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HACIA LA BÚSQUEDA DE UN NUEVO INSTRUMENTO DE FOCALIZACION
PARA LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS DESTINADOS A LA INVERSIÓN SOCIAL ADICIONAL
EN EL MARCO DE LA LUCHA CONTRA LA POBREZA
INDICE DE CONTENIDO
RESUMEN EJECUTIVO_________________________________________________________ 5
INTRODUCION ________________________________________________________________ 9
I. PROPUESTA METODOLOGICA_____________________________________________ 11
1.1 Definición de pobreza ___________________________________________________ 11
1.2 Justificando el uso del Gasto per cápita de los Hogares como variable relevante_____ 12
1.3 Fuentes de información __________________________________________________ 13
1.4 Especificación del Modelo ________________________________________________ 13
1.5 Canastas para la obtención de los hogares pobres _____________________________ 14
ANEXO ______________________________________________________________________ 27
A. VARIABLES COMUNES AL CENSO 1993 Y ENAHO 1997 _______________________ 27
B. LISTA DE VARIABLES EXPLICATIVAS DEL MODELO ________________________ 27
C. RESULTADOS ECONOMETRICOS __________________________________________ 30
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INDICE DE CUADROS
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EN EL MARCO DE LA LUCHA CONTRA LA POBREZA
RESUMEN EJECUTIVO
Los mapas de pobreza en estos últimos años se han constituido en una herramienta indispensable de
todos los programas sociales focalizados, en su afán de lograr una mayor eficiencia en la asignación de
recursos y eficacia en su ejecución, y a pesar de sus limitaciones, han sido de mucha utilidad para
conocer la distribución espacial de la pobreza en áreas geográficas muy desagregadas (incluso a nivel
de centro poblado). Sin embargo, la existencia de varios mapas de pobreza ha hecho más compleja la
ejecución de la política social pues las unidades ejecutoras no se guían por un ordenamiento único, lo
cual no ha facilitado el aprovechamiento de las sinergias y economías de escala que se derivan de una
intervención integral y coordinada.
En este sentido, el presente trabajo construye un Nuevo Mapa de Pobreza para la Asignación de
Recursos, pero que a diferencia de los anteriores, usa el gasto de las familias para aproximarse al nivel
de bienestar, y no precisamente la tipificación de ciertas Necesidades Básicas Insatisfechas (como
hacinamiento, acceso al agua y saneamiento, analfabetismo del jefe de hogar, características de la
vivienda, etc,). En vista de que para fines de focalización, resulta indispensable esbozar un mapa al
menos a nivel distrital y que la información censal disponible no contempla datos respecto al consumo,
se ha estimado econométricamente el gasto per cápita de los hogares.
El método consistió en imputar los gastos a los hogares del censo a través de una relación funcional –
regresión múltiple- estimada en base a la información de la encuesta de hogares del IV trimestre de
1997 (ENAHO 1997-IV) con variables que también son comunes al censo de 1993. Cabe indicar que la
regresión múltiple semilog planteada arrojó un R2 ajustado bastante alto (75% a nivel nacional). De
esta manera, se ha elaborado un nuevo instrumento de focalización a nivel distrital, en función a la
severidad de la pobreza y la distribución de la población.
El modelo planteado ha permitido verificar que los esfuerzos públicos y privados que se dieron con
mayor énfasis a partir de 1993, así como los impactos de la política macroeconómica en el bienestar
general de la población, se reflejan en una significativa mejora del nivel de vida, especialmente de los
más desprotegidos. En efecto, el déficit de consumo privado de la población estimado para 1993
ascendía a US 3 602 millones de dólares anuales y el porcentaje de la población en pobreza (tasa de
incidencia) a 57,9%. En 1997 este déficit bordea los US 3 049 millones de dólares anuales, mientras
que los niveles de incidencia de pobreza no superarían el 45%. Si nos concentramos en la evolución de
la pobreza extrema, las cifras para 1993 eran 20%, mientras que en 1997 se habrían reducido a 15%
respectivamente1.
1
Cabe indicar que las cifras de este estudio no son estrictamente comparables con los estimados oficiales de pobreza,
porque sólo se ha considerado el consumo familiar de origen privado (es decir, no se incluye las transferencias
públicas provenientes del gasto social, pues son precisamente esas asignaciones cuya distribución se pretende
evaluar) y han sido calculadas aplicando un solo Coeficiente de Engel para todos los dominios geográficos.
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como rurales y otras en urbanos y es más, al interior de dichas áreas de residencia se podría definir
competencias sectoriales por línea de acción (inversión) de tal forma que hayan a lo más dos
instituciones que se encarguen de la atención alimentaria, otras dos de obras en infraestructura
educativa y de salud, otras dos de obras de infraestructura económica agrícola, vial y energética y así
sucesivamente. Bajo este esquema, se promovería la especialización de las agencias con las mejores
prácticas de gestión y participación de la comunidad para la ejecución de distintos tipos de proyectos.
Asimismo, esta segmentación permitiría orientar adecuadamente las demandas de las poblaciones a los
oferentes de servicios sin perder de vista la escasez de recursos y la existencia de un techo anual de
gasto en esa zona. Por otro lado, la difusión de información de esta naturaleza entre las distintas
instancias de gobierno y la sociedad civil en general, no sólo mejorará los procesos de toma de
decisiones sino que profundizará la eficacia de mecanismos de control y auditoría de la propia
población sobre la gestión de sus autoridades. Así, mayores niveles de accountability no sólo
promoverán una mejora en la eficiencia y un incremento en la productividad de los recursos públicos,
sino que constituye un eje primordial para el fortalecimiento del sistema democrático y el responsable
ejercicio de la ciudadanía.
