del tamaño del Estado
ha sido legitimada por el creciente consenso de que se
requiere bienes públicos para alcanzar el desarrollo.
Ahora bien, existe una tendencia a asociar lo público
con lo estatal. La tradición napoleónica concentró en
el Estado la capacidad de generar los bienes públicos,

Figura 3: Evolución del gasto público como porcentaje del PIB

Gasto Público / PIB

50,00%
44,38% 44,17%
45,00% 40,55%
39,10%
40,00%
35,24% 32,97 34,68%
35,00%
30,00% 24,61%
25,00% 21,21%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Gasto Público / PIB

Fuente: Banco Central del Ecuador, 2015
Elaboración: El autor

145
Tabla 1: Metas y resultados de las políticas del Plan Decenal de Educación
Avance desde Porcentaje de
Política Indicadores Año
el 2006 * cumplimiento**
Política 1. Universalización de Tasa de cobertura 2006 2014
la Educación Inicial de 0 a 5 de niños (as) 96,20% 51,6%
años menores de 5 años 36,85% 51,60%

Política 2. Universalización de Tasa de 2006 2014

la Educación General Básica escolarización neta 91,60% 96,20% 5% 96,20%
(EGB) de primero a décimo de EGB

Política 4. Erradicación del 2006 2014

Tasa de
analfabetismo y fortalecimiento Analfabetismo 8,20% 6,70% 18,3% 95,2%***
de la Educación Continua para
Adultos

Política 5. Mejoramiento de la 2009 2013

Inversión en
infraestructura física y el Infraestructura $ 82.594.529,86 $ 111.189.359,67 34,62%
equipamiento de las
instituciones educativas 2009 2013
Aulas en buen
estado, uso regular 125.298,00 124.821,00 -0,38%

Política 6. Mejoramiento de 2013

calidad y equidad de la Excelente 1%
educación e implementación Pruebas SER
Satisfactorio 15%
del Sistema Nacional de Estudiante
Elemental 63%
Evaluación (SER)
Insuficiente 22%

Política 7. Revalorización de la Número de 2009 2013

profesión docente, desarrollo educadores en el
profesional, condiciones de Sistema de 213.594,00 209.297,00 -2,01%
trabajo y calidad de vida Educación Regular
2009 2013
Bachillerato Bachillerato
Ciencias de la Ciencias de la -21,82%
en Educación: en Educación:
7,7% 6,02%
Docentes según
formación No Actualiza- No Actualiza- -7,80%
do: 20,5% do: 18,09%
Pregrado: Pregrado: 3,96%
66,1% 68,72%
Posgrado : Posgrado: 25,57%
5,71% 7,17%
Política 8. Aumento del 0,5% Presupuesto Sector 2006 2015
anual en la participación del Educación
sector educativo en el PIB hasta (devengado) como 2,60% 3,35% 28,85% 56%
alcanzar al menos el 6% porcentaje del PIB

*Avance desde el 2006 al último año disponible.

**Porcentaje de cumplimiento al último año disponible con respecto a la meta establecida en cada política del PDE
***La meta al 2015 fue llegar al 2% de analfabetismo puro.

Elaborado por: El autor

146
 Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador
invisibilizando el rol de otros sectores en la producción
de este tipo de bienes. Por esta razón, aunque el
Estado es uno de los productores de bienes públicos
como la educación, existen bienes públicos sociales o
no estatales que son igualmente importantes para el
desarrollo humano (Bellettini, 2013).
Cambios en el sector educativo
Influido por estos cambios y producto de los tres
Acuerdos Nacionales por la Educación realizados en
1994, 2001 y 2004, en el 2006 se aprobó en referéndum
el Plan Decenal de Educación (PDE) que señalaba metas
de incremento en la cobertura, la calidad y la inversión
en educación, a cumplirse hasta el 2015.
Fruto de la implementación sostenida de políticas
públicas de largo plazo contenidas en el PDE, en los
últimos años se incrementó de forma significativa el
número de niños (as) y jóvenes que ingresaron al sistema
educativo. Sin embargo, los cambios no fueron todos
los esperados. Pese a avances logrados y a la inversión
educativa realizada en los últimos años, un balance del
PDE evidencia que quedó pendiente el cumplimiento
de varias de sus metas. En la tabla que se muestra a
continuación, se presentan los resultados alcanzados en
cada una de las ocho metas del Plan (Ver Tabla 1).
Tal como se evidencia en la tabla anterior, existen
políticas como la de universalización de la educación
general básica y el incremento de la cobertura del
bachillerato, cuyos resultados se aproximan a la meta
proyectada. Sin embargo, y según datos del INEC (2010),
todavía existen cerca de 4,6 millones de jóvenes mayores
de 18 que aún no tienen bachillerato completo (de los
cuales 1,4 millones tienen entre 18 y 29 años), para los
cuales se hace necesario ofrecer modalidades flexibles
que les permitan estudiar e integrarse al mundo del
trabajo.
En políticas como el mejoramiento de la calidad
educativa, entendida como los logros de aprendizaje
y el incremento de la inversión en educación pública,
se observa brechas importantes, entre otras razones,
porque se requería la participación de diversos actores
de la sociedad (la familia, en el caso de los logros de
aprendizaje; y, el sector privado, en relación a los
recursos que se requiere canalizar al sector educativo).
Quizás es en la educación inicial en donde se aprecia
mayormente la interdependencia entre el objetivo
de la política educativa y la participación de otros
actores de la sociedad. Y es que sabemos, en base a la
evidencia empírica generada por diversos estudios,
que el desarrollo cognitivo y socio-emocional está
determinado, en primerísimo lugar, por la familia (el
“efecto cuna”) y, en menor medida, por la institución
educativa. Por ello, estrategias exitosas orientadas a
mejorar la cobertura, calidad y equidad de los servicios
de desarrollo infantil requieren reconocer, incorporar
y potenciar el rol de las familias y de la comunidad en
general.
Sin embargo, la política pública que buscaba la
universalización de la educación inicial en el PDE se
enfocó casi exclusivamente en una lógica sectorial que
buscaba una cobertura escolarizada, desconociendo
las interacciones con otros sectores de la sociedad para
alcanzar la meta. Consecuentemente, ésta fue una de
las políticas que alcanzó menores resultados (49% de
brecha con respecto a la meta planteada).
Este resultado es el que Brugué-Torruela (2014)
denomina el “desborde del Estado y de las políticas
públicas”. Según este autor “las políticas públicas
fracasan en sus intentos de moldear la sociedad por
el patético contraste entre la complejidad de los
problemas y la simplicidad de las respuestas (escaladas
y economizadas). El modus operandi dominante de las
políticas públicas ha consistido en reducir los problemas
a un ámbito especializado capaz de abordarlos desde
sus conocimientos sectoriales” (Brugué-Torruela, 2014).
El enfoque sectorial de las políticas públicas genera
lo que se denomina “el efecto silo” que dificulta, o
incluso impide, la posibilidad de cooperar con otros
sectores y actores de la sociedad, cuya participación
es imprescindible para lograr cambios en sistemas
caracterizados por la complejidad, tales como el
educativo.
Es importante aclarar, sin embargo, que el término
complejidad se usa para describir una realidad social
caracterizada por la alta densidad de interacciones
entre sus integrantes y sectores (Axeldrod y Cohen,
1999). Así pues, la complejidad no puede partir de un
entendimiento simple de las partes sino que debe
comprenderse de una manera holística, debe analizar el
conjunto, sus elementos e interacciones (Holland, 1998
147
en Brugué, 2013).
Desde esta perspectiva y frente a la complejidad de los
desafíos, el rol de la política pública no es esencialmente
proveer todos los bienes y servicios requeridos para
alcanzar un objetivo determinado. Las políticas públicas
con más posibilidades de generar soluciones a desafíos
complejos buscan promover sinergias para asegurar
que diferentes actores de la sociedad -que cuentan
con recursos y capacidades clave-, participen de forma
activa, plena y coordinada, exigiendo y proponiendo
una política pública que se concrete en acciones
colaborativas para alcanzar los objetivos deseados.
Por ello es que, dada la creciente complejidad de los
problemas, se hace cada vez más difícil que la política
pública sea únicamente estatal. Ahora más que nunca,
es necesario contar con la participación de actores que
contribuyan con ideas y otros recursos que incrementen
la efectividad y legitimidad de las políticas públicas.
Sin embargo, aún se conoce relativamente poco del
rol de otros sectores en el ciclo de formación de las
políticas públicas, así como de los impactos que esta
participación genera (Bellettini, 2013).
En suma, la educación es un proceso complejo en
el que interactúan una diversidad de actores y, por
tanto, políticas sectoriales no pueden responder de
forma efectiva a los desafíos que aún persisten en
Figura 4: La sociedad educadora, sus actores e interrelaciones
SOCIEDAD EDUCADORA
Estado
Universidades
Fuente: El autor
148
materia de calidad y equidad. Éste fue el caso del PDE
implementado entre 2006 y 2015, que no se orientó a
fomentar las interacciones entre los diferentes espacios
de la sociedad en donde se produce el proceso formativo.
La propuesta
La sociedad educadora
Esta propuesta se fundamenta en el reto de construir
en Ecuador una sociedad educadora, entendida como
aquella en que los procesos educativos no solamente
ocurren en las escuelas, sino también en sitios tales
como bibliotecas, empresas, medios de comunicación
y espacios comunitarios y, por tanto, los diferentes
sectores de la sociedad reconocen, asumen y potencian
su rol en el desarrollo del talento y las capacidades de
aprendizaje, a lo largo de la vida, de todas las personas.
Tal como se aprecia en la Figura 4, el ser humano está
en el centro y la sociedad se organiza para posibilitar
el desarrollo de sus capacidades, tanto en entornos
formales, la escuela, como no formales e informales
entre los que destacan la familia y la comunidad (Ver
Figura 4).
La sociedad educadora reconoce, por consiguiente, que
la educación no puede ser vista como un sector sino
como un sistema, entendido como el conjunto de actores
Sector
Privado
Familia
Ser Humano
Escuela Abierta
Sociedad Civil
 Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador
y sus interacciones, entre los que destacan el Estado,
el sector privado, la sociedad civil y las universidades.
Todos estos espacios donde se desarrolla el talento y las
capacidades.
Hacia un pacto socio-educativo para construir la
sociedad educadora en Ecuador
Para lograr la construcción de la sociedad educadora
en Ecuador se propone el establecimiento de un gran
pacto por la educación, en el que los diferentes sectores
reconocen, asumen y potencian su rol en el proceso
educativo. El pacto propuesto consiste en fortalecer
la escuela como espacio fundamental del proceso
educativo; en visibilizar y potenciar los espacios
formales, no formales e informales en donde se generan
procesos de aprendizaje; así como en fomentar mayores
interacciones entre estos espacios, con miras a generar
una sociedad que aprende e innova para educar a todos
sus integrantes.
Objetivos del pacto
Dada la urgencia de construir una sociedad donde se
reconoce que la educación ocurre en diferentes espacios
de la sociedad y en la cual participan una diversidad
de actores, se propone que el pacto socio-educativo
se oriente a alcanzar dos objetivos: i) reconocer,
visibilizar y potenciar el rol de la familia en los espacios
formativos; y, ii) transformar a las escuelas en espacios
efectivos e innovadores extendiendo la jornada escolar
en colaboración con la comunidad.
1. Reconocer, visibilizar y potenciar el rol de la familia
en el proceso educativo
Reconociendo el enorme valor de la escuela en el proceso
educativo, las políticas educativas se han enfocado
primordial y casi exclusivamente, a los espacios
formales, desconociendo la importancia de otros
espacios formativos, especialmente de aquellos que
ocurren en la familia y en la comunidad. Sin embargo,
diversos estudios evidencian que los niños aprenden en
todas partes, no sólo en la escuela. Así, un estudio del
Consejo Nacional de Investigación de los EEUU registra
que los alumnos de ese país (y algo similar podría ocurrir
en Ecuador), pasan sólo un 21% de su tiempo activo en
la escuela y el restante 79% en actividades no-escolares
en donde ocurren aprendizajes, fruto de la interacción
con adultos, pares y múltiples fuentes de estímulo e
información, tales como la televisión, el Internet y las
conversaciones en el hogar (U.S. National Research
Council, 2000).
El conocido Estudio sobre la igualdad de oportunidades
en la educación también denominado Informe Coleman
(1966) concluyó que las características familiares
y las prácticas de crianza en el hogar incidían más
en el desempeño escolar que las características
de las escuelas. Estas conclusiones han generado
intensos debates en las últimas décadas. Recientes
investigaciones han ratificado que la crianza temprana
influye en mayor medida en el desarrollo cognitivo y
socioemocional que variables ambientales e incluso que
las escuelas (Shonkoff, & Phillips, 2000; Heckman, 2005).
Estudios realizados por Heckman (2005) muestran
la importancia de la familia y el denominado “efecto
cuna” en los logros de aprendizaje y en las capacidades
de asociación de los niños (Shonkoff and Phillips 2000;
Schneider, Keesler, & Morlock, 2010). Estos estudios
concluyen que el efecto cuna, más que la escuela, es la
mayor fuente de desigualdad en el desempeño de los
estudiantes, por lo cual se hace muy difícil y costoso
pedirle a la escuela que corrija las desigualdades que se
originan en la familia (Carneiro y Heckman, 2003).
Adicionalmente y gracias a los avances realizados en la
neurociencia, recientes investigaciones han concluido
que es durante los primeros años de vida cuando
se produce una parte clave del desarrollo cognitivo
(capacidad numérica y verbal), así como destrezas
socioemocionales (empatía, curiosidad y control
emocional) (Shonkoff y Philipps, 2000; Heckman, 2013).
Es así que solamente en tiempos recientes se cuenta con
la evidencia para conocer que una parte importante del
desarrollo cognitivo y socioemocional ocurre previo al
ingreso a la escuela, tal como se aprecia en la Figura 5
(Ver Figura 5).
Por ello, no sorprende que una amplia variedad de
estudios identifiquen las condiciones del hogar y las
circunstancias comunitarias como el principal factor
de los resultados de aprendizaje (Brunner, 2015). Estas
circunstancias incluyen las condiciones de status o
estructura, entre las que destacan la dotación de recursos
de aprendizaje en el hogar y el entorno comunitario de
la familia, y las condiciones de proceso, como la calidad
149
de los vínculos e interacciones entre los miembros del
núcleo familiar.
El rol de la familia en el proceso formativo. Pese a la
contundente evidencia de la importancia de las familias
en el desarrollo cognitivo y socioemocional, se han
implementado escasas estrategias para potenciar su
rol en el proceso educativo. Esto ocurre, al menos en
parte, porque aún falta comprender mejor la forma en
que la familia contribuye con el desarrollo cognitivo y
socioemocional. Además, ha sido política y socialmente
difícil promover estrategias que no sean percibidas
como una invasión a lo que ocurre en el hogar.
Según Esping-Andersen (2009) las familias aportan
con, al menos, tres formas de recursos al desarrollo
infantil: tiempo, dinero y ambiente de aprendizaje.
Estos tres tipos de recursos se evidencian, por ejemplo,
en la constatación de la importancia de la lectura de
padres a hijos y su impacto en el desarrollo infantil. Por
ello, y siguiendo las categorías planteadas por Esping-
Andersen, la sociedad educadora podría apoyar a la
familia a educar a sus hijos, contribuyendo en cada una
de esas dimensiones.
Figura 5: Períodos sensibles en el desarrollo del cerebro de la habilidades cognitivas y socio-emocionales
Números Habilidades sociales
Control emocional Visión
Años pre-escolares
Alto
Bajo
0 1 2 3
Edad - Años
Fuente: Council for Early Childhood Development. (2010). The Science of Early Child Development. www.council.ecd.ca.
150
Tiempo. Existen diversos estudios que han concluido
que la ausencia de la madre durante los primeros años
de vida del niño puede ser perjudicial para su salud
y desarrollo cognitivo, especialmente en las familias
de menos ingresos (Waldfogel, 2002). Los estudios
concluyen además que estos efectos negativos podrían
permanecer por el resto de la vida.
Desafortunadamente, millones de niños en el mundo
pasan la mayoría de su tiempo sin la presencia de un
adulto. Como se aprecia en la Figura 4, en algunos países
de África más del 50% de los niños del quintil más pobre
permanecen más de una hora diaria sin el cuidado de un
adulto (Saman et al. , 2016). Aunque en América Latina
esta proporción es, afortunadamente, bastante menor,
existen países como Argentina donde el porcentaje
de niños que pasan una proporción importante de su
tiempo sin la presencia de un adulto del quintil más
pobre (15%) duplica aquella en el quintil más rico (7%)
(Ver Figura 6).
Los autores del estudio concluyen que entre los
factores que afectan la proporción de niños dejados
Lenguaje Símbolos
Oído Modos habituales de respuesta
Años escolares
4 5 6 7
 Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

sin el acompañamiento de un adulto están la pobreza la licencia de paternidad y maternidad.

