Las reformas estructurales

en Mxico
Una perspectiva para las relaciones Espaa-Mxico
Jordi Bacaria (Coord.)

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 2015 CIDOB

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Barcelona, septiembre 2015

SUMARIO

PRESENTACIN 5

Jordi Bacaria

INTRODUCCIN. MXICO: LOS RETOS DE UN FUTURO INCIERTO 11

Olga Pellicer

LA REFORMA DEL SECTOR DE LA ENERGA EN MXICO:

ANTECEDENTES, IMPLICACIONES, RIESGOS Y RETOS 29

Ricardo Samaniego Breach

ANLISIS DE LA REFORMA FINANCIERA EN MXICO DE 2014:

CONTEXTO Y EVOLUCIN 51

Guillermo Zamarripa

LA REFORMA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN MXICO:

UNA REFORMA A LA MEXICANA? 71

Irene Levy

EL PROGRESO EN INFRAESTRUCTURAS SE TOPA CON VICIOS DEL PASADO 91

Fausto Pretelin

CONCLUSIONES: LOS CLAROSCUROS DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES 107

Alicia Sorroza
PRESENTACIN

Jordi Bacaria
Director de CIDOB

jbacaria@cidob.org

E
sta publicacin es fruto del Convenio de Colaboracin entre el
Banco Santander, el Real Instituto Elcano (RIE) y la Fundacin
CIDOB para el desarrollo del proyecto de investigacin Reformas
estructurales en Mxico y su impacto en las relaciones con Espaa, ini-
ciado en noviembre de 2014. El RIE ha elaborado un informe sobre las
relaciones entre Espaa y Mxico que aborda todos los aspectos (poltico,
econmico, cultural, vnculos entre sociedades civiles, etc.), realizando
un trabajo de campo tanto en Espaa como en Mxico. Por su parte
la Fundacin CIDOB ha analizado las actuales reformas estructurales
acometidas por el Gobierno mexicano. En consecuencia, el proyecto es
una combinacin de las investigaciones y tareas que ambas instituciones
estn llevando a cabo, cuyos resultados se ponen en comn sumando las
sinergias que de ambos trabajos se puedan extraer.

El trabajo que se presenta en esta monografa es la parte encargada a

CIDOB, compuesta de cinco informes o policy papers sobre las reformas
econmicas que se estn llevando a cabo en Mxico desde el inicio del
mandato del presidente Enrique Pea Nieto en 2012. Con este trabajo
se pretende poner de relieve el momento presente y futuro dentro de
la perspectiva de los cambios que las actuales reformas estructurales,
particularmente en sectores estratgicos, estn poniendo en marcha en
Mxico y que son de inters para la relacin bilateral.

El planteamiento ha sido elaborar un trabajo sobre cada uno de los cinco

grandes acuerdos del Pacto por Mxico1 impulsados por el presidente
Enrique Pea Nieto y firmados el 2 de diciembre de 2012 con el Partido
Revolucionario Institucional (PRI), el Partido de la Revolucin Democrtica
(PRD) y el Partido de Accin Nacional (PAN) a inicios de su sexenio. Estos
cinco acuerdos2 deban conformar la hoja de ruta de las reformas legisla-
tivas y normativas en el mbito poltico, econmico y social:

1. Sociedad de derechos y libertades.

2. Crecimiento econmico, empleo y competitividad.
1. Vase: http://pactopormexico.org/
3. Seguridad y justicia. como/
4. Transparencia, rendicin de cuentas y combate a la corrupcin. 2. Vase: http://pactopormexico.org/
5. Gobernabilidad democrtica. PACTO-POR-MEXICO-25.pdf

5
2015
 Considerando el inters que estos objetivos programticos y las reformas
consecuentes pudiesen tener para la relacin bilateral, se identificaron
cinco mbitos para que fueran analizados por distintos expertos en la
perspectiva indicada, y muy centrados en el Acuerdo para el crecimien-
to econmico, el empleo y la competitividad.

Estos mbitos se resumieron en: 1) un marco general sobre la reforma

poltica y los retos e implicaciones de la misma; 2) tres anlisis sobre las
reformas clave de los sectores de la energa, financiero y de las teleco-
municaciones; 3) un informe del estado de las infraestructuras y de los
grandes proyectos de inversin del sexenio.

Los tres anlisis sobre las reformas clave de los sectores de la energa,
financiero y de las telecomunicaciones quieren resumir el ncleo de las
reformas econmicas, aunque en este campo no se tratan otras refor-
mas clave y complejas como la laboral o la fiscal con efectos importantes
a medio y largo plazo. La eleccin de estas tres reformas (energa, finan-
zas y telecomunicaciones) se justifica por el inters desde el punto de
vista internacional y de las inversiones extranjeras, que tienen mucho
impacto en la relacin bilateral. Esta misma justificacin sirve para el
informe del estado de las infraestructuras y de los grandes proyectos de
inversin.

Aspectos importantes de la reforma han quedado fuera de esta mono-

grafa, no tanto porque no se consideren importantes, sino por sus
efectos a ms largo plazo y, a pesar de sus implicaciones, porque no se
han considerado centrales en las reformas econmicas. Hemos dejado
fuera de este anlisis acuerdos tales como el de Sociedad de derechos
y libertades y su vertiente de la reforma educativa, que ha generado
tensiones importantes con el colectivo de maestros que ha derivado en
un bloqueo de los instrumentos previstos para la mejora de la calidad
mediante la evaluacin de los educadores. Tampoco se han abordado
ms all del marco general introductorio, los aspectos que se refieren a
los acuerdos Seguridad y justicia, Transparencia, rendicin de cuen-
tas y combate contra la corrupcin y Gobernabilidad democrtica.

Sin embargo, la dinmica de la poltica en Mxico, en particular desde

septiembre de 2014, y el contexto econmico internacional desde 2015,
con la crisis de crecimiento de las economas emergentes, han golpeado
el ncleo del programa de reformas que, a pesar de su avance, plantea
serias dudas, no solo sobre su xito, sino tambin sobre las posibilidades
de su propio desarrollo. Cabra considerar que parte de las dificultades
de las reformas han surgido como reaccin inmovilista, aunque tambin
porque esta ha sabido utilizar los puntos dbiles de la estrategia refor-
mista. Estos son las debilidades propias de un Estado de derecho que
quiere avanzar en la reforma de la seguridad y la justicia sin disponer de
los instrumentos mnimos necesarios para hacer frente a la violencia que
permea los aparatos del Estado. Una reforma que plantea el combate
contra la corrupcin que acaba emergiendo pblicamente de los entor-
nos ms prximos de la presidencia y del Gobierno.

El Pacto por Mxico se vio desde el inicio como una oportunidad de

transformacin econmica, poltica y social, dado el liderazgo presi-
dencial, la cobertura programtica y el alcance del acuerdo con los
principales partidos polticos. Por ser un tipo de acuerdo que hasta

PRESENTACIN
6
2015
entonces haba sido imposible de alcanzar en Mxico, se consolid con
gran optimismo el eslogan: Momento de Mxico, siguiendo el afor-
tunado ttulo de un artculo publicado por The Economist 3 a finales de
2012, en el que el presidente de Mxico presenta sus prioridades. Sin
embargo, a principios de 2014, Shannon K. ONeil en un artculo titulado
Viva las Reformas, publicado en Foreign Affairs, adverta del pesimis-
mo y de los detractores de dicho momento, dado que el crecimiento
econmico de Mxico haba pasado del 4% en 2012 al 1% en 2013,
aunque apostaba claramente por superar las limitaciones y aprovechar
los beneficios de las reformas.

No obstante, lo peor para el momento de Mxico estaba por llegar. En

el mbito poltico, la crisis generada tras los asesinatos y las desapariciones
de los estudiantes normalistas de Ayotzinapa en el municipio de Iguala
(Estado de Guerrero) en septiembre de 2014, as como el encadenamiento
de sucesos violentos y el conocimiento de que el crimen organizado actua-
ba en connivencia con determinadas fuerzas polticas y de seguridad, han
significado una brecha en la lnea de flotacin de las reformas. Estos hechos
violentos, que no fueron los primeros ni los ltimos, como ponen de mani-
fiesto los posteriores asesinatos de activistas o de periodistas en 2015, han
originado una repulsa social y una gran desconfianza sobre la capacidad
del Gobierno actual para llevar a cabo las reformas en el mbito poltico.
La fuga de la prisin de alta seguridad en el mes de julio del capo Joaqun
Guzmn Loera, El Chapo, quince das despus de la peticin de extradi-
cin de Estados Unidos, y la gestin de la crisis en pleno viaje del presidente
a Francia, han contribuido al descrdito del Gobierno.

En el mbito econmico, la emblemtica reforma del sector de la energa

y del petrleo ha visto su primer fracaso en la primera subasta petrolera
celebrada en julio de 2015 que, como parte del proceso de reforma, tena
que poner fin al histrico monopolio del petrleo con la entrada de capital
privado. Sin embargo, por falta de concurrencia, en esta licitacin solo se
adjudic el 14% de los campos subastados. Hay que decir en favor de la
reforma que su entrada en vigor ha tenido la mala fortuna de coincidir con
el colapso del precio del petrleo y sus psimas expectativas, lo que no
es un buen incentivo para los inversores que estn ms interesados en la
reduccin de costes que en hacer inversiones estratgicas.

La poltica de infraestructuras, determinante en el impacto sobre el

empleo a corto plazo y en el desarrollo econmico a largo plazo, ha
tenido que ir adaptndose a las nuevas circunstancias generadas por los
escndalos de corrupcin en el entorno ms inmediato del Gobierno del
presidente Pea Nieto. Lo que prometa ser una eficaz palanca de desa-
rrollo se ha convertido en una pesada losa que requiere una cuidadosa y
precisa explicacin.

Todos estos problemas han provocado que la valoracin de la popula-

ridad del presidente Pea Nieto se situara en julio de 2015 en mnimos
histricos. Siguiendo un sondeo del diario Reforma 4, solo un 34% de los
3. Vase la edicin del 21 de noviembre
encuestados aprueban su gestin, mientras que al inicio del sexenio en de 2012: http://www.economist.com/
diciembre de 2012 el porcentaje de aprobacin estaba en torno al 61% news/21566314-enrique-pea-nieto-
y en abril de 2013 alrededor del 50%. A pesar de que el PRI fue el gana- mexicos-newly-elected-president-sets-
out-his-priorities-mexicos-moment
dor de las elecciones legislativas del 7 de junio de 2015 con un 29% de 4. Vase: http://gruporeforma-blogs.
los votos (aunque con una prdida de 10 puntos respecto a los resulta- com/encuestas/wp-content/
dos obtenidos en 2012) y mantiene un relativo control del legislativo, uploads/2015/07/8a-EPN-1.png

Jordi Bacaria
7
2015
 la situacin a mitad del sexenio del presidente Pea Nieto no permite
pensar que se d el necesario liderazgo, y se cuente con el suficiente
apoyo social y poltico al proceso de reformas, para que estas lleguen a
buen fin. Sin embargo, los cambios del gabinete realizados a finales de
agosto de 2015 y a mitad del sexenio son indicadores de una reaccin
necesaria para hacer frente a la grave crisis poltica. No obstante, ms
all de la continuidad del proceso de reforma en el presente sexenio no
se vislumbra alternativa de renovacin profunda por el momento. Ante
tan delicado escenario, los informes y anlisis que se presentan en esta
publicacin tratan de aportar luz e informacin sobre la situacin actual
y las perspectivas de futuro.

Olga Pellicer, en su artculo introductorio Mxico: los retos de un futuro

incierto, relaciona la situacin poltica interna con la poltica exterior
de Mxico con un anlisis preciso de la crisis poltica, sus orgenes y
sus manifestaciones en el aumento de la violencia y la visibilidad de la
corrupcin. En sus palabras, incertidumbre es lo que mejor define el
futuro econmico y poltico del pas.

La importancia de la reforma del sector de la energa sobre la que ha

pivotado gran parte de la reforma merece un tratamiento especfico a
cargo de Ricardo Samaniego. En su artculo, trata las implicaciones de la
reforma en el sector elctrico y en el de los hidrocarburos, hasta ahora
monopolios del Estado, que adolecan de falta de productividad, en el
sector del petrleo, y presentaban costes crecientes, en la generacin de
electricidad. Una reforma necesaria para alcanzar un mayor desarrollo
econmico, pero tambin con riesgos para su correcta instrumentacin y
la regulacin de nuevos mercados de energa.

Guillermo Zamarripa analiza la reforma financiera de 2014 en Mxico,

pieza central para apoyar el desarrollo econmico mediante el incremen-
to del crdito, el aumento de la competencia en el sector financiero y el
impulso de la banca de desarrollo, fortaleciendo el conjunto del sector
financiero. La reforma financiera mantiene la estructura de intermedia-
rios con un modelo centrado en la banca comercial, y con el mercado de
valores y los intermediarios no bancarios como vehculos complementa-
rios. La reforma presenta incertidumbres en cuanto a la instrumentacin
y sus impactos y deja fuera los incentivos al ahorro y aspectos importan-
tes de los mercados de valores y derivados.

La reforma de las telecomunicaciones es analizada por Irene Levy. Por

la complejidad tcnica del sector, presenta incertidumbres en el desa-
rrollo de las leyes secundarias, aunque es una reforma necesaria dada
una situacin de mercado muy concentrada en pocos operadores. La
reforma se ha iniciado con una Reforma Constitucional para la mejora
de la competencia en la que por ejemplo se ha permitido la inversin
extranjera al 100%, que antes de la reforma solo era permitido a la
telefona mvil. A pesar de la Reforma Constitucional, la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusin en varios de sus artculos, incluso,
desnaturaliza los propsitos iniciales de la Reforma.

Finalmente y aunque no se trate exactamente de una reforma, el captu-

lo de Fausto Pretelin analiza el plan estratgico del Programa Nacional
de Infraestructura y Transporte 2013-2018, creado para incrementar
la infraestructura carretera, ferroviaria y portuaria del pas, lo cual es de

PRESENTACIN
8
2015
gran importancia para el desarrollo econmico y de inters para las inver-
siones extranjeras. A pesar de las expectativas generadas por el plan, los
episodios de corrupcin unidos a la correccin presupuestaria por la baja
en los precios del petrleo han frenado el desarrollo del que deba signi-
ficar un gran salto hacia adelante para la mejora de la competitividad de
la economa.

