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LEX, DIFUSIÓN Y ANÁLISIS

SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA CIUDAD DE MÉXICO*


DAVID CIENFUEGOS SALGADO
Profesor de la Universidad Americana de Acapulco; e investigador en el Instituto Internacional de
Estudios Políticos Avanzados (UAGro). Miembro SNI-II

*
que ha generado un largo debate y una
extensa memoria de opiniones,
reflexiones y estudios. La polémica se
remonta a sus orígenes en momentos
posteriores a la expedición de la
Constitución de 1824 y no concluye con
los recientes debates al interior de la
Asamblea Constituyente (2016-2017),
creada ex profeso para deliberar,
discutir y aprobar la nueva Constitución
de la Ciudad de México.
Siendo la CDMX el corazón y núcleo
de la vida política nacional, no
descubrimos una reflexión a la altura de
las circunstancias históricas que vive.
Queda la impresión de que las fuerzas
políticas mayoritarias de Asamblea sólo
cumplieron con el acatamiento a los
artículos de la Constitución federal y el
cumplimiento del trámite legislativo sin
agregar una necesaria dosis de
imaginación y originalidad, que
permitiera discutir el carácter político y
jurídico de la gran urbe mexicana.
Preguntas obligadas: ¿no era relevante o
importante?, o ¿no había régimen
interno qué discutir?
1. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA CIUDAD DE Los conceptos y argumentos sobre
MÉXICO EN SU PROPIA CONSTITUCIÓN la soberanía, libertad, autonomía,
La naturaleza jurídica del Distrito capitalidad de la ciudad, así como la
Federal mexicano, ahora Ciudad de relación entre los poderes federales y
México (CDMX), es un tema polémico locales fueron discutidos en la Comisión
*
Versión preliminar de la ponencia presentada
de Principios Generales y en el Pleno de
en la Mesa 8 “CDMX: Capital, Estado y sede de la Asamblea Constituyente, en donde se
los poderes federales”, del XI Congreso dictaminó y aprobó el estatuto jurídico y
Nacional de Derecho Constitucional de los político que tendrá vigencia en distintos
Estados, celebrado en la Ciudad de México, el momentos, de acuerdo con los 39
7 de noviembre de 2017. Agradezco el apoyo artículos transitorios y las resoluciones
en la investigación al Mtro. José Esteban
que determine la Suprema Corte de
Rangel Romero.

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Justicia de la Nación de las controversias o la autonomía de la Ciudad de


y acciones de inconstitucionalidad México, y […].
interpuestas. El párrafo inicial del artículo 122,
El decreto en materia de reforma nos vuelve a cuestionar sobre la
política de la Ciudad de México, distinción en el constitucionalismo
publicado en el DOF del 29 de enero de mexicano entre la soberanía de los
2016, desde nuestra perspectiva no Estados y la autonomía de la Ciudad de
marcó un punto de quiebre sobre la México. Dice el mencionado numeral:
naturaleza jurídico-política de la Ciudad La Ciudad de México es una entidad
de México en cuanto a su papel como federativa que goza de autonomía
pretendido Estado, junto con la en todo lo concerniente a su
condición de Capital de la República y régimen interior y a su organización
sede de los poderes federales. política y administrativa.

Me explico: el Poder Revisor de la Esta distinción entre autonomía y


Constitución al aprobar la reforma soberanía… ¿escamotea el
mencionada no otorgó a la Ciudad de reconocimiento de un régimen interior
México el carácter de Estado libre y respecto del cual haya capacidad
soberano, lo cual se advierte claramente absoluta de decisión?
en el artículo 40 de la CPEUM que señala Como toda reforma constitucional,
a la letra: en este anhelado proyecto no se logró
Es voluntad del pueblo mexicano un modelo ideal –dados los diferentes
constituirse en una República enfoques e intereses que rodearon su
representativa, democrática, laica y discusión en el Congreso de la Unión–, lo
federal, compuesta por Estados que se alcanzó fue una propuesta con
libres y soberanos en todo lo los mayores consensos posibles entre
concerniente a su régimen las distintas fuerzas políticas. De ahí
interior, y por la Ciudad de México, que, en el contenido final se haya
unidos en una federación establecida puesto en entredicho la plena
según los principios de esta ley
democratización y autonomía de la
fundamental.
Ciudad de México. Se sigue hablando de
Es decir, se distingue claramente la contradicción entre una ciudad con
entre “estados libres y soberanos” y la abundantes derechos, pero carente de
Ciudad de México. Tal distinción implica las prerrogativas plenas de un Estado y
que la Ciudad de México no es un con una soberanía incierta, modulada
estado libre y soberano. por el carácter no explícito de Distrito
Esta afirmación se refuerza cuando Federal, aunque evidente por los rasgos
se lee el precepto constitucional que constitucionales.
establece la garantía de su orden Bajo una visión crítica, se cuestiona
jurídico competencial: que la reforma aprobada –
Artículo 103 CPEUM. Los Tribunales de particularmente en los artículos 40, 41,
la Federación resolverán toda 43, 44 y 122 de la Constitución Federal–,
controversia que se suscite dejando en la ambigüedad la naturaleza
[…] del régimen político de la Ciudad, sin
II. Por normas generales o actos de la especificar los alcances del carácter de
autoridad federal que vulneren o Ciudad-Capital y manteniendo
restrinjan la soberanía de los Estados encubierto un control político de la
autoridad federal, vía la asunción de que

