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Legislao do
Direito Oramentrio brasileiro

Fernando Lima Gama Junior

No Brasil vige o chamado princpio da hierarquia constitucional, onde a
Carta Poltica est localizada no pice do ordenamento jurdico, motivo pelo
qual todas as normas infraconstitucionais devem a ela se adequar. Alm
disso, a nossa Constituio atual analtica, ou seja, adentra vrios aspectos
da vida estatal de forma minuciosa, de modo que o ordenamento jurdico-
-oramentrio ptrio altamente calcado em sua matriz constitucional plas-
mada nos artigos 165 ao 169 da Carta Poltica, fonte primria do Direito Or-
amentrio no Brasil.

Alm da Constituio Federal (CF), outra fonte importante para o Direito

Oramentrio ptrio a Lei 4.320/64, Lei de Normas Gerais de Oramento e
Contabilidade Pblica. Com jurisdio sobre a Administrao Pblica das trs
esferas e dos trs poderes, a Lei 4.320/64 no se aplica s empresas estatais
que no recebam recursos da Unio para a sua manuteno ou para investi-
mentos, que esto submetidas Lei 6.404/76 (Lei das Sociedades Annimas
SA), as chamadas estatais independentes. Em relao s empresas estatais
dependentes, aquelas que recebem recursos do oramento, estas esto su-
jeitas aos ditames da Lei 4.320/64.

A Lei 4.320/64 foi publicada originalmente como lei ordinria, sob a gide
da Constituio de 1946. Entretanto, em face da atual Constituio exigir
para as matrias que ela regulamenta a edio de uma lei complementar, a
Lei 4.320/64 foi recepcionada no novo ordenamento jurdico da CF de 1988
como lei complementar.

O fenmeno da recepo um curioso caso de economia legislativa ad-

mitido em nosso ordenamento jurdico constitucional. Com a promulgao
de uma nova Constituio, duas opes estariam disponveis para o legisla-
dor: a) considerar toda a legislao anterior incompatvel com a nova Carta e
b) verificar, caso a caso, se as normas editadas anteriormente Constituio
em vigor so compatveis com o novo texto.

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fcil perceber que na adoo da primeira opo haveria um gasto

enorme de tempo e trabalho para editar as mais variadas normas sobre os
mais diversos assuntos, alm da criao de um vcuo legislativo temporal
entre a promulgao da Constituio e a edio dessas novas leis.

O Brasil adotou a segunda opo por questo de economia legislativa:

todas as leis que foram editadas antes da Constituio so mantidas, a no
ser que materialmente incompatveis com o novo texto ou, ainda, caso a nova
Carta tenha expressamente revogado alguma lei em seu texto.

Esse processo chamado de recepo. Nele, no verificada a compatibi-

lidade formal da lei, apenas a material. A compatibilidade formal diz respeito,
como o nome indica, forma de aprovao da lei. Assim, se a Constituio
diz que determinado assunto deve ser regulamentado por lei complementar,
a edio de uma lei ordinria para tratar o assunto seria inconstitucional do
ponto de vista formal. No entanto, em relao ao direito pr-constitucional,
uma lei ordinria pode ser recepcionada como lei complementar, como o
caso da Lei 4.320/64 e do Cdigo Tributrio Nacional. Pelo fenmeno da re-
cepo, um decreto, por exemplo, norma tpica do chefe do Executivo, pode
ganhar status de lei ordinria.

Embora a compatibilidade formal no seja verificada, para que ocorra o

fenmeno da recepo necessrio que a lei editada antes da atual consti-
tuio esteja materialmente compatvel com ela, ou seja, que no infrinja o
seu contedo, o seu texto. Se isso ocorrer, diz-se que no houve a recepo
e que a lei antiga foi revogada pela nova Constituio. No h, portanto, em
nosso pas, previso para inconstitucionalidade de norma pr-constitucio-
nal: elas so revogadas, se materialmente incompatveis com o novo texto.

A Lei 4.320/64 foi editada sob a Constituio de 1946, como lei ordinria.
Naquela Carta, no havia previso de leis complementares. Com a aprova-
o da Constituio de 1988, verificou-se que a Lei 4.320/64 era compatvel
materialmente com o novo texto. No entanto, a Constituio previa para as
matrias da Lei 4.320/64 (normas gerais de Direito Financeiro, artigo 165 9.
da CF) a adoo de lei complementar. Por esse motivo a Lei 4.320/64 foi re-
cepcionada como lei complementar pelo novo ordenamento.

Seno vejamos:
Art. 165. [...]

9. Cabe lei complementar:

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I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao

do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual;

[...]

bom ter ateno a este fato: a Lei 4.320/64 uma lei ordinria, mas tem
status de lei complementar, o que significa que s pode ser alterada por
lei complementar e no mais, desde a vigncia da nova constituio, por lei
ordinria nem por medida provisria. Nos termos da Constituio, medida
provisria tem fora de lei ordinria e no pode, portanto, alterar leis
complementares.

Instrumentos normativos oramentrios

A Constituio Federal estabelece trs instrumentos legais de planeja-
mento, em seu artigo 165, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Ora-
mentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA):
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.

Introduzidos em 1988, o PPA e a LDO so novidades trazidas pela atual

Carta Magna. J a Lei Oramentria Anual instrumento oramentrio de
longa data, sendo citada inclusive na edio da Lei 4.320/64. Os trs instru-
mentos normativos (PPA, LDO e LOA) so leis ordinrias aprovadas pelo Poder
Legislativo, depois da iniciativa do Poder Executivo nos prazos e nos forma-
tos definidos na Constituio, de modo a compor um sistema integrado e
harmonizado de planejamento oramentrio.