Vista la situacin actual y a la luz de los anlisis presentados, parece que

el momento de Mxico ha pasado. Sin embargo, los tres aos de sexe-
nio que quedan por delante son esenciales para terminar y consolidar las
reformas iniciadas. Si bien la inestabilidad en la poltica interna, causada
por la violencia y la corrupcin, y el impacto de la crisis en las economas
emergentes en la demanda de las materias primas pueden reducir los
beneficios esperados de las reformas, la mejor posicin de la economa
mexicana, respecto a otras economas ms dependientes de los ingresos
de materias primas, y la necesaria estabilidad poltica deberan ser las
condiciones necesarias para el xito a medio y largo plazo de la reforma
basada en una clara apuesta por la mejora de la competencia en los
mercados y en la poltica. Aunque, en este marco de incertidumbre, el
momento de Mxico puede haber pasado, de momento.

Jordi Bacaria
9
2015
INTRODUCCIN
MXICO: LOS RETOS DE UN FUTURO INCIERTO

Olga Pellicer
Profesora investigadora del Departamento
de Estudios Internacionales del ITAM

opellicer@itam.mx

El presente informe1 sobre la situacin interna de Mxico y sus relacio-

nes con el exterior al acercarnos a la mitad del ao 2015 se divide en
dos secciones y un apartado de conclusiones. La primera seccin analiza
los rasgos principales de la situacin interna del pas desde la llegada al
poder de Enrique Pea Nieto. Se trata de una poca en la que se dis-
ciernen dos perodos claramente diferenciados: uno dominado por una
visin optimista del llamado momento mexicano; otro por una seria
crisis poltica y econmica que da el tono al ambiente en que ocurren
las elecciones intermedias del mes de junio de 2015. La segunda seccin
se refiere a las relaciones exteriores durante este periodo. Una breve
reflexin sobre los problemas estructurales que acompaan la poltica
exterior de Mxico antecede un recorrido sobre la relacin con los pases
vecinos, Estados Unidos y Centroamrica, as como sobre los avances
logrados y obstculos encontrados en la diversificacin hacia otras regio-
nes: Asia y Europa, con una atencin especial al caso de Espaa.

I. EL GOBIERNO DE ENRIQUE PEA NIETO

a) Alianzas y reformas

Al iniciarse el Gobierno de Enrique Pea Nieto en diciembre de 2012 1. El presente trabajo se basa en el
los retos que haba que afrontar estaban bien identificados. Desde el seguimiento por parte de la
punto de vista econmico, se trataba de revertir el lento crecimiento autora del acontecer mexicano
registrado en peridicos y revistas
de la economa que, con altibajos, vena situndose por debajo de los
nacionales y extranjeros, as como
requerimientos del pas en materia de creacin de empleo, construccin publicaciones oficiales de los ltimos
de infraestructuras y satisfaccin de necesidades bsicas de la poblacin. aos. Tambin incorpora elementos
De acuerdo con estimaciones del Consejo Nacional de Evaluacin de la utilizados por la autora en trabajos
previos. Por ejemplo, El posiciona-
Poltica Social (CONEVAL), alrededor del 45,5% (53,3 millones de per-
miento internacional de Mxico en
sonas) se encuentra todava por debajo de los umbrales de pobreza. En el siglo xxi, escrito en colaboracin
2012, el nmero de personas en situacin de pobreza extrema alcanz la con Guadalupe Gonzlez Gonzlez,
cifra de 11,5 millones equivalente al 9,8% de la poblacin. presentado en el seminario sobre
Amrica Latina convocado por la
Red Italia-Amrica Latina (RIAL),
Desde el punto de vista poltico, el pas se encontraba en una de las peo- Puerto Vallarta, Mxico, diciembre
res crisis de seguridad de los ltimos 50 aos. La lucha contra el crimen 2014.

OLGA PELLICER
11
2015

2. Estas estimaciones, elaboradas por
el Proyecto de Justicia en Mxico del
Departamento de Ciencia Poltica de
la Universidad de California en San
Diego, se basan en datos oficiales
del INEGI y el SNSP. Vase: Kimberly
Heine, Octavio Rodriguez Ferreira
y David A. Shirk. Drug Violence in
Mexico. Data and Analysis through
2013. San Diego, CA.: UCSD, abril
2014.
3. Este acuerdo poltico nacional se
firm al inicio de la Administracin
de Pea Nieto, el 2 de diciembre
de 2012, y contiene 95 acuerdos
puntuales para realizar cambios en
cinco reas: a) derechos y libertades;
b) crecimiento, empleo y compe-
titividad; c) seguridad y justicia; d)
transparencia, rendicin de cuen-
tas y combate a la corrupcin; y e)
gobernabilidad democrtica.
INTRODUCCIN
12 MXICO: LOS RETOS DE UN FUTURO INCIERTO
trasnacional organizado emprendida por el presidente Caldern desenca-
den un enfrentamiento entre carteles de la droga que produjo alrededor
de 122.000 muertos entre 2007 y 20122. Las labores de las instituciones
encargadas de combatir a los narcotraficantes encontraban serios obst-
culos ante el riesgo, siempre presente, de ser infiltradas por los grandes
recursos financieros de las organizaciones criminales asociadas al rentable
negocio del narcotrfico. Los medios de comunicacin internacionales die-
ron seguimiento detallado a la situacin anterior. La imagen de Mxico en
el mundo se deterior hasta una de sus cotas ms bajas.
Esa compleja problemtica se enfrent de diversas maneras por el
Gobierno entrante. De una parte, privilegiando un cambio de imagen a
nivel internacional mediante la promocin de el momento mexicano,
un slogan atinado en el contexto de los serios problemas que atrave-
saban economas emergentes como la de Brasil y, en contrapartida, el
buen crecimiento en Mxico el ao 2012, as como la estabilidad de
sus principales variables econmicas como tipo de cambio, control de
la inflacin, altas reservas internacionales y balanza de pagos. De otra
parte, se modific la narrativa gubernamental sobre el crimen y la violen-
cia, evitando que las informaciones al respecto se convirtieran en noticias
de primera plana de los medios de comunicacin internacionales. Los
mejores argumentos para proyectar una imagen nueva, capaz de levan-
tar expectativas sobre las oportunidades ofrecidas por Mxico, fueron la
capacidad del nuevo Gobierno para articular un amplio acuerdo entre las
principales fuerzas polticas representadas en el Congreso y el anuncio
de la puesta en marcha de diversas reformas estructurales que abriran la
puerta a una verdadera transformacin de las condiciones para el creci-
miento y modernizacin del pas.
Durante los aos del presidente Caldern (2006-2012), las relaciones del
ejecutivo con el poder legislativo fueron muy conflictivas. A la oposicin
constante del PRI a toda iniciativa presidencial se una una izquierda
muy agraviada por lo que perciba como una eleccin presidencial ileg-
tima. Ambas circunstancias hicieron muy difcil que se aprobaran por el
Congreso reformas que eran consideradas indispensables para superar
cuellos de botella en diversos aspectos de la vida nacional. La parlisis
que no permita encarar problemas que entorpecan el funcionamiento
de la economa mexicana era una preocupacin compartida por las li-
tes polticas y acadmicas del pas para finales del periodo presidencial
de Caldern. Desde luego, los puntos de vista sobre cmo y cundo
llevar a cabo las reformas diferan. Sin embargo, el terreno era frtil para
proponer un gran Pacto por Mxico3, de naturaleza muy incluyente,
en el que se recogiese una amplia gama de preocupaciones aceptadas
por todo el espectro poltico representado en el congreso por el Partido
Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Accin Nacional (PAN) y el
Partido de la Revolucin Democrtica (PRD).
Est fuera de los lmites de este informe analizar los efectos que la bs-
queda de consensos tuvo, tanto sobre el contenido final de las reformas,
un tanto diluido en el caso de algunas de ellas (marcadamente la fiscal),
como en el comportamiento y credibilidad posterior de los dirigentes de
los partidos polticos. Parte de los problemas que relataremos ms ade-
lante tienen su origen en las distancias que, como resultado del Pacto, se
crearon entre sectores de la ciudadana y los partidos polticos. Tambin
est fuera de este informe una reflexin sobre las ventajas y desventajas
2015
de haber llevado a cabo un nmero tan grande de reformas, aprobadas
con sorprendente rapidez. Si esto permiti aprovechar el momentum que
ofreca la existencia del Pacto y el inicio de un sexenio, dej, a cambio,
una serie de interrogantes sobre cmo transitar de la letra de las refor-
mas, reglamentos y nuevas instituciones, a su instrumentacin y puesta
en marcha.

Las reformas que el Ejecutivo present al Legislativo4 fueron hetero-

gneas por el nivel de impacto econmico que tienen y el grado de
conflicto y choque de intereses econmicos y polticos que conllevan.
Entre ellas se encuentran, para solo dar una idea, la relativa a las teleco-
municaciones, que busca romper el monopolio ejercido por dos grandes
gigantes como Televisa y Telmex; la poltica electoral, que, entre otros
puntos, da luz verde a la reeleccin de legisladores y alcaldes municipa-
les; la educativa, dirigida a arrebatar el control de los sindicatos sobre la
educacin; la fiscal, que muchos la hubiesen deseado ms contundente
en materia redistributiva; y la de mayor impacto sobre la vida nacional:
la reforma energtica. Esta ltima, cuyo punto central es la apertura de
la actividad en materia de hidrocarburos a la iniciativa privada nacional
y extranjera, representa un giro de 180 grados en el pensamiento que
durante ms de 70 aos domin el imaginario poltico de gran nmero
de mexicanos. Tomando en cuenta la riqueza petrolera existente en las
aguas profundas y ultraprofundas del Golfo de Mxico, la importancia
de los yacimientos de gas de lutita en el norte del pas y la serie de obras
que van asociadas a su exploracin, explotacin y distribucin, la medida
crea al mismo tiempo oportunidades y enormes riesgos. Decidirse a dar
ese cambio coloca al pas en un momento excepcional para concitar el
inters de inversionistas nacionales y extranjeros, tambin en la mira
de mltiples crticos escpticos ante los resultados a largo plazo de una
reforma que, desde su perspectiva, no contribuir a la solucin de los
problemas nacionales ms urgentes.

El potencial de las reformas se vio fortalecido por la decisin guber-

namental de llevar a cabo grandes obras de infraestructura como el
aeropuerto de la ciudad de Mxico, el tren rpido a Quertaro, la red de
gasoductos para transportar gas natural desde la frontera con Estados
Unidos hasta el centro del pas y la construccin de puertos. Numerosas
delegaciones de empresarios, grandes y pequeos, iniciaron visitas a
Mxico llenos de expectativas; el presidente y miembros de su gabinete
emprendieron giras alrededor del mundo para promover las oportunida-
des del Mxico que se atrevi a cambiar.

4. En los primeros dos aos de la

b) Cuestionamientos y dudas Administracin de Pea Nieto, se con-
cretaron 11 reformas estructurales,
seis en materia econmica y de pro-
El entusiasmo por el potencial econmico de las reformas no ocult, sin ductividad (energtica, competencia
embargo, realidades inquietantes. La primera es la vulnerabilidad del pas econmica, telecomunicaciones y
a los factores externos sobre los cules se tiene poco control. La primera radiodifusin, hacendaria, financiera
y laboral); tres sobre derechos socia-
llamada de atencin se hizo evidente el ao 2013, cuando el crecimiento
les y legalidad (educativa, de amparo,
de la economa estuvo muy por debajo de lo que se haba esperado (un procedimientos penales) y dos relativas
1,2%). Aunque en el origen de tal situacin se encontraban variables a institucionalidad democrtica (pol-
internas relacionadas con la insuficiencia del gasto pblico y el freno a tico-electoral y de transparencia). Las
reformas se reflejaron en 58 modifica-
las actividades en materia de construccin, el motivo central fue la lenta ciones a la Constitucin, 81 a diversas
recuperacin en los Estados Unidos y sus efectos negativos sobre las leyes secundarias, 3 nuevas institucio-
exportaciones mexicanas, en particular las manufacturas. nes y 13 reformadas.

OLGA PELLICER
13
2015
 En el ao 2014 la situacin fue distinta. La economa se recuper a par-
tir del segundo trimestre, esta vez impulsada por la buena marcha de la
economa en Estados Unidos, mayor gasto pblico y reanudacin relativa
de actividades de construccin. Se trat de una recuperacin moderada
que solo permiti terminar con un crecimiento anual del 2,1%. El proble-
ma ms desconcertante, al que nos referiremos ms adelante, se refiere
a la baja en los precios del petrleo. Lo que queda claro es que, como
cualquier pas cuyos principales motores de crecimiento se encuentran
ms en la demanda externa que en un mercado interno vigoroso, su
vulnerabilidad frente a un contexto internacional voltil como el que se
vive es grande. Por los motivos anteriores, el factor externo debe tener
una consideracin detallada en los planes de gobierno de Mxico. La
delineacin de escenarios sobre el comportamiento posible y probable
de las variables externas que inciden sobre la economa mexicana es una
tarea obligada; sin embargo, no se cumple. En el discurso oficial todo
sucede como si Mxico pudiese avanzar de acuerdo a la voluntad de sus
dirigentes, independientemente de lo que ocurre en el mundo. Un buen
indicador de la poca atencin a los factores externos en la delineacin
de polticas y en el discurso oficial es el hecho de que en el Pacto por
Mxico, que contempla 97 acciones puntuales de gobierno, solo una se
refiere a poltica exterior.