Por otro lado, es necesario recalcular los niveles de carencias de las poblaciones en períodos
intercensales y construir un Mapa de Pobreza actualizado cada año. En tal sentido, en la medida que se
establezcan adecuados mecanismos de coordinación interinstitucional entre las distintas agencias
públicas que desarrollan programas de alivio a la pobreza, será posible construir un Mapa de Pobreza
dinámico, que se alimente de las Encuestas de Hogares que anualmente realiza el INEI -cuyo nivel de
representatividad estadística es necesario que llegue a departamentos y áreas de residencia urbano y
rural- y de las acciones sociales que las Unidades Ejecutoras del Sector Público, vinculadas a este
tema, desarrollan y que a pesar que en muchos casos obran en sus registros administrativos, esta
información aún no ha sido procesada ni sistematizada.
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LEYENDA
Deciles del Indice de Asignación de Recursos
Mayor asignación de recursos
Decil 2
Decil 3
Decil 4
Decil 5
Decil 6
Decil 7
Decil 8
Decil 9
Menor asignación de recursos
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INTRODUCION
El presente documento incorpora las sugerencias y comentarios recogidos en el seminario taller
"Hacia la búsqueda de un nuevo Instrumento de Focalización para la Asignación de Recursos
destinados a la Inversión Social Adicional en el Marco de la Lucha contra la Pobreza", realizado en
Diciembre de 2000, en el que participaron representantes de la sociedad civil, el sector privado, el
sector académico, las agencias de cooperación y el Estado, quienes discutieron sobre cómo
construir un Mapa de Pobreza actualizado cuyo uso contribuya a una mayor eficiencia en la
asignación de recursos y eficacia en su ejecución.
Los mapas de pobreza nacen ante la necesidad de contar con algún instrumento de focalización que
permita visualizar espacialmente a niveles desagregados (por lo menos a nivel distrital) la situación
de la pobreza –carencias- en el país, con la finalidad de elaborar criterios para la asignación de los
recursos –siempre escasos- y lograr un mayor impacto en el tratamiento de las carencias. La única
fuente que permitía esta posibilidad era el Censo Nacional de Población y Vivienda de 1993 en
vista de que otras fuentes tales como las encuestas de hogares son sólo muestras pequeñas y
representativas únicamente a nivel de grandes dominios geográficos de estudio. En la actualidad
hay vigentes tres distintas versiones: el mapa del Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo
Social – FONCODES-, el mapa del Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI- y el
mapa de la Estrategia Focalizada de Lucha Contra la Pobreza Extrema del Ministerio de la
Presidencia –PRES-, cada uno de ellos construidos con distintas metodologías.
¿Por qué existen distintos mapas de pobreza?. Aunque las razones son diversas, dos parecen ser las
más importantes, la primera es la perspectiva sectorial en el tratamiento de la focalización y
asignación de recursos frente a las necesidades básicas insatisfechas, y la segunda; que el Censo de
19932 no registró información sobre los ingresos de los hogares como sí lo hicieron en censos
anteriores a 1981; esto hubiera evitado la elaboración de diversas versiones de mapas de pobreza,
porque esta variable, junto con la de gastos por consumo del hogar, es en general, el común
denominador de la situación de carencias de los hogares pobres.
En este sentido, como parte de este estudio se tratará de cubrir este vacío generado por la falta de
información relativa a los gastos de los hogares a nivel de distrito3. Para hacer posible esta idea, se
ha estimado econométricamente el gasto. El método consistió en imputar los gastos per cápita a los
hogares del censo a través de una relación funcional –regresión múltiple- de variables que son
comunes al censo y a las encuestas de hogares. Estas variables se refieren básicamente a las
características de la vivienda, equipamiento y características de los miembros del hogar así como su
ocupación y actividad económica, tomadas de la encuesta de hogares de 1997 y aplicadas a cada
uno de los hogares del Censo de Población y Vivienda de 1993.
Quizás uno de los mayores problemas que presentan hoy en día estos mapas, es que se han quedado
estáticos en el tiempo y por consiguiente, desfasados, ya que su fuente principal de información
fueron los Censos de Población y Vivienda de 1993 y el de Talla Escolar también del mismo año;
además, no existe ningún sistema que haya permitido retroalimentarlos permanentemente con datos
sobre la acción social ejecutada en todos estos años, es decir, con la inversión que realiza el Estado
2
Los Censos Nacionales de Población y Vivienda permiten conocer el tamaño, composición, distribución espacial y
crecimiento de la población. El Censo de 1993 registró datos sobre la ubicación geográfica, servicios de la vivienda
y su equipamiento, características de la población como sexo, edad, educación, ocupación, y migración ,entre otros.
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En rigor, el análisis es a nivel censal, hogar por hogar.
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y la Sociedad Civil en general (Cooperación Técnica, ONG’s, Asociaciones sin fines de lucro,
Iglesia, etc.). Superando esta desventaja, se contaría con mapas dinámicos y actualizados
periódicamente, a pesar de que la información está disponible (aunque no sistematizada) y los
medios tecnológicos e informáticos son accesibles a costos razonables, faltando sólo un mayor
esfuerzo de coordinación interinstitucional para construir un sistema integrado de información de
programas sociales (Shack, 1998).
Otra característica que ha sido susceptible de críticas de estos mapas es que en su elaboración no se
adoptó ningún concepto claro sobre el tipo de pobreza que se estaría manejando. Al trabajar con
indicadores resumen como la mortalidad infantil o la desnutrición crónica o algunas características
de la vivienda, se ha supuesto la existencia de una alta correlación entre la pobreza y éstas, y se han
utilizado ponderaciones discrecionalmente. Asimismo, algunos mapas no han desarrollado un
adecuado procedimiento en la estandarización de variables ni un tratamiento apropiado de la
dimensión relativa versus la absoluta en la medición de pobreza, etc. 4
Por otro lado, la existencia de varias versiones de mapas de pobreza ha facilitado la dispersión de la
acción social del gobierno en la lucha contra la pobreza debido a que cada sector cuenta con un
mapa y sus propios criterios de focalización y asignación de recursos. Esto afecta la posibilidad de
generar un mayor impacto en la lucha contra la pobreza, al no aprovechar las sinergias y economías
de escala de una intervención integral y coordinada5. Así mismo, a partir de información recogida
en las ENAHO II 1998 - 2000, recientes estudios han encontrado en algunos programas sociales
tasas de filtración globales oscilan entre 30% y 50%.6
En tal sentido, es necesario elaborar un nuevo instrumento focalizador, que pueda ser utilizado por
todas las entidades tanto del Estado como de la Sociedad Civil que trabajan el tema social en
general. Una de las características de este nuevo instrumento es que debe ser universalmente
aceptado y para ello es importante adoptar de manera consensuada y desde el principio, los
conceptos de pobreza que se estarían manejando. Del mismo modo, el mapa tendrá que ser
dinámico en el sentido que muestre la acción social tanto pública como privada, que dé cuenta de
cómo se van modificando los indicadores socioeconómicos de cada área geográfica. Para ello será
necesario contar con un sistema de retroalimentación permanente con la finalidad de evaluar
periódicamente la acción social del Estado y del sector privado en la lucha contra la pobreza y
actualizar los mecanismos de asignación del gasto.