Ao PPA cabe estabelecer o planejamento de longo prazo (quatro anos),

para as despesas de capital e outras delas decorrentes. As metas do PPA so
divididas em metas anuais, de acordo com o fluxo financeiro e os objetivos
governamentais. Essas metas anuais constam da Lei de Diretrizes Oramen-
trias. Uma vez definida a meta anual, elas tm que ser traduzidas em termos
financeiros, ou seja, em dinheiro. E nesse momento que entra em cena a Lei
Oramentria Anual, que prev a receita e fixa a despesa para um determina-
do perodo.

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Para ficar mais clara a situao, vamos a um exemplo. Suponha que o Go-
verno Federal tenha estabelecido no seu Plano Plurianual a necessidade de
se construir 200 hospitais no perodo de quatro anos. De acordo com o fluxo
financeiro, e com os objetivos governamentais, teremos o estabelecimento
de metas anuais, em cada uma das quatro LDOs que sero publicadas nos
quatro anos do PPA (ou seja, para cada PPA existem quatro LDOs).

Como estamos em um exemplo podemos supor que se decidiu que no

ano um iria construir apenas 20 hospitais; no ano dois, 30; no terceiro, 50 e,
finalmente, no quarto, os 100 restantes. Assim, a cada LDO teremos uma LOA
prevendo em valores financeiros os hospitais. Supondo que cada hospital
custe R$ 1 milho, no primeiro ano a LDO vai fixar para a construo de hos-
pitais 20 milhes; no segundo ano 30 milhes, e assim por diante.

O exemplo anterior aplicvel a qualquer tipo de projeto ou planejamen-

to na Administrao Pblica. Poderia ser nmero de hospitais, quantidade
de salas de aula, quilmetros de rodovia etc. No entanto, importante res-
saltar que aquelas obras, cuja durao for inferior a um exerccio financeiro,
no precisam constar do PPA, podem ser alocadas, diretamente, na LDO. Por
outro lado crime de responsabilidade iniciar programas e projetos de dura-
o superior a um ano, sem sua incluso no PPA.

Do ponto de vista da sua tramitao e aprovao, o PPA, a LDO e a LOA

so leis ordinrias e no complementares, como alguns alunos acabam pen-
sando. A confuso ocorre em razo da Lei 4.320/64, que uma lei ordinria,
que foi recepcionada pelo ordenamento jurdico como lei complementar.
Mas a Lei 4.320/64 no uma lei oramentria, mas sim uma lei que trata
sobre a organizao dos oramentos anuais.

que a Constituio diz que cabe lei complementar dispor sobre o exer-
ccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do PPA,
da LDO e da LOA. Essa lei ainda no existe, mas a Lei 4.320/64 vem suprindo
algumas dessas lacunas e, por esse motivo, ela hoje tem status equivalente
ao de uma lei complementar.

Assim como os oramentos, os projetos de lei relativos ao PPA, LDO e

LOA so de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo, ou seja, somente
o presidente da Repblica, no caso da Unio, os governadores e os prefeitos,
nos casos dos estados e municpios, respectivamente, podem encaminh-
-los ao Congresso Nacional.

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Portanto, as leis oramentrias so todas leis ordinrias e no comple-

mentares. No entanto, possuem tramitao diferente das outras leis ordin-
rias. Por exemplo, os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes
oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais, apresentados
pelo chefe do Executivo, sero apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum, o que no ocorre em relao s
outras leis oramentrias, que so apreciadas em cada casa separadamente.

Alm disso, um caso interessante o das medidas provisrias. A Cons-

tituio Federal permite a adoo de medidas provisrias com fora de lei
ordinria pelo chefe do Poder Executivo. um caso excepcional de funo le-
gislativa sendo exercida pelo Poder Executivo. Como as medidas provisrias
tm fora de leis ordinrias, de se supor que poderiam tratar de assuntos
relacionados ao oramento pblico, tendo em vista que as leis oramentrias
so ordinrias. No entanto, a Constituio Federal veda a edio de medida
provisria sobre PPA, LDO, LOA e crditos adicionais especiais e suplementa-
res (CF, art. 62, 1., I, d).

Com exceo da instituio de crditos extraordinrios, as matrias or-

amentrias no podem ser regulamentadas por medida provisria, o que
constitui uma importante diferena em relao s outras leis ordinrias. Os
crditos extraordinrios so dotaes oramentrias criadas para atender
despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, como-
o interna ou calamidade pblica e que, por sua condio de excepciona-
lidade e urgncia, no podem esperar o trmite legislativo comum.

A lei delegada, que aquela lei que o Poder Legislativo delega ao Exe-
cutivo legislar sobre determinado assunto e com algumas condies, sem
excees, no pode tratar de oramentrios.

Plano Plurianual (PPA)

Aspectos gerais
A lei que instituir o plano plurianual dever estabelecer, de forma regio-
nalizada o que eu chamo de DOM:

 as Diretrizes;

 os Objetivos;

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 e as Metas da Administrao Pblica federal para as despesas de ca-

pital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
durao contnua.

Importante: decorar o mnemnico DOM, pois os examinadores tentam

confundir os candidatos trocando as finalidades do PPA com as da LDO.
Tambm interessante saber que quando as bancas examinadoras falam em
planejamentos, esto se referindo ao PPA, e quando falam em oramento,
esto se referindo LOA.

