SEMINARIO INTERNACIONAL

"LOS DESAFIOS ETICOS DEL DESARROLLO"

Buneos Aires, 5 y 6 de setiembre 2003

Panel de Ética y Administración

Efectos económicos de la corrupción

Orlando A. Reos
División de Programas de Estado y Sociedad Civil 1
Banco Interamericano de Desarrollo

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Efectos económicos de la corrupción

Orlando A. Reos ?

1. Qué es corrupción

Aún cuando el concepto de corrupción es utilizado con mucha frecuencia en el lenguaje cotidiano,
en la prensa y en documento oficiales, su significado puede variar mucho según el contexto social y
cultural. En diferentes países el término se identifica con diferentes actos y ni la legislación ni las
costumbres son similares entre países al determinar qué es corrupción. La misma acción, que en algunas
sociedades se entiende como una falta ética o una contravención menor, en otros puede estar alcanzado por
la legislación o por las costumbres habituales de la sociedad y representar un acto de corrupción, penado
por la ley.

La falta de datos precisos acerca de su incidencia hace más difícil establecer definiciones basadas
en aspectos absolutamente objetivos. En el ámbito privado se puede entender que ciertas actitudes y
comportamientos representan maneras de corrupción aunque no estén penados por la ley. En el sector
público existen en casi todos los países criterios legales o estatutarios para establecer la legalidad de los
actos de los políticos, administradores y ciudadanos, especialmente cuando se trata del uso de fondos y
recursos del Estado, o que afectan a los ciudadanos en su conjunto.

a) Definiciones

En este documento se usará una definición relativamente amplia que ayude a relacionar su
significado con el contexto general de la economía y las instituciones de gobierno, organización y
administración del Estado, sin ocuparnos de los aspectos estrictamente legales, o de casos específicos.

Siguiendo un concepto utilizado por el Banco Mundial se puede afirmar que corrupción es la
utilización abusiva de un cargo público para obtener beneficios privados. En ese caso, un oficial público
que hace las veces de agente o mandatario, encargado por el público de llevar adelante una actividad,
representando al principal o mandante, desarrolla acciones para su propio provecho, las cuales son difíciles
de supervisar y vigilar por el principal.

Una segunda definición, algo más completa, indica que la corrupción se refiere al comportamiento
por parte de agentes del sector público y privado a través del cual se enriquecen u obtienen beneficios ellos
o quienes ellos indican, de una manera inapropiada o ilegal usando o abusando para ello de la posición que
le fue confiada.

Ambas definiciones tienen una serie de elementos en común, tales como la existencia de un
agente, es decir alguien que está encargado de cumplir una función en nombre y representación de otro, el
principal y que en ese cometido utiliza la función para aprovecharse indebidamente en beneficio propio.
La segunda definición se diferencia porque se incluye a agentes del sector privado. Esto destaca que en
toda transacción de corruptela hay, o puede haber, una acción indebida por parte de agentes privados. Más
allá de la generalización esto interesa en razón que en las economías modernas existen mecanismos
corruptos en el sector privado que afectan la credibilidad y el funcionamiento de los mercados y por lo
tanto tienen un impacto más amplio que aquello que afecta sólo a las partes involucradas. En una sección
siguiente indicaremos referencias a este tema.

En términos de las definiciones que se indicaron arriba, debe destacarse que corrupción no es
sinónimo de ilegalidad. Existen prácticas y actividades que no implican la violación de ninguna
disposición legal pero llevan consigo una falla ética y de comportamiento colectivo. En otros casos existen
faltas a normas o reglamentos profesionales que han sido fijadas por las organizaciones o corporaciones
que agrupan a quienes desarrollan una misma actividad, p.ej., médicos, abogados, contadores. En la medida

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Banco Interamericano de Desarrollo
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que estos comportamientos tienen efectos sobre el conjunto de la economía y la sociedad son parte de lo
que genéricamente se llama corrupción.

b) Corrupción en el sector público

Desde siempre el sector público ha sido lugar de oportunidad para desarrollar actividades en
nombre del soberano y en beneficio propio. Ya en las primeras civilizaciones aparecieron funcionarios que
aprovecharon su posición para traicionar la confianza dispensada y obtener ventajas indebidas. En registros
de antiguas civilizaciones de Egipto y Asiria se encuentran notas que indican que el control a los
recaudadores de impuestos era entonces un tema de preocupación del monarca.

En la actualidad y especialmente en los últimos años se ha desarrollado un interés renovado por

los efectos que la corrupción en el sector público tiene sobre todo el aparato del Estado, sobre los actores
económicos, sobre la gobernabilidad de un país y sobre el bienestar de sus ciudadanos. Esto es
particularmente importante en los países en desarrollo, aunque no es patrimonio exclusivo de ellos.

Muchas prácticas que son legales tienen sin embargo connotaciones éticas que ayudan a describir
la corrupción. Un caso importante es el mecanismo de contribuciones a los comités de acción política o a
determinados candidatos. Cuando una firma o un individuo realiza una donación significativa a un
candidato político y esa contribución no es puesta a la luz y el escrutinio público existirá la presunción que
las acciones de dicho político en su rol como funcionario electo podrían estar sesgadas en favor del
donante.

c) Corrupción en el sector privado

Se ha dicho muchas veces que para que exista corrupción hacen falta dos partes, una que exija el
pago indebido y otra que lo entregue. De manera que aún cuando hablamos del sector público,
generalmente hay alguna empresa o persona que está involucrada y que por lo tanto–desde un punto
estrictamente moral- es cómplice del acto de corrupción. Gran parte de la literatura reciente en materia de
corrupción, su medición objetiva y los esfuerzos para combatirla toman en cuenta ese rol y apuntan a
definir mejor las sanciones o los incentivos a aquellos que participan.

Sin embargo, también en las transacciones estrictamente privadas hay dimensiones de corrupción
que han existido en el pasado pero que en tiempos más recientes han tenido gran difusión. Tanto en el
ámbito de las finanzas como en el campo bursátil y en el de servicios profesionales han aparecido muchos
ejemplos que reflejan prácticas corruptas. No se trata solamente de ejemplos en países en desarrollo. Por el
contrario, en Estado Unidos y en Europa es donde se concentran en los últimos años un sinnúmero de casos
de este tipo. Esas prácticas incluyen por ejemplo casos de abiertos conflictos de interés para las empresas
de auditoría externa, que simultáneamente son, en forma directa o a través de sus afiliadas, consultores de
sus clientes auditados en diversas áreas de actividad. Muchas veces los informes auditados no reflejan la
realidad financiera y patrimonial de las empresas y los auditores no destacan los puntos vulnerables de los
estados. Más aún hay oportunidades en que no siguen los mínimos procedimientos estandarizados y
prácticas generalmente aceptadas por la profesión contable 1 . Al mismo tiempo, las empresas auditadas
ofrecen contratos muy jugosos a las compañías consultoras que son ramas paralelas de una misma
organización que las auditoras. Esta es una práctica corrupta que está poniendo en peligro una parte
esencial del funcionamiento de los mercados de capitales.

