Cámara de Diputados

Comisión de Juventud

UNAM, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

División de Educación Continua y Vinculación

DIPLOMADO
“LIDERAZGO Y NEGOCIACIÓN
POLÍTICA”

Tecnolectura Módulo I

ACTORES E INCIDENCIA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

MÓDULO I. ACTORES E INCIDENCIA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

1. ¿Qué son las políticas públicas?

Las políticas públicas constituyen una disciplina académica que integra elementos
tanto teóricos como prácticos, y que a estas alturas del siglo XXI ya no podemos
considerar como novedosa, principalmente por que es un tema que generó sus
primeras inquietudes desde los ya añejos estudios de finales del siglo XIX a cargo
de Wilson (1887). El estudio de las políticas públicas ha llegado para quedarse como
una rama que brota de la Administración Pública y encaminada al perfeccionamiento
del actuar gubernamental. Su estudio ha llegado de unos años a la fecha con un
deseo de desarrollo y expansión muy agresiva que está transportando a los
investigadores mexicanos a tomarla con una formalidad mucho más activa que lo
visto en décadas pasadas.

Más de medio siglo después de su formal surgimiento con los ya clásicos

planteamientos de Laswell (1951), comenzamos a ver a las políticas públicas
incorporadas estratégicamente como planes organizados en los programas
académicos mexicanos de estudio, investigación, análisis y capacitación dentro del
complejo proceso que envuelve a las mismas.

El estudio de las políticas públicas

Para iniciar delimitando significados, ofrecemos la precisión gramatical sobre el

tema que hoy nos ocupa, por lo que mediando una breve aclaración iniciaríamos
despejando la confusión que genera en el castellano el vocablo «políticas»
correspondiente a la traducción dada al término inglés policies, del que al parecer
carecíamos (frente a la lengua anglosajona que también dispone de la locución
politics y polity) y al que se anexionó «públicas» para una mayor concreción (Molina
y Delgado, 1998).
Una vez aclarado el que nuestro concepto de investigación son en lo particular las
policies (plural de policy), nos encontramos frente a la dificultad de realizar una difícil
tarea que nos lleve a analizar el estado de la cuestión sobre la situación actual de
la disciplina a través de la lectura y síntesis de las diversas posturas que con
frecuencia suelen asumir los más destacados autores. Para el bien de nuestro hoy
objeto de estudio, Aguilar Villanueva (2000a, b, c y d) ha sido un estratégico pionero
que para fortalecer y difundir la importancia de esta disciplina.

Es común en la mayoría de los estudios sobre políticas públicas encontrar la

aclaración que explica la carencia que en el castellano adolecemos ante la
imposibilidad de distinguir con vocablos distintos y específicos la palabra «política»
frente la ventaja de la lengua anglófona que conceptualiza politics, policy y polity.

Harold Laswell (1951), al iniciar con el manejo de un término específico para la

materia en el ámbito científico, repara sobre la necesidad de reorientar la ciencia
política hacia las ciencias de políticas, mientras Aguilar sucesivamente va
recopilando a las nuevas voces que se han unido al llamado a la especialización, a
través de diversos análisis que en múltiples casos se han convertido en verdaderos
clásicos en la disciplina y que incluso han llegado algunos de ellos a formar parte
de los cimientos fundamentales del estudio de las políticas públicas (Simon, 1957a;
Lindblom 1959, 1979 y 1991; Lowi, 1964; Dror, 1971; Majone, 1978; Bardach, 1980
y 1999; Sabatier y Mazmanian, 1981; Jones, 1984; Hogwood, y Peters, 1985; Behn,
1986; Ascher, 1986; Meny & Thoenig, 1992; Subirats, 1989; Parsons, 1995;
Pressman y Wildavsky, 1998; Bardach, 1999).

Orígenes de los estudios de las políticas públicas

El origen de los estudios de políticas públicas puede encontrarse en los Estados

Unidos (Fernández, 1999), debido a que es un país que ha estructurado su
administración con fecha tardía, tras la reforma llevada a cabo por el Profesor y
luego Presidente Wilson (1887), quien sostuvo la necesidad de desarrollar una
doctrina científica aplicada a la administración a través del postulado defensor de la
separación de la decisión política ante la ejecución burocrática, lo que frontalmente
se oponía al tradicional modelo administrativo basado en el spoil system.
El impulso precursor de las ciencias de la política (Asher, 1986) fue una forma de
conductismo multidisciplinario, inicial pero fuerte y que se constituyó como reacción
frente a los estudios jurídicos y sociales de los años veinte, cuyos análisis ponían
más énfasis en los «diagramas organizativos antes que en como operan los
individuos y las instituciones». Esta forma de inicial conductismo combinó su interés
por el estudio de la conducta individual y social con la preocupación por los asuntos
públicos, relacionados con la reforma política, la democracia, la educación, el
bienestar económico y social para lo cual creían necesario dotarse de instrumentos
de análisis más afinados.

Los iniciadores de las políticas públicas consideraban fundamental que los aportes
de los científicos sociales contribuyeran en el diseño de las políticas, para lo que
partían de la selección de asuntos normativamente importantes que permitían
clarificar las metas de los analistas sociales así como las que la comunidad
esperaba, luego analizaban las tendencias existentes, las condiciones y los
probables desarrollos futuros. De León (1997) nos indica que Laswell llevó a la
práctica gran parte de sus ideas para lograr mayor calidad en la forma del gobierno
y dedicó especial atención al proceso de las políticas, o de las etapas o fases
funcionales por las que una política o proceso gubernamental determinado debería
transitar.

En la década del 50, el mismo Laswell respondió con un conductismo de segunda

generación al que denominaron Ciencia de Políticas (Laswell, 1951), poniendo un
énfasis mayor sobre las cuestiones de política, intentando que en la atención de los
problemas y sus soluciones no se perdiera el análisis científico. Laswell parte de la
preocupación de cómo utilizar los recursos intelectuales con la más sabia economía.
En esa dirección sostiene que se ha desarrollado una mayor conciencia en el
sentido de que el proceso de la política requiere de estudios con derecho propio,
fundamentalmente con la esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones.
La orientación hacia las políticas, como llamó nuestro autor en ciernes a su
vanguardista investigación, tiene una doble causa, por una parte se ocupa del
proceso de las políticas, es decir de la formación y ejecución de las políticas
utilizando los métodos de las ciencias sociales y de la psicología, pero además, el
proceso de las políticas se ocupa de las necesidades de inteligencia de este aspecto
con el objetivo de mejorar el contenido concreto de dicho sistema, que literalmente
se traduce en un sistema descompuesto o podrido o como también lo identifica
Martínez Puón (2001) como un «sistema de patronazgo», se caracteriza por la
politización de la administración y la inexperiencia de sus empleados, los cuales son
nombrados y removidos a partir de sus fidelidades y compromisos políticos por
encima de su preparación y capacidad profesional. Para mayor referencia se
recomienda el documento de Prats (1998) «Del clientelismo al mérito en el empleo
público: Análisis de un cambio institucional.»

El conductismo es un enfoque politológico caracterizado por el estudio del

comportamiento observable de los actores políticos a través de investigaciones
cuantitativas. En la actualidad comparte un protagonismo científico con otros
enfoques como la escuela del public choice, el institucionalismo o el análisis de
políticas públicas (Molina y Delgado, 1998).

Laswell nos propone que las ciencias de las políticas deben de incluir el estudio de
los métodos de investigación del proceso de la política, los resultados de los
estudios de las políticas y los descubrimientos de las disciplinas que pueden aportar
contribuciones importantes para las necesidades de inteligencia del momento.
Asimismo distingue las ciencias de la política de la materia de estudio de los
politólogos (la ciencia política), que se ocupa del estudio del poder, en el sentido de
la toma de decisiones. En cambio las ciencias de las políticas se ocuparían de la
teoría general de la elección. En este sentido considera que significativos aportes a
la teoría general de las decisiones como la teoría de juegos o la teoría de la elección
racional han sido realizadas por personas que no son politólogos.
Existen varias investigaciones que enfatizan que la política no es solo preocupación
por los mecanismos de poder y legitimidad, ni tampoco una serie de análisis
exhaustivos de partidos y elecciones (Dahl, 1961; Lindblom, 1991; Wildavsky, 1980;
Majone, 1978). La escuela del public policy centra su preocupación en la formación
de decisiones políticas y su puesta en marcha por lo que el mundo de las políticas
ha permitido analizar la política en acción. En este tipo de estudios se parte de un
supuesto pluralista en el que los poderes y recursos se distribuyen de manera
desigual y en el que los procesos decisionales son más bien resultados de
interacciones múltiples en las cuales participan muchos actores de manera
simultánea.