O PPA doutrinariamente conhecido como o planejamento estratgico

de mdio prazo da Administrao Pblica brasileira. Nele so includas as
metas e despesas de capital e outras delas decorrentes, que ultrapassam o
perodo de um exerccio financeiro, e as despesas relacionadas aos progra-
mas de durao continuada, como por exemplo, a construo de 200 hospi-
tais no perodo de quatro anos.

Alm das metas, so includas no PPA as diretrizes e os objetivos da Admi-

nistrao Pblica para o perodo de quatro anos. Essas diretrizes e objetivos
so, na verdade, as intenes do Governo, do ponto de vista macroscpico,
sem detalhes. O detalhamento ser feito, ano a ano, por meio da LDO e da LOA.
Apenas a ttulo de exemplo, podemos ter como diretriz do PPA a melhoria da
sade da populao, com o objetivo de aumentar a oferta de leitos dispon-
veis em hospitais pblicos. Nesse caso, uma possvel meta seria a construo
de 200 novos hospitais pblicos ou de 2 000 novos leitos hospitalares.

Para entender melhor o assunto, vamos adotar um exemplo prtico, retirado

do PPA 2008/2011. O PPA estruturado em programas, que sero depois vin-
culados em termos financeiros na LOA. Um dos programas do PPA 2008/2011
o abastecimento agroalimentar, a cargo do Ministrio da Agricultura, Pe-
curia e Abastecimento (Programa 0352). Segundo o que consta do PPA, o
objetivo do programa promover o crescimento econmico ambientalmen-
te sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda. Da leitura
do objetivo no d para saber muito sobre o que o programa, porquanto ele
est descrito de maneira muito ampla e abrangente. Alis, esse objetivo apa-
rentemente poderia estar relacionado a vrios outros programas.

Um dos projetos vinculados ao programa de abastecimento agroalimen-

tar a Concluso da Obra da Unidade Armazenadora de Uberlndia (MG),

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onde prevista a execuo de 12% da obra, em 2008, e 68%, em 2009. Na

verdade, se somarmos os 12% com os 68%, no chegamos aos 100%, mas a
80%, provavelmente porque o projeto uma concluso de uma obra inicia-
da no PPA anterior.

De posse das metas plurianuais do PPA, podemos converter isso em metas

anuais na LDO e traduzir em aspectos financeiros na LOA. Assim, a LOA de
2008 deve consignar R$3.000.000,00 para a execuo de 12% da obra e a
LOA de 2009, R$11.925.000,00 para a execuo dos 68% restantes. A ponte
entre o PPA e a LOA so os programas que vinculam a execuo fsica do
PPA com a financeira da LOA.

Alm do PPA, existem outros planos oramentrios previstos na nossa

Constituio, chamados de setoriais, regionais ou nacionais. A elaborao
dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais, assim como a ela-
borao das leis de diretrizes oramentrias e dos oramentos anuais, sero
realizados em consonncia com o Plano Plurianual e apreciados pelo Con-
gresso Nacional.

Um exemplo claro de plano setorial (e tambm nacional) o Plano Nacio-

nal de Banda Larga (PNBL) que pretende levar internet de qualidade e de alta
velocidade a todos os rinces do Brasil. A execuo desses planos deve estar
em consonncia com as leis oramentrias (PPA, LDO e LOA), tendo em vista
que na sua execuo haver despesas de capital e correntes que devero
estar consignadas nessas leis.

bom ressaltar, tambm, que nenhum investimento cuja execuo ul-

trapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no
Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de
responsabilidade. Por outro lado, investimentos cuja execuo leve menos
de um exerccio podero ser executados sem a sua incluso no PPA, fazendo
a consignao diretamente nos oramentos anuais.

Tramitao
As leis oramentrias, embora sejam leis ordinrias, tm tramitao es-
pecial, com prazos para envio e recebimento pelos poderes envolvidos. Em
primeiro lugar, interessante notar que o PPA, por ser um plano de quatro
anos, elaborado, tambm, a cada quatro anos. No entanto, o perodo de
sua validade no coincidente com o mandato do chefe do Executivo (pre-

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sidente, governador, prefeito). O PPA deslocado um ano para frente em

relao ao mandato do chefe do Executivo, de modo que no primeiro ano
de governo, o presidente, governador ou prefeito estar executando o PPA
feito pelo antecessor, deixando no ltimo ano de mandado a mesma heran-
a para o sucessor.

Vigncia do PPA 2008-2011

Vigncia 1. ano 2. ano 3. ano 4. ano Novo

do mandato 2007 2008 2009 2010 mandato

Vigncia 1. ano 2. ano 3. ano 4. ano

do PPA 2008 2009 2010 2011

Vigncia do 1. ano 2. ano 3. ano 4. ano

PPA anterior 2004 2005 2006 2007

O objetivo dessa prtica tentar assegurar a continuidade administra-

tiva dos projetos, evitando que novos governantes descontinuem projetos
dos seus antecessores, por razes de convenincia poltica, algo comum h
algum tempo no Brasil.

Isso j foi cobrado em concursos!

1. (Cespe) Institudo pela Constituio Federal de 1988, o plano plurianual,
de vigncia coincidente com a do mandato do chefe do Poder Executivo,
estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas
da Administrao Pblica federal para as despesas de capital e outras de-
las decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.

Afirmativa incorreta, a vigncia do PPA no coincide com a do manda-

to do chefe do Poder Executivo.