En la misma línea, desde fines de los ’90 se han conocido casos de otras prácticas similares, esta
vez entre bancos inversión y las empresas de corretaje y análisis bursátil. En estos casos se producen claros
conflictos de interés en la tarea de los analistas de la situación del sector y de las empresas del mismo,
quienes dan su opinión para el conocimiento y la guía de los inversores individuales e institucionales. Sin

1
El caso más conocido recientemente, aunque no el único, ha sido el de la compañía de energía Enron y sus prácticas
de gestión y de registración contable avaladas y en casos encubiertas por la auditora Arthur Andersen. En el colapso de
World Com se han verificado prácticas incorrectas de registración de ingresos por valores de mvarios miles de millones
de dólares. Esto ha precipitado en el Congreso de los EEUU la urgente discusión de reformas en las regulaciones de la
gobernabilidad empresaria.
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embargo esas compañías también son a veces encargadas de hacer las colocaciones de acciones de capital y
bonos de deuda de las empresas que ellas mismas analizan. El potencial de conflicto de intereses es aquí
altísimo y esto se ha comprobado recientemente en un número de casos de quiebras muy sonados2. Puede
afirmarse que hay abierta corrupción en esos casos, que no siendo ilegales porque no hay pruebas de
colusión ilícita, tienen las características de usar condiciones privilegiadas de acceso a información que
debería ser pública, en favor de beneficios privados. Muchos afirman que todavía no ha terminado la ola de
escándalos y que en la medida que haya mayor preocupación del público y autoridades por estos temas se
podrán descubrir nuevas situaciones similares.

Por la gran importancia que estas acciones corruptas tienen sobre los mercados más desarrollados,
en especial sobre los mercados financieros y de capitales, su impacto puede ser muy amplio y dañino. La
ola de desconfianza y falta de credibilidad derivada de estas acciones además se propaga tanto a los otros
países desarrollados sino también a los subdesarrollados. Puede decirse que ponen en peligro muchos de los
logros de la globalización, en especial la circulación internacional de capitales.

d) Corrupción y captura del Estado

En años recientes se ha comenzado a discutir en forma más precisa un concepto conocido desde
hace mucho, la captura del Estado por individuos, empresas o grupos privados que aprovechan sus
influencias, amistades o asociaciones ilícitas para obtener favores especiales o facilitar acciones no
autorizadas a otros particulares 3 .

La noción convencional de corrupción describe a políticos, funcionarios o burócratas que

extorsionan a personas o firmas privadas para extraer de ellos dinero o algún favor para sí, para sus
parientes o amistades, o para el partido político que los ubicó en la posición que permite esas maniobras.
En verdad, ya sea por extorsión, o por cohecho, es decir por soborno, la imagen más común de la
corrupción tiene la misma estructura. Esto ha derivado en que muchas de las acciones y políticas para
disminuir o eliminar la corrupción se propongan solamente reducir el grado de discrecionalidad de las
decisiones públicas. Sin embargo una nueva manera de llevar adelante la corrupción se basa en elementos
más complejos.

La captura del Estado por parte de firmas es el esfuerzo de algunas entidades privadas en formar y
definir las políticas, la legislación y las regulaciones del Estado para obtener así ventajas especiales. Para
hacerlo es necesario la existencia de una colusión especial con funcionarios, legisladores o políticos que
reciben por su parte ganancias ilícitas o participan de los beneficios de aquellas firmas o grupos de
empresas. Esta manera de utilizar las instituciones del Estado es muy compleja y verdaderamente se trata
de un continuo que va desde la gestión lícita de peticionar ante las autoridades a través de representantes
democráticos y el cabildeo corporativo bajo el control de la ley, hasta el otro extremo de la influencia
absoluta, la limitación de la competencia interna y externa y la creación de bolsones de privilegios y
prebendas a cambio de pagos ocultos. En medio de esos extremos se conocen una gran gama y grados
diferentes en la gestión de influencias. La corrupción tradicional se ocupa de cambiar la aplicación de leyes
y reglamentos existentes mientras que la captura del Estado busca afectar la formación de las leyes y
tiende a influir los cambios para que sean convenientes a intereses y grupos. A cambio de ello se desvían
recursos de dinero hacia los actores políticos que facilitan esos cambios.

2
En el colapso de la empresa de comunicaciones Global Crossing se ha denunciado la participación de bancos de
inversión que también han asesorado a inversores institucionales sobre la situación de la compañía creando así
condiciones de abierto conflicto de intereses.
3
Hellman, Joel y Kaufmann, Daniel, “Confronting the Challenge of State Capture in Transition Economies”, Finance
and Develoment, September 2001, Vol 38, Nr. 3

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2. Fuentes de corrupción

Una pregunta válida es: por qué existen actos de corrupción? Por supuesto que hay explicaciones
de orden filosófico, moral o religioso, pero en este trabajo nos interesa explorar las razones económicas que
explican comportamientos de ese tipo. Para ello debe acudirse al concepto de renta económica.

a) Rentas económicas y corrupción

Cuando un bien tiene una limitación en su oferta, ya sea por motivos naturales o por restricciones
artificiales impuestas por actores económicos, entonces se genera la posibilidad de una renta diferencial. El
sobreprecio que se paga por el bien o servicio a raíz de esa limitación se llama renta económica. Puede
interpretarse también como un pago implícito a un factor o agente productivo. Tradicionalmente la renta ha
sido definida como pago al factor “tierra” pero el concepto se extiende al pago por cualquier factor fijo en
un sistema productivo.

En todo mercado en el cual aparece una restricción a la disponibilidad de un determinado factor,

inmediatamente se genera la posibilidad de una renta económica para los titulares del factor o producto que
comienza a escasear. Ello ha sido aprovechado siempre por los dueños de factores que tienen la opción de
limitar artificialmente ese factor. Al hacerlo y suponiendo que la demanda se mantiene, el valor en el
mercado del factor aumenta. Esta escasez actúa sobre el precio elevándolo y generando así la renta para el
dueño del factor ahora más escaso. En mercados libres, sin coacciones y transparentes debe esperarse un
aumento en la oferta atraída por el mayor precio que permite incorporar productores marginales del bien en
cuestión. Este flujo adicional del producto volvería los precios a su anterior nivel. Pero la limitación
artificial de la oferta es precisamente la traba que no permite el mecanismo descripto y por lo tanto sostiene
el mayor precio.

En aquellos mercados donde las regulaciones son de tal naturaleza que limitan la oferta del
producto o factor, por el motivo que sea, existe una renta económica a favor de los dueños del mismo.
Cuando el Estado establece regulaciones que conllevan alguna limitación a la oferta se genera una situación
de renta. Los funcionarios que tienen el poder de establecer esas limitaciones por su parte están en
condiciones de “vender” esa franquicia a los que se beneficiarán con ella. Esos funcionarios corruptos
pueden provocar precios más altos para los consumidores y en otras ocasiones, cuando la limitación es de
otro tipo, pueden reducir el pago a los dueños de factores. En ambos casos hay claras condiciones de
corrupción.

b) Intervenciones de mercado y corrupción

Acudiendo a la teoría económica elemental puede identificarse algunos típicos casos de

intervenciones en los mercados que generan la oportunidad de rentas económicas y corrupción. En general,
las intervenciones están motivadas por el interés en la protección a un grupo de participantes en el mercado
a fin de evitarles alguna penuria originada en las condiciones del mismo. Un caso bastante común, es el
control de precios de un producto cualquiera, por ejemplo un cierto medicamento. En algunos casos ha
sido práctica de las autoridades la fijación de precio máximo a fin de proteger el presupuesto de los
consumidores, en especial los de menores ingresos o de impedir que se aproveche las condiciones de
necesidad imperiosa como es el caso de una enfermedad o accidente.