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es un distrito federal sede de los la Capital queda como una figura


poderes federales. En ese sentido, la intermedia o nuevamente como una
conformación de la Asamblea entidad federativa sui generis con poca
Constituyente mostró claramente que solvencia para determinar y desplegar
no se trataba de un Estado. Es más, sus facultades legales.
mostró lo que no debe hacerse en una Por añadidura, la denominación de
entidad soberana. Ello porque la Ciudad entidades federativas –que es reiterativa
de México se ve más como un coro de en el decreto de reforma– es una
poder que como una entidad soberana, expresión equivocada que se utilizó
donde la legitimidad de los órganos y “cuando convivían Estados y territorios,
normas proviene de la entonces la referencia a un
voluntad ciudadana. La La supremacía del Estado excluía a los
ausencia de una verdadera territorios. Ahora con esta
ciudadanización del poder
poder federal deja
reforma histórica ya se
y una mayor marcada su influencia extingue el último
burocratización del aparato en la facultad que territorio federal que era
público se suman a la tendrá el Congreso de el Distrito Federal, como
vacilación sobre el antes lo fueron Quintana
esclarecimiento del marco la Unión para expedir Roo y Baja California Sur”.
jurídico-político. las leyes que regulen (González: 29)
De manera señalada, las relaciones entre La supremacía del
el artículo 122 sigue los poderes federales poder federal deja marcada
restringiendo la plena su influencia en la facultad
libertad y autonomía de la y locales
que tendrá el Congreso de
ciudad, eludiendo el la Unión para expedir las
término llano sobre su leyes que regulen las
soberanía como entidad federativa, relaciones entre los poderes federales y
distinta al Distrito Federal, y la locales, así como la facultad exclusiva
incertidumbre que concierne a su de la Cámara de Diputados para la
régimen interior y a su organización aprobación de los recursos
política y administrativa. El concepto de presupuestales que se asignen al fondo
soberanía en la Constitución local quedo de capitalidad. La inclinación reiterada a
encapsulado por las mismas bases del tutelar la autonomía local es una
mencionado artículo, aun cuando en el cuestión que se ha impuesto
debate al interior de la Asamblea históricamente al Distrito Federal y que
Constituyente fue una demanda se mantiene veladamente.
reiterada para esclarecer su
conceptualización jurídica. Bajo esta tesitura, podemos afirmar
que se actualiza la idea de Manuel
Con abundancia, en el Decreto González Oropeza expuesta en el
Constitucional se advierten las Digesto Constitucional Mexicano.
contradicciones sobre la naturaleza Distrito Federal, para afirmar que nada
jurídica y el concepto de soberanía de la ha cambiado con la última Reforma
Ciudad de México. Los artículos 40, 41, política para la Ciudad de México: “Es
43, 44, 103 y 122 reformados identifican incongruente que el Distrito Federal en
a la Ciudad ya sea como Estado México siga manteniendo una categoría
soberano o entidad federativa menor a la de los demás Estados y
autónoma. De aquí, puede inferirse que también tenga una estructura amorfa,

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ya que sin ser Estado tampoco es un republicana, democrática,


territorio federal”. (González y representativa, laica y popular, bajo un
Cienfuegos: 12) sistema de división de poderes,
Hasta aquí, con respecto a las pluralismo político y participación social
bases constitucionales de la Carta (art 1, n 3). Además, que la Ciudad será
Magna sobre el estatus jurídico de la libre y autónoma en cuanto a su
Ciudad de México. Con este mismo régimen interior y a su organización
criterio tenemos que analizar, los política y administrativa (art. 1, n. 4).
aspectos particulares de la Constitución Se puntualiza que las autoridades
local en lo que corresponde al tema que de la Ciudad ejercerán las facultades
nos ocupa, no sin antes advertir que conferidas por la Constitución General
toda reflexión crítica debe estar (art. 122 CPEUM) y todas aquellas que la
encaminada al perfeccionamiento del Carta Magna no concede expresamente
orden jurídico e institucional. a los funcionarios federales (art. 124
Se pretendió que la naturaleza CPEUM) y las previstas en la
jurídica de la Ciudad de México quedara Constitución local. En el numeral 8, se
plasmada en el artículo 1º, numeral 1 de hace referencia al ámbito territorial de
la Constitución local que a la letra la Ciudad establecido en el artículo 44
señala: de la CPEUM y que para mayor
ilustración se compara con la redacción
La Ciudad de México es una
anterior al decreto de reforma
entidad integrante de la
Federación, sede de los poderes constitucional del 29 de enero de 2016.
de la Unión y capital de los
Estados Unidos Mexicanos. Redacción Anterior al Redacción Actual
Pero, ¿en qué cambió? Primero: Decreto
Constitucional 29-01-
nadie dudaba que la Ciudad de México, 2016
antes Distrito Federal, fuera una entidad Artículo 44. La Ciudad Artículo 44. La Ciudad
integrante de la Federación; ya era la de México es el Distrito de México es la entidad
sede de los poderes de la Unión o Federal, sede de los federativa, sede de los
Poderes de la Unión y Poderes de la Unión y
federales; también era capital de los Capital de los Estados Capital de los Estados
Estados Unidos Mexicanos. Unidos Mexicanos. Se Unidos Mexicanos. Se
compondrá del territorio compondrá del territorio
El mismo artículo primero de la que actualmente tiene y que actualmente tiene y
Constitución local, en sus ocho en el caso de que los en el caso de que los
numerales, detalla otras características poderes Federales se poderes Federales se
de la Ciudad al considerar, por ejemplo, trasladen a otro lugar, trasladen a otro lugar,
se erigirá en el Estado se erigirá en un
que la soberanía reside esencial y del Valle de México con Estado de la Unión
originalmente en el pueblo que la los límites y extensión con la denominación
ejercerá a través de los poderes que le asigne el de Ciudad de México.
Congreso General.
públicos y las figuras de democracia
directa y participativa para preservar,
ampliar, proteger y garantizar los Como se puede observar, en el
derechos humanos y el desarrollo contenido de este artículo se intentó
integral y progresivo de la sociedad. zanjar el largo y acalorado debate sobre
(art. 1, n. 2) la naturaleza de la Ciudad y sus
Otras características, establecen alcances en cuanto a sus competencias
que la forma de forma de gobierno será como capital de la Republica y sede de
los poderes federales. A la luz de un