asociada con la imposibilidad de balancear el tiempo
dedicado al hogar y al trabajo, así como una inadecuada
oferta de centros de cuidado infantil.
Dado que en el siguiente apartado se analizará la
cobertura y calidad de la oferta de centros de desarrollo
infantil, a continuación se analizan estrategias que
podrían ayudar a apoyar a las familias a dedicar más
tiempo a realizar actividades de crianza.
Actualmente en Ecuador, el periodo de licencia pagada
para las madres es de 12 semanas, que es similar al
existente en países como Nicaragua y Colombia, pero
dista de las 16 semanas en Costa Rica y aún más de
países como Dinamarca y Canadá, que aseguran una
licencia pagada de 44 y 50 semanas, respectivamente
(UNICEF, 2015). Por ello, resulta clave incluir en el pacto
socio-educativo la generación de políticas laborales que
permitan a padres y madres contar con salario durante
Es indudable el costo financiero requerido para
sostener esta política (Esping-Andersen ha estimado
en 0,6% del PIB en Dinamarca), pero sus beneficios son
bastante mayores pues, según lo evidencian diversos
estudios, sientan las bases para una sociedad integrada
por individuos con mayor autoestima, creatividad y
destrezas cognitivas (Heckman, 2013).
Por último, pero no menos importante, el adecuado
desarrollo cognitivo y socio-emocional requiere la
presencia de padre y madre. En primer lugar, porque la
crianza de un hijo es una tarea compleja y requiere el
trabajo mancomunado de ambos padres, pero también
porque permite una división del estilo de crianza,
permitiendo que uno de los padres sea más apoyador y
enfocado en el desarrollo emocional del niño, mientras
que el otro puede ser más orientado a animar al hijo a
dar lo mejor de sí y explorar los beneficios de salir de la

Figura 6: Porcentaje de niños menores a 5 años de los quintiles más rico y más pobre que pasan la mayoría de su
tiempo sin la compañía de adultos

70
60
50
40
30
20
10
0
Serbia
Trinidad y Tobago
Bosnia y Hersegovina
Jamaica
Bélice
Bielorusia
Costa Rica
Honduras
Kazajastan
Tailandia
Santa Lucía
Uzbekistan
Macedonia
Montenegro
Ucrania
Suriname
Iraq
No entiendo el país
Argentina
Georgia
Mongolia
Líbano
Jordania
Vietnam
Marruecos
kyrgyzstan
Guyana
Tayikistán
Albania
Tunez
Territorio Palestino
Laos
Bután
Suiza
Irán
Corea del Norte
Siria
Gambia
Ghana
Mauritania
Camerún
Sierra Leona
Mozambique
Malí
Yémen
Congo
Nigeria
Afganistán
Togo
Chad
Costa de Marfil
Rep. Democrat. Congo
Rep. Centroafricana

Fuente: Unicef, 2014

151
zona de confort (Etzioni, 1990).
Ingresos. La situación económica de la familia afecta
de forma significativa sus posibilidades de contribuir
al desarrollo cognitivo y socioemocional del niño
(Putnam, 2014). Los padres que enfrentan una situación
de pobreza experimentan mayores niveles de tensión
emocional, lo cual reduce su predisposición para apoyar
a sus hijos e incrementa las posibilidades de recurrir a
prácticas parentales punitivas. Este fenómeno tiene
consecuencias tanto individuales como sociales.
Diversos estudios muestran que la pobreza infantil
está relacionada con menor intensidad de la actividad
cerebral, menor desempeño escolar, así como menor
capacidad de regular las emociones y mayores riesgos
de enfermedades mentales en la vida adulta (Hermida,
2010). Adicionalmente y, de acuerdo a Esping-Andersen
(2010), la probabilidad de pobreza infantil disminuye
tres y hasta cuatro veces cuando la madre tiene empleo.
La tasa de empleo femenino depende, entre otros
factores, del crecimiento de la economía, pero también
de políticas laborales que permitan compatibilizar
trabajo y hogar.
En Ecuador, se ha producido una importante reducción
de la pobreza infantil, que pasó del 51% al 18% en el
periodo 2000 – 2014 (BID, 2015). Sin embargo, según
cifras del 2012, el 26% de los menores de cinco de años
sufren desnutrición es decir, aproximadamente 368.541
niños tienen deficiencia de talla para la edad (MCDS,
2014). Por ello, es importante seguir acompañando
con políticas que favorezcan el crecimiento y la
redistribución para proteger a familias vulnerables y
continuar con la reducción de la pobreza infantil y la
desnutrición crónica, acompañando a las familias desde
la fase de gestación hasta, por lo menos, los primeros
cinco años de vida.
Ambiente de aprendizaje. Pese a la importancia del nivel
socio-económico para explicar el desempeño escolar
y las oportunidades en la vida, diversos estudios han
encontrado evidencia de que es aún más importante el
ambiente de aprendizaje o la cultura cognitiva existente
en el hogar (Nisbett, 2009).
Por ambiente de aprendizaje se entiende el clima
socio-afectivo del hogar y la frecuencia e intensidad de
interacciones positivas a las que se encuentra expuesto
152
el infante durante su desarrollo, incluyendo las prácticas
de socialización temprana y régimen de conversación
del hogar; la respuesta afectiva a las necesidades
del niño; una adecuada estimulación cognitiva,
incluyendo la lectura y el uso de un vocabulario rico en
las conversaciones mantenidas en el hogar; así como
la generación de un clima de confianza y expectativas
positivas respecto a las capacidades del niño (Brunner,
2010).
Evidencia de la importancia de esta dimensión se
encuentre en el análisis de los factores que explican
los resultados de las pruebas PISA, que demuestran
que el nivel de capital cultural existente en un hogar
-incluyendo dimensiones como educación de los
padres y fomento del hábito de lectura- es el doble de
importante, como factor explicativo de los resultados,
que el nivel de ingresos (PISA, 2010).
Un estudio realizado en EEUU demostró que para la
edad de tres, un niño proveniente de un hogar en el
que ocurren menores interacciones entre padres e hijos
ha escuchado 30 millones menos de palabras que otro
niño proveniente de un hogar en donde los padres han
generado un ambiente caracterizado por la estimulación
desde los primeros días de nacido, lo cual tiene efectos
en el desempeño escolar que permanecen en la adultez
(Hart y Risley, 2003). Una investigación similar se realizó
en Ecuador y determinó el impacto de la educación de la
madre en el dominio de competencias verbales, las que,
tal como se aprecia en la figura 7, se van acrecentando
Figura 7: Relación entre la educación materna y el
desarrollo verbal de los niños
110
Más ricos 25%
100
Educación Materna
90
80
70 Más pobres 25%
60
50
36 42 48 54 60 66 72
Desarrollo verbal
Fuente: Paxon y Schady, 2007