En la primera parte de este documento se define el concepto de pobreza que se manejará en este
nuevo mapa, una justificación del uso de los gastos per cápita como indicador de pobreza, la
aplicación de la metodología propuesta, las canastas utilizadas y las nuevas estimaciones de la
pobreza para 1997. En el segundo capítulo se presentan los resultados obtenidos a nivel del censo
luego de haber aplicado una metodología inicial que considera únicamente la severidad de la
pobreza y el tamaño de la población, y finalmente se propone el nuevo Mapa de Pobreza, 2001.
4
Bernedo (1999) realiza una interesante discusión al respecto.
5
Escobal et. al (1998) trata de cuantificar dichos impactos.
6
Para mayores detalles ver Shack y Vásquez (1999), Shack y Díaz (2000).
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I. PROPUESTA METODOLOGICA
1.1 DEFINICIÓN DE POBREZA
Existen tres grandes enfoques para medir la pobreza. El primero es el de la pobreza absoluta; el
segundo, denominado de pobreza relativa, y el tercero, el de exclusión social. El enfoque de la
pobreza absoluta toma en cuenta el costo de una canasta mínima esencial de bienes y servicios y
considera como pobres a todos aquellos cuyo consumo o ingreso está por debajo de este valor.
El enfoque de la pobreza relativa considera al grupo de personas cuyo ingreso se encuentra por
debajo de un determinado nivel. Por ejemplo, en algunos países se considera como pobres a todos
aquellos que tienen remuneraciones inferiores a la mitad del ingreso promedio. Este criterio es
empleado fundamentalmente en las sociedades que han logrado erradicar la pobreza absoluta.
El enfoque de la exclusión social, de absoluta vigencia en Europa, presta atención a las personas
que no pueden acceder a determinados servicios, como por ejemplo el empleo, la educación
superior, la vivienda propia, el empleo y otros.
Cada uno de los métodos presta atención a los aspectos diferentes de la pobreza, unos a los aspectos
económicos, otros a los aspectos sociales, razón por la cual los resultados puntuales no son
necesariamente coincidentes. En el presente estudio se utiliza el método de la línea de pobreza,
porque este método centra su atención en la dimensión económica de la pobreza y utiliza el gasto de
consumo como medidas del bienestar. Al determinar los niveles de pobreza, se compara el valor per
cápita de gasto en el hogar con el valor de una canasta mínima denominada línea de pobreza7. Es
importante resaltar que el propósito del estudio es la asignación monetaria de recursos lo que
involucra observar el aspecto económico de la pobreza.
Cuando se utiliza el método de línea de pobreza por el consumo, se incorpora el valor de todos los
bienes y servicios que consume el hogar, indistintamente de la forma de adquisición o consecución.
La utilización del gasto de consumo tiene la ventaja de que es el mejor indicador para medir el
bienestar, porque se refiere a lo que realmente consume un hogar y no a lo que potencialmente
puede consumir cuando se mide por el ingreso. Otro aspecto favorable es que el consumo es una
variable más estable que el ingreso, lo que permite una mejor medición de la tendencia del nivel de
pobreza.
La diferencia del método de la línea de pobreza con el de las necesidades básicas insatisfechas
(NBI) radica en que éste último toma en consideración un conjunto de indicadores relacionados con
necesidades básicas estructurales (Vivienda, educación, salud, infraestructura pública, etc.) que se
requiere para evaluar el bienestar individual. Este método presta atención fundamentalmente a la
evolución de la pobreza estructural, y por tanto no es sensible a los cambios de la coyuntura
7
Con los datos de la ENAHO (Encuesta Nacional de Hogares), el INEI construye tres canastas mínimas alimentarias, una
para cada región natural. Ellas aseguran el consumo de 2318 Kilo calorías diarias per cápita. La valoración de las
Canastas alimentarias se realizó considerando los precios reales pagados por los hogares en sus lugares de residencia.
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económica y permite una visión específica de la situación de pobreza, considerando los aspectos
sociales.
Este nuevo instrumento de asignación de recursos ha sido desarrollado bajo el método de la Línea
de Pobreza que consiste en estimar la pobreza a través del gasto per cápita de los hogares mediante
líneas de pobreza calculadas en base a canastas normativas de consumo de los hogares. Estas
canastas se comparan con el gasto per cápita del hogar y se determina si éste es pobre o no. De este
modo se definen los siguientes conceptos de pobreza:
Pobreza total: Son considerados pobres los hogares cuyo gasto total per cápita es menor al costo de
una Canasta Básica de Consumo (CBC), que incluye una canasta alimentaria más otros bienes y
servicios no alimentarios.
Pobreza extrema: Comprende a las personas cuyos hogares tienen ingresos o consumos per cápita
inferiores al valor de una Canasta Básica Alimentaria (CBA) que cubre requerimientos mínimos
nutricionales. 8
Línea de pobreza total: Es el costo de una canasta mínima de bienes (incluido los alimentos) y
servicios.
Línea de pobreza extrema: Es el costo de una canasta mínima de alimentos.