Según Molina y Delgado (1998) al hablar de la teoría de juegos, originalmente

propuesta por Neumann y Morgestern en 1944, hacemos referencia al enfoque que
permite un estudio formalizado del funcionamiento de la interacción política al
aplicar a ésta presunciones propias de la conducta económica y pese a llevar en su
nomenclatura la palabra «juego», es más bien un instrumento para replicar las
situaciones políticas de interdependencia, idealizándolas numéricamente. Los
juegos de situación asumen que los intervinientes en el proceso se comportan
racionalmente, teniendo en cuenta los recursos de los demás, con el objetivo último
de maximizar su poder. El resultado de la interacción es el conjunto de decisiones
y, estudiando estas se pueden establecer las ganancias percibidas por cada jugador
individual. Uno de los ejemplos más comúnmente estudiados desde este enfoque
son los relativos al «dilema del prisionero». Para un más amplio desarrollo de las
técnicas racionales del enfoque en cuestión, sugerimos consultar la obra de
planteamiento original «Theory of games and economic behavior» (Neumann y
Morgenstern, 1944).

Para Molina y Delgado (1998) viene a referirse a un también enfoque teórico que
aspira a interpretar toda la ciencia política desde unos presupuestos relativamente
novedosos que se derivan de la microeconomía y a partir de los cuales el
comportamiento político del ciudadano opera como un maximizador de utilidad que
se comporta de forma similar a un agente económico. Sugerimos la consulta de la
obra «understanding contemporary society: Theories of the present.» (Browing et al,
2000).

De igual forma Laswell considera que resulta esencial la utilización de modelos,

cuya elaboración permita al investigador tratar con situaciones institucionales
complejas. Plantea que el Nuevo Trato (new deal de 1942) de Roosevelt permitió
superar la crisis económica en la década de los años treinta, utilizando los aportes
de Hansen y Keynes, quienes demandaron la intervención del gobierno para
eliminar el desempleo y para reactivar las fuerzas del libre mercado. Laswell aporta
la importancia de las nociones de tiempo y espacio en la determinación de las
políticas y señala que una de las tareas de las ciencias de políticas es seguir
detalladamente los procesos de transformación social, difusión y reflujo a nivel
mundial, para estimar el significado de acontecimientos específicos y concluir que
las ciencias de políticas reconocen que no sólo los científicos sociales son los únicos
que pueden contribuir en la hechura de las políticas.

La inicial preocupación de Laswell recobra importancia a partir de la década del 60,

cuando se incluyen a analistas y académicos encargados de la formulación y control
de la eficiencia de programas de política pública. El gobierno por «políticas
públicas» paulatinamente se ha ido convirtiendo en una preocupación para el
mundo académico y una referencia para la acción gubernamental.

A comienzos de la década de 1980, una nueva concepción rompió la idea de

considerar las políticas públicas como un resultado del sistema político. Esta visión
considerará la política pública como un producto (output) y supondrá partir de la
premisa de que son las políticas públicas las que definen la política, y de que éstas
constituyen un medio para observar los cambios que se producen en el sistema.
El enfoque permitió una nueva aproximación al estudio del Estado, de las
instituciones y de los actores del sistema político, al tiempo que como señala
Ashford (1989) constituyó una «saludable depuración de los apriorismos
ideológicos» y cierto grado de consenso entre las distintas corrientes: «los
partidarios de los cambios marginales lo encontraron compatible con su visión del
Estado, los liberales clásicos lo utilizaron como medio para reintroducir el concepto
de mercado en la política y los marxistas descubrieron numerosas posibilidades de
unir la clase y el capitalismo a la política». Así pues, centrar el debate en si son los
condicionamientos socio-económicos o políticos los que determinan las políticas
públicas, parece a todas luces infructuoso; el resultado es más positivo si se parte
de ellas y en términos de hipótesis se usan como indicadores de la naturaleza, el
funcionamiento o la situación socio-económica del Estado.

Una vez que se produce en la policy science el rechazo contra el racionalismo

abstracto y la vuelta a los modelos teóricos que ésta había rechazado en sus
orígenes, las teorías de políticas públicas no se constituirán como modelos
innovadores, sino que formarán parte de las propuestas de la filosofía política o del
pensamiento económico ya existente. La originalidad de estos nuevos
planteamientos vendrá dada por una división de las contribuciones al estudio de las
políticas públicas: por un lado el científico que se preocupa por el progreso del
conocimiento y del saber y, por el otro, el profesional que combina un objetivo social
con el cuerpo del saber que proviene fundamentalmente de la ciencia.

Tal diferenciación de funciones será consecuencia de la confusión entre

investigación y perspectiva operativa que se produce en la década de 1960 y bien
entrada la de 1970, y cuya expresión será el surgimiento de diferentes modelos
teóricos dirigidos a un mejor conocimiento de las políticas públicas y a la utilización
de instrumentos teóricos ya existentes. Tales modelos teóricos de políticas públicas
pueden ser clasificados en tres grupos: el modelo pluralista-racional, el burocrático-
estatal y el neocorporativista e institucionalista. 99 El modelo pluralista-racionalista
considera las políticas públicas como una respuesta a las demandas sociales que
se generan, y las organizaciones administrativas como instrumentos que reaccionan
ante las demandas, a través del suministro de políticas que satisfagan dichas
necesidades. La contribución que la teoría pluralista realiza a la policy science es
producto de la conjunción de las teorías racionalistas que provenían de la ciencia
económica; de hecho, la racionalidad se convertirá en el criterio preeminente de la
acción. Dos expresiones teóricas a destacar del enfoque pluralista lo constituyen la
teoría del public choice, que presupone que los individuos se comportan y adoptan
decisiones de forma racional, y la teoría de la racionalidad limitada que reconoce
limitaciones en la capacidad de conocimiento y de elección.

En cualquier caso, el estudio de las políticas públicas ha supuesto un nuevo enfoque

en los estudios sobre la Administración Pública, la cual desde una perspectiva
tradicional que acentuaba la legitimidad y la legalidad de la actuación pública, abre
paso a una perspectiva que destaca los resultados de la actuación y los
instrumentos o procedimientos que permiten mejorarla. Pero además este enfoque,
descriptivo de la realidad político-administrativa y prescriptivo en el sentido de que
ofrece instrumental teórico, se dirige a la búsqueda de la eficacia y la eficiencia en
la gestión de las organizaciones públicas. En su vertiente práctica, el estudio de
nuestra disciplina ha hecho posible la inserción y la aplicación de métodos privados
para mejorar determinados servicios de la gestión pública, incorporando a tales
procedimientos la singularidad y la especificidad propia del sector público.

2. Etapas de las políticas públicas

Desde un punto de vista analítico pueden distinguirse cuatro etapas en las políticas
públicas y en cada uno existe una relación con la política: origen, diseño, gestión y
evaluación de las políticas públicas. La articulación de la política y las políticas
públicas puede ser mejorada en cada una de las etapas analíticas de estas últimas.
Tal perfeccionamiento puede considerarse parte de la modernización del sistema
político.
En Nueva Zelandia y otros países se ha intercalado otro “momento” analítico, aquel
en que diversos contratos convierten el presupuesto de un acuerdo entre el gobierno
y el parlamento sobre los montos a ser recaudados y gastados, en una declaración
explícita de qué se hará con los recursos disponibles.

Las políticas rara vez se extinguen por completo; es más habitual que cambien o se
combinen con otras. Se ha llegado a decir que las políticas públicas son inmortales.
Sin embargo, existen políticas con aspectos temporales definidos, después de los
cuales dejan de existir, por diseño (fade-out).

Cada parte del proceso tiene una naturaleza específica. Estas fases no
necesariamente se dan en etapas causales y consecutivas, sino que en momentos
analíticos de calidad y duración heterogéneas. La discusión social, la propuesta de
políticas públicas y el proceso político tienen dinámicas distintas, si bien entre ellos
existen efectos recíprocos, aunque asimétricos.

En algún momento de la dinámica de los temas públicos es posible la aceptación

de una política, su rediseño o su extinción. Este momento requiere que coincidan la
preocupación social, la existencia de una solución técnica y el apoyo político. Dado
que ello es así, hay una ventaja en el uso temprano de las políticas públicas en el
proceso que va de la agenda al programa y a las políticas.

La oportunidad para empujar propuestas propias es previsible, a veces, como en el

caso de una renovación establecida de un programa. Otras veces ella se abre de
manera impredecible. Quienes actúen en el terreno de lo público deben estar
preparados, sus propuestas regalonas listas y sus problemas especiales bien
documentados, a riesgo que la oportunidad los pase de largo.
Un requisito del desarrollo es que los procesos políticos y sociales sean
gobernables, esto es, tengan un curso preestablecido para la articulación de
propósitos y la resolución de conflictos; todos los conflictos, no sólo aquellos
referidos a la macroeconomía. La gobernabilidad debe ser integrada. Ella debe
referirse al conjunto de los sistemas sociales y no sólo a la organización productiva.
Cuando la gobernabilidad es sesgada o parcial, tiende a ser inestable, como ha
sucedido con aquella que sólo busca complementar el Consenso de Washington.

La gobernabilidad puede asegurarse de modo autoritario, por lo menos por un

tiempo, pero es probable que lo sea de modo excluyente e inestable. La democracia,
en cambio, es el sistema que posibilita una gobernabilidad incluyente y estable. Lo
segundo, ya que por definición este sistema permite cambiar a los gobernantes sin
crisis mayores.

