2. LAS TRANSICIONES POLITICAS CESAREO R. AGUILERA DE PRAT Catedratico de Ciencia Politica y de la Administracion de la Universitat de Barcelona SUMARIO: I. Cambio, modernizacién y transicién.—II_ Estabilidad, desarrollo y legitimidad.—1I]. Procesos y dindmica de las transiciones.—IV. Liberalizacién y democratizaci6n: principales tipo- logias.—V. Actores y estrategias.— VI. La consolidacién. Bibliografia. Los procesos de cambio politico en Europa del Sur, América Latina y Europa del Este durante los afios setenta/noventa han consolidado las transiciones compa- radas como objeto central de investigacién. Desde los enfoques pioneros sobre el «desarrollo politico», los andlisis mds recientes han privilegiado el papel de los ac- tores y de las estrategias en tales procesos. La dindmica del cambio suele seguir las fases de crisis, preparaci6n, instauracién y consolidaci6n, bien con vias rupturistas o reformistas, y con eventuales desenlaces hibridos. Las transiciones pueden afec- tar al Ambito politico-institucional, al econémico-social y al nacional-territorial. La consolidacién implica que elites y sociedad han aceptado sin reservas las nuevas re- glas del juego politico. I. CAMBIO, MODERNIZACION Y TRANSICION La cafda de regimenes autoritarios de diverso signo y el advenimiento de regi- menes democriticos en tantos lugares y circunstancias tan diferentes en las Ultimas dos décadas constituye un desaffo y una gran oportunidad para los analistas de la politica comparada (Diamond/Linz/ Lipset, 1989; Di Palma, 1990; Gouzaud, 1991, Rustow/Ericsson, 1991). Los procesos de cambio politico en Europa del Sur, Amé- rica Latina y Europa del Este a lo largo de los afios setenta /noventa han conforma- do las transiciones comparadas como objeto central de estudio (Lynn/Schmitter, 1991; Gonzdlez, 1994; Schmitter/Karl, 1994). Con todo, pese a la centralidad de es- tas tres dreas no pueden ignorarse otros importantes procesos de transicién en el Africa negra (Zimbabwe, Surdfrica) y en Asia (Corea del Sur, Filipinas). En cual- quier caso son ya apreciables el esfuerzo teérico y el anélisis empirico de los pro- cesos de cambio politico realizados por la comunidad cientifica al respecto (Herz,1982; Morlino, 1985; Alba, 1987; Dahl, 1989; Huntington, 1990 y 1994; O’Donnell, 1991; Alcantara, 1994). [S41]542 LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLITICAS La crisis de todo tipo de autoritarismos y la proliferacién de transiciones que han dado lugar a reequilibrios estabilizadores, a derrumbamientos completos 0 a la sustitucién gradual de los regimenes preexistentes exige una nueva teorfa. Por ejem- plo, la dicotomia dictadura/democracia no siempre es tan nitida en la practica dada la plasmacién de numerosos modelos hibridos («dictablandas» y «democraduras») con férmulas aperturistas y/o semi-representativas, lo que obliga a matizar el estu- dio comparativo de los sistemas post-autoritarios. En el estudio de las transiciones hay que recuperar conceptos como «desarrollo» y «modernizacién» atribuyéndoles significados mejor delimitados y considerar de modo interrelacionado cuestiones clave como el sistema y el régimen politicos, el papel de las ideologias legitimado- ras y las estructuras de decisién y refuerzo (Morlino, 1985). Probablemente, el mayor problema siga siendo el de dar dignidad teérica auté- noma al fenémeno del cambio politico en todas sus dimensiones al tratarse de una noci6n dindmica. Cambio, desarrollo, modernizacién y transicién son categorias de relacién ya que s6lo son observables en el continuum antes/después. Transicién es todo intervalo temporal que se extiende entre un régimen y otro, es decir, todo el periodo que incluye diversas fases: preparacién, instauracién e inicios de la conso- lidacién. En este lapso las reglas del juego politico no estan bien definidas, de ahi los ajustes/acomodos mutuos entre los actores y sus respectivas estrategias (O’Don- nell, 1991). El concepto de transicién politica remite a un proceso de transforma- ci6n de las reglas y los mecanismos de participacién y comportamiento y ello pue- de no circunscribirse al Ambito institucional, sino afectar también a cuestiones