Os prazos para envio e recebimento do PPA e das demais leis orament-

rias dever ser disciplinado em lei complementar, nos termos do artigo 165,
9., da Constituio Federal. No entanto, essa legislao ainda no foi ela-
borada (h projetos nesse sentido tramitando no Congresso) e a Lei 4.320/64
vem suprindo alguns desses dispositivos. No entanto, como o PPA e a LDO
no existiam na poca da elaborao da Lei 4.320/64, ela no previu qual-
quer prazo de envio e recebimento para essas leis. Atualmente, enquanto
no elaborada a lei complementar prevista no artigo 165, 9. da Constitui-

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o Federal, os prazos para envio e recebimento do PPA, LDO e LOA esto

estabelecidos no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT),
um adendo do texto Constitucional.

No caso da Unio, o projeto do PPA ser encaminhado, pelo chefe do Exe-

cutivo (presidente) ao Legislativo, at quatro meses antes do encerramento
do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial, ou seja, at 31 de
agosto do primeiro ano de mandato.

Os estados, o Distrito Federal e os municpios podero fixar, nas suas

constituies e leis orgnicas, respectivamente, prazo diverso do estabele-
cido no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Fe-
deral, mas em caso de omisso destes, ser obedecido o prazo estabelecido
na Carta Magna.

O Poder Legislativo, por sua vez, dever devolver o PPA aprovado para
sano at o encerramento da sesso legislativa (22 de dezembro, conforme
artigo 57, da CF). Ateno: o perodo de encerramento da sesso legislativa
foi alterado recentemente pela EC 50/2006.

Fique ligado: comum as bancas tentarem enganar o candidato, com

jogos de palavras que, por serem parecidas, passam despercebidas, mas que
mudam todo o contexto.

 Legislatura: o perodo correspondente ao mandato de um depu-

tado, ou seja, quatro anos. Cada legislatura contm quatro perodos
legislativos anuais. Atualmente as legislaturas brasileiras comeam em
2007, 2011, 2015, 2019 etc. Os senadores so eleitos para o perodo de
duas legislaturas, de modo que falso dizer que a legislatura no Sena-
do de 8 (oito) anos. Portanto, a legislatura sempre um perodo de 4
(quatro) anos (CF, art. 44, pargrafo nico).

 Sesso legislativa: ser de 2 de fevereiro a 22 de dezembro (CF, art. 57).

 Perodo legislativo: 1. perodo vai de 2 de fevereiro a 17 de julho

(CF, art. 57).

2. perodo vai de 1. de agosto a 22 de dezem-

bro (CF, art. 57).

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Alteraes
Todo projeto ou plano, seja na nossa vida particular ou na vida de em-
presas ou, ainda, na Administrao Pblica, pode sofrer alteraes em razo
de fatos supervenientes. No caso do PPA, e das leis oramentrias em geral,
temos duas fases bem distintas que devem receber ateno mais que redo-
brada de todos os alunos. A primeira fase do PPA e das leis oramentrias em
geral a fase de projeto de lei, onde eles ainda no foram aprovados e no
se transformaram em lei. So chamados de PPPA, PLDO, PLOA, com o P se
referindo ao termo projeto de lei.

Enquanto ainda projeto, o PPPA poder receber emendas dos parlamen-

tares, apresentadas na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fis-
calizao, onde recebero parecer que, depois de votado na comisso, ser
apreciado pelo Congresso Nacional na forma de regimento comum.

Tambm na fase de projeto, o presidente da Repblica pode encaminhar

mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificaes no projeto do
PPA, enquanto no iniciada a votao, na Comisso Mista, da parte cuja alte-
rao proposta.

Essa parte muito importante: enquanto o PPA (na verdade todas as leis
oramentrias, LDO e LOA tambm entram nessa regra) ainda projeto, ele
pode ser alterado tanto pelo Poder Legislativo, por meio de emendas parla-
mentares, como por meio de mensagem do Poder Executivo.

Para as emendas parlamentares serem aprovadas, necessria votao

na comisso mista (e no aprovao, necessariamente) e aprovao pelo
Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

Para a mensagem do presidente ser aprovada necessrio que ela tenha

chegado antes de iniciada a votao na Comisso Mista, da parte cuja alte-
rao proposta.

Mas o que essa Comisso Mista, afinal? O nome Comisso Mista deve-se
ao fato de ser composta de uma proporo dos congressistas (no de todos)
e porque ela formada por deputados e senadores (da o nome mista). Essa
comisso mista a formalmente chamada Comisso Mista de Oramentos,
Planos e Fiscalizao do Congresso Nacional. ela que tem competncia
para analisar, relatar e votar (de forma no conclusiva) os projetos de leis

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oramentrias enviados pelo chefe do Executivo. Uma vez votado o ora-

mento na Comisso Mista, ele encaminhado a Plenrio para votao pelo
Congresso Nacional, em sesso conjunta. A votao feita na Comisso Mista
no vinculativa, ou seja, ela pode ser diferente da deciso do Plenrio do
Congresso Nacional, que a que acaba valendo.

Uma vez aprovada a lei oramentria (PPA, LDO e LOA) no Plenrio do Con-
gresso Nacional, os projetos de lei deixam de ser projetos e se transformam
em leis, depois da sano do presidente da Repblica. Uma vez aprovados
como lei, as leis oramentrias no podem mais ser alteradas em razo de
iniciativa parlamentar. Ou seja, falso afirmar que os parlamentares podem
alterar o PPA, LDO e LOA em vigor, por sua iniciativa. Essa uma questo
comum em concurso. Como as leis oramentrias devem ter iniciativa exclu-
siva do chefe do Poder Executivo, uma vez aprovadas, elas s podem ser al-
teradas tambm por iniciativa do presidente, do governador ou do prefeito,
conforme o caso. Portanto, no h emenda parlamentar em lei oramentria
em vigor; esta s ocorre quando ainda falamos em projetos de lei.

