UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

Faculdade de Direito
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO

JULIANA DE ATHAYDE FRAGA

PLANEJAMENTO URBANO NA AGENDA DO CAPITAL:

BREVE ANÁLISE DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDDU DE SALVADOR
E OS INSTRUMENTOS URBANOS NO SUBÚRBIO FERROVIÁRIO.

Salvador

2016
 JULIANA DE ATHAYDE FRAGA

PLANEJAMENTO URBANO NA AGENDA DO CAPITAL:

BREVE ANÁLISE DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDDU DE SALVADOR E
OS INSTRUMENTOS URBANOS NO SUBÚRBIO FERROVIÁRIO.

Trabalho de conclusão do curso de graduação em

Direito da Faculdade de Direito da Universidade
Federal da Bahia, como requisito para obtenção do
grau de Bacharel em Direito.

Orientadora: Profa. Adriana Nogueira Vieira Lima

Salvador

2016
 JULIANA DE ATHAYDE FRAGA

PLANEJAMENTO URBANO NA AGENDA DO CAPITAL:

BREVE ANÁLISE DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PDDU DE SALVADOR E
OS INSTRUMENTOS URBANOS NO SUBÚRBIO FERROVIÁRIO.

Monografia apresentada como requisito para obtenção do grau de Bacharel em

Direito, Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia.

Aprovada em 10 de Novembro de 2016

Adriana Nogueira Vieira Lima – Orientadora________________________________

Doutora em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal da Bahia, Salvador,
Bahia.
Universidade Estadual de Feira de Santana

Samuel Santana Vida__________________________________________________

Especializado em Direito e Cidadania pela Universidade Estadual de Feira de
Santana, Feira de Santana, Bahia.
Universidade Federal da Bahia

Emanuel Lins Freire Vasconcellos ________________________________________

Doutor em Direito pela Universidade Federal da Bahia, Salvador, Bahia.
Universidade Federal da Bahia
 NOTA SOBRE LUTA, AFETO E GRATIDÃO

Este trabalho é mais um passo para a conclusão de minha graduação. A

perspectiva de formar nunca foi tão desafiadora. Entramos na faculdade querendo
mudar o mundo. Hoje, saímos em tempos de retrocessos. Os ataques constantes à
educação pública e gratuita, claras ameaças a esta Universidade, são apenas
alguns exemplos da batalha que teremos pela frente. Iniciei minha graduação em
2011 e nesses anos tive o privilégio de ver as paredes desta casa se pintarem, cada
vez mais, de diversidade. É doloroso pensar que hoje se projeta para o Brasil uma
política que, possivelmente, não dará a outros que lutaram e lutam muito mais do
que eu, a chance de estarem neste mesmo lugar, concluindo uma monografia.

Em tempos duros, mais do que nunca é necessário encontrar apoio e

agradecer àqueles que seguem ao nosso lado. A felicidade que sinto ao concluir
este trabalho vem da compreensão de que são tantas as mãos que me seguram
que, não só é possível, mas imprescindível, manter a esperança na luta e na
construção de melhores tempos.

Agradeço em primeiro lugar à minha família, que se mobilizou e “sofreu” junto

comigo neste percurso. A minha mãe, meu alicerce, força e orgulho, agradeço pela
cuidadosa revisão. A meu pai, meu maior entusiasta, por me garantir tudo o que eu
precisava para escrever e por auxiliar a mim, aluna de Humanas, a lidar com tabelas
e números. A minha irmã, pela certeza de que eu conseguiria e por toda a ajuda. A
meu irmão, parceiro das madrugadas. A Clari, minha sobrinha e fonte de alegria e
tranquilidade.

Agradeço a minha orientadora, Adriana, que topou este desafio, abriu as portas
de sua casa para mim e, a cada passo, ajudou-me para além do acadêmico, a
manter a mente no lugar. Agradeço ainda aos tantos “orientadores” que a vida me
deu: A Thai, quem tanto admiro, pelas diversas conversas, pela força e carinho
nessa reta final. Meu coração aquece quando me comparam a você. A Nanda, pelas
angústias divididas e pelas ideias trocadas. A Miro, por toda a paciência para ajudar-
me em meu projeto.

Agradeço àqueles que me cercam por todos os sorrisos trocados. A Gerson,

que “colou comigo”, dando-me todo o apoio, o amor e a paciência que eu poderia
precisar. A Peu, o melhor cunhado, pela disponibilidade de resolver as formalidades
junto comigo. Aos meus avós, tios e primos, pela torcida incondicional. A Chris,
pela atenção e carinho. Você foi minha fortaleza quando precisei.

Agradeço aos amigos que fiz nesta graduação. Vocês são os melhores que eu
poderia querer. Em especial aos Lucas: Kepha, pela parceria e amizade; de Castro,
pela atenção e carinho sem iguais; e Matos, por tantas conversas e pela lição de
amizade e cuidado. A Ju, Lara, Ínia, Jaque e Nando por todo o companheirismo,
apoio e alegria que me proporcionaram. A Gil e Jeferson, pelas descontraídas
conversas de corredor, pelo carinho em me ouvir e por compartilharem este percurso
comigo. A Marcelo, pela orientação, pela ajuda com a bibliografia e por tantas ideias
e apoio. A Dan, Vini, Caio, Hita, Clarinha, Hugo, Isa e Txapuã, pela alegria que se
sempre renova ao encontrá-los e por poder compartilhar com eles minhas ideias e
indignações. A Fausto, Marquinhos e tantos outros que andaram por este caminho
antes de mim e me inspiram a continuar seguindo por ele. A Eli, Ariane, Douglas e a
todos que continuarão percorrendo estes caminhos e lutando pela construção e
melhoria desta Universidade.

Agradeço as Gatas Garotas, Mulheres que tanto me inspiram. A todas, por me

ajudarem a aprender a respirar novamente e me segurarem tão firme nos tempos
mais difíceis. A Nana, que mesmo longe sempre esteve tão disponível e pela
enorme admiração que me desperta. A Nuna, pelos exemplos de força e doçura.
Ninguém os equilibra tão bem quanto você. A Fau, com quem tanto aprendi, por
todo o carinho e cuidado. A Bicha e Nena, pela cumplicidade e pela felicidade que
foi poder compartilhar com elas o meu caminho. A Domi, pelos telefonemas
intermináveis, por segurar os meus pontos e a minha “nóia”, toda a minha gratidão.
A Becca, porque na vida a gente sempre precisa de um cúmplice, e tudo só foi
possível por saber que ela caminhava ao meu lado. E a Keka, que dividiu todas as
angústias desse processo comigo, a quem tanto consultei e tanto me ajudou, de
todas as formas. Não seria possível sem você. Das coisas que tenho na vida, o meu
amor por vocês é, sem dúvida, uma das mais valiosas.

Agradeço ainda aos tantos espaços que tive a oportunidade de frequentar

durante minha trajetória e que me permitiram desenvolver minha visão sobre o
mundo. Ao CEAS e a AATR, pelo exemplo e construção de uma outra forma de
fazer Direito. Ao Mandato da Resistência, no qual estagiei por mais de dois anos,
por me proporcionar um ambiente tão saudável de trabalho e através do qual tive os
primeiros contatos com o PDDU. Em especial a Iuri, pelo apoio e orientação no início
do meu percurso. Ao Participa Salvador, pela oportunidade de acompanhar tão de
perto o Planejamento Urbano em Salvador. Em especial a Marina, pela cumplicidade
no tempo em que estivemos juntas. Ao Movimento Sem Teto da Bahia– MSTB, pelo
exemplo de força e militância, por me ensinar o que é luta e me instigar a pensar na
cidade que queremos ter. Por fim, ao SAJU, onde me forjei como estudante e
também como pessoa, por me permitir acreditar na utopia.

Que os nomes se multipliquem e os braços se fortaleçam, para que sigamos

juntos: Lutar sem Temer!
Aos Movimentos Urbanos que lutam por Salvador.
 Eu não estou interessado em nenhuma teoria,
Em nenhuma fantasia, nem no algo mais
Nem em tinta pro meu rosto ou oba oba, ou melodia
Para acompanhar bocejos, sonhos matinais
Eu não estou interessado em nenhuma teoria,
Nem nessas coisas do oriente, romances astrais
A minha alucinação é suportar o dia-a-dia,
E meu delírio é a experiência com coisas reais
Um preto, um pobre, um estudante, uma mulher sozinha
Blue jeans e motocicletas, pessoas cinzas normais
Garotas dentro da noite, revólver: cheira cachorro
Os humilhados do parque com os seus jornais
Carneiros, mesa, trabalho, meu corpo que cai do oitavo andar
E a solidão das pessoas dessas capitais
A violência da noite, o movimento do tráfego
Um rapaz delicado e alegre que canta e requebra, é demais
Cravos, espinhas no rosto, Rock, Hot Dog, "play it cool, Baby"
Doze Jovens Coloridos, dois Policiais
Cumprindo o seu (maldito) duro dever
e defendendo o seu amor e nossa vida
Mas eu não estou interessado em nenhuma teoria,
em nenhuma fantasia, nem no algo mais
Longe o profeta do terror que a laranja mecânica anuncia
Amar e mudar as coisas me interessa mais
Amar e mudar as coisas, amar e mudar as coisas me interessa mais
(Belchior)
FRAGA, Juliana de Athayde. Planejamento Urbano na Agenda do Capital: breve
análise do processo de elaboração do PDDU de Salvador e os instrumentos urbanos
no Subúrbio Ferroviário. 2016. Monografia (graduação) – Faculdade de Direito,
Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2016.

RESUMO

A presente monografia pretende analisar o planejamento urbano enquanto

instrumento reivindicado pelo capital imobiliário. Trata-se de um estudo de caso
referente ao Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano - PDDU de Salvador,
aprovado em junho do corrente ano, que estava inserido em um processo de
planejamento estratégico denominado Plano Salvador 500. Para tanto, partindo do
entendimento da cidade enquanto espaço revolucionário e palco das lutas de classe,
foi realizada uma análise dos processos de urbanização e planejamento, para
entender quais os paradigmas colocados para a cidade e para o planejamento
urbano na atualidade. Segue-se com a análise empírica e documental do processo
de elaboração do PDDU 2016, com a finalidade de identificar os agentes e seus
interesses, bem como as propostas para o Subúrbio Ferroviário, apresentadas neste
período. Por fim, segue-se com a análise dos instrumentos urbanos de aplicação
prioritária, previstos no PDDU 2016 para o Subúrbio Ferroviário com o intuito de
identificar qual a perspectiva sobre o espaço urbano que tais instrumentos ilustram.
A pesquisa empregou prioritariamente o empirismo, bem como a análise dos
documentos apresentados e elaborados durante o processo. A experiência do Plano
Diretor de Salvador foi próspera para entender os novos limites colocados para a
garantia do direito à cidade.

Palavras-Chaves: Planejamento Estratégico, Capital Imobiliário, Plano Diretor,

Instrumentos Urbanos, Subúrbio Ferroviário, Direito à cidade.
 LISTA DE ABREVIATURAS

ADEMI Associação de Dirigentes de Empresas do Mercado Imobiliário

ADIN Ação Direta de Inconstitucionalidade
CAB Coeficiente de Aproveitamento Básico
CAM Coeficiente de Aproveitamento Máximo
CAU-BA Conselho de Arquitetura e Urbanismo da Bahia
CF Constituição Federal
CMS Câmara Municipal de Salvador
CREA-BA Conselho Regional de Engenharia e Agronomia da Bahia
EIV Estudo de Impacto de Vizinhança
EPUCS Escritório do Plano de Urbanismo da Cidade do Salvador
FIPE Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas
FMLF Fundação Mário Leal Ferreira
GAMBA Grupo Ambientalista da Bahia
HIS Habitação de Interesse Social
IAB-BA Instituto de Arquitetos do Brasil, Bahia
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia Estatística
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IPTU Imposto Sobre Propriedade Predial Territorial Urbana
LOM Lei Orgânica do Município
LOUOS Lei de Ocupação Uso e Ordenamento do Solo
MP Ministério Público
OUC Operações Urbanas Consorciadas
PDDU Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
PDRR Programa Direito e Relações Raciais
PHIS Política Municipal de Habitação de Interesse Social
PL Projeto de Lei
PLANDURB Plano de Desenvolvimento Urbano de Salvador
PM Polícia Militar
PMS Prefeitura Municipal de Salvador
PPP Parceria Público-Privadas
SEMUT Secretaria Municipal de Urbanismo e Transporte de Salvador
SUCOM Secretaria Municipal de Urbanismo
SIM Sistema de Informação Municipal
SINDUSCON-BA Sindicato da Indústria da Construção do Estado da Bahia
TRANSCON Transferência do Direito de Construir
UFBA Universidade Federal da Bahia
UNB Universidade de Brasília
UNEB Universidade Estadual da Bahia
VLT Veículo Leve Sobre Trilhos
ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social
 LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1: Pontos Fortes e Pontos Fracos do Subúrbio Ferroviário------------------ 51
GRÁFICO 2: Oportunidades e Ameaças do Subúrbio Ferroviário ----------------------- 52
 LISTA DE IMAGENS
IMAGEM 1: Ocupação: Câmara Municipal de São Paulo por Movimentos Sociais-- 21
IMAGEM 2: Como Interagem o Plano Salvador 500, o PDDU e a LOUOS ------------ 29
IMAGEM 3: O que é PDDU------------------------------------------------------------------------- 30
IMAGEM 4: Manifestação na Câmara Municipal – Entrega do PL do PDDU---------- 58
IMAGEM 5: Cartaz do Evento “Salvador- Nova Legislação Urbanística” ------------- 109
 LISTA DE MAPAS
MAPA 1: População de Salvador por áreas da cidade -------------------------------------- 66
MAPA 10: Operações Urbanas Consorciadas ---------------------------------------------- 101
MAPA 2: Distribuição da População de Salvador Conforme a Cor/Raça -------------- 67
MAPA 3: Ocupações Urbanas de Movimentos Sociais em Salvador------------------- 70
MAPA 4: Macroáreas-------------------------------------------------------------------------------- 72
MAPA 5: Demarcação de ZEIS-------------------------------------------------------------------- 78
MAPA 6: Legalidade Urbanística nas Áreas de Habitação de Salvador ---------------- 85
MAPA 7: Macrorregiões para o estudo da FIPE ---------------------------------------------- 95
MAPA 8: Regiões Administrativas no PDDU 2008 ------------------------------------------- 96
MAPA 9: Densidade demográfica –Região Metropolitana de Salvador----------------- 97
 LISTA DE TABELAS
TABELA 1: Participação no Primeiro Ciclo de Oficinas de Bairro ------------------------ 50
TABELA 2: Participação no Segundo Ciclo de Oficinas de bairro ----------------------- 50
TABELA 3: Proposta Encaminhada para a Câmara por Viabilidade -------------------- 61
TABELA 4: Propostas Encaminhadas para a Câmara divididas por forma de envio 63
TABELA 5: Comparativo entre o PDDU 2016 e o PDDU 2008 – TRANSCON ------- 90
TABELA 6: Densidade Habitacional de Salvador Segundo a FIPE---------------------- 94
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ------------------------------------------------------------------------------------------ 3

1. O CONTEXTO: URBANIZAÇÃO E PLANEJAMENTO URBANO ------------------ 7

1.1 URBANIZAÇÃO BRASILEIRA ------------------------------------------------------------ 10
1.2 A GLOBALIZAÇÃO E A NOVA QUESTÃO URBANA. ----------------------------- 13
1.3 PLANEJAMENTO URBANO EM DISPUTA. ---------------------------------------- 17
1.3.1 Planejamento estratégico ----------------------------------------------------------- 18
1.3.2 O Ideário da Reforma Urbana e o Estatuto da Cidade ---------------------- 21
1.4 BREVE HISTÓRICO DO PLANEJAMENTO URBANO DE SALVADOR ---- 25

2. O CASO: ENTENDENDO A ELABORAÇÃO DO PLANO SALVADOR 500 ---- 28

2.1. OS SUJEITOS: QUEM ATUOU NESSE PROCESSO? -------------------------- 31
2.1.1 Secretaria de Controle e Ordenamento do Uso do Solo do Município e
Fundação Mário Leal Ferreira ---------------------------------------------------------------- 31
2.1.2 O Ministério Público ------------------------------------------------------------------- 33
2.1.3. O Participa Salvador ------------------------------------------------------------------ 34
2.1.4 A Iniciativa Privada e a Participação Invisível ---------------------------------- 36
2.2.5 Os Movimentos Sociais e os Espaços Auto-organizados ------------------- 38
2.2. AS ETAPAS NO EXECUTIVO: OS ESTUDOS, A PARTICIPAÇÃO E AS
PROPOSTAS. --------------------------------------------------------------------------------------- 40
2.2.1 Os Estudos Técnicos ---------------------------------------------------------------- 40
2.2.2 Participação Popular e as Expectativas para o Subúrbio Ferroviário --- 44
2.2.2.1 As Oficinas de Bairro -------------------------------------------------------------- 48
2.2.2.2 Os Fóruns Temáticos e Setoriais ----------------------------------------------- 53
2.2.2.3 As Audiências Públicas do Executivo ------------------------------------------ 55
2.3 O PROCESSO LEGISLATIVO: A CÂMARA DE PORTAS FECHADAS ----- 57
2.3.1 As audiências públicas -------------------------------------------------------------- 60
2.3.2 A votação ------------------------------------------------------------------------------- 64

3. A LEI: OS INSTRUMENTOS URBANOS NO SUBÚRBIO FERROVIÁRIO ----- 65

3.1 LOCALIZANDO O SUBÚRBIO FERROVIÁRIO NO PLANO DIRETOR ----- 71
3.2.1 O Macrozoneamento ----------------------------------------------------------------- 71
3.2.2 Breve Análise das Estratégias do PDDU Para a Macroárea -------------- 73
3.2.3 Os Instrumentos da Política Urbana de Aplicação Prioritária -------------- 75
3.3 A LIMITAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DE CARÁTER SOCIAL --------------- 76
3.3.1 As Zonas Especiais de Interesse Social ---------------------------------------- 76
3.3.2 O Direito de Preferência------------------------------------------------------------- 81
3.3.3 O Estudo de Impacto de Vizinhança --------------------------------------------- 83
 3.3.4 A Regularização Fundiária --------------------------------------------------------- 84
3.4.2 A Desapropriação para Fins Urbanísticos ----------------------------------------- 87
3.4 A TRANSFERÊCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR E O ESVAZIAMENTO
DOS INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E
DESAPROPRIAÇÃO URBANA. ---------------------------------------------------------------- 89
3.5 OS INSTRUMENTOS DE DIÁLOGO COM A INICIATIVA PRIVADA--------- 91
3.5.1 A Concessão Urbanística ----------------------------------------------------------- 91
3.5.2 A Outorga onerosa e o adensamento da cidade ------------------------------ 93
3.5.3 A Operação Urbana Consorciada e a Cidade do Mercado----------------- 98

CONSIDERAÇÕES FINAIS ---------------------------------------------------------------------- 104

NOTA PÓS-ESCRITA ----------------------------------------------------------------------------- 109

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ----------------------------------------------------------- 112

ANEXO A---------------------------------------------------------------------------------------------- 122

ANEXO B---------------------------------------------------------------------------------------------- 124

ANEXO C---------------------------------------------------------------------------------------------- 125

ANEXO D---------------------------------------------------------------------------------------------- 126

ANEXO E ---------------------------------------------------------------------------------------------- 129

ANEXO G --------------------------------------------------------------------------------------------- 133

ANEXO H---------------------------------------------------------------------------------------------- 135

ANEXO I ----------------------------------------------------------------------------------------------- 144

ANEXO J ---------------------------------------------------------------------------------------------- 145

 3

INTRODUÇÃO

Apenas as lições da realidade podem

nos ensinar como transformar a realidade.

Bertolt Brecht1

Falar de Planejamento Urbano é falar em cidades e na construção dos seus

espaços. O espaço urbano é uma criação humana e está sempre em disputa. É
preciso considerar, em sintonia com o pensamento de Lefebvre, que embora a
construção espacial regule a dinâmica da vida humana, a vida não é criada pelo
espaço. Assim, “o espaço não tem poder em ‘si mesmo’, nem o espaço enquanto tal
determina as contradições espaciais; estas são contradições da sociedade [...] que
simplesmente emergem no espaço” (LEFEBVRE, 1974, apud LIMONAD 1999, p.72).
São as cidades, portanto, reflexo das sociedades em que se inserem.

Assim, considerando que vivemos em uma sociedade capitalista e neoliberal,

as cidades escancaram os conflitos de classe, seja através da reprodução da força
de trabalho em relações exploratórias e informais, seja através do valor
mercadológico do seu espaço. Segundo Ermínia Maricato (2013), a cidade é um
produto ou, em outras palavras, um grande negócio, especialmente para os capitais
que embolsam, com sua produção e exploração, lucros, juros e rendas. Com o
avanço do neoliberalismo e a consequente mercantilização da cidade tornou-se mais
do que urgente pensar e entender que tipo de espaço urbano é criado, através desta
ideologia.

Devemos ter em vista também que os processos de urbanização não se dão de

forma alheia às desigualdades e segregações. Na verdade, são as cidades os
palcos dos maiores conflitos sociais no Brasil. Dessa forma, é imperativo para a
transformação social o estudo das cidades e da urbanização, tendo como sul a
garantia e efetivação do direito a cidade que, como definido por Harvey, é:
o direito de todos nós criarmos cidades que satisfaçam as
necessidades humanas, as nossas necessidades. O direito à cidade
não é o direito de ter as migalhas que caem da mesa dos ricos.
Todos devemos ter os mesmos direitos de construir os diferentes

1
Citado por David Harvey, 1996.
 4

tipos de cidades que nós queremos que existam. (HARVEY, 2009,

p.269)
É o planejamento urbano, portanto, a via institucional de disputa pelo Direito à
Cidade. Planejar a cidade é também um ato político. Historicamente, o planejamento
urbano vem sendo disputado enquanto ferramenta para a manutenção de uma
estrutura de cidade desigual e capitalista. Nos últimos dois anos, a cidade de
Salvador viveu um processo de Planejamento, através do desenvolvimento do Plano
Salvador 500, do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU) e da Lei de
Ocupação, Uso e Ordenamento do Solo (LOUOS), cujo primeiro produto foi o PDDU
2016. Neste processo, mais uma vez desvelaram-se os conflitos de classe e os
diferentes interesses na gestão da cidade. Assim, esta monografia volta-se à
análise de caso do PDDU 2016, enquanto meio de estudo da cidade.

O interesse por esta temática se deu de forma natural, visto que o

envolvimento da autora com o Direito à Cidade ocorreu durante toda sua graduação.
Ao pautar sua formação através da prática extensionista, observou os conflitos
urbanos, a partir da vivência com os Movimentos Sociais, em especial o Movimento
Sem Teto da Bahia (MSTB), que possui atuação intensa no Subúrbio Ferroviário.
Assim, frente aos processos de renovação do PDDU, a graduanda acompanhou os
diversos espaços de discussão do mesmo, desde os institucionais, presididos pela
Prefeitura Municipal de Salvador (PMS), pela Câmara Municipal de Salvador (CMS)
e pelo Ministério Público (MP), até os auto-organizados pelos corpos acadêmico e
técnico da cidade e pelos movimentos de luta. Nesse período, trabalhou tanto no
grupo Participa Salvador2, quanto na CMS, onde também prosseguiu com o
acompanhamento do Plano. Considerando que “a cabeça pensa onde os pés
pisam”, foi a partir desta vivência política e dos espaços institucionais que essa
monografia se forjou.

Frisa-se que a escolha metodológica também se perfaz em um posicionamento

político. Segundo Miracy Gustin (2002), a escolha do método significa a adoção de
uma postura político-ideológica perante a realidade. Considera-se que a política é
inerente à condição humana, perpassando todos os seus atos e relações. Portanto,
é o ser humano um ser político e social, independentemente da sua vontade.

2
Equipe formada com apoio do Ministério Público estadual junto ao Fórum a Cidade Também é
nossa, para acompanhamento do Plano Salvador 500.
 5

Considera-se ainda que o mito da “neutralidade” estrita é, de fato, aceitação, e

porque não, defesa, dos ideais dominantes. Assim, uma vez que pretende contribuir
para a modificação da realidade, esta monografia trás uma perspectiva política, sem
prejuízo do seu caráter cientifico, partindo do entendimento de que não existe
contradição entre estes.

O presente trabalho é uma pesquisa participante e se desenvolve pela vertente

teórico-metodológico jurídico-sociológico, com uso do raciocínio hipotético-dedutivo,
a fim de realizar uma investigação descritiva e, por vezes, projetiva, através do
empirismo. Assim, tem como base a vivência da graduanda, tanto em sua relação
com os Movimentos Urbanos, quanto na sua percepção acerca dos espaços de
elaboração do novo PDDU de Salvador, sendo o PDDU entendido nesta monografia
enquanto instrumento político de manutenção da estrutura capitalista. Para tanto, se
investigou o processo de urbanização, os novos paradigmas que se colocam para o
planejamento urbano e seus reflexos na construção das cidades.

Primeiramente, traçaremos algumas considerações sobre o processo de

urbanização, a fim de desvendarmos a relação deste com o capitalismo, bem como
a forma com que o espaço urbano foi e é construído. Em seguida, analisaremos o
novo modelo de Planejamento Estratégico, amplamente difundido nas grandes
cidades do mundo e utilizado para elaboração do Plano Salvador 500. Desta forma,
analisaremos o caso concreto, como exemplo de uma construção que se insere em
um cenário global de percepção sobre a cidade.

Esta análise está dividida em duas esferas. Na primeira, é feito um balanço do

processo de elaboração do PDDU 2016, identificando os sujeitos que atuaram nele,
os interesses colocados, as disputas e as propostas elaboradas. Em um segundo
momento, para compreender qual o modelo de cidade que este plano projeta, fez-se
necessário o estudo dos Instrumentos Urbanos do novo PDDU, estudo este
realizado a partir de um recorte espacial, tendo o Subúrbio ferroviário como foco.

Além de usar o próprio PDDU como fonte, a autora baseou sua análise na
observação e estudo de informações, dados e conteúdos obtidos a partir de sua
presença em cerca de dois terços das audiências promovidas pelo Executivo e do
primeiro ciclo de oficinas de bairro; na metade dos fóruns setoriais e metade do
segundo ciclo de oficinas de bairro e ainda de sua presença nas audiências
promovidas pela Câmara Municipal, bem como do acompanhamento da
 6

apresentação do plano, da entrega do Projeto de Lei (PL) para a CMS, da votação

do PL, de reuniões do grupo Participa Salvador, entre outros.

Outra importante fonte de estudo foram os documentos desenvolvidos durante

o próprio processo de elaboração do PDDU. Foram analisados documentos formais,
a exemplo do Plano de Mobilização e Participação Social e dos Decretos referentes
à constituição do plano, além dos estudos e relatórios técnicos desenvolvidos para a
elaboração do Salvador 500, bem como de pareceres, estudos, cartas e manifestos
entregues à PMS pela sociedade civil, por técnicos independentes, pelo grupo
Participa Salvador e por instituições ligadas ao mercado imobiliário.

Esta monografia está dividida em três capítulos. O primeiro, intitulado “O

Contexto: Urbanização e Planejamento Urbano”, volta-se para o estudo do processo
de urbanização, tanto mundial, quanto brasileiro, a fim de entender os novos
paradigmas do planejamento urbano. Este capítulo se divide em três partes: 1)
Análise da urbanização (mundial e brasileira) frente aos processos de
industrialização e globalização; 2) Análise dos processos de planejamento urbano
que surgem no mundo globalizado, com ênfase no planejamento estratégico; 3)
Breve levantamento do histórico de planejamento urbano em Salvador.

O Segundo Capítulo, intitulado “O Caso: Entendendo a Elaboração do Plano

Salvador 500”, divide-se em duas partes: 1) Análise dos sujeitos que atuaram no
processo; 2) Reflexão sobre as diferentes etapas do processo, sediadas pelos
poderes executivo e legislativo.

Já o terceiro capítulo é intitulado “A Lei: Os Instrumentos Urbanos no Subúrbio

Ferroviário” e tem como foco a análise do PDDU. Este capítulo divide-se em quatro
etapas: 1) Caracterização do Subúrbio; 2) Localização do Subúrbio no plano,
entendendo a região com a qual elese articula e algumas diretrizes colocadas para
ela; 3) Análise dos Instrumentos, dividida em duas categorias: os instrumentos de
caráter predominantemente social e os instrumentos de diálogo com a iniciativa
privada.

Por fim, salienta-se que o intuito do presente trabalho não é apontar os reflexos
futuros da aplicação do PDDU, mas sim entender qual o modelo de cidade que o
plano desenha para Salvador, como forma de instrumentalizar a disputa pelo Direito
à Cidade.
 7

1. O CONTEXTO: URBANIZAÇÃO E PLANEJAMENTO URBANO

A cidade é uma antiga estrutura humana de concentração de pessoas. É nela

que se constroem as relações sociais, o que a transforma no principal palco da
política. Desde a Grécia antiga a Polis, centro do poder político e do Estado, ficava
na cidade. Por aglomerar pessoas e ser palco da política, na cidade sempre
circularam ideias, se desenvolveram a arte e a cultura e sempre existiram conflitos.

Embora o caráter político da cidade não seja recente, não é para esta cidade
antiga que nos voltaremos, mas sim para a nova constituição de cidade, que surge a
partir dos processos de urbanização em todo o mundo. Hoje, a população urbana é
maior do que a população do campo. Este processo de urbanização de um mundo
que, até determinado momento era agrário, ocorreu de forma extremamente rápida e
sob influência de alguns fatores, entre os quais podemos destacar a industrialização.

A existência da cidade é anterior à industrialização. Porém, é com a indústria

que se inicia o processo de crescimento das cidades sob novo modelo e nova
perspectiva. A industrialização está intimamente relacionada com a formação das
cidades modernas e os novos paradigmas que surgem através delas. Não é
possível, porém, ignorar a realidade na qual (e através da qual) a industrialização
surge. Desse modo, adverte Henri Lefebvre (2001), em seu livro o Direito à cidade,
“Quando a industrialização começa, quando nasce o capitalismo comercial com a
burguesia especificamente industrial, a cidade já tem uma poderosa realidade”
(LEFEBVRE, 2001, p.12).

Essa realidade à qual Lefebvre se refere se forja no acúmulo de riquezas pelos

centros urbanos (que capitavam o excedente da produção agrícola), bem como na
prática do comércio. É preciso considerar que a vida urbana só é possível com
existência de excedente alimentar que permita a aglomeração de pessoas. Para
existir excedente, a cidade passa a expropriar a produção do campo, submetendo-a
aos seus interesses, em uma relação exploratória de fluxo contínuo. É desta forma
que o Capitalismo surge nas cidades, superando o domínio feudal.