Brecha de la pobreza: Es la diferencia promedio entre los ingresos de los pobres y el valor de las
líneas de pobreza. La brecha puede estar referida a la pobreza extrema o a la pobreza total.
Severidad de la pobreza: Este es un indicador de desigualdad entre los pobres, cuya medición es
compleja. Es el valor promedio de los cuadrados de las diferencias entre los ingresos de los pobres y
la línea de la pobreza.
Existe consenso en que el bienestar de las familias se puede medir en términos monetarios a través
del gasto o consumo. Frente a los ingresos, el gasto es más estable en el tiempo. Se cree que el
consumo es un dato más confiable que los ingresos porque es menos sensible a la opinión de los
informantes y resulta ser más estable al vincularse con el concepto de ingreso permanente de las
familias. Adicionalmente como se expresa en Moncada (1995) se podría indicar que la información
del consumo es mejor que las de los ingresos, por ejemplo, en el caso de los trabajadores
independientes del sector informal.
8
La canasta básica alimentaria provee un total de 11 853,5 calorías y 334,4 gramos de proteínas para una familia de
5 miembros (dos adultos y 3 niños).
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El usar los gastos per cápita permite: (i) conocer el déficit en el consumo de los pobres (en S/.); (ii)
tener un orden de magnitud referencial del gasto necesario para alivio de la pobreza; (iii) priorizar
con un criterio homogéneo áreas geográficas al evitar la comparación entre áreas con poca
población y altas tasas de pobreza y áreas muy pobladas y tasas de pobreza más bajas, entre otros.
Luego de varios ensayos, se estimaron los coeficientes de regresión del modelo a nivel nacional,
incluyendo a los departamentos como variables dicotómicas por área urbano y rural, cuyo R2
ajustado fue 75%.
y = Xβ + ε
donde: y es un vector (nx1) de las observaciones del logaritmo natural del gasto per cápita, X es
una matriz (nxp) de las variables regresoras comunes a la Encuesta de Hogares y al Censo de
Población y Vivienda, β es un vector (px1) de los coeficientes de regresión, y ε es un vector (nx1)
de los errores aleatorios. Además, n es el número de hogares en la muestra, p es el número de
parámetros en el modelo y ε ∼ N(0,σ2).
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Este ajuste (realizado con el software STATA) dio como resultado un R2 de 75% a nivel nacional,
bastante alto comparativamente con el trabajo efectuado en el INEI en 1996 con 26 variables
explicativas y un R2 promedio de 57% (Robles, 1996), igualmente el ejercicio realizado en el
Ecuador con 48 variables explicativas da un R2 entre 46% y 74% en el área rural y entre 55% y
64% en el área urbana (Hentschel et.al., 1999). Además, se observa una distribución normal de los
residuos y los coeficientes de regresión son estadísticamente significativos en su mayoría.9 Este
modelo permite calcular el gasto per cápita estimado que se imputará en el censo para luego
determinar los niveles de pobreza.
Para la determinación de la pobreza extrema se utilizó las Canastas Básicas Alimentarias (CBA) por
dominios de la Encuesta Nacional de Hogares -ENAHO-97-IV del INEI. La Canasta Básica de
Consumo (CBC) se calculó usando un solo coeficiente de Engel igual a 0,511 que corresponde al de
Lima Metropolitana estimado en la misma encuesta.
Cuadro Nº 1
CANASTAS PER CAPITA EN NUEVO SOLES (IV TRIMESTRE DE 1997)
Dominios Canasta Per cápita Canasta Básica Total *
Mensual de Alimentos S/. Per cápita Mensual S/.
9
En el Anexo se encuentra el detalle de la lista de variables y resultado econométrico.
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Con las nuevas líneas de pobreza se efectuó una nueva estimación de la pobreza para 1997. Los
resultados se pueden observar en el siguiente cuadro.
Cuadro Nº 2
Para este nuevo cálculo de la pobreza se ha descontado, del gasto del hogar, el gasto imputado por
programas sociales y se ha utilizado un solo coeficiente de Engel -el de Lima Metropolitana-. Como
se puede apreciar en el cuadro Nº 2, el porcentaje de la población en pobreza total de la nueva
estimación alcanza 44,8%, muy cercano al dato oficial corregido por el coeficiente de Engel
(44,9%) para el mismo periodo y la Pobreza Extrema asciende a 15,2%, cercana al dato oficial
corregido (17,0%).
La aplicación del modelo y las nuevas Líneas de Pobreza a los hogares del Censo de Población y
Vivienda de 1993 dio como resultado las siguientes estimaciones presentadas en el cuadro Nº 3.
Se esperaba que la pobreza estimada a nivel del censo de población y vivienda de 1993 sea más
elevada que la actual, primero porque se utilizó un único coeficiente de Engel para todas las
canastas, segundo; las carencias eran más elevadas en 1993 que en 1997, y tercero, el entorno
económico y social del país hacia los primeros años de la década de los 90 era significativamente
desfavorable en comparación con el entorno actual y mostraba niveles de pobreza por encima del
50% respecto de la población total.
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Cuadro Nº 3
Comparando la pobreza total de 1993 con la de 1997 encontramos, en términos relativos, que ésta
disminuyó de 57,9% a 44,8%, respectivamente. La misma situación sucede con la pobreza extrema
que cayó de 19,6% en 1993 a 15,2% en 1997.
Estos mismos indicadores han sido calculados por departamentos, tal como se puede apreciar en el
cuadro Nº 4. Por ejemplo, los departamentos que tienen más del 50% de su población en pobreza
extrema son tal como sigue: Huancavelica (71,6%), Apurímac (55,3%) y Puno (54,8%).
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Cuadro Nº 4
También se han estimado los índices FGT por departamento, tal como se muestran en el siguiente
cuadro.