Sea en la Figura No.1 la representación esquemática de un mercado en donde, en condiciones de

equilibrio competitivo, sin intervención, el precio es P0 para una cantidad transada OQ. Cuando la
autoridad decide establecer un precio máximo P1 para este medicamento se producen varios efectos. En
primer lugar se observará una retracción de la cantidad ofrecida que ahora será OR en lugar de OQ. En
forma paralela habrá un aumento de la cantidad demandada al nuevo precio hasta OS. Ello genera un
“desabastecimiento” equivalente a las cantidades reflejadas por RS. Por supuesto ahora, con una menor
oferta del bien, aquellos que tienen una necesidad más urgente o imperiosa se ven obligados a mejorar el
precio si quieren disponer del producto. Cómo se puede asignar una cantidad reducida de producto (OR)
frente a una demanda mayor (OS)? En principio, puede pensarse en un racionamiento, a través de la
administración de la escasez. Solidaria o autoritariamente se podría desarrollar algún mecanismo “justo” y
honesto. Pero tal mecanismo sería de todas maneras muy costoso de implementar y puede terminar –como
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lo indica la experiencia histórica- en un esquema basado en la corrupción. El proceso es más o menos así:
se producirá una puja entre los consumidores a través de ofrecer más por cada unidad de manera que ahora
la asignación de la menor cantidad ofrecida llevará el precio por unidad a P2 que es mayor no solamente al
precio máximo fijado por la autoridad (P1 ) sino también es mayor que el que regiría en equilibrio sin
intervención, P0 . Si la autoridad no interviene frente a esta situación sería como si de facto se hubiera
abolido el precio máximo. Y luego de un periodo volverían las unidades al mercado y bajaría nuevamente a
P0 . Si en cambio la autoridad decide mantener el precio máximo, deberá racionar la limitada cantidad.
Pero, entre el precio que los consumidores estarían dispuestos a pagar (P2) y lo que el Gobierno ha fijado
por unidad (P1 ), existe una diferencia por unidad (P1 P2 ). Al considerarse el total de unidades transadas, se
genera un monto P1P2 CD que puede transformarse rápidamente en un “fondo para la corrupción”.
Aquellos funcionarios que llevan adelante el racionamiento pueden cobrar a los consumidores todo el
precio que éstos están dispuestos a pagar P2, y entregar a los productores un precio menor, esencialmente
el precio máximo P1 . Alternativamente pueden “vender” franquicias a algunas firmas para administrar la
escasez impuesta por el precio máximo. Ese monto que se ha dado en llamar fondo para la corrupción es
en realidad una renta económica generada por la escasez artificial creada a través de la fijación del precio
máximo.

Figura No. 1

Rentas económicas a partir de la fijación de precios

Precios
Oferta

P2 C

P0 A

P1 D B

Demanda

O R Q S
Cantidades

Otra restricción a la competencia que provoca artificialmente rentas económicas generando así
oportunidades de corrupción es la imposición de restricciones al comercio internacional. La Figura No.2
permite identificar una situación de ese tipo, en la que las autoridades del país imponen una cuota a la
importación de un cierto producto.

En la representación gráfica de la Figura 2 el precio internacional del producto en cuestión es P0 y

en condiciones de libre comercio, la demanda determinaría que, en ausencia de producción local, las
importaciones fueran la cantidad OQ. Si por cualquier motivo se establece una cuota máxima a la
importación equivalente a la cantidad OR el primer efecto será que el nuevo precio interno tenderá a subir
hasta P1 ya que las necesidades de demanda son mayores que la cuota. Se necesitará además un
procedimiento administrativo para hacer cumplir con tal restricción. En estas condiciones, habrá un valor
equivalente a P0 P1 ST que será fuente de posible corrupción. Esto es así ya que en ausencia de mecanismos
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normales de precio para asignar las cuotas de importación, los agentes a cargo de hacer cumplir esa
restricción tendrán la tentación y la posibilidad de requerir un soborno de P0 P1 por unidad para autorizar las
importaciones. Sería el equivalente a imponer una tarifa igual a P0 P1, pero en tal caso los ingresos serían
para el Estado y no para los funcionarios corruptos.

Figura No. 2

Rentas económicas a partir de restricciones al comercio

Precios

P1 S

P0
T
Demanda

O R Q
Cantidades

c) Restricciones a la transparencia pública

Desde un punto de vista político la información sobre las acciones de Gobierno es un elemento
fundamental de la gobernabilidad democrática de un país; se puede decir que es parte esencial del carácter
republicano de una sociedad. Desde una perspectiva de análisis económico esa información tiene el
carácter de un bien público. Como tal, tiene las cualidades de no-exclusión y no-rivalidad. Por no-
exclusión se entiende que el bien público es tal que no puede excluirse a nadie de su uso o
aprovechamiento, o que es extremadamente costoso hacerlo. En un caso clásico de bien público, como la
defensa nacional, nadie puede ser separado y no recibir las ventajas de la protección frente a la agresión
extranjera. En el caso de la información, si alguien conoce algo acerca de un acto de gobierno y actúa en
consecuencia a ese conocimiento, las deducciones que otros hagan acerca de tal conocimiento a partir de la
acción observada, no pueden ser evitadas y por lo tanto esto equivale a que la información no puede ser
negada a otra persona que accede a ella simplemente observando el comportamiento de quien posee el dato.

Por no-rivalidad se entiende que el consumo del bien público por una persona no implica que
desaparece la parte consumida, o que el bien en cuestión no pueda también ser consumido por otros en la
misma proporción o parte ya usada. En el ejemplo de la defensa nacional es muy claro que la protección a
una persona no impide que otros gocen de esa protección. Por otro lado, si alguien tiene información
acerca de una acción de Gobierno y participa a otra persona de esos datos, ellos pueden ser utilizados por
esta última y aun la primera persona puede seguir usándola, es decir no desaparece ni disminuye en su
cantidad con la transmisión. Esto no significa que una pieza de información tenga igual valor en el mercado
antes y después de ser compartida con otros.

Por tener la información características de bien público existen marcadas dificultades en

apropiarse de ella, es decir ejercer un derecho de propiedad sobre esa información. Una vez que el bien
público existe todos tienen la oportunidad de aprovecharlo sin tener que pagar por el costo de producirlo.
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Como en otros casos de bienes públicos, existen por lo tanto externalidades asociadas a su generación y
uso. Tales externalidades se manifiestan tanto en forma positiva como en forma negativa. La existencia y
oportunidad de la información acerca de los actos de Gobierno y sus funcionarios genera condiciones de
confianza en la economía y ello afecta positivamente el clima de los negocios, reduciendo los costos de
transacción de las empresas. Por el contrario, la falta de información, o la sensación de que ella es
incompleta, sesgada o inoportuna produce el efecto contrario, generando desconfianza en los mercados y
afectando negativamente los costos de llevar adelante los negocios.

A la vez, la ausencia u opacidad de información en los mercados producen imperfecciones, lo que

lleva a fallas en la asignación de recursos. Es decir conduce a la ineficiencia económica. Precisamente esta
característica origina oportunidades de rentas económicas. Aquellos que tienen acceso a más información
acerca de las acciones de Gobierno, o que la tienen con anticipación al resto de los ciudadanos o de las
empresas pueden utilizar esos datos en su beneficio y recibir una renta. Por ejemplo, si un funcionario tiene
la potestad de establecer multas sin la obligación de rendir cuentas a un poder controlador podrá
aprovecharse en su beneficio; su cargo en esencia le da el derecho a una “renta”. Por otra parte si un
funcionario tiene la atribución de fijar precios a los productos en un cierto mercado podrá aprovecharse ya
que puede acumular el bien antes de aumentar su precio y luego venderlo al nuevo precio obteniendo una
ventaja ilegítima. Aún si él no realiza la transacción puede “vender” a otros el dato acerca de cuándo o
cuánto será el aumento ya que habrá operadores de mercado que estarán interesados en esos datos y en
condiciones de obtener un lucro. En el primer caso la falta de información o de un control sobre las
acciones del burócrata y en el segundo la información privilegiada del controlador de los precios les
permite obtener una renta.