As cidades ocidentais anteriores à industrialização e enquanto estruturas

capitalistas surgem no final da Idade Média e se desenvolvem baseadas na
centralização de riquezas e de poder, bem como através do comércio. Com o
 8

desenvolvimento dos comércios interno e externo (entre cidades) consolidam-se as

estradas e as rotas de ligação entre as cidades, dando início a uma dinâmica mais
integrada de relações entre as mesmas. Neste cenário, porém, não se extinguem as
relações de opressão do trabalho, já existentes no mundo feudal. Na realidade, os
senhores feudais são substituídos pela burguesia, comerciantes que investem na
produção e utilizam os servos foragidos como mão-de-obra. É esta exploração, com
a expropriação do excedente de produção, que, segundo Paul Singer (1987), vai
permitir a cumulação de capital suficiente para a revolução industrial.

É neste período que surgem os primeiros bancos, frente ao acúmulo de

dinheiro gerado pelo comércio. Com o tempo, ocorre uma “reinvenção” da riqueza,
que deixa de ter o foco na propriedade da terra ou, pelo menos, no modelo de
propriedade rural voltado para a produção agrícola que, até então, era
predominante. Assim, a riqueza deixa de ser apenas imobiliária e passa a ser
também mobiliária, ou seja, representada pelo acúmulo de dinheiro. Esta mudança
está intimamente ligada ao fortalecimento das instituições bancárias nos centros
urbanos. Tanto as grandes riquezas, quanto a própria terra, passam a ser
controladas pelos capitalistas urbanos, através dos bancos e do comércio. Desta
forma, ocorre um processo de mercantilização dos espaços urbanos e começa a se
desenhar uma sociedade de classes, tal como conhecemos hoje, através da
consolidação dos comerciantes enquanto classe hegemônica.

Devemos observar que o comércio ainda é central nesta estrutura de cidade e

a capitalização das coisas é definida a partir do valor de uso. Com o surgimento da
indústria, porém, surge uma nova noção generalizada de valor de troca dos bens e
mercadorias. A indústria, portanto, impõe um novo paradigma na vida urbana e uma
nova concepção de capital. Assim:

A prodigiosa expansão das trocas, da economia monetária, da

produção mercantil, do “mundo da mercadoria” que vai resultar na
industrialização, implica uma mudança radical. A passagem do
capitalismo comercial e bancário e da produção artesanal para a
produção industrial e para o capitalismo comercial (LEFEBVRE,
2001, p.14 )
Com o fortalecimento da indústria, os empresários deste setor passam a ter o
controle do mercado e do comércio. Mas, ainda é na cidade que se concentram os
bancos (fontes geradoras de capital), a mão de obra e a política. Assim, passa a ser
mais favorável ao empresário aproximar a indústria dos centros urbanos. Dessa
 9

forma, os processos de industrialização e urbanização ficam entranhados, sendo

que um se coloca como propulsor do outro. Precisamos ter em vista que a
industrialização não se limita ao surgimento da indústria. Seu significado é mais
amplo. Vejamos o que diz Milton Santos sobre a industrialização brasileira:

O termo industrialização não pode ser tomado aqui, em seu sentido

estrito, isto é, como criação de atividades industriais, nos lugares,
mas em sua mais ampla significação, como processo social
complexo, que tanto inclui a formação de um mercado nacional,
quanto os esforços de equipamento do território para torná-lo
integrado, com a expansão do consumo em formas diversas, que
impulsiona a vida de relações (leia-se terceirização) e ativa o próprio
processo de urbanização. (SANTOS,M., 2002, p.30)
Com a chegada da indústria às cidades, vive-se um processo que Lefebvre
identifica como “implosão-explosão”, no qual, de um lado configura-se a mudança no
tecido urbano, com a aglomeração de pessoas e cidades, gerando grandes
concentrações urbanas de alto contingente populacional e, de outro, vê-se a
deterioração de núcleos urbanos antigos e o deslocamento das pessoas para as
periferias. (LEFREBVRE, 2001)

Através do aumento da produção advinda da expansão industrial, emprega-se

o modelo de divisão de tarefas, bem como o desenvolvimento de técnicas
produtivas, que com o tempo passam a subordinar a produção do campo. Assim, a
cidade, agora industrial, é imposta ao campo, tanto pelo domínio político, quanto por
sua maior capacidade produtiva. O novo modelo urbano também força a
industrialização do próprio campo, retirando sua autonomia produtiva. Cria-se, desta
forma, uma relação de dependência e submissão do campo à cidade.

Além disso, a presença da indústria nas cidades e a criação de novos centros

urbanos para atender a esta indústria que pretendia manter perto de si seus
operários, criam espaços que prometem novas oportunidades de emprego, serviços
e maior qualidade de vida. A chegada da classe operária aos centros urbanos e a
promessa de uma sociedade mais democrática e com mais oportunidades começam
a ameaçar a classe dominante (os próprios empresários industriais). Inicia-se, então,
o processo de expulsão dos proletários dos centros urbanos e até mesmo das
cidades. Este novo espaço urbano, portanto, tem formação social e não pode ser
compreendido de forma alheia às relações produtivas e capitalistas.
 10

Podemos dizer que, não só a industrialização, mas o próprio fenômeno do

capitalismo é iminentemente urbano. A urbanização se coloca como um dos
principais meios de absorção de capital e de excedente de trabalho, através da
história do capitalismo. Sendo assim, ainda segundo David Harvey (2012), a luta
pelo direito à cidade está no centro da luta anticapitalista.

1.1 URBANIZAÇÃO BRASILEIRA

Como vimos, o avanço industrial acabou por impulsionar uma mudança na

dinâmica urbana, uma nova estruturação de classes e o reinvento do poder
econômico. Era esperado, portanto, que a urbanização latino-americana fosse
alguns anos depois seguir a risca essa íntima relação com a indústria, ocorrida,
principalmente, na Europa e na América do Norte. Porém, o grande crescimento
das cidades latinas, no século XX, veio na contra mão dessas crenças. O
colonialismo violentamente exploratório vivido pelos países latino-americanos impôs
para suas sociedades uma estrutura diferenciada. É preciso destacar que a própria
dinâmica imperialista de exploração da terra rural foi o início do que mais tarde se
consolidaria como grandes latifúndios. A consolidação das cidades latinas e mais
especificamente brasileiras está, em primeiro lugar, relacionada com a falta de
acesso à terra pelos trabalhadores do campo. Em segundo lugar, e de forma
relacionada com a concentração de terras, podemos destacar a industrialização do
campo.

A industrialização do campo não pode ser compreendida de forma apartada do

crescimento das cidades. Como visto, a urbanização só é possível a partir da
captação dos excedentes de produção do campo, o que, consoante com o
entendimento de Singer (1987), forçará a especialização do mesmo.. Isso significa
que, para atender à cidade, o campo passa a ter uma produção setorizada e em
larga escala, em substituição a agricultura de subsistência. Além disso, o campo
industrial é aquele que passa por um processo de mecanização da produção, ou
seja, há a inserção de maquinários e de tecnologias voltadas à ampliação da
produtividade, o que diminui os espaços e as possibilidades de trabalho humano. Da
mesma forma, a concentração de terras impede o estabelecimento dos
trabalhadores agrários no campo e a sobrevivência deles a partir da terra. Podemos
 11

dizer então que, na América Latina, a saída da população do campo é impulsionada

pela perda de possibilidades e não pela promessa de novas chances e pelo acesso
a direitos e serviços. Como afirma Mike Davis, em seu livro, Planeta Favela:

O Terceiro Mundo apresenta hoje muitos exemplos de campo com o

uso intensivo de capital e cidades desindustrializadas com uso
intensivo de mão de obra. A ‘superurbanização’, em outras palavras
é impulsionada pela reprodução da pobreza e não pela oferta de
empregos (DAVIS, 2006, p. 26)
A migração da população campestre para as cidades, aumentando a
densidade demográfica e criando uma nova dinâmica para as mesmas, não ocorreu
frente à oferta de novas oportunidades. Na verdade, a industrialização do campo
(mais do que a das cidades) acabou sendo um dos principais propulsores dessa
migração. O êxodo rural tem início na América Latina com a crise no campo e não
com o fortalecimento das cidades. Assim, a população rural chega a estas cidades
como mão de obra excedente e passa a integrar e ampliar as favelas, somando as
cifras do desemprego e da miséria.

No Brasil, assim como nos outros países da América Latina, o processo de

urbanização aconteceu, principalmente, no século XX. É importante frisar que o
processo de urbanização não está relacionado com a formação das primeiras
cidades, mas com o crescimento populacional destas e o surgimento de novas
cidades. Hoje, mais de 84% das pessoas vivem em cidades, segundo senso do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, do ano de 2010. Como aponta
Ermínia Maricato, no início do século XX, as cidades eram vistas como possibilidade
de avanço e modernidade, porém este novo modelo de sociedade urbanizada não
superou algumas características do Brasil colonial e ainda mantém a concentração
de terras, renda e poder (MARICATO 2003). A sociedade brasileira, tal como
conhecemos hoje, começa a se desenhar desde o Brasil Colônia, e já surge com os
preceitos do Capitalismo. “A produção colonial era capitalista sem ser” (MARICATO,
1995, p. 15).

Porém, além das relações já capitalistas, o Brasil Colônia foi marcado pela
exploração e escravização dos negros. Precisamos ter em mente que, com o fim da
escravidão, já no Brasil Império, a mão de obra escrava não deu lugar ao trabalho
assalariado, mas sim a relações baseadas na dominação pessoal. Isto quer dizer
que, se por um lado a população negra deixa de ser considerada uma mercadoria,
 12

por outro, a exploração da mão de obra desta população se reinventa em novas

formas de dominação. Ainda hoje, somos assolados por relações de trabalho
análogas ao trabalho escravo. Nas palavras de Maricato (1995), o surgimento da
burguesia brasileira não se fez em oposição aos privilégios do sistema colonial. Na
verdade, parte desses privilégios chegou a ser reforçada.

Com o fim do Império e o início da República, passa a acontecer no país uma

grande mudança em relação às terras. Se na Colônia elas pertenciam a Portugal e
no Império eram cedidas pela coroa para exploração pelos senhores de terra, na
República passam a ser objeto da legislação nacional. Em 1850, com a promulgação
da Lei de Terras, configura-se um sistema de proteção aos senhores de terras
coloniais, dando a estas terras um caráter predominantemente
mercadológico. Assim, “o aparato legal urbano, fundiário e imobiliário, que se
desenvolveu na segunda metade do século XIX, forneceu base para o início do
mercado imobiliário fundado em relações capitalistas e também para a exclusão
territorial” (MARICATO, 1995, p.18).

Com o inicio da República, os processos de urbanização já se dão de forma

extremamente segregadora, isto, pois, a própria cidade passa a ocupar um papel de
mercadoria, através do mercado imobiliário:

Com o objetivo de eliminar resquícios da sociedade escravista,

erguer um cenário modernizante e consolidar o mercado
imobiliário, as reformas urbanísticas expulsaram a “massa
sobrante” (negros, pedintes, pessoas sem documentos,
desempregados de um modo geral) dos locais urbanos mais
centrais ou mais valorizados pelo mercado em transformação.
Mais do que a cidade colonial ou imperial, a cidade, sob a
República, expulsa e segrega (VAZ, 1986, apud, MARICATO,
1995, p.18)
Neste período, já é possível perceber a formação do que viriam a ser as
primeiras favelas brasileiras, ou de verdadeiros quilombos urbanos, ocupados pelo
trabalhador negro, escravizado ou liberto, sem possibilidade de integração com a
nova dinâmica social. Dá-se início a um processo de substituição desta mão de
obra, ora escravizada, ora explorada pela dominação pessoal, por imigrantes
assalariados europeus. Assim, quando a industrialização brasileira surge, na
década de 1930, já encontra uma sociedade extremamente segregada.
Estas estruturas, porém, não são desafiadas pela industrialização; pelo
contrário, no século XX, com a manutenção das relações arcaicas de trabalho e
 13

propriedade, a industrialização fomenta uma urbanização já segregada. Com a

industrialização e o ideário do progresso, o campo passa a ser considerado
retrógrado, de forma que as cidades se desenvolvem como grandes apostas da
modernidade. Este processo também gerou importantes intervenções nas cidades,
dentro de uma lógica mercadológica e de limpeza social da pobreza, através de
propostas reformistas, que se consagravam na erradicação dos centros urbanos,
das concentrações de população negra e pobre.

1.2 A GLOBALIZAÇÃO E A NOVA QUESTÃO URBANA.

Como visto anteriormente, a cidade surge a partir da concentração

populacional e de capital, através da absorção do excedente produtivo. Desta forma,
como aponta David Harvey (2009), para que o capital se valorize e possa se manter
uma estrutura capitalista, este excedente deve ser investido, a fim de garantir a
geração de mais excedente. Estes investimentos têm a própria cidade como alvo;
através da criação de novos produtos e de um novo estilo de vida urbano. De acordo
com Ana Fernandes, hoje, este capital pauta mudanças significativas nas cidades,
através de suas obras e investimentos.

Concebidas como máquinas de crescimento desde os anos 70’, as

cidades se tornam progressivamente base e elos, através dos quais
se materializam amplos processos de acumulação capitalista
contemporânea (FENANDES, 2013, p.84).
As cidades acabam virando verdadeiros canteiros de obras providos pelo
capital imobiliário, como forma de construção de novas espacialidades. Este
processo está ligado à centralização ainda maior de riquezas nos setores privados,
bem como abre espaço para apostas em projetos corporativos para a produção do
espaço urbano. Essas formas corporativas conquistaram a hegemonia no mercado,
através da estreita relação com os setores públicos, ainda abalados pela crise
econômica e imobiliária da década de 1970. Começa a se formar então a construção
das “cidades-globais”:

Para o mercado imobiliário, que se insere no grupo social das

“classes dominantes”, a participação nesse esforço de construção da
imagem de uma “cidade-global” parece natural, pela mobilização que
ele representa em torno de possibilidades de investimentos e
rentabilidade em um cenário recessivo. Se o modelo da “cidade-
global” favorece as classes dominantes, é porque favorece
 14

essencialmente [...] oligarquias arcaicas que atuam no mercado

imobiliário. É sem dúvida o mercado quem tem mais a ganhar, e vem
ganhando, com esse processo. (FERREIRA, 2004, P.3)
É neste período pós-crise, ainda, que o mundo vive o avanço das ideologias
neoliberalistas. Como solução para o problema financeiro, vive-se um processo em
todo o mundo de diminuição do poder do Estado, para o estímulo a investimentos da
iniciativa privada, de forma mais livre, a fim de se promover a mobilização da
economia. Assim, o advento do neoliberalismo é marcado pelo enfraquecimento do
Estado e das instâncias públicas.

O mundo ocidental começa a viver sob a relação estreita entre o capital

financeiro e o poder público, como forma de interferência nas cidades. Essas
interferências surgem como projetos urbanos pautados por operações privadas,
passíveis, em alguma medida, de remuneração pelo poder público. Essas operações
são justificadas pela necessidade de expansão das cidades e de investimentos dos
setores privados, que se mostram como retórica para a concentração de renda e o
acúmulo de riquezas pelas classes dominantes:

Um dos argumentos para tornar os ricos ainda mais ricos é que eles
reinvestirão na produção e que isso gerará mais emprego e melhores
padrões de vida para o povo. Mas, desde 1970, eles têm investido
cada vez menos em novas produções. Eles têm investido em
comprar ativos, ações, direitos de propriedade, inclusive intelectual e,
é claro, em propriedade imobiliária [...] assim eles começam a fazer
dinheiro com o crescimento no valor de seus ativos. Com isso, os
preços da propriedade imobiliária aumentam mais e mais, E isso não
torna a cidade melhor, e sim mais cara (HARVEY, 2009, s/n)
De forma paralela e conjugada a esta ingerência do capital privado na
cidade, no final do século XX, surge um novo paradigma para o debate da questão
urbana: a globalização. O mundo globalizado coloca as cidades em um novo
sistema de interação internacional. Se por um lado esta interação articula novas
ideias e possibilidades, por outro, nas palavras de Carlos Vainer: “este projeto de
cidade implica a direta e imediata apropriação de cidades por interesses
empresariais globalizados e depende, em grande medida, do banimento da política e
da eliminação do conflito e das condições de exercício da cidadania” (VAINER,
2007, p.78)

O modelo a que Vainer se refere é forjado em uma noção de competição entre

cidades, imposta pela globalização. Isto quer dizer que, com o novo paradigma das
relações internacionais trazido pelo mundo globalizado e, considerando esta nova
 15

dinâmica de investimentos na cidade para geração de capital, as cidades começam

a competir pelo investimento das multinacionais. Assim, passa a ser papel dos
governos a promoção de uma “propaganda positiva das cidades”, que deve ofertar
serviços e infraestrutura, para atração de investidores e turistas.

A globalização ou o globalitarismo, como definido por Milton Santos em sua

obra “Por uma outra globalização (do pensamento único à consciência universal)”,
portanto, tira as cidades do lugar de objetos e as coloca em lugar de sujeitos, em
uma esfera de competitividade ao redor do mundo, fortalecendo as relações com o
capital multinacional. Consagra-se, assim, a ideia de venda da cidade para o
exterior. A cidade que pode ser vendida toma uma dimensão de mercadoria, e,
portanto, de valor mercadológico.

Não esqueçamos que a globalização, apesar de se caracterizar por avanços

tecnológicos e pelo fortalecimento do mercado competitivo, não é apenas reflexo
desses fatores, mas sim, de uma construção, tanto econômica, quanto política e
ideológica. De acordo com Vainer (2007), este processo repercute na forma de se
olhar e lidar com a pobreza. Assim, noção de cidade com valor de mercado está
intimamente ligada à ideia de segurança e à intensificação dos processos de
policiamento e criminalização da pobreza. Isto, pois, a ideia de cidade segura, não
necessariamente é a segurança daqueles que habitam a cidade, mas dos que a
visitam.

De um lado, as políticas urbanas passam a ser implementadas para atração de

investimentos, através do ideário de projetos de revitalização de espaços, fomento
do turismo e segurança; de outro, crescem o investimento e a ingerência dos setores
privados na dinâmica urbana, gerando especulação imobiliária e aumento do custo
de vida. Ambos os processos vêm como mecanismos de concentração de renda. É
preciso ter em vista que a distribuição de riquezas e poder reflete diretamente na
distribuição espacial das cidades. Quanto mais concentrada a renda, mais diferentes
são as realidades encontradas na cidade, maior a pobreza e mais fragmentadas as
cidades se tornam. Além disso, a própria imagem da miséria e da desigualdade não
contribui para o marketing urbano frente ao capital internacional. Assim,
progressivamente, a população pobre passa a ser vista como uma “paisagem feia”,
fazendo com que, cada vez mais, se expulse esta população do perímetro urbano.
 16

São exemplos desta fragmentação, a suburbanização da riqueza nos países do

primeiro mundo, bem como os condomínios fechados e altamente equipados com
estrutura e serviços, cada vez mais utilizados pelas classes médias e altas nos
países pobres. Com o discurso do aumento da violência “transformam em cidades
de fragmentos fortificados, de comunidades muradas e de espaços públicos
mantidos sob vigilância constante" (HARVEY, 2014, p. 48)

No Brasil, esse novo modelo de produção dos espaços vem se legitimando,

através dos discursos voltados ao fomento do turismo (como é o caso de Salvador),
bem como através da ideia de construção de novas centralidades, que acabam
sendo palco para os grandes projetos e investimentos do mercado imobiliário. Além
disso, já é marcante em nossa cidade a presença de franquias urbanísticas, a
exemplo do Alphaville, que criam verdadeiros bairros privados, vendendo a ideia de
exclusividade, proteção, rentabilidade e qualidade de vida.

O que ocorre é um esvaziamento do público, seja na sua esfera estatal, nos

investimentos ou nos próprios espaços e equipamentos urbanos. Existe, portanto,
um processo de máxima redução da atuação do Estado, justificado pela suposta
“falência” do mesmo e pela falta de recursos financeiros. Cada vez mais os espaços
são criados de forma privada, reforçando os processos de especulação imobiliária, o
que está articulado com as estratégias corporativistas. Assim, “segregação ou a
divisão social do espaço, passa a ser ‘socialmente e conscientemente desejada’”
(FERNANDES,2013, p.91)

Como vimos, a urbanização está intimamente ligada à segregação espacial;

seja através da expulsão do proletariado das cidades (ocorrida na Europa e na
América do Norte), seja através do êxodo rural frente à falta de oportunidades no
campo (que levou os trabalhadores a formarem as grandes favelas dos países
latinos americanos); seja através do forte discurso higienista brasileiro, que pauta a
“limpeza” das cidades a partir da exclusão da população negra e pobre; ou ainda
através da mercantilização da cidade e da incorporação de lógicas corporativas à
dinâmica urbana.

As cidades se constroem, como definido por Marcelo Lopes de Souza (2000),

de forma sociopolítico-espacialmente fragmentadas. Nessa fragmentação, de um
lado encontramos uma cidade rica, branca, altamente valorizada, desenvolvida, com
sistemas e serviços públicos e, do outro, grandes bolsões de pobreza, ocupados de
 17

forma irregular por uma população negra, sem acesso a serviços, habitação,
saneamento, etc.

A segregação urbana ou ambiental é uma das faces mais

importantes da desigualdade social e parte promotora da mesma. À
dificuldade de acesso aos serviços e infra-estrutura urbanos
(transporte precário, saneamento deficiente, drenagem inexistente,
dificuldade de abastecimento, difícil acesso aos serviços de saúde,
educação e creches, maior exposição à ocorrência de enchentes e
desmoronamentos etc.) somam-se menos oportunidades de
emprego (particularmente do emprego formal), menos oportunidades
de profissionalização, maior exposição à violência (marginal ou
policial), discriminação racial, discriminação contra mulheres e
crianças, difícil acesso à justiça oficial, difícil acesso ao lazer.
(MARICATO, 2003, p.152).
Os processos de urbanização não se dão de forma alheia às desigualdades e
segregações. Na verdade, são as cidades os palcos dos maiores conflitos sociais no
Brasil. Iremos nos valer, portanto, das palavras de Guilherme Boulos, membro da
coordenação nacional do Movimento dos Trabalhadores Sem Teto - MTST, maior
movimento social urbano do país, que, em seu livro “Porque Ocupamos”, diz:

é como se, na cidade, existissem duas cidades: a dos ricos e a dos

pobres. E cada vez mais separadas. [...]. As periferias são, para eles,
verdadeiros depósitos de pobres. O que a burguesia sempre quis, e
hoje as cidades permitem, é que os pobres se matem entre si, longe
dos olhos e sem incomodá-los. (Boulos, 2014, p.36)
Nas cidades, as formas de opressão não se restringem mais ao jugo do
proletariado. Os trabalhadores urbanos são assolados pela informalidade e pelos
subempregos. Além disso, para além da relação de trabalho, as relações raciais e a
própria dinâmica de acesso ao espaço urbano e ainda a favelização em índices
alarmantes, aparecem como forma de opressão das classes mais pobres. No Brasil,
segundo dados da UM-Habitat 2003, elencados por Mike Davis, 36,6% da população
urbana, encontra-se em favelas.

1.3 PLANEJAMENTO URBANO EM DISPUTA.

O planejamento está intimamente ligado à visão de futuro. Podemos dizer que

planejar é projetar o futuro, através de ações humanas, para transformação do meio.
Assim, o planejamento urbano se concretiza na transformação das cidades, ao
definir estratégias econômicas e territoriais de desenvolvimento urbano. Através do
planejamento, constrói-se ou projeta-se construir uma nova dinâmica social, cultural
 18

e econômica na cidade. É o planejamento urbano o definidor de investimentos

públicos e privados. Embora seja um mecanismo legal de regulamentação das
disputas que acontecem no espaço urbano, ele não se limita a um instrumento
urbanístico teórico, efetivado por leis; é, de fato, um instrumento político em disputa.
Considerando que, nas palavras de David Harvey: “A maioria das políticas sociais
são diretamente elaboradas como tentativas de manter uma dada distribuição de
renda em um sistema social ou para a redistribuição entre os vários grupos sociais
que constituem uma sociedade” (HARVEY, 1980, p. 41). Considerando ainda que
vivemos sob um sistema neoliberal, no qual a administração pública guarda íntima
relação com o grande capital da iniciativa privada, o planejamento urbano também
se apresenta como forma de manutenção das estruturas capitalistas na cidade.

1.3.1 Planejamento estratégico

Com a crise econômica e o desmonte do estado do bem estar social, a partir

da década de 90, não apenas se construiu uma nova concepção de cidade, como
uma nova perspectiva de planejamento para ela, enfraquecendo o planejamento
regulatório convencional, para dar lugar ao que Marcelo Lopes de Souza denomina
“estado desenvolvimentista”, com uma nova forma de governo e planejamento
empresarialista. Além disso, com as discussões em torno do neoliberalismo, que
propuseram uma nova noção de flexibilização das regulamentações estatais, para
possibilitar uma relação mais articulada (e estreita) entre o público e o privado, a
forma de planejar e produzir a cidade e o espaço também passou por renovações.
Neste período, começou a ser difundida a ideia de que o Planejamento Estratégico
seria um importante mecanismo de contenção do crescimento desordenado das
cidades, bem como um fator de inserção das cidades no mercado internacional. O
planejamento estratégico busca fomentar a entrada das cidades nas novas disputas
colocadas pelo mundo globalizado, assim, “adere aos princípios básicos da nova
forma estratégica de planejar: A cidade como mercadoria, como empresa e como
pátria” (FERNANDES, 2013, p.94)

Para Castells e Borja (1996), o planejamento estratégico está ancorado,

principalmente, em três fatores: a) na definição de um Projeto de Futuro, que
mobilize os atores urbanos públicos e privados; b) na construção e/ou modificação
 19

da imagem da cidade, projetada para o exterior; c) no questionamento ao governo

local, suas competências e organização, sua imagem internacional e, como
consequência, uma reforma política radical. Podemos perceber que este modelo de
planejamento guarda estreita relação com a nova concepção de cidade corporativa,
imposta pela globalização. No mesmo sentido, pode-se extrair a necessidade de
flexibilização da política, que com o tempo se mostrou como esvaziamento do
público, em favor do privado.

Os defensores deste modelo de planejamento alegam que ele é o único meio

possível para que as cidades encarem as condições impostas pela globalização.
Além disso, conforme elucida Vainer (2007), eles justificam sua adoção, em razão
de estarem as cidades submetidas às mesmas condições e desafios que as
empresas. Portanto, é central para a concepção de planejamento estratégico um
modelo de cidade-empresa, que dialoga com a ideia de marketing e competitividade
urbana. É preciso ter em vista que agir estrategicamente implica em se pautar pelo
mercado. Desta forma, a própria noção de Planejamento Estratégico está atrelada
aos conceitos e técnicas do Planejamento Empresarial:

Agir estrategicamente, agir empresarialmente significa, antes de mais

nada, ter como horizonte o mercado, tomar decisões a partir das
informações e expectativas geradas no e pelo mercado. É o próprio
sentido do plano, e não mais apenas seus princípios abstratos, que
vem do munda da empresa privada (VAINER, 2007, p 86)
O Planejamento Estratégico está ancorado na resolução de problemas de
áreas específicas das cidades, para possibilitar a adequação das ofertas de
serviços, da infraestrutura e da regulamentação fundiária aos novos padrões de
produção do capital imobiliário. O papel do Estado neste modelo de planejamento é
central. É o Estado quem possui a possibilidade de elaboração e aplicação dos
instrumentos legais necessários a esta nova concepção de propriedade imobiliária.
Neste mesmo diapasão, os planos estratégicos passam a permitir o uso dos
instrumentos urbanos normativos, de forma a flexibilizar os índices e parâmetros
construtivos de ocupação do solo em favorecimento da iniciativa privada e dos
setores imobiliários.

Assim, mesmo em um período onde os planos diretores já estavam

instituídos como a peça técnico-política que deveria orientar o
cumprimento da função social da propriedade na cidade, os
instrumentos urbanísticos disponibilizados se mostraram ineficientes
 20

para arrefecer a voracidade dos investimentos coorporativos no

espaço urbano (FERNANDES, 2013, p.97)
O planejamento urbano, portanto, tem se colocado como mecanismo de
garantia de lucro com a urbanização. Nas grandes cidades brasileiras, o capital,
principalmente os investidores imobiliários, têm disputado (e ganhado) o
planejamento urbano, como forma de regulamentação e implementação de seus
interesses e empreendimentos. Como resultado desta disputa, vemos a garantia dos
lucros em uma simples atividade normativa. Vale aqui ressaltar o pensamento de
Ana Fernandes, ao afirmar que: “o campo de ação corporativa é urbano, mas é
também urbanístico” (FERNANDES, 2013, p.88)

Hoje, no Brasil, o grande capital, principalmente o imobiliário, tem atuado de

forma central nos planejamentos das grandes cidades. Os entes públicos ou se
subordinam aos interesses privados, devido às promessas de geração de empregos
e crescimento econômico, ou é o próprio poder público aderente a essa forma de
condução da produção da cidade (FERNANDES, 2013). Assim, as cidades
brasileiras se tornaram terrenos férteis para os investimentos dos setores
imobiliários e capitalistas, de forma que o planejamento urbano está cada vez mais
presente na agenda do capital.

Não podemos, porém, nos alienar ao fato de que o Planejamento Urbano

também é reivindicado pelos Movimentos Sociais, sendo um dos palcos de disputa
dos Movimentos Urbanos, se não enquanto espaço de conquistas, pela necessidade
de oposição aos avanços capitalistas. Nas palavras de Marcelo Lopes de Souza:

Ao contrário do que querem fazer crer alguns observadores da cena

contemporânea obcecados pela ‘globalização’ e pela mudança no
modo de regulamentação do capitalismo, a margem de manobra para
movimentos de resistência e conquista de direitos existe nas escalas
nacional e local e não desapareceu, a despeito de suas mutações e de
seu encolhimento” (SOUZA, 2000, p.96)

Na cidade de São Paulo, por exemplo, em 2014, a pressão política exercida

pelos movimentos de luta organizados, que ocuparam a Câmara Municipal com suas
bandeiras durante toda a tramitação do Plano Diretor Estratégico, garantiu vitórias
dos movimentos, principalmente no que diz respeito à reserva de verbas destinadas
à habitação de interesse social.
 21

IMAGEM 1- Ocupação da Câmara Municipal de São Paulo por Movimentos Sociais

Fonte: apresentação de Nabil Bonduki, sobre o PDDU-SP, em Salvador, 2014

Essas lutas, que não são recentes, se constroem sob o ideário da reforma
urbana e tiveram o próprio Estatuto da Cidade (legislação federal que regulamenta
as políticas e o planejamento urbano) enquanto espaço de disputa e de vitórias.