durante los primeros años de vida, producto del capital
cultural (Paxson y Schady, 2005) (Ver Figura 7).
Así, y tal como se aprecia en la Figura 7, el nivel de
educación de los padres está fuertemente relacionado
con los objetivos de la crianza. Padres y madres con
mayores niveles de educación tienden a promover
la autonomía en sus hijos, mientras que padres con
menores niveles educativos tienden a privilegiar la
búsqueda de la obediencia (Ver Figura 8).
Figura 8: Educación de los padres y objetivos de la
crianza
100%
¿Qué es mejor para que un niño aprenda?
90%
80%
Experiencia o Independencia
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Ed. Grad.
Menor a Colegio
colegio
Independencia
Fuente: Putnam, 2014
Así, y tal como se aprecia en la Figura 7, el nivel de
educación de los padres está fuertemente relacionado
con los objetivos de la crianza. Por ello, resulta
importante reconocer que los padres difieren en sus
capacidades para ofrecer un ambiente de aprendizaje
a sus hijos. Entre los factores que explican estas
diferencias se encuentran: i) la información disponible
sobre prácticas de paternidad efectiva, incluyendo
aquellas vinculadas con la nutrición y la estimulación; ii)
la capacidad de postergar gratificación expresada en la
posibilidad de dejar de realizar actividades que agradan
a los padres (por ejemplo, ver televisión) por hacer otras
que son útiles para su hijo (por ejemplo, leer al niño); y,
iii) la capacidad de sostener en el largo plazo un objetivo
y las prácticas que hacen posible alcanzarlo, tales como
Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador
hablar al hijo por un tiempo determinado cada día,
contribuyendo así al enriquecimiento paulatino de su
vocabulario (York y Loeb, 2014).
Apoyando a las familias en la crianza de sus niños
Es importante comenzar destacando que la idea de
influir en la familia es compleja y data de varios siglos
atrás. Platón ya anticipaba que el Estado podría decidir la
separación del hogar de los hijos cuando no fueran bien
criados. Otras posturas proponen que en una sociedad
libre, el cuidado y crianza de los hijos corresponde a la
familia, por lo que el Estado y la sociedad deben tener un
rol absolutamente limitado.
En este capítulo se asume una postura intermedia, en
la que se reconoce el carácter sagrado del respeto a la
familia y a su autonomía y, al mismo tiempo, se acepta
que la familia interactúa con la sociedad, por lo que
puede encontrar en ella los recursos y el apoyo para
cumplir de mejor forma su rol de cuidado y crianza.
Para ayudar a las familias a enfrentar estos desafíos se
ha diseñado una diversidad de políticas y programas
orientados a mejorar las prácticas de paternidad
efectiva. Entre ellos destacan aquellos que promueven
la interacción entre el sistema de salud y la familia, tal
Alguna Grad. Grad. como el programa de la Alianza entre la Enfermera y
Ed. Universi- Posgrado
Superior dad la Familia, implementado en los EEUU, y programas
de visitas domiciliarias que se han implementado en
Ambos Obediencia diversos países durante las últimas décadas.
Uno de los estudios sobre el impacto de programas de
visitas domiciliarias fue realizado en EEUU por Landry
et al (2007). Este estudio analiza los resultados de
visitas -de diez a veinte sesiones de una hora y media
de duración- dirigidas a mujeres afro-americanas y
latinas, cuya finalidad era apoyarlas en el desarrollo de
nuevos patrones de relacionamiento con sus hijos. El
programa se enfocó en ayudar a las madres a interpretar
las señales del niño, a estimular su desarrollo verbal y
a desarrollar actividades intensivas en el uso del juego
para incrementar la atención y creatividad de sus hijos.
Al final del programa, los niños de las familias visitadas
demostraron un sustancial incremento en el número de
palabras que conocían y en su habilidad de cooperar con
sus madres y otros miembros de la familia en actividades
del hogar (Landry et al, 2007).
153
El estudio Los primeros años: El bienestar infantil
y el papel de las políticas publicado por el Banco
Interamericano de Desarrollo - BID analiza tres
programas de visitas domiciliarias realizados en
Jamaica, Colombia (Familias en Acción) y Ecuador
(FODI) y concluye que éstos contribuyeron al aumento
del desarrollo cognitivo, de las habilidades motrices
finas y al mejoramiento de las familias (ibid, 2015). El
estudio del BID concluye también que los programas
de visitas domiciliarias pueden tener un significativo
impacto en el desarrollo de los niños si sus estándares
de calidad son elevados y siguen el currículo estipulado.
A estas características se puede añadir que tengan una
visión más integral, en lugar de sectorial.
Es por ello que, aprendiendo de la lecciones generadas
en el Plan Decenal de Educación 2006 – 2015, se
propone evitar la lógica sectorial e incorporar una visión
multidimensional en programas como Creciendo con
nuestros hijos, que actualmente beneficia a 250.000
niños (MIES, 2014). En este programa se hace evidente
la importancia de una mayor conexión entre la política
educativa y la necesidad de contribuir con habilidades
y destrezas cognitivas y no cognitivas que permitan
mejores logros de aprendizaje.
Para enfrentar este reto es clave complementar los
programas de visitas domiciliares con otras estrategias
que permitan reforzar el proceso de apoyo a las prácticas
parentales y llegar a segmentos de la población que no
pueden ser beneficiados por visitas presenciales. En este
sentido, destacan estrategias que utilizan la tecnología
de envío de mensajes de texto (SMS) y tienen un impacto
significativo en cambio de hábitos y comportamientos
(York & Loeb, 2014). Por ejemplo, un experimento
realizado en Nueva Zelanda confirmó que 28% de las
personas que recibieron mensajes de texto animándoles
a dejar de fumar cumplieron este objetivo comparado
con el 11% del grupo de control que recibieron mensajes
placebo (Rodgers et al., 2005).
Por esta razón, el envío de SMS se convierte en una
estrategia promisoria para apoyar el desarrollo de
capacidades de los padres para propiciar la estimulación
temprana de sus hijos. Un estudio realizado por la
Universidad de Stanford envió por un periodo de seis
meses tres mensajes de texto por semana a un grupo
de padres y comparó los resultados con un grupo
control. Los mensajes enviados eran de tres tipos:
154
“Datos” con información sobre los beneficios de la
estimulación inicial; “Tip” con sugerencias de prácticas
para fortalecer la eficacia de las prácticas de paternidad;
y, “Crecimiento” con mensajes de motivación y
seguimiento a las prácticas recomendadas.
El estudio concluyó que niños cuyos padres reciben
SMS tres veces por semana con mensajes tales como
“Cuando está bañando a su hijo, léales las letras de la
etiqueta del champú y pídale que las enumere haciendo
el sonido que hacen” realizan cambios significativos en
sus prácticas de crianza. Los mensajes también pueden
incluir tips de nutrición, recordando, por ejemplo, la
importancia de la lactancia materna.
El estudio evidenció que los padres que reciben
mensajes de textos incrementaron de forma significativa
el tiempo y la calidad de sus interacciones con sus hijos,
expresadas, por ejemplo, en el número de historias
contadas a sus hijos en el hogar. La investigación
también determinó que los padres que recibieron los
mensajes de texto aumentaron su participación en el
jardín de infantes, solicitando más información sobre
el aprendizaje de sus hijos que aquellos en el grupo de
control (York & Loeb, 2014).
De acuerdo al estudio, este efecto se logra porque
el programa apoya las prácticas de paternidad,
reconociendo su complejidad y ofreciendo tips para dar
pasos pequeños y fáciles de alcanzar, acompañados de
motivación para sostenerlos en el largo plazo (ibid).
Esta estrategia es promisoria en el Ecuador debido al
importante incremento de la cobertura de la telefonía
celular que, de acuerdo al INEC, hoy alcanza el 85%
de la población (INEC, 2013). Adicionalmente, se ha
incrementado el uso de espacios virtuales como los
blogs donde las madres y padres de familia intercambian
experiencias y generan conocimiento de mejores
prácticas de crianza (Tobar, 2015).
Efectivos como pueden ser los programas para apoyar
a las familias con visitas domiciliarias y a través del uso
de tecnologías como la telefonía celular o los blogs,
éstas no pueden ni debe ser las únicas estrategias. Por
ejemplo, en apartados anteriores del capítulo, se analizó
el impacto de la pobreza en el desarrollo infantil. Para
enfrentar este reto, se requiere proveer, en paralelo, una
oferta de jardines de infantes o centros de desarrollo
infantil que apoyen a las familias, sobre todo luego del
 Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador
segundo año de edad, de manera que las madres puedan
trabajar y se promueva el desarrollo cognitivo y socio-
emocional de los niños. Esto puede contribuir a nivelar
“la cancha” de las oportunidades, particularmente
para niños que vienen de hogares con menos acceso
a recursos económicos, sociales y culturales (Esping
– Andersen, 2004). La oferta de centros de desarrollo
infantil no debe ser vista como lo que Etzioni (1990)
denomina la “institucionalización de los niños”, que
les aleja del clima afectivo del hogar, sino como un
complemento a la labor de la familia, en la promoción
del desarrollo de los niños.
Sin embargo, la situación de los centros de desarrollo
infantil en Ecuador dista de ofrecer la calidad que se
requiere para mitigar el efecto cuna. En un estudio
realizado sobre el FODI, Rosero y Oosterbeek (2011)
concluye que estos centros no sólo que no tuvieron
ningún efecto en el desarrollo de los niños, sino que
mostraron un impacto negativo en el desarrollo
cognitivo. En otras palabras, los niños atendidos por
los centros de desarrollo infantil estuvieron en peores
condiciones que los niños que no recibieron lo que
se supondría que sería un proceso de estimulación
temprana.
Desafortunadamente, la situación no ha cambiado en
los últimos años. De acuerdo a un estudio realizado
por Araujo (2015), que analiza la calidad de los Centros
Infantiles del Buen Vivir, reveló que los cuidadores
tienen escasos conocimientos sobre desarrollo infantil.
Adicionalmente, el centro promedio en Ecuador tiene
una baja puntuación en espacio y mobiliario y en otras
dimensiones que se asocian con una calidad inadecuada.
Analizando los resultados del Sistema de Calificación
para la Evaluación en el Aula (CLASS por sus siglas en
Inglés), estos centros están ubicados en el rango medio
de calidad en la subescala emocional y conductual y
prácticamente todos los centros son de mala calidad en
la subescala que mide la capacidad del centro de apoyar
el desarrollo cognitivo y del lenguaje (ibid, año).
Por lo visto en este apartado, no será posible construir
la sociedad educadora sin el compromiso de toda
la sociedad para potenciar el rol de la familia y la
comunidad, apoyadas por centros de desarrollo infantil
que fomenten un desarrollo cognitivo y socio-afectivo en
la etapa más importante del desarrollo del ser humano.
Lograrlo sólo será posible con la participación de las
universidades, que podrían diseñar los contenidos del
programa; empresas públicas y privadas del sector
de telecomunicaciones; instituciones públicas como
los ministerios del sector social; y, organizaciones
de la sociedad civil que podrían estar a cargo del
acompañamiento del diseño e implementación de la
iniciativa para establecer un programa de relativamente
bajo costo, alta cobertura y promisorio potencial para
contribuir con el fortalecimiento del rol de la familia en
el proceso educativo de los niños sobre todo, aunque no
exclusivamente, en los primeros años de vida.
2. Transformar a las escuelas en espacios efectivos
e innovadores extendiendo la jornada escolar en
colaboración con la comunidad
Luego de analizar el rol de la familia en los logros de
aprendizaje, es clave destacar que la escuela tiene
también una función fundamental en el desarrollo
cognitivo y socio-emocional. Este rol de la escuela se
hace aún más importante en países como el Ecuador,
pues diversos estudios evidencian que la importancia
del denominado “efecto escuela” es más relevante en
países con mayores niveles de desigualdad (UNESCO,
2008).
Sin embargo, en América Latina –y no existe evidencia
que señale que Ecuador sea una excepción- la escuela no
logra mitigar el efecto cuna. Prueba de ello se encuentra
en la Figura 9, en la que se compara las diferencias
entre los puntajes promedio de estudiantes del 20%
más pudiente de la sociedad, con aquellos del 20% más
pobre, en las pruebas PISA de lectura.
Es importante destacar que 39 puntos en las pruebas
PISA, que es tomada a jóvenes de 15 años en diferentes
países, equivalen a las competencias desarrolladas
en un grado escolar en un país de la OECD. El análisis
realizado por Ganimian y Solano (2011) constata que
un estudiante del quintil más rico del Perú, Argentina
y Uruguay, ha desarrollado competencias de lectura
que, teniendo la misma edad, equivalen a contar con
tres años más de educación. De esta forma se evidencia
que la escuela en América Latina profundiza, en lugar de
mitigar, las desigualdades existentes en la sociedad (Ver
Figura 9).
Como se analizó en apartados anteriores, una parte
155
 Figura 9: Diferencia entre los puntajes promedio de estudiantes ricos y pobres en la prueba PISA de lectura 2009

Macao-China
Indonesia
Hong Kong-China
Túnez Una ventaja de 39 puntos
Canadá en lectura es equivalente
Croacia a un grado escolar en un
Japón país de la OCDE
Mexico
Brasil
Italia
Promedio de la OCDE
Colombia
Chile
Trinidad y Tobago
Israel
Nueva Zelanda
Panamá
Uruguay
Argentina
Perú
0 15 30 45 60 75 90 105 120 135 150
Fuente: Ganimian y Solano, 2011

importante de estas desigualdades se generan rendimiento.

a temprana edad y encuentran su origen en las
características de la familia, frente a las cuales es difícil,
sino imposible, pedir que sean remediadas por la
escuela.
Es igualmente importante reconocer que otra parte de
esas brechas se generan por las significativas diferencias
en la eficacia de las escuelas a las que acuden los ricos
y pobres de la sociedad. Éstas hacen que la escuela en
América Latina reproduzca, en lugar de compensar,
las desigualdades existentes en la sociedad. De esta
manera parece cumplirse el denominado “efecto
Mateo” planteado por Robert Merton, pues se da más
(mejor educación en la escuela) a quien ya tenía más
(entorno familiar con mayores recursos y un ambiente
más propicio para el aprendizaje).
Sin embargo, estudios como Escuelas efectivas en
Sectores de Pobreza: ¿Quién dijo que no se puede?
desarrollado por Bellei y colaboradores (2004) y
publicado por UNICEF concluyen que la escuela puede
hacer una diferencia. Quizás no puede revertir las
dotaciones transmitidas por las familias, pero sí puede
ofrecer condiciones para que sus estudiantes puedan
desarrollar sus talentos y alcanzar estándares altos de
Para cumplir este objetivo, la escuela debe ser efectiva,
entendida como aquella “que promueve de forma
duradera el desarrollo integral de todos y cada uno de
sus alumnos más allá de lo que sería previsible teniendo
en cuenta su rendimiento inicial y su situación social,
cultural y económica” (Murillo, 2003 citado por Bellei,
2004). Según este autor, las escuelas efectivas se
caracterizan por tres principios claves:
a. Equidad: pues promueven el desarrollo de
todos y cada uno de sus estudiantes.
b. Valor agregado: porque organizan su gestión
pedagógica para lograr que los aprendizajes de
sus estudiantes sean superiores a lo esperable,
teniendo en cuenta las características socio-
económicas y culturales de su familia.
c. Desarrollo integral del alumno: dado que se
enfocan en el desarrollo, tanto de competencias
cognitivas (Lenguaje y Matemáticas), como
socio-emocionales (autoconfianza, colaboración,
creatividad), así como en el fortalecimiento de la
ética.