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análisis objetivo se puede afirmar que la mexicano de la siguiente manera: “Las


polémica no fue resuelta y la nueva normas que regulan el sistema federal
Ciudad de México quedo como una mexicano tienen por objeto, de manera
entidad sui generis con un hibrido legal preferente, disponer los términos en que
que seguirá actualizando la discusión se dará la descentralización, distribuir
sobre el tema. La Ciudad de México se facultades entre los poderes centrales y
mantiene con un estatus jurídico los estados, regular las formas de
ambiguo e indeterminado. Es cierto que colaboración entre ellos y prever, de
la Reforma le otorga mayores manera limitativa, las intervenciones
atribuciones en distintos órdenes, pero que entre unos y otros pueden existir.
también queda subordinada explicita e Como un marco general que limita la
implícitamente a los Poderes de la actuación de ambos están los derechos
Federación. humanos y sociales”. (Nava: 123)
En el apartado 5, se abundará La independencia de los Estados
sobre el carácter de la Ciudad de México Unidos (1776), la Revolución Francesa
como capital del país y sede de los (1789) y la invasión napoleónica en
poderes federales, que representa la España (1808) son acontecimientos que
parte complementaria para entender su influyen notablemente en el movimiento
naturaleza jurídico-institucional. No es libertario mexicano y, particularmente,
menor el debate sobre la coexistencia en la vida política de la Ciudad de
de dos formas de gobierno en un México. “El primer destello formal del
territorio tan reducido lo que sí es un deseo de independencia surge
hecho es que no se ha logrado erradicar precisamente del Ayuntamiento de la
intromisiones y deformaciones Ciudad de México”. Contreras: 17)
originadas por la convivencia entre “La Ciudad de México heredo en el
Federación y ciudad. siglo XIX la división territorial que se le
otorgo en 1782: ocho distritos mayores
2. LA EVOLUCIÓN DE LA CIUDAD DE MÉXICO EN y 32 menores. Este diseño se pensó
EL FEDERALISMO MEXICANO para controlar mejor a la población sin
importar a que corporaciones o etnias
El federalismo mexicano ha sido pertenecían cada ámbito quedo bajo la
uno de los temas fundamentales de la potestad de un alcalde cuya
historia constitucional de nuestra intervención era un monopolio
nación, su adopción iniciada en la endógeno de los grupos y transferido al
Constitución de 1824 fue motivo de Estado”. (Cienfuegos y Adán: 264), la
disputadas ideológicas y doctrinarias figura del Ayuntamiento era un
que, desafortunadamente, también instrumento de autogobierno y de
condujeron a disputas políticas negociación con autoridades de mayor
profundas y a guerras civiles jerarquía de las oligarquías locales.
sangrientas. Si el federalismo nacional “Esto explica porque el Ayuntamiento de
fue motivo de pugnas fratricidas, un la Ciudad de México del siglo XIX fue
ingrediente adicional se derivó de la centro de riñas políticas, generadas por
condición política y territorial de la el deseo de una identidad, una figura en
Ciudad de México en la evolución de la que se reflejaran sus intereses y
nuestro complejo federalismo. dejara de ser receptor de mandatos
Elisur Nava define las delegados”. (Cienfuegos y Adán: 264)
características del sistema federal

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En cuanto se tuvo conocimiento de que disponía la creación de un Distrito


la abdicación de los Borbones a favor de Federal como residencia a los supremos
Napoleón y José Bonaparte, el Cabildo poderes de la Federación y abarcando
de la Ciudad de México convocó a una extensión mínima de dos leguas
reunión de órgano colegiado y los cuadradas equivalentes a 8,800 metros
miembros criollos del Ayuntamiento cuadrados dimensiones que contrastan
entre los que destacaban Francisco con el territorio actual de 1,485 km2.
Primo de Verdad y Juan Francisco de Y agrega el Doctor González que:
Azcarate con la venia del virrey José de “Por ello, la Ciudad de México se
Iturrigaray, declaran el 9 de agosto de instauró como capital de la Federación
1808 nulas las referidas abdicaciones y Mexicana, a pesar de un importante
prestos a formar un gobierno propio sector de opinión que identificaba a la
hasta que Fernando VII recobrará su Ciudad de México con un pasado
libertad. colonial y centralista por el que había
“Empero, la mayoría de los atravesado el país, y con el cual se
miembros del Ayuntamiento no quería romper una vez tomada la
aprobaron las acciones emprendidas y decisión política de constituirse en un
se sometieron a la Real Audiencia. sistema federal y presidencialista”.
Aunque tuvo escasas consecuencias la (González: 4)
tentativa sentó las bases para la Es una paradoja que desde sus
reflexión política que ameritaban los orígenes se asociara al Distrito Federal
tiempos difíciles de la Corona Española”. con un distintivo asociado a la
(Cienfuegos y Adán: 265) centralización y unificación del poder
Señala González Oropeza que la político. Los años venideros confirmaron
adopción del sistema federal en México tal rasgo con un territorio altamente
“causó gran malestar pues la dependiente y sujeto a los designios e
descentralización rompería una larga intereses del Ejecutivo federal en turno,
tradición centralista y de unificación del que de cierta forma arraigaron y dieron
poder político […] La idea de igualdad vigencia al régimen presidencialista por
entre los Estados miembros de una varias décadas.
Federación hizo que la Constitución de Es importante resaltar la
1824 adoptara instituciones como el característica de nuestro federalismo y
Senado y estableciera una ciudad como de sus entidades federativas, desde el
asiento de los poderes federales, enfoque del Doctor González Oropeza:
denominada Distrito Federal”. “Al ser México un país constituido en
(González: 4) una República representativa,
Podemos abundar que “la Ciudad democrática y federal, ésta debe estar
de México albergaría a los poderes compuesta sólo por Estados libres y
federales de la nueva República soberanos, tal como se establece en el
mediante la creación de un invento” artículo 40 de la Constitución federal, y
Durante los trabajos del Congreso no por territorios federales, sujetos a la
Constituyente de 1824, se creó una intervención de gobierno federal con
Comisión que se encargaría de analizar una naturaleza ajena al concepto de
y designar dónde se instalaría el entidades federativas con plena
gobierno federal; después de meses de autonomía. El mismo nombre del país
un intenso y polémico debate, el 18 de sugiere esta conclusión, pues el artículo
noviembre de 1824 se emitió un decreto 1º de la Constitución determina que el