1.3.2 O Ideário da Reforma Urbana e o Estatuto da Cidade

Como visto, na década de 1970, as cidades ganham uma nova perspectiva de

crescimento, em função da adoção de uma política econômica anticíclica. Se por um
lado, esse processo resultou na apropriação privada dos investimentos e espaços
públicos e promoveu a segregação; por outro, mobilizou setores organizados da
sociedade, que passaram a exigir um posicionamento e uma ação de enfrentamento
por parte do poder público. É nesse contexto que a “reforma urbana” é ressignificada
e surge o Movimento Nacional pela Reforma Urbana - MNRU. Assim, a pauta da
reforma urbana, que até o momento figurava dentro dos planos de um urbanismo
higienista3, vira bandeira de luta dos movimentos sociais no Brasil. Passa-se então a
entender reforma urbana como “o ideário político de natureza transformadora das
relações sociais vigentes” (BASSUL, 2004, p.21).

Passa a fazer parte da pauta de luta dos movimentos sociais a necessidade de

uma reorganização na cidade, que permita a superação da segregação. Vive-se um

3
São exemplos o Plano Haussmann implementado em Paris no final do século XIX e a Reforma
Passos no Rio de Janeiro, datada de 1902, ambos caracterizados por intervenções estatais
autoritárias, higienista e segregadoras.
 22

processo de negação da estrutura de cidades imposta pelo avanço da iniciativa

privada. Luta-se por uma cidade que permita o acesso da população trabalhadora e
explorada aos bens e serviços e à qualidade de vida. Como elucida José Roberto
Bassul, a reforma urbana examina a cidade sob o ângulo do consumo coletivo, em
lugar do privado, que até o momento se expandia. Trata-se, portanto, da
reapropriação do espaço e do público. Além disso, para os defensores deste
modelo de Reforma urbana:

os problemas urbanos brasileiros não decorrem da “falta de

planejamento” ou do desrespeito às suas diretrizes e determinações,
mas do exato contrário: de uma atitude planejadora que teria
propiciado os meios instrumentais, técnicos e legislativos, para a
reprodução, no espaço da cidade, dos elementos de discriminação
social, no sentido do acesso diferenciado aos bens e serviços
urbanos (BASSUL, 2005, p.25)
Desta forma, em 1989, estes mesmos setores populares encabeçaram a
disputa pelo Estatuto das Cidades, que surge como um projeto de cunho
progressista, que os movimentos de luta acreditavam ser capaz de efetivar (ou
iniciar) uma Reforma Urbana nas cidades brasileiras, trazer limitações aos setores
imobiliários e basear o planejamento urbano.

A proposta consistia na regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição

Federal - CF, que tratam da política de desenvolvimento urbano e da função social
da propriedade. Foi apresentada como tentativa de democratizar as cidades e suas
gestões, através de instrumentos urbanísticos e jurídicos, a exemplo do Plano
Diretor, que passaria a ser obrigatório para as cidades com mais de vinte mil
habitantes. O projeto ainda visava, através da aplicação destes instrumentos, a
efetivação do direito à cidade, e de princípios como a participação popular na gestão
urbana e a função social da propriedade.

Por seu forte caráter social, o projeto do Estatuto da Cidade teve seu processo
de tramitação na Assembléia Legistativa marcado pela resistência do mercado
imobiliário, das empresas, das organizações da construção civil e, até mesmo, dos
proprietários de terras urbanas. Esta resistência resultou em um longo processo
legislativo, que durou mais de onze anos, tendo o Estatuto da Cidade sido aprovado,
através da Lei nº 10.257, apenas em 2001. Embora sua tramitação tenha sido
conflituosa, a aprovação do Estatuto da Cidade foi marcada pelo consenso entre
 23

grupos políticos opostos. Houve um acordo entre os diferentes grupos, no qual todos
se satisfizeram com a redação final da Lei.

O resultado do Estatuto da Cidade foi considerado uma vitória popular por ter,
ao menos conceitualmente, caráter progressista. Em seu conjunto de normas
Estatuto considera a função social da propriedade urbana e até mesmo noção de
função social da cidade, conquistada através do acesso da população aos serviços
urbanos, conceitos que relativizam a propriedade privada, em contramão às
tendências neoliberais. Assim, para os setores populares e os movimentos
organizados, a aprovação do Estatuto da Cidade veio para implementar o direito à
cidade, a gestão democrática, obrigar o Estado a efetivar os direitos dos cidadãos e
submeter a propriedade privada à função social. Neste sentido, afirma Bassul que,
na elaboração do Estatuto da Cidade:

Agregaram diretrizes e instrumentos concernentes à sustentabilidade

ambiental; instituíram múltiplos mecanismos de regularização
fundiária...; estabeleceram instrumentos como direito de superfície,
outorga onerosa do direito de construir, as operações urbanas
consorciadas e o consórcio imobiliário, potencialmente úteis aos
propósitos da reforma urbana; ou municiaram o Ministério Público
para promover a defesa do ordenamento urbanístico como direito
coletivo.(BASSUL, 2005, p 129 - 130)
Por outro lado, os setores inicialmente opostos ao projeto, também
comemoraram o seu resultado final, principalmente no tocante aos instrumentos
urbanísticos, o que aparenta ser contraditório, uma vez que estes mesmos
instrumentos foram elencados e pensados como sendo potencialmente úteis aos
propósitos da reforma urbana. Ocorre que, como o próprio Bassul aponta, durante a
longa tramitação da Lei nº 10.257, as cidades brasileiras realizaram experiências de
planejamento, utilizando instrumentos jurídicos similares aos propostos. Estas
experiências foram marcadas pelas Parcerias Público-Privadas (PPP), através das
quais o mercado imobiliário se apropriou dos próprios instrumentos urbanísticos,
como forma de geração de lucros. Devemos observar ainda que a tramitação do
Estatuto das Cidades ocorre paralelamente à expansão do mercado imobiliário e à
reinvenção da forma com que este mercado passa a atuar nas cidades.

É preciso observar que os conceitos progressistas comemorados pelos

movimentos sociais são encontrados no Estatuto da Cidade em diretrizes abstratas,
passíveis de interpretações diversas e até mesmo de nunca serem consolidadas.
Por outro lado, a mesma lei abraçou os interesses do mercado imobiliário, da
 24

construção civil e do capital, principalmente na regulamentação dos instrumentos

urbanísticos e na legitimação de uma forma de aplicação desses instrumentos que já
era utilizada por setores do mercado imobiliário, ou ainda através das diretrizes
mercadológicas, como a previsão das PPP’s, que estreitam o diálogo do poder
público com a iniciativa privada. Vale frisar que estes instrumentos já são
regulamentados pela própria lei e possuem cunho de aplicação prática e imediata.

Não obstante a importância das vitórias e derrotas no campo jurídico legal é

necessário notar os processos políticos de estreitamento entre o poder público e o
setor privado, que se desenharam ao longo dos anos. Foi este estreitamento que
possibilitou a reinvenção da forma de especulação e construção do solo e de
obtenção de lucros, através de normas que, em tese, deveriam limitar este novo
modelo de construção de cidade. Ressaltamos, assim, as palavras de Ermínia
Maricato:

Não é por falta de Planos Urbanísticos que as cidades brasileiras

apresentam problemas graves. Não é também, necessariamente,
devido à má qualidade desses planos, mas porque seu crescimento
se faz ao largo dos planos aprovados nas Câmaras Municipais, que
seguem interesses tradicionais da política local e grupos específicos
ligados ao governo de plantão. (MARICATO, 2007, p. 124)
O que a experiência do Estatuto da Cidade demonstra é o que já vinha se
desenhando desde a década de 70. Cada vez mais a discussão sobre planejamento
urbano e a disputa pela cidade estão na agenda do grande capital. Se antes, termos
como “direito à cidade” e “reforma urbana” eram reivindicados pelos movimentos de
luta, hoje, os mesmos termos são usados nos discursos em prol da construção de
uma cidade competitiva, mercadológica e posta à venda no mercado exterior. Em
Salvador, por exemplo, a pauta da reforma urbana, que historicamente era
reivindicada pelos movimentos sociais, hoje faz parte dos discursos institucionais e
da iniciativa privada, que se utilizam da ideia de organização e revitalização, para
permitir a ingerência do capital na mesma. A própria noção de direito à cidade, pauta
que historicamente unifica os movimentos urbanos das mais diversas frentes de luta
por uma cidade justa, igualitária e acessível a todos, também está incorporada aos
discursos das empreiteiras, dos bilionários, do mercado imobiliário e dos políticos.
Como afirma David Harvey (2015), o direito à cidade hoje é um significante amplo e
possivelmente vazio.
 25

1.4 BREVE HISTÓRICO DO PLANEJAMENTO URBANO DE SALVADOR

A lógica do planejamento urbano pautado pela globalização surge em Salvador

durante a I Semana de Urbanismo, em 1935. Esta semana foi o primeiro grande
marco de autonomia do planejamento municipal. Até este ano, o planejamento
urbano de Salvador era forjado tendo como base os “planos de melhoramento” e o
sanitarismo higienista, práticas do urbanismo clássico, inseridas em uma vertente
marcada pela racionalidade técnica, que buscava a salubridade do meio físico, sem
problematizar a questão social. Neste modelo, “a cidade é vista como um projeto de
engenharia urbana” (SAMPAIO, 1999, p.168).

A semana de 35 inaugurou mudanças em relação às formas de intervenção

oriundas do século XIX. É a partir dela que o planejamento de Salvador começa a se
distanciar de ideias colonialistas, que viam no planejamento urbano uma maneira
das províncias atenderem aos interesses da metrópole. Apesar disso, ainda são
mantidos os ideais higienistas e sanitaristas construídos neste período. A semana de
35 também foi marcada pela defesa de um plano global para Salvador, que
começava a pensar o planejamento da cidade a partir da lógica de interação
internacional e das “cidades civilizadas”. Neste sentido, surgem duras críticas ao
crescimento informal da cidade, baseadas na ideia de prevenção da expansão
desorganizada. A Semana de Urbanismo, portanto, marca o início do urbanismo
moderno e da hegemonia trazida pela globalização:

Salvador, já em 1935, perscrutava o rumo das coisas, no sentido e

na linha antecipatória do novo, da cidade-moderna, baseado num
plano de urbanismo global, grandioso e grandiloquente, tal como se
conclui na I Semana de Urbanismo. Entretanto, a efetiva introdução
do paradigma moderno só vai acontecer de fato a partir da criação do
EPUCS, em 1943, quando os modelos espaciais para uma cidade-
ideal, vista como totalidade, vão ser incorporados na prática e na
teorização sobre a cidade-real.” (SAMPAIO, 1999, p.163) (grifo
nosso)
Conforme elucida Heliodório Sampaio (1999) ainda, vislumbrado durante a
semana de 35, quase uma década depois, em 1943, é instalado o Escritório de
Plano de Urbanismo da Cidade de Salvador - EPUCS. Trata-se de um órgão de
consultoria ao poder público, de caráter privado. A prática do escritório mantém a
visão higienista e sanitarista aliada às ideias de interação e bem-estar social. O
EPUCS surge sob o argumento da necessidade de uma análise técnica sobre
Salvador e sua realidade urbana. Assim, é através da atuação do escritório, que se
 26

realiza o primeiro grande diagnóstico da realidade de Salvador, para a concepção do

primeiro plano urbanístico moderno. Trata-se, portanto, de uma visão “organicista” e
“científica” para a elaboração do planejamento urbano. Neste período, consagra-se o
ideário imposto pela modernidade de que a cidade planejada dialoga com a
globalização, chegando a antecipar as práticas dos anos 70. Porém, devido a crença
restrita no cientificismo e tecnicismo, não obstando a extensão dos estudos
elaborados, poucas das previsões de planejamento se concretizaram.

Em 1948, o EPUCS é transformado em “Comissão do Plano de Urbanismo de

Salvador - CPUCS”. Com a extinção do EPUCS, a cidade de Salvador perde a
intensidade dos processos de planejamento, que só voltam a se tornar centrais no
ano de 1978, a partir do advento do Plano de Desenvolvimento Urbano –
PLANDURB. O PLANDURB surge durante a ditadura militar, inserido em um projeto
nacional para o desenvolvimento do país. Ele se baseia em uma visão
estruturalista, ambientalista e sistêmica, dando ênfase ao desenvolvimento físico-
territorial, bem como a estratégias e diretrizes metropolitanas. O Plano ainda
reformula a legislação urbanística de Salvador, através da Lei do Processo de
Planejamento e Participação Comunitária, da Lei do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano e da Lei de Ordenamento do Uso e Ocupação do Solo.
Segundo Sampaio, o PLANDURB tem como traço ideológico a aposta na
possibilidade política de promover uma institucionalização formal – não só do Plano
– mas do processo de planejamento (SAMPAIO,1999).

O próximo grande momento do planejamento urbano, importante para a nossa

análise, foi a elaboração do PDDU em 2004 que, sob a justificativa de falta de
participação popular, foi judicializado, através de uma Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADIN) n. 0001009-46.2004.8.05.0000, no ano de 2005. Em
2012, a referida ADIN foi extinta sem resolução do mérito, por perda do objeto, uma
vez que já havia sido aprovado novo PDDU no ano de 2008. A aprovação do PDDU
de 2008 ficou conhecida por uma votação4 que, no dito popular, ocorreu “na calada
da noite”. De fato, o PDDU 2008 foi aprovado na madrugada do dia 28 de dezembro
de 2007, em uma sessão marcada por confusão e pela apresentação de diversas

44
A votação do PDDU de 2008 tem filmagem intitulada: PDDU Salvador Escândalo da Votação na
Câmara de Vereadores. Disponível em: www.youtube.com
 27

emendas de última hora, inacessíveis à discussão com o público, o que aparentou

ser uma forma de afastar a população da discussão do plano.

Nesse mesmo diapasão, posteriormente, a PMS editou três leis, 3.378/201,

8.379/2012 e 8167/2012, que tratavam sobre matéria do planejamento urbano, mas
não observavam a participação popular. Este fato gerou a instauração pelo MP da
ADIN n. 0303489-40.2012.8.05.0000. No trâmite da ADIN em comento, a Prefeitura
requereu ao Tribunal modulação dos efeitos da lei, em termos acordados com o MP.
Em decisão proferida em fevereiro de 2014, o Tribunal declarou a
inconstitucionalidade das referidas leis, por vício no processo legislativo, e acatou
parcialmente o pedido de modulação, determinando a permanência de apenas dois
dos pontos modulados, permanecendo a possibilidade de construção do Centro
Administrativo Municipal e de regulamentação do Estudo de Impacto de Vizinhança
(EIV), por um período de um ano ou até que fosse aprovado novo PDDU. Pouco
após a decisão do Tribunal, em junho do mesmo ano, a PMS de Salvador deu início
à revisão do Plano Diretor, que resultou no PDDU 2016, objeto de análise dessa
monografia.
 28

2. O CASO: ENTENDENDO A ELABORAÇÃO DO PLANO SALVADOR 500

O PDDU atualmente vigente em Salvador, aprovado pela Câmara Municipal em

13 de Junho de 2016, é parte do intitulado “Plano Salvador 500”. O Salvador 500 é
um plano estratégico de 35 anos que contém o PDDU, a LOUS e seus processos de
renovação. Segundo a Prefeitura Municipal:

O Plano Salvador 500 pode ser resumido em uma ideia: planejar

agora a Salvador que queremos daqui a 35 anos. Ou seja, é um
plano traçado hoje para ser implementado ao longo dos anos, de
forma que em 2049 o objetivo seja alcançado. Salvador será nesse
período uma cidade em constante transformação, uma cidade que
caminhará para ser cada dia melhor para todos que aqui vivem.“
(SALVADOR, 2014, s/n)
Para tanto, a Prefeitura declara entender o planejamento urbano em três
escalas. A primeira seria o planejamento estratégico, com finalidade de pensar o
município em um horizonte de longo prazo. A segunda, o Planejamento Urbano
Municipal, sendo o PDDU e a LOUS seus principais produtos. Já a terceira teria
cunho operacional, com o objetivo de obter soluções imediatas para as demandas
urgentes da população. O interesse da PMS em elaborar um Plano de longo prazo
voltado para o planejamento urbano da cidade surgiu em 2014. A justificativa
apresentada é a necessidade de realizar um plano de maior alcance, pensando a
cidade para além das ações imediatas ou mesmo do curto prazo de 08 anos
estabelecido para os Planos Diretores na cidade de Salvador.

O Salvador 500 foi apresentado pela Prefeitura na manhã do dia 24 de março

de 2014, para o corpo político, empresarial e técnico da cidade. O evento consistiu
em explanações de técnicos e professores sobre experiências de planejamento de
longo prazo nas cidades de Nova York, São Paulo e Brasília, tendo em vista os
aspectos metropolitanos dessas cidades. Durante o evento, foram levantadas pelo
poder público, considerações e preocupações acerca do processo. Primeiramente,
foi apontada a preocupação da Prefeitura, em evitar posteriores ações judiciais,
considerando o histórico de judicialização do planejamento urbano da cidade. Outro
ponto levantado pela PMS foi a Participação Virtual, ou seja, aquela que se dá
através de um portal na Internet. A Participação Virtual, em todo o desenvolver do
plano, foi destacada como uma grande ideia e aposta da PMS, para garantir uma
 29

participação democrática. Por fim, a Prefeitura ainda pontuou a urgência de pensar

Salvador enquanto metrópole.

Restou, porém, uma grande dúvida: Como o Plano Salvador 500 e o PDDU
se diferenciam e se relacionam? Para responder a esta questão a Prefeitura
apresentou os seguintes quadros:

IMAGEM 2 - Como Interagem o Plano Salvador 500, o PDDU e a LOUOS

Fonte: SALVADOR, 2014 b (ApresentaçãoOficinas de Bairro)

Observa-se pela apresentação da Prefeitura que o PDDU e a LOUOS são

tidos como os grandes produtos do Salvador 500. E consoante a mesma
apresentação, a Prefeitura define o PDDU como: “Lei do Plano Diretor Municipal e
um dos principais instrumentos de execução do PLANO SALVADOR 500.”
Vejamos:
 30

IMAGEM 3: O que é PDDU

Fonte: SALVADOR, 2014 b (Apresentação: Oficinas de Bairro)

Insta destacar aqui que o Plano Salvador 500 não dispõe de nenhuma
regulamentação formal; mais se aproxima de um plano de gestão do que
urbanístico. Assim, como pode ser o PDDU um instrumento de execução do Plano
Salvador 500, uma vez que é fruto de um projeto de governo da gestão atual da
Prefeitura? Não existiria aqui uma descaracterização do próprio Plano Diretor?

Essa relação confusa e incerta foi alvo de diversas críticas da sociedade civil,
de técnicos e de membros do MP. Esta incerteza acabou fazendo com que Plano
Salvador 500 tirasse o foco da deixasse de ser a revisão do PDDU. Além disso, no
discurso institucional o Salvador 500 era sempre destacado como grande proposta
de planejamento, diminuindo a importância do PDDU em relação a ele.
Considerando que o Salvador 500 não tem regulamentação formal e apresenta
grandes diretrizes abstratas, este discurso transferia para o nível da abstração a
formalidade inerente a um Plano Diretor. Assim, para maior compreensão dos
instrumentos urbanos do PDDU 2016, objetos de análise dessa monografia, será
preciso entender o contexto no qual eles foram elaborados e suas implicações
 31

políticas. Para tanto, seguiremos com a análise do processo de elaboração do Plano

Salvador 500 – PDDU e LOUOS até a aprovação do Plano Diretor.

2.1. OS SUJEITOS: QUEM ATUOU NESSE PROCESSO?

Para uma melhor compreensão da elaboração do Plano Salvador 500 é

necessário identificar os sujeitos deste processo e suas formas de atuação. Atuaram
desde os atores públicos, tais como representantes do executivo municipal, a
exemplo da Secretaria de Controle e Ordenamento do Uso do Solo (SUCOM) e da
Fundação Mário Leal Ferreira (FMLF), a Câmara Municipal de Vereadores, cuja
atuação será abordada mais adiante, o Ministério Público e o Grupo Participa
Salvador, até os atores Sociais e Privados.

2.1.1 Secretaria de Controle e Ordenamento do Uso do Solo do Município

e Fundação Mário Leal Ferreira

A Secretaria de Controle e Ordenamento do Uso do Solo do Município

(SUCOM) é o órgão municipal que exerce a função de coordenação geral de
elaboração do Plano Salvador 500, consoante Decreto Municipal n. 24.919. Porém,
o órgão, quando escalado, não possuía competência para tal. A SUCOM foi criada
pela Lei Municipal nº 3.994, de 29 de junho de 1989 e tinha como finalidade a
fiscalização do cumprimento das normas sobre a ocupação e uso do solo e não o
planejamento urbano. O Decreto Municipal nº 23.863/2013, até o momento vigente
na cidade, conferia a função de planejamento à Secretaria Municipal de Urbanismo e
Transporte - SEMUT. Na época, a SUCOM não era uma secretaria e sim uma
superintendência vinculada à SEMUT. Deve-se observar então o art. 79 da Lei
Orgânica do Município:

Art. 79. O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano será elaborado

pelo órgão de planejamento municipal, cabendo-lhe para esse efeito,
a coordenação dos procedimentos de todos os órgãos da
administração direta e indireta, que serão co-responsáveis pela sua
preparação, cabendo-lhe ainda, o controle de sua implementação e a
avaliação de seus resultados. (SALVADOR, 2006, s/n) (grifo nosso)
 32

A falta de competência do órgão foi ‘superada’ somente com o advento da

Reforma Administrativa de Salvador, aprovada pela Câmara Municipal em dezembro
de 2014, e vigente apenas no ano de 2015. Para o nosso trabalho, o principal ponto
a ser observado da mencionada reforma, é justamente a transformação da SUCOM
em secretaria, com finalidades, entre outras, de planejamento urbano. Ocorre,
porém, que o Salvador 500 e, por consequência, o PDDU, começaram a ser
desenvolvidos por um órgão incompetente, gerando um grave vício de formalidade.

A Reforma Administrativa de 2015 ainda incorporou a Fundação Mario Leal

Ferreira-FMLF5 à SUCOM, fundação esta que exerceu papel central na coordenação
e elaboração do PDDU 2016. A fundação e a SUCOM são as duas entidades a
frente da elaboração do Plano Salvador 500. Apesar do protagonismo da fundação
na elaboração do plano, sua participação também não está respaldada por
regulamentação formal. Como já mencionado, a Coordenação Geral do Plano foi
formada através do Decreto Municipal n. 24.919/2014, que não lista a FMLF como
componente da comissão técnica. Apesar disso, o a época, superintendente da
SUCOM, nomeou a presidenta da fundação, enquanto urbanista, como
coordenadora Técnica da Comissão Técnica, através da Portaria n. 69/2014.

É preciso observar que, na época da nomeação, a SUCOM não era órgão de

planejamento, o que significa que a mesma não poderia nomear a coordenação
técnica de um Plano Urbanístico. Além disso, mesmo desconsiderando todos os
descumprimentos legais na nomeação, a portaria em comento regulamenta apenas
a participação nominal da presidenta na comissão técnica e não a participação da
Fundação enquanto entidade, que na prática teve papel central na elaboração do
Plano Salvador 500. Além disso, o regimento da própria fundação, até 2015,
formalizado pelo Decreto Municipal n. 19.402/2009, embora mencionasse entre as
finalidades da fundação o acompanhamento de projetos urbanísticos, não abrangia
qualquer função de Planejamento Urbano, ou vinculava a fundação à SUCOM. Não
obstante as irregularidades, pode-se observar que a FMLF, a partir da vivência nos
espaços, em diversos momentos teve uma atuação mais central do que a própria
SUCOM.

5
Autarquia com regimento formalizado pelo Decreto Municipal n. 19.402/2009A
 33

2.1.2 O Ministério Público

Em todo o processo de elaboração do PDDU 2016, a atuação do MP se deu

através da promotoria de Habitação e Urbanismo. Pode-se perceber que a atuação
do órgão ocorreu de forma variada. O MP ora atuou como fiscalizador das atividades
promovidas pela Administração Pública Municipal, ora como promovedor de
atividades para a produção de conteúdo e ora através da provocação do poder
Judiciário. Processualmente, em 2015, a promotoria capitaneou a propositura da
Ação Civil Pública n. 0550970-07.2015.8.05.0001, distribuída para a 8ª Vara da
Fazenda Pública de Salvador em face da Câmara Municipal de Salvador, com a
seguinte ementa na exordial:

EMENTA: interesses difusos e coletivos. direito à ordem urbanística.

ação civil pública. tutela inibitória de ilícito. impedir que os vereadores
da Câmara Municipal de Salvador reiterem atuação inconstitucional
que perpetraram em 2008, 2011 e 2012. alteração do PDDU via
emendas legislativas sem a devida participação popular – garantia
constitucional. afronta inadmissível ao estatuto da cidade; à
constituição do Estado da Bahia e à lei orgânica do município de
Salvador. (MINISTÉRIO PÚBLICO DA BAHIA, 2015, p. 1)
Esta ação surge como tentativa de garantir, através de obrigação judicial, que a
Câmara observasse a participação popular, bem como os procedimentos
regimentais necessários para a votação de um Plano Diretor, no caso de proposição
de emendas que viessem a alterar o plano, sob o argumento de que era necessário
impedir a votação na “calada da noite” e de forma autoritária, confusa e sem
discussão, como aconteceu com o PDDU 2008, e que pode ser observado através
do vídeo “PDDU Salvador Escândalo da Votação na Câmara de Vereadores”6.

Outra frente de atuação da Promotoria durante o processo foi a criação, em

parceria com o Fórum “A Cidade Também é Nossa”7, do grupo Participa Salvador.
Também foram promovidos debates técnicos paralelos às atividades da Prefeitura,
com o objetivo de capacitar a sociedade civil para a participação na elaboração do
PDDU, com o intuito de garantir a participação popular.

6 Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=2Ngr3gkBAJ8

7
Fórum formado em 2008 para a discussão da cidade, composto por um colegiado de instituições,
que abarcam tanto a administração pública quanto alguns movimentos sociais.
 34

Aqui, nos valeremos das palavras de Raquel Cerqueira Santos (2016), em

dissertação intitulada “Quem participa: participação popular e o direito à cidade”, que
analisou o processo participativo da elaboração do Plano Salvador 500 na esfera do
executivo municipal:

Chama a atenção, no entanto, o papel que o Ministério Público

assume na função de "catalisador" da sociedade. Há quase que um
sentido de capitanear a sociedade civil na busca da defesa dos
direitos coletivos, através de uma pretendida qualificação técnica.
(SANTOS, R., 2016, p. 111-112)
Outro ponto a ser observado é a confusão acerca do papel do próprio
Ministério Público. Se por um lado o órgão atuava enquanto garantidor dos ritos
formais através da proposição de ações judiciais, por outro ele agia no sentido de
suprir as lacunas deixadas pela Administração Pública, na tentativa de fomentar a
participação popular, e até de elaborar parecer técnico em parceria com o Participa
Salvador. Criou-se a ideia de que era ele também o responsável pela garantia da
participação popular, bem como de que sua atuação, em certa medida, supriria o
diálogo com a sociedade. Em um último momento, o MP sediou outro estilo de
oficinas para o debate da Minuta do PDDU, enquanto este já se encontrava em
tramitação na Câmara Municipal. Estes espaços foram marcados por um público
extremamente técnico e formado por representantes do poder público e por
vereadores.

2.1.3. O Participa Salvador

O Participa Salvador foi um projeto desenvolvido por profissionais de

Arquitetura e Urbanismo, Direito, Antropologia e Comunicação, provido pelo
Ministério Público do Estado da Bahia, por meio da Promotoria de Justiça de
Habitação e Urbanismo, que tinha por finalidade a fiscalização e o estímulo do
processo de participação popular no Plano Salvador 500. “A necessidade de
materialização do princípio da gestão democrática da cidade, foi utilizada pela
promotoria como uma das justificativas para utilizar as verbas compensatórias de um
termo de ajustamento de conduta para financiar o grupo Participa Salvador.”
(Santos,R. 2016, p.111). O grupo foi formado em parceria e sob a coordenação do
 35

Fórum “A Cidade Também é Nossa”, constituído no ano de 2007 por 12

organizações que atuam na cidade e participam do debate urbano.

Segundo o Site do Grupo suas finalidades são:

 Fiscalizar o cumprimento dos prazos de convocação e
divulgação dos documentos e estudos que irão à discussão em
audiências públicas e oficinas;
 Promover análises críticas e recomendações de
alteração dos estudos e documentos oficiais em todo o processo;
 Fomentar a discussão que construa base qualificada
para os debates públicos;
 Divulgar documentos e atos da Prefeitura referentes ao
“Plano Salvador 500” e a revisão do PDDU e LOUOS;
 Exigir a criação dos canais para uma ampla participação
de todos interessados, incentivando o debate nas atividades
realizadas sobre o tema.
(PARTICIPA SALVADOR, 2015, s/n)
Deve-se observar a transferência da função de fiscalização, que compete ao
Ministério Público, a um grupo vinculado a instituições autônomas e de caráter
privado, ainda que voltado a discussões sobre a cidade.

A atuação do grupo também foi dividida em duas etapas, cuja transição entre
elas foi marcada pela mudança na coordenação do Fórum “A Cidade Também é
Nossa”, bem como do quadro de técnicos e colaboradores da equipe. Em um
momento inicial, a equipe adotou uma postura de cunho político, com promoção de
atividades junto à sociedade civil, seja através da realização de oficinas em parceria
com o MP ou pelas atividades denominadas “Swing e Prosa”, realizadas dentro de
comunidades de bairro, com o intuito de debater e fomentar a participação nos
espaços propostos pela Prefeitura, atuando assim no sentido de garantir a
participação popular.