La segunda lnea de preocupaciones tiene que ver con la implemen-

tacin de las reformas aprobadas. Una tarea compleja si se toma en
cuenta, entre otras cosas, que estas conllevan la creacin de nuevas o
muy modificadas instituciones pblicas, un total de 17, las cuales cum-
plirn con sus tareas a travs de un inevitable proceso de prueba y error
bajo el escrutinio de una opinin pblica cada vez ms movilizada, ms
presta a sealar errores o a dar muestras de impaciencia por los escasos
resultados que se obtienen para su vida cotidiana. La maduracin de los
proyectos llevar tiempo; basta llamar la atencin sobre los aos que
deben transcurrir para que beneficios como la baja en el costo de la
energa se materialice, o la mejora del sistema educativo ofrezca oportu-
nidades, a la mayora, para ingresar en la sociedad del conocimiento del
siglo xxi.

En el caso concreto de la energa hay dos preocupaciones que se han

expresado frecuentemente. La primera se relaciona con la escasez o
inexistencia del capital humano para enfrentar los nuevos retos. Uno
de los aspectos importantes de las reformas en materia de hidrocarbu-
ros es el relativo a los rganos reguladores, como la Comisin Nacional
de Hidrocarburos, por citar un ejemplo. A estos rganos se les asignan
tareas de gran responsabilidad como son, entre otras, establecer las
zonas para explorar en aguas profundas y ultraprofundas, decidir las
actividades que se pueden llevar a cabo en los campos de gas de lutita,
fijar los trminos de las licitaciones que se someten a consideracin de
nuevos inversionistas. No existe el capital humano que tenga el dominio
de esas tareas. Mxico est atrasado en tecnologas para trabajar explo-
racin y explotacin de petrleo en aguas profundas, no hay suficientes
ingenieros petroleros que dominen los requerimientos para establecer
normas a seguir. No se puede olvidar que durante 70 aos un solo actor
domin el panorama; por lo tanto, no ser fcil pasar a dialogar con
mltiples actores entre los que se encuentran poderosas compaas
petroleras, cuya familiaridad con el mundo de la energa, escenarios de
corto y largo plazo, y desarrollo de nuevas tecnologas es enorme. Como

INTRODUCCIN
14 MXICO: LOS RETOS DE UN FUTURO INCIERTO
2015
se ha visto en muchos casos, quienes en principio son el objeto de regu-
lacin pueden pasar a ser los verdaderos reguladores.

Otra preocupacin surge ante los tiempos asignados a Pemex, dos

aos, para pasar de un monopolio estatal a una empresa productiva
del Estado competitiva, bien administrada y cumpliendo con todos los
requisitos de trasparencia y rendicin de cuentas que eliminaran la per-
niciosa corrupcin que hoy existe en todos sus niveles. Suponer que ello
pueda ocurrir en dos aos es ilusorio. Sus actividades estn enraizadas
en todo el territorio nacional a travs de oleoductos, gasoductos, cam-
pos de exploracin y explotacin, plataformas martimas y gasolineras.
En esa vasta red hay inercias ancestrales relacionadas con la corrupcin;
cambiarlo no es una tarea imposible, pero s de largo tiempo.

c) Crisis poltica

Las dudas sobre la implementacin de las reformas pasaron a un

segundo plano cuando, en el mes de septiembre de 2014, diversos
acontecimientos obligaron a ver desde otra perspectiva los proble-
mas prioritarios de Mxico. La ejecucin de 22 personas a manos del
ejrcito en Tlatlaya, Estado de Mxico, y el asesinato de 6 estudiantes
por parte de la polica y la posterior desaparicin de 43 alumnos de la
Escuela Normal de Ayotzinapa en el municipio de Iguala, en el Estado
de Guerrero, fueron el detonador de una grave crisis poltica que ha
roto el equilibrio que exista entre los diversos componentes del sistema
poltico.

Las manifestaciones de esa crisis son el descontento ante la accin

gubernamental por las omisiones y errores que llevaron a la desaparicin
de los estudiantes y el desencanto con la figura del presidente Pea, por
una serie de episodios que sugieren conflicto de intereses y corrupcin;
la prdida de legitimidad de los partidos polticos, especialmente la
dirigencia del PRD (el cual tena la Presidencia municipal de Iguala y el
Gobierno de Guerrero) lo cual ha dejado una izquierda debilitada y sin
interlocutores vlidos; la prdida de confianza en las instituciones del
Estado ya que, como indica el caso de Iguala, estn en contubernio con
el crimen organizado; la intensa movilizacin en las calles, sin voceros
identificados, actuando a partir de los nuevos medios de comunicacin;
el posicionamiento crtico de intelectuales y analistas que han puesto
sobre la mesa problemas derivados de la debilidad o inexistencia de un
verdadero Estado de derecho en el pas. Para completar el cuadro, un
grupo de choque conocido como los anarquistas y sindicatos tradi-
cionalmente violentos como la Coordinadora Nacional de Trabajadores
de la Educacin (CNTE) han llevado a cabo actos de violencia en diversas
regiones, sobre todo en el sur del pas, irrumpiendo en manifestaciones
pacficas y provocando la intervencin de la fuerza pblica. La violencia
ha tocado los intereses de trabajadores y empresarios, en particular los
dedicados al turismo, quienes al exigir el mantenimiento del orden son
indirectamente caldo de cultivo para fortalecer tendencias a favor de
medidas autoritarias, tanto al interior del partido en el Gobierno como
en sectores sociales diversos, en particular empresariales. La crisis poltica
en el pas ha recibido una cobertura muy amplia de los medios de comu-
nicacin internacionales y una mayor atencin de los Centros de Estudio
y Anlisis sobre Mxico que se encuentran en Estados Unidos y Europa.

OLGA PELLICER
15
2015
 As, Mxico se coloc bajo un escrutinio internacional intenso, no por sus
promesas en materia econmica, sino por las incertidumbres que produ-
ce la situacin existente en materia de seguridad.

Dentro de las consecuencias positivas de esta crisis se puede citar el

mayor esfuerzo de acadmicos y analistas polticos por identificar los pro-
blemas ms acuciantes que alimentan el descontento social. Uno de ellos
es el de la inoperancia del sistema de justicia. Una institucin respetada,
como el Instituto Nacional de Geografa y Estadstica (INEGI), ha dado a
conocer datos muy inquietantes sobre el particular: en el ao 2013 se
cometieron 3,3 millones de delitos en el pas. Una cifra que va en ascen-
so cuando se compara con lo que suceda en 2011. Ms preocupante
que ese crecimiento es el hecho de que de todos esos delitos solo en el
6% de los casos se inici una investigacin y prcticamente en la mitad
de los mismos no ocurri nada con la averiguacin o denuncia que se
present. Por lo tanto, un elemento que ayuda a entender la penetracin
del crimen organizado en el tejido social y las instituciones pblicas es el
hecho de que no hay circunstancias para disuadir a posibles delincuen-
tes; la sancin raramente existe.

El segundo problema que se analiza cada vez con mayor detenimien-

to es el de la corrupcin. De acuerdo con el ndice de Percepcin
de la Corrupcin 2014, de la conocida organizacin Transparencia
Internacional, Mxico ocupa el lugar 106 entre 177 pases encuestados.
La corrupcin es un problema mayor aqu que en Colombia (94), Brasil
(72) y, desde luego, Chile (22). A su vez, segn la oficina contra las
Drogas y el Delito de las Naciones Unidas en un pas con altos niveles de
corrupcin, donde se encuentra Mxico, de cada inversin productiva el
20% se va a los bolsillos de funcionarios, empresarios o ambos segn el
caso. La imagen internacional, que con tanto cuidado se intent mejorar
al inicio de la Administracin de Pea Nieto, se torn de nuevo negativa.
Al finalizar el ao 2014, la mirada crtica sobre lo que est ocurriendo
en Mxico se haba generalizado. El artculo titulado Cuando el crimen
no se persigue, de la conocida revista britnica The Economist (18
de octubre de 2014), despus de referirse al hecho de que Pea Nieto
haba dado prioridad a las reformas econmicas dejando atrs la ley y el
orden, sealaba: Tres palabra duras resumen el reto que ahora enfrenta
el presidente Pea y Mxico en su conjunto: impunidad, rendicin de
cuentas y gobernabilidad. Estas palabras ilustran bien la manera directa
de referirse a los problemas de Mxico que han dominado las decenas
de reportajes en la prensa internacional publicados, sistemticamente,
desde el ltimo trimestre de 2014. Particularmente notorios son los apa-
recidos en el Wall Street Journal, Financial Times y El Pas. En el caso del
primero, llama la atencin la informacin sobre aspectos de corrupcin
en las filas ms altas del Gobierno.

La volatilidad de la mencionada prensa y la rapidez con que la orienta-

cin de sus informaciones puede cambiar de rumbo es conocida. Sera
un error, sin embargo, desconocer que, hoy por hoy, existe una imagen
dual de Mxico: la de un pas atractivo para la inversin extranjera y
el turismo, la cual promueve activamente el Gobierno, y la de un pas
donde la violencia, la corrupcin y la impunidad estn presentes y, por lo
tanto, el riesgo de llevar a cabo negocios es mayor. Con tales preocupa-
ciones en el horizonte se ha llegado a las campaas electorales para las
elecciones intermedias de junio de 2015.

INTRODUCCIN
16 MXICO: LOS RETOS DE UN FUTURO INCIERTO
2015
d) A mitad de sexenio: las incertidumbres

Las elecciones intermedias de junio de 2015 representan un momento

crucial para determinar el margen de maniobra que tendr el Gobierno
de Pea Nieto para implementar, con mayor o menor xito, las reformas
aprobadas. Se trata de los comicios ms grandes en la historia del pas,
ya que por primera vez un proceso federal coincide con tantas elecciones
a nivel local y estatal. Entre ellas, las de mayor significado son las que
renuevan la totalidad de la Cmara de Diputados (500), una de cuyas
funciones es la aprobacin del presupuesto anual de la federacin); los
gobernadores de 9 estados, algunos de gran peso econmico, como
Nuevo Len, y otros de gran conflictividad poltica, como Michoacn;
y las elecciones de los Delegados y Asamblea Legislativa del Distrito
Federal, el centro del poder poltico del pas y por aos bastin de la
izquierda encabezada por el PRD. Un reto para la celebracin de estas
elecciones es el mantenimiento del orden para la celebracin de las mis-
mas en estados muy conflictivos como Guerrero, Oaxaca, Tamaulipas y
Michoacn. En el caso del primero, la violencia es permanente y algunos
sectores del magisterio, opositores de la reforma educativa, han decla-
rado su oposicin a la celebracin de elecciones. En todo ello va de por
medio el prestigio y legitimidad del Instituto Nacional Electoral, creado
como parte de la reforma poltico-electoral promulgada en enero de
2014.

El ambiente que acompaa estas elecciones es muy distinto al del entu-

siasmo y nimo constructivo que estuvo presente al firmarse el Pacto
por Mxico. Los Partidos ya no son los mismos en su unidad interna,
representatividad y legitimidad. El caso ms evidente es la pulverizacin
del partido de izquierda, el PRD. Sus divisiones internas se acentua-
ron, en parte como resultado de las negociaciones al interior del Pacto
por Mxico pero, sobre todo, por la responsabilidad del partido en los
problemas de Guerrero, donde el PRD encabezaba, entre otros, la pre-
sidencia municipal de Iguala y la gubernatura del Estado. El abandono
del partido por parte de algunas de sus figuras ms emblemticas, como
Cuauhtmoc Crdenas o Marcelo Ebrard, es solo una faceta del proble-
ma. Lo ms serio es la participacin en estas elecciones de una escisin
del partido, el Movimiento de regeneracin Nacional (Morena), que es
el grupo de Andrs Manuel Lpez Obrador, el dirigente ms carismti-
co de la izquierda, quien con alta probabilidad quitar votos a lo que
queda del PRD. Esto no significa que pueda recuperar la fuerza que tuvo
en la contienda electoral de 2006, cuando estuvo muy cerca de ganar la
presidencia. Su figura despierta preocupaciones en quienes lo ven como
posible beneficiario de la fase descendente en que se encuentra la popu-
laridad de los otros partidos. Esto no ocurrira en las prximas elecciones,
sino en las presidenciales del 2018. Las especulaciones sobre los espacios
que se abren para el avance de Lpez Obrador constituyen uno de los
elementos de mayor incertidumbre para algunos analistas particularmen-
te temerosos del regreso del populismo a la conduccin de Mxico.

Un caso distinto es el del PAN. Este partido, el aliado central de Pea

Nieto para la aprobacin de las reformas constitucionales, atraviesa un
periodo de grandes divisiones internas. A esto se une la dificultad para
recuperar una identidad propia que le permita desbancar al PRI en la
Cmara de Diputados, o al PRD en la ciudad de Mxico. No es tarea
sencilla. Las divisiones internas del partido son muy grandes y, aunque el

OLGA PELLICER
17
2015
 contenido de algunas de las reformas estructurales como la energtica
estuvo ms inspirado por el pensamiento del PAN que el del PRI, el hecho
es que, ahora, aquellas son motivo de orgullo del actual Gobierno y no
de un partido de la oposicin.

Ms all de la situacin partidaria, el dato sobresaliente en la vida poltica

de Mxico en la actualidad es el descontento con el sistema poltico, en
particular con el Gobierno y los partidos. El descontento de la ciudadana
consta en las encuestas de opinin, en los escritos y comentarios en los
medios de comunicacin, en las conversaciones y en los comentarios
a pie de calle. La popularidad del presidente es muy baja y la falta de
confianza en la capacidad de su equipo para responder a la falta de
credibilidad y a las acusaciones de corrupcin persiste. En unos cuantos
meses, Mxico ha pasado de un pas que se atrevi a cambiar a uno
pleno de indignados. Segn las encuestas, la situacin es ms acentua-
da en el caso de los lderes, es decir, el sector con mayores niveles de
educacin y mayor reconocimiento pblico. Tanto Gobierno como par-
tidos llevaron a cabo una intensa propaganda electoral para combatir el
abstencionismo una tendencia que cobra fuerza entre grupos intelec-
tuales y la anulacin del voto. Ahora bien, la abstencin o la anulacin
del voto favoreceran al partido que tiene un voto duro ms asegurado
que es el PRI. Aunque la simpata por Pea Nieto se mantiene muy baja,
la capacidad operativa del partido para conseguir el voto es muy alta y
la unidad interna se ha mantenido con gran disciplina ante la seleccin
de candidatos. La pregunta entonces es si el triunfo en medio de un
ambiente de abstencionismo y sin que disminuya el descontento hacia la
clase poltica es suficiente para recuperar la confianza y credibilidad que
el Gobierno necesita para continuar la implementacin de las reformas.