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nombre oficial es Estados Unidos “Sin embargo, a partir de la


Mexicanos”. (González: 10) Reforma Constitucional de 1996, el
“Los antiguos territorios federales Distrito Federal no se configuraba como
que existieron de 1824 a 1974 fueron un territorio federal típico, pues sus
excepciones al sistema federal, exigidas autoridades son electas, desde el jefe de
por las circunstancias de identidad gobierno hasta los jefes delegacionales”
política propia para algunas entidades (González: 10). Aquí es donde
que por falta de población y de recursos encontramos un elemento exótico de
propios no podían acceder en ese nuestro federalismo que contrasta con
momento a la categoría plena de otros modelos de capitales del mundo.
estados. No obstante, esta excepción Las razones para crear y mantener este
fue eliminada en 1974 a través de una estatus sui generis de la Capital estaban
reforma constitucional que transformó a fundados en un régimen político
todos los territorios federales entonces autoritario que se desdibujo a partir de
existentes en estados libres y la alternancia política en el Distrito
soberanos. Actualmente, sólo algunas Federal desde 1997 y en la Presidencia
islas están bajo el dominio directo de la de la Republica en el año 2000.
Federación”. Esta alternancia generó la llegada
Desde sus orígenes y hasta 1930, de gobiernos de distinto sello político en
la Ciudad de México estaba constituida ambas posiciones, que derribaron el
por una municipalidad autónoma con mito de la imposible coexistencia entre
distritos y delegaciones aledañas y autoridades de distinta índole. El efecto
subordinadas que correspondían al de esto es una tendencia positiva que
modelo de gobierno de las prefecturas abona en favor de un federalismo sin
francesas. “La Revolución Mexicana dio ataduras ni restricciones y de una
al Distrito Federal la organización existencia de reglas claras en la
municipal con trece ayuntamientos de distribución de competencias y la
elección popular. […] la Constitución del resolución de controversias entre las dos
5 de febrero de 1917 consagró esta esferas de gobierno.
misma organización y la reguló a través Desde nuestro punto de vista, la
de la Ley de Organización del Distrito y Constitución Federal y la de la Ciudad de
Territorios Federales. En 1928 el México aún siguen restringiendo la
presidente electo Álvaro Obregón plena admisión de esta última, como un
promovió una reforma constitucional en estado idéntico y semejante a los otros
la que deroga la organización municipal 31 territorios de la Federación. Hay
del Distrito Federal y, en su lugar, se quienes proponen una redacción más
establecen “Delegaciones Políticas” y clara y precisa sobre el artículo 44 de la
desaparece la figura de gobernador, CPEUM, para darle clara identidad a la
para equipararla a la de un Ciudad de México como Estado. La
departamento administrativo dirigido propuesta en este sentido de González
por un jefe, quien es nombrado y Oropeza nos plantea un ejercicio
removido libremente por el Presidente interesante de reflexión cuando esboza
de la República. Para 1929, la la siguiente redacción normativa:
organización del Distrito se dividiría en La Ciudad de México es el Distrito
la Ciudad de México y doce Federal, sede de los Poderes de la
circunscripciones denominadas Unión y capital de los Estados Unidos
delegaciones”. (González: 8) Mexicanos. La Ciudad de México es un

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estado integrante de la Federación con Las reformas políticas en materia


soberanía en lo que respecta a su del Distrito Federal de 1987, 1993 y
régimen interior y con el territorio que 1996 no dejan de ser avances
actualmente tiene. Su constitución importantes en el propósito de darle
establecerá los derechos humanos, la
gobernabilidad y certeza institucional a
división territorial y la organización de
sus poderes en los términos del
una urbe que ha visto desbordada su
artículo 116 de esta Constitución. Los problemática económica, política y
Poderes Federales serán regulados por social. No obstante, el gran territorio
el Congreso de la Unión y su capitalino no dejó de perder su
protección y mantenimiento será de categoría de gobierno tutelado con un
acuerdo con lo que las leyes marco legal plagado de deficiencias
determinen. (González: 15) constitucionales y legales.
Este audaz planteamiento fue En el 2001, se retomó la ruta
concebido antes de la reforma política y legislativa encaminada a
constitucional del 29 de enero de 2016 y concretar una Reforma Política para el
de la publicación de la Constitución Distrito Federal que clarificara la
local. Por supuesto, que ha quedado naturaleza jurídica de la Ciudad-Capital.
descartada en sus alcances esta La iniciativa de reforma política de 2001,
iniciativa, considerando la realidad de que fue el proyecto más avanzado que
una normatividad ya vigente que no se pudo alcanzar, revalidaba al Distrito
admite retornos, no obstante, es un Federal como sede de los Poderes de la
ejercicio de imaginación sugestivo que Unión y la Capital de los Estados Unidos
se tendrá que retomar a la luz de la Mexicanos; proponía la creación de un
ambigüedad del artículo 44 de la CPEUM Estatuto Constitucional como
y otros correlacionados. instrumento jurídico para la
organización y el funcionamiento de los
poderes locales.
3. LA TRAVESÍA DE LA REFORMA POLÍTICA DE LA
CIUDAD DE MÉXICO 2000-2017 Además, se pretendía establecer la
autonomía de gobierno de los órganos
Los intentos de cambiar la
Ejecutivo, Legislativo y Judicial y dar
naturaleza atípica del Distrito Federal
prioridad al funcionamiento de los
son de larga data, en cada etapa de la
Poderes de la Unión sobre los actos de
historia constitucional mexicana se
autoridades y normas locales, aun bajo
registra una larga sucesión de
controversias constitucionales,
controversias, debates e iniciativas que
facultando al Congreso para dictar las
intentaron modelar un complejo marco
disposiciones necesarias.
normativo de un gobierno interior que
además fuera funcional como capital de Este intento que se forjó desde la
la Republica y sede de los poderes Asamblea Legislativa II Legislatura
federales. En este registro destacan (2000-2003) y que fue avalada por la
leyes orgánicas, decretos, reglamentos, Cámara de Diputados de la LVIII
ordenanzas, bandos y estatutos de toda Legislatura, finalmente fracaso por la
índole que nunca dieron autonomía y oposición del Senado de la Republica
libertad de gobierno, continuidad esgrimiendo que la Asamblea local
institucional y mucho menos derechos carecía de atribuciones para promover
políticos plenos a sus habitantes. una iniciativa de reforma constitucional,
la Suprema Corte ratificó este
argumento sobre la controversia