No solamente en el sector público se da esta posibilidad. En el ámbito de las transacciones

bursátiles o bancarias existen posibilidades de conocimiento anticipado de información reservada que
puede ser usado para obtener beneficio. En la mayoría de los países la legislación generalmente sanciona
esta práctica como ilegal (insider trading) ya que se pretende proteger los derechos de terceros que no
tienen la información privilegiada y de esa manera asegurar un mercado transparente para todos los
participantes.

Los párrafos anteriores describen por qué la falta de información o la información incompleta
producen asimetrías que generan ineficiencias y rentas económicas y cómo la creación artificial de estas
características es fuente de corrupción pública o privada. En las secciones siguientes se indicarán los
efectos de la corrupción en algunos casos particulares.

3. Efectos de la corrupción en la economía

Existe una abundante bibliografía sobre los efectos de la corrupción sobre diferentes dimensiones
de la economía. Uno de los mejores resúmenes es el trabajo de Bardhan (1997) 4 que sintetiza la mayor
parte de esos estudios, teóricos y empíricos. Otros autores, especialmente en publicaciones de instituciones
financieras internacionales, se han ocupado del tema, que ha sido reconocido desde hace mucho como el
mayor obstáculo individual para el desarrollo económico y social de todos los países, especialmente
aquellos menos desarrollados5 .

4
Barhan, Pranab, “Corruption and Development. A Review of Issues”, Journal of Economic Literature, Vol. XXXV,
Sep 1997, No. 3, p. 1320-46
5
En las página de Internet de todas las instituciones multilaterales se puede encontrar una abundante bibliografía e
información estadística que se refiere al tema de la corrupción. Consultar p.ej.: en el BID: http://www.iadb.org/etica/;
en el Banco Mundial: http://www1.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/ ; en el FMI:
http://www.imf.org/external/np/leg/index.htm, en UNDP: http://magnet.undp.org/docs/efa/corruption3/corruption3.htm
y en otras organizaciones multilaterales.

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a) Efectos sobre la eficiencia asignativa

Se ha discutido si las acciones de corrupción son parte del esfuerzo de los actores económicos por
superar restricciones artificiales a la asignación de recursos, o sea, implican un mejoramiento en la misma,
o por el contrario causan un perjuicio en la manera en que se aplican los factores productivos. En teoría al
menos puede postularse que si todas las empresas en un mercado enfrentan similares limitaciones y
restricciones por parte de funcionarios estatales corruptos, y también todas ellas tienen similar actitud legal
y ética frente a la corrupción, entonces ellas considerarán los sobornos como parte legítima de sus costos de
producción y por lo tanto ofrecerán sobornos de manera similar. En tales condiciones, la empresa con
menores costos reales de producción puede ofrecer el soborno mayor y por lo tanto es la que puede
liberarse de las restricciones arbitrarias e “imponerse” en el mercado. Ese resultado sería entonces similar
al que ocurriría en ausencia de corrupción. O sea que esta línea argumental sugiere que la corrupción no
genera, en principio, pérdidas por mala eficiencia asignativa o desvíos respecto del óptimo competitivo.

Desde el punto de vista de los actores privados puede también sostenerse el argumento que cuando
una economía está excesivamente regulada y cuando existen normas complicadas de cumplir y sujetas a
arbitrariedades y decisiones erráticas, entonces las distintas formas de corrupción son la manera que las
empresas y los individuos encuentran para romper esas limitaciones. En ciertos casos se utiliza el pago
ilegal para acelerar trámites y ahorrar tiempo, y así generar mejoras en la eficiencia. El soborno de los
funcionarios que cuidan de las reglamentaciones sería entonces una forma de bajar costos de producción.
En esas condiciones, se ha sugerido que la corrupción podría mejorar la eficiencia asignativa de los
recursos.

Sin embargo, esos argumentos han sido contrapuestos con otros de tipo teórico y con mucha
evidencia empírica en el sentido opuesto. Muchas veces las demoras o los inconvenientes burocráticos han
sido precisamente generados para imponer condiciones difíciles a las firmas e individuos que actúan en el
sector productivo y generar oportunidades de rentas a favor de los funcionarios que pueden liberar esas
restricciones, tal como se ha mencionado en secciones anteriores. De manera que el verdadero efecto de la
corrupción sería el de causar una pérdida de eficiencia asignativa. No es el propósito de este documento
analizar con detalle los efectos de una práctica específica de corrupción sobre la eficiencia, sino identificar
en general esos efectos. Puede acudirse nuevamente a la Figura No. 1. En términos de dicho gráfico puede
establecerse que el triángulo CDA es una medida del costo neto por pérdidas de eficiencia para la sociedad
al establecerse el precio máximo. No se considera en ese cálculo los efectos derivados del cambio
distributivo derivado de esa medida, sino solamente el efecto sobre la eficiencia en la asignación de los
recursos.

Un tema que también ha sido debatido en términos teóricos es el referido a la centralización o

descentralización de los sobornos. Se ha argumentado que cuando hay un esquema centralizado de
sobornos el efecto negativo sobre la eficiencia es menor que si ese esquema está distribuido en muchos
lugares dentro de la administración pública. Una de las objeciones a los procesos de descentralización
administrativa en muchos países en Latinoamérica es que en ausencia de claros controles sobre la
corrupción ésta se agranda en la medida que aparecen nuevos actores en los procesos de decisión. Donde
antes había un único funcionario que “verificaba” corruptamente el cumplimiento de disposiciones
sanitarias, por ejemplo, ahora hay un número mayor de funcionarios en diversas jurisdicciones, cada uno de
los cuales puede establecer sus propias pautas de verificación y control, agregando así nuevas barreras y
mayores costos de eficiencia. El mismo argumento se ha mencionado a raíz de la desaparición de la Unión
Soviética y un sistema político férreo bajo un partido único que fue reemplazado en Rusia y los otros
nuevos países con democracias pluripartidistas, muy débiles en los mecanismos de control a la corrupción.
Se afirma que la debilidad institucional de la nueva organización política permitió el surgimiento de más
corrupción administrativa la que, a su vez aumentó los costos por pérdidas de eficiencia.

Un aspecto destacado en relación con las pérdidas de eficiencia es el referido a que en la medida
que haya diferentes grados de coacción y de corrupción en diferentes sectores de la economía, esto puede
conducir a desviaciones arbitrarias en la asignación de recursos respecto de lo que sería un óptimo. Así,
cuando en el sector agrícola se establece una restricción a la importación de insumos mediante cuotas,
restringiendo de esa manera una mayor oferta de, por ejemplo, fertilizantes, el uso de los mismos en la
producción no se aplicará necesariamente a los cultivos de mayor rendimiento. Dado que las unidades
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importadas de insumos han sido obtenidas por aquellos que pudieron pagar los mayores sobornos, no es
seguro que esos productores sean al mismo tiempo los que las asignarán a los productos de mayor
rentabilidad social. Esto produce una disminución del producto marginal en relación con lo que sería en
condiciones de libre acceso a los fertilizantes. Por supuesto, habrá además una disminución del producto
total debido a que hay menos disponibilidad del insumo. Desde otra perspectiva, la producción de ciertos
bienes se reducirá y la de otros se incrementará, pero en definitiva el valor de la producción total será
menor al que ocurriría en condiciones de libre y transparente competencia.

