LEX, DIFUSIÓN Y ANÁLISIS
SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA CIUDAD DE MÉXICO*
DAVID CIENFUEGOS SALGADO
Profesor de la Universidad Americana de Acapulco; e investigador en el Instituto Internacional de
Estudios Políticos Avanzados (UAGro). Miembro SNI-II
*
1. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA CIUDAD DE
MÉXICO EN SU PROPIA CONSTITUCIÓN
La naturaleza jurídica del Distrito
Federal mexicano, ahora Ciudad de
México (CDMX), es un tema polémico
*
Versión preliminar de la ponencia presentada
en la Mesa 8 “CDMX: Capital, Estado y sede de
los poderes federales”, del XI Congreso
Nacional de Derecho Constitucional de los
Estados, celebrado en la Ciudad de México, el
7 de noviembre de 2017. Agradezco el apoyo
en la investigación al Mtro. José Esteban
Rangel Romero.
6
que ha generado un largo debate y una
extensa memoria de opiniones,
reflexiones y estudios. La polémica se
remonta a sus orígenes en momentos
posteriores a la expedición de la
Constitución de 1824 y no concluye con
los recientes debates al interior de la
Asamblea Constituyente (2016-2017),
creada ex profeso para deliberar,
discutir y aprobar la nueva Constitución
de la Ciudad de México.
Siendo la CDMX el corazón y núcleo
de la vida política nacional, no
descubrimos una reflexión a la altura de
las circunstancias históricas que vive.
Queda la impresión de que las fuerzas
políticas mayoritarias de Asamblea sólo
cumplieron con el acatamiento a los
artículos de la Constitución federal y el
cumplimiento del trámite legislativo sin
agregar una necesaria dosis de
imaginación y originalidad, que
permitiera discutir el carácter político y
jurídico de la gran urbe mexicana.
Preguntas obligadas: ¿no era relevante o
importante?, o ¿no había régimen
interno qué discutir?
Los conceptos y argumentos sobre
la soberanía, libertad, autonomía,
capitalidad de la ciudad, así como la
relación entre los poderes federales y
locales fueron discutidos en la Comisión
de Principios Generales y en el Pleno de
la Asamblea Constituyente, en donde se
dictaminó y aprobó el estatuto jurídico y
político que tendrá vigencia en distintos
momentos, de acuerdo con los 39
artículos transitorios y las resoluciones
que determine la Suprema Corte de
 LEX, DIFUSIÓN Y ANÁLISIS
Justicia de la Nación de las controversias
y acciones de inconstitucionalidad
interpuestas.
El decreto en materia de reforma
política de la Ciudad de México,
publicado en el DOF del 29 de enero de
2016, desde nuestra perspectiva no
marcó un punto de quiebre sobre la
naturaleza jurídico-política de la Ciudad
de México en cuanto a su papel como
pretendido Estado, junto con la
condición de Capital de la República y
sede de los poderes federales.
Me explico: el Poder Revisor de la
Constitución al aprobar la reforma
mencionada no otorgó a la Ciudad de
México el carácter de Estado libre y
soberano, lo cual se advierte claramente
en el artículo 40 de la CPEUM que señala
a la letra:
Es voluntad del pueblo mexicano
constituirse en una República
representativa, democrática, laica y
federal, compuesta por Estados
libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen
interior, y por la Ciudad de México,
unidos en una federación establecida
según los principios de esta ley
fundamental.
Es decir, se distingue claramente
entre “estados libres y soberanos” y la
Ciudad de México. Tal distinción implica
que la Ciudad de México no es un
estado libre y soberano.
Esta afirmación se refuerza cuando
se lee el precepto constitucional que
establece la garantía de su orden
jurídico competencial:
Artículo 103 CPEUM. Los Tribunales de
la Federación resolverán toda
controversia que se suscite
[…]
II. Por normas generales o actos de la
autoridad federal que vulneren o
restrinjan la soberanía de los Estados
7
o la autonomía de la Ciudad de
México, y […].
El párrafo inicial del artículo 122,
nos vuelve a cuestionar sobre la
distinción en el constitucionalismo
mexicano entre la soberanía de los
Estados y la autonomía de la Ciudad de
México. Dice el mencionado numeral:
La Ciudad de México es una entidad
federativa que goza de autonomía
en todo lo concerniente a su
régimen interior y a su organización
política y administrativa.
Esta distinción entre autonomía y
soberanía… ¿escamotea el
reconocimiento de un régimen interior
respecto del cual haya capacidad
absoluta de decisión?
Como toda reforma constitucional,
en este anhelado proyecto no se logró
un modelo ideal –dados los diferentes
enfoques e intereses que rodearon su
discusión en el Congreso de la Unión–, lo
que se alcanzó fue una propuesta con
los mayores consensos posibles entre
las distintas fuerzas políticas. De ahí
que, en el contenido final se haya
puesto en entredicho la plena
democratización y autonomía de la
Ciudad de México. Se sigue hablando de
la contradicción entre una ciudad con
abundantes derechos, pero carente de
las prerrogativas plenas de un Estado y
con una soberanía incierta, modulada
por el carácter no explícito de Distrito
Federal, aunque evidente por los rasgos
constitucionales.
Bajo una visión crítica, se cuestiona
que la reforma aprobada –
particularmente en los artículos 40, 41,
43, 44 y 122 de la Constitución Federal–,
dejando en la ambigüedad la naturaleza
del régimen político de la Ciudad, sin
especificar los alcances del carácter de
Ciudad-Capital y manteniendo
encubierto un control político de la
autoridad federal, vía la asunción de que
 NOVIEMBRE 2017