econémico-sociales y nacional-territoriales. En particular, la transici6n democratica supone un proceso de cambio cualita- tivo por el que un régimen autoritario se convierte en pluralista, si bien no siempre el desenlace es tan nitido. Este campo de anilisis parte de las teorias del desarrollo politico formuladas con ocasién de las experiencias modernizadoras de algunos pai- ses ex coloniales, pero la gran incertidumbre de cada proceso hace dificil elaborar una «teorfa general» de las transiciones universalmente valida. Lo tinico casi segu- ro es constatar la existencia de diferentes proyectos segtin los actores en presencia y la presin condicionante de factores estructurales, pero sin poder precisar mas. Por tanto, no es posible, ni siquiera por acumulacién de todos los enfoques acadé- micos, crear tal «teoria general», si bien existen ya acuerdos terminolégicos y con- ceptuales bastante amplios entre los especialistas que coinciden en que el andlisis empirico es el nico camino para profundizar en tales cuestiones. Los estudiosos del desarrollo fueron los pioneros en la materia y en ellos pre- dominé un criterio eurocentrista y una metodologia funcionalista. La gran masa cuantitativa de informacién que acumularon dio escasos resultados extrapolables a mas de un caso (Almond, Apter, Eisenstadt, Hungtington, La Palombara, Powell, Pye, Rustow, Verba), de ahi que resultara imposible elaborar una «teorfa general» satisfactoria. El interés se suscité por la aparicién de numerosos Estados nuevos en el Tercer Mundo y en la vasta literatura sobre desarrollo y modernizacién son per- ceptibles dos constantes: 1) el modelo occidental es directa o indirectamente el prin- cipal referente de comparacién y 2) se aplican mecdnicamente las grandes etapas de la historia occidental al area (Alba, 1987). Antes de los afios setenta los polité- logos privilegiaron el estudio de las precondiciones que favorecian la emergen- cia/estabilidad de las democracias 0 las causas de su quiebra (Linz, 1987). Actual-LAS TRANSICIONES POLITICAS 543 mente se prefiere el concepto de cambio al de desarrollo pues la teoria de las pre- condicones es reduccionista al vincular la democracia al crecimiento socioecond- mico (Lipset, 1987; Dahl, 1989). Los criterios tradicionales (industrializacién, ter- ciarizaci6n, alfabetizaci6n, difusién de las comunicaciones) son mas productos de los procesos democraticos estables que requisitos previos a su existencia. Por ejem- plo: la cultura civica pluralista/consensual (Almond/Verba) s6lo es posible tras una larga fase de consolidacién democratica. En los estudios de las transiciones politicas se han enfatizado las causas de la crisis del régimen autoritario, la estabilidad/inestabilidad de los regimenes politi- cos, el caracter procedimental de los pasos dados y los actores de los cambios (Al- cAntara, 1994). Los analistas ya no se ocupan tanto de las estructuras cuanto de los actores, las estrategias y los procesos politicos. Toda transici6n es un campo subes- pecificado de propésitos que son sdlo esporddicamente convergentes, de ahf el cli- ma de gran incertidumbre que provoca todo cambio de régimen. Este fenémeno es uno de los mas complejos con los que se enfrentan las ciencias sociales: se trata de una constante inevitable presente en todo tipo de regimenes, es dificil establecer re- laciones univocas de causalidad e imposible predecir con seguridad los cambios fu- turos (Dahl, 1989). En consecuencia, aunque el cambio es un proceso permanente y dindmico, admite grados (limitado/profundo) y ritmos (rapido/lento) diferentes. La percepcién de ambos elementos es bastante subjetiva y los analistas no estén exentos de cierta arbitrariedad, mxime si se considera la amplitud del abanico ti- polégico: transiciones de regimenes tradicionales a modernos, de democraticos a autoritarios/totalitarios, de democraticos a otra variante de los mismos (por ejem- plo, del parlamentarismo al presidencialismo) y de autoritarios/totalitarios a demo- craticos (Alba, 1987). La transformacién politica es una categoria de relacién temporal y cualitativa en la que hay que distinguir entre el cambio del régimen y en el mismo (Morlino, 