156
 Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador
En el estudio realizado por Bellei (2004), se organiza
los hallazgos de los principales estudios sobre escuelas
efectivas en cuatro categorías: gestión institucional,
enseñanza efectiva, relación escuela-padres y
apoderados e interacción escuela-entorno o contexto.
Se trata de una agrupación analítica de los factores. En la
realidad, los elementos incluidos forman un sistema con
relaciones recíprocas entre ellos. Casi nunca un factor
por sí solo, sino una constelación de ellos, explican el
rendimiento de los alumnos. Es la alineación de factores
–alumno, aula, escuela, contexto– lo que contribuye a
los logros de aprendizaje (ibid).
a. Gestión institucional. Los factores asociados
con escuelas efectivas incluyen la capacidad de sus
directivos de generar una visión, objetivos y metas
compartidas; la concentración en la enseñanza y
el aprendizaje de los alumnos; la capacidad de
apoyar el desarrollo continuo de los docentes; su
involucramiento en las decisiones de la escuela;
así como un clima positivo, con altas expectativas
de desempeño, tanto de los docentes como de los
estudiantes.
b. Enseñanza efectiva. Esta dimensión evalúa
la interacción docente – alumno – aula e
incluye las siguientes dimensiones: profesores
con capacidades para enseñar a todos sus
estudiantes, reconociendo y potenciando sus
particularidades; fomentando su desarrollo
cognitivo, creatividad y autonomía de una forma
estructurada; promoviendo un ambiente que
motiva el aprendizaje y la superación.
c. Relación escuela – padres. Las escuelas
efectivas se caracterizan por su capacidad de
generar el compromiso de las familias con el
proceso educativo. Es importante destacar que
esta es una dimensión menos conocida que
las anteriores y, sin embargo, aparece como
factor común en las escuelas caracterizadas por
su efectividad. Según Martinello (1999) citado
por Bellei (2004), existen cuatro categorías de
participación de los padres que suelen encontrarse
en las escuelas efectivas:
• En la crianza - socialización del niño.
Las escuelas efectivas promueven el
involucramiento de los padres y apoyan el
fortalecimiento de sus capacidades para
cuidar y proteger a sus hijos (salud, nutrición,
desarrollo sicosocial), así como para proveerles
de condiciones que permitan que asista a la
escuela.
• Como agente educativo complementario a la
escuela. La efectividad de la escuela se relaciona
también con la generación de condiciones para
que los padres de familia refuercen el proceso
de aprendizaje de la escuela y ayuden en las
tareas y deberes escolares.
• Como agente de apoyo instrumental a la
escuela. Las familias que se relacionan con
escuelas efectivas suelen contribuir con dinero,
tiempo, trabajo y materiales para asegurar los
recursos o insumos requeridos para el proceso
formativo.
• Como agente que tiene poder de decisión
en la escuela. Finalmente, pero no menos
importante, las escuelas efectivas promueven
la participación de los padres de familia
en consejos escolares y directivos y en las
decisiones de políticas para la escuela.
d. Interacción escuela – entorno. Las escuelas
efectivas suelen caracterizarse también por su
capacidad de conectarse con el espacio que
les rodea (barrios, comunidad), así como con
el contexto socio-político y económico que
les circunda. Esta dimensión es importante en
América Latina dado los altos niveles de diversidad
cultural y ecológica, así como por las elevadas
desigualdades territoriales que hacen necesario
que la escuela se adapte a esas particularidades,
incorporando procesos formativos que respondan
a las oportunidades y dinámicas cambiantes de
los entornos nacionales y, sobre todo, locales.
Con base en la evidencia generada por estudios
realizados sobre las escuelas efectivas, se propone el
establecimiento de estrategias que permitan mejorar la
capacidad de las escuelas de interactuar con su entorno,
incluyendo la familia y la comunidad. De esta manera se
fortalecerá su potencial de generar un ambiente que
fomente el desarrollo cognitivo y socioemocional de los
157
estudiantes, particularmente de aquellos que provienen
de familias con menores recursos para el aprendizaje.
Los programas de jornada completa como estrategias
para equiparar la distribución de las oportunidades
En un estudio realizado por un consorcio de
universidades europeas, el Consorcio INCLUD-ED
integrado por quince universidades de igual número
de países europeos orientado a identificar acciones,
que indistinto del contexto, promuevan excelentes
resultados educativos y cohesión social de niños de
todos los niveles socio-económicos y origen étnico, no
se enfocó en buenas prácticas que suelen ser acotadas a
contextos efectivos sino que analizó 20 casos de estudio
de efectividad educacional y seis estudios longitudinales
que permitieron identificar siete Acciones de Éxito
Educativo (SEA, por sus siglas en Inglés) que generan
resultados académicos de excelencia e inclusión social.
Una de las acciones identificadas como exitosa es la
extensión del tiempo de aprendizaje. Según los autores,
esta acción es beneficiosa para todos los estudiantes,
especialmente, aunque no exclusivamente, “para
estudiantes que tienen dificultades de aprendizaje
o tienen menos apoyo en casa” (Flecha, 2015). Los
resultados del proyecto INCLUD-ED les permite concluir
que existen diversas formas de extender el tiempo de
Figura 10: Indicadores de prácticas deportivas, recreativas, culturales y de lectura.
Indicadores de prácticas deportivas, recreativas, culturales y de lectura.
Niños de 5 a 12 años. Total país. Año 2011
100
80
76%
60
44%
40
20
0
No realiza
actividad física
o deportiva
extracurricular
Cuartil inferior de ingresos
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Tuñón, 2012
158
aprendizaje, incluyendo horas de consulta, clubes de
lectura o jornadas extendidas al horario de clases, entre
otras, todas ellas compartiendo la activa participación
de los padres de familia y voluntarios de la comunidad.
Lo importante, concluyen los autores, contribuye a un
ambiente enriquecido de aprendizaje conectando el que
ocurre en la escuela con el hogar y otros espacios de la
comunidad (ibid).
Diversos estudios realizados en EEUU llegan a las
mismas conclusiones. Según estudios realizados por
el Programa “Expanded Schools” un niño nacido en
un hogar pobre habrá estado expuesto a 6.000 horas
menos de aprendizaje que un niño nacido en un hogar
de clase media. De éstas, más de la mitad (3.060 horas)
se explican por actividades curriculares tales como
apoyo en las tareas escolares y extracurriculares,
incluyendo actividades artísticas y deportivas. (http://
www.expandedschools.org/the-learning-gap#sthash.
qTi67Bx8.lqRJ65Aj.dpbs)
La realidad en países de América Latina es similar. Como
se aprecia en la figura 10, existe una importante brecha
en el porcentaje de jóvenes ricos y pobres de Argentina
que realizan actividades culturales y deportivas (Tuñón,
2012) (Ver Figura 10).
90%
68%
54%
36% 31%
29%
No realiza No suele leer No suele jugar
actividades textos en espacios
artísticas o impresos públicos
culturales
Cuartil superior de ingresos
 Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador
Diversos estudios realizados en América Latina
concluyen que la ampliación del tiempo que los
niños y jóvenes permanecen en la escuela mejora los
logros de aprendizaje (Bellei, 2009); incrementa la
participación laboral de las mujeres, especialmente de
madres solteras (Contreras, Sepúlveda y Cabrera, 2010);
mejora el desarrollo socioemocional y las competencias
requeridas para ingresar el mercado laboral (Pires y
Urzúa, 2011). Adicionalmente, posibilita reuniones y
debates pedagógicos durante la jornada laboral de
los docentes, los cuales se difunden posteriormente
mediante reflexiones con padres de familia, con
estudiantes y con otros actores del proceso educativo
(Martinic y Villalta, 2015).
Los estudios evidencian que estos beneficios se
producen de forma más acentuada en aquellos
estudiantes que tienen mayores restricciones de
espacio, de tiempo y de apoyo en sus hogares, ofreciendo
así la posibilidad de contar, en la escuela, con apoyo
pedagógico, acceso a nuevas tecnologías, a actividades
culturales y al desarrollo de una segunda lengua (Rivas,
2008; Bellei, 2009; Veleda, Rivas y Mezzadra, 2011).
Por ello, varios países de América Latina han
implementado políticas educativas para ampliar la
jornada escolar, siendo Chile el pionero, pues inició su
implementación en 1997, luego continuó Uruguay y, en
tiempo más reciente, Cuba en 2003, Argentina en 2011 y
Colombia en 2012.
Ahora bien, los estudios sobre los beneficios de la
jornada extendida ofrecen resultados mixtos. Las
investigaciones existentes, si bien concuerdan en el
aporte positivo de la ampliación de la jornada escolar,
destacan que el impacto no es homogéneo y en algunos
casos es menor al esperado (Holland, Alfaro y Evans,
2015 citado en Elias et al 2016).
De acuerdo a Evans y Betchel (1997) y Veleda (2013),
la extensión de la jornada escolar sólo produce los
resultados esperados cuando asegura calidad en el
tiempo prolongado. Adicionalmente, un estudio de
Axelrad-Lentz (1996) encuentra que la extensión de la
jornada escolar genera mejores resultados cuando es
parte de una reforma más amplia. En esa línea, Farbman
and Kaplan’s (2005) concluye que el tiempo adicional
es importante pero que se requieren también otros
factores, incluyendo excelentes directivos, profesores
motivados y capacitados para fomentar vínculos con la
comunidad que rodea a la escuela.
Adicionalmente, Putnam (2015) plantea que la jornada
extendida tiene mucho más impacto cuando incluye
actividades orientadas al desarrollo de habilidades
socioemocionales.
Por ello, se propone el establecimiento en Ecuador
de un política de jornada extendida en las escuelas
que incluya actividades de desarrollo cognitivo (por
ejemplo, refuerzo de conocimientos adquiridos en las
clases, así como apoyo con las tareas) y socioemocional,
incluyendo el desarrollo artístico, de liderazgo y trabajo
en equipo, de principios éticos, así como el desarrollo de
habilidades y competencias tales como la autoconfianza,
la perseverancia y la empatía.
Hacia la jornada completa en Ecuador
En el caso ecuatoriano, la escuela ha sido
tradicionalmente de “medio turno”, lo que implica,
según la Ley General de Educación, 200 días de clases,
que se traducen aproximadamente en 800 horas de
clase al año, lo que ubica a Ecuador entre los países
con menor carga horaria lectiva de América Latina
(LOEI, 2011). Más allá de algunos proyectos pilotos
implementados por el Ministerio de Educación, no ha
existido una estrategia para ampliar las cuatro horas que
actualmente conforman la jornada escolar. Si bien es
cierto que los docentes realizan una jornada extendida
para planificar clases, ésta no incluye a los estudiantes
y por tanto tiene una influencia bastante indirecta en el
desarrollo formativo de los niños y jóvenes.
Para convertir a la escuela en un espacio abierto e
innovador, con capacidad de equiparar las oportunidades
educativas, se propone establecer la jornada completa
en Ecuador, tanto en educación general básica, cuanto en
bachillerato, orientada a promover la participación de la
comunidad en el desarrollo cognitivo y socioemocional
de los estudiantes (aunque algunos estudios concluyen
que el tiempo adicional en la jornada completa debería
ser menor en primaria que en secundaria, para efectos
de esta propuesta se mantendrá el mismo número de
horas para ambos niveles educativos). Se propone que
este programa tenga tres objetivos:
159
 a. Incrementar el tiempo de aprendizaje en
tres horas diarias para cerrar la brecha existente
entre niños que pueden acceder a actividades
extracurriculares y aquellos cuyos recursos
familiares no lo permiten.
b. Fomentar una educación integral que equilibre
el desarrollo cognitivo con el socioemocional,
incorporando talleres de arte, deporte y otros, que
fortalezcan el desarrollo de competencias como el
liderazgo o el emprendimiento.
se propone una jornada que incluya cuatro horas de
clases con los profesores y un tiempo para almorzar
que incluya actividades de recreación y apoyo en las
tareas escolares. Luego de las clases se propone la
organización de dos talleres centrados en el fomento de
las artes, la curiosidad científica y el emprendimiento,
algunos de los cuales son ofrecidos por los mismos
profesores y otros por integrantes de la comunidad que,
siguiendo los principios de la sociedad educadora, se
comprometen con el proceso formativo de los niños y
jóvenes (Ver Figura 11).

c. Promover la participación de la comunidad, Al plantear una jornada extendida con estas

identificando talentos entre profesores y
estudiantes universitarios, miembros de
organizaciones de la sociedad civil, padres de
familia e integrantes de empresas privadas que
asuman, en calidad de trabajo voluntario, el
compromiso de participar en las actividades
de formación integral realizadas en la jornada
extendida.
En concreto, y tal como se aprecia en la Figura 11,
características, se evita caer en un esquema escolarizante
y se promueve la interacción con la comunidad y, al
hacerlo, promover la transformación de la escuela.
Así la metodología denominada “Comunidades de
Aprendizaje” conceptualizadas por el Centro de
Investigación sobre Teoría y Prácticas para Reducir la
Desigualdad - CREA de la Universidad de Barcelona se
enfoca en la transformación de los centros educativos a
través del enfoque dialógico, es decir del reconocimiento
que el proceso educativo requiere de diferentes saberes,

Figura 11: Propuesta de jornada extendida con un enfoque integral y vinculación con la comunidad

Los proyectos son ofrecidos por profesores e integrantes de la comunidad que,

siguiendo los principios de la sociedad educadora, se comprometen con el
proceso formativo de los niños(as) y jóvenes

4ta hora Almuerzo

3ra hora de clase Talleres Artísticos
de clase Instrumentos musicales,
danza, dibujo
11:50 -
Receso 10:50 - 13:00 13:00 - Receso
14:00 -
11:50 14:00 15:05
2da hora 10:00 - 15 Talleres Científico-Culturales
de clase 10:45 Minutos Desarrollo de creatividad,
innovación, liderazgo y
15:20 - emprendimiento
9:00 -10:00 16:20
1ra hora
de clase EXTENSIÓN DE LA JORNADA ESCOLAR
Receso
8:00 - 9:00 con la inclusión de componentes para el
10 Minutos
desarrollo socio-emocional con la participación
de la comunidad.
Entrada 7:50 - 8:00 16:30 Salida