es un distrito federal sede de los la Capital queda como una figura

poderes federales. En ese sentido, la intermedia o nuevamente como una
conformación de la Asamblea entidad federativa sui generis con poca
Constituyente mostró claramente que solvencia para determinar y desplegar
no se trataba de un Estado. Es más, sus facultades legales.
mostró lo que no debe hacerse en una Por añadidura, la denominación de
entidad soberana. Ello porque la Ciudad entidades federativas –que es reiterativa
de México se ve más como un coro de en el decreto de reforma– es una
poder que como una entidad soberana, expresión equivocada que se utilizó
donde la legitimidad de los órganos y “cuando convivían Estados y territorios,
normas proviene de la entonces la referencia a un
voluntad ciudadana. La La supremacía del Estado excluía a los
ausencia de una verdadera territorios. Ahora con esta
ciudadanización del poder
poder federal deja
reforma histórica ya se
y una mayor marcada su influencia extingue el último
burocratización del aparato en la facultad que territorio federal que era
público se suman a la tendrá el Congreso de el Distrito Federal, como
vacilación sobre el antes lo fueron Quintana
esclarecimiento del marco la Unión para expedir Roo y Baja California Sur”.
jurídico-político. las leyes que regulen (González: 29)
De manera señalada, las relaciones entre La supremacía del
el artículo 122 sigue los poderes federales poder federal deja marcada
restringiendo la plena su influencia en la facultad
libertad y autonomía de la y locales
que tendrá el Congreso de
ciudad, eludiendo el la Unión para expedir las
término llano sobre su leyes que regulen las
soberanía como entidad federativa, relaciones entre los poderes federales y
distinta al Distrito Federal, y la locales, así como la facultad exclusiva
incertidumbre que concierne a su de la Cámara de Diputados para la
régimen interior y a su organización aprobación de los recursos
política y administrativa. El concepto de presupuestales que se asignen al fondo
soberanía en la Constitución local quedo de capitalidad. La inclinación reiterada a
encapsulado por las mismas bases del tutelar la autonomía local es una
mencionado artículo, aun cuando en el cuestión que se ha impuesto
debate al interior de la Asamblea históricamente al Distrito Federal y que
Constituyente fue una demanda se mantiene veladamente.
reiterada para esclarecer su
conceptualización jurídica. Bajo esta tesitura, podemos afirmar
que se actualiza la idea de Manuel
Con abundancia, en el Decreto González Oropeza expuesta en el
Constitucional se advierten las Digesto Constitucional Mexicano.
contradicciones sobre la naturaleza Distrito Federal, para afirmar que nada
jurídica y el concepto de soberanía de la ha cambiado con la última Reforma
Ciudad de México. Los artículos 40, 41, política para la Ciudad de México: “Es
43, 44, 103 y 122 reformados identifican incongruente que el Distrito Federal en
a la Ciudad ya sea como Estado México siga manteniendo una categoría
soberano o entidad federativa menor a la de los demás Estados y
autónoma. De aquí, puede inferirse que también tenga una estructura amorfa,

8
 LEX, DIFUSIÓN Y ANÁLISIS

ya que sin ser Estado tampoco es un republicana, democrática,

territorio federal”. (González y representativa, laica y popular, bajo un
Cienfuegos: 12) sistema de división de poderes,
Hasta aquí, con respecto a las pluralismo político y participación social
bases constitucionales de la Carta (art 1, n 3). Además, que la Ciudad será
Magna sobre el estatus jurídico de la libre y autónoma en cuanto a su
Ciudad de México. Con este mismo régimen interior y a su organización
criterio tenemos que analizar, los política y administrativa (art. 1, n. 4).
aspectos particulares de la Constitución Se puntualiza que las autoridades
local en lo que corresponde al tema que de la Ciudad ejercerán las facultades
nos ocupa, no sin antes advertir que conferidas por la Constitución General
toda reflexión crítica debe estar (art. 122 CPEUM) y todas aquellas que la
encaminada al perfeccionamiento del Carta Magna no concede expresamente
orden jurídico e institucional. a los funcionarios federales (art. 124
Se pretendió que la naturaleza CPEUM) y las previstas en la
jurídica de la Ciudad de México quedara Constitución local. En el numeral 8, se
plasmada en el artículo 1º, numeral 1 de hace referencia al ámbito territorial de
la Constitución local que a la letra la Ciudad establecido en el artículo 44
señala: de la CPEUM y que para mayor
ilustración se compara con la redacción
La Ciudad de México es una
anterior al decreto de reforma
entidad integrante de la
Federación, sede de los poderes constitucional del 29 de enero de 2016.
de la Unión y capital de los
Estados Unidos Mexicanos. Redacción Anterior al Redacción Actual
Pero, ¿en qué cambió? Primero: Decreto
Constitucional 29-01-
nadie dudaba que la Ciudad de México, 2016
antes Distrito Federal, fuera una entidad Artículo 44. La Ciudad Artículo 44. La Ciudad
integrante de la Federación; ya era la de México es el Distrito de México es la entidad
sede de los poderes de la Unión o Federal, sede de los federativa, sede de los
Poderes de la Unión y Poderes de la Unión y
federales; también era capital de los Capital de los Estados Capital de los Estados
Estados Unidos Mexicanos. Unidos Mexicanos. Se Unidos Mexicanos. Se
compondrá del territorio compondrá del territorio
El mismo artículo primero de la que actualmente tiene y que actualmente tiene y
Constitución local, en sus ocho en el caso de que los en el caso de que los
numerales, detalla otras características poderes Federales se poderes Federales se
de la Ciudad al considerar, por ejemplo, trasladen a otro lugar, trasladen a otro lugar,
se erigirá en el Estado se erigirá en un
que la soberanía reside esencial y del Valle de México con Estado de la Unión
originalmente en el pueblo que la los límites y extensión con la denominación
ejercerá a través de los poderes que le asigne el de Ciudad de México.
Congreso General.
públicos y las figuras de democracia
directa y participativa para preservar,
ampliar, proteger y garantizar los Como se puede observar, en el
derechos humanos y el desarrollo contenido de este artículo se intentó
integral y progresivo de la sociedad. zanjar el largo y acalorado debate sobre
(art. 1, n. 2) la naturaleza de la Ciudad y sus
Otras características, establecen alcances en cuanto a sus competencias
que la forma de forma de gobierno será como capital de la Republica y sede de
los poderes federales. A la luz de un