Projetos de lei (PPPA, PLDO, PLOA) Leis aprovadas (PPA, LDO, LOA)
Legislativo Executivo Legislativo Executivo
Pode alterar o proje- Pode alterar o No detm iniciativa Podem propor
to de lei por meio de projeto de lei, en- para a alterao da ao Legislativo
emendas parlamenta- quanto no inicia- legislao oramen- projetos de al-
res, desde que atendi- da a votao na tria em vigor. Caso o terao da PPA,
dos alguns requisitos. Comisso Mista, Executivo proponha LDO e LOA.
da parte cuja alte- alteraes s leis em
rao proposta. vigor, podem propor
emendas a esses pro-
jetos de alterao.

Para que as emendas parlamentares aos projetos de lei sejam aprovadas,

alguns requisitos so, ainda, necessrios. Como no permitida a criao de
nova despesa no seio do parlamento, necessrio que a emenda indique a
fonte de recursos para o seu custeio, somente se admitindo o proveniente da
anulao de despesa. Alm disso, as anulaes de despesa no podem inci-
dir sobre despesas com pessoal e seus encargos, juros da dvida e as trans-
ferncias constitucionais e tributrias a estados e a municpios. Emendas
tambm so possveis no caso de erro ou omisso no texto do projeto de lei
oramentria ou se estiverem relacionadas com o prprio texto do projeto,
ou seja, quando no envolverem recursos financeiros.

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Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)

A Lei de Diretrizes Oramentrias constituiu-se em um detalhamento
anual das metas do PPA, alm de conter, segundo o artigo 165 da CF:

 as Metas e Prioridades (MP) da Administrao Pblica federal, incluin-

do as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente;

 orientar a elaborao da lei oramentria anual;

 dispor sobre as alteraes na legislao tributria;

 estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais

de fomento.

A LDO, inovao da CF de 1988, o instrumento norteador da LOA, res-

ponsvel pela conexo entre o plano estratgico das aes governamentais
(plano plurianual) e o plano operacional (oramento anual).

O encaminhamento da LDO, pelo chefe do Poder Executivo, ocorrer at

oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, ou seja,
at o dia 15 de abril, e ser devolvido para sano at o encerramento do
primeiro perodo da sesso legislativa, que ocorre no dia 17 de julho, que
no ser encerrada sem a aprovao do projeto.

A doutrina majoritria defende que a vigncia da LDO anual, ou seja,

vigora por um perodo de 12 meses; porm muitos entendem que a LDO
possui eficcia formal por mais de um ano, tendo em vista que ela comea
a vigorar no segundo perodo legislativo de cada ano e vai at o trmino do
perodo legislativo seguinte.

No Congresso Nacional, o projeto da LDO poder receber emendas dos

parlamentares, desde que compatveis com o PPA. As emendas sero apre-
sentadas na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
(CMPOF), onde recebero parecer prvio para serem submetidas ao plenrio
do Congresso, na forma de regimento comum, a exemplo do que ocorre com o
PPA e a LOA. O presidente da Repblica tambm poder enviar mensagem ao
Congresso Nacional para propor modificaes no projeto da LDO, enquanto
no iniciada a votao na Comisso Mista, da parte cuja alterao proposta.

Com a edio da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, a LDO

teve a suas funes ampliadas, por fora do artigo 4., passando a ter maior
relevncia. Entre suas novas funes destacam-se dispor sobre:

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 equilbrio entre receita e despesa;

 critrios e formas de limitao de empenho, a ser verificado no final de

cada bimestre quando se verificar que a realizao da receita poder
comprometer os resultados nominal e primrio estabelecidos no ane-
xo de metas fiscais e para reduzir a dvida ao limite estabelecido pelo
Senado Federal;

 normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos

programas financiados com recursos oramentrios;
 anexo de metas fiscais e de riscos.

Destaque especial merece o 1., do artigo 4., da LRF que define que
Art. 4. [...]

1. Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias o Anexo de Metas Fiscais, que

conter as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas,
resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se
referirem e para os dois seguintes.

Assunto recorrente em provas de concurso diz respeito ao contedo do

Anexo de Metas Fiscais e do Anexo de Riscos Fiscais da LDO. A LDO dever
conter o Anexo de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais (so dois documentos),
tambm sendo bastante cobrado em concursos o contedo do Anexo de
Metas Fiscais.

O 2. do artigo 4. determina ainda que o anexo conter:

 avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

 demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodolo-
gia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparan-
do-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a
consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econ-
mica nacional;
 evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios,
destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a aliena-
o de ativos;

 demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da

margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.
 avaliao da situao financeira e atuarial dos:

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 regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pbli-

cos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
 demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial.

J o Anexo de Riscos Fiscais (ARF) dever conter demonstrativo em que sero

avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem.