Tiempo para almorzar y

actividades de recreación
Elaborado por: El autor

160
 Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador
el académico que está en el salón de clases, así como
el práctico, que se encuentra en otros sectores de la
sociedad.
Adicionalmente, se propone que la jornada completa
permita la integralidad con otras políticas públicas
promoviendo la multisectorialidad que se requiere para
enfrentar desafíos multidimensionales.
Por ello, se propone la incorporación de políticas de
salud preventiva ofreciendo comidas saludables que
permitan a los estudiantes desarrollar conocimientos
de nutrición, así como una mayor concientización sobre
la importancia de una alimentación balanceada para
una vida sana. Como propone Gordenker (2001), la
evidencia sugiere que la participación de los estudiantes
en el cultivo y cocción de los alimentos servidos en las
escuelas incentiva la adopción de hábitos saludables
en la nutrición y reduce riesgos de malnutrición y
otros problemas (Gordenker, 2001, citado en Gross-
Loh, 2013). Adicionalmente, se propone la inclusión,
en el bachillerato, de programas de fomento del
emprendimiento que prepare a los jóvenes para
convertir buenas ideas en emprendimientos con o sin
fines de lucro (un estudio realizado por Grupo FARO
(2015) evidenció que las clases de emprendimiento
tienen escasa valoración por parte de los estudiantes,
quienes prefieren desarrollar estas competencias de
forma más práctica. Dicho estudio recomendó fomentar
el emprendimiento en el bachillerato a través de
actividades extracurriculares en conexión con iniciativas
que se están implementando en la comunidad, lo cual
sería un ejemplo del tipo de talleres que se podrían
organizar en la jornada completa).
Por supuesto, la política de extensión de la jornada
requiere apoyar el desarrollo de nuevas competencias
en directivos y profesores para que sean ellos quienes
fomenten interacciones entre la educación formal y la
no formal, entre la escuela y la comunidad, para que
sean ellos quienes hagan de la educación una empresa
colectiva y no una individual (Marina, 2015).
Adicionalmente, es necesaria una nueva concepción de
los espacios educativos, comenzando con la adecuación
de la infraestructura que permita la inclusión del servicio
de comedor escolar en las escuelas que al momento
no lo ofrecen. Se requiere espacios educativos más
abiertos que permitan el desarrollo de actividades
extracurriculares como las artes o el cultivo de plantas.
Adicionalmente, la implementación del programa de
jornada completa requiere importantes cantidades de
recursos financieros. En el caso del programa en Chile
se ha estimado que el financiamiento fue equivalente al
0,7% del PIB, viabilizado a través de un pacto fiscal que
permitió canalizar a este programa el 1% del impuesto
al valor agregado (Barrera, Maldonado, Rodríguez, 2012,
p. 39). Más allá de los recursos financieros requeridos
para un programa de esta magnitud, es fundamental
reconocer que el sistema educativo formal no logrará
por sí solo alcanzar los objetivos de esta propuesta
de programa. Se requiere la activa participación de
toda la comunidad, miembros de diferentes sectores
que se motiven a ofrecer su tiempo y talentos, como
un aporte al desarrollo integral de los estudiantes.
Lograr la participación de la comunidad ofreciendo
sus saberes y experiencias para el desarrollo de niños
y jóvenes debe tomar en cuenta que Ecuador no es un
país caracterizado por el voluntariado. En un estudio
realizado por la Charity International Foundation (2015)
en el que se consultó a personas elegidas al azar en las
zonas urbanas si habían donado dinero, contribuido con
su tiempo a actividades de interés público o ayudado a
un extraño, sólo el 10% respondió positivamente lo que
dista del 41% encontrado en Guatemala o el 44% en
EEUU.
Por ello, el éxito de una política de jornada completa
en colaboración con la comunidad requerirá una
amplia participación en su diseño de líderes del sector
privado, la sociedad civil organizada, los medios
de comunicación, la academia y la cooperación
internacional que permita un alto empoderamiento
social de la iniciativa. Adicionalmente, se requerirá una
implementación transparente del programa con un
monitoreo permanente de sus resultados para generar
así procesos de mejoramiento continuo que promuevan
confianza entre los diferentes sectores de la sociedad y
desarrollen la predisposición a contribuir con el tiempo
de integrantes de empresas privadas, estudiantes
universitarios e integrantes de la sociedad civil en los
talleres que se organizarán en la jornada completa.
Finalmente, es muy importante destacar que el acercar
la escuela y la comunidad no es beneficioso sólo para la
escuela. Diversos estudios muestran que comunidades
que se organizan para apoyar a la escuela se cohesionan
(Moore, 1995), son colaborativas y dinámicas. Así,
161
en un estudio realizado en Burkina Faso por Todo y
Sawada, (2012) y por Yasuyuki, Kozuka y Todo (2016) se
encontró evidencia de que en los territorios en donde
los padres participan en las actividades organizadas por
la escuelas, también existe mayor capital social, medido
por la contribución con tiempo o dinero a actividades
orientadas al bien público y una mayor participación en
cooperativas de ahorro y crédito. Estudios en esta línea
comprueban, por tanto, que los beneficios de la escuela
no se limitan a la formación de los niños y jóvenes, sino
que pueden fortalecer la confianza y la colaboración
entre los integrantes de la comunidad. De esta forma, la
escuela se nutre de los procesos educativos que ocurren
fuera de las aulas, al tiempo que se posiciona como un
nodo central de la red que posibilita la construcción de
la sociedad educadora.
Lograr esta transformación de la escuela corresponde
tanto al Estado como a toda la sociedad. Si bien
el nuevo Plan Decenal de Educación tiene como
misión “transformar la escuela en una comunidad
de aprendizaje que fortalezca la identidad de los
estudiantes, desarrolle integralmente sus capacidades
y promueva su compromiso social”; incorpora en
su eje de gestión objetivos como el de “convertir la
política educativa en una política de Estado y generar
corresponsabilidad de la comunidad en su diseño,
implementación y seguimiento”; y, establece metas
que buscan incentivar el aporte a la educación del
sector privado como corresponsabilidad social, en el
documento no se evidencian programas concretos que
permitan hacer realidad esta misión, por lo que se espera
que la propuesta de avanzar a una jornada extendida,
con activa participación de toda la comunidad, permita
alcanzar esa educación que distribuya equitativamente
las oportunidades para que todos los integrantes de la
sociedad logren una vida plena.
Del dicho al hecho: cómo implementar el pacto socio-
educativo
Los pactos educativos, como todo bien de valor, suelen
venir acompañados de promesas, pero también de los
desafíos que implica el implementar y sostener procesos
complejos en donde interactúan una diversidad de
actores, valores, intereses y temporalidades.
162
1. Los pactos educativos: promesas y desafíos
La literatura especializada en ciencias políticas
reconoce la importancia y utilidad de los acuerdos
sociales y políticos amplios, sobre todo en áreas
en donde es imprescindible generar legitimidad,
estabilidad y consistencia de las políticas públicas
(Tedesco, 2003). Dado que los resultados de las reformas
educativas requieren tiempo para evidenciarse, se
hace imprescindible generar acuerdos de largo plazo
sobre objetivos compartidos entre diversos actores.
Adicionalmente y, pese a que sin duda existen diferencias
ideológicas sobre las estrategias que se puede utilizar
para mejorar la calidad y equidad de la educación, la
educación es una de las pocas dimensiones en las que
se puede generar acuerdos entre diferentes sectores.
Después de todo, el desarrollo de las capacidades
de las personas contribuye al cumplimiento de los
objetivos, tanto del sector privado como del Estado, las
universidades y la sociedad civil. Por ello, la educación
puede generar espacios de cooperación que serían
difíciles de alcanzar en otras dimensiones de interés
público.
Por ello en América Latina se han desarrollado varias
experiencias de acuerdos o pactos educativos que han
planteado metas de largo plazo, buscando así acuerdos
sociales y políticos que generen políticas que trasciendan
los gobiernos. Entre otros, destaca el Acuerdo “Todos
por la Educación” de Brasil, que si bien empezó como
una iniciativa de la sociedad civil y el sector privado, fue
luego asumida por el Estado, quien se comprometió, a
través del gobierno, a implementar políticas públicas
que permitan alcanzar en 2022 las metas incluidas en el
plan.
En suma, los Pactos por la Educación son promisorios
pues pueden movilizar a la ciudadanía en torno a
una agenda compartida que puede contribuir con
el mejoramiento de la educación, pero también de
la democracia, pues se fomenta la participación y la
gobernabilidad al generarse espacios de encuentro y
acuerdos entre diferentes sectores de la sociedad.
Es importante, sin embargo, reconocer que los pactos
socio-educativos son difíciles. Lo son, al menos por
tres razones: i) representan una cesión de poder desde
la élite al resto de la sociedad; ii) requieren niveles de
 Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador
cohesión social que no caracterizan a una sociedad
como la ecuatoriana; e, iii) imaginar futuros distintos no
es tarea sencilla.
i) Cesión de poder de la élite al resto de la sociedad
En sociedades históricamente desiguales como las
latinoamericanas, un pacto para nivelar la “cancha” y
asegurar que todos los miembros de la sociedad tengan
iguales oportunidades para alcanzar su potencial
podría ser percibido por la élite como una amenaza a su
posición de poder.
Esto es aún más cierto cuando, de acuerdo a diversos
estudios, se evidencia que las desigualdades no
provienen tanto, aunque ciertamente es un factor
importante, de la acumulación de activos, cuanto
del incremento en diferencias de los ingresos (Sala
-I-Martín, 2015). Las grandes desigualdades vienen,
principalmente, de las diferencias salariales que
constituyen un retorno a los niveles de educación de
las personas. Por ello, es fundamental preguntarse por
qué la élite política y económica apoyaría un pacto
socio-educativo que tiene como propósito mejorar las
oportunidades de las personas, apoyando a la familia y
contribuyendo al mejoramiento de la escuela.
La respuesta se encuentra en la constatación de que
países con mayores niveles educativos tienen mayor
capacidad de innovación y estabilidad política, así
como menores tasas de criminalidad, lo que constituye
un enorme incentivo para que la élite apoye reformas
educativas que contribuyen con la construcción de una
sociedad más segura y próspera (Heckman, 2013).
ii) Niveles de cohesión social
Ecuador tiene en su diversidad su mayor riqueza. Sin
embargo, esta diversidad, sin cultura de colaboración,
se ha transformado en fragmentación. Existe evidencia
de la gran fragmentación económica, política y social
del Ecuador (Grupo FARO, 2013), que ha impedido la
generación de diagnósticos compartidos y, sobre todo,
de proyectos comunes que posibiliten la implementación
de estrategias de desarrollo de largo plazo.
Por ello, es crucial encontrar “campeones”, entendidos
como líderes con legitimidad dentro de los diferentes
sectores de la sociedad que comprendan la importancia
y compartan el compromiso de generar un pacto para
transformar al Ecuador en una sociedad educadora. De
esta manera, podrán movilizar a otros integrantes de sus
respectivos sectores y así lograr un acuerdo amplio que
movilice todos los recursos y capacidades requeridos
para alcanzar las metas acordadas.
iii) Las dificultades de imaginar el futuro
A los seres humanos nos resulta difícil imaginar el futuro.
En el estudio “La ilusión del fin de la historia” se solicitó
a personas de diferentes edades, niveles educativos
y socio-económicos que describan cuánto habían
cambiado durante los últimos 10 años (Quoidbach,
Gilbert, Wilson, 2013). En sus respuestas constataron
los importantes cambios que habían tenido lugar
en sus gustos, amistades, lugares de trabajo y hasta
preferencias políticas. A continuación les preguntaron
cuánto imaginaban que cambiarían en los próximos
10 años y, para sorpresa de los investigadores, en
promedio coincidieron en que iban a cambiar muy
poco, pues ya eran las personas que deseaban ser. Los
psicólogos y expertos cognitivos han encontrado que
esto se debe a que nuestro cerebro está mejor diseñado
para reconstruir el pasado que para construir, con la
imaginación, lo que está por venir. Esta característica
cognitiva de los seres humanos dificulta la generación
de acuerdos de largo plazo, pues se hace difícil imaginar
los cambios, y por tanto, preparar estrategias para
enfrentarlos.
2. Los pactos en Ecuador
En el pasado se ha intentado gestar en Ecuador pactos
entre diferentes sectores de la sociedad. Destacan
Cousin (I, II, III), el Gran Acuerdo Nacional (GANE), las
Mesas de Diálogo Gobierno - Movimiento Indígena
realizadas en 2001 y el Diálogo 21 (Barrera, 2002).
Meritorio como ha sido el hecho de contar con diversos
grupos de la sociedad buscando generar acuerdos de
largo plazo, estos pactos no han logrado los objetivos
buscados, entre otras razones, porque suelen dejar una
parte importante de su implementación y seguimiento
bajo responsabilidad del Estado el que, imprescindible
como es en la gestión de lo público, no puede ser el
único responsable de la promoción del bien público.
163
Un pacto socio-educativo reconoce, tal como lo hemos
analizado en apartados anteriores de este capítulo,
que la educación ocurre tanto en la escuela como en
el hogar, en la comunidad y en los lugares de trabajo.
El objetivo del pacto, por tanto, será potenciar el rol
formativo de todos estos espacios. Consecuentemente,
la responsabilidad de implementar el pacto recae en el
Gobierno Central, como rector del sistema escolar; en las
familias, por su capacidad de contribuir en lo que ocurre
en el hogar; en el sector privado, pues puede asegurar
una mejor conexión entre la familia y mundo del trabajo;
en las universidades, por la posibilidad de formar
profesionales que contribuyan con el mejoramiento
de la educación formal y no formal; en los Gobiernos
Autónomos Descentralizados, por su capacidad de
contribuir con la creación y la utilización de entornos
que favorezcan el rol de las familias y de la escuela en el
proceso educativo.
Por ello, se requiere un pacto que permita la generación
de objetivos compartidos, al tiempo que posibilite que
los diferentes actores contribuyan autónomamente al
alcance de sus metas, tanto en el nivel nacional como
local.
3. Implementación y sostenibilidad del pacto socio-
educativo
Los pactos son difíciles, no sólo porque se suelen
limitar a objetivos que no movilizan a todos los sectores
involucrados, sino también porque suelen limitarse a un
conjunto de buenas intenciones. Por ello, se propone

Tabla 2: Roles de los diferentes sectores en la construcción de la sociedad educadora

Sector Roles

- Construye participativamente políticas integrales que promueven la corresponsabilidad de

Estado (Gobierno Central y los otros sectores de la sociedad
Gobiernos locales) - Asigna recursos públicos a la construcción de la sociedad educadora
- Crea y fortalece los espacios públicos

- Crea espacios de trabajo que desarrollan el talento de sus colaboradores

Sector Privado - Contribuye con el tiempo de sus integrantes, mediante estrategias de voluntariado
corporativo, en la organización de talleres implementados en la jornada completa

- Innova en modalidades formadoras

- Conecta a los diferentes sectores de la sociedad y acompaña sus iniciativas
Sociedad civil organizada
- Contribuye con el tiempo de sus integrantes para la organización de talleres
implementados en la jornada completa

- Genera conocimientos relevantes para la construcción de la sociedad educadora

- Enfoca su función docente en el desarrollo de capacidades relevantes para este proceso
Universidades - Formación de profesionales con capacidad de potenciar el rol de las familias
(trabajadores sociales) y las escuelas en el proceso educativo (docentes)
- Contribuye con el tiempo de profesores y estudiantes para la organización de talleres
implementados en la jornada completa

- Recibe iniciativas de fuera y se nutre de dichas experiencias para ofrecer un entorno

formativo integrado con la sociedad
Escuela - Reconoce que todos somos diversos y ofrece modalidades flexibles y creativas de
enseñanza – aprendizaje que posibilitan el desarrollo del talento y las capacidades de
todos sus estudiantes

- Asume que lo más importante del proceso formativo ocurre en su seno y da todo de sí
Familias para posibilitar el florecimiento de todos sus miembros

Elaborado por: El autor

164
 Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

una ruta de implementación del pacto que incluye tres
estrategias: i) Movilización de recursos que permitan
su ejecución; ii) Conexión con en el nivel local; iii)
Mecanismos que permitan darle seguimiento, aprender
y mejorar.
i) Aportes de diferentes actores para posibilitar la
ejecución y sostenibilidad del pacto por la sociedad
educadora
Es crucial estimar los recursos que serán necesarios para
implementar el pacto, así como identificar los sectores
que podrían contribuir. Como se analizó en párrafos
anteriores, la sociedad educadora se fundamenta en la
premisa que la educación ocurren en todos los espacios,
formarles y no formales, de la sociedad, por lo que
requiere la participación de todos los sectores para
alcanzarla. A continuación se presenta una tabla en la
que se describe los roles y aportes que podrán tener los
diferentes sectores de la sociedad en la construcción de
la sociedad educadora. (Ver Tabla 2)
Asumir a plenitud estos roles puede permitir canalizar
recursos de cada uno de estos sectores, entre otras, a
través de las siguientes estrategias orientadas a dotar
de sostenibilidad al pacto para la construcción de la
sociedad educadora en Ecuador:
• Reforma tributaria que permitan canalizar necesarios y positivos por quienes los implementan y
recursos fiscales.
Desde el punto de vista administrativo, los pactos locales
han adquirido relevancia en el marco de la transferencia
de competencias hacia los gobiernos locales. Una de las
experiencias más relevantes en América Latina es la de
los “Diálogos ciudadanos por la calidad de la educación”,
desarrollados en Chile en el año 2004.
Estos diálogos han propiciado la participación de
profesores, alumnos, académicos, representantes
del gobierno central, padres de familia. Los diálogos
se desarrollan en dos modalidades: presencial y vía
Internet. Pese al énfasis de los diálogos de conectarse
con las dinámicas locales, Rupin (2006) concluye, como
uno de los hallazgos de una evaluación del proceso de
diálogos, que “destaca la necesidad de implementar
una estrategia más descentralizada para el seguimiento
o futura replicación local de experiencias como los
Diálogos, a fin de que las experiencias de tipo nacional-
global cuenten con un trasfondo micro más sólido, donde
haya espacios para plantear discusiones más específicas,
relevantes y distintas a las del nivel macro o ministerial.
Esta implementación local de los DCCE debería seguir
un modelo de “socialización progresiva” o de “efecto
demostración”, donde las ventajas de la metodología se
comuniquen y difundan de manera paulatina y proactiva,
antes de imponerse “de arriba hacia abajo”. De esta
forma, concluye el estudio, se evita “forzar procesos y
experiencias que no son acabadamente sentidos como
por sus posibles beneficiarios”.

• Responsabilidad Social Corporativa. Expresado en otros términos, llevar los acuerdos

nacionales al nivel local permitirá que los procesos sean
• Contribuciones no monetarias desde sentidos como propios por los actores en los territorios,
organizaciones de la sociedad civil y otras incrementando así las posibilidades de generar
expresiones de la educación no formal. responsabilidades compartidas y movilizar recursos
financieros, tecnológicos, humanos y de conocimiento,
• Aportes técnicos y financieros de que de otra forma permanecerían ocultos, dispersos o
organismos de cooperación subutilizados.
internacional.
Otro argumento que justifica los pactos locales es
ii) Conexión con los territorios: los pactos locales la posibilidad de diseñar e implementar estrategias
integrales que, para el caso del pacto socio-educativo,
Un desafío que tienen los pactos cuando se limitan al nivel incluyan las reformas en la gestión de la escuela, así
nacional es que dificultan la movilización de los actores como también estrategias de nutrición y salud, mercado
por la escala de los retos y objetivos que plantean. Por laboral, por mencionar sólo algunas dimensiones.
ello, se propone llevar el pacto socio-educativo al nivel
local, en donde se espera que contribuya de diversas En concreto, se propone la firma de pactos locales que,
formas con la construcción de la sociedad educadora. alineados a los dos objetivos planteados para el pacto