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constitucional promovida por el órgano El 27 de abril de Un análisis de


legislativo local. 2010 se modifica el
federalismo
En 2010, un proyecto promovido apartado C del artículo
122 Constitucional para comparado y sobre
por la Asamblea Legislativa y el Jefe de
Gobierno, logró consensuar una serie de adecuar la integración y las capitales de las
propuestas que fueron adoptadas por el organización del grandes urbes, nos
Senado de la Republica, el tema de Consejo de la Judicatura
nueva cuenta quedo estancado en la del Distrito Federal; el 9 puede dar rutas para
Cámara alta. Estos intentos, junto con de agosto de 2012, una justipreciar los
diversas iniciativas presentadas en el nueva reforma en avances y
Congreso de la Unión, finalmente no materia política
modifica el artículo 122
limitaciones de
prosperaron por distintas razones entre
estas, la marcada partidización y eliminando la cláusula nuestra sui generis
polarización sobre los distintos temas. de gobernabilidad para Ciudad de México
el Distrito Federal;
En paralelo, la Constitución federal finalmente la gran reforma político-
se iba reformando para resolver las electoral del 10 de febrero de 2014,
distintas cuestiones políticas y sociales impacta en temas sensibles como la
que aquejaban al país y, por añadidura, reelección de legisladores, la
estas modificaciones constitucionales centralización de las elecciones y la
repercutieron en distintos ámbitos del creación de gobiernos de coalición pero
aun Distrito Federal con la consecuente sin tomar en cuenta el estatus de la
homologación en su Estatuto de Ciudad de México.
Gobierno y demás ordenamientos
locales. Por citar los casos más Dichas reformas, en mayor o menor
relevantes, podemos mencionar las grado, tuvieron un impacto sobre temas
siguientes reformas: de gobernabilidad de los poderes en la
Ciudad; y son una muestra de que en la
El 13 de noviembre de 2007, la discusión y aprobación de las grandes
reforma a la CPEUM en materia electoral reformas nacionales, los temas relativos
modifica diversos artículos entre estos el al Distrito Federal permanecieron bajo
122 para facultar a la Asamblea una condición excluyente. En los
Legislativa en materia de campañas y intensos debates nacionales de estos
precampañas electorales, años, las fuerzas políticas mayoritarias
financiamiento, renovación de mantuvieron a la Capital en una posición
consejeros electorales y prohibiciones distante a sus intereses y ajena por
para la contratación de publicidad completo a las dificultades y
electoral en radio y televisión, entre necesidades de sus habitantes.
otros rubros.
En agosto de 2013, el Jefe de
El 7 de mayo de 2008, se reforma Gobierno Miguel Ángel Mancera
la Constitución federal y se faculta a la presentó una iniciativa que reabrió la
Asamblea Legislativa a legislar en lo discusión sobre el tema y que fue una
relativo a la fiscalización local. La condicionante del Partido de la
reforma constitucional de 24 de agosto Revolución Democrática para avalar las
de 2009, modifica el artículo 122 para reformas estructurales del Gobierno
regular las remuneraciones de los federal. La propuesta bosquejaba una
servidores públicos de la Federación y temática común sobre las demandas e
del Distrito Federal. inquietudes planteadas durante años

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por autoridades, legisladores, de políticas y en asuntos de relevancia.


académicos y organizaciones sociales. Las autoridades de gobierno son el
alcalde y el consejo distrital que son
electos por voto popular.
4. SOLUCIONESEN EL FEDERALISMO
COMPARADO El consejo está integrado por 13
miembros que tienen facultades
Un análisis de federalismo legislativas y comités de trabajo que se
comparado y sobre las capitales de las encargan de vigilar las tareas y
grandes urbes, nos puede dar rutas para funciones de gobierno. Tanto el consejo
justipreciar los avances y limitaciones como el alcalde tienen interacción con el
de nuestra sui generis Ciudad de Congreso y las autoridades federales.
México. Las características y Los habitantes del Distrito de Columbia
particularidades de capitales federales no tienen representación en el Senado
representativas en el mundo, son un ni en la Cámara de Representantes.
valioso marco de referencia para trazar
una ruta de soluciones que contribuyan
al perfeccionamiento de nuestro modelo Buenos Aires (Argentina)
capitalino. El artículo 129 de la Constitución
Hemos de referirnos sólo a aquellos de Argentina establece que la ciudad
puntos sustanciales sobre el modelo autónoma de Buenos Aires es la capital
federal de capitalidad que puedan de la Nación, regida bajo un gobierno
ayudarnos a entender las limitaciones autónomo con facultades propias de
de la Ciudad de México y replantearnos legislación y jurisdicción. Es encabezada
si verdaderamente existe la factibilidad por un jefe de Gobierno electo
de aplicar reformas y adiciones que no directamente por mayoría absoluta.
terminen por debilitar los cimientos que Buenos Aires capital, cuenta con
sostienen la nueva estructura normativa una Constitución propia, promulgada
de la Constitución capitalina. como estatuto organizativo y creada por
una representación convocada por el
Washington D.C (Estados Unidos) Congreso de la Nación. “El artículo 3º de
la Constitución establece que el
Los Estados Unidos están gobierno local tiene la obligación de
conformados por cincuenta estados y un cooperar con las autoridades federales
distrito federal; Washington D.C., es que residen en su territorio para el pleno
sede de los poderes federales; el Distrito ejercicio de sus poderes y funciones”.
de Columbia está delimitado en un área (Mejía: 243)
de 179 kilómetros cuadrados, aunque ha
visto rebasado sus límites territoriales y El Poder Legislativo de la Ciudad es
está “dotado de independencia política ejercido por 60 diputados electos por
y administrativa interna y local”. voto directo y cuenta con un poder. Las
autoridades federales que residen en la
El Congreso tiene jurisdicción sobre capital se rigen por una ley especial del
Washington D.C., pero ha delegado Congreso nacional.
funciones de autoridad al gobierno local.
No obstante, es aun considerable el “La ciudad se divide hacia su
control que tienen las autoridades interior en comunas, las cuales se
federales sobre las locales. El Congreso definen como unidades de gestión
interviene en los temas de supervisión política y administrativa con
competencia territorial, que ejercen