Un modo populista y conciliador de hacer política privilegia la viabilidad política por

sobre la eficacia. Los enfoques neoliberales, por el contrario, han privilegiado la
eficacia económica por sobre la viabilidad política y por eso muchas veces se han
combinado bien con autoritarismos. Lo importante es que hay maneras de hacerlo
en democracia y con eficiencia, mediante la adecuada utilización de las políticas
públicas.

Es indispensable percibir las limitaciones reales de este ciclo en la realidad. En cada

etapa del ciclo de las políticas públicas existe la posibilidad de fugas o discrepancias
entre los aspectos analíticos del enfoque y los aspectos positivos a los que se aplica.
Esto puede verse con mayor detalle.

No toda idea entra a la agenda. No todos los temas de la agenda se convierten en

programas. La permanente posibilidad de pensar los arreglos sociales de otro modo,
imposibilita que se complete el paso de la agenda al programa. En el paso de la
discusión pública al programa y de éste a la agenda siempre hay fugas y no se logra
captar toda la riqueza de la discusión.

El diseño puede ser defectuoso porque no considere aspectos institucionales o

porque no incluya modalidades de evaluación de las políticas. Sus orientaciones
pueden ser meras declaraciones, sin apoyo financiero o de personal.

La gestión de las políticas es habitualmente imperfecta. Cuando no se mejora la

política sustantiva de manera integrada, es posible que se gasten más recursos sin
que los resultados mejoren, o lo hagan de manera menos que proporcional.

La gestión puede ser discordante con las políticas, incluso para enriquecerlas o
adaptarlas. Buena parte de los equívocos con los funcionarios públicos civiles
vienen de políticas mal diseñadas en cuanto a su puesta en práctica, o con
correcciones laterales, en vez de una modificación integrada. Mientras no se
encaren las reformas sustantivas, de modo integral los funcionarios públicos
considerarán que los cambios son para perjudicarlos.

En la evaluación las fugas pueden ser aún peores. Ella puede simplemente no
existir, con lo que la pérdida de eficiencia y efectividad potencial es enorme. O
puede haber una evaluación parcial o ad hoc, para resultar conforme a una opción
elegida de antemano. O, todavía, pueden evaluarse políticas de menor
trascendencia, en vez de las más importantes y complejas.

¿Cómo se puede pasar del mundo de las ideas a la acción pública?

Todos podemos generar, refinar o combinar ideas, si bien algunas ideas o sistemas
de ideas son más potentes que otras. Muchas ideas tienen consecuencias sociales
pueden ingresar al conjunto de los temas que una sociedad discute.

Toda sociedad tiene un debate sobre si misma. La riqueza de una sociedad se mide
por su discusión pública, así como por su capacidad de transformarse a partir de
ella. De allí que la democracia debe educar a sus ciudadanos en su habilidad de
plantearse públicamente.

¿Qué ideas son ganadoras en la discusión social? Es indudable que algunas

personas y corporaciones tienen mayor capacidad de incluir, jerarquizar y excluir
temas en la discusión social. Así, la agenda pública se constituye como un juego de
poder en donde se construyen legitimidades e ilegitimidades y el ordenamiento de
unos valores a otros, aunque sea de manera implícita.

Que los intereses particulares compitan y confluyan en la formación de las políticas

públicas es de la esencia de la democracia. Pero, como en todo juego, debe haber
reglas comunes para quienes participan. Y el lobby, la corrupción y la falta de
transparencia en el financiamiento de la política son reglas de la desigualdad.

¿Qué factores condicionan la riqueza de la discusión social? Entre ellos destaca el

acceso desigual a la educación y al Internet, así como la falta de representatividad
de los medios de comunicación y el lobby indirecto, mediante la movilización de la
opinión pública. Todos ellos pueden inhibir o sesgar la discusión social.

James Madison, uno de los padres del constitucionalismo en Estados Unidos

pensaba que cuando distintos grupos de interés o “facciones” tratan de influir en
adhesiones del gobierno, es probable que ninguno de ellos prevalezca y el resultado
sea la búsqueda del interés general o agregado. Pero es evidente que dichos
sesgos también pueden agregarse, multiplicando así la distorsión de una voluntad
ciudadana.

Las ventanas de oportunidad para los problemas en general y para sus aspectos
políticos están relacionadas. Cuando se abre una ventana de oportunidad porque
un problema gana importancia, las soluciones planteadas tienen más éxito si
también obtienen aceptación política. Al revés la falta de aceptación política las hace
menos viable. La definición de la agenda pública es definida y redefinida también
según la dinámica de las fuerzas políticas.

También son importantes la factibilidad técnica y una previsión de costos tolerables.

La agenda pública incluye muchos puntos de vista, incluso contradictorios, los que
podrían no tener cabida en el mismo programa. También porque hay sectores
sociales subrepresentados, mientras otros tienen una capacidad desproporcionada
de representación de sus propios intereses. La participación es un bien que se
distribuye de manera muy heterogénea.

La discusión social cambia. En el mediano plazo, los temas debatidos tienen

diversos grados de concreción: algunos se realizan, otros sólo parcialmente.
Algunos son superados u olvidados.

La capacidad de definir un programa en lo social, político y económico es

determinante de la estabilidad y del carácter reformista de la democracia, así como
la precisión del respectivo pacto fiscal.
Los programas de estabilización y de reforma, y los consiguientes cambios
institucionales, requieren un apoyo sostenido en sus diversas fases; también las
propuestas para anticipar o superar situaciones críticas.

Por otra parte, en relación a los bienes y servicios públicos esenciales y otras de
acceso universal se requiere una decisión social o colectiva sobre los niveles de
provisión y respecto de si y cómo asegurar el acceso igualitario a la salud, educación
y bienestar, en general. Por supuesto, la provisión de estos bienes puede ser
privada o mixta.

La línea de menor resistencia siempre será la suma de gestiones e intereses, que

habitualmente resultará en programas perversos. De allí que se requieren esfuerzos
permanentes para analizar los argumentos en conjunto y plantear opciones
jerarquizadas de políticas que sean consistentes, financiables y que cuenten con
apoyo político sostenido.

Habitualmente un programa es una selección de temas y propuestas hecha por el

sistema político, principalmente por los partidos. Esta selección puede ser hecha
con mayor o menor arte en cuanto a su coherencia, secuencia, financiamiento y
proyección del apoyo político.

La posibilidad de articular un programa es terreno privativo de lo político, porque los

números no hablan por sí solos y las programaciones no pueden ser autoevidentes.
Por otra parte es poco realista eliminar las políticas entregando a los filósofos la
determinación de la amplitud de la libertad individual y la distribución de los bienes
sociales y a los jueces su aplicación.

La política es "la esfera de la decisión social", particularmente en democracia.

 3. Los actores en las políticas públicas

El carácter muy ideologizado de las políticas públicas (pluralista y marxistas) de sus

teorías y el desinterés relativo por uno de los dos anillos de la cadena (el Estado, el
individuo) han contribuido a la formación de nuevas teorías que tratan de aportar
una explicación y una interpretación, lo más completas posible, a las interacciones
del Estado y de los otros actores.

Schmitter, es la figura central del neocorporativismo. Es él quien ha definido con

mayor precisión sus características, oponiéndolas al modelo pluralista: «Un sistema
de representación de intereses en el cual las unidades constitutivas se organizan
en un número limitado de categorías únicas, obligatorias, no competitivas,
organizadas de manera jerárquica y diferenciadas a efectos funcionales,
reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado, que les concede
deliberadamente el monopolio de la representación dentro de sus categorías
respectivas» (Schmitter, 1974).

El corporativismo se define como un sistema de representación de grupos ante el

Estado.

En otras palabras: más que la relación horizontal entre grupos, el corporativismo es

la relación vertical mediatizada por una organización cuyo papel es crucial. El punto
es importante para las políticas públicas: éstas no son tanto el resultado de un
compromiso entre grupos competidores como el de la negociación entre el Estado
y los portavoces de los grupos del sector afectado.

Las unidades constitutivas de los intereses sociales y de los medios profesionales

están obligatoriamente organizadas en un número limitado de organismos
jerárquicamente regulados, en situación de monopolio, diferenciados
funcionalmente, reconocidos o autorizados, cuando no creados, por el Estado.
¿Cómo se establece la relación entre organización y Estado? Según demuestran
los hechos, todos los Estados conocen formas más o menos orgánicas de
estructuración de intereses, sean socialistas o capitalistas. La selectividad y el
autoritarismo son los ingredientes esencia el régimen comunista El partido organiza
los sindicatos de trabajadores, los movimientos de mujeres o de jóvenes, y excluye
los intereses que no conduzcan a la realización de la sociedad sin clases.

En los sistemas pluralistas, la organización de los intereses es generalmente

voluntaria, pero no faltan elementos de coacción: por ejemplo, la afiliación
obligatoria a los colegios profesionales para cierto número de profesiones liberales.
Pero ¿es posible concluir que existe una situación de corporativismo a partir del
examen de las formas que el Estado contribuye a dar a los grupos y a sus relaciones
con éstos? Para responder a esta pregunta, se impone el análisis empírico, caso
por caso, a fin de verificar el impacto de la estructura racional sobre la determinación
y el contenido de las políticas.

Se reconoce a las organizaciones el monopolio de representación a cambio del

control del Estado sobre la selección de sus líderes y la articulación de sus
demandas.