En ese panorama, el factor que mayormente puede contribuir a recupe-

rar la confianza en el Gobierno es el crecimiento econmico prometido a
comienzos del sexenio. Dos factores se deben tomar en cuenta para eva-
luar sus posibilidades. El primero, y ms difcil de medir, es la influencia
de la crisis poltica sobre la inversin privada nacional y extranjera. Desde
octubre del ao pasado, el Banco de Mxico dej sentir su preocupacin
al sealar en su informe que los recientes acontecimientos sociales
podran deteriorar los niveles de confianza de los agentes econmicos
locales y extranjeros con su consecuente efecto adverso sobre la inver-
sin. Otras voces, como la del reconocido Centro de Investigacin sobre
el Desarrollo (CIDAC), consideran que no se debe subestimar la insegu-
ridad como riesgo econmico. Cierto que grandes compaas petroleras
estn acostumbradas a trabajar en pases inseguros. Sin embargo, en el
caso de Mxico, el contubernio entre las instituciones gubernamentales
y financieras con el crimen organizado, que se presume existe a diversos
niveles y diversos estados de la repblica, otorga a ese riesgo caractersti-
cas especiales que s pueden afectar decisiones en materia de inversin.

El punto central para el futuro de la economa a corto y mediano plazo

es, segn varios observadores, los precios del petrleo. Cierto que la con-
tribucin de la industria petrolera al PIB es de solo 6%, mientras que las
exportaciones de crudo no superan el 12% del total de exportaciones,
principalmente manufacturas. Pero, debido a la baja y desigual recau-
dacin fiscal en Mxico, lo cual no fue remediado por la reforma fiscal
de 2013, el petrleo representa el 30% de los ingresos del Gobierno
federal. Tal es el antecedente de recortes presupuestarios que se han

INTRODUCCIN
18 MXICO: LOS RETOS DE UN FUTURO INCIERTO
2015
decretado, a partir del presente ao, la cancelacin de proyectos emble-
mticos como era el tren de alta velocidad entre la ciudad de Mxico y
Quertaro y el anuncio de la elaboracin de un presupuesto cero a
partir del prximo ao 2016, lo que augura una restriccin an mayor
del gasto pblico. A menos que se manifieste un gran entusiasmo por
parte de los inversionistas privados nacionales y extranjeros, alcanzar
un crecimiento de ms del 3% del PIB se ve difcil. Por lo que toca a
los hidrocarburos, es dudoso que las inversiones alcancen el nivel que
se esperaba. Segn algunas estimaciones, el barril de petrleo tendra
que estar en torno a los 77 dlares para que la mayora de los proyectos
energticos sean rentables. Sin embargo, el precio de la mezcla mexicana
de crudos para exportacin ha cado un 42% hasta llegar a 40 dlares,
frente a los 79 previstos en el presupuesto del 2015. A no ser que ocurra
un evento geopoltico dramtico que reduzca la oferta mundial de crudo,
piensan los expertos, los precios se mantendrn bajos a corto y medio
plazo, ya que la actual produccin de crudo excede la demanda mundial.

Ese panorama un tanto sombro surge frecuentemente en el caso del pre-

cio de las materias primas. Lo que lastima el estado de nimo en Mxico
es que, como ya habamos sealado, la importancia del factor externo no
parece tomarse en cuenta y, por lo tanto, hay un contraste entre lo que se
vaticin y lo que ocurrir a corto y medio plazo. Sin duda es positivo haber
puesto fin al monopolio de Pemex e invitar a la inversin privada, pero el
bienestar que se prometi quiz no llegue durante el sexenio de Pea
Nieto. Sea como fuere, un buen resultado para el PRI en las elecciones
intermedias, la recuperacin econmica en Estados Unidos y una llega-
da menor, pero significativa, de inversin privada nacional y extranjera
alentara un crecimiento del PIB, quiz no espectacular, pero lo suficiente
para dar posibilidades al actual Gobierno de mantener la estabilidad eco-
nmica y poltica y concentrarse en reformas que urgen para asegurar la
gobernabilidad y mantener el Estado de derecho. El fortalecimiento de las
acciones de la sociedad civil desempeara un papel importante en este
escenario favorable que no puede darse por asegurado.

e) El resultado de las elecciones: siguen las incertidumbres

Los resultados de las elecciones del 7 de junio de 2015 arrojaron resulta-

dos sorpresivos y contradictorios que han sido interpretados de manera
muy distinta por acadmicos y comentaristas polticos. Por una parte,
algunos consideran que se dio un espaldarazo al presiente Pea Nieto y
sus reformas al haber conquistado el PRI y sus aliados la mayora en la
Cmara de Diputados, lo que permitir implementar sin problemas el
nuevo presupuesto y las reformas pendientes. Por la otra, el hecho de que
un candidato independiente haya ganado la gubernatura de uno de los
estados ms industrializados y ricos del pas, Nuevo Len, ha dado, segn
algunos, un golpe de muerte a los partidos tradicionales al demostrar que
se puede prescindir de ellos y su mala fama de corrupcin e ineficiencia.
Finalmente, los buenos resultados en el Distrito Federal para Morena, el
partido de Lpez Obrador, inquietan a quienes consideran que se ensan-
cha la puerta para este en las elecciones presidenciales de 2018.

Llevar tiempo evaluar con certeza el efecto de los resultados electorales.

Lo cierto es que todo depender de los logros que alcancen las nuevas
fuerzas que han irrumpido en el terreno poltico. Por lo pronto, interesa

OLGA PELLICER
19
2015
 referirse a las preocupaciones sobresalientes que persisten despus de
las elecciones. La primera se refiere al clima poltico en que se celebra-
ron. Hasta momentos antes de que iniciara la instalacin de casillas, en
dos estados de la repblica, Oaxaca y Guerrero, haba dudas sobre la
posibilidad misma de llevarlas a cabo. Finalmente, fue posible instalarlas
y ejercer el voto, con la excepcin de algunos poblados menores. Sin
embargo, no se puede olvidar que fue necesaria la presencia del ejrcito
en ambos estados y largas negociaciones con grupos de activistas radica-
les (CNTE) para que eso sucediera. En el proceso de negociacin con la
CNTE, se advirti gran capacidad de chantaje por parte de los activistas
y una actitud demasiado conciliatoria por parte del Gobierno que lleva a
preguntarse cunto concedi a fin de salvar las elecciones y cunta es la
autoridad que mantiene para conducir algo tan delicado como es la edu-
cacin pblica.

La segunda preocupacin se refiere al grado en que las elecciones con-

tribuyeron a recuperar la confianza en Mxico de la opinin pblica
internacional. En sentido contrario a quienes vieron las elecciones como
un triunfo del grupo en el poder, la mirada de la prensa internacional
fue escptica. Un rpido recorrido sobre los principales diarios como
The New York Times, El Pas o The Guardian revela que los reportajes
siempre se refirieron a las situaciones de violencia que precedieron la
jornada electoral, el malestar por la corrupcin y el descontento social
que precipit el triunfo de los candidatos independientes. La tercera
preocupacin y quiz la ms seria se refiere al futuro del crecimiento
econmico del pas. Mientras la atencin se volc sobre las elecciones,
en el terreno de la economa la situacin sigui siendo perturbadora.
Nada bueno se espera de la produccin mexicana de petrleo, que
sigue bajando, y de la consiguiente merma en los ingresos fiscales. Los
precios del petrleo a nivel internacional no se recuperan. Ante el difcil
panorama, se informa de que se han ofrecido an mayores beneficios
a los inversionistas extranjeros para que mantengan su inters en par-
ticipar en la exploracin y explotacin de aguas someras. La primera
ronda para dicha participacin tendr lugar pronto; no se ha percibido
gran entusiasmo por parte de los inversionistas. Finalmente, aunque
los resultados electorales muestran la lealtad del voto duro hacia el PRI,
no se puede ignorar el grado en que esto es coyuntural. En las zonas
ms desfavorecidas del pas, dicha lealtad responde ms a la compra
del voto que se llev a cabo de diversas maneras durante la campaa
electoral que a la satisfaccin ciudadana con el partido en el poder. La
distancia entre el malestar ciudadano y la accin gubernamental no se
cierra.

Ms all del comportamiento de los problemas econmicos y polticos

que hemos sealado, el futuro de Mxico no puede preverse haciendo
abstraccin de sus relaciones con el exterior. Estas dependen, en gran
medida, de la flexibilidad y eficiencia de las agencias gubernamentales
y de los empresarios mexicanos para posicionar al pas en un contexto
internacional de cambios bruscos. Se trata de mantener y profundizar el
entendimiento con sus socios prioritarios por motivos econmicos, socia-
les y geopolticos, que son Estados Unidos y Centroamrica. Asimismo,
de diversificar las relaciones hacia los nuevos polos de poder econmico
que ahora se encuentran en Asia y de aprovechar mejor el denso tejido
institucional que se tiene con Europa, el segundo socio, aunque lejos de
Estados Unidos, en materia de comercio e inversin.

INTRODUCCIN
20 MXICO: LOS RETOS DE UN FUTURO INCIERTO
2015
II. LAS RELACIONES EXTERIORES

a) Mxico y Estados Unidos: relacin intensa, gobiernos

distantes

La relacin con Estados Unidos tiene niveles de intensidad que no

comparte ningn otro pas en el mundo. El 78,5% de las exportacio-
nes mexicanas se dirigen a ese pas de donde provienen el 49% de las
importaciones. Existe una integracin productiva entre sectores muy
importantes para Mxico, como son el automotriz y el aeroespacial; alre-
dedor del 10% de la poblacin mexicana habita en los Estados Unidos
y sus remesas son parte importante de la balanza de pagos; de all pro-
viene la mayora de inversiones y turismo; la cooperacin en materia de
seguridad en la lucha contra el narcotrfico es fundamental, y la droga
que se produce o transita por el territorio mexicano tiene como destino
a los consumidores estadunidenses; el atractivo del sueo americano
hace de Mxico pas de transmigrantes que ingresan por la frontera sur
con la esperanza de llegar a l.

Esa intensa relacin no tiene su contraparte en un dilogo poltico igual-

mente intenso a nivel gubernamental en el presente siglo. Con excepcin
de los primeros meses del Gobierno de Fox, la relacin Mxico-Estados
Unidos ha sido distante, en momentos rspida y en otros monotemtica,
como lo fue durante el Gobierno de Caldern, cuando estuvo centrada
fundamentalmente en el tema de la seguridad. Ello no significa que el
manejo cotidiano de los diversos problemas que surgen en una relacin
tan intensa no reciba atencin. La red consular de Mxico en Estados
Unidos, compuesta por ms de 50 consulados de carrera u ordinarios,
ejecuta miles de acciones cada da. Gran nmero de ellas para dar asis-
tencia los mexicanos que viven all. Sin embargo, el entendimiento entre
los gobiernos para fijar los grandes principios que deben guiar una rela-
cin tan excepcional no existe.

Durante los aos noventa, cuando con motivo de la firma del Tratado
de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) el concepto de coope-
racin en Amrica del Norte estuvo en auge, la Comisin Bilateral,
mecanismo que reuna cada dos aos a prcticamente la totalidad del
gabinete de ambos pases, era una seal de la voluntad gubernamental
de acercarse a una relacin especial. Esto ha desaparecido, paralela-
mente al concepto de Amrica del Norte como espacio de integracin
econmica. Durante los dos aos y medio que lleva en el poder Pea
Nieto esa situacin no ha cambiado. Hubo una visita de Estado del pre-
sidente Obama a Mxico en mayo de 2013 que no fue correspondida,
hasta enero de 2015, por una visita oficial de Pea Nieto a Washington.
Este ltimo encuentro fue demasiado breve, mal comunicado, de escasos
resultados visibles. Lo realmente importante ocurri durante conver-
saciones absolutamente privadas que mantuvieron ambos presidentes
acompaados de un solo funcionario. Poco o nada se supo sobre lo que
all se dijo.

En la actualidad, la relacin gubernamental Mxico-Estados Unidos se

encuentra acotada a temas que, sin ser triviales, son de alcance limitado
como son la modernizacin de los pasos fronterizos y la cooperacin en
materia de educacin, innovacin tecnolgica e investigacin cientfica.

OLGA PELLICER
21
2015
 Esto ltimo se ha convertido en el centro de atencin de la agenda bila-
teral, con las limitaciones que imponen la reduccin de presupuestos
para la cooperacin en Estados Unidos y los obstculos para que los
estudiantes mexicanos accedan a las grandes ligas de investigacin en
aquel pas. Se ha optado por la organizacin de cursos ad hoc de carc-
ter tcnico para lograr una rpida capacitacin en el idioma y adquirir
habilidades especficas en estancias cortas. Quiz se logre as la meta que
se ha fijado de 100.000 estudiantes mexicanos en Estados Unidos para el
2020.

Desde el punto de vista econmico, nada importante ha sucedido des-

pus que se anunci, durante la visita de Obama en 2013, la creacin
de un Grupo Binacional de alto nivel para dialogar y buscar acuerdos
sobre cmo acompaar los esfuerzos del sector privado para la mayor
integracin econmica de ambos pases. Las declaraciones sobre los
pocos encuentros de dicho grupo son puramente retricas. Por lo que
toca al tema de la seguridad, la informacin es muy opaca. No se cuenta
con informacin, por ejemplo, sobre lo que ha ocurrido con la Iniciativa
Mrida, si se renov, si se modific su mandato, si se llev a cabo una
muy necesaria evaluacin de sus resultados, de su impacto positivo o
negativo sobre las situaciones en las que se quera incidir. Sin embargo,
la captura de grandes capos del narcotrfico en Mxico y la manera en
que ocurren sugiere que la cooperacin en materia de inteligencia conti-
na y es exitosa.