9
 NOVIEMBRE 2017
análisis objetivo se puede afirmar que la
polémica no fue resuelta y la nueva
Ciudad de México quedo como una
entidad sui generis con un hibrido legal
que seguirá actualizando la discusión
sobre el tema. La Ciudad de México se
mantiene con un estatus jurídico
ambiguo e indeterminado. Es cierto que
la Reforma le otorga mayores
atribuciones en distintos órdenes, pero
también queda subordinada explicita e
implícitamente a los Poderes de la
Federación.
En el apartado 5, se abundará
sobre el carácter de la Ciudad de México
como capital del país y sede de los
poderes federales, que representa la
parte complementaria para entender su
naturaleza jurídico-institucional. No es
menor el debate sobre la coexistencia
de dos formas de gobierno en un
territorio tan reducido lo que sí es un
hecho es que no se ha logrado erradicar
intromisiones y deformaciones
originadas por la convivencia entre
Federación y ciudad.
2. LA EVOLUCIÓN DE LA CIUDAD DE MÉXICO EN
EL FEDERALISMO MEXICANO
El federalismo mexicano ha sido
uno de los temas fundamentales de la
historia constitucional de nuestra
nación, su adopción iniciada en la
Constitución de 1824 fue motivo de
disputadas ideológicas y doctrinarias
que, desafortunadamente, también
condujeron a disputas políticas
profundas y a guerras civiles
sangrientas. Si el federalismo nacional
fue motivo de pugnas fratricidas, un
ingrediente adicional se derivó de la
condición política y territorial de la
Ciudad de México en la evolución de
nuestro complejo federalismo.
Elisur Nava define las
características del sistema federal
10
mexicano de la siguiente manera: “Las
normas que regulan el sistema federal
mexicano tienen por objeto, de manera
preferente, disponer los términos en que
se dará la descentralización, distribuir
facultades entre los poderes centrales y
los estados, regular las formas de
colaboración entre ellos y prever, de
manera limitativa, las intervenciones
que entre unos y otros pueden existir.
Como un marco general que limita la
actuación de ambos están los derechos
humanos y sociales”. (Nava: 123)
La independencia de los Estados
Unidos (1776), la Revolución Francesa
(1789) y la invasión napoleónica en
España (1808) son acontecimientos que
influyen notablemente en el movimiento
libertario mexicano y, particularmente,
en la vida política de la Ciudad de
México. “El primer destello formal del
deseo de independencia surge
precisamente del Ayuntamiento de la
Ciudad de México”. Contreras: 17)
“La Ciudad de México heredo en el
siglo XIX la división territorial que se le
otorgo en 1782: ocho distritos mayores
y 32 menores. Este diseño se pensó
para controlar mejor a la población sin
importar a que corporaciones o etnias
pertenecían cada ámbito quedo bajo la
potestad de un alcalde cuya
intervención era un monopolio
endógeno de los grupos y transferido al
Estado”. (Cienfuegos y Adán: 264), la
figura del Ayuntamiento era un
instrumento de autogobierno y de
negociación con autoridades de mayor
jerarquía de las oligarquías locales.
“Esto explica porque el Ayuntamiento de
la Ciudad de México del siglo XIX fue
centro de riñas políticas, generadas por
el deseo de una identidad, una figura en
la que se reflejaran sus intereses y
dejara de ser receptor de mandatos
delegados”. (Cienfuegos y Adán: 264)
 LEX, DIFUSIÓN Y ANÁLISIS
En cuanto se tuvo conocimiento de
la abdicación de los Borbones a favor de
Napoleón y José Bonaparte, el Cabildo
de la Ciudad de México convocó a
reunión de órgano colegiado y los
miembros criollos del Ayuntamiento
entre los que destacaban Francisco
Primo de Verdad y Juan Francisco de
Azcarate con la venia del virrey José de
Iturrigaray, declaran el 9 de agosto de
1808 nulas las referidas abdicaciones y
prestos a formar un gobierno propio
hasta que Fernando VII recobrará su
libertad.
“Empero, la mayoría de los
miembros del Ayuntamiento no
aprobaron las acciones emprendidas y
se sometieron a la Real Audiencia.
Aunque tuvo escasas consecuencias la
tentativa sentó las bases para la
reflexión política que ameritaban los
tiempos difíciles de la Corona Española”.
(Cienfuegos y Adán: 265)
Señala González Oropeza que la
adopción del sistema federal en México
“causó gran malestar pues la
descentralización rompería una larga
tradición centralista y de unificación del
poder político […] La idea de igualdad
entre los Estados miembros de una
Federación hizo que la Constitución de
1824 adoptara instituciones como el
Senado y estableciera una ciudad como
asiento de los poderes federales,
denominada Distrito Federal”.
(González: 4)
Podemos abundar que “la Ciudad
de México albergaría a los poderes
federales de la nueva República
mediante la creación de un invento”
Durante los trabajos del Congreso
Constituyente de 1824, se creó una
Comisión que se encargaría de analizar
y designar dónde se instalaría el
gobierno federal; después de meses de
un intenso y polémico debate, el 18 de
noviembre de 1824 se emitió un decreto
11
que disponía la creación de un Distrito
Federal como residencia a los supremos
poderes de la Federación y abarcando
una extensión mínima de dos leguas
cuadradas equivalentes a 8,800 metros
cuadrados dimensiones que contrastan
con el territorio actual de 1,485 km2.
Y agrega el Doctor González que:
“Por ello, la Ciudad de México se
instauró como capital de la Federación
Mexicana, a pesar de un importante
sector de opinión que identificaba a la
Ciudad de México con un pasado
colonial y centralista por el que había
atravesado el país, y con el cual se
quería romper una vez tomada la
decisión política de constituirse en un
sistema federal y presidencialista”.
(González: 4)
Es una paradoja que desde sus
orígenes se asociara al Distrito Federal
con un distintivo asociado a la
centralización y unificación del poder
político. Los años venideros confirmaron
tal rasgo con un territorio altamente
dependiente y sujeto a los designios e
intereses del Ejecutivo federal en turno,
que de cierta forma arraigaron y dieron
vigencia al régimen presidencialista por
varias décadas.
Es importante resaltar la
característica de nuestro federalismo y
de sus entidades federativas, desde el
enfoque del Doctor González Oropeza:
“Al ser México un país constituido en
una República representativa,
democrática y federal, ésta debe estar
compuesta sólo por Estados libres y
soberanos, tal como se establece en el
artículo 40 de la Constitución federal, y
no por territorios federales, sujetos a la
intervención de gobierno federal con
una naturaleza ajena al concepto de
entidades federativas con plena
autonomía. El mismo nombre del país
sugiere esta conclusión, pues el artículo
1º de la Constitución determina que el
 NOVIEMBRE 2017
nombre oficial es Estados Unidos