Esta definición hace poco caso de la complejidad de los procesos de interacción y

de la puesta en marcha de las políticas públicas. Da a la relación de los grupos y
del Estado una visión formal, institucional, casi jurídica, que se revela poco conforme
con las prácticas sociales, al menos tal como se observan en los países
occidentales. La teoría neocorporativa ha permitido redescubrir las relaciones de los
grupos y del Estado a través de la complejidad de su configuración.
El rechazo del idealismo filosófico-jurídico, lo mismo que de los determinismos
económicos, conduce a los sociólogos de las organizaciones a poner en primer
plano tres conceptos principales: los actores, los juegos y los sistemas de acción.

Los actores disponen de una «racionalidad limitada», es decir que sus objetivos no
son claros, ni unívocos, ni explícitos. Sus elecciones están cruzadas por múltiples
contradicciones y se inspiran en motivaciones cuya principal virtud no es siempre la
coherencia.

Los objetivos no resultan exclusivamente de elecciones racionales, sino que se

descubren a posteriori, a través de las decisiones (Hirschman, 1967; Narch, 1974).

Esta definición insiste también en las estrategias de los actores, puesto que «no hay
sistemas sociales totalmente reglamentados y controlados» (Crozier, Friedberg, op.
cit., p. 25).

Las relaciones de poder se establecerán según el capricho de la libertad de

actuación y de los condicionamientos, estructurados en base a los «juegos» entre
actores con estrategias concurrentes o compartidas, pero no unívocas (lo que
impide una visión unitaria y mítica de una organización, sea una empresa o «el
Estado» en su majestad).

Sin embargo, estas interacciones no producen los efectos deseados o esperados.

Aparecen los que Boudon llama efectos perversos o, también, efectos
contraintuitivos o «efectos de sistema» (Boudon, 1977). De ahí la necesidad, para
Crozier y Friedberg, de combinar el análisis estratégico y el análisis sistémico. «El
razonamiento estratégico parte del actor para descubrir el sistema, único capaz de
explicar por sus condicionamientos las aparentes irracionalidades del
comportamiento del actor. El razonamiento sistémico parte del sistema para
reencontrar, con el actor, la dimensión contingente, arbitraria y no natural de su
orden construido» (Crozier, Friedberg, op. cit., p. 198).

La combinación de ambos enfoques constituye un camino estrecho, pero necesario

para tocar los dos extremos de la cadena y no dar una visión reductora de lo social
y de lo político. Porque actúan simultáneamente dos lógicas de naturaleza opuesta:
una saca a la luz las estrategias de los actores en interacción; la otra subraya los
condicionantes y los efectos del sistema, que acabarán imponiéndose por el hecho
mismo de los juegos en los que participan los actores.

En resumen, el Estado no existe nunca en sí, sino siempre desde el ángulo de sus
relaciones con otros actores» (Padioleau, p. 16).

Como lo muestran de modos diferentes los paradigmas neomarxistas y

neocorporativos, estas estrategias se revelan rápidamente estériles. Una visión
«agnóstica» del Estado parece más fecunda para el investigador. Eso no significa
la negación de una teoría del Estado, sino la desestimación de un dogma a priori
que comprometería el análisis y lo encerraría en un círculo vicioso. Al contrario, el
vaivén sistemático entre análisis y hechos, entre acción y representación, entre
empirismo y teoría, permite comprender mejor este actor complejo calificado de
Estado.

Estudios de las políticas públicas cada vez más numerosos han puesto de
manifiesto la importancia de las instituciones del Estado como organizaciones a
través de las cuales los agentes públicos (electos o administrativos) persiguen
metas que no son exclusivamente respuestas a demandas sociales y, a la vez,
como configuraciones de organizaciones y de acciones que estructuran, modelan e
influyen tanto en los procesos económicos como en las clases o los grupos de
interés.

4. El ciclo de las políticas públicas

Toda política pública parte del supuesto de que existe un problema respecto del
cual se espera la intervención del Estado. En otras palabras, se percibe que alguna
situación resulta insatisfactoria y que amerita que sean las autoridades públicas, a
través del aparato burocrático del Estado, las que planteen una solución al respecto.

Ahora bien, podemos preguntarnos… ¿todos consideramos como “problemas” a las

mismas situaciones? ¿basta con que reconozcamos un problema para saber qué
es lo que se debe hacer para prevenirlo, mitigarlo o solucionarlo? ¿el hecho de que
la ciudadanía reconozca la existencia de un problema supone, necesariamente, que
deba ser atendido por el estado?

En primer lugar, debemos reconocer que resulta sumamente complejo identificar

qué es un problema. Y esto se debe a que los problemas no existen por sí mismos.
En verdad, hay situaciones o hechos que pueden ser (o no ser) definidas como
problemas, en función de las creencias, los valores, las expectativas individuales,
grupales o sociales. Los problemas a los que responden las políticas públicas son,
en síntesis, construcciones sociales y no realidades objetivas.

En tanto todo el proceso está atravesado por los valores y el entendimiento que los
diferentes actores tienen sobre las cuestiones , puede suceder que ante una misma
situación, la evaluación que hacen los actores sea diferente. Asimismo, un cambio
en los valores predominantes a nivel social puede generar que se convierta en
problema una situación que durante largo tiempo no fue evaluada de esa manera.

A modo de ejemplo, en algunas comunidades se considera al “trabajo infantil” como

un problema y se planifican acciones para prevenirlo y/o erradicarlo. En otras
comunidades, en cambio, se lo asocia con la transmisión de pautas culturales y la
enseñanza de oficios y, desde esa perspectiva, se hace una mayor valoración del
mismo. En este caso, lo que es un problema para una comunidad, no lo es para otra

Ahora bien, la identificación del problema conlleva su definición en determinados

términos. Esto es sumamente relevante dentro del ciclo de las políticas públicas, ya
que según cuál sea la manera de definir el problema (es decir, cuáles sean aquellos
aspectos destacados o minimizados), serán definidas las acciones que desde el
Estado se puedan desplegar para hacerle frente, así como también quedarán
definidos quiénes son los actores involucrados en su resolución.

Seguramente todos estaremos de acuerdo en que uno de los principales problemas

que afectan a nuestras sociedades es el de la inseguridad, la cual se pone de
manifiesto en crecientes índices de delito. Ahora bien, ¿compartimos la definición
de este problema? ¿De qué hablamos, cuando hablamos de inseguridad? Podemos
identificar diferentes maneras de entender este problema, es decir, diferentes
definiciones del mismo. Cada una de ellas dará lugar a diferentes tipos de políticas
para hacer frente a este problema, e involucrará a distintas organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales.

Respecto de a qué se debe la inseguridad, para algunos actores, ella puede estar
asociada a un insuficiente control. Si partimos de esta definición, las acciones
privilegiadas serán aquellas orientadas a aumentar la vigilancia: por ejemplo,
instalar cámaras de seguridad en las calles y/o aumentar los recursos asignados a
las fuerzas de seguridad (capacitar a una mayor cantidad de agentes policiales,
comprar más vehículos, mejorar su equipamiento).

En cambio, otros actores pueden entender la inseguridad en asociación con el fácil

acceso a las armas. En este caso, se buscará promover un tipo diferente de
medidas: aquellas orientadas a retirar armas que estén en control de la ciudadanía
o bien a obstaculizar la obtención de las mismas.

Diferente sería la situación si pensamos que la inseguridad se asocia con la

predominante percepción social de que los delitos no reciben la condena que
merecen como consecuencia de la poca dureza de los castigos, por un lado, como
de su lenta aplicación, por otro. En este caso, las propuestas apuntarán a agravar
las penas, así como también a reformar la justicia a los fines de hacer más
expeditivo y eficiente su accionar (ya sea modificando procedimientos y dinámicas
de funcionamiento como asignando mayores recursos).

Finalmente, otros actores pueden plantear que la inseguridad se vincula con el

hecho de que hay grupos de la población, cuyos derechos se encuentran
vulnerados, que no tiene expectativas sobre su futuro y dan poco valor a sus vidas.
Desde este punto de vista, cobran relevancia las acciones orientadas a dar la
posibilidad de plantearse y llevar adelante los propios proyectos personales, ya sea
a través de la continuidad a sus estudios, el aprendizaje de un oficio o la oferta de
actividades deportivas y culturales.

Por supuesto, esta es una distinción analítica. En la realidad seguramente muchos

de estos factores se den en forma interrelacionada. Pero lo que este ejemplo nos
ayuda a pensar es que aún estando de acuerdo respecto de la relevancia de un
determinado problema, puede suceder que hagamos una diferente “lectura” del
mismo, priorizando diferentes aspectos y aceptando como válidas disímiles
“hipótesis explicativas” del mismo. Según la relevancia que le demos a una u otra
cuestión será nuestra opción acerca del tipo de respuesta que debe llevarse a cabo
frente al problema.
Definir problemas resulta una difícil tarea, en parte, porque aquellos son complejos
y presentan diferentes aristas. Para poder hacerles frente, se los suele desagregar
y “recortar” de tal forma que resulten abordables por la autoridad pública con los
recursos (presupuestarios, organizacionales, técnicos) disponibles.