Un tema sobre el cual la informacin se soslaya es el trfico de armas

que tiene efectos muy negativos sobre el poder de las organizaciones
criminales y, en general, sobre un ambiente en el que hay focos rojos
de grupos civiles deseosos de estar armados, como las autodefensas
de Michoacn o Guerrero. En los crculos oficiales de Estados Unidos
prefieren voltear el rostro cuando se aborda en pblico este problema.
La presencia en el Gobierno de Texas de un conocido defensor de la
Asociacin del Rifle no augura nada bueno para las posibilidades de
mayor control. Hasta ahora, las opiniones pblicas de funcionarios
estadunidenses sobre la crisis poltica mexicana han sido moderadas. La
mirada crtica proviene de prensa escrita y televisin. Notorios han sido
los reportajes que han aparecido en el New York Times y Wall Street
Journal desde enero de 2015. Adems de un conocimiento detallado
de los puntos dbiles de los polticos mexicanos, dichos reportajes
hablan de una preocupacin ms all de lo comn sobre el tema de la
corrupcin. Sirven como detonadores para activar en Mxico las opinio-
nes de analistas y formadores de opinin.

En materia de migracin, tema siempre presente en la relacin Mxico-

Estados Unidos, ha tenido lugar un cambio cualitativo con la accin
ejecutiva adoptada por Obama a finales de 2014 para conceder la regu-
larizacin a cinco millones de indocumentados en Estados Unidos, la
mayora corresponder, sin duda, a mexicanos. La audacia de esta accin
no oculta el hecho de que bajo el Gobierno de Obama la deportacin
de mexicanos ha sido muy alta (ms de dos millones de personas) ni que
hay una serie de limitaciones para la regularizacin, entre ellas su carc-
ter temporal, que permite albergar dudas sobre su verdadero alcance. La
posicin del Gobierno mexicano ha sido de fuerte reconocimiento pol-
tico a Obama y de asistencia a los mexicanos que podran regularizarse
para que cuenten con la documentacin exigida.

INTRODUCCIN
22 MXICO: LOS RETOS DE UN FUTURO INCIERTO
2015
En resumen, la relacin Mxico-Estados Unidos a nivel gubernamental
no refleja la intensidad de los lazos existentes entre los dos pases; no
se advierte voluntad, por ninguna de las dos partes, de darle prioridad
y trazar una hoja de ruta para llegar a objetivos previamente acordados.
Lo anterior no significa que no sigan adelante intercambios muy impor-
tantes entre inversionistas de ambos pases, vendedores y compradores
de droga, empleadores estadunidenses y trabajadores mexicanos con o
sin documentos. Ms an, buen nmero de quienes han asesorado res-
pecto a reformas y rganos reguladores en materia de energa en Mxico
pertenecen a grandes compaas estadunidenses. De esa manera siguen
vinculndose estrechamente Mxico y Estados Unidos, el papel de los
gobiernos en el proceso no es lo relevante.

b) Centroamrica, un problema creciente

Hace tiempo que la migracin de centroamericanos pasando por Mxico

constituye un problema sin que existan canales institucionales para un
manejo subregional del mismo. La situacin comenz a adquirir mayor
visibilidad a partir de 2010 con el asesinato de 72 migrantes centro-
americanos a manos del crimen organizado, ocurrido en San Fernando,
Tamaulipas. En el primer semestre de 2014, la elevacin inusitada del
nmero de nios, principalmente centroamericanos, que atraves la
frontera mexicana para ir a Estados Unidos, provoc una crisis humani-
taria que prendi la alarma en los estados fronterizos de ese pas y en
Washington. El presidente Obama convoc entonces a los presidentes
de los tres pases de origen de los migrantes infantiles: Guatemala, El
Salvador y Honduras, al mismo tiempo que solicit la ayuda urgente del
presidente mexicano para el control de su frontera sur.

Los nuevos esfuerzos de Mxico para el control de la frontera sur se dan

en un contexto interno y externo muy complejo. Internamente, por la
situacin de violencia e inestabilidad existente en varios estados situados
en el sur del pas; externamente, por el deterioro de la situacin eco-
nmica y social de Centroamrica en los ltimos aos, la cual ha sido
devastadora. El istmo atraviesa problemas muy diversos que van, desde
la sequa que afecta sus tierras de cultivo, hasta los efectos del crimen
organizado, agudizado por las mafias procedentes de Mxico que operan
en los territorios por donde circula la droga proveniente de Sudamrica.
Como resultado de todo ello, los ndices de violencia en pases como
Honduras son los ms elevados del mundo. Centroamrica es hoy una
de las regiones donde el crimen y la violencia se encuentran por encima
del ndice existente en frica.

A su vez, la polarizacin poltica interna de Estados Unidos no permite

poner en pie un programa de ayuda que Centroamrica necesita para
atenuar, que no poner fin, el anhelo de sus habitantes de irse hacia el
pas del norte. Cierto que Obama, segn acaba de reiterar en la Cumbre
de Panam, ha prometido la suma de mil millones de dlares para un
programa de ayuda a la regin. Hasta ahora, el Congreso no lo ha auto-
rizado. La cifra, siendo alta, no tiene los niveles necesarios para revertir
las enormes carencias que sufre la regin, pero aun as, lo ms proba-
ble es que el Congreso, decidido a entorpecer todos los proyectos del
Ejecutivo, no lo apruebe. En tales circunstancias, la posibilidad de que el
Gobierno mexicano cumpla con la tarea de detener el flujo migratorio es

OLGA PELLICER
23
2015
 una misin imposible. Se est intentando llevarla a cabo, lo que produce
presiones y descontentos de todo tipo, sin que se logre alcanzar el xito.
Basta recordar que en la frontera entre Mxico y Estados Unidos, a pesar
de los enormes recursos invertidos por este ltimo para alzar vallas, poner
detectores, sobrevolar la zona y colocar a miembros de la guardia nacio-
nal, los flujos de migrantes continan. Los problemas de la frontera sur
de Mxico se estn convirtiendo en uno de los aspectos ms difciles de
manejar en la relacin triangular Estados Unidos-Mxico-Centroamrica.

c) La diversificacin hacia Asia y Europa

Los cambios ocurridos en el mundo durante el presente siglo, en par-

ticular el grado en que el poder econmico se traslad de Occidente a
Oriente, hace de la poltica de diversificacin una meta obligada de la
poltica exterior de Mxico. Por la estrecha imbricacin socioeconmica
con Estados Unidos, la diversificacin en este caso tiene un significado
particular. Obliga a combinar la relacin con el poderoso vecino del norte
con el acercamiento ms decidido a los nuevos espacios de dinamismo
econmico.

En trminos estrictamente econmicos, la diversificacin ya ocurri en

el mbito del comercio. De 1994 a 2014 las importaciones mexicanas
se diversificaron significativamente con una cada de la participacin de
Estados Unidos (del 69,1% al 48,8%), un aumento notable de la impor-
tancia de los pases de Asia-Pacfico (del 12% al 28,5%). En contraste,
la concentracin por el lado de las exportaciones se mantuvo casi sin
cambios. Mxico sigue enviando cerca del 80% de sus exportaciones a
Estados Unidos. Desde el punto de vista de la inversin, la diversificacin
tambin ha ocurrido. Mientras en el periodo 1980-1993 el 61% pro-
vino de Estados Unidos, en las siguientes dos dcadas su participacin
porcentual baj a 47,6%, mientras que la importancia relativa de la
inversin europea aument en forma gradual pero constante. A diferen-
cia de otros pases de Amrica latina, en el caso de Mxico no ha habido
una entrada importante de inversiones de China; los pases asiticos con
mayor presencia de inversiones en Mxico son Japn y Corea del Sur. El
hecho de que la diversificacin de importaciones no se haya visto acom-
paada de una diversificacin de las exportaciones nos habla de uno de
los problemas sobresalientes del comercio exterior de Mxico en la actua-
lidad: dficit comercial grande con los pases asiticos, sobre todo China.

A partir del ingreso de China en la OMC, Mxico comenz a resentir la

competencia del gigante asitico en su principal mercado para exporta-
ciones; en 2003 fue desplazado por China como segundo exportador
en el mercado estadunidense. Internamente, la presencia de los pro-
ductos chinos se hizo cada vez ms notoria. China se transform en el
segundo proveedor de Mxico, alcanzando una participacin del 16,6%
de las importaciones en el 2014. En la percepcin de gran nmero de
mexicanos, se trata de bienes de consumo de poco valor. En la reali-
dad, se trata sobre todo de bienes intermedios bastante sofisticados,
que son incorporados a las exportaciones mexicanas a Estados Unidos.
Tomando como referencia datos de la Secretara de Economa, la relacin
de exportaciones-importaciones con China en el ltimo lustro ha sido
de 10 a 1. En 2014 el dficit alcanz la cifra rcord de 60.300 millones
de dlares. Incrementar las exportaciones para equilibrar ese dficit se

INTRODUCCIN
24 MXICO: LOS RETOS DE UN FUTURO INCIERTO
2015
hace muy cuesta arriba, tomando en cuenta la escasa agresividad de los
empresarios mexicanos cuando se trata de actuar fuera del permetro de
confort que ofrece Estados Unidos, la distancia, la falta de infraestructura
logstica y el desconocimiento del pblico mexicano sobre la historia y la
cultura de ese pas asitico.

Se requiere, entonces, de una relacin con nuevos propsitos que alien-

te, entre otras cosas, mayores inversiones y turismo chino en Mxico, no
solo para equilibrar el dficit comercial, sino tambin para subir el nivel
de la relacin con quien pronto ser la segunda economa del mundo y
tiene una voz decisiva para el futuro de numerosos problemas globales,
como son el cambio climtico, la seguridad energtica y el mantenimien-
to de la estabilidad en todo el litoral del Pacfico. Sin embargo, la relacin
poltica entre Mxico y China dista mucho de estar a la altura de los retos
econmicos y polticos que ese pas presenta. La relacin bilateral, esta-
blecida desde febrero de 1982, ha tenido numerosos altibajos sin que las
distintas iniciativas de cercamiento por parte de ambos gobiernos hayan
podido superar ese patrn errtico. La situacin fue particularmente
mala durante los gobiernos panistas que no lograron distinguir entre la
necesidad de responder a su clientela interna, muy temerosa de la com-
petencia china y los intereses a largo plazo que obligaban a una poltica
bien estructurada para lanzar el esfuerzo serio de insertar a Mxico en las
nuevas zonas de poder econmico.

Con la llegada simultnea al poder de Pea Nieto y Xi Jingpin las relacio-

nes comenzaron a cambiar. Cuatro encuentros presidenciales hablan de
un mayor inters y el deseo, por parte de China y Mxico, de aumentar
la participacin en los rubros de energa, minera, infraestructura, tele-
comunicaciones y turismo. Un desafortunado incidente vinculado con
problemas de poltica interna llev a cancelar el proyecto de tren rpido
Mxico-Quertaro, que haba obtenido mediante licitacin un consorcio
chino. A pesar del malestar que ello provoc en la relacin, durante su
ltima visita a China Pea Nieto obtuvo importantes lneas de crdito
para dinamizar las relaciones entre ambos pases. Aunque queda mucho
camino por recorrer para que China tenga en Mxico la presencia que
tiene en otros pases latinoamericanos, es de prever que ocurra un
aumento de su importancia en la economa mexicana, no solamente a
travs de sus exportaciones.

El otro espacio de diversificacin para Mxico es, sin lugar a dudas,

Europa. A diferencia de China, sobre la cual reina la ignorancia en la
mayora de empresarios y del conjunto de la poblacin en general sobre
su historia, cultura, logros y enorme potencial econmico, Europa ha
estado siempre en el imaginario mexicano. Es a quien se hace referen-
cia respecto a los valores que se profesan en el pas. Hacia all se volte
la mirada desde el siglo xix para hacer contrapeso a la presencia de los
Estados Unidos y recibir inspiracin para orientar la educacin, las nor-
mas jurdicas, el desarrollo de infraestructura que Mxico requera para
crecer como nacin. En la prctica, las relaciones no fueron fciles ni
amistosas. Desde la intervencin francesa hasta los reclamos del Reino
Unido con motivo de la expropiacin petrolera, Mxico debi enfrentar
conflictos, presiones e invasiones por parte de Europa. Aun as, el viejo
continente se mantuvo como esperanza para diversificar, destino de inte-
lectuales y en ocasiones refugio para los polticos que debieron salir de
Mxico hasta bien entrado el siglo xx.

OLGA PELLICER
25
2015
 En la actualidad, Europa sigue siendo el segundo socio econmico de
Mxico despus de los Estados Unidos, a pesar del fuerte empuje
de China que ha colocado a la Unin Europea en el tercer lugar desde
el punto de vista de importaciones. Sin embargo, la UE sigue siendo el
segundo en materia de inversiones y el primero en trminos de la
densidad de acuerdos existentes para fines tanto econmicos como
polticos. Desde finales del siglo pasado, las relaciones con Europa se
caracterizaron por el alto nivel de institucionalizacin alcanzado a travs
de la firma del Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea. Un docu-
mento que descansa en tres pilares bsicos: el acuerdo de libre comercio,
el de cooperacin y el de asociacin poltica. De ellos, el ms importante
ha sido el de libre comercio con una evolucin ms errtica del relativo
a la cooperacin y un dilogo relativamente menor, aunque no despre-
ciable, en asuntos de ndole poltica; el tema de los derechos humanos
encuentra all un nicho importante.

El aspecto llamativo de esta relacin tan institucionalizada es que el

efecto de los acuerdos firmados ha sido menor al esperado. Si bien
Europa mantiene su lugar como segundo socio econmico de Mxico,
la importancia relativa frente a Estados Unidos sigue siendo menor y las
relaciones no han dado el rpido salto cualitativo ocurrido en el caso de
los pases asiticos. La evolucin de las relaciones Unin Europea-Mxico
ha ido en continuo ascenso moderado, con excepcin de los aos desde
2008 hasta 2010 en que los efectos de la crisis se hicieron sentir provo-
cando una brusca cada. El ascenso lento se ha recuperado, sin que se
vislumbre hacia el futuro la posibilidad de un cambio de ritmo que per-
mita acercase ms al nivel que tiene Estados Unidos y evite el peligro de
caer por detrs de China, si esta materializa sus proyectos de inversin.