Mexicanos”. (González: 10)
“Los antiguos territorios federales
que existieron de 1824 a 1974 fueron
excepciones al sistema federal, exigidas
por las circunstancias de identidad
política propia para algunas entidades
que por falta de población y de recursos
propios no podían acceder en ese
momento a la categoría plena de
estados. No obstante, esta excepción
fue eliminada en 1974 a través de una
reforma constitucional que transformó a
todos los territorios federales entonces
existentes en estados libres y la alternancia política en el Distrito
soberanos. Actualmente, sólo algunas
islas están bajo el dominio directo de la
Federación”.
Desde sus orígenes y hasta 1930,
la Ciudad de México estaba constituida
por una municipalidad autónoma con
distritos y delegaciones aledañas y
subordinadas que correspondían al
modelo de gobierno de las prefecturas
francesas. “La Revolución Mexicana dio
al Distrito Federal la organización
municipal con trece ayuntamientos de
elección popular. […] la Constitución del
5 de febrero de 1917 consagró esta
misma organización y la reguló a través
de la Ley de Organización del Distrito y
Territorios Federales. En 1928 el
presidente electo Álvaro Obregón
promovió una reforma constitucional en
la que deroga la organización municipal
del Distrito Federal y, en su lugar, se
establecen “Delegaciones Políticas” y
desaparece la figura de gobernador,
para equipararla a la de un
departamento administrativo dirigido
por un jefe, quien es nombrado y
removido libremente por el Presidente
de la República. Para 1929, la
organización del Distrito se dividiría en
la Ciudad de México y doce
circunscripciones denominadas
delegaciones”. (González: 8)
12
“Sin embargo, a partir de la
Reforma Constitucional de 1996, el
Distrito Federal no se configuraba como
un territorio federal típico, pues sus
autoridades son electas, desde el jefe de
gobierno hasta los jefes delegacionales”
(González: 10). Aquí es donde
encontramos un elemento exótico de
nuestro federalismo que contrasta con
otros modelos de capitales del mundo.
Las razones para crear y mantener este
estatus sui generis de la Capital estaban
fundados en un régimen político
autoritario que se desdibujo a partir de
Federal desde 1997 y en la Presidencia
de la Republica en el año 2000.
Esta alternancia generó la llegada
de gobiernos de distinto sello político en
ambas posiciones, que derribaron el
mito de la imposible coexistencia entre
autoridades de distinta índole. El efecto
de esto es una tendencia positiva que
abona en favor de un federalismo sin
ataduras ni restricciones y de una
existencia de reglas claras en la
distribución de competencias y la
resolución de controversias entre las dos
esferas de gobierno.
Desde nuestro punto de vista, la
Constitución Federal y la de la Ciudad de
México aún siguen restringiendo la
plena admisión de esta última, como un
estado idéntico y semejante a los otros
31 territorios de la Federación. Hay
quienes proponen una redacción más
clara y precisa sobre el artículo 44 de la
CPEUM, para darle clara identidad a la
Ciudad de México como Estado. La
propuesta en este sentido de González
Oropeza nos plantea un ejercicio
interesante de reflexión cuando esboza
la siguiente redacción normativa:
La Ciudad de México es el Distrito
Federal, sede de los Poderes de la
Unión y capital de los Estados Unidos
Mexicanos. La Ciudad de México es un
 LEX,
estado integrante de la Federación con
soberanía en lo que respecta a su
régimen interior y con el territorio que
actualmente tiene. Su constitución
establecerá los derechos humanos, la
división territorial y la organización de
sus poderes en los términos del
artículo 116 de esta Constitución. Los
Poderes Federales serán regulados por
el Congreso de la Unión y su
protección y mantenimiento será de
acuerdo con lo que las leyes
determinen. (González: 15)
Este audaz planteamiento fue
concebido antes de la reforma
constitucional del 29 de enero de 2016 y
de la publicación de la Constitución
local. Por supuesto, que ha quedado
descartada en sus alcances esta
iniciativa, considerando la realidad de
una normatividad ya vigente que no
admite retornos, no obstante, es un
ejercicio de imaginación sugestivo que
se tendrá que retomar a la luz de la
ambigüedad del artículo 44 de la CPEUM
y otros correlacionados.
3. LA TRAVESÍA DE LA REFORMA POLÍTICA DE LA
CIUDAD DE MÉXICO 2000-2017
Los intentos de cambiar la
naturaleza atípica del Distrito Federal
son de larga data, en cada etapa de la
historia constitucional mexicana se
registra una larga sucesión de
controversias, debates e iniciativas que
intentaron modelar un complejo marco
normativo de un gobierno interior que
además fuera funcional como capital de
la Republica y sede de los poderes
federales. En este registro destacan
leyes orgánicas, decretos, reglamentos,
ordenanzas, bandos y estatutos de toda
índole que nunca dieron autonomía y
libertad de gobierno, continuidad
institucional y mucho menos derechos
políticos plenos a sus habitantes.
DIFUSIÓN Y ANÁLISIS
Las reformas políticas en materia
del Distrito Federal de 1987, 1993 y
1996 no dejan de ser avances
importantes en el propósito de darle
gobernabilidad y certeza institucional a
una urbe que ha visto desbordada su
problemática económica, política y
social. No obstante, el gran territorio
capitalino no dejó de perder su
categoría de gobierno tutelado con un
marco legal plagado de deficiencias
constitucionales y legales.
En el 2001, se retomó la ruta
política y legislativa encaminada a
concretar una Reforma Política para el
Distrito Federal que clarificara la
naturaleza jurídica de la Ciudad-Capital.
La iniciativa de reforma política de 2001,
que fue el proyecto más avanzado que
se pudo alcanzar, revalidaba al Distrito
Federal como sede de los Poderes de la
Unión y la Capital de los Estados Unidos
Mexicanos; proponía la creación de un
Estatuto Constitucional como
instrumento jurídico para la
organización y el funcionamiento de los
poderes locales.
Además, se pretendía establecer la
autonomía de gobierno de los órganos
Ejecutivo, Legislativo y Judicial y dar
prioridad al funcionamiento de los
Poderes de la Unión sobre los actos de
autoridades y normas locales, aun bajo
controversias constitucionales,
facultando al Congreso para dictar las
disposiciones necesarias.
Este intento que se forjó desde la
Asamblea Legislativa II Legislatura
(2000-2003) y que fue avalada por la
Cámara de Diputados de la LVIII
Legislatura, finalmente fracaso por la
oposición del Senado de la Republica
esgrimiendo que la Asamblea local
carecía de atribuciones para promover
una iniciativa de reforma constitucional,
la Suprema Corte ratificó este
argumento sobre la controversia
13
 NOVIEMBRE 2017