La definición del problema supone aspectos técnicos, pero también políticos. La

dimensión técnica está dada por el hecho de que para poder establecer y priorizar
las causas de un determinado problema, se requiere contar con información
confiable y actualizada que permita, por ejemplo, reconocer sus dimensiones
relevantes, determinar cuáles de ellas son perjudiciales, cuáles pueden ser tratables
por la acción gubernamental, cuáles son los costos que su atención podría generar.
Asimismo, la definición del problema supone la existencia de un modelo explicativo
(una teoría) que postula eventuales resultados o impactos, si se actúa sobre
determinadas causas.

Pero no podemos desconocer que la definición del problema también tiene una
dimensión política, es decir, que involucra a actores entre los cuales se establecen
relaciones de poder o de conflicto. Aquellos actores con capacidad suficiente para
plantear una definición aceptable del problema serán quienes incidan de manera
significativa sobre la decisión que será tomada en cuanto a qué acciones se deben
desarrollar. En síntesis, la definición de un problema que termine por imponerse no
sólo será aquella técnicamente fundamentada, sino también la que haya podido ser
promovida por un actor o una coalición de actores suficientemente fuerte.

Del problema privado al problema público

El proceso de identificación y definición del problema se encuentra estrechamente

ligado con otro: el de formación de la agenda. De hecho, en algunos casos se
superponen. Esto es así porque colocar un problema en la “agenda” implica que (en
forma implícita o explícita) se le ha ido dando forma a una definición que resulta
aceptable para la ciudadanía y tratable para el gobierno.

La estructuración de la agenda gubernamental se refiere a aquel proceso por el cual

los problemas públicos concitan la atención del gobierno como posibles asuntos de

políticas públicas. Ahora bien, la capacidad que tienen los gobiernos para abocarse
a la resolución de problemas es siempre limitada, motivo por el cual logran,
efectivamente, ingresar a la agenda gubernamental.

Ahora bien, debemos diferenciar entre tipos de problemas y de agendas. No es lo

mismo un problema privado que un problema público. Tampoco es lo mismo que el
problema esté instalado en la agenda pública a que se logre su ingreso en la agenda
gubernamental.

¿Qué es lo que hace que un problema sea clasificado como “privado” o “público”?
Los problemas privados son aquellos respecto de los cuales se considera que
afectan a los individuos o su relación con grupos cercanos (su familia, su entorno
laboral, sus vecinos). Su resolución se prevé, también, en forma privada, ya sea
individual o solidaria. En el caso de los problemas públicos, en cambio, se piensa
que tienen incidencia sobre la sociedad en su conjunto. Resultan socialmente
relevantes y concitan la atención de la ciudadanía.

Lo que hace que un problema sea considerado como privado o como público son la
cultura y los valores predominantes en una sociedad. En algunos casos (aunque no
siempre) éstos se reflejan en su ordenamiento jurídico (Constitución Nacional, leyes,
códigos). Sin embargo, es preciso reconocer, también, la existencia de “promotores”
para que algun os problemas sean considerados “públicos”. Se trata de actores que
movilizan apoyos y recursos para que algunos problemas superen el ámbito de lo
privado. Los medios masivos de comunicación tienen un papel central en estos
momentos.

De la agenda pública a la agenda gubernamental

Como dijimos hasta el momento, la política pública intenta responder a necesidades

públicas y sus implicancias en la calidad de vida de las personas y de la sociedad
en que se efectivizan conlleva la responsabilidad de desarrollarlas de la mejor
manera posible. Con independencia de su contenido específico, encontramos
algunas características que podemos postular como rasgos distintivos de políticas
públicas de buena calidad. De acuerdo con Stein, Tommasi y otros (2006), éstas
son:

¿Es suficiente con considerar que un problema afecta a la sociedad en su conjunto

para que las autoridades gubernamentales lo hagan propio y diseñen acciones para
hacerle frente?

En otros términos, ¿basta con el carácter público de un problema para que se instale
en la agenda gubernamental?

La respuesta es negativa ya que debemos diferenciar entre “agenda pública” y

“agenda gubernamental”. Siguiendo a Cobb y Elder (1993), podemos decir que:

La agenda pública está compuesta por todos los hechos que han sido definidos
como problemas públicos por losmiembros de una comunidad.
La agenda gubernamental está integrada exclusivamente por aquellos problemas
públicos que han logrado convocar la atención estatal y en torno a los cuales se
prevé la elaboración de políticas para hacerles frente.

Queda claro, entonces, que no todos los problemas calificados como “públicos” por
una determinada sociedad pasan a formar parte de la agenda de gobierno. A esto
hay que agregar, aunque parezca obvio, que una vez incorporados, no todos ellos
serán prioritarios.

Finalmente, debemos indicar también que la agenda de gobierno puede incorporar

cuestiones que no responden a demandas sociales actuales.

En algunos casos, esto ocurre porque desde el Estado se presta atención a algunas
cuestiones que pueden no resultar graves en el momento presente y, por lo tanto,
puede que no estén instaladas en el debate público, pero tendrán consecuencias a
futuro.

En otros casos, también, se atribuye a que los actores ligados al aparato estatal
hacen su propio “juego”, dando relevancia a determinados problemas que son
prioritarios en función de sus intereses político-partidarios.

Ahora bien, podemos plantearnos, ¿hay factores que facilitan que algunos
problemas públicos ingresen en la agenda gubernamental y otros no?

Desde el punto de vista del contexto, podemos decir que en primer lugar, hay un
filtro que está dado por los criterios ideológicos y legales. Tanto las creencias y
valores compartidos como así también su reflejo en el ordenamiento legal
(Constitución Nacional, Códigos, leyes relevantes para cada sector de políticas)
determinan la legitimidad de la intervención del Estado para algunas cuestiones (y
no para otras), así como también la mayor receptividad de las agencias estatales
antes ciertos asuntos y grupos. En palabras de Aguilar Villanueva (1996), existe un
“patrón de atendibilidad y aceptabilidad de los problemas públicos”.

Un segundo factor que incide es la plausibilidad en términos político-administrativos.

Esto implica que tendrán mayor probabilidad de ingresar a la agenda de gobierno
aquellos problemas que se condigan con un universo de respuestas viables y
recursos disponibles. Con frecuencia, la entrada (y la permanencia) de un problema
a la agenda gubernamental responde a inercias organizacionales. En efecto, las
agencias públicas funcionan respondiendo a problemas ya definidos (en algún
momento histórico), y generalmente dan respuestas similares ante la emergencia
de nuevos problemas. Las concepciones preestablecidas y cristalizadas en la
definición de la misión de un determinado organismo y en sus mecanismos y
procedimientos operacionales pueden, en algunos casos, imponer de hecho una
determinada definición de los problemas que resulta difícil de modificar ante nuevas
circunstancias.

Hay algunas características propias de los problemas que hacen que su ingreso a
la agenda gubernamental se vea facilitado. Contribuyen a concitar la atención
gubernamental aquellos problemas ampliamente conocidos por la ciudadanía, los
que están definidos en términos genéricos y sin tecnicismos, y los que revisten una
fuerte carga emocional o han alcanzado proporciones de crisis.

Finalmente, es necesario considerar la oportunidad del momento en que se intenta

que se produzca este pasaje. Es posible que algunos problemas públicos, por muy
relevantes que sean, no convoquen la atención de las autoridades de gobierno si
justamente en ese momento se encuentran enfrascadas en la resolución de otras
cuestiones. Por el contrario, en algunos casos sucede que se genera una
oportunidad propicia para llamar la atención del gobierno respecto de ciertas
cuestiones. A estas circunstancias o momentos específicos se las llama “ventana
de políticas” (policy windows). Por lo general tienen una duración limitada, de tal
forma que los actores que promueven un determinado problema deben estar
atentos para actuar en el momento indicado.

Para que un problema ingrese en la agenda, hay diferentes actores que lo

promueven. En términos generales, podemos decir que los “expertos” cumplen un
rol central. Quienes tienen conocimiento técnico específico sobre determinadas
cuestiones contribuyen en estas etapas al ofrecer perspectivas que pueden
promover el debate público, moldeando la percepción social sobre determinados
aspectos de la realidad e impulsando conceptualizaciones determinadas de los
mismos. En algunos casos, los expertos se nuclean en colectivos profesionales
(como por ejemplo, en las áreas de educación o salud); en otros casos en entidades
de representación de intereses (cámaras empresariales, sindicatos) o en
organizaciones que promueven valores de tipo genérico en torno a ciertas
cuestiones (tales como derecho a la vida, protección del medio ambiente, por
ejemplo).

La formulación de alternativas

Hasta ahora, hemos dicho que todo problema público es definido de alguna manera.
Y que a nivel social se considera que respecto de él, son las autoridades
gubernamentales, a través del aparato estatal, las que deben tomar intervención.