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Cuadro Nº 5
INDICES FGT DE POBREZA* ESTIMADOS PARA EL
CENSO, SEGÚN DEPARTAMENTO, 1993
Departamento Incidencia Brecha Severidad
TOTAL 57,9 22,1 10,9
Huancavelica 95,4 54,7 34,1
Apurímac 91,1 46,2 26,2
Puno 88,9 45,2 25,9
Cajamarca 87,1 36,4 18,2
Huánuco 85,7 42,5 24,1
Ayacucho 85,1 39,5 21,2
Amazonas 84,3 39,4 21,5
Pasco 71,8 26,3 12,3
Ancash 70,9 28,3 13,9
Ucayali 68,1 27,7 14,2
Loreto 66,9 25,9 12,6
Piura 66,8 23,7 10,8
San Martín 66,6 23,1 10,4
Cusco 65,6 22,3 9,6
La Libertad 65,4 26,9 13,8
Junín 65,1 23,1 10,6
Lambayeque 63,7 23,1 10,9
Moquegua 50,7 15,4 6,3
Ica 47,7 13,5 5,4
Tumbes 46,9 13,1 5,2
Madre de Dios 42,8 11,7 4,5
P.C. Callao 35,8 9,9 3,9
Arequipa 35,7 9,6 3,6
Lima 32,4 8,8 3,4
Tacna 21,4 4,8 1,6
*Según el método de la línea de pobreza, sin considerar las transferencias públicas
provenientes de los programas sociales y con un coeficiente Engel constante (Lima Metrop.).
Fuente: Censo de Población y Vivienda 1993 -INEI.. Elaboración Propia.
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En efecto, el uso de distintos mapas de pobreza por las distintas agencias gubernamentales en sus
tareas cotidianas no ha facilitado el aprovechamiento de las sinergias y economías de escala de una
intervención integral y complementaria entre las acciones públicas (del Estado) y privadas (de la
sociedad civil).
Por otro lado, los tres mapas de pobreza actualmente vigentes (FONCODES, INEI y PRES) no sólo
han quedado obsoletos ante la ausencia de un mecanismo que permita actualizarlos con los
resultados de los esfuerzos públicos y privados desplegados desde 1993 a la fecha, sino que
metodológicamente adolecen de algunos problemas tales como: una definición confusa respecto del
concepto de pobreza subyacente a sus formulaciones, un tratamiento inapropiado de las
dimensiones relativa/absoluta y geográfica/demográfica en la medición de pobreza, inadecuado
proceso de estandarización de variables, algoritmos de cálculo demasiado discrecionales, etc.
Quizás una parte importante de los errores de inclusión y exclusión que presentan los programas
sociales durante su ejecución, se deba a la inexistencia de un instrumento de focalización apropiado
y actualizado. En tal sentido, el nuevo Mapa de Pobreza podrá contribuir a reducir dichas
ineficiencias.
Ante la inexistencia de información a nivel distrital, de los niveles de ingreso o gasto de los hogares
(que junto con la perspectiva sectorial en los procesos de identificación de pobres, son las razones
principales por las cuales hay tantos mapas de pobreza y en base a las NBIs), para la elaboración de
esta propuesta, convencidos que el gasto es un mejor indicador de los niveles de bienestar de la
población que la simple tipificación de necesidades básicas y que el ingreso corriente, se ha
modelado una relación econométrica que a partir de la información contenida en la ENAHO 1997-
IV y el IX Censo de Población y IV de Vivienda de 1993, ha permitido estimar los niveles de gasto
per cápita de cada hogar. Cabe indicar que la regresión múltiple semilog planteada arrojó un R2
ajustado de 76% a nivel nacional (bastante alto en comparación con otros trabajos similares).
10
Extractado de Shack y Díaz (2000).
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a fin de no subestimar los niveles de pobreza en áreas rurales y sin considerar las transferencias
públicas provenientes del gasto y programas sociales cuya asignación es la que se pretende evaluar.
Con los datos de cada nuevo censo se podría reestimar nuevamente todo el modelo. Cabe indicar
que este procedimiento sería innecesario si el censo recogiese datos de ingreso o gasto, sin
embargo, pareciera que lamentablemente se continuará con la tendencia de no obtener dicha
información11, con lo cual la aplicación de la metodología usada en la confección de este Mapa se
hace más relevante aún.
Países como Ecuador, Argentina, Chile y México, entre otros, han puesto en marcha sistemas de
esta naturaleza, que valdría la pena analizar en el marco de un benchmark que optimice el proceso
de diseño e implantación de un SIS en nuestro país y recoja los avances desarrollados hasta la fecha
por algunas entidades dentro de una perspectiva sectorial y el cual combine apropiadamente
indicadores sociales y algunos de carácter macroeconómico, para no perder la visión de conjunto.
4. Atendiendo las ventajas comparativas de cada entidad, es necesario redefinir los ámbitos
geográficos y sectoriales de acción de todas las instituciones que desarrollan programas de
lucha contra la pobreza para incrementar la eficiencia del gasto social.
11
La complejidad y costos de una operación de este tipo, son argumentos conocidos para no obtenerla. Sin
embargo, no se necesita incluir un módulo de gastos en la entrevista para todos lo hogares, bastaría con hacerlo
a una muestra que probablemente sería menor a 2,5% de los mismos.
22
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Bajo este esquema, se promovería la especialización de las agencias con las mejores prácticas de
gestión y participación de la comunidad para la ejecución de distintos tipos de proyectos y se
evitarían problemas de duplicidad de esfuerzos. Esto podría reducir significativamente los gastos
administrativos de los programas al aprovechar las economías de escala de una intervención
integral, y haría más eficiente la interrelación entre la demanda (necesidades) y la oferta de
servicios (actividades y proyectos).
La "segmentación del mercado" propuesta, debe hacerse de conocimiento de las autoridades locales
(municipalidad distrital) junto con los montos asignados para su jurisdicción por Vaso de Leche,
FONCOMUN e Inversión Social adicional para cada ejercicio fiscal. Ello no sólo promovería la
participación de la población organizada a nivel local desde el diseño, priorización y formulación
del proyecto (sabrían que en algunos casos ése sería el único proyecto que el Gobierno Central
desarrollaría en dicho distrito durante todo ese ejercicio fiscal), sino también en su ejecución y
posterior mantenimiento y evaluación. Y por otro lado, mejoraría la coordinación de acciones entre
las distintas instancias de gobierno: central, departamental (regional) y local.