Vigncia da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)

17/07/X1 31/12/X2

Lei Oramentria Anual (LOA)

A Lei Oramentria Anual compreende a programao das aes a serem
executadas, visando, entre seus objetivos principais, atingir as diretrizes, ob-
jetivos e metas estabelecidas no Plano Plurianual (em relao aos projetos
cuja execuo ultrapasse um exerccio), contendo todas as receitas e despe-
sas administradas pela Unio.

interessante notar que todos os programas includos no PPA devem estar,

necessariamente, includos na Lei Oramentria Anual, mas o contrrio no
verdadeiro. Aqueles programas que no tm durao plurianual estaro
apenas consignados na LOA. Tanto em um caso, como em outro, vedado o
incio de programas ou projetos no includos na Lei Oramentria Anual.

PPA
Diretrizes, Objetivos -> Macrointenes
Programas com metas de 4 anos
LDO 1 LDO 2 LDO 3 LDO 4
Metas do ano 1 Metas do ano 2 Metas do ano 3 Metas do ano 4

LOA 1 LOA 2 LOA 3 LOA 4

Execuo Execuo Execuo Execuo
financeira dos financeira dos financeira dos financeira dos
programas programas programas programas

A Lei Oramentria Anual a traduo financeira, ano a ano, das etapas

previstas no PPA, em consonncia com a LDO e com a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF). O oramento anual, em atendimento ao prprio princpio da anu-

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alidade, possui vigncia anual, perodo tambm chamado de exerccio finan-

ceiro, e que por fora do artigo 34 da Lei 4.320/64, coincide com o ano civil.

Vigncia da Lei Oramentria Anual (LOA)

01/01/X1 31/12/X1

Trs suboramentos
A CF trata dos oramentos pblicos anuais estabelecendo que a lei ora-
mentria compreender:

 o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, r-

gos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive funda-
es institudas e mantidas pelo Poder Pblico;

 o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

 o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e

rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como
os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

Nos termos da Constituio Federal, as Leis Oramentrias Anuais deve-

ro ter suas receitas e despesas consignadas em trs esferas de oramento,
tambm chamados de suboramentos: esfera fiscal, de investimentos das
empresas estatais e da seguridade social.

O objetivo dessa sistemtica evitar que o oramento de empresas do

Poder Pblico ou o dinheiro destinado seguridade social (principalmente
previdncia) sejam desviados para cobrir dficits da execuo fiscal do Go-
verno. Isso aconteceu muito em anos anteriores Constituio atual, causan-
do rombos em empresas estatais e na previdncia.

Assim, a esfera fiscal contempla as receitas e despesas com a execuo

das atividades mais comuns do Governo: construo de obras pblicas, pa-
gamento de servios, pagamento de juros da dvida, contratao de empre-
sas de limpeza, enfim, refere-se s receitas e despesas relativas aos Poderes
da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta,
inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico.

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J a esfera chamada de investimento das empresas estatais contempla as

despesas (e no receitas) dessa natureza (investimento) das empresas em que
o Poder Pblico detenha a maioria do capital com direito a voto. Por exemplo,
quando a Petrobras vai construir uma plataforma de petrleo, isso considera-
do um investimento de empresas estatais para fins oramentrios e, portanto,
deve constar no Oramento da Unio nessa esfera. O mesmo ocorre quando
o Banco do Brasil adquire um imvel para servir de sede ou quando a Caixa
Econmica Federal adquire uma nova empresa, apenas como exemplo.

O importante notar que no todo tipo de despesa dessas empresas

que estar consignado no Oramento de Investimento de Empresas Estatais.
Entram nessa esfera apenas as despesas com investimentos. Despesas cor-
rentes, tais como pagamento de funcionrios ou juros, no so nem consig-
nadas no Oramento da Unio, em nenhuma esfera, nem mesmo na fiscal,
porque essas empresas so estatais dependentes.

No entanto, caso haja empresa estatal dependente, ou seja, aquela que

recebe recursos do Oramento da Unio para o pagamento de despesas cor-
rentes (salrios, funcionrios, juros) e de capital (investimentos), neste caso
todas as suas receitas e despesas devero constar do Oramento da Unio.

Por fim, o oramento da seguridade social diz respeito s despesas re-

lativas previdncia social, sade e assistncia social. O importante, nesse
ponto, destacar que as despesas so consignadas nessa esfera (da seguri-
dade social) em razo da sua natureza e no em funo do rgo que exerce,
preponderantemente, esse tipo de despesa.

As despesas com o pagamento de aposentados do Tribunal de Contas da

Unio, por exemplo, ocorrem custa do Oramento da Seguridade Social,
tendo em vista que essa uma despesa de previdncia. Portanto, o TCU, que
no um rgo de previdncia, pode ter despesas alocadas no Oramento
da Seguridade Social.

comum em provas esse tipo de questionamento, alegando, por exem-

plo, que apenas o Ministrio da Previdncia Social ou o INSS administraria as
despesas com Oramento da Seguridade Social, o que no verdade. Qual-
quer rgo que administre receitas e despesas de natureza relativa seguri-
dade social estar administrando o Oramento da Seguridade Social.

Quanto ao assunto ainda importante destacar que o oramento fiscal e

o oramento de investimento das empresas estatais, compatibilizados com o

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plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-

-regionais, segundo critrio populacional. bom notar que apenas os ora-
mentos fiscal e de investimento das empresas estatais tm esse objetivo, do
qual foi excludo o oramento da seguridade social. Esse um assunto que
muitas vezes cobrado em concursos: o oramento da seguridade social
includo entre aqueles que tem como funo reduzir desigualdades sociais,
o que falso.

Tramitao
A exemplo do PPA e da LDO, a LOA tambm tem uma tramitao especial,
com prazos definidos na Constituio para envio e recebimento, bem como
procedimentos especiais para discusso e aprovao da lei. Acompanhe, a
seguir, um quadro-resumo comparando os prazos de todas as leis oramen-
trias (PPA, LDO e LOA).