Apesar do próprio nome “Participa Salvador” sugerir que o grupo pautaria

constantemente a participação popular, em um segundo momento, o grupo passou a
exercer uma função de fiscalizador técnico dos espaços e produções da Prefeitura.
Neste momento, o grupo começou a atuar junto com o corpo acadêmico e técnico da
cidade, bem como com organizações, a exemplo do Instituto de Arquitetos da Bahia
– IAB. Apesar da mudança concreta na sua forma de atuação, que deixa de ter o
fomento da participação popular como pauta principal e passa a exercer um papel
de fiscalização estritamente técnica. Foi possível observar que, neste segundo
momento, tanto o Participa Salvador, como o corpo técnico e acadêmico com o qual
 36

este se articulava, demonstravam uma crença na capacidade do tecnicismo de

solucionar os graves problemas sociais e de infraestrutura da cidade, muitas vezes
ignorando o papel central da política no crescimento urbano, bem como a
capacidade dos processos populares protagonizados por movimentos, de reação e
modificação, através da prática diária dos projetos técnicos urbanísticos propostos.
Contudo, o grupo continuou ocupando um lugar expressivo, e muitas vezes foi o
grande responsável pelo levantamento de propostas em nome da sociedade. Não foi
incomum, por exemplo, a referência ao grupo como “Movimento Participa”,
sugerindo que este seria um grupo organizado da sociedade civil. Nas palavras de
Santos:

De alguma forma, é interessante perceber também como um grupo

considerado "técnico" assume o principal papel de interlocutor
político da administração pública. Pela própria análise das
contribuições, fica evidente que o grupo/organização que participou
mais sistematicamente do processo participativo foi o Participa
Salvador. (SANTOS, R., 2016, p. 114)
Outro relevante ponto a ser observado é a centralidade que o Participa
Salvador teve no desenvolvimento do Plano, tendo sido responsável por 42,6% das
contribuições via internet e por 21,6% do total de intervenções nas audiências
públicas do poder executivo8.

2.1.4 A Iniciativa Privada e a Participação Invisível

A iniciativa privada atuou em todo o processo de elaboração do Plano Salvador

500, principalmente através de instituições como a Associação dos Dirigentes de
Empresas do Mercado Imobiliário (ADEMI) e o Sindicato da Indústria e da
Construção do Estado da Bahia (SINDUSCON). Ocorre, porém, que esta atuação se
deu principalmente nos bastidores da elaboração do plano e praticamente não
ocorreu nos espaços de participação popular.

Embora não seja possível afirmar a ausência desses atores, eles só se

colocaram ativamente (através de falas ou propostas) na 3ª e 5ª audiências públicas
do Executivo, momentos nos quais, respectivamente, o representante da

8
Dados extraídos da dissertação: “Quem participa: Participação Popular e o Direito à Cidade” de
Raquel Cerqueira Santos, 2016
 37

SIDUSCON, membro do Conselho da Cidade, compôs a mesa diretora da audiência

pública; e que representante da ADEMI teceu comentário acerca dos equipamentos
urbanos em áreas adensadas da cidade. Já no processo do Legislativo, a presença
destes atores foi registrada pela mesa ou em ata em apenas seis audiências (1ª, 3ª,
4ª, 5ª, 10ª e 15ª), sendo que apenas na 4ª e na 5ª audiências os mesmos se
manifestaram.

Não obstante a invisibilidade desses atores nos espaços públicos de

discussão, na época especulava-se que, instituições da iniciativa privada teriam
contratado grandes escritórios de arquitetura ou ainda jurídicos, para fazer o
acompanhamento e proposições para o plano. Esta especulação acabou se
confirmando no caso da ADEMI, uma vez que a associação encaminhou cinco
estudos desenvolvidos pela consultoria Stuchi & Leite Projetos. A saber:
1)Exposição / contribuição à revisão do PDDU de Salvador; 2) Orla Marítima: Estudo
de caso; 3) Desenvolvimento Urbano Sustentável e Cidades Compactas: Desafios e
Oportunidades para Salvador - Conceituação; 4) Desenvolvimento Urbano
Sustentável e Cidades Compactas: Desafios e Oportunidades para Salvador –
Análise Preliminar e 5) Estudos sobre Formas de Ocupação Urbana nas Áreas da
Orla Marítima, Horto Florestal e Caminho das Árvores em Salvador, como
contribuição institucional da ADEMI-BA à revisão do PDDU 2015, um relatório
desenvolvido pela Firma de Direito Chezzi, intitulado: “Relatório Crítico Propositivo
do Novo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano” e ainda um parecer de
elaboração própria da associação acerca da importância do instrumento de Outorga
Onerosa do Direito de Construir. É de se notar que, embora invisível nos espaços de
discussão, a ADEMI encaminhou, ao todo, sete extensos documentos à Prefeitura,
com propostas e estudos. Assim, foram a ADEMI e o grupo Participa Salvador as
instituições que mais encaminharam documentos propositivos à Prefeitura, tendo,
ambas, enviado sete documentos, sendo que, em termos de propostas de impacto
direto ao projeto de lei, a ADEMI supera o próprio Participa Salvador, grupo que,
como visto, foi responsável pela maioria das propostas feita à Prefeitura nos
espaços participativos.

Além disso, pode-se observar nas audiências, principalmente nas sediadas

pela CMS, a presença ativa e propositiva de alguns grandes escritórios de
arquitetura, a exemplo do AFA, do SQ Arquitetos Associados e do arquiteto Ivan
 38

Smarcevski, todos conhecidos pelo trabalho com o capital imobiliário. Neste mesmo
diapasão, a ADEMI e a SINDUSCON, embora longe dos espaços de participação e,
portanto, dos olhos do público, atuaram de forma intensa e propositiva no processo
legislativo, fato este que analisaremos mais adiante.

2.2.5 Os Movimentos Sociais e os Espaços Auto-organizados

A participação dos movimentos de luta organizados durante todo o processo de

elaboração do PDDU se deu de forma inconstante. Além disso, a maior parte do
público das atividades oficiais foi formada por membros da academia, técnicos,
representantes de setores públicos e de associações comunitárias e de bairro. A
ausência de expressividade dos movimentos de luta levanta duas importantes
questões. Primeiramente, a evidência da dificuldade de acesso das camadas
populares a estes espaços, já que os debates ocorreram em horários comerciais,
coincidindo, portanto, com as atividades laborais. Porém, mais do que isso, foi
manifestada por integrantes dos movimentos sociais a falta de crença nesses
espaços ditos “participativos” e na possibilidade concreta de se alcançar conquistas
no PDDU. Embora este posicionamento não tenha sido unânime entre os
movimentos, parte desses sujeitos passou a adotar uma postura crítica de não
participação, de forma a não legitimar um plano, que parecia já estar sendo
desenvolvido em outros espaços. Os movimentos críticos ao processo sediado pela
Prefeitura avaliaram, frente às politicas até então implementadas pela mesma, que,
possivelmente, os projetos já estavam prontos e teriam sido negociados em outros
espaços junto com o capital Imobiliário e as grandes construtoras, antes de serem
discutidos nos espaços participativos. Vejamos:

Inicialmente gostaríamos de afirmar que este modelo de

planejamento urbano não nos representa, funciona na verdade
como uma grande “cortina de fumaça” para desviar o foco do que
vem, ao arrepio do planejamento, acontecendo na cidade, sob a
tutela de duas falsas prerrogativas: a participação popular e a
equidade nos parâmetros de investimento. (MANIFESTO CONTRA
UM PDDU RACISTA E HIGIENISTA, 2015, p.1)
Em uma análise preliminar, o que aparenta é que, em Salvador, a disputa pelo
planejamento urbano passou a ser encabeçada pela academia, à medida em que
caiu em descredibilidade social. Podemos indicar como fatores que possivelmente
contribuíram para esta descredibilidade, tanto fatores históricos, já que várias
 39

gestões não implementaram projetos discutidos com a população; como a própria

política de privatização da Prefeitura. Também podemos citar as práticas higienistas,
a exemplo da retirada dos ambulantes das ruas, o armamento e ações ostensivas da
Guarda Municipal, além das tentativas de remoção das comunidades do Centro
Antigo.

Não obstante, os movimentos populares passaram a construir espaços auto-

organizados para a discussão da minuta do PDDU e de seus reflexos para a
população negra de Salvador. Foi realizada uma audiência pública, sediada pela
Ordem dos Advogados do Brasil – OAB/Ba e organizada pelos movimentos de luta,
tais como Movimento sem Teto da Bahia- MST, Movimento Nosso Bairro é Dois de
Julho, Articulação dos Movimentos e Comunidades do Centro Antigo de Salvador,
Artífices da Ladeira de Conceição da Praia, Associação de Amigos e Moradores da
Chácara Santo Antônio, que contou com a presença de alguns vereadores da
bancada de oposição à gestão de ACM Neto, de professores, de membros do
Programa Direito e Relações Raciais da UFBA e do Movimento REAJA, entre outros.

Nestes eventos, o principal ponto levantado foi o racismo na construção do

PDDU, seja através dos seus estudos (como veremos mais adiante), seja através
das próprias políticas e instrumentos propostos, que possuem o potencial de
expulsão da comunidade negra de seus territórios. Para este trabalho, entre as
diversas questões levantadas nestes eventos, salienta-se as críticas à minuta do
PDDU nos aspectos de interferência direta na dinâmica do Subúrbio Ferroviário.
Pontuou-se, por exemplo, as Operações Urbanas Consorciadas (OUC) em territórios
negros, entre eles o Subúrbio, voltadas à implementação de projetos já existentes.
Esta crítica foi um dos pontos levantados no “Manifesto Contra um PDDU Racista e
Higienista” entregue a PMS durante a realização das audiências públicas sediadas
por ela, no qual os movimentos assinantes declaram: “Caso isso ocorra
[implementação das OUC], a prefeitura estará passando um cheque em branco para
o Mercado Imobiliário lucrar sobre os nossos territórios”. (MANIFESTO CONTRA UM
PDDU RACISTA E HIGIENISTA, 2015, p.2)

Destaca-se ainda a atenção que o Professor Luiz Antônio Souza chamou para a
estruturação viária que a cidade passa a ter. O professor apontou a previsão de
construção da Linha Viva, um projeto de via expressa pedagiada, que ficará paralela
à av. Luiz Viana, bem como a previsão de construção de uma estrutura superficial
 40

de metrô, em paralelo a borda marítima da Baía de Todos os Santos. Estas duas

estruturas formam uma espécie de isolamento da borda marítima de Salvador do
Miolo da cidade e aponta para um processo de isolamento e concentração da
pobreza e da negritude da cidade no Miolo.
Observa-se que, hoje, na borda marítima de Salvador, os principais territórios
reivindicados pela população negra são o Centro Antigo e o Subúrbio. Deve-se
pontuar ainda que neste primeiro já ocorrem processos de expulsão da população
negra pelo Estado, muitas vezes através do uso de força policial ou da Guarda
Municipal, com emprego de violência e abusos constantemente denunciados pela
Articulação dos Movimentos e Comunidades do Centro Antigo de Salvador. Já no
Subúrbio, devido a maior concentração populacional e a dimensão territorial, os
processos de expulsão da população para a concretização deste modelo de cidade
onde a pobreza está isolada no Miolo, parecem se concretizar (como veremos mais
adiante), através do emprego de instrumentos e estratégias que valorizem o solo e,
consequentemente, promovam gentrificação.

2.2. AS ETAPAS NO EXECUTIVO: OS ESTUDOS, A PARTICIPAÇÃO E AS

PROPOSTAS.

A elaboração de um Plano Diretor passa por duas instâncias: a elaboração

dentro do Executivo Municipal e a tramitação na Câmara de Vereadores.
Primeiramente, pontua-se que ambas as instâncias estão condicionadas a observar
os dispositivos do Estatuto da Cidade, principalmente na garantia da participação
popular, sem que a observância deste princípio em uma instância desobrigue a
outra. Assim, nos voltaremos agora ao processo dentro da instancia do Executivo,
para entender como o PDDU 2016 foi desenvolvido pela PMS e quais as propostas
que colocadas para o Subúrbio Ferroviário durante o seu desenvolvimento.

2.2.1. Os Estudos Técnicos

Os estudos técnicos para a elaboração da minuta do PDDU foram realizados

pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas – FIPE. A contratação da
Consultoria técnica da FIPE ocorreu por valor aproximado de seis milhões de reais,
 41

pagos para que a fundação realizasse os estudos previstos no documento intitulado:

Termo de Referência9, que estabelecia os produtos e os métodos de pesquisa a
serem realizados. Muitas críticas foram feitas sobre a contratação da FIPE e sobre o
Termo de referência, por técnicos, sociedade civil, MP e Participa Salvador, além de
alguns vereadores. Primeiramente, foi pontuada a falta de identidade e
conhecimento da consultoria acerca da cidade de Salvador, uma vez que a FIPE é
uma fundação paulista. Havia a previsão de que a FIPE estabelecesse um escritório
em Salvador, mas isso não ocorreu.

Em segundo lugar e de forma geral, especialistas como Ângela Gordilho, Juan

Moreno, Inaiá Carvalho, Carl von Hauenschild, Antônio Heliodório Sampaio, entre
outros, apontaram a insuficiência de alguns estudos, bem como a falta de qualidade
dos mesmos. As críticas foram feitas em audiências públicas ou através de
pareceres e documentos encaminhados à Prefeitura, a exemplo do documento
“Análise Preliminar do Relatório de Caracterização Atual”, entregue pelo Participa
Salvador e assinado por estes e outros técnicos ou ainda a “Carta Aberta ao Prefeito
de Salvador” (Anexo D), produto do colóquio “O PDDU e a Legislação Urbanística:
para que e para quem?” promovido pelo IAB-Ba. Os estudos da FIPE contiveram
erros importantes, como a existência de uma estação de metrô de nome “Metrô
Clínicas” e a existência de uma estação de ônibus no bairro de Ondina. Além disso,
os estudos apresentaram dados de outras cidades brasileiras, a exemplo de São
Paulo, ao ser citada a existência de uma “Estação da Luz”. Tudo isso sugere a
utilização de modelos e parcos esforços da consultoria na realização dos estudos.

O que se observa, porém, na elaboração do novo PDDU de Salvador

e de sua LOUOS são estudos precários, que não refletem a
realidade do município e que, portanto, não podem servir de base
para um diagnóstico, nem para indicações de um Plano Diretor
convincente e operativo de desenvolvimento e expansão urbana.
(COLÓQUIO: “o PDDDU e a legislação urbanística: para que e para
quem?", 2015, s/n)
Também foi criticada a previsão de estrita análise de dados secundários.
Vejamos: “No âmbito da estrutura e dinâmica urbanas, portanto, cabem
levantamentos de informações secundárias e aspectos bibliográficos relacionados

9 “Constitui objeto do presente Termo de Referência, a contratação de serviços de consultoria de

empresa ou instituição especializada para a elaboração do Plano Salvador 500, abrangendo a
construção, com participação social, da Estratégia de Desenvolvimento para Salvador até o ano
horizonte de 2049, do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano – PDDU e da Lei de Ordenamento
do Uso e Ocupação do Solo – LOUOS” (SALVADOR, Termo de Referência, 2014)
 42

[...]” (SALVADOR, 2014 c). Cabe observar a análise do Instituto de Arquitetos da

Brasil, Departamento da Bahia – IABBA, em Análise Preliminar do Relatório de
Caracterização Atual (desenvolvido pela FIPE) entregue à Prefeitura pelo grupo
Participa Salvador:

[...] a PMS, contratante da autora FIPE, não demanda levantamentos

de dados primários para a elaboração do Plano Salvador 500, assim
como do PDDU e também da LOUOS, o que implica numa séria e
grave problemática, especialmente no que se refere aos temas do
parcelamento, uso e ocupação do solo, padrões de qualidade de
urbanização, aplicação e resultados quando da aplicação de
instrumentos da política urbana” (INSTITUTO DE ARQUITETOS DO
BRASIL, 2015, p.127 ) (grifo nosso)
Podemos notar que a falta de dados primários nos estudos gera uma
defasagem concreta na caracterização da cidade, uma vez que alguns dos dados
levantados pela consultoria são datados da década de 1990. Além disso, como
aponta o IAB, traz um dano concreto e grave à aplicação dos instrumentos de
política urbana, objeto de análise dessa monografia.

No tocante aos instrumentos da política urbana, também foi questionada por

técnicos da área a própria qualidade dos estudos. O Participa Salvador chegou a
encaminhar à Prefeitura os seguintes documentos: Análise Preliminar do Relatório
de Caracterização Atual da FIPE (redigido por diversos autores); Avaliação do
Documento Salvador do Futuro (Fernando Alcoforado) e Análise Crítica sobre o P4.1
(Participa Salvador), que observa:

O Produto P 4.1, ao tratar dos instrumentos de política urbana,

analisou os instrumentos de Parcelamento, Edificação ou Utilização
Compulsórios, ZEIS, Operações Urbanas Consorciadas, Estudo de
Impacto de Vizinhança, Estudo de Impacto Ambiental, Transferência
do Direito de Construir e Outorga Onerosa do Direito de Construir,
dando um enfoque maior aos instrumentos que tratam do Direito de
Construir, e os demais instrumentos previstos no PDDU, apenas
foram citados superficialmente com meras transcrições de texto de
lei.
[...]
O P4.1 é totalmente omisso quanto aos resultados da aplicação
destes institutos para o desenvolvimento urbano de Salvador, nem
oferta sugestões para impedir que tal problema se repita
[...]
Diante de todo o exposto, conclui-se que, o conteúdo do produto
P4.1 não se constitui uma análise da legislação urbanística vigente, e
se caracteriza como omisso, negligente, meramente indicativo e
pouco propositivo, não sendo suficiente para subsidiar o processo de
revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e a Lei de
 43

Ordenamento do Uso e do Solo do Município do Salvador.”

(PARTICIPA SALVADOR, 2015d, p.59) (grifo nosso)
Assim, em consonância com o apontado por diversos técnicos do Urbanismo e
do Direito, percebe-se que os estudos realizados pela consultoria não foram
suficientes para determinar os parâmetros de utilização dos instrumentos da política
urbana do PDDU 2016. Questiona-se como estes instrumentos e os seus
parâmetros e índices construtivos foram pensados pela PMS, sem a base
necessária para entender quais os possíveis impactos da aplicação dos mesmos, a
real dinâmica e a necessidade da cidade de Salvador?

Outro ponto criticado foi o fato dos estudos básicos10 já possuírem indicações e
proposições antes das suas conclusões, a exemplo das indicações de verticalização
da orla e da necessidade de adensamento populacional na região da Ribeira. Cabe
o questionamento: Como estudos básicos de caracterização da cidade poderiam já
conter conclusões indicativas de políticas tão impactantes na dinâmica urbana, antes
da realização de amplos debates com a população e da realização dos estudos
analíticos11? A verticalização da orla, por exemplo, tem sido motivo de amplas
discussões desde o PDDU 2008, e sempre motivou críticas da população e da
academia de Salvador. Apesar disso, o tema sempre esteve na pauta dos setores
ligados à construção civil e à especulação imobiliária. A ADEMI-BA, por exemplo,
durante a elaboração do PDDU 2016, chegou a apresentar à Prefeitura um vasto
estudo nomeado: “Estudos Sobre Formas de Ocupação Urbana nas áreas da Orla
Marítima, Horto Florestal e Caminho das Árvores em Salvador, como contribuição
institucional da ADEMI-BA à revisão do PDDU 2016”. (grifo nosso).

Por fim, embora 79% da população de Salvador seja negra, segundo o senso
do IBGE do ano de 2010, os estudos técnicos não consideraram a variável
Cor/Raça. Em resposta, os movimentos sociais organizados editaram o documento:

10
“A etapa dos Estudos Básicos corresponde ao diagnóstico e prognóstico da situação presente de
Salvador que resultarão em dois cenários referenciais: o cenário atual (Salvador é) e o cenário
projetado a partir das tendências observadas (Salvador será)” (SALVADOR, Plano de Mobilização,
2014)

11 “Os Estudos Analíticos envolvem a elaboração de cenários alternativos àqueles presentemente

vislumbrados de modo a possibilitar uma visão de futuro (Salvador que queremos) que conduza a
cidade a um novo patamar de desenvolvimento socioeconômico e urbano” (SALVADOR, Plano de
Mobilização, 2014)
 44

“Manifesto Contra um PDDU Racista e Higienista” (Anexo E) que, entre outras

questões, combatia a omissão dos estudos:

É preciso dar visibilidade às condições em que vivem a população

negra no município e garantir a realização de políticas públicas que
garantam a permanência em seus territórios e efetivação dos direitos
a saúde, segurança, saneamento básico, educação. É importante
enfatizar que esta omissão fere o Estatuto da Igualdade Racial, lei n.
12.288 de 2010, instrumento conquistado pela luta histórica do povo
negro, que garante a participação da população negra em condições
de igualdade de oportunidade na vida econômica e social do País, a
ser promovida por meio das politicas públicas de desenvolvimento
econômico e social
Como resultado desse processo, temos uma minuta de revisão do
PDDU que indica para o que já é prática da prefeitura: o privilégio
de investimentos de interesses do mercado imobiliário,
priorizando a agenda empresarial coorporativa desassociada
das questões de interesse coletivo (MANIFESTO CONTRA UM
PDDU RACISTA E HIGIENISTA, 2015, p.1)
Dessa forma, parece claro que os estudos elaborados pela FIPE não
satisfazem as demandas necessárias para a elaboração de um Plano Diretor. Não
foram poucas as solicitações de ampliação dos estudos, para implementação dos
instrumentos urbanos, principalmente da Operação Urbana Consorciada - OUC,
sobre a qual abordaremos mais adiante. Restam as perguntas: Como planejar uma
cidade que se desconhece ou se conhece a partir de dados defasados? Como
aplicar instrumentos urbanos sem estudar os seus impactos? Como planejar,
ignorando um dos principais fatores determinantes das relações urbanas em
Salvador: a raça?

2.2.2 Participação Popular e as Expectativas para o Subúrbio Ferroviário

Com o intuito de atender os requisitos legais de participação popular em

matéria de planejamento, a PMS divulgou o “Plano de Mobilização e Participação
Social”, que estabelece as etapas do processo participativo. Porém, este foi objeto
de duras críticas pela sociedade civil, representantes do MP e técnicos da área.

O primeiro ponto a ser destacado é a ausência de representantes da

Sociedade Civil na coordenação do processo participativo. Segundo o Plano de
Mobilização apresentado, formariam o grupo executivo a SUCOM, a FMLF, a
consultoria técnica contratada e a comissão técnica (composta por oito secretarias
 45

municipais, casa civil, gabinete do prefeito e PGMS). Não obstante as críticas, o

processo aconteceu sem modificações ao Plano de Mobilização ou ao Grupo
Executivo, mesmo em desacordo com a Resolução nº25/2005 do Conselho das
Cidades12, em seu art. 3º, §1º, que afirma que a coordenação do processo
participativo de elaboração do Plano Diretor deve ser compartilhada com a
Sociedade Civil.

É preciso considerar ainda que embora o Plano apresentado pela prefeitura

diga compreender “todas as etapas para a formulação do Plano Salvador 500 e
também aquelas inerentes à revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano-
PDDU e da Lei de Ordenamento do Uso e Ocupação do Solo – LOUOS”
(SALVADOR, 2014a) este não menciona a principal etapa deste processo, que é a
tomada de decisões. Sendo assim, considerando que participação popular não
consiste na mera consulta à população, como seria efetivado o processo
participativo?

Além disso, de acordo com o documento, o controle social do processo seria

feito pelo Conselho Municipal de Salvador. Entretanto, na época, o conselho,
embora eleito em 28 de maio de 2013, na 5ª Conferência das Cidades, não havia
sido empossado pelo Prefeito. A posse do Conselho Municipal só veio a ocorrer em
08 de setembro de 2015, aproximadamente 16 meses após o inicio do processo. Isto
significa que a elaboração do “Plano Salvador 500” e do PDDU, bem como suas
esferas participativas, iniciaram sem existência de qualquer órgão para controle e
monitoramento da elaboração do Plano.

Outra lacuna deixada pelo Plano frente à resolução do Conselho das Cidades
consiste na falta de previsão de elaboração de orçamento para a implementação do
Plano Salvador 500, lacuna esta permanente mesmo após a vigência do PDDU
2016. Ora, o art. 6º da resolução afirma que um processo participativo de
elaboração de um Plano Diretor deve ser articulado e integrado a um processo
participativo de elaboração do orçamento. Sendo assim, um plano que pretende

12
O Conselho das Cidades trata-se de órgão colegiado de natureza deliberativa e consultiva,
constituído nos termos do Decreto Federal n. 5.031 no ano de 2004 a partir da Política Nacional de
Desenvolvimento Urbano. É Competência do Conselho emitir orientações e recomendações sobre a
aplicação do Estatuto da Cidade bem como de outros atos normativos a cerca do desenvolvimento
urbano. A resolução nº 25/2005 do Conselho busca regulamentar o processo participativo para o
desenvolvimento dos Planos Diretores municipais a fim de efetivar, do art .2º do Estatuto da Cidade,
que estabelece como diretriz a gestão democrática da cidade por meio da participação popular.
 46

efetivar a participação popular deveria tratar também das matérias orçamentárias

para a implementação do mesmo. É cristalina, portanto, a falta de interesse da
prefeitura em promover a discussão orçamentária de forma participativa.

Não obstante as críticas ao plano de mobilização, as atividades participativas

tiveram segmento através da realização de dois ciclos de oficinas de bairro, das
audiências públicas e de fóruns temáticos13. É preciso pontuar que a distinção entre
o Plano Salvador 500 e o PDDU nunca esteve clara durante o processo, de forma
que, durante todas as atividades participativas, foi confusa a distinção entre os
debates específicos do PDDU e aqueles voltados ao Salvador 500, o que encobriu o
processo do planejamento urbano, flexibilizando as exigências participativas do
PDDU.

Acerca da participação popular no processo, vale ressaltar ainda a Dissertação

de Raquel Santos, na qual através de um estudo de caso do Plano Salvador 500,
analisou tanto os espaços participativos, quanto o discurso da prefeitura e de órgãos
Públicos. Através da pesquisa, Raquel Santos desenvolveu a ideia de participação
encenada, segundo a qual a prefeitura apesar de ter incorporado a premissa da
participação popular no discurso e na realização de espaços, promoveu espaços,
foram pouco expressivos. Se considerarmos participação enquanto grandeza
qualitativa, ou seja alcançada através de espaços que proporcionem o efetivo
diálogo entre o ente público e a sociedade civil, existindo portanto, uma relação de
qualidade e aproveitamento dos espaços e não apenas de valores absolutos
(quantidade de espaços e de participantes) (DEMO, 1988 apud SANTOS, R., 2016),
não se pode dizer que tais espaços efetivaram o principio da participação popular.

Santos ainda desenvolve a crítica à perspectiva de hierarquia entre tipos de

espaços, participação e participantes; apontada pelo poder público. Vejamos:

Enquanto as Oficinas de Bairro são descritas enquanto mais

"capilarizadas", enquanto o espaço onde a administração vai até o
cidadão e onde ele pode se expressar mais livremente porque está
no "seu meio", os fóruns temáticos são descritos enquanto o espaço
para os cidadãos "mais interessados" e as audiências públicas
enquanto os locais para "os grandes debates".
Parece haver aqui uma espécie de hierarquia entre os "tipos" de
participantes e uma determinação do lugar que cada um deles deve
ocupar no processo participativo. Fica a dúvida de qual o
13
Abordaremos os Fóruns Temáticos mais adiante
 47

significadoda ideia de "cidadão mais interessado"? Ao participar de

uma audiência pública, o cidadão comum sai do "seu meio?". Os
"grandes debates", portanto, ocorreriam "fora" do "meio" da maioria
dos cidadãos? (SANTOS, R. 2016, p. 107)
A noção de participação encenada ainda é compartilhada por parte dos
Movimentos Sociais que denunciam, além da não efetividade dos espaços
participativos, a condução da cidade de forma paralela a estes espaços e com
propostas e projetos de atendimento aos interesses privados. Vejamos:

Apesar do jogo de cena da participação, é evidente que a prefeitura

já conduz a cidade de forma paralela, à revelia do PDDU vigente,
com a edição de leis com conteúdo determinantes para Salvador,
como a Lei 8.655/14, que desafetou e autorizou a alienação de 59
imóveis públicos; a Lei 8.798/15 que, na prática, extinguiu o
FUNDCURBS, pois culminou no esvaziamento de suas receitas e
alterou o cálculo da outorga onerosa. Recentemente, enviou ainda
para a cotação o Programa de Incentivo ao Desenvolvimento e
Invocação (PIDI), Projeto de Lei 268/15, que trata da alteração de
investimentos e empreendimentos para áreas da cidade como a orla
e Centro Histórico, utilizando imóveis subutilizados ou vazios, através
de incentivos fiscais a empresas. (MANIFESTO CONTRA UM PDDU
RACISTA E HIGIENISTA, 2015, p.2)
Outra grande dificuldade durante o processo participativo foi o cronograma de
atividades. Diversos cronogramas foram apresentados pela Prefeitura e nenhum foi
cumprido. Também é preciso considerar que a Prefeitura informou que realizaria
entrevistas com “atores estratégicos”. Os questionamentos de quais seriam esses
atores foram amplos e motivaram o envio de pergunta por membro do Participa
Salvador, através do portal virtual. A resposta da Prefeitura foi que estes atores
estariam listados no Termo de Referência da consultoria técnica contratada, porém o
Termo de Referência publicado no site do plano não os lista. Estas entrevistas
nunca foram divulgadas, sequer foram divulgados quais os atores entrevistados ou
os critérios de escolha dos mesmos.

Embora não tenha existido divulgação oficial desses atores, alguns técnicos e
professores foram entrevistados pela coordenação geral do plano. São eles:
Amando Avena, Antônio Caramelo, Ana Fernandes, Antônio Heliodório, André
Lemos, Luiz Antônio Souza e Luiz Roberto Moares. Ocorre, porém, que, incialmente,
a declaração da Prefeitura era de que estes seriam atores de segmentos da
sociedade, e de instituições que atuam na cidade. Em uma das audiências públicas,
chegou a ser declarado por representante do poder público que alguns dos
possíveis atores seriam a Feira de São Joaquim e a Arena Itaipava - Fonte Nova
 48

(que hoje é um dos grandes exemplos da apropriação pela iniciativa privada dos
instrumentos públicos e culturais da cidade). Não está claro, portanto, se as
entrevistas com atores estratégicos de fato ocorreram e quais foram os atores
entrevistados.

É necessário ter em perspectiva também que o Plano Salvador 500 foi lançado
em uma gestão municipal conhecida pelas políticas de privatização e de acordos
com a iniciativa privada, principalmente com setores ligados à construção civil. São
exemplos desta politica privatista a desafetação de 59 terrenos públicos, que foram
a pregão no mesmo período da elaboração do PDDU, da proposta de criação de um
Centro Administrativo Municipal através de Parceria Público-Privada (PPP) e de
acordos fechados com cervejarias para patrocínio das festas de largo e do carnaval,
o que é, possivelmente, uma das mais simbólicas práticas privatistas da cidade.
Também devemos levar em conta o histórico de planejamento estatal, em todas as
suas esferas, que demonstraram que a participação popular é colocada como
retórica para legitimar os interesses de grupos políticos dominantes e da iniciativa
privada na utilização dos espaços e instrumentos públicos. Desta forma, o “Plano
Salvador 500” já surge com diversos impasses e questionamentos acerca de sua
legitimidade e dos interesses que pretende atender.

2.2.2.1 As Oficinas de Bairro

a) Uma análise preliminar

O QUE SÃO OFICINAS DE BAIRRO?