constitucional promovida por el órgano El 27 de abril de Un análisis de

legislativo local. 2010 se modifica el
federalismo
En 2010, un proyecto promovido apartado C del artículo
122 Constitucional para comparado y sobre
por la Asamblea Legislativa y el Jefe de
Gobierno, logró consensuar una serie de adecuar la integración y las capitales de las
propuestas que fueron adoptadas por el organización del grandes urbes, nos
Senado de la Republica, el tema de Consejo de la Judicatura
nueva cuenta quedo estancado en la del Distrito Federal; el 9 puede dar rutas para
Cámara alta. Estos intentos, junto con de agosto de 2012, una justipreciar los
diversas iniciativas presentadas en el nueva reforma en avances y
Congreso de la Unión, finalmente no materia política
modifica el artículo 122
limitaciones de
prosperaron por distintas razones entre
estas, la marcada partidización y eliminando la cláusula nuestra sui generis
polarización sobre los distintos temas. de gobernabilidad para Ciudad de México
el Distrito Federal;
En paralelo, la Constitución federal finalmente la gran reforma político-
se iba reformando para resolver las electoral del 10 de febrero de 2014,
distintas cuestiones políticas y sociales impacta en temas sensibles como la
que aquejaban al país y, por añadidura, reelección de legisladores, la
estas modificaciones constitucionales centralización de las elecciones y la
repercutieron en distintos ámbitos del creación de gobiernos de coalición pero
aun Distrito Federal con la consecuente sin tomar en cuenta el estatus de la
homologación en su Estatuto de Ciudad de México.
Gobierno y demás ordenamientos
locales. Por citar los casos más Dichas reformas, en mayor o menor
relevantes, podemos mencionar las grado, tuvieron un impacto sobre temas
siguientes reformas: de gobernabilidad de los poderes en la
Ciudad; y son una muestra de que en la
El 13 de noviembre de 2007, la discusión y aprobación de las grandes
reforma a la CPEUM en materia electoral reformas nacionales, los temas relativos
modifica diversos artículos entre estos el al Distrito Federal permanecieron bajo
122 para facultar a la Asamblea una condición excluyente. En los
Legislativa en materia de campañas y intensos debates nacionales de estos
precampañas electorales, años, las fuerzas políticas mayoritarias
financiamiento, renovación de mantuvieron a la Capital en una posición
consejeros electorales y prohibiciones distante a sus intereses y ajena por
para la contratación de publicidad completo a las dificultades y
electoral en radio y televisión, entre necesidades de sus habitantes.
otros rubros.
En agosto de 2013, el Jefe de
El 7 de mayo de 2008, se reforma Gobierno Miguel Ángel Mancera
la Constitución federal y se faculta a la presentó una iniciativa que reabrió la
Asamblea Legislativa a legislar en lo discusión sobre el tema y que fue una
relativo a la fiscalización local. La condicionante del Partido de la
reforma constitucional de 24 de agosto Revolución Democrática para avalar las
de 2009, modifica el artículo 122 para reformas estructurales del Gobierno
regular las remuneraciones de los federal. La propuesta bosquejaba una
servidores públicos de la Federación y temática común sobre las demandas e
del Distrito Federal. inquietudes planteadas durante años