Asimismo, esta segmentación permitiría orientar adecuadamente las demandas de las poblaciones a
los oferentes de servicios sin perder de vista la escasez de recursos y la existencia de un techo anual
de gasto en esa zona.
La difusión de información de esta naturaleza entre las distintas instancias de gobierno y la sociedad
civil en general, no sólo mejorará los procesos de toma de decisiones sino que profundizará la
eficacia de mecanismos de control y auditoría de la propia población sobre la gestión de sus
autoridades. Mayores niveles de accountability no sólo promoverán una mejora en la eficiencia y
un incremento en la productividad de los recursos públicos, sino que constituye un eje primordial
para el fortalecimiento del sistema democrático y el responsable ejercicio de la ciudadanía.
23
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En un planteamiento más ambicioso, todas las agencias públicas deberían registrar sus acciones con
total precisión y a nivel de centro poblado. Ello permitiría reducir al máximo los errores de
inclusión y de exclusión al tener un Mapa de Pobreza como el propuesto pero a ése nivel. Este
instrumento permitiría mejorar los procesos de toma de decisiones al interior de cada gobierno
distrital.
Sin embargo, los esfuerzos de los distintos agentes sociales (sociedad civil, estado, sector privado y
agencias de cooperación) debieran estructurarse coherentemente con un plan de desarrollo local, el
cual parece apropiado que se formule a nivel provincial como parte integral de una estrategia de
desarrollo de la macroregión a la que pertenece.
Para garantizar el incremento en la eficiencia y eficacia de los recursos públicos, es necesario que
áreas técnicas de cada una de las instituciones mencionadas, lideren procesos de control,
seguimiento, auditoría y evaluación del impacto de los programas ejecutados y la transparencia y
neutralidad política en el uso de los recursos públicos. Ello se podría realizar con cierta facilidad en
la medida que se implante el SIS, se explote la información contenida en el SIAF-SP y se realicen
visitas de campo a una muestra representativa de agencias nacionales y sub nacionales
(especialmente unidades ejecutoras), así como de proyectos y programas, a modo de una regulación
positiva de gestión.
Avanzando un poco más, se podría pensar en esquemas de incentivos presupuestarios para aquellas
instituciones que exhiban los mejores rendimientos e indicadores de desempeño en el cumplimiento
de sus quehaceres, como un mecanismo de inducir mejoras en la eficiencia de la gestión pública.
La determinación de indicadores, su seguimiento y evaluación continuos constituyen la base para
establecer estrategias contractuales de gestión con las agencias públicas, que minimicen las típicas
distorsiones que introduce la relación principal-agente dentro de la Administración Pública.
Aunque el Mapa propuesto, corrige muchos de los sesgos de otros instrumentos de focalización, no
está exento de ciertas imprecisiones. En efecto, un trabajo más detallado debe implicar la corrección
de este mapa mediante el ajuste de las canastas básicas de consumo por economías y equivalencias
de escala, así como la validación de los resultados obtenidos mediante la aplicación de pruebas no
paramétricos y de consistencia.
Por otro lado, tan importante como asignar los recursos en base a los niveles de pobreza (que refleja
las necesidades) y sobre todo cuando de gastos de inversión se trata, es considerar las
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potencialidades económicas y sociales de cada zona, pues una población puede ser tan pobre,
dispersa y con tan bajo capital social que sería preferible, desde un punto de vista costo efectivo, no
invertir ahí, sino más bien pensar en promover el surgimiento de un polo de desarrollo pequeño y
cercano que motive la migración de dicha población (al menos de la fuerza laboral) hacia un área
con mayor densidad poblacional.
Si uno pensaba que la distribución de la población en 1981 guardaba cierto equilibrio con la
estructura productiva y el acervo de recursos económicos en cada zona, ahora ello ha cambiado
dramáticamente. El 50% de toda la población peruana se ubica en sólo 90 de los 1818 distritos a
nivel nacional, y el 50% de los distritos a penas concentra el 10% de la población peruana. Como
es de imaginar, gran parte de la pobreza más extrema se ubica justamente aquí, en aquellas
localidades con muy poca densidad poblacional y por tanto mucho más costosas de atender (pues
los costos unitarios por beneficiario de la intervención se incrementan geométricamente).
Una manera indirecta de considerar estos criterios dentro de la asignación, a falta de un Mapa de la
Riqueza (de las potencialidades económicas de infraestructura, institucionales y sociales) es
promover enfoques empresariales en las intervenciones, proyectos productivos autosostenibles,
potenciar las inversiones en ciudades intermedias (corredores económicos), considerar para las
asignaciones de recursos como criterio adicional el censo de 1981 como imagen de referencia, entre
otros mecanismos para cambiar los incentivos de la migración del campo a la ciudad y del interior
del país a Lima y las grandes ciudades.
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1. Escobal Javier & J. Saavedra, M. Torero (1998). Los Activos de los Pobres en el Perú.
Documento de Trabao Nº 26. GRADE. Lima, Perú.
5. Instituto Cuánto (1998). "Encuesta Nacional de Niveles de Vida". (ENNIV) – 1997, 2000.
7. Shack, Nelson y P. Vasquez (1999). "Un Análisis Descriptivo del Grado de Focalización del
Algunos Programas Sociales y del Nivel de Regresividad del Gasto en Educación y Salud,
durante 1998". Documento de Trabajo. Ministerio de Economía y Finanzas.
8. Shack, Nelson y J. Díaz (2000). "Un Nuevo Instrumento de Focalización para la Asignación
de Recursos destinados a la Inversión Social en el Marco de la Lucha contra la Pobreza –
Mapa de Pobreza 2000". Documento de Trabajo. Ministerio de Economía y Finanzas.