Um dos espaços de discussão pública criados pelo Plano Salvador 500 é a

Oficina de Bairros. Desenvolvidas e coordenadas por uma equipe de técnicos
em planejamento urbano, as Oficinas, além de configurarem mais uma
alternativa de participação, têm como objetivo aproximar os moradores de
Salvador dessa nova forma de pensar e construir uma cidade, na qual todos
deixam de ser meros expectadores para serem efetivamente agentes ativos
do desenvolvimento de políticas públicas. (SALVADOR, sem dada,
site:www.plano500.salvador.ba.gov.br)
 49

Para a realização destas oficinas, a Prefeitura dividiu a cidade em grandes

áreas vinculadas às prefeituras de bairro14. O critério pareceu, porém, bastante
falho, por colocar em um mesmo debate regiões com questões e estruturas
extremamente distintas.

Nas oficinas da Pituba e da Barra, por exemplo, foram juntadas as regiões com
dois dos maiores Índices de Desenvolvimento Humano da cidade (Itaigara e Barra),
caracterizadas pela concentração de riquezas e de uma população branca, com
bairros populares, que concentram uma população de baixa renda e negra, como
Nordeste de Amaralina, Santa Cruz, Calabar e Engenho Velho da Federação. Na
prática, isso dificultou a representatividade de bairros mais populares, principalmente
daqueles que sempre “incomodaram” por serem vizinhos a regiões mais ricas da
cidade. No primeiro ciclo de oficinas, por exemplo, realizado na região da Pituba,
uma moradora do Nordeste de Amaralina se retirou do espaço, após ter sua fala
constantemente interrompida e até mesmo negada por membros da Associação de
Moradores do Itaigara.

As prefeituras bairros também foram um dos principais órgãos mobilizadores

das oficinas, sendo elas responsáveis por suas divulgações, em conjunto com os
Conselhos Comunitários15. Ocorre que, no momento de realização das mesmas,
nem todas as prefeituras bairros encontravam-se estruturadas ou com prefeito bairro
nomeado, o que acarretou grandes prejuízos.

As oficinas ainda foram marcadas por um público inexpressivo, com algumas

exceções. O primeiro ciclo teve em média 42,25 participantes por oficina, de acordo
com dados apresentados no Relatório das Oficinas de Bairro I. Já o segundo ciclo,
segundo os dados divulgados, teve em média 71,18 participantes. Porém, algumas
delas, a exemplo da de Pau da Lima e da liberdade, foram iniciadas com menos de
dez presentes. Sobre o público, ainda se observou a representação majoritária de

14
Sistema implementado pela gestão de ACM Neto em substituição ao Sistema Integrado de
Atendimento Regional. Trata-se da divisão do perímetro urbano, em áreas administrativas. Cada
prefeitura bairro possuí um prefeito bairro, responsável pelo diálogo com a administração pública,
nomeado por indicação do Prefeito Municipal, bem como um Conselho Comunitário, eleito entre
representantes das associações de bairros.
15
Os conselhos bairros são órgãos integrantes das prefeituras bairros, composto por moradores
membro de associações e comunidades da região.
 50

membros de associações de moradores que tinham alguma ligação com o conselho

comunitário e dos próprios conselheiros bairros.

OFICINA POPULAÇÃO16 PARTICIPANTES17 PERCENTUAL

CENTRO 83.791 25 0,029%
BROTAS 203.297 52 0,025%
SUBURBIO 279.681 63 0,022%
ILHAS 6.434 130 0,020%
CAJAZEIRAS 198.005 36 0,018%
ITAPUÃ 225.204 32 0,014%
IPITANGA 115.246 39 0,033%
CIDADE BAIXA E LOBATO 180.432 14 0,007%
BARRA 156.172 45 0,028%
PITUBA 205.444 44 0,021%
LIBERDADE 181.687 21 0,011%
SÃO CAETANO 202.408 44 0,021%
CABULA 153.899 34 0,022%
TANCREDO NEVES 220.114 48 0,021%
PAU DA LIMA 184.795 30 0,016%
VALÉRIA 79.047 19 0,024%
TOTAIS 2.675.656 676 0,025%
TABELA 1: Participação no Primeiro Ciclo de Oficinas de Bairro
Fonte: Elaboração própria

OFICINA POPULAÇÃO18 PARTICIPANTES19 PERCENTUAL

CENTRO / BROTAS 287.088 54 0,018%
SUBURBIO FERROVIÁRIO 279.681 36 0,012%
ILHAS 6.434 177 2,751%
CAJAZEIRAS 198.005 45 0,022%
ITAPUÃ / IPITANGA 340.450 61 0,017%
CIDADE BAIXA 180.432 99 0,054%
BARRA / PITUBA 361.616 141 0,038%
LIBERDADE / SÃO CAETANO 384.095 34 0,008%
CABULA / TANCREDO NEVES 374.013 40 0,010%
PAU DA LIMA 184.795 24 0,012%
VALÉRIA 79.047 72 0,091%
TOTAIS 2.675.656 783 0,029%
TABELA 2: Participação no Segundo Ciclo de Oficinas de bairro
Fonte: Elaboração própria

16
População: Fonte IBGE 2010
17
Dados extraídos do Relatório I - Oficinas de Bairros: 1º Ciclo - Prefeitura Municipal do Salvador
18
População: Fonte IBGE 2010
19
Dados Extraídos do Relatório III – 2º ciclo das oficinas de bairro.
 51

Embora seja essencial a participação das associações, foi notória a ausência

de outros seguimentos da população civil organizada, como os movimentos de luta.
O público também se caracterizou por ser majoritariamente masculino e formado por
brancos. Não obstante a presença de negros em algumas oficinas, nenhuma contou
com grupos que pautem o debate racial e nem de longe refletiu os 79% de
população de pretos e pardos de Salvador.

b) As Oficinas e o Subúrbio Ferroviário

As oficinas de bairro se dividiram em dois momentos: o 1º Ciclo, no qual,

através da metodologia FOFA - Forças, Oportunidade, Fraquezas e Ameaças,
deveriam ser respondidas as questões “Salvador é e Salvador será”. Neste ciclo de
oficinas, os presentes elencaram os pontos fortes e fracos da região, o que, no
Subúrbio Ferroviário configurou-se conforme os gráficos abaixo:

GRÁFICO 1: Pontos Fortes e Pontos Fracos do Subúrbio Ferroviário

Fonte: SALVADOR, 2015d (Relatório II – Oficinas de Bairro 1º Ciclo)
 52

Podemos observar que o aspecto relacionado ao ambiente e à cultura foi

considerado o ponto mais forte e de valorização do espaço. De acordo com o
relatório da Prefeitura, ainda foram destacados nas falas dos presentes aspectos
relativos à paisagem natural da região, ao seu patrimônio e à sua identidade cultural.
Já no segundo momento, os participantes elencaram as oportunidades e as
ameaças para a região, tendo em vista uma perspectiva futura. No Subúrbio, os
resultados apresentados pela Prefeitura foram os seguintes:

GRÁFICO 2: Oportunidades e Ameaças do Subúrbio Ferroviário

Fonte: SALVADOR, 2015d (Relatório II- Oficinas de Bairro 1º Ciclo)

Chama atenção a predominância das ameaças à região, que refletem a

precariedade e a falta de assistência do poder público.

O 2º ciclo de oficinas utilizou uma metodologia através da qual cada

participante marcaria no mapa uma proposta para a região. A ideia era responder o
 53

grande questionamento sobre “A Salvador que queremos”. No Subúrbio, as

20
propostas se voltaram para a melhoria da qualidade de vida da população, através
da implantação de aparelhos públicos, da melhoria do saneamento ou pelo incentivo
e valorização da cultura local. Além disso, surgiram como propostas centrais a
regularização fundiária e a urbanização integrada das áreas ocupadas
irregularmente, bem como a utilização de imóveis vazios para criação de Habitação
de Interesse Social (HIS).

2.2.2.2 Os Fóruns Temáticos e Setoriais

Os Fóruns Setoriais consistem em uma das instâncias participativas propostas

pela PMS para a elaboração do PDDU 2016, estando descrito no Plano de
Mobilização da seguinte maneira:

Estratégia 2: Fóruns Setoriais

Os fóruns envolverão as instituições públicas das diferentes esferas
de governo e os diversos segmentos da sociedade civil organizada
nas etapas dos Estudos Básicos e Analíticos. Na etapa dos Estudos
Básicos, para a construção do diagnóstico e do prognóstico, serão
realizados três fóruns setoriais que envolverão respectivamente as
instituições de âmbito municipal, de âmbito estadual e federal com
atuação no Município e os entes municipais da Região Metropolitana.
Na etapa dos Estudos Analíticos, visando construir a visão de futuro,
serão realizados fóruns com técnicos da administração municipal e
com representantes da Universidade e de diferentes segmentos da
sociedade civil organizada.” (SALVADOR, 2014b, p.4)
Na primeira audiência pública, momento no qual o plano e as estratégias de
mobilização foram apresentados, a Prefeitura declarou que seriam realizados os
Fóruns Temáticos, voltados ao debate de conteúdos específicos que pudessem
instrumentalizar a população, e os Fóruns Setoriais, descritos como discussão
dentro de setores da sociedade, como o poder público, os movimentos sociais, entre
outros; que, posteriormente, foram agrupados em um só momento.

A própria proposta de Plano de Mobilização prevê a realização de duas etapas

no tocante aos fóruns, uma durante os estudos básicos e outra durante os estudos
analíticos. Desta forma, por ainda incorporar parte dos estudos básicos, seria próprio

20
Para ter acesso a todas as proposições feitas para o Subúrbio Ferroviário no 2º Ciclo das Oficinas
de Bairro, conferir o Anexo A
 54

desta etapa de fóruns setoriais a ampla participação e o debate do conteúdo até

então desenvolvido pela Prefeitura.

Porém, os fóruns de fato realizados consistiram em cinco mesas redondas para

o debate dos seguintes temas:

Tema 1: Rumo aos 500: processos e perspectivas da sócioeconomia

de Salvador.
Tema 2: Salvador metropolitana: configuração urbana e mobilidade
espacial.
Tema 3: Ambiente e cultura soteropolitanos: diversidade,
transformações e territorialidades.
Tema 4: habitar salvador
Temática 5: Instrumentos urbanísticos: alcances, limitações e
possibilidades para Salvador.
Cabe considerar que as mudanças nos Fóruns Setoriais incorrem em mudança
estrutural do Plano de Mobilização que foi aprovado em audiência pública. Por
desrespeitar o próprio processo de participação popular, essas mudanças ensejaram
críticas de técnicos e do próprio Participa Salvador (2015e), sob o entendimento de
que este modelo seria uma tentativa de “pular etapas” encurtando os caminhos já
definidos anteriormente, vindo a acarretar prejuízos ao processo participativo.

Através da participação observante nos espaços, pode-se notar que, de uma

forma ainda mais expressiva que nas oficinas de bairro, os Fóruns Setoriais foram
marcados por um público majoritariamente branco e masculino, contando com maior
número de representantes de entes públicos e da academia. Vale salientar que, ao
contrário dos demais espaços, para estes fóruns a Prefeitura encaminhou convites
nominais para alguns participantes, como foi declarado nos próprios eventos, bem
como exigiu inscrição anterior dos das demais pessoas que quisessem participar,
tendo sido estabelecido ainda um limite de vagas, anunciado na própria divulgação
do evento feita no site do plano. Percebe-se, portanto, um certo grau de “escolha”
do público desses debates por parte da Prefeitura.

Muito embora tenha sido o espaço menos plural entre os que foram propostos
para participação, acabou sendo este o principal espaço de debate concreto sobre
as expectativas futuras para a cidade de Salvador. Enquanto as oficinas de bairro
seguiam com a premissa de que não era necessário consenso e que o debate
violaria a fala de outros participantes, os fóruns seguiam com ampla participação do
público.
 55

Por fim, é importante considerar que a o tema Habitação foi destacado durante
as oficinas de bairro como central para o Subúrbio Ferroviário. Neste sentido,
ressalta-se para este estudo o 4º Fórum, realizado com a temática “Habitar em
Salvador”. A PMS convidou para compor a mesa deste Fórum o presidente da
Associação de Dirigentes de Empresas do Mercado Imobiliário – ADEMI, Luciano
Muricy Fontes, ao lado das urbanistas Paula Santoro e Ângela Gordilho. Esse
espaço refletiu o interesse declarado do Mercado Imobiliário pela região do Subúrbio
Ferroviário. Durante o fórum, o urbanista e coordenador geral do Participa Salvador,
Carl Von Hauenschild , questionou a precariedade dos espaços na região da Baía
de Todos os Santos e a necessidade de tornar estes espaços mais democráticos.
Como vimos, esta é uma região conhecida por sua beleza natural, tanto quanto pela
concentração de pobreza. Frente ao questionamento, Luciano Muricy Fontes
respondeu que este é um interesse também dele e da ADEMI – que vê a
necessidade de democratizar a Baía de Todos os Santos “para todas as classes”.
Ora, não estaria ele, com esta afirmativa, classificando como democratização o que
na verdade representa a entrada do capital em uma região pobre? Não é segredo
em Salvador o interesse do mercado imobiliário pela Baía de Todos os Santos, onde
a exuberante beleza natural representa um grande atrativo, inclusive para o
desenvolvimento do turismo.

2.2.2.3 As Audiências Públicas do Executivo

Até o envio da minuta do PDDU para a CMS foram realizadas 14 audiências

públicas21. Entretanto, apenas cinco voltaram-se à análise da minuta. Estas foram
realizadas majoritariamente no Centro de Cultura da CMS, normalmente durante o
horário comercial, não atendendo, portanto, à resolução n. 25/2005 do ConCidades,
no que tange a acessibilidade do público, nem o ao próprio PDDU de 2008 (até o
momento vigente), que determinava uma melhor espacialização das audiências,
através da alternância dos locais de discussão. Além disso, de um modo geral, as
audiências foram exaustivas. Muitas se prolongaram por mais de sete horas e
diversas foram realizadas em uma mesma semana (às vezes até mesmo em turnos

21
Relação das audiências públicas do executivo Anexo B
 56

diferentes de um mesmo dia), o que impossibilitou a presença da população

trabalhadora.

Vale salientar que o próprio regimento interno das audiências públicas do

executivo foi um entrave à participação popular. Por não ter sido devidamente
discutido com a população, o regimento foi questionado durante as próprias
audiências, por grupos que acreditavam na necessidade de aprovação do mesmo
pela sociedade civil. Não obstante, o regimento ainda foi constantemente
desrespeitado, seja pela ausência de membros do Conselho da Cidade nas mesas
diretoras, ou pelas seja por decisões unilaterais do presidente acerca de
interrupções das audiências, mesmo contra o voto dos participantes. Devido a esta
concentração de poder na mão do presidente da mesa, também foram mantidas
audiências, sob protesto do público, em dias de eventos como greves e paralisações
de ônibus e realização de concursos públicos e processos seletivos, a exemplo do
Enem.

Além disso, a disponibilização dos materiais para debates em audiências

ocorreu com os exatos 15 dias de antecedência exigidos legalmente. Porém, devido
à extensão dos estudos realizados (relatórios de mais de 500 páginas e às vezes
mais de um documento para ser debatido na mesma audiência), os 15 dias
acabavam sendo insuficientes, não possibilitando a apreensão do conteúdo por
parte da população. Outro fator que contribuiu para isso foi a linguagem
extremamente técnica e inacessível dos estudos e da apresentação dos mesmos
nas audiências, o que acabou fazendo com que o cidadão comum não conseguisse
acompanhar os debates. Dessa forma, a maioria das propostas feitas pela
população nas audiências estava “fora do tema” e muitas vezes foi cerceada pelo
poder público, sob o argumento da pertinência temática.

Da mesma forma que os fóruns setoriais, as audiências foram marcadas pela

presença ostensiva da academia e baixa participação da população organizada.
Deve-se ressaltar que não ocorreu a devolutiva de todas as propostas apresentadas
à Prefeitura pela sociedade civil. As audiências ainda contaram com a presença
ostensiva da Guarda Municipal. A despeito disso, elas foram palco de protestos de
Movimentos Sociais de luta urbana, que garantiram o mínimo cumprimento das
formalidades do edital e a suspensão da 6ª audiência, para que a sua matéria de
pauta continuasse a ser debatida posteriormente (acerto que foi descumprido pela
 57

PMS). Durante os protestos ocorridos, os movimentos sociais entregaram à

Prefeitura o Manifesto Contra o PDDU Racista e Higienista e o Prêmio Trator de
Ouro, em crítica à condução acelerada das audiências que, no dizer popular,
“passou o trator” desconsiderando o púbico e a participação popular.

Sobre o conteúdo das audiências, salienta-se que o produto P4.1, que é parte
dos estudos técnicos referentes a legislação urbanística e aos instrumentos da
política urbana, não chegou a ser apresentado ou discutido em audiência. Embora
tenha sido convocada audiência para o dia 12 de setembro de 2015, com o objetivo
de apresentar e debater o P4.1, esta audiência, que seria a 8ª do plano, foi
cancelada, e não chegou a ser remarcada pela Prefeitura. Assim, percebe-se que os
instrumentos urbanísticos, objetos de análise desta monografia, não foram
discutidos com a população em nenhum momento anterior à elaboração da minuta
do PDDU e nem de forma específica, nas audiências posteriores.

No tocante ao Subúrbio Ferroviário, destacam-se a 4ª, 7ª, 8ª, 9ª e 13ª

audiências, nas quais foi pontuado que a região não apenas possui a menor posição
no IDH, como também os menores índices em termos econômicos, sociais e
urbanísticos. Foi muito apontada a relação entre o Subúrbio e o Miolo da cidade, por
serem as duas regiões mais pobres de Salvador. As propostas dos técnicos e dos
componentes da mesa da PMS seguiram no sentido de revitalização, através da
criação de novas centralidades (que o PDDU 2016 propõe para os bairros de
Periperi e Paripe), para polarizar a concentração de oferta de emprego no centro
tradicional e na região do Iguatemi, bem como do uso do turismo como mecanismo
de combate à pobreza ou da implantação do VLT. Já os moradores que
participaram da 4ª audiência falaram sobre a necessidade da criação de um plano
de contenção de encostas, de garantir moradia e possibilitar a permanência dos
moradores no bairro, através da melhoria da qualidade de vida.

2.3 O PROCESSO LEGISLATIVO: A CÂMARA DE PORTAS FECHADAS

O Projeto de Lei Nº 396/2015 que “dispõe sobre o Plano Diretor De

Desenvolvimento Urbano do Município de Salvador - PDDU” foi apresentado na
CMS na tarde do dia 18 de novembro de 2015. O evento, embora tenha ocorrido na
 58

plenária da casa que também é conhecida como “a casa do povo”, aconteceu de

portas fechadas. Só tiveram acesso os vereadores e representantes dos órgãos e
entidades públicas municipais. O que ocorreu se assemelhou a uma “reunião de
cavalheiros” da administração pública sediada pelo poder legislativo. Ainda assim,
em frente às portas fechadas da Câmara Municipal, sem a atenção dos políticos ali
presentes e sob os olhares atento da PM e da Guarda Municipal, membros de
movimentos sociais seguiram em protesto contra a forma com que o PDDU vinha
sendo conduzido.

IMAGEM 4: Manifestação na Câmara Municipal – Entrega do PL do PDDU

Fonte: Arquivo pessoal

Antes mesmo da entrega do projeto de lei, já ocorria o diálogo entre Câmara e

Prefeitura, de tal forma que parecia ser uma tentativa de se garantir a aprovação do
projeto elaborado pelo Executivo. Primeiramente, como divulgado no Diário Oficial
da Câmara, no dia 03 de outubro de 2014, às vésperas das eleições nacionais e,
portanto, em momento de mobilização de todo o corpo edil e de esvaziamento das
atividades da Câmara, foi instituída uma Comissão Especial para acompanhamento
e discussão dos assuntos referentes ao PDDU e a LOUS. Esta comissão teve
função, entre outras, de estabelecer diálogo com o Executivo, iniciar o processo
legislativo e dar os pareceres técnicos necessários. Ocorre que a Câmara já possuía
uma Comissão Permanente de Planejamento Urbano e Meio Ambiente, à qual o
 59

regimento interno da Câmara de Vereadores à época vigente, atribuía a função de

acompanhar todas as proposições relacionadas com o processo, elaboração e
implementação do PDDU.

Alguns pontos devem ser analisados acerca da comissão especial instaurada

na Câmara. Primeiramente, do ponto de vista político, não parece ser por acaso que
o presidente da comissão especial tenha sido um vereador membro da base aliada
do governo e do Partido Democratas, mesmo partido do prefeito, enquanto a
comissão permanente era presidida por vereador da oposição. Além da disputa
política, a instalação da Comissão Especial feriu o próprio regimento da Câmara
que, em seu art. 54, estabelece que as comissões temporárias só seriam serão
constituídas quando necessárias. Uma vez que já existia uma comissão permanente
para o debate da matéria, qual a necessidade da comissão temporária? Por último, e
mais importante, a Comissão Especial foi instaurada sem base legal, uma vez que o
art. 80, inciso II da Lei Orgânica do Município estabelece:

Art. 80. Quando da elaboração e/ou atualização do Plano Diretor de

Desenvolvimento Urbano e dos planos específicos, o órgão de
planejamento municipal deverá assegurar, durante todo o processo,
a participação da comunidade, pela Câmara Municipal, e dos setores
públicos, que poderão se manifestar de acordo com a
regulamentação a ser fixada, devendo ser representados:
II - a Câmara Municipal, pelos seus membros, no Conselho de
Desenvolvimento Urbano, e, através de representantes de sua
comissões permanentes; (SALVADOR, 2006, s/n) (grifo nosso)
Além disso, é importante destacar que, três meses antes da entrega do PL, no
dia 11 de agosto de 2015, a CMS aprovou repentinamente uma mudança em seu
regimento. A partir dessa mudança regimental foram estabelecidos novos artigos e
critérios para a discussão dos projetos de lei enviados pelo Executivo. São exemplos
dessa mudança, o estabelecimento de prazo máximo de tramitação para os projetos,
fixados em 40 dias para a Comissão de Constituição Justiça e Redação Final e 30
dias para todas as outras comissões. Estabeleceu-se ainda que, ao fim deste
período, os projetos fossem incluídos na “Ordem do Dia”, mesmo que não tivessem
parecer das comissões. Outro exemplo foi a supressão da possibilidade de terceira
discussão sobre projetos. Fica evidenciada uma redução do tempo disponível para o
debate dos projetos de lei enviados pela Prefeitura e, por consequência, do PDDU.
O que aparenta é que a própria CMS se movimentou no sentido de impedir qualquer
 60

resistência ao projeto proposto, ao invés de realizar uma efetiva escuta dos anseios
da população e a fiscalização das atividades do Executivo.

2.3.1 As audiências públicas

As atividades desenvolvidas pela Câmara Municipal foram excludentes e

promoveram o afastamento da população civil. Primeiramente, as audiências
públicas aconteceram no mesmo local e sempre no turno da manhã, o que, como já
visto, desrespeita a resolução n.25/2005 do ConCidades, bem como o PDDU de
2008, à época vigente. A maioria das audiências também aconteceu sem que a
composição da mesa diretora contemplasse membros da sociedade civil, através do
Conselho Municipal de Salvador. Além disso, nas 19 audiências públicas22
realizadas para o debate do Projeto de Lei foi ostensiva a presença de seguranças
para garantir o isolamento do espaço no qual se sentariam os vereadores e os
representantes públicos, do espaço destinado ao resto da população. Da mesma
forma, na primeira audiência foram montadas grades metálicas que isolaram a
entrada do Centro Cultural (local de realização das oficinas). Os participantes que
por ali passavam eram revistados, de forma a garantir que ninguém entrasse
portando apitos, faixas ou qualquer outro item característico de manifestações
populares. Nas audiências seguintes, também foram feitas revistas em determinados
participantes, membros conhecidos de movimentos sociais.

Através da observação dos espaços, pôde-se perceber uma postura muitas

vezes autoritária e inflexível por parte da presidência da Câmara Municipal. Esta
postura dificultou o desenvolvimento dos debates. Além disso, a Comissão Especial
criou uma espécie de “Comissão Jurídica”, sem precedência, para avaliar a
viabilidade das propostas apresentadas durante as audiências, por escrito ou pela
internet. O crivo desta comissão funcionou como filtro para que as propostas fossem
ou não apreciadas pelo plenário da Câmara e incorporadas ao Projeto de Lei.

De um modo geral, conforme os dados dos relatórios divulgados pela CMS, o

novo PPDU de Salvador, durante o processo legislativo, recebeu um total de 321

22
A relação das audiências realizadas pela câmara de vereadores encontra-se no Anexo C
 61

propostas, que foram encaminhadas para a Câmara Municipal de duas formas

diferentes: 197 foram formuladas por escrito, através de ofício ou por meio de portal
criado na Internet e 124 foram apresentadas e defendidas em audiências públicas.
Do total de propostas apresentadas, 206 (64%) foram consideradas viáveis.
Acontece que este percentual não foi democraticamente dividido entre os diversos
atores responsáveis pelo encaminhamento, fundamentação e defesa das propostas.
Para efeito deste estudo, separamos os atores participantes em quatro grandes
grupos. São eles:

Grupo 1: Entidades empresariais e/ou ligadas ao mercado imobiliári e

escritórios de arquitetura e de direito
Grupo 2: Instituições técnicas
Grupo 3: Setores Político e Estatal
Grupo 4: Organizações Sociais, Associação de Moradores e Cidadãos
Independentes.

Grupo Propostas Percentual em Propostas Percentual de

encaminhadas relação ao total “viáveis” “viabilidade”
Grupo 1 150 46,72% 145 96,66%
Grupo 2 40 12,46% 27 67,50%
Grupo 3 64 19,94% 20 31,25%
Grupo 4 67 20,87% 16 20,89%
TABELA 3:23 Proposta Encaminhada para a Câmara por Viabilidade
Fonte: Elaboração Própria

Podemos observar que, no que se refere à apresentação de propostas para o

PDDU de Salvador, as entidades do mercado imobiliário e os grandes escritórios de
arquitetura detiveram a maior influência entre todos os atores participantes do
processo. Apenas o setor imobiliário assinou 150 das 321 propostas analisadas, o
que representa 46,72% do total. O setor também obteve o maior índice de
“viabilidade” para propostas encaminhadas. Foram consideradas viáveis 145 das
propostas elaboradas pelas entidades empresariais do mercado imobiliário ou por
grandes escritórios de arquitetura, o que representa mais de 2/3 do total de

23
A relação completa, por sujeito, consta no Anexos F e G
 62

propostas “viáveis”. Em contrapartida, os movimentos sociais e a população civil,

figuram com o menor índice de “viabilidade” (20,89%).

O que ocorreu na prática foi a declaração de “inviabilidade” da maioria das

propostas apresentadas pela sociedade civil, através de análises de cunho
predominantemente político, em lugar de técnico. As propostas de redução ou
supressão dos Instrumentos aplicados através de PPP’s, por exemplo, foram
consideradas “inviáveis”, porque o Estatuto da Cidade prevê a possibilidade de
utilização desses instrumentos. Devemos ter em vista, porém, que possibilidade não
significa obrigatoriedade de uso. Outro exemplo são algumas das propostas
enviadas pelo coletivo Mobicidades, para as quais a justificativa para inviabilidade se
restringiu ao argumento de que a proposta não conferia com o art. do projeto de Lei.
Ao mesmo tempo, propostas de emendas de textos apresentados pelo mercado
imobiliário, principalmente, através da ADEMI e do Sindicato da Indústria da
Construção do Estado da Bahia – SINDUSCON, ou até mesmo por escritórios
privados de arquitetura, foram consideradas “viáveis”. Essas propostas seguiam
sempre o interesse do capital, fosse através da mudança da fórmula de cálculo da
outorga onerosa (a fim de se obter redução de custos para os empresários), ou
através da criação de novas avenidas e vias, favorecendo o empresariado da
construção civil.

Outro dado relevante é que nem mesmo as entidades técnicas, como o IAB-
Ba e o Participa Salvador tiveram o mesmo êxito obtido pelo mercado imobiliário. De
um modo geral, o setor técnico apresentou apenas 12,46% do total das propostas
(40 formulações), sendo que 67,50% do que foi apresentado foi considerado viável
(27 propostas). Situação semelhante ocorreu com os setores político e estatal,
representados pelos próprios vereadores (independentemente de serem de situação
ou oposição) e por entidades como a Faculdade de Arquitetura da UFBA e a
Secretaria de Saúde do Município. Este setor teve pouco menos de 1/3 das
propostas consideradas “viáveis” (20 de 64).

Não podemos esquecer que, como mencionado anteriormente, as Instituições

ligadas ao mercado imobiliário estiveram praticamente invisíveis durante todo o
processo. Assim, devemos observar ainda a quantidade de propostas apresentadas
em audiência pelos grupos mencionados. Vejamos:
 63

Grupo Propostas Apresentadas em Propostas Encaminhadas

Audiência por Ofício ou pela Internet
Grupo 1 52 98
Grupo 2 21 19
Grupo 3 20 44
Grupo 4 31 36
TABELA 4: Propostas Encaminhadas para a Câmara divididas por forma de envio
Fonte: Elaboração Própria

Podemos observar que, das 150 propostas apresentadas pelas associações

empresariais do mercado imobiliário e por grandes escritórios de arquitetura, apenas
52 foram formuladas nas audiências públicas, apesar das audiências representarem
o fórum mais adequado para o debate dos interesses coletivos. Das 52 propostas
apresentadas nas audiências, oito foram da SINDUSCON e nenhuma da ADEMI. A
ADEMI foi a entidade do Grupo 1 que mais apresentou propostas (41 no total),
todas, porém, foram apresentadas através de outros meios. Observa-se que os
setores ligados ao mercado imobiliário preferiram encaminhar pela Internet ou por
ofício um total de 98 propostas, que não foram submetidas ao debate em audiências
públicas.

No sentido inverso, as entidades representativas das comunidades e diversos

cidadãos apresentaram juntos 67 propostas (20,87% do total). Destas, 33 foram
defendidas abertamente em audiência pública. Contudo, no cômputo geral, apenas
16 propostas populares foram consideradas “viáveis”. Isso significa que a Câmara
Municipal de Salvador considerou apenas 20,89% das propostas defendidas pela
população.