Otro efecto es el reducir los incentivos a invertir. Si los trámites necesarios para autorizar
inversiones privadas son múltiples y complicados, a fin de crear oportunidades de soborno, las empresas
preferirán dedicar sus esfuerzos en otra dirección que la de nuevos emprendimientos. Es el equivalente a un
impuesto oculto a las inversiones, aunque con el agravante de no existir un conjunto de exenciones o
deducciones y que el producido se concentra en unos pocos individuos en lugar de destinarse a toda la
población a través de acciones del Estado. A su vez se producirá un desvío de recursos hacia actividades
donde se premia la utilización de métodos más conocidos aunque sean de menor eficacia, en lugar de
alentar la innovación y nuevos emprendimientos. En general estas últimas son actividades que deben ser
autorizadas puesto que no existían con anterioridad. Si los procedimientos de autorización son sumamente
engorrosos, con el propósito de generar oportunidades de sobornos y corrupción, habrá desaliento a esas
actividades innovadoras.

Hay también un desincentivo a la inversión de largo plazo a favor de la de corto plazo y de la

especulación de muy corto plazo. En la medida que la corrupción, por su propia naturaleza es inestable en
términos de los “contratos” que definen su vigencia y con mayores costos de transacción esperados6 , se
genera una incertidumbre adicional a las empresas, lo cual afecta las decisiones de inversión de largo plazo.

Un cuadro muy rico de resultados se ha obtenido a partir de estudios empíricos que demuestran
una importante correlación entre altos niveles de corrupción asociados con bajos niveles de inversión
medida como proporción del producto nacional. Así, Mauro (1998) 7 encontró en una muestra de 106
países, que el mejoramiento (disminución) en el nivel de corrupción en una desviación estándar –medido a
través de un cierto indicador de corrupción- está asociado con un aumento del 4 % en la tasa de inversión y
con un aumento de más de 0,5 % en la tasa de crecimiento de PBI per cápita. Asimismo se pudo demostrar
que la corrupción produce una inversión menor a la óptima en la formación de capital humano.

Un aspecto muy importante en la última década ha sido el del aumento de la volatilidad de los
flujos internacionales de capital que afectó y sigue afectando a las economías de muchos países,
especialmente aquellos en vías de desarrollo. A la vez se ha demostrado empíricamente que la composición
de los flujos internacionales de capital está correlacionada con la incidencia de crisis y la volatilidad
financiera. Así, cuanto menor es la proporción de inversión extranjera directa (IED) en el total de las
entradas de capital, o cuanto mayor es la relación entre deuda a corto plazo a reservas externas, tanto más
probable es la ocurrencia de crisis financieras. Pero, más vinculado a nuestro tema, un estudio
econométrico para un panel de alrededor de cien países, que demuestra una correlación negativa
estadísticamente significativa entre el nivel de corrupción y la IED 8. Un aumento en la corrupción en la
magnitud de una desviación estándar del indicador que se usa en el estudio reduce la IED en 28 %. En
comparación, un aumento de los impuestos que gravan la IED en una magnitud equivalente de una
desviación estándar de la tasa impositiva reduce esa inversión en 20 %. Es decir que a escala internacional
la incidencia de la corrupción en las decisiones sobre inversiones directas desde el exterior parece ser
mayor que los aspectos tributarios que afectan ese tipo de inversión. Asimismo se ha verificado que en
países que son prestatarios netos, la relación entre préstamos de bancos e IED es relativamente mayor en

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Un empresario que, por ejemplo, obtiene la autorización o permiso para importar un producto mediante pagos
ilegales a un funcionario, no tiene la seguridad que en un futuro de mediano plazo mantenga dicho privilegio ya que el
funcionario puede ser cambiado y el trámite podría ser exigido nuevamente ya que no existen comprobantes válidos de
pago.
7
Mauro, Paolo, “The effects of corruption on growth, investment and government expenditure” Working Paper
96/98, IMF, Washington, DC, 1998.
8
Wei, Shang-Jin, “Local corruption and global capital flows”, Brookings Papers on Economic Activity, Vol 2, 2000,
p. 303.
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aquellos países con mayor corrupción. Todas estas relaciones destacan y demuestran que hay una relación
marcada entre corrupción y factores financieros condicionantes de mayor volatilidad y riesgos de crisis
financieras.

También se ha encontrado que las oportunidades de corrupción en los sectores de inversión

intensivos en capital y en grandes proyectos son mayores a las que existen en los sectores intensivos en
trabajo y pequeños en escala. Se ha demostrado que los países con mayores niveles de corrupción
muestran niveles de gasto en educación menores a los de países con menos corrupción. Los gastos en
educación no son generalmente en grandes proyectos de construcción o contratación. Allí donde hay
muchos “pequeños contratos” en lugar de unos pocos “grandes emprendimientos”, las oportunidades para
corrupción son menores.

b) Efectos sobre la equidad y la pobreza

Hay una cierta circularidad perversa entre corrupción y estancamiento económico. Allí donde hay
altos niveles de corrupción hay menores tasas de crecimiento del producto. Y en sociedades con mucha
corrupción hay una tendencia a la creación de mayor corrupción en la medida que los sectores beneficiarios
de la misma transmiten la impresión de un éxito fácil que conviene imitar, frente a las limitaciones en
oportunidades debido al bajo crecimiento. Pero esta mayor corrupción alimenta condiciones para menor
crecimiento y así sigue este círculo vicioso. A la vez, el menor crecimiento origina una mayor incidencia
de pobreza en la sociedad, aunque por supuesto, no está demostrado que el mayor crecimiento traiga
automáticamente consigo una reducción en la pobreza o mayor equidad en la distribución de ese bienestar.

Existen efectos indeseables de la corrupción sobre la distribución del ingreso y la riqueza. Se ha

indicado, por ejemplo que los pobres reciben un menor nivel de prestaciones de servicios sociales cuando
se cobra por ellos, no importa si es en forma de tasas legales o como exacciones ilegales. Sin embargo,
cuando hay corrupción en la distribución de esos servicios, el cobro de contribuciones o sobornos es
particularmente odioso. Es generalmente una modalidad acompañada de falta de control en las prestaciones
mismas por parte de los organismos reguladores. De manera que no solamente deben los pobres pagar
arbitrariamente a los grupos corruptos, sino que muchas veces la calidad de las prestaciones es deficiente.
Cuando la corrupción ocurre en la prestación de servicios descentralizados en localidades más remotas y
alejadas hay además menor posibilidad de eludir los pagos de sobornos. En cambio, cuando se produce en
poblaciones más cercanas o en centros urbanos con mayor densidad demográfica, existe la posibilidad de
mayor control social por parte de instituciones no gubernamentales y de la prensa sobre los funcionarios
corruptos. Existe también allí mayor número de alternativas para evitar esos pagos ilegítimos, como por
ejemplo acudir a otros centros de provisión de los servicios en cuestión.

Otra manifestación de los efectos de la corrupción sobre la pobreza es el sesgo que tienen
habitualmente los proyectos de inversión del gobierno en contra de la población con menores recursos
económicos. Cuando la corrupción es un factor que orienta decisiones, el tamaño y complejidad de
proyectos de inversión pueden inclinarse a favor de aquellos más grandes y más complejos. Ese tipo de
diseño es de difícil control político, administrativo, parlamentario, de la sociedad civil, o de los medios
periodísticos. Por lo tanto, se favorecen oportunidades de corrupción en forma de contratos,
nombramientos, participación en sociedades de consultoría o construcción, etc. Pero esos proyectos pocas
veces son focalizados a favor de los pobres. Por su misma naturaleza, no resulta posible orientar los
resultados hacia grupos de menores ingresos e incluso, suelen ser intensivos en capital o ahorradores de
trabajo por cada dólar gastado, tanto en su ejecución como en su operación. Esto significa que tampoco en
la construcción de tales proyectos existirá necesariamente una gran utilización de mano de obra de poca
calificación y bajos ingresos.