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ANEXO
Nota: El modelo utilizado en el presente ejercicio es para estimar el Logaritmo del Gasto per cápita
de los hogares a través de un conjunto de variables explicativas que son comunes al Censo de
Población y Vivienda de 1993 y a la Encuesta de Hogares del cuarto trimestre de 1997.
1. NOASISTE: Nº miembros del hogar entre 6 y 17 años que no asiste a algún centro educativo
2. SINNIVEL: Nº miembros del hogar de 15 años y más que no sabe leer ni escribir
3. PRIMARIA: Nº miembros del hogar de 15 años y más con primaria completa o incompleta
4. SECUNDAR: Nº miembros del hogar de 15 años y más con secundaria completa o incompleta
5. SUPERIOR: Nº miembros del hogar de 15 años y más con superior completa o incompleta
6. EDUJEFE: Nº de años de educación del jefe de hogar
7. CATEJEFE: Jefe de hogar con categoría ocupacional independiente (Sí=1, No=0)
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12
Los Códigos de Ocupación 6 ó 9 se refieren a: agricultores, ganaderos, pescadores, peones, jornaleros, obreros,
vendedores ambulantes, entre otros.
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37. AMAZU: Amazonas urbano (Sí=1, No=0) 78. MARTR: San Martín rural (Sí=1, No=0)
38. AMAZR: Amazonas rural (Sí=1, No=0) 79. TACNU: Tacna urbano (Sí=1, No=0)
39. ANCAU: Ancash urbano (Sí=1, No=0) 80. TACNR: Tacna rural (Sí=1, No=0)
40. ANCAR: Ancash rural (Sí=1, No=0) 81. TUMBU: Tumbes urbano (Sí=1, No=0)
41. APURU: Apurímac urbano (Sí=1, No=0) 82. TUMBR: Tumbes rural (Sí=1, No=0)
42. APURR: Apurímac rural (Sí=1, No=0) 83. UCAYU: Ucayali urbano (Sí=1, No=0)
43. AREQU: Arequipa urbano (Sí=1, No=0) 84. UCAYR: Ucayali rural (Sí=1, No=0)
44. AREQR: Arequipa rural (Sí=1, No=0)
45. AYACU: Ayacucho urbano (Sí=1, No=0)
46. AYACR: Ayacucho rural (Sí=1, No=0)
47. CAJAU: Cajamarca urbano (Sí=1, No=0)
48. CAJAR: Cajamarca rural (Sí=1, No=0)
49. CALLU: Callao urbano (Sí=1, No=0)
50. CUSCU: Cusco urbano (Sí=1, No=0)
51. CUSCR: Cusco rural (Sí=1, No=0)
52. HVELU: Huancavelica urbano (Sí=1, No=0)
53. HVELR: Huancavelica rural (Sí=1, No=0)
54. HNUCU: Huánuco urbano (Sí=1, No=0)
55. HNUCR: Huánuco rural (Sí=1, No=0)
56. ICAU: Ica urbano (Sí=1, No=0)
57. ICAR: Ica rural (Sí=1, No=0)
58. JUNIU: Junín urbano (Sí=1, No=0)
59. JUNIR: Junín rural (Sí=1, No=0)
60. LIBEU: La libertad urbano (Sí=1, No=0)
61. LIBER: La Libertad rural (Sí=1, No=0)
62. LAMBU: Lambayeque urbano (Sí=1, No=0)
63. LAMBR: Lambayeque rural (Sí=1, No=0)
64. LIMAR: Lima rural (Sí=1, No=0)
65. LOREU: Loreto urbano (Sí=1, No=0)
66. LORER: Loreto rural (Sí=1, No=0)
67. MDIOU: Madre de dios urbano (Sí=1, No=0)
68. MDIOR: Madre de dios rural (Sí=1, No=0)
69. MOQUU: Moquegua urbano (Sí=1, No=0)
70. MOQUR: Moquegua rural (Sí=1, No=0)
71. PASCU: Pasco urbano (Sí=1, No=0)
72. PASCR: Pasco rural (Sí=1, No=0)
73. PIURU: Piura urbano (Sí=1, No=0)
74. PIURR: Piura rural (Sí=1, No=0)
75. PUNOU: Puno urbano (Sí=1, No=0)
76. PUNOR: Puno rural (Sí=1, No=0)
77. MARTU: San Martín urbano (Sí=1, No=0)
29
C. RESULTADOS ECONOMETRICOS
Tests de Normalidad
a
Kolmogorov-Smirnov
Statistic df Sig.
log natural gasto
,011 6450 ,085
per cápita
a. Lilliefors Significance Correction
800
600
400
Frecuencia
3,
3,
4,
4,
5,
5,
6,
6,
7,
7,
75
25
25
75
75
75
75
25
75
25
25
El nuevo ajuste dio como resultado un R2 de 75%, tal como se puede apreciar en el siguiente
cuadro.