Desde la perspectiva bilateral, acercndose a pases especficos, se

advierte que la relacin de Mxico est concentrada en un nmero
relativamente pequeo de los 28 pases que hoy conforman la Unin
Europea. Esos pases son Alemania, Espaa, Francia, Pases Bajos y Reino
Unido. Las giras que Pea Nieto ha llevado a cabo por Europa sugieren
que la Unin Europea, como institucin que orienta en muchos campos
las relaciones exteriores del continente, no merece mucha atencin; el
presidente no se ha detenido en Bruselas, la sede de las instituciones
europeas. De manera evidente, Espaa es el pas con mayor presencia
econmica (30,8% del total de IED) y ms identidad cultural, no solo por
la enorme riqueza histrica que queda en Mxico de la poca colonial,
superior a cualquier otra existente en Latinoamrica, sino por la comu-
nidad del idioma y la huella que deja en el Mxico contemporneo la
presencia de exilados espaoles que contribuyen fuertemente a la crea-
cin de instituciones acadmicas como El Colegio de Mxico y el Fondo
de Cultura Econmica, por citar las ms reconocidas.

Esta situacin ha llevado a preguntarse si Espaa debera ser el eje de

una relacin especial que pavimente el camino para una relacin ms
intensa con Europa en su conjunto. Tal propuesta merece una considera-
cin ms detallada. El primer aspecto a considerar es el de los cambios
ocurridos en Europa como resultado de la crisis econmica que la afec-
ta, sin encontrar todava una solucin definitiva, desde 2008. Como se
sabe, Espaa ha sido uno de los pases ms golpeados por el descenso
de la actividad econmica y, por lo tanto, de sus ndices de crecimien-
to, uno de los ms bajos dentro de la UE, de lo que apenas comienza

INTRODUCCIN
26 MXICO: LOS RETOS DE UN FUTURO INCIERTO
2015
a recuperarse. Los niveles de desempleo, que afectan particularmente
a la juventud; la restriccin del gasto pblico con efectos muy serios en
la educacin y los servicios de salud; la reduccin a niveles muy bajos de
sus programas de cooperacin internacional, como el que se ejerca a
travs del Secretariado de Cooperacin Iberoamericana son, entre otros,
ejemplos de los costos tan altos de la recesin econmica.

A los problemas anteriores se aade la crisis poltica, resultado de los

problemas econmicos y los escndalos de corrupcin que han explo-
tado en las filas ms altas de los partidos polticos y de la que no ha
escapado la familia real; el desencanto e indignacin de la ciudadana
con los partidos polticos tradicionales y las incertidumbres sobre el futu-
ro poltico, dado el surgimiento de nuevas opciones, como Podemos. Ese
partido, con un avance inesperado, frescura y nuevas propuestas puede
ganar los votos de los jvenes a quienes tanto afecta el desempleo y
modificar en las prximas elecciones el cuadro tradicional de la poltica
espaola. A todo ello cabe aadir la complejidad que conllevan las rei-
vindicaciones de las autonomas, cuyo ejemplo ms notorio es Catalua.
As, Espaa atraviesa una crisis poltica y econmica que, en algunos de
sus rasgos, recuerda a la mexicana. Despierta, por lo tanto, interrogantes
sobre su futuro y lleva a preguntarse sobre el mantenimiento, o no, de
sus mrgenes de maniobra para ser el mejor vocero de Amrica latina en
las instituciones europeas.

El segundo aspecto a considerar es el de las asimetras existentes entre

Mxico y Espaa que se advierten, por ejemplo, en la existencia de capi-
tal humano para delinear planes de largo plazo. Mientras Espaa tiene
grandes habilidades en ese terreno, no ocurre lo mismo en Mxico,
donde la debilidad de grupos de pensamiento, sobre todo en el mbito
de la poltica exterior, es notoria. La misma asimetra se encuentra en
muchos otros campos, por ejemplo ciencia y tecnologa en el ramo de las
comunicaciones, energas alternativas e incluso el uso del poder suave
a travs de la enseanza del espaol. Mientras que Espaa ha colocado
los Institutos Cervantes como referencia necesaria al hablar del espaol
alrededor del mundo, Mxico no acaba de aterrizar sus Institutos Mxico
cuyo nombre especfico, Octavio Paz u Alfonso Reyes, todava est en
duda. Ante la ausencia de proyectos bien estructurados sobre lo que
Mxico espera de sus relaciones con el exterior, la simple apertura de
oportunidades a socios privilegiados llama a la cautela. Para que tenga
sentido dicha apertura debe ser parte de un proyecto integral que hoy
por hoy no existe. Lo deseable sera irlo delineando conjuntamente con
quienes tienen mayor experiencia en planeacin estratgica fijando,
paulatinamente, los mejores puntos de encuentro para los intereses
simultneos de una y otra parte.

Lo anterior no significa que la existencia de tal proyecto sea la condicin

sine qua non para fortalecer el futuro de las relaciones econmicas Mxico-
Espaa. Muchos factores, entre ellos la urgencia espaola de encontrar en
el exterior motores de crecimiento, as como la presencia en el empresa-
riado mexicano de intereses cruzados con Espaa, llevan a pensar que su
papel como el principal inversionista europeo en Mxico se mantendr. Al
igual que en otros casos, como con Estados Unidos, la influencia de gran-
des lneas trazadas por los gobiernos o los grupos de pensamiento no ser
lo definitivo. El problema, entonces, es quedar al arbitrio de intereses parti-
culares no siempre coincidentes, coordinados o benficos.

OLGA PELLICER
27
2015
 III. CONCLUSIONES

Al cumplirse tres aos de la eleccin del PRI despus de 12 aos de

Gobierno panista, la incertidumbre es lo que mejor define el futuro
econmico y poltico del pas. Al iniciarse el Gobierno, un buen arran-
que desde el punto de vista meditico y de estrategia poltica (el Pacto
por Mxico) dio lugar a la aprobacin de una serie de reformas de gran
calado, la educativa y la energtica quiz las de mayores consecuencias,
cuya implementacin ha resultado bastante ms compleja de lo previs-
to. Polticamente, por el desmoronamiento de las alianzas polticas de
los primeros meses; econmicamente, por errores de la Administracin
pblica y cambios en la situacin internacional, cuyo elemento ms
inquietante ha sido la cada en los precios del petrleo.

Las elecciones intermedias de 2015 tuvieron resultados ambivalentes; si

bien dan un buen respiro al Gobierno al tener mayora en la Cmara de
Diputados, tambin introducen cambios nunca antes vistos en Mxico,
como fue el triunfo de candidatos independientes. Mientras, los resul-
tados pobres en materia de crecimiento econmico no han permitido
aliviar el descontento social ahora muy permeado por las crticas a la
corrupcin, la falta de transparencia y, en general, la prdida de confian-
za en la clase poltica.

En el mbito de las relaciones exteriores, una actividad gubernamental

intensa pero muy errtica no ha permitido identificar prioridades, xi-
tos o alianzas que definan el rumbo de la poltica exterior, a la que bien
vale referirse como una lnea sin trazar. Hay pocos datos para saber con
quin y hasta dnde se avanza en la diversificacin o, todava ms grave,
cunto se ha logrado en el mejor entendimiento con Estados Unidos
(el facttum de las relaciones exteriores de Mxico) o con los pases de
Centroamrica. La Alianza del Pacfico ha sido el proyecto ms definido
del actual Gobierno. Sin embargo, por mltiples razones, entre las que
sobresalen los problemas internos de los pases miembros y sus grados
de diferencia en la relacin con Asia, no permiten esperar resultados muy
significativos.

La relacin con Europa se inscribe dentro del panorama anterior.

Encuentros de jefes de Estado y Gobierno lucidos, pero con poca infor-
macin sobre lo que se busca y obtiene. La impresin que domina, por
ejemplo en el caso de Espaa, es la del desfase entre la claridad de lo
que a esta le interesa y lo difuso de lo que busca Mxico.

En resumen, no es momento de grandes y bien definidos proyectos.

Mxico avanza en su condicin de poder emergente bajo la influencia
de una situacin internacional voltil y de poco crecimiento econmico,
y una situacin interna de transformacin poltica poco definida y muy
perturbadora.

Ciudad de Mxico, junio de 2015.

INTRODUCCIN
28 MXICO: LOS RETOS DE UN FUTURO INCIERTO
2015
LA REFORMA DEL SECTOR DE LA ENERGA EN MXICO:
ANTECEDENTES, IMPLICACIONES, RIESGOS Y RETOS

Ricardo Samaniego Breach

Director del Centro de Economa Aplicada y Polticas Pblicas
del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM)

rsamaniego@itam.mx

I. Introduccin: La reforma energtica en el Pacto

por Mxico

La necesidad de una reforma del sector de la energa en Mxico se

haba planteado, por lo menos, desde 19921, pero los cambios necesa-
rios haban sido frenados por fuertes restricciones de carcter poltico y
presupuestario. Los intentos de reforma elctrica en 1999 y energtica
en 2003 no prosperaron, y la reforma del sector de la energa de 2008
fue claramente insuficiente. Dicha reforma no incluy cambios en los
artculos 27 y 28 de la Constitucin mexicana, en los cuales se define la
propiedad de los hidrocarburos y las posibilidades de participacin priva-
da en el sector energtico, por lo que sus resultados fueron sumamente
limitados.

La restriccin poltica a una reforma energtica eficaz consisti en no

contarse con las condiciones necesarias para reformar la Constitucin y
permitir el acceso a particulares al sector energtico. El Pacto por Mxico,
firmado el 2 de diciembre de 2012, permiti relajar esa restriccin y fijar
las bases para nuevas formas de participacin del sector privado en
todos los mbitos del sector energtico. La restriccin presupuestaria
de la reforma energtica tuvo su origen en la fragilidad de las finanzas
pblicas por su dependencia de los ingresos petroleros2. Sin un buen sus- Agradezco el apoyo financiero de
CIDOB y la invitacin de su director,
tituto para los cuantiosos derechos del petrleo pagados por Pemex, no Jordi Bacaria, para realizar la pre-
hubiera sido viable una reforma. El Pacto por Mxico, al permitir la par- sente investigacin. Las opiniones
ticipacin de empresas privadas y nuevos arreglos fiscales para el sector, contenidas son mi responsabilidad
exclusiva.
en principio hizo posible quitar el freno a una transformacin de fondo
en el sector.
1. En ese ao se hicieron reformas lega-
En este documento se explica cmo la reforma energtica del Pacto por les en el sector elctrico mediante las
cuales se permiti la participacin
Mxico a travs de cambios constitucionales, reestructuracin institu-
privada en algunas modalidades de
cional y creacin de nuevos mercados pretende atacar la problemtica generacin. Vase el apartado I.3.
del sector energtico mexicano, caracterizado por un deterioro relativo 2. En promedio, los ingresos petroleros
del sistema productivo y un mal diseo institucional. Para ello se analizan han representado alrededor de la ter-
cera parte de los ingresos del sector
los antecedentes y las causas de la reforma, las posibles consecuencias pblico en las ltimas dos dcadas.
de los cambios aprobados y los retos para evitar desvos de los objetivos Vase SHCP (2015) y ediciones ante-
planteados. riores del informe.

RICARDO SAMANIEGO BREACH

29
2015
 Organizacin y objetivos de este documento

El primer apartado contiene los antecedentes para entender el origen

y los posibles efectos de la reforma del sector de la energa. El objetivo
del apartado es intentar dar respuesta a las siguientes interrogantes: 1)
cmo estaba organizado el sector de hidrocarburos antes de la reforma
y qu ha pasado con la produccin y las reservas de petrleo en Mxico
en aos recientes?; 2) qu ha sucedido con la produccin y las reservas
de gas natural? y 3) cmo estaba organizado el sector elctrico antes
de la reforma y cules eran las principales limitaciones del esquema?

El segundo apartado describe en qu consiste la reforma en los sectores

de hidrocarburos y elctrico. El objetivo es responder lo siguiente: 1) en
qu consiste la reforma de la energa en el sector de hidrocarburos? y 2)
cules son los elementos de la reforma de la energa en el sector elc-
trico?

El tercer apartado analiza las implicaciones de la reforma a partir de una

descripcin de sus caractersticas y sus efectos esperados. El objetivo de
esta seccin es analizar lo siguiente: 1) qu se espera de las reformas
estructurales llevadas a cabo en el Pacto por Mxico?; 2) cules son
los efectos esperados de la reforma del sector de la energa en el sector
hidrocarburos?; 3) cules son los beneficios esperados de la reforma en
el sector elctrico? y 4) cules son los efectos deseables de la reforma
energtica sobre el medio ambiente?

El cuarto apartado plantea los riesgos y retos de la reforma del sector

de la energa en Mxico en funcin de las caractersticas de las institu-
ciones que crea y de los mercados que surgen a partir de su aprobacin
e instrumentacin. El objetivo de este anlisis es tratar de esclarecer los
siguientes planteamientos: 1) qu riesgos y retos generales enfrenta la
reforma del sector de la energa?; 2) qu riesgos y retos existen para el
xito de la reforma del sector hidrocarburos? y 3) qu amenazas pue-
den frenar la reforma del sector elctrico y cmo enfrentarlas?

El apartado final rene las conclusiones del anlisis. El principal resultado

de esta investigacin es que los beneficios potenciales de la reforma del
sector de la energa hecha posible por el Pacto por Mxico son significa-
tivos e imprescindibles para que el pas ingrese en una etapa de mayor
desarrollo econmico; pero tambin son considerables los riesgos para
su correcta instrumentacin y la regulacin de nuevos mercados de
energa. Los retos que enfrentar el Estado mexicano para el xito de la
reforma son formidables y rebasan con mucho el mbito energtico.

II. Antecedentes generales de la reforma del sector

de la energa en Mxico

II.1. Cmo estaba organizado el sector de hidrocarburos

antes de la reforma y qu ha pasado con la produccin y
las reservas de petrleo en Mxico?