En relación con los pequeños o micro empresarios, quienes son parte de los sectores más bajos en
la escala de ingresos, la corrupción suele ser un obstáculo importante a su crecimiento y evolución.
Generalmente la presencia de corrupción administrativa o política se traduce también en forma de
exageradas regulaciones, controles y trámites para el funcionamiento de las micro empresas. Ello las afecta
principalmente en relación con otros emprendimientos más grandes que no están sujetos a esos controles o
que pueden eludirlos a través de pagos ilegales más jugosos. De una u otra forma se impone a los más
pobres una carga más difícil de llevar a los efectos de mantener su competitividad.
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En forma similar, en el área rural, los pequeños agricultores en muchos países suelen tener
limitaciones en sus opciones de comercialización de sus cosechas. A menudo, para permitir llegar a los
mercados se establecen instituciones públicas de comercialización que actúan como monopsonistas de los
productos agrícolas en cuestión. Se argumenta que esas instituciones están creadas para favorecer a los
campesinos pobres y evitar sus penurias en los mercados más lejanos o con mayor competencia. Como en
otros ámbitos, esas entidades tienen también límites en su capacidad de compra y por lo tanto hay que
racionar los recursos disponibles. Cuando esos institutos de comercialización son administrados por
funcionarios corruptos se imponen “tarifas” o “participaciones” para efectuar las compras de los productos.
Como en otros casos similares, los funcionarios a cargo del racionamiento exigen pagos que afectan los,
desde ya escasos, ingresos de los campesinos. Se produce entonces una redistribución regresiva de los
ingresos.

Otra área en donde se producen perjuicios a los pobres a raíz de la corrupción es en los temas
impositivos. Dado que las legislaciones tributarias son de por sí complicadas y exigen un conocimiento
especializado para su interpretación, los pobres tienen menos posibilidades de aprovechar las oportunidades
legales para reducir su carga tributaria. En términos relativos, muchas veces la población pobre paga en
forma de impuestos porcentajes más altos de sus ingresos o de su riqueza que otros grupos sociales. La
corrupción se manifiesta en códigos tributarios confusos, oscuros y opacos en términos de su contenido de
obligaciones y derechos. Cuando la legislación es arbitrariamente confusa y complicada, ello exigirá la
contratación de especialistas en técnicas impositivas para entender y cumplir con la misma. Muchas veces
esos especialistas son los propios funcionarios corruptos que paralelamente a sus trabajos desarrollan
actividades de “asesoramiento”. Mientras los grupos de ingresos intermedios o altos pueden usar esos
servicios, los pobres deben conformarse con pagar montos a veces desproporcionados o con eludir o evadir
la responsabilidad tributaria.

c) Efectos sobre las finanzas públicas

La existencia de corrupción en la administración del Estado tiene una de sus manifestaciones más
graves y visibles en el corto plazo sobre las cuentas fiscales. Es en las instituciones de recaudación de
impuestos y en las oficinas que administran el gasto público donde se establecen los nexos delictivos más
fuertes y también allí son los efectos más negativos en relación con el bienestar general de la población y a
la percepción que tiene la sociedad sobre la honestidad de las autoridades.

El primer efecto de la corrupción en la recaudación de impuestos es que se genera una

disminución en los recursos tributarios del Estado con relación a lo que la legislación autoriza y los órganos
de ejecución del presupuesto han estimado obtener. Las leyes de presupuesto tienen la característica de
autorizar un máximo en el monto de los gastos del Estado y estimar un valor de lo que se espera recaudar
conforme la legislación impositiva vigente y el nivel de actividad económica esperado. La estimación de
los ingresos del Estado se hace acudiendo a técnicas estadísticas y basada en la experiencia pasada. Sin
embargo, la autorización de los gastos es efectiva y por lo tanto la ejecución de esa parte del presupuesto es
generalmente alcanzada. De tal manera, cuando las instituciones de recaudación no cumplen sus metas a
raíz de la corrupción de funcionarios a cargo de alcanzarlas, se producirá necesariamente un déficit en la
ejecución del presupuesto. Ese déficit se cubre con endeudamiento del Estado, es decir con obligaciones
para ejercicios futuros que llevan consigo un costo financiero. En la medida que las deudas se van
acumulando, se transforman en una carga sobre generaciones futuras.

Por otra parte, cuando se producen desbalances grandes y continuos en las cuentas del Estado, se
generan expectativas negativas en los mercados de capitales acerca de las perspectivas de estabilidad
económica del país. Las agencias calificadoras de riesgos financieros analizan esos desbalances y los
toman en cuenta para establecer el nivel de riesgo de los papeles financieros que el país emite y ese nivel de
riesgo está directamente asociado a las tasas de interés que regirán para el futuro, no solamente para la
deuda pública sino también para las deudas de empresas privadas. Pero más aun, la calificación del riesgo-
país por las agencias toma en cuenta específicamente las condiciones de percepción de la corrupción en sus
informes a los inversores sobre los países. Cuando hay una percepción generalizada de corrupción de las
instituciones públicas, y particularmente las vinculadas a la recaudación impositiva y de aduanas, esto es un
anticipo de las dificultades que tendrán las autoridades económicas para alcanzar estabilidad fiscal y por lo
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tanto para mantener o reducir los niveles de endeudamiento. Por ello, la percepción de corrupción es un
signo muy negativo para la calificación de riesgo financiero. Por supuesto que condiciones negativas de
riesgo financiero generan, como se indica más arriba, incrementos en los costos financieros, expresados
generalmente en aumentos de las tasas de interés aplicables a las operaciones con el país. A su vez, las
altas tasas de interés son un obstáculo para la inversión productiva, pública o privada, y esto a su vez una
causa de disminución en el crecimiento económico y el bienestar de la población, e indirectamente en la
base tributaria futura.

Los sistemas de compras públicas son quizás la fuente más frecuente de corrupción en la mayoría
de los países. En esos sistemas se da la oportunidad de establecer nexos ilegales entre funcionarios y
proveedores o representantes de empresas que tratan de obtener condiciones ventajosas para sus ventas, ya
sea conociendo de antemano información interna y confidencial, o directamente afectando la voluntad y las
decisiones de los agentes compradores del Estado. También son muy comunes y perniciosas las influencias
ejercidas en los contratos de infraestructura, los cuales son generalmente por montos grandes y con
condiciones complejas que hacen más fácil el ocultamiento de las irregularidades.

Han habido muchos estudios en años recientes que se ocupan de analizar empíricamente las
relaciones entre corrupción y cuentas fiscales. Friedman et al., (2000) 9 demuestran que aquellos países con
un alto nivel de corrupción tienden a tener una menor proporción de recaudación de ingresos tributarios
como proporción del PBI. Si el sistema es razonablemente progresivo con relación a ingresos, la reducción
en recaudación tiene también el efecto de aumentar la regresividad. Por otra parte, los mayores niveles de
corrupción están asociados con una reducción más que proporcional en el coeficiente de ingresos públicos
totales con respecto a PBI y con el cociente de ingresos tributarios y PBI, pero correlacionados con un
aumento del cociente entre ingresos no tributarios y PBI.