------------------------------------------------------------------------------
lnsinps | Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]
---------+--------------------------------------------------------------------
tenviv | .0365302 .0194609 1.877 0.061 -.0016196 .0746801
pared1 | .1090404 .0161802 6.739 0.000 .0773218 .140759
piso | .074214 .0158857 4.672 0.000 .0430727 .1053553
agua | .0180467 .0170683 1.057 0.290 -.015413 .0515064
higiene | .085451 .0186565 4.580 0.000 .0488781 .1220239
electri | .1346349 .0197157 6.829 0.000 .0959855 .1732844
tothabit | .0347367 .0042434 8.186 0.000 .0264183 .0430551
radi | .0852266 .0143872 5.924 0.000 .0570227 .1134304
tvbn | .083976 .0130652 6.427 0.000 .0583639 .1095881
tvcolo | .2210716 .0220262 10.037 0.000 .1778929 .2642503
eqson | .1540866 .0266845 5.774 0.000 .1017759 .2063973
videogra | .0631512 .0218165 2.895 0.004 .0203835 .1059189
mqcoser | -.0109889 .0133492 -0.823 0.410 -.0371579 .01518
lavadora | .092819 .0237262 3.912 0.000 .0463076 .1393303
refrig | .1076439 .0225567 4.772 0.000 .0634252 .1518627
computad | .1699552 .0359731 4.725 0.000 .0994358 .2404746
tienfono | .1595337 .0187058 8.529 0.000 .122864 .1962034
auto1 | .2493677 .026459 9.425 0.000 .1974991 .3012363
lusaspi | .1708405 .0271904 6.283 0.000 .1175382 .2241428
reftv | -.1161198 .0305266 -3.804 0.000 -.1759623 -.0562774
tvson | -.0942074 .0328488 -2.868 0.004 -.1586021 -.0298126
noasiste | -.031651 .012022 -2.633 0.008 -.055218 -.0080839
sinnivel | -.006227 .0117102 -0.532 0.595 -.029183 .016729
primaria | .0400973 .0115047 3.485 0.000 .0175443 .0626503
secundar | .0370218 .010893 3.399 0.001 .0156678 .0583757
superior | .0419113 .0125279 3.345 0.001 .0173524 .0664703
edujefe | .0256574 .0017163 14.949 0.000 .0222928 .029022
pet1564 | .0082707 .0097828 0.845 0.398 -.0109069 .0274483
trainfan | .0865777 .0367203 2.358 0.018 .0145936 .1585618
ramajefe | .025049 .0219216 1.143 0.253 -.0179247 .0680228
comerci | .0395387 .0075029 5.270 0.000 .0248305 .0542469
tamhog | -.1278773 .0047457 -26.946 0.000 -.1371805 -.1185741
catejefe | -.0409454 .0127134 -3.221 0.001 -.0658679 -.0160229
cotajefe | -.0527228 .0194272 -2.714 0.007 -.0908066 -.0146389
cota2 | -.0089388 .0083622 -1.069 0.285 -.0253315 .007454
depen | .3945262 .0281505 14.015 0.000 .3393417 .4497107
amazu | -.0169654 .0893084 -0.190 0.849 -.19204 .1581092
amazr | -.2882947 .0539349 -5.345 0.000 -.3940254 -.1825641
ancau | -.1768152 .0400953 -4.410 0.000 -.2554156 -.0982149
ancar | -.3461176 .0428845 -8.071 0.000 -.4301857 -.2620495
apuru | -.3039217 .0889368 -3.417 0.001 -.4782677 -.1295756
apurr | -.5289776 .0550545 -9.608 0.000 -.636903 -.4210522
arequ | -.1391662 .0319673 -4.353 0.000 -.2018329 -.0764994
areqr | .0053633 .0613239 0.087 0.930 -.1148522 .1255789
ayacu | -.256969 .0658947 -3.900 0.000 -.3861448 -.1277932
ayacr | -.4756901 .0506503 -9.392 0.000 -.5749817 -.3763985
cajau | -.2529607 .0524006 -4.827 0.000 -.3556834 -.150238
cajar | -.1476537 .0371228 -3.977 0.000 -.2204269 -.0748805
callu | -.0456768 .0351443 -1.300 0.194 -.1145713 .0232178
cuscu | -.0253964 .0408458 -0.622 0.534 -.1054679 .0546751
cuscr | -.1745111 .03801 -4.591 0.000 -.2490236 -.0999986
hvelu | -.384979 .114575 -3.360 0.001 -.6095847 -.1603733
hvelr | -.6882429 .0517263 -13.305 0.000 -.789644 -.5868418
hnucu | -.2782834 .0586858 -4.742 0.000 -.3933273 -.1632394
31
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------------------------------------------------------------------------------
lnsinps | Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]
---------+--------------------------------------------------------------------
hnucr | -.4816705 .0464901 -10.361 0.000 -.5728068 -.3905342
icau | -.1315073 .0391819 -3.356 0.001 -.2083171 -.0546975
icar | -.0906088 .0773048 -1.172 0.241 -.2421523 .0609347
juniu | -.2241118 .0349183 -6.418 0.000 -.2925634 -.1556601
junir | -.2468467 .0432917 -5.702 0.000 -.331713 -.1619805
lambu | -.1601799 .0327106 -4.897 0.000 -.2243036 -.0960562
lambr | -.1307709 .0631817 -2.070 0.039 -.2546283 -.0069136
libeu | -.1863618 .030639 -6.083 0.000 -.2464245 -.1262991
liber | -.4611619 .0429969 -10.725 0.000 -.5454503 -.3768734
limar | -.0371854 .0499279 -0.745 0.456 -.1350609 .06069
loreu | .103293 .0439736 2.349 0.019 .0170901 .189496
lorer | -.0006104 .0570497 -0.011 0.991 -.1124471 .1112263
mdiou | .2552435 .1306935 1.953 0.051 -.0009599 .5114468
mdior | .1061197 .1299397 0.817 0.414 -.148606 .3608453
moquu | -.3204665 .0806452 -3.974 0.000 -.4785583 -.1623748
moqur | -.1144995 .1415783 -0.809 0.419 -.3920406 .1630416
pascu | -.241777 .0809645 -2.986 0.003 -.4004947 -.0830594
pascr | -.2045237 .0800613 -2.555 0.011 -.3614707 -.0475766
piuru | -.0315354 .0304447 -1.036 0.300 -.0912173 .0281466
piurr | .0132764 .0454226 0.292 0.770 -.0757671 .1023199
punou | -.4023489 .0430865 -9.338 0.000 -.4868129 -.3178849
punor | -.7202425 .03644 -19.765 0.000 -.7916771 -.648808
martu | -.0841726 .0447779 -1.880 0.060 -.1719523 .0036071
martr | .082509 .0563944 1.463 0.143 -.028043 .193061
tacnu | .0906513 .0549528 1.650 0.099 -.0170748 .1983773
tacnr | .1252659 .1256016 0.997 0.319 -.1209556 .3714874
tumbu | .0316655 .0711331 0.445 0.656 -.1077794 .1711104
tumbr | .0667228 .1514952 0.440 0.660 -.2302588 .3637044
ucayu | .0242896 .0552682 0.439 0.660 -.0840547 .1326339
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