Quadro de encaminhamento dos projetos de oramentrios

Envio ao
Devoluo
Projetos de lei Congresso
para sano
Nacional
Lei Oramentria Anual 31/08 22/12

Lei de Diretrizes Oramentrias Anual 15/04 17/07

Plano Plurianual quatro anos 31/08 22/12

O prazo para encaminhamento, aprovao e sano da LOA, coincide

com o do PPA, isto , projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado
at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro, 31/08, e
devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa, 22/12.

Assim como ocorre com as demais leis oramentrias, o projeto de lei or-
amentria anual pode ser alterado por meio de emenda parlamentar, desde
que respeitados os requisitos constitucionais. Alm disso, o projeto tambm
pode ser alterado por iniciativa do Poder Executivo, por meio de mensagem
presidencial, enquanto no iniciada a votao, na Comisso Mista, da parte
cuja alterao proposta.

Depois, a proposta oramentria segue para votao em Plenrio, em

sesso conjunta das duas Casas do Congresso Nacional. Uma vez aprovada,

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a lei segue para sano presidencial. Nesse ponto, podemos ter veto parcial
ou total ao projeto de lei.

Caso isso ocorra, os recursos que, em decorrncia de veto ou rejeio do

projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes
podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suple-
mentares, com prvia e especfica autorizao legislativa.

Crditos especiais ou suplementares so parte dos chamados crditos

adicionais, projetos de lei que tm o objetivo de alterar a lei oramentria
em vigor. Alm dos crditos especiais ou suplementares, temos, ainda, como
crdito adicional, os crditos extraordinrios.

Por fim, cumpre destacar importante caracterstica das emendas parla-

mentares. Quando da discusso do tema, foi dito que um dos requisitos de
sua aprovao era a necessidade de apontar os recursos para suportar a nova
despesa, somente admitidos aqueles provenientes de anulao de despesa,
que no poderia incidir sobre alguns tipos de gasto, como por exemplo, os
gastos com pessoal e seus encargos e servio da dvida.

Esse o tpico caso de emenda substitutiva, aquela que troca uma des-
pesa no oramento por outra. No entanto, so admitidas tambm emendas
supressivas, aquelas que anulam despesas sem incluir outra no seu lugar.
Embora pouco comum, uma prtica permitida. Caso isso ocorra, iremos
aplicar a mesma regra relativa s despesas que foram vetadas.

Assim, os recursos que, em decorrncia de emenda ao projeto de lei or-

amentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser uti-
lizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com
prvia e especfica autorizao legislativa.

Resumidamente, em caso de:

emenda supressiva ao projeto de lei oramentria;
veto parcial;
rejeio do projeto de lei oramentria (veto total);
|
\/

os recursos no utilizados podero ser aproveitados como crditos especiais

ou suplementares, desde que haja autorizao legislativa especfica para tal.

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Casos especiais, doutrina e jurisprudncia sobre a Lei

Oramentria Anual
Alguns casos especiais e de interesse para concursos pblicos j foram lar-
gamente discutidos pela doutrina e pela jurisprudncia. A nossa legislao
oramentria traz diversas lacunas que foram sendo supridas por julgados
e por estudiosos no assunto. Por exemplo, a legislao no trouxe soluo
para o que aconteceria caso o presidente da Repblica no encaminhasse o
projeto de lei oramentria ao Congresso Nacional.

Alguns chegaram a alegar que o Poder Legislativo poderia sanar a omis-

so, mas como a iniciativa das leis oramentrias exclusiva do Executivo,
essa tese no foi adiante, em razo da inconstitucionalidade formal que tal
prtica acarretaria.

Para resolver o caso em questo, temos que recorrer ao artigo 32 da Lei

4.320/64 que diz que
Art. 32. Se no receber a proposta oramentria no prazo fixado nas Constituies ou nas
Leis Orgnicas dos Municpios, o Poder Legislativo considerar como proposta a Lei de
Oramento vigente.

Ou seja, caso o Legislativo no receba do presidente o PLOA, ser consi-

derado como PLOA o oramento em vigor.

E o que acontece se o projeto de LOA no for aprovado at o incio do

exerccio? Como vimos, o prazo para o Poder Legislativo devolver o PLOA
para sano , atualmente, dia 22/12. Mas relativamente comum, e j acon-
teceu diversas vezes, o fato de o oramento no ser aprovado at a data
limite estabelecida na Constituio, sendo, muitas vezes, aprovado no ano
de seu prprio exerccio, o que contraria no s a lei, mas os mais basilares
princpios de planejamento pblico. Para se ter uma ideia, o oramento de
2006 foi aprovado em abril daquele ano.

Nesse caso, o pas no pode ficar parado, pois h despesas que precisam ser
pagas todos os meses, sob pena de inviabilizar a administrao. Nesse caso, a
soluo foi utilizar o oramento em discusso (e ainda no aprovado) como se
aprovado estivesse, na razo dos duodcimos. Ou seja, pode-se executar um
duodcimo (1/12 avos) do oramento em discusso at que ele seja aprovado.