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funciones de planificación, ejecución y los mismos derechos de autonomía


control en forma exclusiva o concurrente respecto a los demás estados alemanes.
con el gobierno de la ciudad respecto a “Se divide en Distritos los cuales son
materias diversas”. (Mejía: 243) encabezados por alcaldes, éstos a su
vez se constituyen en representantes,
se conforma así una oficina distrital o
Brasilia (Brasil) consejo de alcaldes. Esta Asamblea
Brasilia es la capital federal de la Distrital de 55 miembros, tiene
República Federativa de Brasil, capacidades de decisión y de cambiar
ocupando un área de 5,822 kilómetros políticas y programas
cuadrados, en el artículo 18 de la gubernamentales”. (Hurtado y Arellano:
Constitución federal se establece que la 156)
Republica se integrará con la Unión, los El Senado es el órgano máximo de
Estados, le Distrito Federal y los gobierno y está integrado por ocho
Municipios, todos autónomos, en los miembros, éste a su vez designa a un
términos de esta Constitución. El Distrito alcalde quien formalmente tiene la
Federal se divide en regiones representación de la Ciudad de Berlín. El
administrativas bajo el principio de alcalde tiene la presidencia del Senado
descentralización. además del voto de calidad en caso de
El Distrito Federal goza de votaciones y asume la responsabilidad
autonomía interna y “tiene atribuciones en la implementación de políticas
tributarias, financieras, penitenciaras, además de presentar informes ante la
económicas, urbanísticas en el ámbito “Cas de los Representantes”.
de su competencia a partir de aquellas Berlín además cuenta con un
que no están señaladas en el texto Parlamento integrado por 130
constitucional. Como régimen federal y representantes y son quienes designan
como consecuencia del proceso de a los integrantes del Senado. Los
democratización local, el Distrito Federal representantes son electos por un
tiene la facultad de diseñar y aprobar su periodo de cuatro años mediante voto
presupuesto”. (Hurtado y Arellano: 156) libre y secreto, no tienen la posibilidad
El poder ejecutivo es encabezado de la reelección inmediata.
por un gobernador y vicegobernador El Poder Judicial recae en una Corte
además cuenta con una Cámara Constitucional que tiene como cabeza al
Legislativa del Distrito Federal que es Presidente de la Suprema Corte Regional
electa cada cuatro años y sin relección de Justicia; el órgano judicial está
inmediata. Cuenta también con un integrado por nueve miembros y que
Poder Judicial representado por un tiene la encomienda de vigilar que las
Tribunal Superior de Justicia que se acciones de la ciudad-estado de Berlín
compone por miembros del Ministerio no contradiga a la Constitución local.
Público.

Madrid (España)
Berlín (Alemania)
Es un municipio capital ubicado
Berlín la capital la República dentro de la Comunidad Autónoma de
Federal Alemana y una de los dieciséis Madrid y como tal puede organizar su
estados federados; como ciudad-estado autogobierno. La Ley de Capitalidad y
cuenta con su constitución propia y con Régimen Especial de Madrid señala la

16
LEX, DIFUSIÓN Y ANÁLISIS

figura del Ayuntamiento de Madrid, La ciudad de Viena tiene un consejo


institución encargada de gobernar el municipal. Un alcalde que es electo por
municipio de Madrid. El artículo 5º de la el consejo municipal y que será
Constitución de España (1978), señala considerado por el Jefe de Estado.
que la capital del Estado es la villa de Cuanta con Senado municipal, elegido
Madrid. por el mismo consejo además de otras
“Para lograr una mejor gestión e instancias o cargos administrativos,
interacción entre la ciudad-capital y la como el gobierno del estado, el director
Comunidad Autónoma de Madrid se creó magistrado y el director de servicios
la Comisión Interadministrativa de administrativos interiores del Estado”.
capitalidad como órgano de cooperación (Hurtado y Arellano: 168)
en materia de seguridad ciudadana y la “La organización local de Viena
celebración de actos oficiales. Pero el señala que los órganos de la comunidad
gobierno de la ciudad recae en un local serán la asamblea de la comunidad
ayuntamiento. En éste hay un esquema local y la oficina municipal local. Las
parlamentario. Se separan las funciones elecciones a estas asambleas se
del pleno del ayuntamiento de las del celebran mediante sufragio igual,
ejecutivo local”. (Hurtado y Arellano: directo, secreto, personal y proporcional
183) de todos los ciudadanos federales que
“La autoridad ejecutiva recae en un tengan su residencia habitual en el
consejo de gobierno con funciones territorio de la asamblea de que se
ejecutivas y administrativas. Es elegido trate”. (Hurtado y Arellano: 168)
por un Presidente, elegido por la
Asamblea entre sus miembros, y 5. LA PROBLEMÁTICA COMPETENCIAL DE LA
nombrado por el Rey. Además de dirigir CIUDAD DE MÉXICO
el consejo de gobierno tiene la suprema
representación de la respectiva Si existen dudas y confusiones
comunidad y la ordinaria del Estado en sobre la interpretación de los artículos
aquella. El Presidente y los miembros 44 y 122 de la CPEUM aplicables a la
del consejo de gobierno son Ciudad de México, los laberintos
políticamente responsables ante la jurídicos se amplían con las
Asamblea”. (Hurtado y Arellano: 184) disposiciones concurrentes que se
establecen en diversas fracciones del
artículo 73 en lo relativo a las facultades
Viena (Austria) del Congreso para regular temas como
Viena, es la capital federal de la salud, los asentamientos humanos, la
Austria y tiene al mismo tiempo la ecología y la seguridad pública y las
categoría de Estado federado. Como facultades competenciales dispuestas
Ciudad-Estado tiene su propia en los artículos 124 y 133 de la Carta
Constitución y es sede de los órganos Magna.
superiores de la Federación. “El texto Es importante retomar algunas
constitucional señala que Viena no reflexiones de González Oropeza sobre
podrá erigirse en Estado independiente la que se ha denominado –
mediante leyes concordantes dictadas erróneamente– la reforma definitiva de
por el Consejo Municipal de Viena y por la Ciudad de México, “La reforma de
el Landtag del estado de Baja Austria”. enero de 2016 le reconoce la categoría
de una entidad federativa autónoma,