Ahora bien, ¿cómo actuar ante un determinado problema? Cuando se comienzan a

plantear y a debatir diferentes estrategias para hacerle frente, nos encontramos ya
en la fase de “formulación” de la política. Es muy importante destacar que la manera
en que se haya definido el problema restringe notablemente el proceso de planteo
de las alternativas que serán consideradas en esta fase.
Volviendo al ejemplo acerca de la (in)seguridad, si se ha logrado imponer una
definición según la cual el problema de la inseguridad se asocia a la necesidad de
un mayor control, no podremos esperar que la política pública resultante no sea otra
que la de generar mayores instancias de vigilancia.

Durante la formulación se toma como punto de partida la definición del problema y

se avanza en la identificación más sistemática de los factores que han incidido para
determinar la situación actual (causas), en la trayectoria temporal del problema y en
la estimación de su desarrollo a futuro (previsiones)

Debemos recordar que ninguna política pública se desarrolla en un terreno “virgen”.

Los actores involucrados en cualquier iniciativa seguramente han tenido injerencia
en experiencias previas que, de alguna manera, se vinculan con la que estamos
presentando en la actualidad. Esto resulta particularmente relevante en el caso de
políticas que apelan a la participación ciudadana: si los antecedentes en esta
materia fueron poco exitosos, seguramente se requiera un esfuerzo mayor para
revertir la percepción de que la participación tiene poco sentido o aporta
mínimamente a las decisiones que luego son tomadas.

El conjunto de actores involucrados en la formulación suele estar más restringido:

participan representantes de diferentes poderes del Estado (Congreso, Poder
Ejecutivo) o bien diferentes organizaciones públicas (secretarías, ministerios). La
participación de actores no gubernamentales suele ser comparativamente menor en
esta etapa. Sin embargo, es interesante notar que la creciente conformación de
instancias de participación de organizaciones sociales o actores privados ha ido
permitiendo una mayor presencia (aunque aún restringida) en este momento. La
menor o mayor participación de actores no gubernamentales se vincula, entre otras
cosas, con el sector específico de política.
La discusión de alternativas para hacer frente a un problema supone analizar la
viabilidad de distintos cursos de acción teniendo en cuenta diferentes factores.

- la viabilidad institucional se asocia al mandato (misión, funciones) de la

organización desde la cual se pretende llevar a cabo la política, así como
también a sus características generales.

- la viabilidad política hace referencia a la posibilidad de generar apoyos

suficientes entre los actores involucrados para implementar la política que se
plantea, como así también para lograr disuadir eventuales resistencias o
sortear oposiciones.

- la viabilidad técnica se refiere a la pertinente aplicación del conocimiento a

la hora de plantear la política (definición de la situación, elaboración de
previsiones, determinación de las causas-efectos operantes) así como
también de implementarla (sistemas de información, tecnologías).

- la viabilidad presupuestaria considera la efectiva disponibilidad de los

recursos económicos necesarios para poder llevar a cabo la idea propuesta
y sostenerla en el tiempo.

- la viabilidad social se asocia a la aceptación de la política por parte de

aquellos a quienes ésta se dirige (destinatarios, beneficiarios).

El resultado del proceso de formulación es el “diseño” de la política o programa, lo

que idealmente se plasma en documentos (resolución ministerial que da creación a
un programa, manual de funcionamiento, reglas de procedimiento, entre otros).
Podemos decir entonces que el diseño es el resultado del proceso de formulación.
Enmarca y orienta la posterior implementación y, también, constituye uno de los
parámetros utilizados para evaluar los productos, los resultados y/o los impactos
generados.

5. El cabildeo legislativo

La práctica del cabildeo profesional

La actividad de cabildeo en México, así como en otros países, se caracteriza por

distintas tipologías, que definen sus modalidades de ejercicio y sus alcances.

Así tenemos el cabildeo público, que ejercen los funcionarios de los Poderes de la
Unión entre ellos, y con los actores del sector privado, cámaras, asociaciones y
empresas.

• El cabildeo privado, que ejercen las cámaras, asociaciones y empresas con

los representantes de los poderes de la Unión.

• El cabildeo “ in-house” que ejerce el funcionario que pertenece a una

institución pública u organización de interés privada.

• El cabildeo autónomo, que ejercen los despachos de cabildeo contratados

por las agencias gubernamentales o las cámaras y empresas del sector privado.

• El cabildeo legislativo, que ejercen las agencias gubernamentales, los

representantes del Poder Judicial y los actores del sector privado con el Congreso
de la Unión.

• El cabildeo gubernamental, que ejercen los representantes del Poder Judicial

y los actores del sector privado con las agencias del Poder Ejecutivo.

• El cabildeo judicial, que ejercen agencias gubernamentales y los

representantes del sector privado con los magistrados y funcionarios del Poder
Judicial.
• El cabildeo directo, en el cual se ejercen una serie de actividades
directamente con los tomadores de decisión.

• El cabildeo indirecto, que se ejerce a través de medios de presión e influencia

externos a la esfera propiamente político-legislativa. Es decir, a través de los medios
de comunicación, de información, de cartas, correos, manifestaciones etc.

Cada tipología se distingue por su propia metodología y diversidad de actores.

Por otro lado, y gracias a las modificaciones de los dos Reglamentos Internos del
Senado y de la Cámara de Diputados, tenemos, por la primera vez en la historia en
México, una definición jurídica de la profesión de cabildeo. Si bien hay algunas
diferencias entre las de las dos instituciones, coinciden en el objetivo que es lo de
“promover intereses legítimos de particulares, ante los órganos directivos y
comisiones del Senado o ante senadores, con el propósito de influir en decisiones
que les corresponden en ejercicio de sus facultades”, y “obtener una resolución o
acuerdo favorable a los intereses propios o de terceros”.

Finalmente, las recientes reformas a los reglamentos, prohíben expresamente la

intervención de los legisladores en los asuntos legislativos en que tengan interés
directo de carácter económico o personal, bajo la pena de perder su cargo
representativo.

De esta manera, se crean las condiciones si bien de manera parcial, a la

competencia desleal que ejercían los legisladores frente a los cabilderos
profesionales, en cuanto a que los legisladores cabildeaban de manera directa
asuntos de interés particular de grupos empresariales nacionales e internacionales,
violando de manera evidente el principio representativo que rige cualquier Estado
democrático, y por el cual el legislador está obligado a representar los intereses de
la mayoría, cuidando el beneficio del mayor número de ciudadanos.
Con esta premisa, se dará la pauta para una mayor profesionalización de la
actividad de cabildeo así como de su reglamentación.

El florecimiento del cabildeo en México

Durante los últimos años, aproximadamente a partir de 1997, en nuestro país se

habla cada vez más acerca del cabildeo. Se trata de una actividad para muchos
controvertida, que ha generado diferentes puntos de vista en los ámbitos políticos y
académicos.

Es una disciplina incipiente que efectúan empresas, cámaras empresariales,

organizaciones no gubernamentales, sindicatos y hasta el propio Ejecutivo de la
nación.

Reconociendo que el cabildeo no ha dejado de estar presente en la vida política

nacional, se debe reconocer también que esta actividad se venía realizando bajo
esquemas y perfiles informales sin haber ganado propiamente una identidad como
una actividad profesional, y en las más de las veces, con relativo desprestigio por
ser asociada a una actuación subrepticia y poco transparente.

La pluralidad política abrió las puertas a esta práctica. Cuando dominaba un solo
partido la escena política y parlamentaria nacional, eran suficientes los acuerdos en
el más alto nivel sin tomar en cuenta la composición de los poderes (principalmente
el Legislativo); ahora las autoridades locales y federales son de origen y signo
partidista distintos, y en el Congreso de la Unión ningún partido decide solo.

El cabildeo en México es una actividad que emergió en 1997, cuando ningún partido
político obtuvo la mayoría en el Congreso de la Unión, y hoy se encuentra en plena
consolidación. De esta manera, los empresarios, organizaciones civiles y
funcionarios públicos se vieron en la necesidad de negociar sus propuestas e
intereses con el Poder Legislativo, sin intermediación de canales tradicionales como
los partidos políticos, pero sí por medio de instancias profesionales, que se dedican
a persuadir o a presionar a los legisladores para que tomen decisiones que los
beneficien o que no los perjudiquen.

Desde una visión positiva, el cabildeo se puede considerar como un medio que
permite la activa participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones
públicas. Por otro lado, el negativo, el cabildeo puede encubrir una práctica
reservada a grupos de presión o a grupos específicos, económicamente poderosos,
que buscan tutelar sus intereses haciéndolos pasar como colectivos.

El cabildeo legislativo

Son varios los tipos y modalidades que puede adoptar la actividad del cabildeo; El
cabildeo legislativo es aquél que se ejecuta por grupos, gremios, dependencias
gubernamentales u oficinas especializadas (públicas o privadas) entre otras
organizaciones, ante el Poder Legislativo para impulsar iniciativas y propuestas para
fortalecer la toma de decisiones.