Vale ressaltar que nenhuma das propostas relatadas pela CMS foi elaborada
por movimentos sociais. Embora a Articulação de Movimentos e Comunidades do
Centro Antigo de Salvador tenha encaminhado tanto à Coordenação do Plano
Salvador 500, quanto à CMS, o documento “Propostas Para um PDDU Popular”
(Anexo H), com 16 proposições sobre o Projeto de Lei do PDDU, a Câmara não
computou estas propostas na relatoria e nem respondeu a elas. Em uma das
audiências, o vereador relator disse que levaria as propostas em consideração no
seu relatório. Porém, no final, elas foram desconsideradas e sequer foram tabuladas.
 64

2.3.2 A votação

Como desfecho de um processo já desastroso, a votação do PL do PDDU

aconteceu no dia 13 de junho de 2016, uma segunda-feira. A votação, que estava
marcada para a quarta-feira da mesma semana, foi antecipada na noite da sexta-
feira antecedente o que pareceu ser mais uma forma de desmobilização da
sociedade civil. Além disso, as 396 emendas a serem votadas não foram
apresentadas aos vereadores antes da data da votação, ferindo o próprio processo
legislativo.

Mesmo com a mudança repentina na agenda, o dia da votação foi marcado

por intensas manifestações contrárias ao PL, que foram silenciadas pela intervenção
violenta da PM, resultando em agressões proferidas por vereadores da casa
favoráveis ao PL contra manifestantes da sociedade civil. O PDDU foi então
aprovado pelo voto de 29 vereadores, depois de um processo turbulento, com
votação em bloco e em desacordo com o Regimento Interno da Câmara. Ficou
evidente a descaracterização da CMS, que abdicou de seu papel fiscalizatório e de
promoção da participação popular, em favor dos interesses do capital e da gestão da
Prefeitura.
 65

3. A LEI: OS INSTRUMENTOS URBANOS NO SUBÚRBIO FERROVIÁRIO

Porque falar do Subúrbio?

O Subúrbio Ferroviário é hoje o maior bolsão de pobreza da cidade de

Salvador. Segundo o Relatório de Caracterização Atual, desenvolvido para a
elaboração do Plano Salvador 500, é o Subúrbio (junto com algumas áreas do Miolo)
a região com maior taxa de desemprego da cidade. Em toda Salvador, a taxa de
desemprego é de 13,2%. No Subúrbio, porém, o desemprego atinge 18% dos
moradores24. Além do desemprego, o relatório ainda indica que as ofertas e locais
de trabalho não se encontram no Subúrbio, de forma que, para trabalhar, o cidadão
suburbano precisa fazer grandes deslocamentos. É o Subúrbio ainda a área da
cidade com os piores índices salariais. A renda média per capita25 na região, até
2010, era de apenas R$ 440,00, enquanto o salário mínimo da época era R$ 510,00.
Os indicadores levantados pelo estudo também apontam a menor oferta de serviços
e equipamentos públicos na região. Como é característico dos bolsões de pobreza
nas grandes cidades, o Subúrbio ainda possui, junto com parte do Miolo, o maior
contingente populacional da cidade, como podemos inferir a partir do mapa abaixo,
disponibilizado pelo Sistema de Informação Municipal (SIM):

24
Para maiores informações sobre a dinâmica de desemprego olhar o mapa: Taxas de Desemprego por área da
população de Salvador (anexo I)
25
Para maiores informações sobre a renda média per capita em Salvador olhar mapa: Distribuição da Renda
Domiciliar per Capita, por área de Ponder (Anexo J)
 66

MAPA 1: População de Salvador por áreas da cidade

Fonte: Sistema de Informação Municipal

Embora a variante Cor/Raça não tenha sido considerada pelo estudo em

comento, é também o Subúrbio, assim como o Miolo, os locais de maior
concentração da população negra de Salvador:

[...] O Miolo e o Subúrbio, que apresentam condições mais precárias

de habitabilidade e uma menor oferta de equipamentos e serviços
urbanos, concentrando áreas classificadas como populares e
subproletárias abrigam predominantemente os pretos e pardos
(CARVALHO e PEREIRA, 2009, p.96)
 67

MAPA 2: Distribuição da População de Salvador Conforme a Cor/Raça

Fonte: CARVALHO, Maria Inaiá e CORSO, Gilberto, As Cidades de Salvador 26

26
Mapa elaborado com dados extraídos do senso demográfico, 2000, IBGE
 68

Assim, é o Subúrbio a grande expressão da segregação sócio, econômica,

racial e espacial da cidade. Conclusão esta que é compartilhada pela FIPE, no
Relatório de Caracterização Atual. Vejamos:

Do ponto de vista espacial, chama a atenção o fato de que os

indicadores ruins estarem concentrados nas mesmas regiões de
Salvador (principalmente Subúrbio Ferroviário, ilhas e partes do
Miolo). Esse fenômeno pode ser explicado em parte pelas diferenças
na renda. O norte e nordeste de Salvador caracterizam-se por
concentrar famílias pobres e vulneráveis. Os domicílios da classe
média são mais predominantes no centro-oeste e centro-sul e os
domicílios ricos estão localizados no centro-leste e região sul da
cidade. Associado a isso, essas mesmas regiões carregam
indicadores inferiores de escolaridade, mercado de trabalho e acesso
a bens e serviços. Por outro lado, outros indicadores ruins, como
acesso a serviços públicos de saneamento básico, por exemplo,
devem estar mais associados a falhas do poder público no
atendimento a essas regiões (SALVADOR,2015b, p.167)
Além dos indicadores sociais, a principal característica do Subúrbio Ferroviário
é a sua paisagem deslumbrante. Com vista privilegiada para a Baía de Todos os
Santos, o Subúrbio comporta as praias mais bonitas e de águas mais claras de
Salvador. Por conta da sua beleza natural, toda borda marítima da baía sempre
despertou interesse do grande capital, principalmente dos setores ligados à
especulação imobiliária e ao turismo. Nos últimos anos, alguns projetos ficaram
conhecidos por atender a esses interesses na região da Baía de Todos os Santos.
Podemos citar como exemplo o Projeto Nova Cidade Baixa, lançado em 2010, entre
os 22 projetos do programa Salvador Capital Mundial. O projeto, que abrangia a
região que vai do Campo Grande à Ribeira, tinha como proposta principal abrir a
frente marítima da cidade para todos.

Podemos mencionar ainda a atuação da Fundação Baía Viva, da família

Suarez, nas ilhas da baía. A família, que também é uma das fundadoras da
empreiteira OAS, é proprietária de diversos terrenos e empreendimentos nas ilhas,
em especial na Ilha dos Frades. Um exemplo dos empreendimentos da família é o
Cerimonial Loreto, inaugurado em 2014, para celebrações e realizações de eventos
exclusivos e “de luxo”, conforme declarado pelo gastrônomo e pela designer do
projeto, em entrevista divulgada pelo Bahia Notícias, no dia 15 de Setembro de 2014
(BAHIA NOTÍCIA, 2014, s/n). Esta atuação ainda é marcada pela suspeita de crimes
ambientais cometidos pela Fundação Baía Viva e por membros da família Suarez, o
 69

que resultou em denúncia do Ministério Público Federal (MPF), no ano de 201227.

Não obstante a denúncia, neste ano de 2016, o município firmou acordo a Fundação
Baía Viva para desapropriar áreas para a construção de hotéis, de um estaleiro e de
um centro receptivo para turistas, além de regulamentar o uso de novos píeres na
Ilha de Bom Jesus dos Passos.

Em ambos os casos, é possível perceber o interesse na orla da Baía de Todos

os Santos, principalmente para o desenvolvimento do turismo. É preciso ter em
mente que o Subúrbio integra a orla da Baía de Todos os Santos, estando, inclusive,
na mesma Prefeitura Bairro que as Ilhas de Bom Jesus dos Passos e dos Frades.
Além disso, podemos perceber uma similaridade nas propostas do capital imobiliário
para a orla da baía que, em regra, se pautam na beleza natural e na abertura para o
turismo, o que sugere um projeto similar de urbanização. É o Subúrbio Ferroviário,
portanto, afetado pelos projetos e perspectivas para o seu entorno e alvo de
interesses similares.

Apesar disso, o Contorno da Baía de Todos os Santos é um dos grandes

palcos de atuação dos movimentos sociais em Salvador. O mapa a seguir, retirado
do Atlas Sobre o Direito de Morar em Salvador, sinaliza todas as ocupações
urbanas28 realizadas por movimentos sociais na cidade:

27
O Ministério Público Federal, através do Procurador responsável pelo 1º Ofício Criminal
Especializado, no dia 25 de maio de 2012 denunciou quatro empresas e nove pessoas, entre elas a
Fundação Baía Viva e membros da família Suarez, por diversos crimes praticados contra o meio
ambiente e a União, e pela degradação de área de proteção ambiental na Ilha dos Frades, segundo a
página virtual do próprio Ministério Público: “Todas as intervenções feitas na Ilha dos Frades foram
realizadas sem autorização dos órgãos estaduais e federais competentes, parte delas em área da
União e algumas, inclusive, privatizando o uso de áreas públicas. [...] os relatórios de vistoria
confirmam os crimes ambientais cometidos, além de descreverem e ilustrarem a degradação
ambiental causada pelas intervenções. [...] o MPF pede a condenação dos integrantes da quadrilha
por: causar dano direto ou indireto às Unidades de Conservação (art. 40 da Lei 9.605/98); realizar
intervenções potencialmente poluidoras (art. 60 da Lei 9.605/98); desmatar e degradar floresta em
terras de domínio público (art. 50 da Lei 9.605/98) e alterar o aspecto ou estrutura de edificação ou
local especialmente protegido (art. 63 da Lei 9.605/98) – todos sem autorização do órgão
competente. São denunciados, ainda, por invadirem terrenos da União (art. 20 da Lei 4.947/66) e por
formação de quadrilha (art. 288 do Código Penal)” (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, 2012). A
Denúncia ainda alega o envolvimento de servidores da SUCOM em favorecimento a ação dos
denunciados. (Matéria sobre a Denúncia está disponível em: http://www.prba.mpf.mp.br/)
28
Entende-se por ocupação urbana de movimentos sociais os assentamentos dos movimentos de luta
urbana.
 70

MAPA 3: Ocupações Urbanas de Movimentos Sociais em Salvador

Fonte: Atlas Sobre o Direito de Morar, 2012.
 71

Podemos observar que o centro antigo de Salvador, junto com a região da

borda da Baía de Todos os Santos, principalmente a Península de Itapagipe e o
Subúrbio Ferroviário, concentram quase todas as ocupações urbanas de
movimentos sociais da cidade. Isto significa que os movimentos sociais reivindicam
esse território enquanto território popular, através da pauta de garantia do direito de
morar. Assim, a região do Subúrbio Ferroviário não apenas ilustra a segregação,
como também a luta de classes pelo direito à cidade.

3.1 LOCALIZANDO O SUBÚRBIO FERROVIÁRIO NO PLANO DIRETOR

3.2.1 O Macrozoneamento

O macrozoneamento é o primeiro nível de estabelecimento de diretrizes

espaciais de um PDDU. Através do macrozoneamento se estabelece um referencial
espacial para o uso e a ocupação do solo na cidade, tendo como base a política
urbana. Portanto, deve ser utilizado como base geográfica e espacial para os
demais instrumentos urbanos.

O macrozoneamento não se limita ao normativismo, sua função não é apenas

estabelecer o que pode e o que não pode. Ele se apresenta como principal base
para as diretrizes e implementações das politicas públicas. Assim, através da análise
do macrozoneamento e dos instrumentos urbanos comportados pelas
macrorregiões, é possível enxergar melhor quais as perspectivas de
desenvolvimento urbano que se estabelecem para cada zona da cidade. Em linhas
gerais, deve o macrozoneamento atuar como orientador das ações do poder público
em matéria de desenvolvimento urbano.

O macrozoneamento no PDDU 2016 divide a região do Subúrbio Ferroviário de

Salvador em duas macroáreas: Macroárea de Conservação Ambiental (destacada
no mapa abaixo na cor verde) e Macroárea de Reestruturação da Baía de Todos os
Santos (destacada em roxo):
 72

MAPA 4: Macroáreas
Fonte: Salvador, 2016 (PDDU)

A Macroárea de Conservação Ambiental encontra-se dividida em várias

regiões da cidade e compreende, entre outros espaços, os Parques Urbanos. No
caso do Subúrbio Ferroviário a região contida nesta Macroárea é referente ao
Parque São Bartolomeu, que é um dos maiores remanescentes de Mata Atlântica
em área urbana no Brasil, estando resguardado pelos limites da proteção ambiental.

Por sua vez, a Macroárea de Reestruturação da Borda da Baía de Todos os

Santos comporta todos os demais bairros do entorno da Av. Afrânio Peixoto, mais
conhecida como Av. Suburbana. “Esta macroárea compreende o chamado Subúrbio
Ferroviário desde o Lobato até São Tomé de Paripe”. (PDDU de Salvador, art 145 §

1º, 2016). O Art 145 do PDDU 2016 define a Macroárea em questão como
estratégica para o desenvolvimento urbano de Salvador, tanto pela sua posição
geográfica entre as duas baías da cidade (a Baía de Todos os Santos e a Baía de
Aratu), quanto pela necessidade do resgate urbanístico, econômico e social dos
bairros que a integram e que formam conjuntamente um extenso bolsão de pobreza.
 73

3.2.2 Breve Análise das Estratégias do PDDU Para a Macroárea

Para maior compreensão da proposta trazida pelo novo Plano Diretor para o
Subúrbio Ferroviário, devemos voltar nossa atenção ao Art. 147 do mesmo, no qual
estão elencadas as estratégias de planejamento que estes instrumentos buscarão
efetivar. Entre elas, chamam atenção as contidas nos incisos V e XVI:

Art. 147, V - consolidação da faixa de orla como espaço para a

recreação, esporte e lazer dos moradores da cidade e de
turistas, dotando-a de equipamentos de apoio ao uso da praia e à
prática de esportes, bem como mobiliário urbano adequado aos
espaços e condições ambientais, pontos de apoio para informações
e serviços ao frequentadores e visitantes; (SALVADOR, 2016) (grifo
nosso)
Ocorre que a macroárea não comporta pontos turísticos, nem se desenvolve a
partir desta atividade. Apesar disso, apostas no fomento do turismo em Salvador
foram feitas em todo o processo de elaboração do plano. Não pretendendo
descaracterizar o turismo enquanto uma atividade importante para Salvador, é
preciso levar em consideração que o Subúrbio não é uma região turística. Outras
estratégias que parecem dialogar com o fomento do turismo, embora não
diretamente, são as contidas nos incisos, VI e XIII:

Art. 147, VI - regeneração de espaços e edificações com abertura

para a frente marítima da Baía de Todos os Santos, contribuindo
para a qualificação dos bairros, estimulando a diversidade de usos e
a geração de oportunidades de negócios, postos de trabalho e de
renda;
XIII - retomada da estratégia do Centro Náutico da Bahia (CENAB)
para o desenvolvimento de um parque produtor de embarcações e
equipamentos náuticos, no Subúrbio Ferroviário; (SALVADOR, 2016)
Precisamos considerar que, no caso da estratégia contida no inciso VI, a
borda marítima da baía sempre foi o grande potencial de atrativo turístico da região
e é justamente a sua beleza natural, que desperta o interesse dos setores privados.
Apesar disso, atualmente a borda da baía, no Subúrbio Ferroviário, é tomada por
ocupações urbanas irregulares, sendo, portanto, local de moradia da população
suburbana. Dessa forma, a diversificação do uso implica em remanejo dos
residentes, para o estímulo de atividades que tendem a dialogar com a entrada do
capital imobiliário e turístico na região.

No mesmo sentido, a estratégia elencada no inciso XIII volta-se à valorização

e utilização do mar e da orla. Hoje, esta estratégia ainda está sendo efetivada,
 74

através do criação do Complexo Turístico Marina de Todos os Santos, em Lobato. O

discurso do desenvolvimento do turismo, inclusive na região suburbana, sempre foi
forte. Não parece ser à toa que a grande imprensa de Salvador, no mesmo período
de elaboração do PDDU, começou a “descobrir” as belezas e o “potencial turístico
não utilizado” da região. Da mesma forma, seria ingênuo acreditar que, apenas um
mês depois da aprovação do Plano, já fosse divulgado a criação do Complexo
Turístico mencionado. Vejamos trechos de matérias veiculadas na grande mídia:

 24 de Outubro de 2015:

Subúrbio oferece belas paisagens e locais aprazíveis.

Por detrás das mazelas sociais do subúrbio, esconde-se uma bela
Salvador pouco observada pelo olhar desatento do soteropolitano. Em
meio ao aglomerado de bairros, a localidade desnuda encantadoras
possibilidades a serem exploradas: natureza abundante, história,
cultura e culinária. (JORNAL A TARDE, 2015)

 30 de Setembro de 2016

Subúrbio ganhará marina de R$ 35 milhões com serviços, lazer e

comércio.
O anúncio da implantação do Complexo Turístico Marina de Todos os
Santos, com investimento previsto de R$ 35 milhões, foi feito ontem
(29 de setembro de 2016), após a assinatura de um memorando de
intenções entre a Prefeitura e os investidores da Todos os Santos
Empreendimentos Imobiliários Ltda., pelo prefeito ACM Neto e o
presidente da empresa, Luiz Antonio Sampaio, no Palácio Thomé de
Souza. O complexo ficará em uma área com 134 mil² na orla do
Lobato – bem onde funcionava a fábrica, cujo terreno foi vendido ao
grupo

Projeto só foi possível após sanção do PDDU

O Complexo Turístico Marina de Todos os Santos, no bairro do
Lobato, no Subúrbio Ferroviário, será a primeira construção na cidade
beneficiada pelo novo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de
Salvador (PDDU), aprovado no mês passado. É o plano que define
como será feito o zoneamento da cidade, bem como os investimentos
que podem ser realizados em cada área. (CORREIO DA BAHIA, 2016)

Aqui, precisamos considerar que, embora seja uma das formas de geração de
emprego, o fomento do turismo historicamente acompanha a aplicação de políticas
higienistas, a exemplo das constantes intervenções no centro histórico da cidade. A
lógica da garantia da segurança para o estrangeiro, que aparece com o
desenvolvimento do turismo e da revitalização de espaços, na verdade, expulsa a
população pobre e negra de suas moradias, bem como apropria-se da cultura dessa
 75

população, que passa a participar desse espaço enquanto “atração” ou enquanto

mão de obra explorada. Da mesma forma, os grandes empreendimentos, como no
caso do Complexo Turístico Marina de Todos os Santos, tendem a gerar
valorização do solo e, em consequência, gentrificação e higienização.

A estratégia contida no inciso XVI do mesmo art. também chama atenção:

Art. 147, XVI - ordenamento das atividades informais, criando ou

requalificando espaços e equipamentos públicos para acolhimento,
mediante capacitação dos ambulantes, formalização e
disciplinamento do exercício das atividades; (SALVADOR,
2016) (grifo noss)
O ordenamento das atividades informais tem sido uma das principais pautas da
agenda da Prefeitura. É através do discurso de que é necessário organizar a casa
para crescer, que a Prefeitura vem higienizando os espaços públicos e levando a
população pobre a morar cada vez mais distante dos centros urbanos

É interessante perceber que as diretrizes listadas não dialogam com as

propostas da população suburbana durante a elaboração do plano. Nas oficinas de
bairro, bem como nas audiências públicas, a principal pauta da população
suburbana foi a regularização fundiária e a melhoria da vida dos residentes, através
de planos de encostas, ofertas de serviços, etc, nos locais onde habitam. Também
surgiram nas oficinas propostas de apoio aos feirantes e ambulantes (comerciantes
informais), com a criação de espaços para a comercialização e armazenamento de
mercadorias. Sendo assim, quais são as expectativas e interesses que estas
estratégias buscam atender, uma vez que parecem caminhar no sentido contrário às
propostas da população?

3.2.3 Os Instrumentos da Política Urbana de Aplicação Prioritária

Por comportar a maioria dos bairros do Subúrbio Ferroviário e toda a sua

extensão, esta monografia analisará os instrumentos urbanos de aplicação prioritária
para esta Macroárea. Dessa forma, ressalta-se o Art. 148 do PDDU 2016:

Art. 148. Na Macroárea de Reestruturação da Borda da Baía de

Todos os Santos aplicam-se prioritariamente os seguintes
instrumentos de política urbana, dentre os previstos nesta Lei e
facultados pelo Estatuto da Cidade:
 76

I - Regularização fundiária compreendendo: usucapião especial de

imóvel urbano e demarcação urbanística e legitimação de posse,
concessão de direito real de uso e concessão de uso especial para
fins de moradia;
II - Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS);
III - Outorga onerosa do direito de construir;
IV - Transferência do Direito de Construir (TRANSCON);
V - Direito de preferência, para a aquisição de terrenos para
implantação de equipamentos sociais de cultura, saúde, esportes e
lazer;
VI - Desapropriação urbanística e por zona;
VII - Concessão urbanística;
VIII - Estudos de Impacto de Vizinhança (EIV-RIV). (Salvador, PDDU,
2016) (grifo nosso)
Em uma análise superficial, podemos perceber a presença de instrumentos
de caráter social, contraposta a instrumentos próprios para o diálogo com a iniciativa
privada. Esta contraposição, dentro da lógica de cidade mercadológica e empresarial
abordada no capítulo 1, sugere a flexibilização dos instrumentos de cunho social,
para possibilitar o uso de instrumentos que atendam ás demandas do capital
imobiliário. Portanto, é preciso voltar atenção a alguns aspectos destes instrumentos
e suas delimitações no PDDU 2016.

3.3 A LIMITAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DE CARÁTER SOCIAL

Embora o PDDU 2016 traga entre os instrumentos de aplicação prioritária,

alguns instrumentos consagrados enquanto instrumentos socialmente favoráveis
estes ainda possuem limitações para a sua efetivação, e real aplicação, vejamos:

3.3.1 As Zonas Especiais de Interesse Social

As Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS - são uma modalidade de

zoneamento que especifica áreas urbanas de ocupação irregular por população de
baixa renda. Este instrumento surgiu nos anos 80 como fruto da luta social de
moradores de assentamentos precários, contra a remoção e pela regularização
fundiária e melhoria nas condições de vida urbana. Através da delimitação das
 77

ZEIS, estas áreas passam a ser foco da promoção da regularização fundiária, bem
como de projetos habitacionais.

Trata-se, portanto, de uma forma de reconhecimento das diferentes realidades

dentro do perímetro urbano, identificando aquelas mais carentes e permitindo a
integração destas áreas ao resto da cidade. Assim, as ZEIS têm o potencial de
contribuição na melhora da qualidade de vida, através de parâmetros e estratégias
urbanísticas específicas para a Zona, ou seja, esta categoria de zoneamento permite
a elaboração de planos específicos de urbanização, dentro da realidade
socioeconômica das áreas.

Podemos listar como benefícios da demarcação de ZEIS a inclusão da

população historicamente marginalizada na dinâmica urbana; a promoção de
construção de habitações de interesses sociais; a melhoria nos serviços de
infraestrutura urbana, entre outros. Dessa forma, considerando que o PDDU/2008
delimitava 116 ZEIS em Salvador e o novo PDDU passa a delimitar 234, ou seja, um
aumento de mais de 50% em número absoluto29, podemos dizer, em uma primeira
análise, que houve um avanço no atendimento dos interesses sociais coletivos. As
ZEIS estão delimitadas no PDDU 2016, conforme o seguinte mapa:

29
Os perímetros das ZEIS também foram alterados, de forma que não foi possível constatar o aumento da área
destinada à ZEIS, apenas em números absolutos de demarcações
 78

MAPA 5: Demarcação de ZEIS

Fonte: SALVADOR, 2016 (PDDU)
 79

As ZEIS estão previstas no art 65 e seguintes do PDDU 2016 e são divididas

em cinco categorias. Vejamos:

Art 68, §2 o As categorias das ZEIS encontram-se definidas no art.

163 desta Lei e são subdivididas em:
I - ZEIS-1: assentamentos precários – favelas, loteamentos
irregulares e conjuntos habitacionais irregulares;
II - ZEIS-2: edificação ou conjunto de edificações deterioradas,
desocupadas ou ocupadas, predominantemente, sob a forma de
cortiços, habitações coletivas, vilas ou filas de casas;
III - ZEIS-3: compreende terrenos não edificados, subutilizados ou
não utilizados;
IV - ZEIS-4: assentamentos precários, ocupados por população de
baixa renda, inseridos em APA ou APRN;
V - ZEIS-5: assentamentos ocupados por comunidades quilombolas
e comunidades tradicionais, especialmente aquelas vinculadas à
pesca e mariscagem. (SALVADOR, 2016)
Podemos perceber que este instrumento tem grande importância para o
Subúrbio Ferroviário que, como ilustrado no mapa, tem seu território quase
integralmente dividido entre ZEIS 1 e principalmente ZEIS 4. Devemos, porém,
observar algumas questões: Primeiramente, faz-se necessário dedicarmos uma
atenção particular à generalização do instrumento. Se, por um lado, expandir sua
demarcação pode ter reflexos significativos e positivos na dinâmica urbana; por
outro, a generalização pode contribuir para a não efetivação dos objetivos destas
zonas. Devemos considerar ainda que, em Salvador, historicamente, a demarcação
de ZEIS nem sempre significa a urbanização voltada às demandas sociais das
regiões, muitas vezes ficando o instrumento restrito à letra fria da lei.

Em um segundo momento, deve-se destacar que, não obstante ao maior

número de ZEIS, o PDDU 2016 trouxe uma mudança nos parâmetros construtivos
dentro delas. Como veremos mais adiante, a TRANSCON, por exemplo, instrumento
que dialoga com a inciativa privada, passa a poder ser aplicada muito mais
facilmente nessas áreas, em lugar de outros instrumentos (como a própria
regularização fundiária), que possibilitariam uma mudança mais estrutural e
atenderiam melhor aos interesses coletivos.

Outro ponto a ser destacado é que, embora o PDDU 2016 preveja a

demarcação de ZEIS V, que se destina a áreas de ocupação de população
remanescente de quilombo e comunidades tradicionais, não existe nenhuma
 80

demarcação desta modalidade de ZEIS. Vale ressaltar que a Articulação dos

Movimentos do Centro Antigo encaminhou para a Prefeitura e para a CMS o
documento “Propostas para um PDDU Popular”, documento este que propõe a
reinclusão da categoria ZEIS V. Portanto, vemos um grande retrocesso para a
população negra, através da invisibilização dos quilombos urbanos.

Também devemos observar que o PDDU 2016 modifica substancialmente a

categoria de ZEIS 3. Em 2008, esta categoria era definida como:

“ZEIS III- compreende aos terrenos não edificados, aos imóveis

subutilizados ou não utilizados e às edificações desocupadas
ou em ruínas, localizados em áreas dotadas de infraestrutura e
adequada à ocupação, nos quais haja interesse público na
implantação de Habitação de Interesse Social, HIS”
(SALVADOR, 2008)
No PDDU 2016, a categoria de ZEIS III passa a ter a seguinte definição:

“ZEIS-3: compreende terrenos não edificados, subutilizados ou

não utilizados;”. (SALVADOR, 2016)
Nota-se que a nova redação exclui da demarcação de ZEIS 3 os imóveis
subutilizados e as edificações desocupadas ou em ruínas . Devemos considerar que
a mera edificação de um espaço não é suficiente para atender à função social que o
mesmo deve ter. Dessa forma, a demarcação de ZEIS, nestes casos, é uma
importante forma de combate à especulação imobiliária, bem como de redistribuição
do solo urbano de forma mais igualitária. A supressão dessa possibilidade
demonstra a falta de interesse da Prefeitura em incomodar os proprietários de
imóveis não utilizados nos terrenos urbanos. É importante salientar que a
Articulação dos Movimentos do Centro Antigo propôs, no mesmo documento
supracitado, tanto a redefinição de ZEIS 3 nos termos do PDDU de 2008, quanto a
demarcação de terrenos não edificados, imóveis subutilizados ou não utilizados e
edificações desocupadas e a classificação destes enquanto ZEIS 2 e 3, identificando
ainda estes imóveis na região do Centro.

Apesar disso, em toda a cidade, apenas 20, das 216 ZEIS são do tipo 3, das
quais apenas duas estão na região do subúrbio, uma em Tubarão e outra na R.
Santa Filomena. Ocorre que a ZEIS 3 ou ZEIS de vazios urbanos, impõe ao privado
o cumprimento do princípio constitucional da função social da propriedade,
principalmente através da produção de HIS.
 81

Podemos citar como exemplo dos avanços sociais alcançados com a demarcação
de ZEIS vazias a experiência do plano diretor de 1994 da cidade de Diadema. Em
Diadema, este instrumento foi aplicado com o nome de: Áreas Especiais de
Interesse Social (AEIS) e foi dividido em duas categorias: AEIS-1, que demarcavam
áreas particulares vazias e AEIS- 2 que demarcavam a totalidade das favelas na
cidade. Com o tempo, “efetivamente 80% das áreas demarcadas como AEIS-1
foram utilizadas para produzir habitação de interesse social, reduzindo a produção
da cidade informal” (MOURAD e BALTRUSIS 2004, p.1). Laila Mourad e Nelso
Baltrusis ainda colocam que:

A experiência da implementação e aplicação das AEIS-1 em

Diadema demonstrou que é possível criar instrumentos que
viabilizem o acesso à terra urbana a população de baixa renda [...]
desde que se observe algumas pré-condições, pois não basta ter
vontade política para que o instrumento tenha sucesso. É necessário
que o poder público invista na criação de canais de participação e de
gestão democrática e descentralizada, colocando os atores frente a
frente para negociar em pé de igualdade (MOURAD e BALTRUSIS
2004, p.10)
Em Salvador, além do esvaziamento da categoria ZEIS 3, pode-se perceber
que o PDDU 2016, caminha no sentido de centralização das decisões na figura do
executivo. Esta centralização perpassa todo o plano, através da retirada de limites,
que eram determinados pelo PDDU 2008 ou ainda pela substituição desses limites
pelo juízo de conveniência e oportunidade do gestor. A primeira minuta do PDDU,
por exemplo, sequer previa e regulamentava o Orçamento Participativo, um
importante instrumento para a consolidação da gestão democrática da cidade, que
só veio a ser reincluído no plano depois de duras críticas da sociedade civil.

Assim, podemos perceber que, embora o PDDU 2016 tenha aumentado

substancialmente a quantidade de ZEIS na cidade, este avanço é limitado. Esta
limitação se evidencia principalmente no esvaziamento e na tímida demarcação das
ZEIS de vazio. O que aparenta é que a demarcação das ZEIS no novo PDDU foi
feita de forma condicionada ao interesse privado e não ao interesse coletivo.