14
 LEX, DIFUSIÓN Y ANÁLISIS
por autoridades, legisladores,
académicos y organizaciones sociales.
4. SOLUCIONESEN EL FEDERALISMO
COMPARADO
Un análisis de federalismo
comparado y sobre las capitales de las
grandes urbes, nos puede dar rutas para
justipreciar los avances y limitaciones
de nuestra sui generis Ciudad de
México. Las características y Los habitantes del Distrito de Columbia
particularidades de capitales federales
representativas en el mundo, son un
valioso marco de referencia para trazar
una ruta de soluciones que contribuyan
al perfeccionamiento de nuestro modelo
capitalino.
Hemos de referirnos sólo a aquellos
puntos sustanciales sobre el modelo
federal de capitalidad que puedan
ayudarnos a entender las limitaciones
de la Ciudad de México y replantearnos
si verdaderamente existe la factibilidad
de aplicar reformas y adiciones que no
terminen por debilitar los cimientos que
sostienen la nueva estructura normativa
de la Constitución capitalina.
Washington D.C (Estados Unidos)
Los Estados Unidos están
conformados por cincuenta estados y un
distrito federal; Washington D.C., es
sede de los poderes federales; el Distrito
de Columbia está delimitado en un área
de 179 kilómetros cuadrados, aunque ha
visto rebasado sus límites territoriales y
está “dotado de independencia política
y administrativa interna y local”.
El Congreso tiene jurisdicción sobre
Washington D.C., pero ha delegado
funciones de autoridad al gobierno local.
No obstante, es aun considerable el
control que tienen las autoridades
federales sobre las locales. El Congreso
interviene en los temas de supervisión
15
de políticas y en asuntos de relevancia.
Las autoridades de gobierno son el
alcalde y el consejo distrital que son
electos por voto popular.
El consejo está integrado por 13
miembros que tienen facultades
legislativas y comités de trabajo que se
encargan de vigilar las tareas y
funciones de gobierno. Tanto el consejo
como el alcalde tienen interacción con el
Congreso y las autoridades federales.
no tienen representación en el Senado
ni en la Cámara de Representantes.
Buenos Aires (Argentina)
El artículo 129 de la Constitución
de Argentina establece que la ciudad
autónoma de Buenos Aires es la capital
de la Nación, regida bajo un gobierno
autónomo con facultades propias de
legislación y jurisdicción. Es encabezada
por un jefe de Gobierno electo
directamente por mayoría absoluta.
Buenos Aires capital, cuenta con
una Constitución propia, promulgada
como estatuto organizativo y creada por
una representación convocada por el
Congreso de la Nación. “El artículo 3º de
la Constitución establece que el
gobierno local tiene la obligación de
cooperar con las autoridades federales
que residen en su territorio para el pleno
ejercicio de sus poderes y funciones”.
(Mejía: 243)
El Poder Legislativo de la Ciudad es
ejercido por 60 diputados electos por
voto directo y cuenta con un poder. Las
autoridades federales que residen en la
capital se rigen por una ley especial del
Congreso nacional.
“La ciudad se divide hacia su
interior en comunas, las cuales se
definen como unidades de gestión
política y administrativa con
competencia territorial, que ejercen
 NOVIEMBRE 2017
funciones de planificación, ejecución y
control en forma exclusiva o concurrente
con el gobierno de la ciudad respecto a
materias diversas”. (Mejía: 243)
Brasilia (Brasil)
Brasilia es la capital federal de la
República Federativa de Brasil,
ocupando un área de 5,822 kilómetros
cuadrados, en el artículo 18 de la
Constitución federal se establece que la
Republica se integrará con la Unión, los
Estados, le Distrito Federal y los
Municipios, todos autónomos, en los
términos de esta Constitución. El Distrito
Federal se divide en regiones
administrativas bajo el principio de
descentralización.
El Distrito Federal goza de
autonomía interna y “tiene atribuciones
tributarias, financieras, penitenciaras,
económicas, urbanísticas en el ámbito
de su competencia a partir de aquellas
que no están señaladas en el texto
constitucional. Como régimen federal y
como consecuencia del proceso de
democratización local, el Distrito Federal
tiene la facultad de diseñar y aprobar su
presupuesto”. (Hurtado y Arellano: 156)
El poder ejecutivo es encabezado
por un gobernador y vicegobernador
además cuenta con una Cámara
Legislativa del Distrito Federal que es
electa cada cuatro años y sin relección
inmediata. Cuenta también con un
Poder Judicial representado por un
Tribunal Superior de Justicia que se
compone por miembros del Ministerio
Público.
Berlín (Alemania)
Berlín la capital la República
Federal Alemana y una de los dieciséis
estados federados; como ciudad-estado
cuenta con su constitución propia y con
16
los mismos derechos de autonomía
respecto a los demás estados alemanes.
“Se divide en Distritos los cuales son
encabezados por alcaldes, éstos a su
vez se constituyen en representantes,
se conforma así una oficina distrital o
consejo de alcaldes. Esta Asamblea
Distrital de 55 miembros, tiene
capacidades de decisión y de cambiar
políticas y programas
gubernamentales”. (Hurtado y Arellano:
156)
El Senado es el órgano máximo de
gobierno y está integrado por ocho
miembros, éste a su vez designa a un
alcalde quien formalmente tiene la
representación de la Ciudad de Berlín. El
alcalde tiene la presidencia del Senado
además del voto de calidad en caso de
votaciones y asume la responsabilidad
en la implementación de políticas
además de presentar informes ante la
“Cas de los Representantes”.
Berlín además cuenta con un
Parlamento integrado por 130
representantes y son quienes designan
a los integrantes del Senado. Los
representantes son electos por un
periodo de cuatro años mediante voto
libre y secreto, no tienen la posibilidad
de la reelección inmediata.
El Poder Judicial recae en una Corte
Constitucional que tiene como cabeza al
Presidente de la Suprema Corte Regional
de Justicia; el órgano judicial está
integrado por nueve miembros y que
tiene la encomienda de vigilar que las
acciones de la ciudad-estado de Berlín
no contradiga a la Constitución local.
Madrid (España)
Es un municipio capital ubicado
dentro de la Comunidad Autónoma de
Madrid y como tal puede organizar su
autogobierno. La Ley de Capitalidad y
Régimen Especial de Madrid señala la
 LEX, DIFUSIÓN Y ANÁLISIS
figura del Ayuntamiento de Madrid,
institución encargada de gobernar el
municipio de Madrid. El artículo 5º de la
Constitución de España (1978), señala
que la capital del Estado es la villa de
Madrid.
“Para lograr una mejor gestión e
interacción entre la ciudad-capital y la
Comunidad Autónoma de Madrid se creó
la Comisión Interadministrativa de
capitalidad como órgano de cooperación
en materia de seguridad ciudadana y la
celebración de actos oficiales. Pero el
gobierno de la ciudad recae en un
ayuntamiento. En éste hay un esquema
parlamentario. Se separan las funciones
del pleno del ayuntamiento de las del
ejecutivo local”. (Hurtado y Arellano:
183)
“La autoridad ejecutiva recae en un
consejo de gobierno con funciones
ejecutivas y administrativas. Es elegido
por un Presidente, elegido por la
Asamblea entre sus miembros, y
nombrado por el Rey. Además de dirigir
el consejo de gobierno tiene la suprema
representación de la respectiva
comunidad y la ordinaria del Estado en
aquella. El Presidente y los miembros
del consejo de gobierno son
políticamente responsables ante la
Asamblea”. (Hurtado y Arellano: 184)
Viena (Austria)
Viena, es la capital federal de
Austria y tiene al mismo tiempo la
categoría de Estado federado. Como
Ciudad-Estado tiene su propia
Constitución y es sede de los órganos
superiores de la Federación. “El texto
constitucional señala que Viena no
podrá erigirse en Estado independiente
mediante leyes concordantes dictadas
por el Consejo Municipal de Viena y por
el Landtag del estado de Baja Austria”.
17
La ciudad de Viena tiene un consejo
municipal. Un alcalde que es electo por
el consejo municipal y que será
considerado por el Jefe de Estado.
Cuanta con Senado municipal, elegido
por el mismo consejo además de otras
instancias o cargos administrativos,
como el gobierno del estado, el director
magistrado y el director de servicios
administrativos interiores del Estado”.
(Hurtado y Arellano: 168)
“La organización local de Viena
señala que los órganos de la comunidad
local serán la asamblea de la comunidad
local y la oficina municipal local. Las
elecciones a estas asambleas se
celebran mediante sufragio igual,
directo, secreto, personal y proporcional
de todos los ciudadanos federales que
tengan su residencia habitual en el
territorio de la asamblea de que se
trate”. (Hurtado y Arellano: 168)
5. LA PROBLEMÁTICA COMPETENCIAL DE LA
CIUDAD DE MÉXICO
Si existen dudas y confusiones
sobre la interpretación de los artículos
44 y 122 de la CPEUM aplicables a la
Ciudad de México, los laberintos
jurídicos se amplían con las
disposiciones concurrentes que se
establecen en diversas fracciones del
artículo 73 en lo relativo a las facultades
del Congreso para regular temas como
la salud, los asentamientos humanos, la
ecología y la seguridad pública y las
facultades competenciales dispuestas
en los artículos 124 y 133 de la Carta
Magna.
Es importante retomar algunas
reflexiones de González Oropeza sobre
la que se ha denominado –
erróneamente– la reforma definitiva de
la Ciudad de México, “La reforma de
enero de 2016 le reconoce la categoría
de una entidad federativa autónoma,
 NOVIEMBRE 2017