1985; Rouquié, 1985). Los regimenes pueden experimentar procesos de instaura- cién, consolidacién, crisis, reequilibrio, decadencia, derrumbamiento, derrocamiento y, en su caso, restauracién. Los cambios pueden deberse a causas externas (Alema- nia y Jap6n tras 1945), endégenas (Espafia tras 1975) 0 a una combinacién de am- bas (Italia entre 1943 y 1945). Las teorfas sobre la quiebra de los regimenes resal- tan la diversidad de factores que intervienen al respecto, como las estructuras socio-econémicas, los procesos politicos y las tradiciones culturales. No obstante, suele ser fuerte la tentaci6n de recurrir a criterios monocausales y/o deterministas: 1) el punto de vista econdmico reduce la politica a un epifenémeno de las estructuras econémicas (es paradigmatica, en este sentido, cierta tradicién marxista basada en la teorfa de los «modos de produccién»); 2) el criterio sociolégico considera que la movilidad social afecta a las demandas y exige nuevos recursos, lo que puede pro- vocar problemas de sincronizacién (Apter, Hungtington) y acelerar el cambio polf- tico (esta aproximacion es tipica de funcionalistas y sistemistas); 3) el enfoque di- rectamente politico subraya la centralidad de los actores y las instituciones que inciden en el aumento de las demandas de participacién y control (Rouquié, 1985). En realidad, las crisis pueden ser de muy diferentes tipos: de penetracién/inte- graci6n, de identidad/legitimacién, de participacién y de distribucién. En las tran- siciones de los afios setenta/noventa en los tres principales escenarios son obser- vables factores diversos. Asi: 1) Genéricos. Entre los ex6genos sobresalen los544 LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLITICAS procesos de apertura econémica y la presién internacional y entre los endégenos los cambios en la composicién de las elites, las modificaciones de los recursos y los valores y la movilizacién popular. 2) Especificos. Son destacables la incapacidad de la coalicién dominante para adaptarse a las nuevas circunstancias y la ineficacia para reproducir el régimen. 3) Determinantes. Crisis de la legitimidad autoritaria, aumento del ntimero de socios insatisfechos en la coalicién dominante, erosién de la capacidad del régimen para limitar la expansién del pluralismo y aumento de la movilizacién social que disminuye las posibilidades de la represin. I. ESTABILIDAD, DESARROLLO Y LEGITIMIDAD Mientras que el juicio de legitimidad es de naturaleza normativa y su justifica- cién es moral el juicio de estabilidad es descriptivo y su verdad/falsedad depende de la existencia de caracteristicas empiricamente comprobables. En la realidad hay sistemas juridicos eficaces pero injustos y sistemas politicos estables pero ilegiti- mos. En definitiva, hay que distinguir entre estabilidad y legitimidad: ésta ayuda a la estabilidad, pero no es estrictamente indispensable para la misma. Por lo demas, estabilidad no es inmovilismo pues los regimenes cambian continuamente para adap- tarse a la evoluci6n sistémica y a las mutaciones del entorno. En el andlisis de las causas de la inestabilidad no siempre ciertos indicadores son seguros: por ejemplo, la inestabilidad gubernamental puede ser funcional para la estabilidad de ciertos re- gimenes (la I Reptilica italiana) y, en otros contextos, el crénico golpismo no afec- 16a la continuidad del sistema (algunos paises latinoamericanos). En general, la es- tabilidad depende de la legitimidad y de la eficiencia, es decir, del consenso y el rendimiento funcional. La frontera entre la estabilidad y la inestabilidad no es pre- cisa ya que intervienen factores aleatorios en su definicién, de ahi que la percep- ci6n social de uno u otro estado sea fundamental, aunque el grado real de una cri- sis pueda no ser tan grande como parezca (Rouquié, 1985; Garzén Valdés, 1987; Dobry, 1992). __ _ Los procesos de formacién de los Estados nacionales tras la descolonizacién de Africa y Asia favorecieron los estudios sobre el desarrollo politico que debia su- poner el progresivo autogobierno social favorecido por la prosperidad econé y laculturalizacién. Las teorfas de la dependencia criticaron tal criterio por sus pre- juicios