3.3.2 O Direito de Preferência

O Direito de Preferência ou direito de preempção, como o nome já diz, dá a

preferência ao município na aquisição de imóveis urbanos alienados por
 82

particulares, em igualdade de condições com terceiros. Ou seja, aqueles imóveis

que serão postos a venda pelos proprietários deverão antes ser oferecidos ao
município. Dessa forma, existindo interesse comum e social pela área, o município
tem prioridade na aquisição. Este é um direito previsto no Estatuto da Cidade, que
também vincula o seu uso a ações que atendam o interesse da coletividade.
Vejamos:

Art. 26. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder

Público necessitar de áreas para:
I – regularização fundiária;

II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse

social;
III – constituição de reserva fundiária;
IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras
áreas de interesse ambiental;
VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou
paisagístico; (BRASIL,2001, s/n)
Como podemos observar o Direito de Preferência é uma importante ferramenta
para as políticas de caráter social. Da mesma forma, este direito prioriza os espaços
públicos, sendo fundamental para diminuir a segregação no espaço urbano e
fomentar uma sociedade mais igualitária. Porém, o novo PDDU não demarca os
perímetros de utilização do instrumento. O plano generaliza o uso do direito de
preferência, estando este contido em todas as macroáreas.

Esta generalização se caracteriza como forte empecilho para a efetivação

deste direito. Por não delimitar especificamente as áreas de utilização do
instrumento, o plano também não consegue destinar o uso do instrumento em cada
área, para assegurar o caráter social do mesmo. Dessa forma, não é claro em quais
áreas existe interesse público de aquisição, nem quais as propostas da
administração pública para aquelas regiões.
 83

3.3.3 O Estudo de Impacto de Vizinhança

O Estudo de Impacto de Vizinhança - EIV está previsto no Art 320 e demais

do PDDU 2016. O estudo é exigido para a emissão de licenças, alvarás e
autorização de construção para empreendimentos e atividades de intervenção
urbanística. Como o nome já diz, estes estudos deverão analisar quais os impactos
que esta atividade causará em seus entornos. Assim, quando devidamente
utilizados, eles disciplinam as intervenções públicas e privadas no perímetro urbano,
para que estas estejam enquadradas nas diretrizes de crescimento do Plano Diretor.

Desta forma, ao mesmo tempo em que o EIV se caracteriza como viabilizador

da expansão urbana e do ordenamento da cidade, também tem o potencial de
prevenir impactos negativos ou contrários às expectativas dos planos urbanísticos,
funcionando, portanto, como ótima ferramenta de prevenção dos processos de
gentrificação, segregação e expulsão das comunidades em função do surgimento de
empreendimentos de interesse da iniciativa privada e até mesmo do poder público.

Ocorre, porém, que apesar do EIV ter sido previsto para Salvador no PDDU
de 2008, por falta de regulamentação ele não foi implementado de forma ampla.
Além disso, posteriormente, muito embora a lei que o regulamentou tenha sido
objeto da ADIN º 0303489-40.2012.8.05.0000, já abordada, a modulação dos efeitos
da regulamentação do EIV foi deferida pelo Tribunal; ou seja, foi reconhecida tanto
pelo Poder Executivo, quanto pelo MP e pelo Judiciário, a importância da aplicação
do EIV para o crescimento da cidade. Era de se esperar, portanto, que o PDDU
2016 criasse todos os mecanismos necessários para a sua implementação, dando-
lhe auto aplicabilidade. Porém, o plano deixa a cargo da LOUOS a determinação dos
objetivos e a definição dos seus parâmetros, procedimentos, prazos de análise,
competência, conteúdos e formas de gestão a serem adotados na elaboração,
análise e avaliação (PDDU 2016) do EIV, determinando apenas seu conteúdo
mínimo. Além disso, o plano não estabelece quais os empreendimentos, atividades
e intervenções que estão sujeitos à exigência do estudo. Este quesito, mais uma vez
fica a cargo da LOUOS, sem sequer se delimitar os parâmetros para a definição dos
mesmos. Assim, nos limites da análise do PDDU 2016, o EIV ainda é um
instrumento sem aplicabilidade garantida.
 84

3.3.4 A Regularização Fundiária

Na legislação nacional a Regularização Fundiária é foco da Lei nº

11.977/2009 que a define como: “conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas,
ambientais e sociais que visam a regularização de assentamentos irregulares e a
titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno
desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado” (BRASIL, 2009). O Estatuto da Cidade define
que as diretrizes para a regularização fundiária de assentamentos urbanos
irregulares deverão constar no Plano Diretor, com observância à lei
supramencionada. Assim, a regularização fundiária é um importante instrumento de
garantia do cumprimento da função social da propriedade, melhoria das condições
de habitação e promoção de segurança jurídica para a população que habita de
forma irregular.

Salienta-se que Salvador é uma cidade caracterizada pela ocupação irregular

do solo. Segundo dados do Conselho Regional de Engenharia e Agronomia da
Bahia – CREA-Ba, apenas 30% das construções civis da cidade foram
desenvolvidas em conformidade com a legislação, com retirada de alvará, sendo o
Subúrbio e o Miolo as regiões de maior concentração de moradia informal, como
pode ser observado pelo mapa a seguir:
 85

MAPA 6: Legalidade Urbanística nas Áreas de Habitação de Salvador

Fonte: GORDILHO, 2008

 86

A regularização fundiária é, portanto, mais do que necessária na cidade de

Salvador e é também anseio da população. Como visto no capítulo anterior, nas
oficinas de bairro realizadas no Subúrbio Ferroviário, a regularização fundiária
aparece como principal proposta para superar os desafios da habitação. As falas de
moradores do Subúrbio, em todo o processo, foram sempre no sentido de garantir
moradia e permanência da população na região, tendo como perspectiva um
processo de urbanização integrado com as ocupações irregulares; ou seja,
reconhecendo o direito destes ocupantes de morar com dignidade e ter acesso a
serviços e aparelhos públicos, o que é alcançado também através da regularização
fundiária do espaço.

Devemos ter em perspectiva que a informalidade, embora não seja exclusiva

dessas regiões, está atrelada a ocupações feitas por uma população de baixa renda,
à qual, historicamente, vem sendo negado o acesso ao solo, à produção formal de
habitação, à serviços e equipamentos públicos, etc. A regularização fundiária,
portanto, está intimamente ligada às políticas de habitação e melhorias na condição
do habitar na cidade. Morar irregularmente acarreta condições precárias de
sobrevivência, falta de acesso à serviços e equipamentos públicos e uma
insegurança permanente. Assim, a regularização fundiária deve ser o principal
mecanismo utilizado pelo poder público, alinhando a propostas de qualificação
urbanística nos espaços. Ocorre, porém, que o PDDU, ao invés de regulamentar o
uso deste instrumento, coloca sua utilização a critério do Executivo. Vejamos alguns
exemplos:

Art. 58. No âmbito da PHIS, o atendimento das necessidades

habitacionais compreende os seguintes programas:
II - urbanização dos assentamentos precários urbanizáveis a critério
do Executivo;
Art. 78. O processo de regularização das ZEIS 1, 2 e 4
compreenderá a elaboração de Plano de Regularização Fundiária,
que poderá ser elaborado por órgãos da administração direta ou
indireta do Município ou do Estado da Bahia, com a participação da
população moradora da ZEIS em todas as suas etapas e
componentes, ou por iniciativa da própria comunidade, com
assessoramento técnico qualificado, aprovado pelo órgão municipal
de habitação.
Parágrafo único. Os Planos de Regularização Fundiária poderão ser
elaborados para parte ou todo o perímetro da ZEIS e para um
conjunto de ZEIS, a critério do Executivo.
 87

Art. 192. A LOUOS deverá ser revista de acordo com os princípios e

objetivos expressos neste PDDU para o macrozoneamento e
respectivas macroáreas, atendendo às seguintes diretrizes:
XIII - reconhecimento dos assentamentos precários urbanizáveis,
adaptando-os à formalidade por meio do estabelecimento de
parâmetros mínimos tecnicamente adequados para regularização
urbanística desses assentamentos, a critério do Executivo;
(SALVADOR, 2016) (grifo noss)
Assim, o PDDU deixa a cargo da gestão municipal, sem vinculá-la, a escolha
dos critérios de aplicação ou não das formas de regularização fundiária.

3.4.2 A Desapropriação para Fins Urbanísticos

O instrumento da desapropriação para fins urbanísticos ou desapropriação

urbana, está regulamentado no art. 272 do PDDU 2016. Este instrumento tem como
alicerce a função social da propriedade urbana, prevista no art 5º da CF. O instituto
garante ao poder público a possiblidade de expropriação da propriedade urbana
subutilizada, mediante prévia indenização. Embora trate-se de desapropriação, este
instrumento não se confunde com a desapropriação clássica realizada para fins de
utilidade pública, através de ato administrativo. Na verdade, a desapropriação
urbana tem natureza sancionatória, aplicada em desfavor dos proprietários que não
respeitem a função social de suas propriedades. Estas têm aplicação limitada ao
perímetro urbano, delimitado mediante lei específica, e ao poder público municipal.

Dessa forma, a desapropriação urbana, quando utilizada, é um importante

instrumento de contenção da especulação imobiliária, pois impede a subutilização
de terrenos que, uma vez desapropriados, deverão ser utilizados para o bem comum
da sociedade, seja através da construção de habitações ou de aparelhos públicos.
Portanto, é essencialmente um instrumento que prioriza o interesse da coletividade
em lugar do interesse privado. Por ter caráter sancionatório, o uso deste instrumento
é vinculado a tentativas prévias de meios menos gravosos ao proprietário, tais como:
edificação compulsória e o IPTU progressivo no tempo, consoante o art. 182, §4º da
CF:

Art 182, § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei

específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da
lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado
 88

ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob

pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com
prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros
legais. (BRASIL, 1988)
O Estatuto da Cidade, em seu art. 8º, ainda vincula o uso da desapropriação
urbana a cinco anos de cobrança de IPTU progressivo, sem que o proprietário tenha
cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização (BRASIL, 2001),
exigência reafirmada pelo art 290 do PDDU 2016. Ocorre que o IPTU progressivo,
embora esteja elencado entre os instrumentos da aplicação da política urbana, no
art. 285 do PDDU 2016, não está regulamentado no Plano Diretor. Isso quer dizer
que o PDDU não estabelece os parâmetros de uso do instrumento, não vinculando
de nenhuma forma a administração pública a, de fato, utilizá-lo. O IPTU progressivo,
inclusive, não é um instrumento novo na cidade de Salvador, porém, historicamente,
ele esteve restrito a previsão vazia no corpo das leis, não sendo, de fato, efetivado
ou, pelo menos, não contra o grande capital imobiliário.

O que ocorre é que o PDDU deveria regulamentar, visando a garantia de

aplicação, o uso dos instrumentos urbanísticos, principalmente daqueles que têm
por finalidade o bem coletivo. É o caso tanto do IPTU progressivo, quanto da
desapropriação urbana, pois estes são instrumentos que protegem a coletividade em
despeito do privado, através da sanção pela não garantia da função social da
propriedade. É preciso ter em vista que o planejamento urbano e a proteção ao
princípio constitucional da função social da propriedade não podem estar sujeitos à
política, à boa vontade ou ao juízo de conveniência e oportunidade do gestor. Assim,
esta regulamentação não deveria se limitar à previsão normativa ou ao
estabelecimento das possibilidades de aplicação. Para a efetividade destes
instrumentos, é necessário que a lei regulamente o seu uso pela própria
administração pública, através do estabelecimento de prazos e critérios concretos
para a sua aplicação. Dessa forma, por não possuir prazos e por estar vinculada a
um instrumento não regulamentado, a desapropriação urbana também se torna um
instrumento vazio, pois estará sempre a cargo do gestor, aplicá-lo ou não.
 89

3.4 A TRANSFERÊCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR E O ESVAZIAMENTO

DOS INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E
DESAPROPRIAÇÃO URBANA.

A TRANSCON é o instrumento através do qual o Poder Público Municipal

poderá permitir ao proprietário de imóvel urbano, privado ou público, exercer em
outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir (SALVADOR,
PDDU, 2016). Em outras palavras, a TRANSCON permite que o proprietário transfira
o potencial construtivo de um lote para outro ou o venda a outro proprietário. Este
instrumento foi criado como forma de indenização de proprietários frente a
desapropriação de imóveis pelo poder público. Assim, em vez do Estado pagar a
indenização devida ao proprietário por conta da desapropriação, ele cederia ao
proprietário um título (a TRANSCON), que lhes permitiria construir em outro local,
acima do coeficiente de aproveitamento permitido. O instrumento, portanto, volta-se
à tentativa de amenizar os custos públicos em processo de urbanização, através de
negociação que atenda também ao interesse da inciativa privada. No Brasil, o
instrumento foi regulamentado pelo Estatuto da Cidade em seu artigo de n. 35. Em
Salvador, o instrumento foi introduzido com a Lei 3.885/87, sendo incorporado pela
Lei Orgânica do Município – LOM. nos anos 90.

Posteriormente, o PDDU de 2008, em Salvador, ficou conhecido pelo aumento

do Coeficiente de Aproveitamento Básico – CAB e Máximos – CAM30, de forma a
permitir duplicar o aproveitamento construtivo, através dos títulos de TRANSCON,
aprovado em processo legislativo subvertido ao interesse privado, em uma votação
ocorrida, no dizer popular, “na calada da noite”. Na prática, o uso do instrumento
gerou fortes críticas, pois, se de um lado a cidade não presenciou nenhuma melhoria
significativa em sua estrutura urbana, de outro, foi amplo o hiperflacionamento dos
preços dos terrenos, bem como os processos de verticalização, sendo o instrumento

30
O Coeficiente de aproveitamento define o potencial construtivo de um terreno. O CAB o percentual
padrão de edificação nos terrenos urbanos, enquanto o CAM definirá o percentual máximo que
poderá se chegar através do uso de instrumentos urbanísticos que aumentem o potencial construtivo
do terreno.
 90

apropriado pela especulação imobiliária, em alguns momentos em substituição ao

instrumento da Outorga Onerosa31.

Com o PDDU 2016, o instrumento passa a ser regulamentado de forma ainda

mais abrangente. Ele está previsto para utilização em quase todas as macroáreas.
Assim, praticamente a totalidade da cidade poderá ser foco de TRANSCON. Vale
relembrar o parecer de Figueiredo entregue à Prefeitura Municipal de Salvador na
época de elaboração da minuta do Plano:

[...] diferente disso (generalização) deve haver um condicionamento

criterioso da utilização desse instrumento sem comprometimento da
capacidade de infraestrutura na área receptora, devendo-se observar
a diretriz de ordenação e controlo do uso do solo, de forma a evitar o
parcelamento do solo, a edificação ou uso excessivo ou inadequado
em relação à infraestrutura urbana (art. 20 do Estatuto da Cidade- Lei
Nº 10.257-2001) (FIGUEREIDO, 2015, P.15)
Além disso, o PDDU passa a permitir a TRANSCON para construções viárias,
o que significa a utilização do instrumento para indenizar proprietários em casos de
construção de vias em seus terrenos, abrindo espaço, mais uma vez, para o
benefício do capital imobiliário, através dos instrumentos urbanísticos.

Por fim, o ponto mais importante para essa análise é a retirada de limitações
para a utilização de TRANSCON em ZEIS. Vejamos:

PDDU 2016 PDDU 2008

Art. 287 Art 259:

§2º. A TRANSCON será utilizada para §2° A Transferência do Direito de Construir

aquisição de área, ocupada ou não, para será utilizada para aquisição de área para
implementação de programas e projetos implementação de programas e projetos
habitacionais de interesse social, habitacionais de interesse social quando:
regulamentada para áreas específicas por
meio de ato do Executivo quando: II - para regularização fundiária de ZEIS I,
II e V, quando não for possível aplicar o
II. para regularização fundiária – Usucapião Coletivo ou a Desapropriação
urbanística e jurídico-legal – de ZEIS 1 e 4, para Fins Urbanísticos;
quando identificado interesse público;

TABELA 5: Comparativo entre o PDDU 2016 e o PDDU 2008 – TRANSCON

Fonte: Elaboração Própria

31
O instrumento permite à Prefeitura outorgar de forma onerosa o direito de construir correspondente
ao potencial construtivo adicional, mediante contrapartida financeira a ser prestada pelos
beneficiários, nos termos dos artigos 28 a 31 e seguintes do Estatuto da Cidade (SALVADOR, PDDU
2016)
 91

Desta comparação podemos extrair dois pontos importantes: o primeiro é a

regulamentação através de ato do Executivo, o que coloca o uso do instrumento a
critério de uma gestão. O segundo aspecto é a retirada da prioridade de uso do
usucapião coletivo (um dos meios de regularização fundiária), bem como da
desapropriação urbana. Assim, se demonstra o interesse da Prefeitura em priorizar o
uso de instrumentos que dialoguem com a iniciativa privada, sem limitações legais.

3.5 OS INSTRUMENTOS DE DIÁLOGO COM A INICIATIVA PRIVADA

Além dos limites já mencionados aos instrumentos de caráter social, o PDDU

2016, trás um grande avanço nos instrumentos de diálogo direto com a iniciativa
privada, como poderá ser visto a seguir:

3.5.1 A Concessão Urbanística

Trata-se de um instrumento criado pelo Plano Diretor Estratégico da cidade de

São Paulo, em 2002, e regulamentado pela primeira vez em Salvador através dos
artigos 336 e seguintes do PDDU 2016. É um contrato administrativo, por meio do
qual o município delega a uma pessoa jurídica ou a um consórcio de empresas a
execução de obras urbanísticas de interesse público. Em contrapartida, tal empresa
ganha o direito de exploração dos imóveis resultantes destas obras, destinados a
usos públicos ou privados. O PDDU 2016 ainda prevê que a concessão urbanística
fica sujeita a legislação federal referente às concessões comuns.

Como mencionado, este é um instrumento novo no ordenamento jurídico

nacional e divide opiniões doutrinárias. Alguns autores, a exemplo de Kiyoshi
Harada, o consideram inconstitucional, por permitir que o setor privado exerça
função pública. Vale salientar que, juridicamente, existe regulamentação apenas
para a concessão de serviços públicos seguidos de execução de obras, o que não
ocorre com a concessão urbanística. Este instrumento, na verdade, confere o poder
de expropriação ao particular para explorar a mais valia, criando uma espécie de
cessionária de especulação imobiliária (HARADA, 2013). Assim, a concessão
urbanística transfere à iniciativa privada o poder para urbanizar determinada área.
 92

Devemos ter em vista que as atividades urbanísticas e de planejamento são função

do poder público. Existe, portanto, uma transferência à iniciativa privada de
prerrogativas do poder público.

Outro ponto a ser considerado é que o PDDU 2016 apenas cria o instrumento,
mas não o regulamenta, deixando a regulamentação a cargo de uma lei específica.
Vejamos:

Art. 339. Toda concessão urbanística deve ser autorizada por lei
específica, que estabelecerá os parâmetros urbanísticos aplicáveis e
só pode ter por objeto uma área contínua destinada a intervenção
urbana com base na Lei do PDDU, mesmo que não haja
necessidade de alteração de parâmetros urbanísticos e demais
disposições legais aplicáveis. (SALVADOR, 2016)
É preciso considerar dois aspectos do artigo supracitado. O primeiro é a
legalização da possibilidade de alteração dos parâmetros urbanísticos do próprio
PDDU. Ou seja, de forma parecida com o que ocorre nas Operações Urbanas
Consorciadas, os espaços para concessão urbanística poderão criar outro regime
jurídico, com outros parâmetros de parcelamento, edificação, etc. O segundo
aspecto a ser observado é que não existe nenhum limite no próprio PDDU aos
parâmetros a serem estabelecidos por lei específica.

Aqui, além da abertura de possibilidade de ingerência da iniciativa privada no

poder público, podemos perceber um esvaziamento do próprio plano diretor.
Estabelecer os parâmetros urbanísticos, mesmo que em áreas de exceção, é
matéria de planejamento urbano e deveria estar contido no PDDU. Devemos
considerar que o PDDU possui exigências específicas para a sua elaboração e
aprovação, como a participação popular efetiva. Isso significa dizer que, de acordo
com a lei, a população tem o direito de participar das decisões acerca do futuro da
cidade. A legislação ordinária, por sua vez, não passa pelo crivo popular, o que
sugere que os espaços de elaboração e negociação para o estabelecimento das
concessões, não atenderão ao interesse da coletividade.

Por fim, vale salientar que a concessão urbanística está destinada à realização
de urbanização ou de reurbanização de parte do território municipal a ser objeto de
requalificação da infraestrutura urbana e de reordenamento do espaço urbano com
base em projeto urbanístico específico (SALVADOR, PDDU 2016). É preciso
atenção, porém, para o fato de que, em Salvador, os projetos públicos baseados no
discurso da revitalização de espaços, historicamente, não proporcionam melhorias à
 93

qualidade de vida da população residente no local, mas sim demandam o

deslocamento desta população pobre das regiões onde estão instaladas.

Este processo aconteceu em São Paulo com a aplicação da Concessão

Urbanística para a implementação do projeto denominado “Nova Luz4

[”. Sobre o instrumento e sua aplicação neste projeto, em dissertação

desenvolvida por Felipe Francisco de Souza, se considerou:

A oportunidade dos empreendedores – caracterizados neste estudo

de caso como os representantes do setor imobiliário de alto padrão –
de se articular com os tomadores de decisão – na ocasião o prefeito
Gilberto Kassab –, despendendo uma quantidade enorme de
recursos para produzir uma visão de “revitalização” que pudesse
favorecê-los, criou uma policy window – janela de oportunidade –
para que não só os problemas do mercado imobiliário, mas de uma
política de higienização para o centro de São Paulo, entrassem na
agenda, mediante o instrumento da concessão urbanística. (SOUZA,
F, 2010, p.26)
Na conclusão de seu trabalho, o autor afirma que, durante todo o processo de
criação e implementação da concessão urbanística no caso da “Nova Luz”, o projeto
foi discutido apenas com setores específicos, sendo em diferentes momentos
debatido com especialistas, políticos e representantes do setor imobiliário de alto
padrão. Souza também afirma que o instrumento “foi inserido na agenda pública
governamental na gestão PSDB-DEM, como parte da solução para viabilizar um
projeto criticado como higienista, denominado “Nova Luz”“. (SOUZA, 2010). Por ser
um instrumento relativamente novo, não são extensos os estudos sobre o tema,
porém, o caso emblemático de “Nova Luz” demonstra que a Concessão Urbanística
surge de forma a permitir o controle do poder econômico, principalmente da
especulação imobiliária, à agenda pública.

3.5.2 A Outorga onerosa e o adensamento da cidade

A Outorga Onerosa do Direito de Construir consiste em uma concessão emitida

pelo poder público, para a edificação acima do limite estabelecido pelo Coeficiente
de aproveitamento básico (CAB), mediante contrapartida financeira. Este
instrumento está regulamentado pelos artigos 293 e seguinte do PDDU 2016. A
outorga onerosa, também conhecida como “solo criado”, por permitir a construção
 94

acima do CAB, é um dos instrumentos responsáveis pela verticalização da cidade e,

portanto, da valorização do solo das áreas nas quais é aplicado. Por impulsionar a
verticalização, a outorga onerosa é uma ferramenta que, quando utilizada,
proporciona o adensamento das regiões. Sendo assim, a utilização do instrumento
deveria preceder estudos detalhados sobre os impactos no crescimento e na
dinâmica urbana, bem como estar limitado à áreas específicas e bem delimitadas.

Ocorre que, o PDDU 2016 trás “uma generalização da utilização do

instrumento da outorga onerosa do direito de construir, passível de utilização em
todas as macroáreas da macrozona de ocupação urbana, que abrange a maior parte
do espaço do município de Salvador” (FIGUEIREDO, 2015, p.15). No processo de
elaboração do plano, esta utilização ostensiva foi justificada pela Prefeitura com o
argumento da necessidade de adensamento da cidade. No tocante ao Subúrbio, o
Relatório de Caracterização Atual entregue pela FIPE ainda apontou a região como
a segunda região de menor densidade habitacional da cidade. Vejamos:

TABELA 6: Densidade Habitacional de Salvador Segundo a FIPE

Fonte: Relatório de Caracterização Atual

Esta suposta baixa densidade demográfica é utilizada como argumento para

potencializar os processos de adensamento construtivo na região e, portanto, o
emprego da outorga onerosa, bem como de outros instrumentos urbanos, como a
TRANSCON, as OUC’s e a Concessão Urbanística. Devemos observar que a região
considerada pela FIPE como Subúrbio Ferroviário abrange parte do Miolo da cidade
na região da BR 324 e não corresponde ao perímetro demarcado pelo PDDU de
2008 (embora a FIPE diga ter este plano como fonte para a delimitação das
Macrorregiões de estudo), ou pela Macroárea no PDDU 2016, conforme pode ser
percebido nos mapas a seguir e no mapa 4, anteriormente mencionado:
 95

MAPA 7: Macrorregiões para o estudo da FIPE

Fonte: Salvador, 2015b (Relatório de Caracterização Atual)
 96

MAPA 8: Regiões Administrativas no PDDU 2008

Fonte: SALVADOR, 2008 (PDDU)
 97

O Subúrbio é, de fato, uma das regiões com maior adensamento populacional

da cidade, como pode ser auferido pelo mapa que segue:

MAPA 9: Densidade demográfica - Região Metropolitana de Salvador

Fonte: IBGE Senso 200 apud CARVALO e CORSO, 2009.

Sendo assim, qual o sentido da utilização da outorga onerosa na região? É

importante perceber que, embora extremamente populoso e adensado, o Subúrbio,
como é característico nas favelas brasileiras e nas regiões de ocupações irregulares,
não é verticalizado, bem como apresenta pouco aproveitamento pelo capital
imobiliário. Assim, o uso do instrumento na macroárea parece apontar para uma
perspectiva de verticalização da região e, portanto, de valorização do solo e abertura
para a exploração pelo capital imobiliário.
 98

É curioso perceber ainda que os estudos apresentados pela FIPE pontuaram

que o déficit habitacional de Salvador (segundo o censo do IBGE 2000) apontava a
necessidade de 81.429 novas moradias. Conforme pesquisa desenvolvida pelo
Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (CEDEPLAR) da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG), com base no censo IBGE 2010, este déficit
diminuiu para 52.500 moradias. Apesar do déficit, ainda segundo a CEDEPLAR,
Salvador possui 77.900 imóveis vazios (NASCIMENTO, 2012). Além disso, a FIPE
constatou “o envelhecimento da população jovem, alterando a estrutura da faixa
etária” (Salvador, 2015b) da cidade. Ora, uma população envelhecida é uma
população que parou de crescer e tende a diminuir. Assim, considerando que o
déficit habitacional hoje é inferior aos imóveis vazios em Salvador e que o
envelhecimento da população gera uma menor necessidade de utilização e
construção de imóveis, podemos afirmar que o adensamento construtivo não é
necessário para atender a demanda habitacional. Sendo assim, a qual demanda ele
atenderia e qual a necessidade da utilização da outorga onerosa para fins de
adensamento, de forma tão ampla? O que se percebe, mais uma vez, é o
atendimento das demandas do mercado imobiliário, para a especulação da cidade.

3.5.3 A Operação Urbana Consorciada e a Cidade do Mercado

Embora a Operação Urbana Consorciada – OUC, não seja um instrumento de

aplicação prioritária, sua demarcação no PDDU abrange áreas do Subúrbio
Ferroviário, e sua utilização tem o penitencial de causar mudanças estruturais na
dinâmica urbana da região, conforme veremos a seguir. A OUC é estabelecida pelo
Art. 32 (e seguintes) do Estatuto da Cidade. Este instrumento urbanístico se
caracteriza por intervenções urbanas pontuais, bem como permitir a parceria entre o
poder público e a iniciativa privada, para a realização de profundas intervenções
dentro do perímetro urbano. Vejamos:

Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá

delimitar área para aplicação de operações consorciadas.
§ 1o Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de
intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal,
com a participação dos proprietários, moradores, usuários
permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em
 99

uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais

e a valorização ambiental. (BRASIL, 2001) (grifo nosso)
Ou seja, o grande basilador das OUC são, justamente, as parcerias público-
privadas. Para tanto, nas Operações Urbanas Consorciadas, consoante o Estatuto
da Cidade, se permite a modificação de índices e características de parcelamento,
uso e ocupação do solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias; a
regularização de construções, reformas ou ampliações em desacordo com a
legislação vigente e a concessão de incentivos para aqueles que utilizem tecnologia
visando a redução de impactos ambientais. Podemos dizer, portanto, que a OUC
estabelece uma espécie de regime jurídico de exceção. Desta forma, concebida pela
lógica do íntimo diálogo do público com o privado, as OUC’s têm como característica
a transigência dos espaços urbanos para a implantação de espaços coorporativos.
Isto se dá através da ampla flexibilização das normas urbanísticas. Assim, através
de processos de negociação, cada OUC passa a ter uma norma própria,
desalinhada das leis e do Plano Diretor. Ressaltamos as palavras de Ermínia
Maricato:

Em primeiro lugar, o elemento motivador dessas operações urbanas

não é um plano urbanístico mais amplo elaborado pelo Poder Público
e no qual se encaixe a necessidade de uma parceira para
revitalização urbana dentro de prioridades por ele estabelecidas, ou
ainda um estudo das demandas urbanísticas oriundas da sociedade
civil, mas simplesmente uma resposta à demandas específicas do
setor imobiliário. Por isso certamente a maior mobilização social
provocada por uma Operação Urbana se deu contra ela e não a seus
favor [...] (MARICATO, 2002, p. 232)
Historicamente, as Operações Urbanas Consorciadas permitem a interferência
direta das grandes empresas, construtoras e do capital imobiliário na cidade. É
eminente o caráter mercadológico que leva à apropriação e à gestão empresarial do
espaço público. Dessa forma, as OUC’s aparecem como propulsoras de processos
de gentrificação. Como aponta Maricato, ao falar sobre o uso dos instrumentos em
Porto Alegre: “resultou, em última instância, na expulsão daquela população de uma
“área nobre” da cidade para um terreno mais periférico, dando continuidade ao
eterno processo de transferência das populações pobres para as franjas urbanas.”
(MARICATO, 2002, p. 239). Assim, muito embora o instrumento considere a
possibilidade de cooperação com moradores e usuários, as OUC’s colocam o
planejamento urbano à disposição do capital privado. Ressaltamos as palavras da
professora Ana Fernandes:
 100

É como se os instrumentos jurídicos, formulados nos anos 90 a partir

de experiências em algumas cidades e tornados nacionais nos anos
2000, a exemplo das operações urbanas consorciadas, na nova
conjuntura tivessem condições de desabrochar completamente,
permitindo um grau de libertinagem na produção da cidade difícil de
ser contraposto. (FERNANDES, 2013, p.97)
Podemos mencionar como exemplos deste processo de submissão do
interesse público ao privado, a experiência do “Porto Maravilha” no Rio de Janeiro.
Vale relembrar as palavras de Raquel Rolnik, em artigo denominado: “Porto
Maravilha: Custos públicos e benefícios privados?:

O curioso é que a maior parte dos terrenos que fazem parte da

operação urbana Porto Maravilha, que ocupa uma área de 5 milhões
de m², são terras públicas, principalmente do governo federal, que
foram “vendidas” para a Prefeitura do Rio, a partir de avaliações
feitas por… ? Pela própria Caixa que, agora, através do fundo que
ela mesma criou, com recursos do FGTS que ela administra, buscará
vender os CEPACs no mercado imobiliário para construtoras
interessadas em construir na região.
Ou seja, estamos diante de uma operação imobiliária executada por
empresas privadas, mas financiada, de forma engenhosa, com
recursos públicos em terrenos públicos. Continuamos sem saber
onde estão os benefícios públicos desta PPP (Parceria-Público-
Privada). (ROLNIK, 2011, s/n)
Cabe ainda ressaltar o parecer sobre a minuta do PDDU 2016, apresentado à
PMS pela urbanista Glória Cecília Figueiredo, no qual são destacadas as limitações
deste instrumento apresentado pelas experiências recentes no Brasil. Figueiredo
primeiramente pontua a limitação dos perímetros das operações de forma
correspondente a projetos delimitados dentro de certos bairros. Em um segundo
momento, afirma que, devido às ínfimas contrapartidas à coletividade, as OUC´s
“têm viabilizado, quase que exclusivamente, projetos voltados para uma apropriação
e gestão empresarial, notadamente imobiliária, de espaços valorados de cidades
brasileiras” (Figueiredo, 2015, p.17).