pero su plenitud como Estado se como los mecanismos de comunicación

encuentra inmerso en la bruma de la entre autoridades.
indefinición”. (González: 12) Sobre la propuesta del artículo 1º el
Dicha reforma, “logró la autonomía Pleno de la Asamblea Constituyente
de la Ciudad de México pero el artículo aprobó modificaciones al Título,
44 constitucional le impide, todavía, la cambiando el encabezado a
categoría de Estado. Bajo el pretexto de Disposiciones Generales y
que esta ciudad es la sede de los fraccionando y ordenando de distinta
poderes federales, se le ha subyugado forma los numerales. En su mayor parte,
nuevamente contra toda lógica se mantuvo la redacción original,
federalista, pues la tendencia haciendo pocos cambios. No obstante,
consolidada desde 1920 es el hacer a es importante comparar los contenidos
las capitales federales, estados para entender la importancia del
soberanos, como ha sucedido con Viena término de entidad autónoma que
(1920), Berlín (1995) y Buenos Aires asume la Ciudad de México.
(1995). El ejemplo de Washington no
aporta ya nada para México, y está
Proyecto del Jefe de Constitución de la
anquilosado tanto como su sistema Gobierno CDMx Ciudad de México
electoral. (15 Septiembre 2017) (Texto DOF 05 febrero
2017)
El 15 de septiembre de 2016, el Artículo 1 Artículo 1
Jefe de Gobierno de la Ciudad de México De la Ciudad de De la Ciudad de
presentó el proyecto de iniciativa de la México México
Constitución local. Sobre la naturaleza 1. La Ciudad de México 1. La Ciudad de México
es una entidad libre y es una entidad
jurídica de la Ciudad, el proyecto de autónoma en todo lo integrante de la
iniciativa del Jefe de Gobierno se alineó concerniente a su Federación, sede de los
a las bases constitucionales de los régimen interior y a su Poderes de la Unión y
organización política y capital de los Estados
artículos 40, 41, 44 y 122. Se propuso administrativa, parte Unidos Mexicanos.
un título de Principios Generales y De integrante de los
la Relación con los Poderes Estados Unidos
Federales. En el primer caso, quedaron Mexicanos, sede de los
Poderes de la Unión y
incluidos en el artículo 1º los rubros Capital Federal. Adopta
relativos a la naturaleza jurídica de la para su gobierno la
Ciudad, su estatus como capital del país forma republicana,
y sede de los Poderes Federales, democrática,
representativa, laica y
además de la esfera de facultades entre popular bajo un sistema
autoridades locales y funcionarios de división de poderes,
federales. pluralismo político y
participación social.
Para el segundo caso, el proyecto, El numeral 1 del 3. La Ciudad adopta
exponía los principios constitucionales Proyecto de iniciativa se para su gobierno la
de los poderes locales y federales, en el fracciona para forma republicana,
convertirse en un democrática,
artículo 73 se hace alusión a las numeral 3. representativa, laica y
condiciones y la cooperación entre popular, bajo un sistema
poderes locales y federales; sobre los de división de poderes,
pluralismo político y
acuerdos y convenios de participación social.
responsabilidad de sedes diplomáticas, El numeral 1 del 4. La Ciudad es libre y
inmuebles federales y monumentos, así Proyecto de iniciativa se autónoma en todo lo
fracciona para concerniente a su

18
 LEX, DIFUSIÓN Y ANÁLISIS

convertirse en un régimen interior y a su Mexicanos y sede de los sede de los Poderes de