Actores del cabildeo legislativo

Los actores del cabildeo legislativo se dividen en actores pasivos y actores activos.
En este caso, el actor pasivo es el Congreso mexicano, que se ha convertido en un
blanco ideal para algunos grupos de presión. Lo que interesa en este punto son los
actores activos, es decir los emisores de las estrategias de cabildeo. Los actores
activos del cabildeo legislativo más visibles son los empresarios, las agencias
profesionales de cabildeo, las organizaciones ciudadanas u organismos no
gubernamentales y dependencias del Poder Ejecutivo, aunque son los más visibles
no necesariamente son los únicos.
Los detractores del cabildeo sostienen que se trata de una actividad que realizan
únicamente grupos económicamente poderosos para tutelar sus intereses. No
obstante, en México el avance democrático ha consolidado a un nuevo actor
político: la llamada sociedad civil. Este espacio social y los organismos no
gubernamentales (ONG) que lo componen buscan impulsar una nueva identidad
cultural ciudadana que tiene como ejes rectores la ética en lo público, los derechos
humanos y la democracia, así como un objetivo central: promover modelos
diferentes de participación ciudadana para establecer nuevos esquemas de
participación y de relación entre ciudadanos e instituciones de gobierno.

La función que pretenden cumplir con el cabildeo se sustenta en cuatro pilares:

a) Proponer soluciones a problemas sociales, políticos y económicos.

b) Fortalecer el poder de las organizaciones de la sociedad civil.

c) Proponer la participación democrática de los ciudadanos, y

d) Buscar la solidaridad entre los ciudadanos.

6. La negociación del presupuesto y los programas de gasto

El mayor pluralismo del Congreso mexicano modificó la lógica de negociación del

presupuesto a partir de 1997. Al menos hasta 2012, a medida que más actores
intervenían en su aprobación, se generaban incentivos para modificar el proyecto
del Ejecutivo en función de intereses y demandas particulares. Esto se ha traducido
en procesos de negociación mucho más complejos entre ambos poderes.

La elaboración de este capítulo se hizo con base en investigación documental, así

como en la información y los comentarios obtenidos en entrevistas a profundidad a
actores relevantes del proceso presupuestario durante el periodo de estudio:
funcionarios y ex funcionarios de la Secretaría de Hacienda, así como legisladores
especializados en temas presupuestarios.

El proceso de negociación formal del presupuesto inicia el 1 0 de abril de cada año

cuando la Secretaria de Hacienda envía al Congreso las proyecciones
macroeconómicas del siguiente año fiscal. En la práctica, las negociaciones más
intensas comienzan el 8 de septiembre cuando Hacienda entrega el proyecto del
PEF a los diputados, mismo que se turna a la Comisión de Presupuesto y Cuenta
Pública, que está conformada por todos los grupos parlamentarios de manera
proporcional a la composición de la Cámara.

La Comisión de Presupuesto tiene 45 días para elaborar el “Dictamen con proyecto

de decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación”, el cual debe ser votado y
firmado por la mayoría de los integrantes de la Comisión y luego turnado para su
votación en el Pleno. La fecha límite es el 15 de noviembre, salvo los años que
inicia una nueva administración cuando el presupuesto se puede enviar a la Cámara
de Diputados hasta el 15 de diciembre y su aprobación puede ocurrir hasta fines de
dicho mes.

Los actores de la negociación

Por parte del gobierno, los principales actores de la negociación son el presidente
de la República y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de la
Subsecretaría de Egresos. El número de actores del poder Ejecutivo que fungen
como interlocutores con los diputados ha sido una decisión táctica del gobierno en
turno. En los años 90, por ejemplo, las decisiones presupuestarias eran tomadas,
además del presidente de la República, por un grupo reducido de funcionarios
públicos. Un entrevistado dijo que en la segunda parte de esa década, “quienes
decidían realmente eran Santiago Levy y Ernesto Zedillo”, entonces subsecretario
de Egresos y presidente de la República, respectivamente. Muchos protagonistas
de la época coinciden que el presidente Zedillo se involucraba de forma personal en
definir los detalles del presupuesto. En la práctica, dice un entrevistado: “Zedillo era
el secretario de Hacienda”.

En el gobierno de Vicente Fox hubo dos estilos de negociación. Durante los

primeros dos o tres años muchos secretarios cabildeaban con los diputados de
forma directa con el consentimiento o indiferencia del presidente de la República.
Esa fragmentación causó desorden y era un estímulo a la explosión del gasto
público. Según lo manifiesta un entrevistado: “Fox decía ‘sí’ a todos los que le
pedían dinero, y luego era el secretario de Hacienda quien tenía que decir `no´”.

Por parte del Legislativo, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública es el actor

principal y el foro primordial para el análisis presupuestario y su debate en la Cámara
de Diputados. Cualquier cambio se vota por separado en esta comisión antes de
someterlo ante el pleno para su consideración. En esta etapa pueden participar
también otras comisiones legislativas a fin de proponer enmiendas a la Comisión de
Presupuesto.

Es importante señalar que dentro del proceso de negociación hay influencia de otros
actores al interior de la Cámara de Diputados, entre ellos el presidente de la Junta
de Coordinación Política y los coordinadores de los grupos parlamentarios. También
participan organizaciones que tienen una importante representación de diputados,
lo que les da fuerza suficiente para impulsar temas clave de sus agendas, por
ejemplo, la Confederación Nacional Campesina (CNC) que tuvo 72 diputados del
sector campesino en la Legislatura LIX (2003-2006) y alcanzó 85 en la LXI (2009-
2012).

Otros actores también cuentan con gran incidencia en el proceso de negociación,

notablemente los gobernadores, quienes se convirtieron en la década pasada en
los ejes principales de acuerdos y negociaciones informales que luego se
formalizaban en el seno del Congreso. Debido a su fuerza política, que se detona
con la alternancia del 2000, los gobernadores comandaban una influencia decisiva
para orientar el voto de los legisladores de sus entidades, de tal forma que el
ejecutivo debía entablar negociaciones directas con ellos o a través de los
legisladores de sus entidades. Antes del 2000, los gobernadores raramente se
involucraban en las negociaciones. Un entrevistado afirma que, fue a partir de las
reuniones de la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) durante los
años 20022003, que se forman grupos en materia fiscal para dar seguimiento a las
transferencias federales y con ello inicia un activismo creciente para influir en la
negociación del presupuesto. Un ex funcionario de Hacienda recuerda que en aquel
momento sugirió al secretario de Gobernación negociar de forma individual con los
gobernadores en lugar de hacerlo de forma grupal. “La Secretaría de Gobernación,
al fomentar o facilitar la creación de la Conago, acabó uniendo a los gobernadores
y empoderándolos en materia presupuestaria”, señaló.

Finalmente, otro actor relevante que surge en la década del 2000 son los llamados
“gestores de recursos”, entre los que se encuentran cabilderos, representantes de
gobiernos estatales y, en algunos casos, los propios diputados. Los gestores de
recursos impulsan los intereses de gobiernos locales a fin de incluir en el
presupuesto proyectos específicos para sus municipios o estados. Esto lo pueden
hacer acudiendo a la Secretaría de Hacienda para que ésta los incluya desde el
inicio en el proyecto de presupuesto, o bien, a través de la Comisión de Presupuesto
en la Cámara de Diputados.

En el caso de los diputados federales que gestionan recursos, con frecuencia lo

hacen para gobernadores de sus entidades, pero también para organismos
diversos, incluso privados. En los últimos años han surgido acusaciones de que
algunos gobernadores pagan comisiones a diputados por “bajar” recursos a sus
entidades; pero también se ha denunciado a legisladores que de manera proactiva
“extorsionan” a presidentes municipales a quienes ofrecen recursos
presupuestarios a cambio de comisiones: se han mencionado pagos que pueden ir
desde el 10 hasta el 35 por ciento de los recursos extras que se gestionan para un
municipio, o bien, también se ofrecen recursos a cambio de que el ayuntamiento
contrate a determinada constructora para llevar a cabo la obra pública.

Finalmente, en los últimos años se ha gestado una nueva forma de clientelismo que
está trastocando el papel del Congreso en la aprobación del presupuesto: la
asignación de bolsas de recursos por grupo parlamentario o por legislador para libre
etiquetación, eso es, recursos que cada quien asigna por municipio o estado dentro
de un catálogo de ramos o programas. Se trata de un mecanismo atractivo para
muchos legisladores porque les permite canalizar recursos a proyectos específicos
que dan beneficios políticos o económicos pero que no necesariamente contribuyen
a construir un presupuesto integral que contribuya a los objetivos del Plan Nacional
de Desarrollo. Asimismo, asignar bolsas de libre etiquetación por grupo
parlamentario o legislador contribuye al surgimiento de mercados secundarios de
sobornos: cada legislador descubre el poder de su bolsa y la puede intercambiar a
cambio de una comisión. Muchos alcaldes o gobernadores pueden ofrecer
comisiones a cambio de recibir asignación de recursos.

7. El papel de la sociedad civil en las Políticas Públicas

La comunidad puede influir políticamente en la determinación de las políticas

públicas de manera más continuada que a través de los partidos políticos y las
elecciones.

A nivel de la sociedad civil no se puede esperar que los individuos formen grandes
asociaciones voluntarias para fomentar temas de interés público, a menos que
existan condiciones especiales para ello.
Los procesos de concertación suponen la existencia de una serie de factores, tales
como la participación de los agentes sociales en la elaboración y toma de decisiones
de políticas públicas; su responsabilidad respecto a normas de la negociación y su
voluntad de cooperación.