ideolégicos y por difuminar los aspectos negativos de la modernizaci6n al considerar que los paises subdesarrollados jamds podrian progresar a causa del ca- pitalismo internacional. El caso es que el eficaz desarrollismo de algunos paises asidticos durante los afios ochenta relativiz6 tal interpretacién y, de paso, la teoria que vinculaba la prosperidad econdémica y la democracia. La modernizaci6n es un tipo de desarrollo multifacético, con generalidad infe- tior y limitado a ambitos temporales precisos, que abarca diversas 4reas y que no implica necesariamente racionalizacién de la autoridad, aunque pueda favorecerla. Por lo demas, no debe confundirse modernizacién con democratizaci6n, pues se tra- ta de un proceso de «puesta al dfa» del régimen politico. Hoy en dia ha disminuido el interés por los paises «en vias de desarrollo», pero ha aumentado la preocupacién por las transiciones que impliquen la ¢xtensién de los derechos de ciudadania y el refuerzo del pluralismo social. De un interés por los cambios en la estructura de lasLAS TRANSICIONES POLITICAS 545, clases sociales se ha pasado al estudio de las elites y las dindmicas de los procesos de cambio (Hungtington, 1994). Aunque el cambio de régimen es un fenémeno relativamente frecuente, el de sistema es mas excepcional. En efecto, el régimen no es el sistema pues éste co- rresponde a una realidad mas amplia que la estrictamente politico-institucional. Si bien no hay plena unanimidad académica, la mayorfa de los especialistas se incli- na por distinguir las estructuras de la autoridad politica (el régimen) de la «comu- nidad» politica (el sistema). En todo caso si hay acuerdo sobre la relevancia de la legitimidad a la hora de analizar las crisis politicas. Esta no deriva tanto de la pro- pia legalidad del régimen cuanto de la aceptacién social del mismo por su idonei- dad funcional. Por tanto, dependiendo de cémo los actores més significativos de una sociedad perciban la legitimidad de un régimen éste serd estable o no. El funda- mento de la legitimidad que se ha generalizado en la cultura politica mundial a fi- nes del siglo XX —al menos formalmente— reside en el principio democratico-re- presentativo universal y en la regulacién constitucional del Estado, pues las alternativas de tipo totalitario y autoritario estén desprestigiadas en todos los sentidos (O’Don- nell, 1991). Otra cuestidn es la relacionada con la eficacia (capacidad de traducir las deci- siones en hechos) y la eficiencia (el coste practico de lo anterior, es decir, los re- sultados) para satisfacer las demandas de la poblacién (Deutsch, 1985). En todo caso, el mero «eficientismo» acaba siendo insuficiente para los regimenes autorita- rios, mientras que su eventual deterioro en los democraticos puede ser compensa- do gracias a sus estructuras pluralistas. Para reforzar la legitimidad es preferible es- tratégicamente la adhesidn social a la mera aceptacién pasiva del régimen, de ahi la importancia del consenso civico de fondo (Morlino, 1985). Por lo demés, no es. empiricamente constatable la supuesta incompatibilidad entre el mercado y la de- mocracia pues, pese a sus contradicciones, se constata que las democracias mas es- tables son precisamente las de los paises de capitalismo organizado mas desarro- Ilados, sin que tal realidad establezca una correlaci6n necesaria entre ambos factores. Ill. PROCESOS Y DINAMICA DE LAS TRANSICIONES Un proceso de transicién politica hacia la democracia es el espacio de tiempo que discurre entre la crisis de un régimen autoritario y la instauracién de un siste- ma pluralista. En esta circunstancia es importante analiz 1 papel de las elites: la coalicidn autoritaria puede entender el proceso de tran: n como una fase de re- equilibrio del régimen, mientras que la oposicién puede percibir ciertas medidas li- beralizadoras como camino hacia la democracia. Las principales fases de un pro- ceso genérico de transicion son: 1) crisis del régimen autoritario, 2) preparacién (pugna entre el poder y la oposicién), 3) decisin/instauracién con la superacién del régimen existente y 4) consolidacién y persistencia (habituacién) (Morlino, 1985; Alcantara, 1994; Shaim/Linz, 