165
nacional por la sociedad educadora, se enfoquen en
las particularidades y necesidades de las diferentes
provincias y cantones del Ecuador. Así, territorios de
altos niveles de urbanización -en donde el principal
desafío es generar espacios y capacidades para que las
familias participen debido a la elevada incorporación
de padres y madres en el mercado laboral- podrían
establecer pactos que, fruto de una alianza entre
empresas privadas, organizaciones de la sociedad civil,
universidades y gobiernos central y locales, posibiliten
que los espacios de trabajo ofrezcan procesos formativos
que ayuden a los padres a cumplir con su rol formador
de una forma más efectiva, considerando el poco tiempo
que disponen con sus hijos. Es importante promover
colaboración entre diferentes sectores para diseñar e
implementar estrategias para también apoyar a familias
que viven en el sector rural.
iii. Sistema de seguimiento, aprendizaje e innovación
Es fundamental contar con una estrategia que permita
determinar el avance nacional y local en los diferentes
indicadores que se incluya en el pacto por la construcción
de la sociedad educadora en Ecuador. Para ello, se
propone definir un sistema de seguimiento, aprendizaje
e innovación que le permita al país y, a cada uno de los
sectores participantes, valorar cómo avanza el proceso
a nivel nacional y local. De esta manera, se podrá contar
con información que permita la mejora continua y la
identificación de espacios para la innovación.
El sistema de seguimiento, aprendizaje e innovación
puede contribuir a sostener un diálogo permanente entre
los diferentes sectores de la sociedad para mantener el
rumbo hacia la construcción de una sociedad educadora
en Ecuador, encontrando los mejores caminos para
alcanzar este objetivo.
Conclusiones, implicaciones para el nuevo
Plan Decenal y pistas para la construcción
de la sociedad educadora en Ecuador
Ecuador ha experimentado cambios importantes
en los últimos años. La reducción de la desigualdad,
la expansión de la clase media, el incremento de la
cobertura de la educación y del Internet, así como el
incremento de presencia del Estado y de la regulación
dirigida a otros sectores han configurado una sociedad
166
profundamente distinta de la que era una década atrás.
En línea con estos cambios, en la última década se
implementó, por primera vez en la historia del Ecuador,
un Plan Decenal de Educación (PDE), un conjunto de
políticas públicas con metas de largo plazo generadas
con participación de la ciudadanía. Si bien, producto de
la implementación del PDE 2006 – 2015, se avanzó en la
ampliación de la cobertura en educación general básica
y bachillerato y se mejoraron los resultados en pruebas
de aprendizaje. Sin embargo, durante la década en la
que se implementó el PDE no se alcanzaron las metas
en educación inicial, ni se logró sostener la inversión
dedicada a educación o cumplir todo lo propuesto en
relación a desarrollar programas orientados a mejorar la
formación y revalorización de la profesión docente.
A lo largo de este capítulo se ha planteado que uno
de los factores que explica el desempeño del Plan
Decenal de Educación 2006 - 2015 es la tendencia de las
políticas educativas a reducir la educación a un ámbito
sectorial, desconociendo su multi-dimensionalidad
y la necesidad de promover la participación de una
diversidad de actores. Históricamente las políticas
educativas implementadas en Ecuador, incluyendo
aquellas contenidas en el Plan Decenal de Educación,
han partido de una teoría de cambio que concentra sus
esfuerzos en reformas legales y en cambios formales
en institucionalidad del sistema educativo, dejando
para un segundo lugar el mejoramiento de la cultura
organizacional de las escuelas, las prácticas pedagógicas
que ocurren en el salón de clases y el involucramiento de
la familia y la comunidad en el proceso formativo.
Por ello, se propone avanzar en la construcción de
una sociedad educadora en la que se reconoce que la
educación ocurre en todos los ámbitos, formales, no
formales e informales y que, por tanto, debe ser vista
como un sistema donde interactúan un conjunto de
sectores de la sociedad. Consecuentemente, es clave
construir un pacto socio-educativo que parta de una
teoría de cambio distinta a la que ha primado en las
reformas educativas implementadas hasta ahora en
Ecuador.
Como se evidenció a lo largo de este capítulo, las
condiciones del hogar y sus circunstancias comunitarias,
así como las experiencias ocurridas en los primeros
años de vida son el principal factor explicativo de los
 Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador
logros de aprendizaje. Adicionalmente, se presentó
evidencia que la escuela, especialmente en países con
altas desigualdades sociales, es clave para mitigar las
diferentes dotaciones que traen los niños al ingresar al
sistema escolar. Por ello, se propone el establecimiento
de un programa de jornada completa que permita ofrecer
oportunidades educativas mediante la organización de
talleres que estimulen la curiosidad científica, el arte, el
emprendimiento. Se propone que los talleres incluidos
en el programa de jornada completa sean impartidos
por profesores así como líderes de diferentes sectores
de la sociedad que comparten sus conocimientos y
experiencias para contribuir al desarrollo cognitivo y
socioemocional de niños y jóvenes.
Se recomienda también que la jornada completa
posibilite intervenciones integrales que rompan con la
lógica de las políticas sectoriales. Para ello, se propone
que durante la jornada completa se ofrezcan alimentos
que concienticen a los estudiantes de la importancia
para una vida sana de una alimentación equilibrada
nutricionalmente. Adicionalmente, los talleres que
se incluyan en la jornada completa podrían permitir
competencias para el emprendimiento, la innovación
con lo cual se facilita el diálogo con políticas orientadas
a la inclusión social y el crecimiento económico.
Para lograr una educación que contribuya a distribuir
de mejor forma las oportunidades es crucial un pacto
socio-educativo con una teoría de cambio que enfoque
sus objetivos, estrategias y recursos en potenciar el rol
de la familia en el proceso educativo y transformar a las
escuelas en espacios efectivos, innovadores y conectados
con la comunidad, de manera que contribuyan a una
equitativa distribución de las oportunidades.
Para alcanzar los objetivos del pacto socio-educativo,
el capítulo presenta algunas propuestas orientadas a
brindar apoyo a los padres, particularmente durante
los primeros años de vida, para que fortalezcan sus
capacidades para ofrecer a sus hijos interacciones
positivas y prácticas de socialización temprana, que
sienten las bases para un desarrollo más pleno a lo
largo de la vida. Adicionalmente, se plantea establecer
un sistema de educación preescolar de alta calidad así
como escuelas eficaces e innovadoras que permitan
sostenidamente que todos y cada uno de los niños,
especialmente aquellos provenientes de contextos
vulnerables, se desarrollen de manera integral.
Meritoria como es la intención del Ministerio de Educación
de generar corresponsabilidad en los diferentes sectores
de la sociedad alrededor de la escuela, el Plan Decenal
de Educación 2016 – 2025 parece seguir encerrado
en la lógica sectorial que se concentra en cambios de
las instituciones formales que resultan factibles de
promover desde las políticas públicas tal como las
conocemos pero que, la evidencia lo constata, sólo
tienen un efecto secundario en los aprendizajes. Un Plan
Decenal de Educación que se proponga transformar la
educación del Ecuador requiere objetivos más audaces
así como un nuevo paradigma que parta del diagnóstico
compartido de que la educación ocurre en espacios
formales como la escuela, así como también, y quizás
sobretodo, en espacios informales como la familia y las
comunidades.
Se requiere transformar a las escuelas en el espacio
donde se encuentra las políticas de diferentes sectores,
en el lugar donde se encuentra la sociedad para juntos
construir una educación que forma seres humanos, no
sólo en su dimensión cognitiva, sino también con una
elevada sensibilidad ética y estética que les permita
aportar a una deliberación pública más rica, una
visión cosmopolita del mundo y a vidas más plenas,
caracterizadas por la práctica de las virtudes y el cultivo
de la sabiduría.
Dado que ningún actor tiene todos los recursos,
capacidades y el poder para hacer posible la sociedad
educadora en Ecuador, es urgente lograr un pacto que
posibilite la participación de la sociedad civil, el Gobierno
Central, los Gobiernos Autónomos Descentralizados,
el sector privado, los organismos de cooperación, las
familias, los medios de comunicación y las universidades
en la construcción de una sociedad en la que todas las
personas tengan iguales oportunidades para desarrollar
sus talentos y capacidades.
167
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171
 CAPÍTULO 7

Pistas para la transformación de la

educación en el Ecuador
Adriana Arellano
Grupo FARO
La educación en el Ecuador ha mostrado importantes
avances en los últimos diez años. La inversión en el
sector se duplicó y existió un incremento importante de
la cobertura de los servicios educativos. Sin embargo,
como se analiza en los diferentes capítulos de este
libro, existen todavía importantes desafíos respecto a la
reinserción, permanencia y culminación de los estudios;
al desarrollo profesional docente; a la participación
y corresponsabilidad de los diferentes actores; y, a la
calidad educativa, en general.
A continuación se presenta algunos elementos que
emergieron en los diferentes capítulos del MingaLibro
y que pueden dar pistas para el nuevo Plan Decenal
de Educación y para la construcción de la sociedad
educadora en el Ecuador.
La participación ciudadana y la
corresponsabilidad como promotoras de
calidad, transparencia y sostenibilidad de
las políticas educativas
El primer elemento que destaca a lo largo de las
propuestas del MingaLibro es la necesidad de una
mayor y más amplia participación de la ciudadanía en
la formulación, implementación y monitoreo de las
políticas educativas. La experiencia del Plan Decenal de
Educación 2006 – 2015 evidenció que la mejor, y quizás
la única, forma de sostener políticas, trascendiendo
diferentes gobiernos y ministros (as) de educación
es promoviendo la participación de la ciudadanía.
Adicionalmente, las políticas públicas que son producto
de los intercambios de saberes que se generan en los
procesos de participación ciudadana logran incorporar
perspectivas que las vuelve más efectivas e incrementan
su potencial de contribuir con el bienestar de la sociedad.
Considerando estos beneficios, la participación
ciudadana en las políticas públicas debería ser un
proceso permanente que se lleve a cabo a lo largo de
todo el ciclo de la política pública y al cual las entidades
gubernamentales, no solamente se encuentren
abiertas, sino que promueven activamente a través de la
aplicación de estrategias y mecanismos concretos.
Así también, otro elemento fundamental a lo largo de
las propuestas presentadas en esta primera edición
del MingaLibro es la necesidad de fomentar una mayor
corresponsabilidad por parte de todos los actores y
174
sectores de la sociedad, en particular de las familias y
las comunidades, en el proceso educativo. La evidencia
producida por varios estudios indica que la colaboración
escuela-familia-comunidad mejora los programas
escolares y el clima escolar; desarrollan las capacidades
de los padres de familia de contribuir al proceso
formativo de sus hijos; y, mejoran las posibilidades de
los niños de tener éxito en la escuela y en la vida (Epstein
1995, Henderson & Mapp 2002).
El Plan Decenal de Educación 2006 - 2015 fue producto
de una serie de encuentros ciudadanos articulados
alrededor de dos de los tres Acuerdos Nacionales por
la Educación realizados en 1994, 2001 y 2004. El PDE
es además el único conjunto de políticas públicas que
ha sido aprobado en referéndum en el 2006, lo cual
permitió generar la base social que logró sostenerlas a lo
largo de dos gobiernos y varios cambios institucionales
ocurridos en Ecuador, incluyendo la nueva Constitución
promulgada en el 2008.
Adicionalmente, a lo largo de la implementación
del PDE se generaron espacios de participación de
la ciudadanía que permitieron dar seguimiento al
cumplimiento de las metas en los diferentes territorios
del país, sobre todo en el nivel local. En ese contexto, se
implementó “Educiudadanía”, una iniciativa ciudadana
de acompañamiento al Plan Decenal de Educación
2006-2015 llevada a cabo por Grupo FARO en alianza con
varias organizaciones de la sociedad civil y universidades
ecuatorianas (Educiudadanía, 2016). Esta iniciativa
posibilitó el establecimiento de un espacio para la
participación e involucramiento de otros actores en la
sociedad en el monitoreo a la implementación del plan y
generar un espacio de diálogo entre Estado y ciudadanía
tanto a nivel nacional como en diversas localidades del
Ecuador (Bellettini, Arellano & Espín, 2015). Sin embargo,
a pesar de la existencia de esta iniciativa, la participación
ciudadana se limitó al monitoreo de indicadores de
cumplimiento del plan y existieron muy pocos espacios
para la participación en el diseño y ajuste de la política
pública.
En el Nuevo Plan Decenal 2016-2025, a diferencia del
plan anterior, se propone la corresponsabilidad en
la participación de los otros actores en la educación
y en la formación del individuo en la sociedad. La
versión preliminar del plan difundida por el Ministerio
de Educación presenta como objetivo: “convertir la
 Capítulo 7 - Pistas para la transformación de la educación en el Ecuador

política educativa en una política de Estado y generar tema clave pues en nuestro país es usual que los diseños
corresponsabilidad de la comunidad en su diseño, de las políticas y programas se vean modificados, no
implementación y seguimiento”. La inclusión de fruto de productos de evaluación sistemática, sino de
este objetivo entre las políticas educativas para los los cambios de autoridades y equipos técnicos, lo cual
próximos diez años es un importante avance en la reduce la afectividad de iniciativas que buscan contribuir
transformación de la educación en Ecuador. El reto con el cambio educativo.
es encontrar mecanismos que permitan concretar
esa corresponsabilidad en todos los actores: familia, La importancia de la transparencia y el
escuela, comunidad, Estado nacional, gobiernos locales,
sociedad civil y empresa privada, y que promuevan el
acceso a la información
aporte e involucramiento óptimo de cada uno según los
Los niveles de transparencia y de acceso a información
recursos y potencialidades con los que puede contribuir
oficial sobre el sector educativo han sido bastante
a la educación.
fluctuantes en los últimos años en Ecuador. En algunos
momentos han existido distintos mecanismos de
La confluencia de los dos elementos anteriores, la
rendición de cuentas (Sistema de Evaluación y Rendición
participación ciudadana y la corresponsabilidad, es
Social de Cuentas –SER, Sistema Nacional de Evaluación,
esencial para promover un ambiente de aprendizaje
Sistema de Información del Ministerio de Educación
e innovación continua en la implementación de
– SIME, Archivo Maestro de Instituciones Educativas -
las políticas educativas y para impulsar su calidad,
AMIE) y presentación de información sobre el sistema
transparencia y sostenibilidad en contextos políticos,
educativo. Sin embargo, estas iniciativas han cambiado
económicos y sociales cambiantes. De acuerdo
continuamente y no han llegado a transparentar la
con Christiansen y Bunt (2012), en contextos de
información de manera sostenida. Por otra parte, en el
incertidumbre y complejidad es esencial construir la
Ministerio de Educación existen también importantes
habilidad para anticipar problemas y posibles resultados
desafíos para mejorar la gestión de conocimiento y
de una manera más productiva y construir también
memoria institucional, que dificultan la posibilidad de
resiliencia para la innovación, entendida como una
aprendizaje y aplicación de conocimiento previamente
energía persistente para la transformación, renovación
generado.
y recuperación. Solamente al tener una diversidad de
voces permanentemente interesadas, involucradas y
Por ello, es imprescindible promover la transparencia
comprometidas con el cambio educativo, será posible
y rendición de cuentas como elemento que facilite la
responder a las necesidades y anhelos de los individuos,
relación entre el Estado y la sociedad, permitiendo a esta
entender la realidad de los contextos locales y detectar
última evaluar la calidad de las políticas, los resultados
oportunidades de mejora permanente.
y el nivel de desempeño del gobierno, que en última
instancia está actuando por encargo y para el bien de la
Sin embargo, para lograr espacios genuinos de
sociedad. Adicionalmente, la participación ciudadana
participación de la ciudadanía se requiere un ambiente
y corresponsabilidad, elementos clave para construir
que fomente dicha participación, el mismo que incluye
una sociedad educadora, requieren de transparencia
normativas, diseños institucionales y prácticas que
y rendición de cuentas de todos los actores en sus
fomenten la confianza y la colaboración. La normativa
aportes al sector. Incluso, sistemas de información que
promulgada para las organizaciones de la sociedad civil
se articulen a la academia y a la sociedad civil podrían
(Decreto Ejecutivo No. 982 de 2008, Decreto Ejecutivo
fortalecer la innovación y capacidad de anticipación del
No. 16 de 2013 y Decreto Ejecutivo No. 739 de 2015) ha
futuro por parte del sector educativo.
promovido una menor participación de la ciudadanía
en la formación de las políticas públicas. Esto limita
la posibilidad de que la sociedad misma establezca
controles y balances para la gestión pública que permitan De un enfoque elitista a otro de
asegurar el uso óptimo de recursos, el cumplimiento de oportunidades para todos
metas propuestas y la implementación de las políticas
públicas, de acuerdo a su diseño original. Éste es un En el contexto actual en el que el país enfrenta