No toda despesa que pode ser executada por meio de duodcimos,

mas apenas aquelas que so consideradas relevantes e inadiveis, tais como
(no preciso decorar cada uma delas):

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 despesas que constituem obrigaes constitucionais ou legais da

Unio, a exemplo das transferncias constitucionais aos Fundos de
Participao de Estados e Municpios e para o Fundo de Desenvolvi-
mento e Valorizao do Ensino Fundamental (FPE/FPM, Fundef );

 bolsas de estudo, no mbito do Conselho Nacional de Desenvolvi-

mento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e da Fundao Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), de residncia
mdica e do Programa de Educao Tutorial (PET);

 pagamento de estagirios e de contrataes temporrias por excepcio-

nal interesse pblico na forma da Lei 8.745, de 9 de dezembro de 1993;

 outras despesas correntes de carter inadivel e relevante.

Lei Oramentria Anual e Lei de Responsabilidade Fiscal

Assim como ocorreu com a LDO, a LRF trouxe inovaes tambm na ela-
borao da LOA. Com o artigo 5., da LRF (LC 101/2000), a LOA ganha mais
nfase, passando a ter maior importncia, de acordo com a LRF, a lei ora-
mentria dever:

 ser elaborada de forma compatvel com o PPA, com a LDO e com as

normas da LRF;

 conter demonstrativo da compatibilidade da programao dos ora-

mentos com os objetivos e metas constantes do anexo de metas fiscais
da LDO;

 ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as

receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, sub-
sdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia, bem
como das medidas de compensao a renncias de receita e ao au-
mento de despesas obrigatrias de carter continuado;

 conter reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante,

definido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos na
lei de diretrizes oramentrias, destinada ao atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;

 conter todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou con-

tratual, e as receitas que as atendero;

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 conter, separadamente, na lei oramentria e na lei de crdito adicio-

nal, refinanciamento da dvida pblica.

Muito importante: a reserva de contingncia dever estar contida na

LOA em valores e a sua forma de utilizao e o percentual do oramento a
ela destinada sero estabelecidos na LDO. Ainda, segundo a LRF, vedado
consignar na lei oramentria crdito com finalidade imprecisa ou com do-
tao ilimitada.

Atividades
1. (Cespe) Consoante CF, julgue os itens seguintes relativos Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e ao Plano Plurianual (PPA), utilizando
verdadeiro (V) ou falso (F).

( ) A CF determina literalmente que o contedo do projeto de lei

oramentria e das emendas a ela propostas pelo Congresso
Nacional sejam compatveis com a LDO.
( ) Determina a CF que os PPAs sejam elaborados em consonncia
com os planos e programas nacionais, regionais e setoriais.
2. (Cespe. Adaptado) A respeito do PPA, julgue os itens subsequentes,
utilizando verdadeiro (V) ou falso (F).

( ) Os objetivos bsicos do PPA incluem a organizao em pro-

gramas das aes que resultem em incremento de bens ou
servios que atendam demandas da sociedade.
( ) No PPA, a funo dos macro-objetivos ou objetivos estratgicos
definir as metas de regionalizao da ao governamental.
3. (Cespe) Com base nos dispositivos constitucionais em matria ora-
mentria, assinale a opo correta.

a) Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais so de com-

petncia do Congresso Nacional e iniciativa de qualquer um dos
poderes da Repblica e do Ministrio Pblico.

b) Matria oramentria est sujeita aprovao sucessiva de ambas

as Casas do Congresso Nacional.

c) No mbito do Poder Judicirio, a transposio, o remanejamento

ou a transferncia de recursos de um rgo para outro independe
de prvia autorizao legislativa.

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d) O plano plurianual deve subordinar-se aos planos e programas na-

cionais, regionais e setoriais em vigor.

e) Os investimentos efetuados pela Unio nas entidades vinculadas

s reas de sade, assistncia social e previdncia social devem
constar do oramento da seguridade social.

4. (Esaf ) Segundo a Constituio de 1988, no captulo das Finanas Pbli-

cas, o Plano Plurianual uma lei que abranger os respectivos Poderes
na Unio, nos estados, no Distrito Federal e nos municpios. No que diz
respeito ao Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO), identifique a opo incorreta.

a) A lei que instituir o Plano Plurianual ser elaborada no princpio do

primeiro ano do mandato do executivo e ter vigncia de quatro
anos.

b) Com base no Plano Plurianual, o Governo elaborar e enviar para

o Poder Legislativo o projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias.

c) A Lei que instituir o Plano Plurianual definir programas, objetivos

e metas para o quadrinio, cabendo, dessa forma, LDO definir,
com base no PPA, quais sero as metas que sero desenvolvidas
no exerccio financeiro subsequente.

d) Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de

2000, passaram a integrar a LDO dois anexos: o Anexo de Metas
Fiscais e o Anexo de Objetivos Fiscais.

e) A LDO antecipa o oramento anual, com todas as suas implicaes

alocativas e tributrias, e ainda fixa o programa das instituies fi-
nanceiras da Unio.

Dicas de estudo
Para aqueles que quiserem entender mais como funciona a elaborao
dos oramentos pblicos (PPA, LDO e LOA), o Senado Federal disponibiliza
em seu site na internet o Portal de Oramento, onde possvel fazer consul-
tas legislao em vigor e conhecer mais sobre a aprovao e a tramitao
dessas leis:
<www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado>.

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O Portal do Oramento Pblico (<www.orcamento.org>) tambm traz

bastante informao til para aqueles que querem comear a aprender
sobre o assunto.

Referncia
GAMA JR, Fernando Lima. Fundamentos de Oramento Pblico e Direito Fi-
nanceiro. So Paulo: Campus, 2009.

Gabarito
1. F, F

2. V, F

3. E

4. D

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