LA REFORMA DEL SECTOR DE LA ENERGA EN MXICO:

30 ANTECEDENTES, IMPLICACIONES, RIESGOS Y RETOS
2015
Informacin operativa de Petrleos Mexicanos

Petrleos Mexicanos, Pemex, hasta antes de la reforma de la energa era

legalmente el productor monoplico de crudo, gas natural y productos
refinados en Mxico, la nica empresa comercializadora de productos
petrolferos y la ms importante fuente de ingresos del Gobierno federal
(alrededor de una tercera parte del total de ingresos pblicos en prome-
dio en la ltima dcada3). Pemex ocupaba en 20144 un lugar destacado a
nivel mundial: era el sptimo productor de crudo en el mundo; el tercero
ms grande del continente americano despus de Estados Unidos y
Canad y uno de los principales exportadores de petrleo a los Estados
Unidos. Era la undcima compaa integrada a nivel mundial; la decimo-
tercera en reservas de crudo; la decimosptima en produccin de gas; y
la decimotercera en capacidad de refinacin.

Adems de los organismos subsidiarios de Exploracin y Produccin de

Petrleo, Gas y Petroqumica Bsica, Refinacin y Petroqumica vigentes
hasta hoy (que sern sustituidos por nuevas empresas subsidiarias con la
reforma energtica), Pemex tiene empresas subsidiarias y filiales creadas
en pases como Estados Unidos, Espaa, Suiza, Holanda, Irlanda y las
Islas Caimn. Pemex tambin mantiene la mitad de las acciones en la
refinera Deer Park en Texas en asociacin igualitaria con Shell y tena
hasta 2014 una participacin accionaria significativa en la petrolera espa-
ola Repsol5.

Produccin de petrleo

La produccin total de petrleo de Mxico ha disminuido sustancialmente

en los ltimos 11 aos (vase Figura 1). De un mximo en 2004 de 3,4 millo-
nes de barriles diarios (b/d) Mxico produjo un promedio de 2,2 millones de 3. Vase SHCP (2015) y ediciones ante-
b/d de petrleo crudo en el primer cuatrimestre de 20156, como resultado riores del Informe.
de la disminucin de la produccin del complejo Cantarell (en algn tiempo 4. Vase Pemex (2015b).
5. En 2011 Pemex aument su par-
el ms grande del mundo en su tipo) y otros grandes yacimientos marinos. ticipacin accionaria en Repsol del
Hoy la produccin de petrleo crudo est en su punto ms bajo desde 1995 5 al 9,4% y firm un acuerdo con
y sigue disminuyendo. Dado que el consumo de petrleo se ha mantenido Sacyr la segunda poseedora de
aproximadamente constante en alrededor de 2 millones de b/d, la brecha acciones de la empresa petrolera
espaola para presionar cambios
entre la produccin y el consumo de petrleo tambin ha cado. De ser 1,4 en su gobierno corporativo, inclu-
millones de b/d en 2003, hoy es solo de 0,4 millones. yendo el nombramiento de un nuevo
director general (Antonio Brefau lo
era a la vez que presida el Consejo
de Administracin), para mejorar la
Figura 1. Produccin y consumo totales de petrleo en Mxico, 2000-2014
generacin de rendimientos. Pero
(miles de barriles diarios)
el esquema fracas y Brefau sigui
manteniendo ambas posiciones. En
4,000
junio de 2014 vendi el 7,86% del
3,500
capital accionario oficialmente como
3,000 producto de bajos rendimientos de
2,500 esa inversin y por la falta de benefi-
2,000 cios mutuos resultantes de la alianza
1,500 con Repsol (SEC, 2015). Sin embar-
Produccin
1,000 go, la venta puede haber obedecido
Consumo al deseo de Pemex de obtener liqui-
500
0 dez para nuevas asociaciones ante
la inminencia de la entrada de la
2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

reforma energtica como lo declar

el secretario de Hacienda de Mxico
(Bloomberg, 2014).
Fuente: Elaboracin propia con informacin de Pemex (2015b) y EIA (2014). 6. Vase Pemex (2015a).

RICARDO SAMANIEGO BREACH

31
2015
 Reservas de petrleo

De acuerdo con la Comisin Nacional de Hidrocarburos (CNH, 2015),

Mxico contaba con 9,7 miles de millones de barriles de reservas proba-
das de petrleo crudo el 1 de enero de 2015, una cada de 1% respecto
al ao anterior y de 38% respecto a su mximo histrico de 15,7 miles
de millones en 2004. La relacin entre reservas y produccin se ha man-
tenido relativamente estable durante unos 11 aos desde 2007 (vase
la Figura 2). Sin embargo, la tasa de restitucin de reservas se desplom
segn la ltima cifra reportada, al pasar de una tasa de 104,3% en
enero de 2014 a una de 67,4% el mismo mes de 20157.

Figura 2. Reservas probadas y relacin reservas/produccin. Mxico, 2003-2014

(miles de millones de barriles y aos)

18.0 14.0
16.0
12.0
14.0
10.0
12.0
10.0 8.0

8.0 6.0
Reservas probadas
6.0
Relacin reservas/produccin 4.0
4.0
2.0
2.0
0 0
2003

2005

2007

2011

2013
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Comisin Nacional de Hidrocarburos (2015) y la EIA (2014).

Importaciones de productos petrolferos

Mxico es un importador neto de productos petrolferos refinados. De

acuerdo con Pemex, Mxico import 641.000 b/d de productos refi-
nados del petrleo en 2014, de los cuales el 58%, 370.000 b/d, fue
gasolina y el resto principalmente disel y gas licuado de petrleo (vase
la Figura 3).

Figura 3. Importaciones de productos petrolferos, gasolinas y disel. Mxico, 2000-2014

(miles de barriles diarios)

800
Total
700
Gasolinas
600

500 Diesel
400

300

200

100

0
2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

7. Vase tambin Comisin Nacional de

Hidrocarburos (CNH, 2015). Fuente: Elaboracin propia con informacin de Pemex (2015b).

LA REFORMA DEL SECTOR DE LA ENERGA EN MXICO:

32 ANTECEDENTES, IMPLICACIONES, RIESGOS Y RETOS
2015
II.2. Qu ha sucedido con la produccin y las reservas de
gas natural en Mxico?

Consumo e importaciones de gas natural

La demanda de gas natural en Mxico ha ido en aumento debido prin-

cipalmente a un mayor uso para la generacin de electricidad hasta
alcanzar 3,451 millones de pies cbicos diarios (mmpcd) en 2014 (vase
la Figura 4)8.

Las importaciones de gas natural de Mxico estn aumentando espe-

cialmente a partir de 2010 hasta alcanzar 1,358 mmpcd en 2014,
dado el estancamiento de la produccin nacional y el aumento de la
demanda. En ese ao las importaciones representaron el 39% del con-
sumo total9.

Figura 4. Consumo e importaciones de gas natural. Mxico, 2000-2014

(millones de pies cbicos diarios)

4,000

3,500 Consumo

3,000

2,500

2,000

1,500
Importaciones

1,000

500

0
2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

Fuente: Elaboracin propia con informacin de Pemex (2015b).

Reservas de gas natural

Las reservas probadas de gas natural disminuyeron de 16 billones 548 mil

millones de pies cbicos en 2014 a 15 billones 290 mil millones de pies
cbicos en 201510. Esto representa una cada de 7,6%.

No obstante esa bajada en las reservas de gas natural, Mxico tiene una
de las bases de recursos de gas de esquisto (shale gas) ms grandes del
mundo, lo que podra apoyar el aumento de las reservas de gas natural
y su produccin en el futuro. De acuerdo con la EIA en su evaluacin de 8. Fuente: Pemex (2015b).
los recursos de gas de esquisto en el mundo11, Mxico tiene un estimado 9. Vase tambin Pemex (2015b).
10. F uente: Comisin Nacional de
de 545 miles de millones de pies cbicos de recursos de gas de esquisto Hidrocarburos.
tcnicamente recuperables, la sexta reserva ms grande de cualquier pas 11. Fuente: EIA (2015).
examinado en el estudio12. 12. Fuente: Oil & Gas Journal (2015).

RICARDO SAMANIEGO BREACH

33
2015
 II.3. Cmo estaba organizado y cules eran las limitantes
del sector elctrico en Mxico antes de la reforma?

Situacin del sector elctrico antes de la reforma de la energa

La industria elctrica en Mxico se conforma por las actividades de

generacin, control operativo, transmisin, distribucin y comerciali-
zacin de electricidad. Hasta antes de la reforma del sector elctrico, y
salvo algunos esquemas de participacin privada en generacin de ener-
ga elctrica, toda la industria era operada por la Comisin Federal de
Electricidad, monopolio estatal en el sector elctrico13.

En 2014, la mayor parte (25,8%) de la generacin de electricidad en

Mxico provena de las centrales elctricas alimentadas con combustibles
fsiles, que utilizan cada vez ms el gas natural como fuente de com-
bustible. Segn la Secretara de Energa14, Mxico tena 54,4 gigavatios
(GW) de capacidad efectiva de generacin en 2014.

El pas gener en 2014 un estimado de 258.000 gigavatios-hora (GWh) de

energa elctrica, un aumento de 10,6% respecto a 2009. Las ventas a la
industria representaban el 58,2% de las ventas totales de electricidad de
Mxico, mientras que las ventas al sector residencial una cuarta parte.

Problemtica del esquema vigente antes de la reforma

Los principales problemas de la industria elctrica antes de la reforma

pueden resumirse en lo siguiente15:

1) Falta de competitividad de las tarifas elctricas

El costo de la electricidad que enfrentan los consumidores comerciales,
industriales y de servicios en Mxico es elevado y no es competitivo a
nivel internacional. Una comparacin con Estados Unidos el principal
socio comercial del pas muestra que, en promedio, las tarifas, aun
subsidiadas, eran 25% ms altas en 2014 que las de dicho pas16. En
especial, las tarifas elctricas industriales (vase la Figura 5) eran 70%
mayores, si bien hay que reconocer que las tarifas industriales estadouni-
denses son las ms bajas entre los pases desarrollados.

Figura 5. Precios medios de la energa elctrica industrial en pases seleccionados

(Dlares de EUA por megavatio hora)
200
180
160
140
120
100
80
60
40
13. En 2009 fue disuelta por inviabilidad 20
econmica la empresa estatal Luz y 0
Eslovaquia
Irlanda
Alemania
Portugal
Rep. Checa
Turqua
Grecia
Reino Unido
Hungra
Suiza
Blgica
Promedio
Francia
Eslovenia
Mxico
Chile
Pases Bajos
Polonia
Finlandia
Luxemburgo
Suecia
Noruega
EEUU

Fuerza del Centro, LFC, que operaba

fundamentalmente en actividades
de distribucin de electricidad en el
centro del pas.
14. Fuente: SENER (2015).
15. Vase Senado de la Repblica (2013). Fuente: Elaboracin propia con informacin de IEA (2014c), Internationa Energy Agency, Key World
16. Ibd. Enegy Statistics, Pars.

LA REFORMA DEL SECTOR DE LA ENERGA EN MXICO:

34 ANTECEDENTES, IMPLICACIONES, RIESGOS Y RETOS
2015
2) Dbil situacin financiera de la Comisin Federal de Electricidad
En 2014, la CFE present una relacin entre su pasivo total y su patrimo-
nio de 6,7 veces, un considerable aumento con respecto a 2009, cuando
fue de 1,1. El creciente dficit financiero de la CFE fue financiado con
aumentos en el endeudamiento y absorbido en parte mediante decre-
mentos de su patrimonio, lo que explica el importante aumento de la
relacin entre su pasivo total y su patrimonio.

3) Limitaciones y costos en la generacin de energa elctrica

La falta de gas natural ha obligado a la CFE a tener que utilizar com-
bustleo y disel para sus plantas de generacin, combustibles que son
mucho ms caros que el gas natural. El costo de generacin elctrica sera
considerablemente menor si Pemex produjera suficiente gas natural. La
insuficiencia de la capacidad de transporte de gas natural por ductos ha
obligado a la construccin de nueva infraestructura que posibilitar en los
siguientes aos su importacin desde Estados Unidos.

4) Limitaciones en la transmisin y distribucin de energa elctrica

Un atraso significativo en el sector elctrico es la falta de inversin en la
red nacional de transmisin. Actualmente, casi la mitad de las lneas de
transmisin de CFE tiene ms de 30 aos de antigedad y nicamente el
8% fueron construidas en los ltimos 5 aos17.

5) Conflictos de inters en el despacho elctrico en el Sistema Elctrico

Nacional
Hasta antes de la reforma, el Centro Nacional de Control Elctrico, que
se encontraba dentro de la estructura orgnica de la CFE, era la entidad
encargada del despacho elctrico en Mxico. Las reglas de despacho del
controlador elctrico estipulaban que deba darse prioridad a las plantas
con los costos de generacin ms bajos, pero estas no podan vender sus
excedentes a los autoabastecedores y cogeneradores. Ello impeda el uso
de las plantas ms eficientes y ms baratas, que hubieran podido colocar
en el sistema elctrico su electricidad a costos menores que las plantas
despachadas.

6) Limitaciones al uso de fuentes limpias de generacin

En 2012, el Congreso mexicano aprob la Ley General de Cambio
Climtico18, en la cual el pas establece como meta la reduccin de emi-
siones de gases de efecto invernadero en 30% para el ao 2020 y 50%
para el 2050, en relacin con la lnea base de emisiones del ao 200019.
En dicha Ley se establece que al menos 35% de la generacin elctrica
del pas deber provenir de fuentes limpias para 2024. Sin reglas claras
para la conexin y el despacho de la electricidad generada con energa
renovable y sin tarifas elctricas que reflejen los costos sociales de su
generacin, las metas de la Ley General sern muy difciles de alcanzar.