Tanzi y Davoodi (2000) 10 han estudiado empíricamente los efectos de la corrupción sobre un
número de diversas variables vinculadas a las finanzas públicas utilizando datos de 90 países del mundo,
tanto desarrollados como en desarrollo. Algunas de sus conclusiones indican que un aumento de uno por
ciento en el indicador de corrupción está asociado a una disminución de 1,5 % en el coeficiente de ingresos
totales del Estado a PBI, a una reducción de 2,7 % en el coeficiente de ingresos tributarios a PBI y a un
aumento de 1,3 % en el coeficiente de ingresos no-tributarios a PBI. Esa correlación se manifiesta
claramente en los ingresos a la renta que sufren una disminución de 0,6 % del PBI cuando el índice de
corrupción aumenta en un punto. Una de las conclusiones más interesantes se refiere a que la existencia de
mayor corrupción en países en desarrollo podría explicar en parte la alta proporción de los impuestos
indirectos en la estructura tributaria. Así, una reducción del indicador de corrupción en países en desarrollo
a los niveles de los países desarrollados en la muestra, podría asociarse a un aumento de los impuestos
directos de hasta el 7,2 % del PBI. Esto podría favorecer no solamente la recaudación sino también una
mayor progresividad impositiva.

4. Recomendaciones para la gestión pública

Como se ha visto en las secciones anteriores la existencia de corrupción, o aún la mera percepción
acerca de dicha existencia trae serias consecuencias económicas, financieras, fiscales, de equidad y
distribución de ingresos, y por supuesto, legales. Especialmente en los últimos años ha habido una gran
atención en los ambientes políticos, académicos y por parte de los medios periodísticos acerca de la
gravedad y extensión de este problema. Periódicamente se conocen casos de corrupción de diferentes tipos
y en ocasiones con connotaciones escandalosas. Tanto en países desarrollados como en naciones en
desarrollo se manifiestan formas diversas de corrupción, que requieren de acción por parte de la justicia
cuando llegan a esa instancia, o que se desvanecen en la sospecha de actitudes impropias o marcadas por
conflictos de intereses que despiertan suspicacias o condenas públicas.

9
Friedman, Eric, Simon Johnson, Daniel Kaumann and Daniel Zoido-Lobaton, “Dodging the grabbing hand.: The
determinants of unofficial activities in 69 countries”, Journal of Public Economics, Vol 76, p. 459 to 493, 2000.
10
Tanzi, Vito and Davodi, Hamid R., “Corruption, Growth and Public Finances”, Working Paper 00/182, International
Monetary Fund, 2000.
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Una publicación reciente del PNUD 11 describe en detalle los factores que actúan como incentivos
a favor de la corrupción y las acciones de gobierno y de la sociedad civil que pueden ayudar a reducirla y
controlarla. Se menciona allí, entre otros, la legislación que define los actos de corrupción, soborno,
extorsión, conflictos de intereses y financiamiento de actividades políticas; el grado de control de
actividades que generan beneficios y costos a terceros por parte de funcionarios públicos; los controles y
balances en dichas actividades; la credibilidad sobre la aplicación de la ley en temas vinculados a la
corrupción pública; las condiciones, incentivos y requerimientos a los empleados del servicio civil del
gobierno; la amplitud y la extensión de las acciones de auditoría y evaluación de los actos de gobierno; la
apertura y transparencia de las acciones públicas frente a la vigilancia de la sociedad civil; los mecanismos
de control público por parte de esas instituciones civiles; la libertad de prensa en sus diversas expresiones,
especialmente a través de los medios masivos y los nuevos mecanismos de comunicación potenciados por
la tecnología y el grado de acción política de los partidos de oposición.

Cada uno de los temas indicados permite una discusión profunda de los elementos que están
presentes en la lucha contra la corrupción. En mayor o menor medida en todos los países del mundo hay
una permanente atención al problema, aunque la urgencia y la gravedad son muy diferentes, así como es
diferente la corrupción vigente, o la percepción que se tiene sobre ella y por lo tanto, la magnitud de los
efectos sobre la sociedad. No es posible en este breve ensayo agotar ninguno de esos temas. Ello escaparía
de los objetivos del trabajo. Solamente se mencionarán algunos aspectos que puedan servir como una
agenda preliminar para el análisis y aplicación de acciones de gestión pública. Esos aspectos se basan en
parte en la experiencia que el Banco Interamericano de Desarrollo y otros organismos multilaterales de
financiamiento tienen en su tarea de apoyar los esfuerzos de sus países miembros en la modernización y
reforma del Estado y aumentar la participación de la Sociedad Civil en las decisiones públicas.

a) Importancia de las instituciones

Una de las conclusiones más importantes que puede extraerse de la experiencia internacional está
referida a la relación que las instituciones de un país tienen con la existencia y gravedad de la corrupción.
Por instituciones debe entenderse en este caso especialmente el conjunto de organizaciones
gubernamentales y privadas vinculadas a las relaciones económicas y sociales, así como la estructura
jurídica, la legislación y las otras reglas que rigen esas relaciones. Tal como se ha dicho en muchas
oportunidades, para entender cómo se asignan recursos en las economías modernas es necesario conocer no
solamente cómo funcionan los mercados, sino muy especialmente qué ocurre dentro de las organizaciones,
en particular en las gubernamentales que ocupan gran parte de esos recursos. Lo mismo puede decirse
acerca del entendimiento y el porqué de la corrupción como práctica social.

Un primer elemento importante para la lucha en contra de la corrupción es entender cuáles son las
reglas de organización y de procesos que rigen el funcionamiento de las entidades públicas.
Tradicionalmente se entendía que en los mercados las relaciones se guían por precios y dentro de las
organizaciones (firmas, gobiernos) las relaciones entre los agentes se orientan por cantidades y órdenes
basadas en jerarquías. Esta es una visión simplista y simplificada de la realidad que no contribuye a mejorar
el entendimiento. Tanto en los mercados hay incentivos derivados de contratos en tre las firmas y objetivos
diferentes al de simple maximización de beneficios, como también dentro de las organizaciones hay
procesos y decisiones basadas en incentivos de “cuasi-mercados” como complemento de las líneas de
autoridad y motivación laboral. De esa forma, para entender las oportunidades de corrupción
administrativa o de captura de la organización por intereses diferentes a los de su principal, es necesario
entender la manera en que se toman las decisiones y cuáles son los procesos internos, los controles y
equilibrios en autoridad, las oportunidades de ocultamiento de información, las fallas de transparencia y los
mecanismos de control interno y externo. No es solamente la carta constitutiva o ley de creación de una
entidad la que refleja estos elementos. Habitualmente los textos legales son muy incompletos para descubrir
las fallas y orificios de la organización por los que se pueden deslizar oportunidades de beneficio personal
utilizando los recursos públicos. En la preparación de proyectos de modernización o reforma institucional,
esta etapa de diagnóstico es fundamental. Importa conocer la organización y los flujos de información
dentro de la misma. La existencia de “asimetrías de información” entre diversos niveles de decisión tanto

11
“Corruption and good governance”, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, MDGD Discussion Paper 3,
July 1997. Puede ser consultada a través de internet: http://magnet.undp.org/docs/efa/corruption3/corruption3.htm
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en el sector público como en las grandes corporaciones del sector privado son fuente de opacidad y
eventualmente generan rentas posibles de ser apropiadas por los que acceden a mayor información. Debe
analizarse cómo se toman las decisiones de los procesos clave de la organización y adónde existen
atribuciones a determinados funcionarios para ejercer la autoridad en nombre de la misma. Allí reside gran
parte de la fuente de renta económica que genera corrupción. Generalmente en tales casos existen procesos
con poca transparencia, o muy complicados para los particulares ajenos a la organización. Procesos que son
descentralizados o que tienen varios agentes involucrados permiten suponer a priori que ofrecen menores
oportunidades de corrupción. Sin embargo, en ambientes sin adecuados controles la descentralización
puede llevar a multiplicar los “puestos de control” de los contribuyentes o ciudadanos, en cada uno de los
cuales puede aparecer un mecanismo extorsivo. Esto explica que la publicidad amplia y la transparencia de
los actos de gobierno permitan un control natural de los mismos por parte de la población.