17
NOVIEMBRE 2017

pero su plenitud como Estado se como los mecanismos de comunicación


encuentra inmerso en la bruma de la entre autoridades.
indefinición”. (González: 12) Sobre la propuesta del artículo 1º el
Dicha reforma, “logró la autonomía Pleno de la Asamblea Constituyente
de la Ciudad de México pero el artículo aprobó modificaciones al Título,
44 constitucional le impide, todavía, la cambiando el encabezado a
categoría de Estado. Bajo el pretexto de Disposiciones Generales y
que esta ciudad es la sede de los fraccionando y ordenando de distinta
poderes federales, se le ha subyugado forma los numerales. En su mayor parte,
nuevamente contra toda lógica se mantuvo la redacción original,
federalista, pues la tendencia haciendo pocos cambios. No obstante,
consolidada desde 1920 es el hacer a es importante comparar los contenidos
las capitales federales, estados para entender la importancia del
soberanos, como ha sucedido con Viena término de entidad autónoma que
(1920), Berlín (1995) y Buenos Aires asume la Ciudad de México.
(1995). El ejemplo de Washington no
aporta ya nada para México, y está
Proyecto del Jefe de Constitución de la
anquilosado tanto como su sistema Gobierno CDMx Ciudad de México
electoral. (15 Septiembre 2017) (Texto DOF 05 febrero
2017)
El 15 de septiembre de 2016, el Artículo 1 Artículo 1
Jefe de Gobierno de la Ciudad de México De la Ciudad de De la Ciudad de
presentó el proyecto de iniciativa de la México México
Constitución local. Sobre la naturaleza 1. La Ciudad de México 1. La Ciudad de México
es una entidad libre y es una entidad
jurídica de la Ciudad, el proyecto de autónoma en todo lo integrante de la
iniciativa del Jefe de Gobierno se alineó concerniente a su Federación, sede de los
a las bases constitucionales de los régimen interior y a su Poderes de la Unión y
organización política y capital de los Estados
artículos 40, 41, 44 y 122. Se propuso administrativa, parte Unidos Mexicanos.
un título de Principios Generales y De integrante de los
la Relación con los Poderes Estados Unidos
Federales. En el primer caso, quedaron Mexicanos, sede de los
Poderes de la Unión y
incluidos en el artículo 1º los rubros Capital Federal. Adopta
relativos a la naturaleza jurídica de la para su gobierno la
Ciudad, su estatus como capital del país forma republicana,
y sede de los Poderes Federales, democrática,
representativa, laica y
además de la esfera de facultades entre popular bajo un sistema
autoridades locales y funcionarios de división de poderes,
federales. pluralismo político y
participación social.
Para el segundo caso, el proyecto, El numeral 1 del 3. La Ciudad adopta
exponía los principios constitucionales Proyecto de iniciativa se para su gobierno la
de los poderes locales y federales, en el fracciona para forma republicana,
convertirse en un democrática,
artículo 73 se hace alusión a las numeral 3. representativa, laica y
condiciones y la cooperación entre popular, bajo un sistema
poderes locales y federales; sobre los de división de poderes,
pluralismo político y
acuerdos y convenios de participación social.
responsabilidad de sedes diplomáticas, El numeral 1 del 4. La Ciudad es libre y
inmuebles federales y monumentos, así Proyecto de iniciativa se autónoma en todo lo
fracciona para concerniente a su

18
LEX, DIFUSIÓN Y ANÁLISIS

convertirse en un régimen interior y a su Mexicanos y sede de los sede de los Poderes de