175
momentos económicamente complejos, se hace más
relevante que nunca el uso eficiente de los recursos en
la provisión y creación de bienes y servicios educativos.
No obstante, este análisis de eficiencia es incompleto
si no se incorpora además un enfoque de equidad en
la educación. En los últimos años, la educación en
Ecuador ha visto iniciativas, tales como la construcción
de Unidades Educativas del Milenio y Colegios Réplica,
que si bien se han enfocado en la ampliación de la
oferta educativa de calidad, se constituyen en modelos
drásticamente diferentes de las demás instituciones
ya existentes, con lo cual podrían estar creando élites
dentro de los beneficiarios de la educación pública y
grandes brechas de calidad entre instituciones.
Así también, la implementación de exámenes de
competencias para el ingreso a la universidad pública,
que luego permite a los estudiantes elegir ciertas
carreras o acceder a becas dependiendo de sus
puntuaciones, aunque pretende consolidar un sistema
de meritocracia, necesariamente se asienta sobre
las deficiencias educativas que los estudiantes han
acumulado por un acceso inequitativo a la educación
de calidad (más aún si el sistema educativo mantiene
enormes diferencias de calidad entre las instituciones
élite -Unidades del Milenio y Colegios Réplica- y el resto
de instituciones educativas).
La meritocracia se entiende como un sistema de valores
que se basa en las habilidades, desempeño y logros de
un individuo en lugar de considerar sus conexiones,
condiciones familiares y condiciones económicas. Sin
embargo, al diferenciar y elegir individuos con base en
sus méritos genera una exclusión e inequidad debido
a que tiende a profundizar las desigualdades que se
generan en el hogar que, como se ha visto en diferentes
capítulos, es el principal factor para explicar los logros
de aprendizaje y, en general, el desempeño en la vida.
Como ejemplo, recientemente los ganadores de becas
del Grupo de Alto Rendimiento 2015 que lograron
obtener los más altos puntajes en las pruebas de ingreso
a la universidad indicaron que su logro se debió a que
pudieron pagar procesos de nivelación en instituciones
privadas (El Comercio, 6 de Noviembre de 2015).
Por esto, Klitgaard (1986) ya advertía que la
implementación en sistemas que se enfocan en el
desarrollo de una élite ha resultado en impedimentos
para la movilidad social mientras se refuerzan las
176
desigualdades y se promueve el efecto Mateo, que
anticipa que a aquellos que tienen más (alta dotación
cultural y socio-económica provenientes del hogar) se
les dará aún más (acceso a la mejor educación producto
de un sistema meritocrático). En este sentido, es crucial
para el sistema educativo ecuatoriano mantener en el
centro de la discusión sobre políticas educativas cómo
generar oportunidades para todos y evitar iniciativas
que, aunque parezcan orientadas a mejorar de calidad
de la educación, podrían tener un efecto de segregación
y hacer que la educación reproduzca, en lugar de reducir,
las desigualdades ya existentes en la sociedad.
Algunas reflexiones finales
No será posible construir la sociedad educadora
aplicando un conjunto de recetas sino convirtiendo a la
educación en una prioridad de todos los sectores de en
en la sociedad. Por ello, este libro cierra proponiendo
algunas preguntas y debates sobre los que es necesario
seguir reflexionando como sociedad:
• ¿Cómo repotenciamos y damos más
reconocimiento al rol del docente?
• ¿Qué herramientas y mecanismos podemos
generar para ayudar a que la escuela se
convierta en el motor de la mejora de la
calidad educativa?
• ¿Cómo logramos fortalecer las conexiones
entre los actores de la sociedad y su
corresponsabilidad?
• ¿Cómo construimos comunidades de
aprendizaje?
• ¿Cómo transformamos a la escuela en un
espacio abierto, efectivo e innovador y que
potencie los otros espacios formativos, en
particular a la familia?
• ¿Cómo se logra una interculturalidad para
todos?
• ¿Qué necesitamos y queremos como país
como política de idiomas? Bilingüismo?
¿Multi-Linguismo? ¿Cómo los motivamos?
 Capítulo 7 - Pistas para la transformación de la educación en el Ecuador

• ¿Cómo se supera en la educación la

dicotomía entre el aprendizaje cognitivo y el
aprendizaje socio-emocional?

• ¿Es posible una educación en línea de

calidad?

• ¿Cómo logramos conectar a la educación

ecuatoriana con el mundo?

A lo largo de este libro se ha compartido evidencia, se

han generado propuestas y se han planteado preguntas
orientadas a reflexionar y avanzar hacia una sociedad en
donde se visibilicen, valoricen y potencien los diferentes
espacios en donde ocurre el proceso formativo, donde
la escuela tienen un rol clave más donde se reconocen,
valoran y potencial los aportes al proceso formativo de
la familia y la comunidad.

Como propone Emilio Tenti “sin la escuela no se puede;

la escuela sola no puede”. Por ello, para construir la
sociedad educadora se hace necesario que los recursos
sociales, económicos, institucionales y humanos de la
sociedad se canalicen para transformar la escuela en un
espacio efectivo, innovador e inclusivo, así como para
fortalecer el rol de la familia en el proceso formativo.
Sólo de esta forma, y convirtiendo a la educación en una
prioridad y preocupación de todos, se logrará construir
una sociedad innovadora, inclusiva y democrática donde
todos tengan oportunidades para alcanzar su potencial
en libertad y solidaridad.

177
Referencias Thomas, J. C. (1995). Public Participation in Public
Decisions. San Francisco, CA: Jossey-Bass.
Bellettini, O., Arellano A. & Espín, W. (2015) Collaboration
around the Ten-Year Education Plan. En Schwartzman
(Ed.), Education in South America (pp. 305-328). Londres,
Reino Unido: Bloomsbury.

Bellver, A., & Kaufmann, D. (2005). Transparenting

Transparency—Initial Empirics and Policy Applications.
Borrador de ponencia presentada en la conferencia del
Fondo Monetario Internacional sobre transparencia
e integridad Junio 6– 7 2005, Washington, DC: Banco
Mundial.

Christiansen, J. & Bunt, L. (2012). Innovation in policy:

allowing for creativity, social complexity and uncertainty
in public governance. MindLab. Nesta. Recuperado
de http://www.nesta.org.uk/sites/default/files/
innovation_in_policy.pdf

Educiudadanía (s.f.) Objetivos. Recuperado de http://

educiudadania.org/objetivos/

El Comercio (6 de Noviembre 2015). Los bachilleres

admitidos en el GAR anhelan ir al extranjero. Recuperado
de: http://www.elcomercio.com/tendencias/
bachilleres-gar-estudiosuniversitarios-extranjero-enes.
html

Epstein, L. (1995). School/family/community

partnerships: Caring for the children we share. Phi Delta
Kappan. 76(9), 701·712.

Henderson, A. T., & Mapp, K. L. (Eds.). (2002). A new

wave of evidence: The impact of school, family, and
community connections on student achievement [Versión
Electrónica]. Austin, TX: National Center for Family
and Community Connections with Schools. Southwest
Educational Development Laboratory

Klitgaard, R. (1986). Elitism and Meritocracy in Developing

Countries: Selection Policies for Higher Education.
London: The Johns Hopkins University Press.

Ministerio de Educación (2016). Aportes de la Comunidad

Educativa para la Construcción del Plan Decenal de
Educación del Ecuador 2016 – 2025. Recuperado de
http://educacion.gob.ec/pde/

178
Capítulo 7 - Pistas para la transformación de la educación en el Ecuador

179
Acerca de la metodología
MingaLibro
MingaLibro: Un aporte a la producción de
conocimiento
En el mundo actual, la producción de conocimiento
constituye un factor clave de productividad,
competitividad, innovación y desarrollo. Sin embargo,
a pesar del avance global hacia una sociedad de
conocimiento, es impactante el desigual desarrollo del
conocimiento, tanto entre regiones y países, como entre
áreas de investigación.
Según datos del Banco Mundial (2011), que analizan
la producción de conocimiento según el número de
artículos en publicaciones científicas y técnicas, América
Latina y el Caribe genera el 3,06% del conocimiento
mundial, una cifra muy baja si se compara con el
30,35% de la Unión Europea. A su vez, a nivel de país,
el mismo indicador refleja que a Ecuador corresponde
el 0,23% de la producción de conocimiento de América
Latina y el Caribe, mientras que nuestros vecinos Perú
y Colombia llegan al 0,63% y 2,81%, respectivamente.
En lo que se refiere a las áreas de investigación, también
existen disparidades en los niveles de producción
de conocimiento; así, aunque hoy en día tenemos
más conocimientos sobre educación, el avance del
conocimiento en este sector es lento, frente a áreas
como las tecnologías de información y comunicación
(Foray & Hargreaves, 2002).
En un contexto de altas necesidades, demandas
de conocimiento y de grandes inequidades en su
producción, MingaLibro, una metodología diseñada por
Grupo FARO, constituye un aporte para la producción
colectiva de conocimiento. Específicamente, en el caso
de su Primera Edición, representó un esfuerzo intensivo
de diálogo y aprendizaje para generar conocimiento y
propuestas para el sector educativo en Ecuador.
Gibbons y colegas (1994) proponen la distinción entre
dos modos de producción de conocimiento. El modo
1 corresponde al modelo tradicional utilizado por las
universidades, bajo el que se produce conocimiento
en forma disciplinar y jerárquica, y cuyo valor es
determinado por la comunidad científica. Por otra
parte, se plantea un modo 2 que está centrado en las
personas, donde el conocimiento es creado de manera
interdisciplinaria y horizontal, en base a la interacción
de múltiples actores, y donde el valor del conocimiento
es determinado por su practicidad. La metodología
MingaLibro, al promover la producción de conocimiento
producto del trabajo de un equipo multidisciplinario,
enfocado en producir aportes a la práctica y a la política
pública, podría pensarse como una metodología que
se acerca a este segundo modo de producción de
conocimiento producido con pertinencia.
Fundamentos de la metodología
MingaLibro
Recuperando el concepto de trabajo colaborativo, el
espíritu festivo y el compromiso de la minga (tradición
precolombina cuyo término proviene del kichwa mink’a,
definido por la Real Academia Española como: “reunión
de amigos y vecinos para hacer algún trabajo gratuito
en común”), MingaLibro, se concibe como un proceso
intensivo de producción de conocimiento en el que,
durante una semana, un grupo de seis a diez participantes
trabaja para producir conjuntamente un libro, alrededor
de una temática específica. Esta metodología, a pesar
de ser similar a las experiencias de “retiro de escritura”,
se distingue de las mismas al conjugar el aprendizaje
colectivo, el pensamiento colectivo y la producción
colectiva de conocimiento.
El término aprendizaje colectivo se refiere a un proceso
grupal de interacción. Se trata de un aprendizaje en
comunidad que se sitúa al otro lado del espectro,
en relación al aprendizaje como actividad solitaria.
Presupone el reconocimiento del proceso grupal
de aprendizaje como una práctica activa, como un
proceso constructivo social, que requiere de contextos
enriquecedores, diversos y de confianza para maximizar
el aprendizaje propio, el del otro y el del grupo en sí
mismo (Smith & MacGregor, 1992).
Siguiendo un flujo constante, dinámico y reiterativo,
la metodología propone avanzar del proceso de
aprendizaje colectivo hacia lo que se conoce como
inteligencia colectiva: la capacidad de llevar a cabo
procesos cognitivos de concienciación, atención a
y procesamiento de información factual, emotiva
y volitiva (relativa a los impulsos) que ocurren
simultáneamente en varios individuos (Alwood,
1997). La inteligencia colectiva permite lograr un
entendimiento comprehensivo de una temática, como
producto de un permanente cuestionamiento de las
propias presunciones, de la integración e incorporación
de puntos de vista y conocimientos diversos.
Y, estos dos procesos, el de aprendizaje colectivo
y el de inteligencia colectiva, ponen en marcha un
tercer esfuerzo, conjunto y simultáneo: la producción
colectiva de conocimiento. De acuerdo con Antonnelli
(2000; 2001), la producción colectiva de conocimiento
es el proceso en el que un grupo de personas comparte
recursos, experticia, experiencias y conocimiento, lo que
permite amplificar el cúmulo de conocimiento al que es
posible acceder y explicitar conocimiento tácito, un tipo
de conocimiento regularmente difícil de transmitir.
En la metodología MingaLibro, aprendizaje colectivo,
inteligencia colectiva y producción colectiva de
conocimiento se encuentran en permanente
funcionamiento e interacción y son posibles al trabajar
con un objetivo común y al facilitar el ejercicio de
actividades cognitivas coordinadas entre diferentes
individuos (Alwood, 1997). Y es allí en donde el diálogo
facilitado se posiciona como herramienta fundamental
para invitar al relato y a la deliberación y para visibilizar
las diferentes perspectivas, valores e intereses.
Este diálogo permite manejar la tensión de ideas
contrapuestas, fomentando la reflexión colectiva, el
respeto y la valoración de las diferencias (Ver Figura 1).
Complementariamente, el uso de la visualización, como
técnica de facilitación, permite percibir concreta y
permanentemente, los elementos clave del diálogo. La
metodología de facilitación “Visualización en Procesos
Participativos” (VIPP), utilizada en el MingaLibro, coloca
a los participantes en el centro del proceso de generación
de conocimiento (Salas, Tilman, Mckee & Shazhadi,
2007). En última instancia, es esencial a la metodología
el diseño de momentos de trabajo que combine,
promuevan e intercalen: lo colectivo y lo individual, el
diálogo y la reflexión, la escritura y la discusión.
Más información sobre la metodología MingaLibro está
disponible en la guía metodología del MingaLibro en la
página web de Grupo FARO
www.grupofaro.org.

Figura 1. Procesos fundamentales de la metodología de MingaLibro

MINGALIBRO

Aprendizaje Pensamiento
COLABORACIÓN

Colectivo Colectivo
Diálogo

Producción Colectiva
de Conocimiento
Referencias

Alwood, J. (1997). Dialog as collective thinking. In P.

Pylkkänen & P. Pylkk (Eds). New direction in cognitive
science (pp. 61-65). Helsinki: Publications of the Finnish
Artificial Intelligence Society. International Conferences,
No 2.

Antonelli, C. (2000). Collective knowledge communication

and innovation: The evidence of technological district.
Regional Studies, 34 (6), 535-547.

Antonelli, C. (2001). The microeconomics of technological

systems. New York, NY: Oxford University Press.

Banco Mundial. (2011). Indicadores, Serie: Artículos en

publicaciones científicas y técnicas. (Archivo de datos).
Recuperado 20 de enero de 2016, de http://datos.
bancomundial.org/indicador
Foray, D. & Hargreaves, D. (2002). The development
of knowledge of different sectors: a model and some
hypothesis. Paper preparado para el Foro Knowledge
Management in Education and Learning, Oxford.
Recuperado 20 de enero de 2016, de: http://www.oecd.
org/edu/innovation-education/2074366.pdf
Gibbons, M., Limoges, C., Nowotny, H., Schwartzman, S.,
Scott, P. & Trow, M. (1994). New production of knowledge:
Dynamics of science and research in contemporary
sciences. London Sage Publications Ltd.