Un segundo elemento para ser analizado en relación con la gestión institucional frente a la
corrupción es el referido a la modalidad de relaciones laborales que existen en la organización y en
particular el rol que juegan los incentivos establecidos para los agentes. En muchas organizaciones del
sector público se asignan responsabilidades de dirección o de liderazgo solamente basadas en la fidelidad
personal o para premiar esfuerzos en favor de dirigentes políticos. Esto significa que no hay estructuras de
recursos humanos creadas y desarrolladas alrededor de carreras en el marco del servicio civil Así, el
progreso en la carrera de los agentes se produce por circunstancias distintas al mérito en la gestión y
muchas veces con el riesgo de perder su ocupación si no se aceptan los esquemas de corrupción
previamente establecidos y organizados.

Estrechamente asociado a la posibilidad de carreras en el servicio civil está la de establecer

métodos de control, supervisión y monitoreo de la gestión de los funcionarios que por la propia naturaleza
de su trabajo están más cerca de oportunidades de corrupción. Las posiciones que tienen a su cargo el
manejo de los fondos públicos, las compras del Estado, o las que tienen atribuciones para imponer
sanciones a particulares, o proceder a inspecciones de contribuyentes, por ejemplo, deben ser objeto de
especial control y supervisión ya que allí radican las oportunidades más claras de generar corrupción. En
este sentido uno de los métodos más efectivos para promover una cultura de honestidad es la existencia de
transparencia en las acciones de los funcionarios y la publicidad de los actos públicos. Cuanto más
transparente hacia la sociedad sea el manejo de los recursos del Estado, tanto menor será la posibilidad de
burlar los controles y equilibrios y tanto más positiva será la percepción de la población sobre la gestión
pública y los políticos. Esto es de mucha importancia ya que los efectos negativos no solamente se
producen por la existencia de corrupción sino, en gran medida por la percepción pública acerca de la
misma.

En las metodologías de preparación de los proyectos de reforma y modernización del Estado en el

BID se analizan algunos aspectos que son fundamentales para atender el problema de la corrupción. Uno
de ellos es el de identificar los “riesgos” tanto de tipo económico, como de orden político, pero por sobre
todo de carácter organizativo e institucional que facilitan la corrupción o protegen de ella. Ello está
vinculado a las oportunidades que podrían presentarse con motivo del uso de los recursos del Banco pero
también en las referidas a los fondos propios de los prestatarios. La lógica de este análisis supone que
durante la ejecución de las operaciones debería mantenerse una auditoría o evaluación periódica de esos
riesgos de manera de anticipar su posible ocurrencia o mitigar sus efectos.

Más recientemente y como parte del esfuerzo del Banco en atender el problema de la corrupción
en una dimensión más amplia y de mayor alcance en el tiempo se ha comenzado a incluir como parte de la
metodología de análisis en los proyectos de modernización del Estado un componente sobre la calidad ética
de la institución que tendrá a su cargo la ejecución. En verdad, se trata de un complemento a la revisión
tradicional que se hace sobre la estructura institucional y los controles existentes, ya sean de auditoría, de
responsabilidad fiduciaria o de evaluación interna. Se pretende que como apoyo permanente a la
sostenibilidad institucional las entidades ejecutoras desarrollen instancias de capacitación, discusión interna
y aplicación de códigos y normas de conducta ética profesional y administrativa de sus funcionarios. Junto
a la formación estrictamente profesional en técnicas, herramientas y metodologías específicas las
instituciones se fortalecen sobre la base del comportamiento de sus miembros, de la vigilancia y ayuda
mutua para sostener los estándares de conducta y la aplicación rigurosa de normas éticas preestablecidas,
justas y uniformes. Aunque siempre el diseño final de un proyecto, ya sea préstamo o cooperación técnica,
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corresponde al Gobierno, el Banco tiene la obligación de incentivar estos aspectos precisamente porque
surge de la experiencia internacional que cada día ellos tienen más importancia en el desarrollo económico
y social y en la distribución de sus beneficios.

b) El papel de la Sociedad Civil

Las instituciones de la Sociedad Civil tienen cada día un rol más activo como actores protagónicos
de las acciones del Estado y también del sector privado. En casi todos los países se han desarrollados
mecanismos de participación mediante los cuales los ciudadanos a través de instituciones propias ejercen
influencia en el proceso de toma de decisión sobre aspectos muy variados de las actividades públicas. Se
ha afianzado el concepto que dichas políticas sean fruto del diálogo y se basen en consensos amplios y
sostenibles. La democracia se concibe como un proceso articulado de representación política y de
participación ciudadana. Ese proceso incluye también acciones de vigilancia y control de las actividades del
Estado y sus instituciones.

En esta nueva concepción de las responsabilidades de los ciudadanos incluye también el control de
la corrupción. Las organizaciones ciudadanas pueden ser una herramienta poderosa para supervisar y
atender los intereses públicos, es decir, los intereses comunes de la sociedad en general y no los de grupos
que tradicionalmente ejercen influencias, especialmente sobre la base del poder económico. Por eso las
organizaciones de la sociedad civil al participar como apoyo del Estado en la vigilancia de sus actividades a
través de consejos de consulta, mecanismos de audiencias públicas, procedimientos de conciliación
extrajudicial y otros. Junto a la existencia de una prensa libre e independiente que establece una supervisión
externa de los actos de gobierno, las organizaciones ciudadanas serán en el futuro cada vez más importantes
para controlar el actuar de los funcionarios públicos y también de los del sector privado en la medida que
afectan el interés público. El desarrollo tecnológico, a través de la facilitación y mejoramiento de las
comunicaciones en ambientes interconectados permite que los ciudadanos comunes y sus instituciones
libres puedan vincularse, intercambiar información y contribuir a conocer mucho más acerca de decisiones
que antes estaban totalmente ocultas o con datos escasos y contradictorios.

En este sentido la sociedad civil e incluso los ciudadanos individuales cuentan en el presente con
instrumentos de monitoreo que ayudan a transparentar la actividad del Estado. Así, diversas
organizaciones han establecido mecanismos de seguimiento acerca de la percepción que hay en la sociedad
sobre la corrupción. Estas organizaciones, vinculadas a escala internacional con otras similares en todo el
mundo están afectando notablemente no sólo el conocimiento que se tiene sobre las maneras de la
corrupción, sino también el combate que se le hace a través de los métodos tradicionales. Transparencia
Internacional, así como algunas otras instituciones, produce anualmente su índice de percepción de la
corrupción 12 combinando esfuerzos de instituciones civiles locales en más de 100 país es del mundo. Sus
informes son leídos con atención por dirigentes y ciudadanos comunes y la organización produce un
número de indicadores que ayudan a exponer a la opinión pública mundial información compilada tanto
sobre los países donde las prácticas de sobornos son más comunes (Corruption Perception Index) como
también al origen nacional de compañías extranjeras que son más propensas a pagar esos sobornos (Bribe
Payers Index).

Seguramente en el futuro las organizaciones de la sociedad civil serán aun más activas y podrán
contribuir a mejorar la calidad ética de las acciones de Gobierno y de los privados en su dimensión pública.
A su vez las instituciones financieras multilaterales deberán acentuar su trabajo en apoyo a esas
organizaciones ya que ellas pueden ser aliadas invalorables en el trabajo de asegurar que el apoyo a los
países en formas de préstamos o cooperaciones técnicas y donaciones se ejecuten con honestidad y
eficiencia.

12
Lambsdorff, Johan G., “Background paper on the 2000 Corruption Perception Index”, Transparencia Internacional,
September 2000.
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