Por compartilhar a função de planejador do o ente público com a iniciativa

privada, as OUC’s, na verdade, sequer deveriam ser aplicadas, uma vez que
incorrem na ingerência direta do grande capital na cidade e subvertem a
administração pública. Porém, levando em consideração a existência e o uso do
instrumento, é claro que, uma vez utilizadas, as OUC’s devem possuir caráter
excepcional. Isto, pois, as OUC’s elevam a lucratividade do setor privado, através da
venda do solo-criado e valorização das áreas. Assim, “tais operações urbanas se
afastam definitivamente das intervenções em pequena escala e acabam se
 101

restringindo a setores em que haja efetivamente interesse da iniciativa privada

investir” (MARICATO, 2002, P. 235)

Além disso, a previsão das OUC’s na minuta do PDDU 2016, como visto, foi
criticada por Movimentos Sociais. Ocorre, porém, que o PDDU aprovado não
modificou a minuta no tocante às Operações Urbanas Consorciadas. Desta forma,
prevê três grandes regiões para as OUC´s. São elas: Ribeira (destacada em roxo no
mapa abaixo), Centro Histórico (destacada em amarelo) e Orla Atlântica (em verde),
atingindo, no total, 31 bairros e cerca de 400 mil habitantes. “Trata-se de uma escala
inadequada de delimitação da OUC, já que diz respeito a um tipo de gestão
modulada em grande medida por interesses empresariais mercadológicos”
(Figueiredo, 2015)

MAPA 10: Operações Urbanas Consorciadas

Fonte: SALVADOR, 2016 (PDDU)

Para este trabalho, consideraremos em especial a OUC 1, estabelecida pelo

art. 325 do PDDU 2016 e “compreendendo o bairro de Ribeira, Colina de Bonfim,
Monte Serrat e a Baía de Itapagipe, delimitando-se a partir da Calçada até a rua de
 102

Israel e o Lobato, incluindo a península de Itapagipe;” (Salvador, PDDU 2016).

Sobre ela, destaca-se:
A OUC Ribeira inclui a Península de Itapagipe, sendo que o impacto
do anúncio dos projetos relacionados a esta OUC sobre os
moradores foi rápido, com a emissão pela Prefeitura de um decreto
de desapropriação de antigas moradias para a “revitalização” da
área, que passou a despertar a cobiça do capital imobiliário pela sua
localização nas bordas da Baía de Todos os Santos, com
indenizações calculadas não pelos preços de mercado dos seus
imóveis e sim pelos defasados valores do IPTU2 (FIGUEIREDO,
MOURAD e REBOLÇAS, 2016, p.11).

A OUC Ribeira ainda abarca parte do Subúrbio Ferroviário, espaço marcado

pela ocupação popular. Deve-se ressaltar que “ao escolher uma área para efetivar
uma operação urbana, o município deverá ter certeza de que essa área irá, de fato,
interessar ao capital imobiliário, sem o quê a parceria se tornará impossível” (FIX,
2001, apud, MARICATO, 2002, p. 236). Assim, a previsão da OUC Ribeira, nestas
dimensões, explicita o interesse do capital imobiliário e também turístico pela região,
bem como a abertura da gestão municipal para a negociação com estes agentes.
Além disso, como já vimos, o Subúrbio comporta um significativo contingente de
população de baixa renda, negra e de grupos vulneráveis. A implementação da OUC
e, portanto, a submissão ao interesse privado, poderá acarretar alta valoração dos
imóveis, gerando a expulsão dos moradores e contrariando o que foi colocado em
todo o processo de participação como expectativa e propostas populares ao PDDU
2016 para a região.
De acordo com o Estatuto da Cidade, “a política urbana tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade
urbana” (BRASIL, 2001). Porém, diante de todo o exposto, podemos perceber que
os instrumentos urbanos previstos para o Subúrbio Ferroviário ampliam as
possibilidades de diálogo e favorecimento do capital imobiliário. Além disso, o
esvaziamento de instrumentos como a ZEIS 3, o IPTU Progressivo e a
Desapropriação Urbana, apontam na direção de se privilegiar o direito individual da
propriedade, em lugar de garantir a sua função social. Da mesma forma, a
generalização ou a falta de regulamentação e vinculação do Executivo limita a
aplicação de instrumentos como o EIV, o Direito de Preferência e a Regularização
Fundiária. Assim, da forma com que estão previstos no PDDU 2016, os instrumentos
urbanos para o Subúrbio Ferroviário se mostram insuficientes para assegurar o
princípio constitucional da função social da propriedade, a gestão democrática da
 103

cidade (prevista no Estatuto da Cidade) e para atender a grande demanda popular

por regularização fundiária, explicitada em todo o processo de elaboração do plano.
 104

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como vimos, os processos de urbanização estão cada vez mais intensos em

todo o mundo. Hoje, já somos maioria vivendo em cidades. Esta urbanização
acelerada, que surge a partir da industrialização, se forja no capitalismo e nas
relações de exploração e segregação. É a partir da industrialização que se solidifica
uma nova visão da riqueza, o valor de troca e, consequentemente, uma nova
estrutura capitalista ainda mais selvagem. As cidades projetadas por esse modelo
de urbanização estão fadadas a se tornarem palcos de disputa e da luta de classes.

Com a globalização, principalmente a partir do século XX, o fenômeno da

urbanização alcançou escala mundial, não apenas por sua ocorrência em diversas
partes do globo, mas, sobretudo, pela integração entre os diferentes centros
urbanos. Esta urbanização integrada e os novos paradigmas da globalização
criaram uma atmosfera de competitividade entre os centros urbanos. A cidade de
hoje vive sob a disputa e a ingerência do capital privado, principalmente do capital
multinacional, o que a coloca em uma nova dinâmica corporativa. Esta nova
perspectiva passa a ser imposta às cidades de forma autoritária e confere a elas um
valor mercadológico e de comércio. As cidades passam a ser “vendidas”, através do
processo conhecido como marketing urbano, que surge para construir uma imagem
globalizada da cidade, favorável ao mercado imobiliário e as classes dominantes,
por abrir possibilidades de investimentos e geração de lucros.

É neste contexto que se difunde o famigerado planejamento estratégico como

mecanismo de entrada das cidades nas disputas impostas pela globalização. Este
modelo de planejamento, bem como as noções de reforma urbana e até mesmo o
direito à cidade passam a ser reivindicados pelo capital. Em certa medida, podemos
dizer que é através dele que se cria a hegemonia do capital na produção do espaço
urbano de forma corporativa. Esta cidade corporativa, pautada pelo mercado,
intensifica e promove os processos de segregação socioeconômicas e raciais, na
medida em que não admite a existência da pobreza, uma vez que esta se coloca
enquanto valor negativo para o capital multinacional. Foi justamente este modelo de
urbanismo e planejamento que se desenhou em Salvador nos últimos anos.

Esta perspectiva de cidade globalizada surge em Salvador a partir de 1990,

através da difusão da ideia de vocação turística da cidade. Porém, historicamente, o
 105

turismo vem sendo utilizado como retórica para a elitização dos espaços urbanos e a
submissão dos setores públicos à lógica de venda da cidade de Salvador
internacionalmente. É esta noção de cidade turística, corporativa e mercadológica
que fundamenta a promoção do Plano Salvador 500. É marcante como, no caso do
Subúrbio Ferroviário o fomento ao turismo passou a ser diretriz de uma região que
nunca foi turística e sim ocupada para moradia pela população negra e pobre de
Salvador. É ainda mais marcante constatar a propositura de projetos turísticos de
grande porte (como o Complexo Turístico Marina de Todos os Santo) a menos de
um mês de aprovação do Plano Diretor, sem apontamento da sociedade civil neste
sentido ou discussão com ela.

Outro aspecto de grande relevância para a análise do processo de elaboração

do PDDU 2016 é a intensa e “invisível” participação dos setores privados,
principalmente daqueles ligados ao capital imobiliário. Foi forte durante a elaboração
deste plano a reivindicação do planejamento pelo capital, que pode ser constatada
através dos extensos estudos e da grande quantidade de propostas enviadas por
setores ligados a ele. Entretanto, essa reivindicação se deu sempre através do
diálogo direto com a administração pública, longe dos olhos da população e com
quase total apoio da classe política. Estas propostas visavam a retirada de os limites
ao crescimento imobiliário e a geração de lucro para estes setores. O urbanismo
reivindicado pelo capital é o da construção das cidades corporativas.

A partir deste processo disputado sem “pé de igualdade” pelo capital, surge o
novo PDDU de Salvador e os instrumentos urbanos previstos por ele para o
Subúrbio Ferroviário. Através da análise destes instrumentos, destacamos três
pontos passíveis de preocupação. Primeiramente, embora os instrumentos
consagrados enquanto socialmente favoráveis figurem entre os prioritários à para
aplicação no Subúrbio, precisamos ressaltar que, historicamente, eles vêm se
demonstrando insuficientes para atender as demandas da sociedade. Assim,
embora muitos técnicos apostem nestes instrumentos urbanos como grandes
soluções para a segregação e desigualdade, estes nem sempre conseguem sair da
letra da lei para a realidade, uma vez que esta segregação e desigualdade não são
produzidas pela lei (embora muitas vezes sejam reforçadas por ela), mas sim por
uma cultura capitalista, exploratória, que nega à população o acesso a terra urbana,
a habitação e a politicas e serviços públicos de qualidade.
 106

Em segundo lugar, não obstante o avanço no tocante a demarcação

quantitativa de ZEIS, são perceptíveis os retrocessos nas políticas de regularização
fundiária e habitação. A não regulamentação de instrumentos como o IPTU
progressivo, a possibilidade de priorizar o uso da TRANSCON nos perímetros das
ZEIS em lugar de promover a regularização fundiária, ou ainda a inexpressividade
das ZEIS 3 no Plano Diretor, são fortes exemplos desses retrocessos. Mais uma vez
ressaltamos que a regularização fundiária foi colocada como a principal demanda da
população suburbana em todos os espaços participativos. Eram esperados,
portanto, avanços nesse sentido.

Em contrapartida, e em terceiro lugar, pontua-se o acentuado avanço das

possibilidades de negociação com os setores privados. Esses avanços aparecem
através da inclusão no ordenamento jurídico de Salvador do instrumento da
Concessão Urbanística, ou ainda em previsões mais fluidas para o uso de
TRANSCON e Outorga Onerosa, bem como na dimensão da OUC-Ribeira. Todos os
instrumentos mencionados flexibilizam as normas edilícias, alguns através de
acordos diretos, e restritos, com a iniciativa privada. Foram estes instrumentos ainda
as principais defesas do capital imobiliário durante o processo de elaboração do
PDDU 2016. Vemos assim, a abertura de possibilidade de produção do urbanismo
dentro dos setores privados, Além disso, nestes moldes, a articulação dos setores
privados com o setor público se dá apenas para a regulamentação e legitimação
legal desta forma privada de se construir a cidade.

Devemos considerar, porém, que, embora aponte para um maior diálogo com o
capital imobiliário, a mera previsão legal de instrumentos urbanos não desenha a
formação da cidade. Como visto anteriormente, mesmo instrumentos como a
TRANSCON, a OUC ou até mesmo a Concessão Urbanística, favoráveis à iniciativa
privada, surgem sob argumentos de possibilitar a melhoria na qualidade de vida da
população e se descaracterizam a partir de sua aplicação. Da mesma forma, os
instrumentos considerados favoráveis à população, como as ZEIS ou o EIV, só
possuem potencial de impactos positivos se devidamente aplicados pelo poder
público. Não são os instrumentos por si só produtores de segregação, mas sim as
suas aplicações que, historicamente, favorecem ao capital, e consagram os
privilégios da classe dominante. Dentro das metrópoles, marcadas pela ilegalidade
urbanística e exclusão social, estas aplicações arbitrárias das leis proporcionam: “lei
 107

para alguns, modernidade para alguns, mercado para alguns, cidade e cidadania
para alguns” (MARICATO, 2000,p.218)

Não é possível prever o futuro de aplicação e uso desses instrumentos, mas é

possível entender que tipo de cidade pretende-se construir com eles. Esse caminho
aponta para a construção de uma cidade globalizada e segregada em nome do
turismo e do avanço imobiliário. Não se pode entender o PDDU 2016 sem perceber
as práticas privatistas da PMS, nem o seu discurso. Destacamos a entrevista dada
pelo prefeito ao Correio da Bahia, na época do lançamento do Plano Salvador 500:
“A cidade está parada do ponto de vista da expansão imobiliária e da discussão de
sua legislação ambiental. O que nós queremos é desatar todos esses nós, sem os
vícios do passado” (ACM Neto, 2014) (grifo nosso). Vale relembrar que hoje
Salvador possui mais imóveis vazios do que o seu déficit habitacional. Assim, a
expansão imobiliária pretendida pela Prefeitura está a cargo somente da
especulação.

Os possíveis impactos desta perspectiva de gestão neoliberal, mercadológica,

corporativa e globalizada da cidade, no Subúrbio Ferroviário, são muitos. Parece
que, através do PDDU, o Estado vislumbra a formação de uma nova dinâmica na
região, aberta ao turismo e ao capital. Isto pode refletir diretamente na vida e na
permanência da população suburbana em suas moradias. O comum nas políticas da
cidade corporativa é que, sob o argumento da ordem, da beleza e da limpeza, se
segregue a pobreza. Assim, vislumbra-se uma possível expulsão da população
suburbana do seu território, através de gentrificação, acirrando ainda mais a
segregação na cidade de Salvador.

A experiência de Salvador comprova que o planejamento urbano entrou na

agenda do capital como forma de manutenção dos lucros e da exploração e
especulação imobiliária. Reafirma-se que os planos urbanos não são os causadores
das grandes mazelas sociais, já que a sociedade segregada e o capitalismo são
anteriores a eles. No mesmo sentido, as desigualdades socioeconômicas, o racismo,
a exploração do trabalho e as opressões inerentes à dinâmica urbana, não se
restringem às cidades e aos seus processos de urbanização. Entretanto, os
impactos da política e do planejamento urbano na vida cotidiana são vastos e
merecem toda atenção.
 108

Por fim, reafirma-se que as cidades e o planejamento urbano são palcos das
disputas dos movimentos sociais. Esta disputa não se se limita ao normativismo,
embora as leis também sejam parte das pautas de luta. Na contramão dessa nova
perspectiva do capitalismo neoliberal, reivindica-se a cidade enquanto espaço
pertencente ao povo, aos pobres, às negras e aos negros. É necessário e urgente
reinventar o modelo de planejamento urbano propulsor do PDDU 2016, para
reafirmar o planejamento enquanto mecanismo de garantia do direito à cidade. Só
assim, avançaremos na direção de uma cidade mais justa e igualitária, capaz de
oferecer condições dignas de vida a todos os seus habitantes, sem exceção. É esta
a Salvador que queremos.
 109

NOTA PÓS-ESCRITA

Na noite do dia 03 de novembro de 2016, uma semana antes da defesa desta

monografia, a Aliança Brasileira de Advocacia Empresarial (ALBRAE), em conjunto
com o escritório de advocacia Castro Oliveira Advogados, promoveu o evento
intitulado: “Salvador – Nova Legislação Urbanística: Novidades e Oportunidades”,
que, de acordo com o próprio cartaz de divulgação abaixo, teve como principal pauta
e finalidade a discussão das possibilidades de negócios e investimentos a partir do
PDDU e da LOUOS, legislações aprovadas em 2016.

IMAGEM 5: Cartaz do Evento “Salvador- Nova Legislação Urbanística”

Fonte: ALBRAE e Castro Oliveira Advogados
 110

O evento em tela foi formado por um público quase totalmente masculino e

branco. Embora promovido por entidades privadas, foi incorporado à agenda do
poder público que, através da SUCOM, foi responsável por todo o desenvolvimento
e apresentação do mesmo. Primeiramente, é necessário pontuar que as instituições
promovedoras do evento são voltadas ao assessoramento jurídico do capital
empresarial e imobiliário. Assim, percebe-se e comprova-se a grande disputa e o
interesse desse capital pela nova legislação urbanística da cidade de Salvador.

Através da participação e da observação do evento, foi possível constatar que

se tratou de uma espécie de “aula expositiva” dada pelo poder público à iniciativa
privada, acerca dos mecanismos de investimentos e garantias de lucros, presentes
no Plano Diretor de Salvador e ratificados pela LOUOS. No evento, a SUCOM
destacou para o corpo de advogados empresariais, as grandes possibilidades de
investimentos em Salvador, estando entre elas o turismo. Vemos ainda com
preocupação a pretensão, anunciada durante o evento, de valorização da cultura a
partir do desenvolvimento de sua dimensão econômica. Este discurso dialoga com o
desenvolvimento do turismo, através da venda, não apenas da cidade, mas da
própria cultura da cidade, sobretudo a do povo negro. Outro grande ponto levantado
pela Prefeitura foi a possibilidade de investimento em áreas mais pobres para o
fomento do consumo, o que mais uma vez aponta para processos de valorização
destas áreas, bem como para a concepção de uma cidade mercadológica. O evento
ainda ilustrou e comprovou a pretensão de construção de um modelo de cidade
corporativa para Salvador. A PMS, através da SUCOM, declarou que está sendo
projetado para a cidade um “novo modelo de desenvolvimento urbano”, que tem
como um dos principais objetivos, consolidar Salvador enquanto metrópole
internacional do empreendedorismo. Observa-se aqui, mais uma vez, a lógica da
cidade global, corporativa e empresarial.

Insta pontuar que a SUCOM declarou que este novo modelo de

desenvolvimento está ancorado na utilização e modificação dos instrumentos
urbanos, a exemplo da alteração do cálculo da Outorga Onerosa, das Operações
Urbanas Consorciadas e outros mecanismo que incentivem a iniciativa privada,
através do aumento do potencial construtivo e estímulo ao adensamento da cidade
que, como visto, se coloca como retórica para o fomento da especulação imobiliária.
Outro ponto levantado como importante para o estímulo do empreendedorismo foi a
 111

declaração de que a PMS sancionará um decreto regulamentando o comércio e

empreendimentos em ZEIS, o que trará fortes reflexos para o Subúrbio Ferroviário,
que possui quase todo o seu perímetro demarcado por ZEIS. Embora a justificativa
para tanto seja garantir a segurança dos pequenos empresários ou, em outras
palavras, dos donos do bar, da mercearia e do mercadinho da esquina, o que de fato
é necessário em Salvador, vemos com preocupação a possibilidade de abertura das
ZEIS para empreendimentos, através de um ato unilateral administrativo, sem que
haja a devida discussão destes parâmetros com a população. Ressalta-se mais uma
vez o potencial dos grandes empreendimentos em promover gentrificação e
expulsão de comunidades dos seus territórios.

Por fim, salienta-se que no próprio evento o atual secretário da SUCOM

relatou que ocorreu um encontro similar com a ADEMI, o qual, segundo ele, foi rico
pela presença do corpo empresarial e de arquitetos da cidade. Além disso, declarou
o esforço da Prefeitura em reunir-se, em parceria com a ADEMI, com bancos como a
Caixa Econômica Federal e até mesmo o Bradesco (banco privado), para solicitar
que os mesmos abrissem as portas para os investimentos dos empresários. É
possível perceber o esforço do poder público para garantir as possibilidades de
investimentos e lucros da iniciativa privada fazendo, inclusive, o papel de interlocutor
junto às instituições garantidoras de financiamento (os bancos). O evento, portanto,
foi um exemplo do íntimo diálogo da Prefeitura Municipal de Salvador com o capital
empresarial e imobiliário e, até mesmo, da descaracterização do poder público e
submissão deste aos interesses empresariais.

Assim, este evento ilustra e reforça as conclusões alcançadas por este

trabalho. Além disso, comprova-se que, como dito pelo próprio secretário da
SUCOM em sua fala de abertura do evento: “a Prefeitura pensa o público como se
privado fosse” (Prefeitura Municipal de Salvador, 2016).
 112

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Disponível em: http://www.cms.ba.gov.br/, acesso em: 23 de Setembro de 2016.
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_____________________________.Planilha Geral 7ª Devolutiva – Propostas

encaminhadas. 2016. Disponível em: http://www.cms.ba.gov.br/, acesso em: 23 de
Setembro de 2016.
_____________________________.Acompanhe e Imprima as Propostas,
Justificativas e Avaliações, em: http://www.cms.ba.gov.br/, acesso em: 23 de
Setembro de 2016.
_____________________________. Parecer Ao Projeto De Lei n. 396/2015.
Comissão de Constituição e Justiça e Redação Final. Comissão de Finanças,
Orçamento e Fiscalização, Comissão de Planejamento Urbano e Meio Ambiente.
Salvador: 16 de maio de 2016.
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__________.Ata da 8ª Audiência Pública. 2015. Disponível em:
http://www.plano500.salvador.ba.gov.br/. Acesso em: 01 de Setembro de 2016
__________.Ata da 9ª Audiência Pública. 2015. Disponível em:
http://www.plano500.salvador.ba.gov.br/. Acesso em: 01 de Setembro de 2016
__________.Ata da 10ª Audiência Pública. 2015. Disponível em:
http://www.plano500.salvador.ba.gov.br/. Acesso em: 01 de Setembro de 2016
__________.Ata da 11ª Audiência Pública. 2015. Disponível em:
http://www.plano500.salvador.ba.gov.br/. Acesso em: 01 de Setembro de 2016
__________.Ata da 12ª Audiência Pública. 2015. Disponível em:
http://www.plano500.salvador.ba.gov.br/. Acesso em: 01 de Setembro de 2016
__________.Ata da 13ª Audiência Pública. 2015. Disponível em:
http://www.plano500.salvador.ba.gov.br/. Acesso em: 01 de Setembro de 2016
 120

__________.Ata da 14ª Audiência Pública. 2015. Disponível em:

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 121

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em: 12 de setembro de 2016
 122

ANEXO A
Proposições do Segundo Ciclo de Oficinas de Bairro para o Subúrbio Ferroviário
 123

Fonte: Salvador, 2015 (Relatório III- 2º Ciclo das Oficinas de Bairro)

 124

ANEXO B
Audiências Públicas do Executivo

Fonte: SANTOR, R., 2016

 125

ANEXO C
Audiências Públicas do Legislativo

AUDIÊNCIAS PÚBLICAS
Audiência pública Tema principal
1ª Fundamentos, Princípios, Objetivos e Diretrizes da
16.12.2016 Política Urbana.
2ª Desenvolvimento Econômico, Turismo e Cultura.
19.02.2016
3ª Macrozoneamento/Vetores de
23.02.2016 Expansão/Instrumentos de Política Urbana.
4ª DEVOLUTIVAS - PROPOSTAS E SUGESTÕES
25.02.2016
5ª Zoneamento e Diretrizes para o Ordenamento do
27.02.2016 Uso e Ocupação do Solo
6ª Mobilidade e Centralidades Urbanas
29.02.2016
7ª Meio Ambiente/SAVAM
01.03.2016
8ª DEVOLUTIVAS - PROPOSTAS E SUGESTÕES
03.03.2016
9ª DEVOLUTIVAS - PROPOSTAS E SUGESTÕES
07.03.2016
10ª Infraestrutura, equipamentos e serviços urbanos
08.03.2016
11ª Saúde
15.03.2016
12ª EDUCAÇÃO
21.03.2016
13ª HABITAÇÃO
28.03.2016
14ª DEVOLUTIVAS - PROPOSTAS E SUGESTÕES
07.04.2016
15ª DESENVOLVIMENTO POLÍTICO-INSTITUCIONAL
14.04.2016
16ª DEVOLUTIVAS - PROPOSTAS E SUGESTÕES
25.04.2016
7ª Apresentação do Relatório Final Parte I e II
23.05.2016
18ª Apresentação do Relatório Final Parte I e II
23.05.2016
19ª Apresentação ao conselho municipal* /
30.05.2016 DEVOLUTIVA
* A apresentação ao conselho acabou não acontecendo, pois o conselho não foi convocado

Fonte: Elaboração Própria

 126

ANEXO D
127
128
 129

ANEXO E
130
 131

ANEXO F
Propostas Apresentadas à Câmara por Viabilidade

AUTOR DA PROPOSTA APRESENTADAS VIÁVEIS INVIÁVEIS VIABILIDADE

Entidades Empresariais do Mercado Imobiliário e Escritórios de Arquitetura

ADEMI - ASS. DIRIGENTES M.
IMOBILIÁRIO 41 41 0 100,00%
SINDUSCON - SIND. DA IND. DA C.
CIVIL 14 14 0 100,00%
ARQUITETOS ANDRÉ SÁ E
FRANCISCO MOTA 21 21 0 100,00%
IVAN SMARCEVSKI 19 19 0 100,00%
SIDNEY QUINTELA 11 11 0 100,00%
ARQUITETA TEREZA MARIA FREIRE 6 6 0 100,00%
ARQUITETA MANUELA NUNES DE
SANTANA 22 21 1 95,45%
ESCRITÓRIO DE ARQUITETURA NÃO
IDENTIFICADO 1 1 0 100,00%
RUSCH ADVOGADOS 2 2 100,00%
TTC ENGENHARIA 4 3 1 75,00%
ABIH-BA - ASS. BRAS. IND. HOTÉIS 9 6 3 66,67%
Sub-Totais 150 145 5 96,66%

Instituições Técnicas
IAB-BA - INSIT. DE ARQUITETOS DO
BRASIL 23 20 3 86,96%
OAB-BA 4 3 1 75,00%
PARTICIPA SALVADOR 12 4 8 33,33%
CAU-BA - CONSELHO DE ARQ. E
URBANISMO 1 0 1 0,00%
Sub-Totais 40 27 13 67,50%

Setor Político e Estatal

VEREADORES DE OPOSIÇÃO 37 9 28 24,32%
VEREADORES DE SITUAÇÃO 19 6 13 31,58%
FACULDADE DE ARQUITETURA DA
UFBA 1 1 0 100,00%
SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE 4 4 0 100,00%
UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ 3 0 3 0,00%
Sub-Totais 64 20 44 31,25%

Comunidade e População
CONDOMINIO MONSENHOR AYRES 4 3 1 75,00%
ASS. COMUNITÁRIA POR DO SOL 3 2 1 66,67%
 132

CASSANGE
ASS. DE MORADORES DO ITAIGARA 1 0 1 0,00%
ASS. DE MORADORES DE ITAPUÃ 2 0 2 0,00%
GRUPO AMBIENTALISTA JEQUITIBÁ 9 0 9 0,00%
MOBICIDADE SALVADOR 17 3 14 17,65%
GRUPO ETINICIDADES –UFBA 1 0 1 00,00%
INDEPENDENTES 25 6 19 24,00%
SEM IDENTIFICAÇÃO 5 2 3 40,00%
Sub-Totais 67 14 53 20.89%

TOTAIS GERAIS 321 206 115 64,17%

Fonte: Elaboração Própria

 133

ANEXO G
Propostas Apresentadas à Câmara por Modalidade

AUTOR DA PROPOSTA POR ESCRITO EM AUDIÊNCIA

Entidades Empresariais do Mercado Imobiliário e Escritórios de

Arquitetura e Direito
ADEMI - ASS. DIRIGENTES M. IMOBILIÁRIO 41 0
SINDUSCON - SIND. DA IND. DA C. CIVIL 6 8
ARQUITETOS ANDRÉ SÁ E FRANCISCO MOTA 11 10
ARQUITETO IVAN SMARCEVSKI 10 9
ARQUITETO SIDNEY QUINTELA 5 6
ARQUITETA TEREZA MARIA FREIRE 6 0
ARQUITETA MANUELA NUNES DE SANTANA 13 9
ESCRITÓRIO DE ARQUITETURA SEM IDENTIFICAÇÃO 1 0
RUSCH ADVOGADOS 0 2
TTC ENGENHARIA 3 1
ABIH-BA - ASS. BRAS. IND. HOTÉIS 2 7
Sub-Totais 98 52

Instituições Técnicas
IAB-BA - INSIT. DE ARQUITETOS DO BRASIL 4 19
OAB-BA 3 1
PARTICIPA SALVADOR 11 1
CAU-BA - CONSELHO DE ARQ. E URBANISMO 1 0
Sub-Totais 19 21

Setor Político e Estatal

VEREADORES DE OPOSIÇÃO 25 12
VEREADORES DE SITUAÇÃO 14 5
FACULDADE DE ARQUITETURA DA UFBA 1 0
SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE 2 2
UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ 2 1
Sub-Totais 44 20

Comunidade e População
CONDOMINIO MONSENHOR AYRES 4 0
ASS. COMUNITÁRIA POR DO SOL CASSANGE 3 0
ASS. DE MORADORES DO ITAIGARA 1 0
GRUPO AMBIENTALISTA JEQUITIBÁ 8 1
MOBICIDADE SALVADOR 3 14
ASS. DE MORADORES DE ITAPUÃ 0 2
GRUPO ETINICIDADES- UFBA 0 1
 134

INDEPENDENTES 14 11
SEM IDENTIFICAÇÃO DE AUTOR 3 2
Sub-Totais 36 31

TOTAIS GERAIS 197

Fonte: Elaboração Propria

 135

ANEXO H
136
137
138
139
140
141
142
143
 144

ANEXO I

Fonte: SALVADOR, 2015b (Relatório de Caracterização Atual)

 145

ANEXO J

Fonte: SALVADOR, 2015b (Relatório de Caracterização Atual)