Para que la concertación sea percibida como un ejercicio legítimo y conveniente,

ella debe atender a los diversos intereses y partes. Por otra parte, el consenso
representa una observación en un continuo. Es poco frecuente y poco duradero,
salvo excepciones.

Los acuerdos de concertación deben ser institucionalmente procesados, evitando

reducir a las instituciones democráticas al papel de instancias de mera ratificación
de lo acordado.

Junto al impulso de los acuerdos, se requiere generar escenarios que permitan

encauzar y negociar conflictos e intereses contradictorios; de otro modo el consenso
se puede convertir en su propio enemigo, al intentar reemplazar la dinámica social
por negociaciones cupulares.

En el análisis político suele asumirse muy estrictamente una racionalidad de las

expectativas. Para evaluar sus ganancias con un cambio de política los agentes
deben entender completamente como los afectaría tal cambio, incluyendo sus
efectos generales de equilibrio.

Mediante la participación de personas o grupos ellos pueden influir, hacerse

presentes, en la agenda pública y también en la formulación, ejecución y evaluación
de las políticas públicas.

Esto puede favorecer el tratamiento de los temas públicos, al haber menos temas
“no atribuibles” a algún grupo social
Ella permite una distribución más equitativa del poder y una mayor visibilidad de los
problemas sociales; con frecuencia puede ser la base de capacidades determinadas
en los grupos beneficiarios, además de aumentar la efectividad y la eficacia de las
políticas.

La participación es un modo privilegiado en que los ciudadanos y las organizaciones

que los agrupan puedan hacer valer sus opiniones en el período que va entre un
acto eleccionario y otro.

Ella representa un complemento indispensable de la burocratización de los actos

gubernativos, otorga mayor transparencia al sistema político y agiliza la
consideración de los problemas sociales más relevantes; es también fundamental
si se desea transferir más poder a la ciudadanía o a los potenciales participantes en
otros ámbitos.

La participación es también un modo privilegiado de expresar la participación social;

de hacer presente a los diferentes grupos, tanto en sus demandas específicas,
como en su visión del mundo. Es una manera en la que la sociedad se reconoce a
sí misma.

Desde otro punto de vista, la participación es una avenida de doble tránsito, en la

que puede haber problemas de ida y de vuelta. Por una parte, con ella se abren
posibilidades de la manipulación por quien la organiza o conforma. Por la otra,
también puede ser ocasión de una avalancha, debido a un potencial efecto
multiplicador de las demandas.

En cuanto al número de personas que participa, parece claro que un medio potente
de lograr un aumento de la participación es el desarrollo sostenido de los esfuerzos
de descentralización, ya que con ésta se puede lograr una dimensión más adecuada
para la interacción entre las autoridades y los diversos grupos sociales.
La cercanía entre las autoridades y las comunidades ofrece una mejor capacidad
de respuesta y otorga más transparencia al suministro local de bienes y servicios,
así como un claro incentivo a la introducción de innovaciones a la gestión fiscal local
y a la mayor responsabilidad de la población en la esfera política.

En cuanto a la complejidad de los temas respecto de los cuales puede darse la

participación, cabe preguntarse si ella tiene un límite natural. Sin duda existen
asuntos extremadamente complejos, cuya resolución se vería demorada en caso
de requerir una participación detallada. Por otra parte, tanto la voluntad política de
hacer realidad la participación como la tecnología de comunicaciones, hacen
retroceder dicho límite cada día. Forma parte del desarrollo el que la opinión pública
tenga una capacidad creciente de entender y opinar sobre temas complejos.

Según los temas, la participación puede alcanzar diversos niveles de intensidad,

incluyendo el compartir información, realización de consultas, participación en las
decisiones y/o en la implementación de las políticas.

La organización y la capacitación son requisitos de existencia para la participación

de numerosos grupos sociales. También es necesario un ordenamiento criterioso
de las modalidades de participación y su adecuada jerarquía. Diversas
organizaciones sociales tradicionales han perdido vigencia; por otra parte, nuevas
situaciones en las que la participación sería posible, todavía no encuentran una
expresión institucional adecuada.

La información es un antecedente indispensable de toda participación. Se trata de

información básica, abierta y no predigerida, a la que se pueda acceder libremente.
De este modo puede generarse opinión pública y no sólo preconformarla mediante
encuestas. La tecnología de comunicaciones facilita una interacción significativa,
incluso con grupos mayores. Sin embargo, cuando la sociedad civil tiene fuertes
rasgos tradicionales, incluyendo el autoritarismo, ello dificulta la ocupación de los
espacios naturalmente llamados a la participación.
Las comunidades de políticas son aquellos grupos de especialistas que comparten
una determinada área temática y que tienden a algún grado de relación entre ellos.
Es habitual, sin embargo, que predominen en ella los consultores de empresas.

Por otra parte, y pese a las expectativas a su respecto, el internet no parece haber
modificado de manera importante la política. En lo principal parece haber reforzado
la participación de los diversos sectores con acceso a la tecnología.

Sin embargo, es evidente que en internet ha removido el principal obstáculo a la

democracia directa, cual es la dificultad física de distribuir información, participar en
debates y obtener las votaciones. La perspectiva de crecientes cursos de
democracia directa plantearán la necesidad de nuevas reglas, procedimientos y
desarrollos institucionales.

El acceso a la información se seguirá expandiendo, lo que puede favorecer una

mayor participación. Desde otro punto de vista, es posible que internet se desarrolle
en una herramienta de control social.

La participación puede mejorar la gestión pública de diversos modos:

▪ La información acerca de las necesidades, prioridades y capacidades de las

comunidades o sectores involucrados puede incrementarse;

▪ Los programas pueden ser mejor adaptados a las necesidades locales, lo

que favorece un mejor uso de los recursos;

▪ La entrega de los servicios puede ser de mejor calidad y atender mejor a la

demanda;

▪ Permite movilizar recursos locales;

 ▪ Puede mejorar la gestión gubernamental.

▪ Aporta a la utilización y el mantenimiento de las instalaciones y servicios

Sus inconvenientes incluyen: mayores costos de transacción iniciales; aumento de

las expectativas racionales; eventual captura de recursos del desarrollo por élites
locales; y la posibilidad de sustituir, en vez de complementar, el conocimiento
técnico con la información local.

La producción no lucrativa por la sociedad de bienes o servicios públicos no

exclusivos del estado, requiere del fortalecimiento de las organizaciones sociales
que puedan llevarlo a cabo.

Es de particular importancia reconocer la significación de la "voz" en casos en los

que no hay "salida" factible de los usuarios de determinados servicios públicos; en
casos de monopolios naturales, por ejemplo.

La participación no sólo debe aumentar los canales de expresión a la sociedad civil,

sino también hacerla responsable de sus demandas y preocupaciones.

El aumento de la participación ciudadana requiere también mayores posibilidades

de resistencia legal respecto de las decisiones de gobierno.

La capacitación sobre gestión a líderes elegidos por sus grupos comunitarios puede
contribuir a precisar responsabilidades y facilitar la rendición de cuentas. Por otra
parte, la participación de los usuarios en relación a los servicios aumenta la
accountability de los funcionarios.

La opinión pública puede afectar más la agenda que las políticas. Los actores
visibles tienden a afectar más la agenda, mientras quienes influyen más en las
políticas son menos visibles. Otra de las limitaciones para que la opinión pública
afecte el diseño de las políticas es que muchas esferas importantes son casi
invisibles para el público en general.

En los países cuyos medios de comunicación representan un arco considerable de

las posiciones sobre la agenda, es habitual que dichos medios no tengan una
influencia decisiva en la conformación de ésta. Sin embargo, en los países donde
los medios de comunicación representan opciones pequeñas de la agenda, su
influencia tiende a ser mayor. Contribuye a tal resultado el que la relativa falta de
competencia permite alargar los tiempos de atención sobre temas determinados.

Los medios de comunicación se han erigido en el espacio fundamental de la política,

aquel en el que se forman las opiniones y las decisiones de los ciudadanos. Esto no
quiere decir que los medios de comunicación tengan el poder, pero en ellos se juega
el poder, por lo cual la política tiene que adaptarse a un lenguaje mediático que tiene
tres reglas: simplificación del mensaje, personalización de la política, predominancia
de los mensajes negativos de desprestigio del adversario sobre los positivos que
tienen poca credibilidad.

Todo ello conduce a la política del escándalo como arma fundamental de acceder
al poder, por eliminación del contrario.

En la sociedad civil sólo un número pequeño, aunque creciente, de entidades realiza

planteos integrados de políticas públicas. Las organizaciones de la comunidad
tienen poco acceso a la información, lo que sesga la participación.

Por otra parte, las políticas públicas todavía no reciben la atención que merecen a
nivel académico y de los medios de comunicación.

La discusión habitualmente se ha caracterizado por el predominio de la retórica y la

falta de precisión, mientras el conjunto de políticas reales (de mayor o menor calidad
técnica) resulta privativo de los gobernantes y estudiosos, o aparece de modo
desdibujado en la prensa.

Pareciera, sin embargo que los ejercicios retóricos tienden a concentrarse en unos
pocos temas de alta visibilidad, aunque no siempre de gran interés para la gente.

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