Salas, M.A., Tilman, H.J., Mckee, N. & Shazhadi, N.

(2007). VPP. Visualización en programas participativos.
Un manual sobre como participar y visualizar
participativamente procesos grupales. Fundación
INTERCOOPERACIÓN. Versión original 2007. UNICEF.
Bangladesh.

Smith, B. L. & MacGregor, J. (1992). What is collaborative

learning? In A. Goodsell, M. Maher, V. Tinto, B.L. Smith & J.
MacGregor. (Eds.), Collaborative learning: A sourcebook
for higher education (pp. 9-14). State College, PA:
National Center on Postsecondary Teaching, Learning,
and Assessment. Pennsylvannia State University.
Acerca de los autores y el equipo
Los autores
En esta primera edición del MingaLibro, enfocada en el ámbito educativo,
contamos con la participación de un grupo diverso de personas apasionadas
por la educación, con una experiencia colectiva que suma más de 120 años
en educación pública y privada, desde el nivel inicial al superior, con diversas
experticias, puntos de vista y prioridades. Este grupo abrazó con energía la
invitación y reto que plantea la minga. A continuación, en orden alfabético,
presentamos una corta biografía de los siete participantes:

Álvaro Andrade Terán

Economista de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Especialista
de Investigación y Gestión del Conocimiento de Grupo FARO y previamente
miembro del equipo que implementó el Proyecto Educiudadanía. En el
MingaLibro participó como co-autor del capítulo que analiza el contexto
histórico, aportó en la conceptualización y desarrollo de la metodología y
colaboró durante la semana de trabajo como parte del equipo de apoyo.

Orazio Bellettini Cedeño

Máster en Administración Pública, Director Ejecutivo y co-fundador del
centro de políticas públicas, Grupo FARO. Es Presidente de la Confederación
Ecuatoriana de Organizaciones de la Sociedad Civil – CEOSC e integra el
Comité Ejecutivo de la Iniciativa Latinoamericana de Investigación para las
Políticas Públicas – ILAIPP, orientada a generar propuestas para mejorar la
calidad de las políticas públicas en América Latina. Es autor de varios estudios
y capítulos de libros sobre gobernanza y transparencia en las políticas
públicas y el rol de la sociedad civil en la educación.

Pablo Cevallos Estarellas

Doctor en Pedagogía y Filosofía. Se desempeña como profesor-investigador
en las áreas de Educación y de Filosofía en la Universidad San Francisco
de Quito. Ha trabajado como profesor a nivel secundario y universitario
en varias instituciones educativas de Ecuador y Estados Unidos y como
consultor internacional en temas educativos. Entre 2007 y 2013 fue parte del
equipo directivo del Ministerio de Educación de Ecuador - ocupó el cargo de
Viceministro de Educación de Ecuador entre 2010 y 2013-y, como tal, participó
en el diseño y la implementación de las políticas públicas que dieron lugar a
la reforma educativa impulsada durante dos períodos de gobierno de Rafael
Correa. Es autor de varias publicaciones académicas, técnicas y capítulos
de libros. Entre sus áreas de investigación figuran el estudio de las reformas
educativas en América Latina, la formación de docentes, el pensamiento
crítico, la filosofía de la educación, la escritura académica y la educación para
la ciudadanía.

Monserrat Creamer Guillén

Candidata a Doctora en Educación, asesora y consultora independiente en
temas educativos. Su experiencia laboral incluye su labor como Subsecretaria
 de Desarrollo Profesional Educativo (2012-2013) y Subsecretaria de
Fundamentos Educativos en el Ministerio de Educación del Ecuador (2012),
asesora del Ministerio de Educación en el proyecto de la Universidad Nacional
de Educación, así como su trabajo como Coordinadora del Programa de
Educación en la Universidad San Francisco de Quito, y Directora para la
Excelencia de Enseñanza y Aprendizaje de la UDLA. Ha sido profesora
universitaria de pregrado y posgrado en áreas de Educación y Comunicación.
Es autora de varias publicaciones periodísticas, académicas y técnicas en
educación.

Juan Samaniego Froment

Máster en Educación. Se ha desempeñado como consultor en política
educativa y gestión de programas de educación para el Ministerio de
Educación en diferentes períodos y para varios organismos internacionales.
Así también, ha sido coordinador técnico de diversos proyectos educativos
en organizaciones de la sociedad civil ecuatoriana. Entre los principales
cargos desempeñados se destaca su trabajo como Secretario Metropolitano
de Educación del Municipio de Quito (2009-2011), Gerente de Fortalecimiento
Institucional del Programa de Calidad y Autonomía Educativa Redes Amigas
del Banco Inter-Americano de Desarrollo y Oficial Nacional de Educación de
UNICEF. Es autor de una variedad de publicaciones técnicas y académicas,
entre manuales pedagógicos, investigaciones, diagnósticos, gestión escolar,
política educativa y planificación institucional.

Fausto Segovia Baus

Candidato a Doctor en Educación y Máster en Investigación y Docencia
de la Comunicación. Ha sido profesor en los niveles de educación básica,
bachillerato y superior, tanto en pregrado como en posgrado. En lo laboral,
se destaca su trabajo como Ministro de Educación, Cultura y Deportes y
Subsecretario de Educación durante el período de gobierno de Sixto Durán-
Ballén (1994-1996) y como consultor en temas educativos para varios
organismos internacionales. Así también, se ha desempeñado como editor de
revistas, periódicos y blogs. Es autor de una variedad de libros, publicaciones
académicas y periodísticas sobre educación, familia y educación y ciudadanía.

Tracey Tokuhama-Espinosa
Doctora en Educación, actualmente se desempeña como investigadora
educativa de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
en Ecuador y de Harvard University Extension School. Ha sido profesora
desde el nivel de educación inicial al nivel universitario. Enseña educación
y neuropsicología y trabaja con escuelas y universidades en 27 países.
Recientemente fue miembro del panel de expertos de la Organización para
la Cooperación del Desarrollo Económico (OCDE) que analizó los nuevos
conocimientos básicos de los docentes. Fue Decana de Educación en la
Universidad de las Américas, Directora de IDEA, el Instituto de Excelencia
Académica, de la Universidad San Francisco de Quito y ha trabajado como
consultora para el Ministerio de Educación en Ecuador, así como para una
variedad de instituciones de Estado y organizaciones en el mundo. Tracey ha
publicado una variedad de libros y artículos académicos relacionados con el
 tema educativo.

La editora

Adriana Arellano Albuja

Máster en Trabajo Social y Administración de Políticas Sociales, Directora
de Investigación y Gestión de Conocimiento de Grupo FARO. Ha coordinado,
participado y dado seguimiento a la calidad de la investigación de varios
proyectos (Más Saber América Latina, Manabí Será, entre otros) y es co-autora
de algunos estudios y capítulos en libros, relativos a políticas públicas. En
lo educativo, adquirió experiencia y conocimiento al desempeñarse como
Especialista de Educación y luego como Directora de Políticas en el Ministerio
Coordinador de Desarrollo Social. Lideró la conceptualización y desarrollo de
la metodología MingaLibro.

El equipo de facilitación y diseño metodológico

MingaLibro es una metodología diseñada por Grupo FARO. El Grupo Consultor
Estrategias Visuales Participativas asesoró el diseño metodológico de la Primera
Edición de MingaLibro, a través de sus miembros: Yasmin Jalil Moreno y Sergio
Larrea. Así también, la intensa semana de trabajo en el MingaLibro fue posible
gracias a la facilitación llevada a cabo por Sergio.

Sergio Larrea Macías

Candidato a Máster en Estudios de la Cultura. Facilitador con 20 años de
experiencia y capacitador certificado en la metodología de Visualización
en Programas Participativos - VIPP. Es especialista en manejo de conflictos,
diseño metodológico y facilitación y capacitación de facilitadores. Ha
facilitado eventos y procesos para distintas organizaciones de cooperación
internacional, instituciones gubernamentales y organizaciones comunitarias
en varios países de la región.

Edición y Revisión General de Estilo

El MingaLibro “Hacia una Sociedad Educadora: Propuestas para el Debate”

contó con el apoyo editorial de Yasmin Jalil Moreno.

Yasmin Jalil Moreno

Máster en Planificación Estratégica y Políticas Sociales para el Desarrollo,
especializada en gestión de conocimiento. Ha acompañado la elaboración,
edición, publicación y traducción de varios documentos regionales resultantes
de procesos de gestión conocimiento. Es fundadora de Estrategias Visuales
Participativas, facilitadora con 10 años de experiencia a nivel latinoamericano,
capacitadora certificada en la metodología de Visualización en Programas
Participativos - VIPP.

El equipo organizador y de apoyo

El MingaLibro ha sido posible gracias a la participación y apoyo de todo el equipo
de Grupo FARO, especialmente de:
Pamela Burbano Vizcaíno
Licenciada en Comunicación con mención en Comunicación Organizacional.
Es especialista en comunicación en Grupo FARO. Participó como equipo de
apoyo en la semana de trabajo del MingaLibro y en el seguimiento al diseño y
diagramación del libro.

Laura Pinzón Medina

Politóloga, Máster en Desarrollo Local y Territorial y especialista en Gestión
y Planificación del Desarrollo Urbano-Regional. Es Coordinadora de
Comunicación e Incidencia de Grupo FARO. Participó en la conceptualización
y desarrollo de la metodología y aportó al MingaLibro como parte del equipo
de apoyo en la semana de trabajo y en el seguimiento al diseño y diagramación
del libro.
Siglas
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
BM: Banco Mundial
CEAACES: Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad
de la Educación Superior
CECCYT: Comisión de Educación, Cultura y Ciencia y Tecnología de la Asamblea
Nacional
CEM: Centros Educativos Matrices
CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CEPLAES: Centro de Planificación y Estudios Sociales
CES: Consejo de Educación Superior
DYA: Centro de Desarrollo y Autogestión
EBJA: Educación Básica de Jóvenes y Adultos
EB/PRODEC: Programa de Educación Básica / Proyecto de Desarrollo, Eficiencia
y Calidad
EIB: Sistema de Educación Intercultural Bilingüe
ENES: Examen Nacional para la Educación Superior
EPT: Educación Para Todos
IES: Institutos de Educación Superior
INEC: Instituto Nacional de Estadística y Censos
INES: International Indicators of Education Systems
INEVAL: Instituto Nacional de Evaluación Educativa
LLECE: Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación
LOEI: Ley Orgánica de Educación Intercultural
LOES: Ley Orgánica de Educación Superior
MinEduc: Ministerio de Educación
MOOC: Massive Online Open Course
OCDE / OECD: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
ODS: Objetivos de Desarrollo Sostenible
ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio
OEI: Organización de Estados Iberoamericanos
ONG: Organizaciones No Gubernamentales
PAE: Programa de Alimentación Escolar
PDE: Plan Decenal de Educación
PIB: Producto Interno Bruto
PISA: Programa para la Evaluación de Estudiantes a Nivel Internacional
PMA: Programa Mundial de Alimentos
PNUD: Programas de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPA: Programa de Provisión de Alimentos
ProAndes: Programa Subregional Andino de Servicios Básicos Contra la Pobreza
PREAL: Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y
el Caribe
PROMECEB: Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Básica
PROMET: Proyecto de Mejoramiento de la Educación Técnica
REAR: Programa de Redes Escolares Autónomas Rurales
RENACE: Red Nacional de Conocimiento y Educación
SENESCYT: Secretaría Nacional de Educación, Ciencia y Tecnología
SERCE: Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo
SIN: Sistema Nacional de Información
TERCE: Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo
TICs: Tecnologías de la información y la comunicación
UASB: Universidad Andina Simón Bolivar
UNAE: Universidad Nacional de Educación
UNESCO: La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia
y la Cultura
UNESCO-OREALC: Oficina Regional de Educación de la UNESCO
UNICEF: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
 El MingaLibro es una metodología desarrollada por Grupo
FARO para la escritura colectiva de un producto de
conocimiento. Su nombre proviene de la palabra minga
que proviene del quechua mink'a y se define como:
“reunión de amigos y vecinos para hacer algún trabajo
gratuito en común”. El objetivo del MingaLibro es promover
la colaboración en la producción de conocimiento
alrededor de una temática identificada como relevante en
el contexto nacional o regional. Esta iniciativa se plantea
como un esfuerzo colaborativo, intensivo en el que un
grupo de personas con conocimiento de un tema se reúnen
durante una semana para la reflexión y co-escritura de un
texto.

En esta edición del MingaLibro concentramos la reflexión

alrededor de la política pública en educación. En concreto,
hemos enfocado en realizar propuestas de políticas que
pudieran transformar la educación en el Ecuador, a partir
de los avances y limitaciones del Plan Decenal de
Educación (PDE) 2006-2015, la propuesta del nuevo PDE
2016-2025 y el proyecto educativo futuro del país.

Palabras clave: educación, propuestas, MingaLibro, política

educativa, Plan Decenal de Educación (PDE), sociedad
educadora

DIRECTOR EJECUTIVO: Orazio Bellettini Cedeño

DIRECCIÓN DE INVESTIGACIÓN: Adriana Arellano Albuja
COORDINACIÓN DE COMUNICACIÓN: Laura Pinzón Medina
EDICIÓN: Adriana Arellano Albuja
EDICIÓN Y REVISIÓN GENERAL DE ESTILO: Yasmín Jalil Moreno
COORDINACIÓN LOGÍSTICA Y APOYO: Álvaro Andrade Terán y Pamela Burbano Vizcaíno
FACILITACIÓN DEL ENCUENTRO MINGALIBRO Y APORTES METODOLÓGICOS: Sergio Larrea Macías y Yasmín
Jalil Moreno
AUTORES INVITADOS: Álvaro Andrade Terán, Orazio Bellettini Cedeño, Pablo Cevallos Estarellas, Monserrat
Licencia Creative Commons
Creamer Guillén, Juan Samaniego Froment, Fausto Segovia Baus y Tracey Tokuhama-Espinosa.

DISEÑO, DIAGRAMACIÓN E ILUSTRACIÓN DE PORTADA: Christian Torres Pazmiño - cdtp_2792@hotmail.com

Grupo FARO es un Centro de Políticas Públicas Contáctenos: Gregorio Bobadilla N38-88 y Granda
independiente, que promueve el cambio social a través Centeno
de la investigación aplicada, el diálogo plural y la acción Telf: (593)2 245 6367 • Telefax: (593)2 226 4719
colectiva. info@grupofaro.org
www.grupofaro.org

facebook.com/grupofaro
twitter.com/grupofaro

MingaLibro es una iniciativa de Grupo FARO implementada con el apoyo de la Iniciativa Think Tank del International Development Research Centre, Ottawa, Canadá.

La Iniciativa Think Tank del International Development Think Tank Initiative

Con el apoyo de:
Research Center – IDRC, es una iniciativa multidonante International Development Research Centre
dedicada a fortalecer instituciones independientes que 150 Kent Street
realizan investigación sobre políticas públicas en países Ottawa, ON, Canada
en desarrollo. K1P 0B2
thinktank@idrc.ca
www.thinktankinitiative.org twitter.com/TTI_ITT