numeral 4. organización política y Poderes de la Unión, la Unión, garantizará las
administrativa. garantizará las condiciones necesarias
2. Las autoridades de la 5. Las autoridades de la condiciones necesarias para el ejercicio de las
ciudad ejercen las Ciudad ejercen las para el debido facultades
facultades que les facultades que les funcionamiento de los constitucionales de los
otorga la Constitución otorga la Constitución poderes e instituciones poderes federales y, en
Política de los Estados Política de los Estados federales y cooperará el ámbito de sus
Unidos Mexicanos y Unidos Mexicanos, con los mismos para el competencias,
todas aquellas que ésta todas aquellas que adecuado ejercicio de brindará la
no concede ésta no concede sus atribuciones. colaboración que
expresamente a los expresamente a los requiera la
funcionarios federales. funcionarios Federación en los
federales y las términos de la
previstas en esta Constitución Política
Constitución. de los Estados Unidos
Mexicanos.
2. Las autoridades 2. Las autoridades
El debate sobre la soberanía fue un locales establecerán locales promoverán
tema de amplia discusión por su acuerdos y convenios de acuerdos y convenios
responsabilidad con la Federación, en el
importancia implícita en cuanto a las compartida con las de la ámbito de sus
atribuciones y alcances jurídicos para la federación para competencias, para
Ciudad; finalmente fue descartado en su asegurar el cuidado de asegurar el cuidado de
incorporación al texto constitucional. las sedes diplomáticas y las representaciones
consulados, de los diplomáticas, así como
Asimismo, el término de autonomía bienes inmuebles, la de los bienes inmuebles
quedo en entredicho al argumentarse la monumentalidad y el y patrimonio de la
confusión persistente para definir a la patrimonio histórico y Federación asentados en
Ciudad de México como entidad cultural, administrados el territorio de la Ciudad.
por las autoridades
autónoma o como entidad soberana, en federales, asentados en
los debates se destacó, particularmente, el territorio de la ciudad.
la antinomia que se presenta entre el 3. Las autoridades de la 3. Los recursos que la
ciudad establecerán Ciudad de México
artículo 122 y el 41 de la CPEUM. mecanismos de reciba en su carácter
Sobre el artículo 73, la Asamblea comunicación con las de capital de la
Constituyente determinó cambiar el instancias federales, así República, de
como con las de las conformidad con lo
encabezado de Titulo pasando, De la entidades federativas previsto en el artículo
Relación con los Poderes Federales para que, mediante el 122, apartado B de la
a otro denominado Del Carácter de diálogo, se solucionen Constitución Política
protestas de carácter de los Estados Unidos
Capital de los Estados Unidos social y de cualquier Mexicanos, se
Mexicanos. Asimismo, por los ajustes índole, originadas por ejercerán conforme a
que se hicieron al texto la numeración conflictos que no sean las bases que
se recorrió pasando de ser el artículo 73 de competencia de las establezca la
autoridades de la Ciudad normatividad
a convertirse en el artículo 68. de México y afecten el aplicable.
desarrollo armonioso de
sus actividades
Proyecto del Jefe de Constitución de la cotidianas.
Gobierno CDMx Ciudad de México
(15 Septiembre 2017) (Texto DOF 05 febrero
2017) No obstante, el contenido sí tuvo
Artículo 73 Artículo 68 modificaciones sustanciales que refuerzan
Régimen de Régimen de los ordenamientos del Apartado B del
Capitalidad Capitalidad
artículo 122 como un mecanismo de control
1. La Ciudad de México, 1. La Ciudad de México,
en su calidad de capital en su carácter de indirecto de la Federación hacia la Ciudad
de los Estados Unidos capital de la República y de México. Se percibe en los tres numerales

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NOVIEMBRE 2017

del artículo aprobado, una redacción con un voluntad para asumir la observancia y
sentido de sujeción reflejado implícitamente aplicación de una autonomía responsable.
en el ámbito de las competencias de la
Federación además de la injerencia
6. FUENTES CONSULTADAS
condicionada de los recursos públicos
CAMACHO VARGAS, José Luis, Reformemos juntos la
federales hacia la capital.
Ciudad de México, México, Ediciones Imepol, 2014.
Esta tesis se refuerza, cuando CIENFUEGOS SALGADO, David y ADÁN MORALES, Erika,
observamos que el decreto constitucional “La vida política de la Ciudad de México, 1808-1910”
en CIENFUEGOS SALGADO, David, coord., La vida política
del 29 de enero de 2016 señala en su
de la Ciudad de México y su influencia nacional (1325-
artículo Decimo Transitorio, que el 2016), México, Cámara de Diputados LXIII Legislatura,
Congreso de la Unión tendrá la facultad de 2016.
“expedir las leyes que establezcan las bases CIENFUEGOS SALGADO, David, “La vida política de la
para la coordinación entre los poderes Ciudad de México y el Distrito Federal, 1910-1996” en
CIENFUEGOS SALGADO, David, coord., La vida política de
federales y los poderes locales de la Ciudad la Ciudad de México y su influencia nacional (1325-
de México en virtud de su carácter de 2016), Cámara de Diputados LXIII Legislatura, México
Capital de los Estados Unidos Mexicanos, la 2016.
cual contendrá las disposiciones necesarias Comisión del Distrito Federal, Hacia una
que aseguren las condiciones para el Constitución para la Ciudad de México, México, Senado
de la República, UNAM, 2016.
ejercicio de las facultades que esta CONTRERAS BUSTAMANTE, Raúl, La Ciudad de México
Constitución confiere a los Poderes de la como Distrito Federal y Entidad Federativa, México,
Unión”. Porrúa, 2016.
GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel y CIENFUEGOS SALGADO,
El artículo en alusión, agrega que “la David, Digesto Constitucional Mexicano. Distrito
Cámara de Diputados, al dictaminar el Federal, México, Suprema Corte de Justicia de la
proyecto de Presupuesto de Egresos de la Nación, 2017.
Federación, analizará y determinará los HURTADO, Javier y ARELLANO, Alberto, La Ciudad de
recursos que se requieran para apoyar a la México no es el Distrito Federal, México, UNAM, 2011.
MEJÍA ALCÁNTARA, Ares Nahim, Un nuevo marco
Ciudad de México en su carácter de Capital constitucional para el Distrito Federal mexicano,
de los Estados Unidos Mexicanos y las bases México, Miguel Ángel Porrúa, UNAM, 2006.
para su ejercicio”. NAVA ARTEAGA, Elisur, Derecho Constitucional, 4ª ed.,
El numeral 2, apartado b del artículo México, Oxford University Press, 2013.
21 de la Constitución local, no deja dudas
sobre el control y la disciplina de los flujos
financieros a la Ciudad que se complementa
con la supervisión y vigilancia en los montos
de endeudamiento. Bajo esta perspectiva,
es cuestionable el hablar de una entidad
libre y autónoma y de un sistema de
competencias equilibradas para el ejercicio
de un verdadero federalismo.
La reforma política y la Constitución de
la Ciudad de México no resolverán
mágicamente la larga lista de problemas
acumulados, sin embargo, sí representan un
esquema diferente al viejo molde que
perduró por muchos años. El desafío mayor
está en superar su naturaleza de una
entidad federativa sui generis que sigue
maniatando su progreso jurídico y que
requiere de una normatividad secundaria
creativa y novedosa que supere las
ambigüedades, pero sobre todo una férrea

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