1995). La fase de la instauraci6n es particularmente relevante pues amplia la partici paci6n, da paso a la competencia abierta de las elites, asume nuevos valores legiti- madores (la «soberania popular») y prefigura un sistema de partidos. En este senti- do, los procesos electorales fundacionales son la expresién culminante de la transici6n546 LOS AUTORITARISMOS Y LAS TRANSICIONES POLITICAS, democritica pues definirén procedimientos ¢ instituciones. De entrada, parece pre- ferible la representaci6n proporcional y una politica de coaliciones multiples antes que un precoz «mayoritarismo» y una rdpida alternancia de dos grandes partidos. De ordinario, las primeras elecciones suelen tener una alta participacién y abren un debate general sobre el nuevo régimen. Para la consolidaci6n puede ser importan- te que las elecciones fundacionales generen un sistema de partidos equilibrado que pivote alrededor de formaciones predispuestas a los acuerdos y que las principales opciones politico-sociales obtengan representacion (si la derecha o la izquierda es- tan sub/sobrerrepresentadas surgiran problemas de legitimacidn/consolidacién: Por- tugal, 1974-1976; Nicaragua, 1979-1990; EI Salvador, durante los afios ochenta). Eventualmente pueden darse amenazas involucionistas durante el proceso de transici6n a causa de la conspiracién de los sectores «duros» del anterior régimen autoritario que se sienten marginados en la nueva situacidn. A veces, sin interven- cién directa, ciertas presiones pueden conseguir limitar la liberalizacién y la de- mocratizacién. A largo plazo, un s6lido acuerdo entre los «blandos» y la oposiciGn hace mds duradero el pacto democratico aunque conlleve ciertas limitaciones. Sila oposicién radicaliza en exceso su politica puede hacer que los «blandos» evaltien de otra forma su apoyo al cambio y den marcha atrds. Asi, por ejemplo, amenazas a las estructuras verticales de los mandos militares 0 a la alta nomenklatura, inte- gridad territorial del Estado, posicién del pais en las alianzas internacionales, dere- chos de propiedad/mercado, incitacin/uso de la violencia. Ademas, para que la transicién culmine con éxito es fundamental que una parte significativa del em- presariado y el mundo financiero o los sectores decisivos de la nomenklatura estén dispuestos a abandonar el régimen autoritario. El nuevo régimen puede optar por recuperar el ordenamiento democratico an- terior (Uruguay, Argentina), elaborar uno nuevo (Espaiia, Brasil, Hungria) o dar paso a una coexistencia de ciertas normas procedentes del autoritarismo y de regu- laciones democraticas nuevas (Chile, Polonia). La fase de la consolidaci6n signifi- ca la «congelacién» de las caracteristicas esenciales del nuevo régimen democrati co y la «habituacién» de las elites y la sociedad que hace imposible la involucién autoritaria. A la hora de analizar la crisis del régimen autoritario es relevante considerar su origen, la coalicién politico-social que lo apoyé, el grado de movilizacién popular suscitado, el nivel de institucionalizacién, las necesidades socioecondémicas y cultu- rales y la cuestién de la legitimidad. En efecto, las caracteristicas del régimen auto- ritario pueden ser relevantes para uno u otro tipo de eventual transicién segiin sea tradicional, totalitario, burocratico-militar 0 de socialismo real. Estos dos tltimos ti- POs son precisamente los mds relevantes para analizar los procesos de los afios se- tenta/noventa. Asi, uno de los factores que contribuye a explicar el activismo politi- co de los militares es el de la transformacién social de las fuerzas armadas que se ven sometidas alas més diversas presiones civiles. Asimismo, el golpismo es un in- dicador de una seria debilidad de los principios pluralistas, las instituciones repre- sentativas y los agentes de mediacién. En ciertos contextos ha sido habitual la ten- dencia de los militares a proclamarse como los reales depositarios de la soberania nacional y la expresi6n auténtica de la voluntad popular, férmulas que no hacen mas que agravar los problemas durante la transicién (Santamaria, 1982; Baloyra, 1987; Athier, 1990; Highley/Gunther, 1992; Sanchez Lépez, 1993; Cohen, 1994).