numeral 4. organización política y Poderes de la Unión, la Unión, garantizará las
administrativa. garantizará las condiciones necesarias
2. Las autoridades de la 5. Las autoridades de la condiciones necesarias para el ejercicio de las
ciudad ejercen las Ciudad ejercen las para el debido facultades
facultades que les facultades que les funcionamiento de los constitucionales de los
otorga la Constitución otorga la Constitución poderes e instituciones poderes federales y, en
Política de los Estados Política de los Estados federales y cooperará el ámbito de sus
Unidos Mexicanos y Unidos Mexicanos, con los mismos para el competencias,
todas aquellas que ésta todas aquellas que adecuado ejercicio de brindará la
no concede ésta no concede sus atribuciones. colaboración que
expresamente a los expresamente a los requiera la
funcionarios federales. funcionarios Federación en los
federales y las términos de la
previstas en esta Constitución Política
Constitución. de los Estados Unidos
Mexicanos.
2. Las autoridades 2. Las autoridades
El debate sobre la soberanía fue un locales establecerán locales promoverán
tema de amplia discusión por su acuerdos y convenios de acuerdos y convenios
responsabilidad con la Federación, en el
importancia implícita en cuanto a las compartida con las de la ámbito de sus
atribuciones y alcances jurídicos para la federación para competencias, para
Ciudad; finalmente fue descartado en su asegurar el cuidado de asegurar el cuidado de
incorporación al texto constitucional. las sedes diplomáticas y las representaciones
consulados, de los diplomáticas, así como
Asimismo, el término de autonomía bienes inmuebles, la de los bienes inmuebles
quedo en entredicho al argumentarse la monumentalidad y el y patrimonio de la
confusión persistente para definir a la patrimonio histórico y Federación asentados en
Ciudad de México como entidad cultural, administrados el territorio de la Ciudad.
por las autoridades
autónoma o como entidad soberana, en federales, asentados en
los debates se destacó, particularmente, el territorio de la ciudad.
la antinomia que se presenta entre el 3. Las autoridades de la 3. Los recursos que la
ciudad establecerán Ciudad de México
artículo 122 y el 41 de la CPEUM. mecanismos de reciba en su carácter
Sobre el artículo 73, la Asamblea comunicación con las de capital de la
Constituyente determinó cambiar el instancias federales, así República, de
como con las de las conformidad con lo
encabezado de Titulo pasando, De la entidades federativas previsto en el artículo
Relación con los Poderes Federales para que, mediante el 122, apartado B de la
a otro denominado Del Carácter de diálogo, se solucionen Constitución Política
protestas de carácter de los Estados Unidos
Capital de los Estados Unidos social y de cualquier Mexicanos, se
Mexicanos. Asimismo, por los ajustes índole, originadas por ejercerán conforme a
que se hicieron al texto la numeración conflictos que no sean las bases que
se recorrió pasando de ser el artículo 73 de competencia de las establezca la
autoridades de la Ciudad normatividad
a convertirse en el artículo 68. de México y afecten el aplicable.
desarrollo armonioso de
sus actividades
Proyecto del Jefe de Constitución de la cotidianas.
Gobierno CDMx Ciudad de México
(15 Septiembre 2017) (Texto DOF 05 febrero
2017) No obstante, el contenido sí tuvo
Artículo 73 Artículo 68 modificaciones sustanciales que refuerzan
Régimen de Régimen de los ordenamientos del Apartado B del
Capitalidad Capitalidad
artículo 122 como un mecanismo de control
1. La Ciudad de México, 1. La Ciudad de México,
en su calidad de capital en su carácter de indirecto de la Federación hacia la Ciudad
de los Estados Unidos capital de la República y de México. Se percibe en los tres numerales

19
 NOVIEMBRE 2017

del artículo aprobado, una redacción con un voluntad para asumir la observancia y
sentido de sujeción reflejado implícitamente aplicación de una autonomía responsable.
en el ámbito de las competencias de la
Federación además de la injerencia
6. FUENTES CONSULTADAS
condicionada de los recursos públicos
CAMACHO VARGAS, José Luis, Reformemos juntos la
federales hacia la capital.
Ciudad de México, México, Ediciones Imepol, 2014.
Esta tesis se refuerza, cuando CIENFUEGOS SALGADO, David y ADÁN MORALES, Erika,
observamos que el decreto constitucional “La vida política de la Ciudad de México, 1808-1910”
en CIENFUEGOS SALGADO, David, coord., La vida política
del 29 de enero de 2016 señala en su
de la Ciudad de México y su influencia nacional (1325-
artículo Decimo Transitorio, que el 2016), México, Cámara de Diputados LXIII Legislatura,
Congreso de la Unión tendrá la facultad de 2016.
“expedir las leyes que establezcan las bases CIENFUEGOS SALGADO, David, “La vida política de la
para la coordinación entre los poderes Ciudad de México y el Distrito Federal, 1910-1996” en
CIENFUEGOS SALGADO, David, coord., La vida política de
federales y los poderes locales de la Ciudad la Ciudad de México y su influencia nacional (1325-
de México en virtud de su carácter de 2016), Cámara de Diputados LXIII Legislatura, México
Capital de los Estados Unidos Mexicanos, la 2016.
cual contendrá las disposiciones necesarias Comisión del Distrito Federal, Hacia una
que aseguren las condiciones para el Constitución para la Ciudad de México, México, Senado
de la República, UNAM, 2016.
ejercicio de las facultades que esta CONTRERAS BUSTAMANTE, Raúl, La Ciudad de México
Constitución confiere a los Poderes de la como Distrito Federal y Entidad Federativa, México,
Unión”. Porrúa, 2016.
GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel y CIENFUEGOS SALGADO,
El artículo en alusión, agrega que “la David, Digesto Constitucional Mexicano. Distrito
Cámara de Diputados, al dictaminar el Federal, México, Suprema Corte de Justicia de la
proyecto de Presupuesto de Egresos de la Nación, 2017.
Federación, analizará y determinará los HURTADO, Javier y ARELLANO, Alberto, La Ciudad de
recursos que se requieran para apoyar a la México no es el Distrito Federal, México, UNAM, 2011.
MEJÍA ALCÁNTARA, Ares Nahim, Un nuevo marco
Ciudad de México en su carácter de Capital constitucional para el Distrito Federal mexicano,
de los Estados Unidos Mexicanos y las bases México, Miguel Ángel Porrúa, UNAM, 2006.
para su ejercicio”. NAVA ARTEAGA, Elisur, Derecho Constitucional, 4ª ed.,
El numeral 2, apartado b del artículo México, Oxford University Press, 2013.
21 de la Constitución local, no deja dudas
sobre el control y la disciplina de los flujos
financieros a la Ciudad que se complementa
con la supervisión y vigilancia en los montos
de endeudamiento. Bajo esta perspectiva,
es cuestionable el hablar de una entidad
libre y autónoma y de un sistema de
competencias equilibradas para el ejercicio
de un verdadero federalismo.
La reforma política y la Constitución de
la Ciudad de México no resolverán
mágicamente la larga lista de problemas
acumulados, sin embargo, sí representan un
esquema diferente al viejo molde que
perduró por muchos años. El desafío mayor
está en superar su naturaleza de una
entidad federativa sui generis que sigue
maniatando su progreso jurídico y que
requiere de una normatividad secundaria
creativa y novedosa que supere las
ambigüedades, pero sobre todo una férrea

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