17. Fuente: Secretara de Energa (2015).

III. En qu consiste la reforma del sector de energa 18. V ase Cmara de Diputados, Ley
en Mxico General de Cambio Climtico,
publicada en el Diario Oficial de la
Federacin el 6 de junio de 2012.
19. Vase IEA (2014a) y IEA (2014b) para
III.1. Reformas en el sector hidrocarburos mayor informacin sobre las emisio-
nes de CO2 por combustibles fsiles
y sobre los efectos de las emisiones
Mxico ha puesto en marcha una importante reforma de los sectores de del sector energtico sobre el cambio
petrleo y gas, tras aos de disminucin de la produccin de petrleo climtico, respectivamente.

RICARDO SAMANIEGO BREACH

35
2015

20. V ase Presidencia de la Repblica
(2014), La Reforma Energtica,
Reformas en Accin, Mxico, DF.
21. Vase tambin Grunstein (2014) para
una descripcin e implicaciones de la
reforma.
22. E n la industria se definen como
aguas arriba (upstream) las activi-
dades de exploracin y produccin
de petrleo y como aguas abajo
(downstream) las actividades de
transformacin de petrleo y el
transporte, la distribucin y la comer-
cializacin de gas natural y productos
petrolferos.
LA REFORMA DEL SECTOR DE LA ENERGA EN MXICO:
36 ANTECEDENTES, IMPLICACIONES, RIESGOS Y RETOS
de Pemex, altos costos de energa para el sector empresarial, y falta de
financiamiento y mejores tecnologas para explotar nuevas fuentes de
energa. La reforma constitucional de la energa, que permite la partici-
pacin de empresas privadas en el sector, fue aprobada en diciembre de
2013 y la legislacin secundaria correspondiente en agosto de 201420.
Elementos de la reforma de la energa en el sector de hidrocarburos
La reforma incluye principalmente21:
1) Posibilidad de nueva inversin privada generalizada en el sector
Mxico ahora permite la entrada de inversionistas nacionales y
extranjeros en la exploracin, produccin y transporte de petrleo
y gas, as como la refinacin y comercializacin de hidrocarburos, lo
que podra atraer considerable inversin nueva.
2) Definicin de nuevas formas de participacin aguas arriba y
aguas abajo22
Los tipos de participacin del sector privado aguas arriba incluyen
contratos de utilidades compartidas (profit sharing), participacin en
la produccin (production sharing) y licencias. Las actividades aguas
abajo estarn abiertas a la plena competencia del sector privado,
incluyendo las importaciones de petrleo y gas natural bajo la
supervisin de la Comisin Reguladora de Energa y la Secretara de
Energa y el transporte, la distribucin y la comercializacin de pro-
ductos refinados.
3) Establecimiento de instituciones reguladoras fortalecidas
La reforma implica la ampliacin de las autoridades regulatorias en
materia de petrleo crudo y gas natural de la Secretara de Energa
(SENER), la Comisin Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisin
Reguladora de Energa (CRE), y crea la nueva Agencia Nacional de
Seguridad Industrial y Proteccin Ambiental (ANSIPA).
4) Creacin del Fondo Mexicano del Petrleo para la Estabilizacin y el
Desarrollo
Los ingresos derivados de contratos y asignaciones que el Estado
obtenga por las actividades de exploracin y extraccin de hidro-
carburos deben servir para fortalecer a las finanzas nacionales. Para
ello sern administrados por este nuevo Fondo establecido en el
Banco de Mxico lo que contribuir a la transparencia y rendicin de
cuentas de los ingresos petroleros del pas. Adems, el Fondo ser el
responsable de realizar los clculos para determinar las contrapresta-
ciones que correspondan por los distintos contratos de exploracin y
extraccin de hidrocarburos.
5) Adopcin de un nuevo gobierno corporativo de Pemex
El gobierno corporativo de Pemex tambin se reforma a partir de su
transformacin en una empresa productiva del Estado, con un Consejo
de Administracin integrado por consejeros independientes respon-
sables del establecimiento de la visin estratgica de la empresa con
el apoyo de comits especializados. Tambin se crearn, entre otras,
dos nuevas empresas productivas subsidiarias del Estado en materia de
Exploracin y Produccin, y Transformacin Industrial del Petrleo.
2015
6) Liberacin eventual de los precios de los productos refinados
Los precios de las gasolinas y el disel sern determinados por la
oferta y la demanda en los mercados de estos combustibles a partir
de 2017. En 2015 se eliminaron sus alzas programadas y en 2016 se
podrn tener precios menores a un mximo fijado por las autoridades
hacendarias. El precio del gas LP ser liberado en 2018.

La experiencia internacional y la reforma mexicana

En el diseo de la reforma de la energa en el sector de hidrocarburos, el

Gobierno mexicano retom elementos exitosos de los casos de Noruega,
Colombia y Brasil, principalmente. En estos pases, la propiedad de los
hidrocarburos en el subsuelo permanece en manos de la Nacin, pero
se permite exitosamente su operacin por parte de actores pblicos y
privados, nacionales y extranjeros; tambin las compaas petroleras
nacionales fueron reformadas con buenos resultados y han aumentado
su capacidad de extraer las reservas existentes y asegurar nuevas reservas
para el futuro.

En particular, la experiencia noruega inspir el objetivo de creacin de

valor de Pemex, como lo tiene con xito la empresa petrolera Statoil; la
creacin del Fondo Mexicano del Petrleo siguiendo el ejemplo del fondo
de riqueza soberano noruego, que ha acumulado considerables activos; y
el impulso a la industria energtica mexicana a travs de regulaciones de
contenido nacional obligatorio y desarrollo de proveedores locales como
en aquel pas.

La experiencia colombiana sirvi de ejemplo para liberar de restricciones

a Pemex, como sucedi con la compaa nacional petrolera, Ecopetrol;
para la revisin integral de la regulacin del sector de hidrocarburos con
el fortalecimiento de la Comisin Nacional de Hidrocarburos, toman-
do como base la experiencia de la Agencia Nacional de Hidrocarburos
colombiana; y para el diseo del rgimen fiscal mexicano en el sector,
basado en uno de los regmenes impositivos ms atractivos de Amrica
Latina.

De la experiencia brasilea se tomaron elementos para el diseo de

Pemex, como nueva empresa productiva del Estado, basados en la
reforma de Petrobras que le ha permitido operar como empresa pri-
vada, pero con propiedad estatal mayoritaria, y en especial asociarse
con firmas privadas y extranjeras para desarrollar capacidades tcnicas
y tecnolgicas, lo que le ha permitido convertirse en un lder mundial
en proyectos de aguas profundas; para la creacin del marco legal de
las agencias reguladoras autnomas, inspirado en los arreglos regula-
torios de ese pas; y por el lado negativo para tratar de evitar en el
caso mexicano errores recientes en Brasil como el que solo Petrobras
pueda ser operador de ciertos campos o los requisitos proteccionistas
de contenido nacional.

III.2. Reformas en el sector elctrico

La reforma energtica en electricidad implica principalmente lo 23. V ase tambin Presidencia de la

siguiente23: Repblica (2014) y Grunstein (2014).

RICARDO SAMANIEGO BREACH

37
2015
 1) Entrada de nuevos participantes en el sector elctrico a travs de
cambios en el marco legal
Ser legalmente posible para las empresas privadas participar plena-
mente en la generacin y comercializacin de electricidad y competir
en las actividades de transporte y distribucin a travs de acuerdos
contractuales. La transmisin y distribucin seguirn siendo servicios
prestados por la CFE.

2) Nueva regulacin en materia de generacin de electricidad emitida

por la CRE
La CRE deja de ser un organismo desconcentrado de la SENER y se
convierte en una institucin reguladora del sector de la electricidad.
Ser responsable de otorgar los permisos de generacin, estable-
cer las condiciones generales para la prestacin de los servicios de
transmisin, distribucin y suministro elctrico, expedir y aplicar
la regulacin tarifaria, establecer las bases del mercado elctrico y
autorizar los modelos de contrato que celebre el CENACE con los
participantes.

3) Nuevo operador independiente del sistema elctrico, el CENACE

El CENACE ser un organismo pblico descentralizado responsable
de controlar el sistema elctrico, garantizar el acceso abierto a las
redes de transmisin y distribucin y operar el mercado elctrico.

4) Comercializacin de energa elctrica entre participantes sin que

medie la CFE
El mercado establecer precios de compraventa a corto plazo y los
generadores, comercializadores y usuarios calificados (principalmente
empresas) podrn celebrar contratos con precios negociados libre-
mente. La CFE seguir suministrando electricidad residencial a la
poblacin en general.

5) Impulso a la generacin de electricidad mediante energas limpias

La SENER determinar el porcentaje de electricidad que deba gene-
rarse cada ao a partir de fuentes limpias. Todos los suministradores
y usuarios calificados debern alcanzar la proporcin que se establez-
ca y acreditar su cumplimiento a travs de la compra de un nuevo
instrumento llamado Certificados de Energas Limpias. De no hacerlo
estarn sujetas a sanciones.

6) Creacin del Fondo de Servicio Elctrico

El Fondo de Servicio Elctrico ser administrado por la SENER y
tendr el propsito de financiar acciones de electrificacin en las
comunidades rurales y zonas urbanas marginadas. Se integrar por
los excedentes de ingresos que resulten en el mercado elctrico
mayorista. Los distribuidores y suministradores de servicios bsicos
estarn obligados a operar en comunidades rurales y zonas margina-
das ejerciendo los recursos asignados por el fondo.

7) Mantenimiento de subsidios al servicio pblico residencial

Se conservarn los actuales subsidios a las tarifas elctricas residen-
ciales y se prevn otros focalizados a sectores de escasos recursos. La
Secretara de Hacienda conservar su facultad de fijar las tarifas fina-
les a los usuarios de servicios bsicos; mientras que la CRE regular
las tarifas de transmisin y distribucin.

LA REFORMA DEL SECTOR DE LA ENERGA EN MXICO:

38 ANTECEDENTES, IMPLICACIONES, RIESGOS Y RETOS
2015
IV. Cules son los beneficios esperados de las
reformas?

IV.1. Qu se espera de las reformas estructurales posibilita-

das por el Pacto por Mxico?

Las reformas estructurales del Pacto por Mxico pueden tener poten-
cialmente un impacto significativo sobre el crecimiento econmico en
Mxico. Para la OCDE (vase, por ejemplo, OCDE, 2015): La intensidad
de las reformas estructurales de Mxico ha sido impresionante, por lo
que se ha convertido en uno de los pases ms activos en trminos de
reformas de la OCDE; sin embargo, las reformas estructurales tomarn
tiempo para reflejarse en beneficios.

La OCDE (2015) estima que el crecimiento del PIB potencial sea alrededor
de 3,5% por ciento anual (el escenario base sin reformas arrojara entre 2 y
3% de crecimiento), suponiendo un impacto moderado de las reformas. Un
escenario optimista sugiere que podra ser factible un crecimiento del 4%.
Segn la OCDE, este efecto podra ser an mayor si se completan las refor-
mas institucionales pendientes, como las reformas al Estado de Derecho, la
Ley de Transparencia y el Sistema Anti Corrupcin24.

IV.2. Cules son los beneficios esperados de la reforma de

la energa en el sector hidrocarburos?

Los impulsores de la reforma de la energa han planteado los siguientes

beneficios para Mxico en el sector hidrocarburos25:

1) Lograr tasas de restitucin de reservas probadas de petrleo y gas

superiores al 100%. Ello significa que el incremento de la produccin
estara acompaado del descubrimiento de igual o mayor volumen de
reservas cada ao.
2) Incrementar la produccin de petrleo, de 2,2 millones de barriles
diarios que se generan actualmente26 a 3,5 millones en 2025.
3) Aumentos en la produccin de gas natural de 5.700 millones de pies
cbicos diarios que se producen actualmente, a 10.400 millones en
2025.
4) Una mayor integracin en la cadena de valor a partir de la extraccin
de los hidrocarburos, lo que permitir un abasto suficiente de gasoli-
nas, gas metano y gas licuado de petrleo, a precios competitivos.
5) Mayor crecimiento del Producto Interno Bruto, aumentos en la gene-
racin de empleos a travs del incremento en la inversin y la pro-
duccin en el sector y generacin de recursos fiscales adicionales.

IV.3. Cules son los beneficios esperados de la reforma en 24. Las reformas a la Ley de Transparencia
y el nuevo Sistema Nacional Anti-
el sector elctrico?
Corrupcin fueron aprobados por el
Congreso mexicano en el segundo tri-
Los proponentes de la reforma del sector elctrico pronostican los mestre de 2015.
siguientes beneficios27: 25. Vase por ejemplo Senado de la
Repblica (2013).
26. Produccin de mayo de 2015 (Pemex).
1) Generacin ms eficiente, limpia y econmica de electricidad, por- 27. Vase tambin Senado de la Repblica
que ser posible acelerar la sustitucin de combustleo y disel en la (2013).

RICARDO SAMANIEGO BREACH

39
2015

28. V ase que explica por qu los
gobiernos deben ser ms rigurosos
en regular las industrias monop-
licas o los oligopolios, promover la
competencia y asegurarse de que
las licitaciones y ventas de activos
pblicas sean transparentes, para no
crear una nueva clase de empresarios
que aprovechan sus contactos con el
poder con el fin de enriquecerse.
LA REFORMA DEL SECTOR DE LA ENERGA EN MXICO:
40 ANTECEDENTES, IMPLICACIONES, RIESGOS Y RETOS
generacin de energa elctrica (actualmente representan el 20,7%
de las fuentes de generacin) por fuentes limpias y gas natural,
que adems son ms baratas.
2) Reduccin del riesgo de inversin y mayor participacin privada, ya
que, en la estructura actual del sector, la ausencia de un mercado
elctrico que permita vender capacidad y energa a clientes distintos
a la CFE se ha traducido en costos econmicos y financieros que se
trasladan a los usuarios finales.
3) Eliminacin de los conflictos de inters que antes se presentaban,
al ser la CFE el controlador de la red de transmisin y el dueo de
centrales elctricas. Un despacho elctrico operado por un nuevo
organismo pblico de manera imparcial e independiente y con tarifas
de porteo transparentes y fijadas de manera eficiente, mandar las
seales correctas para que el sistema elctrico aproveche la energa
de menor costo en beneficio de sus usuarios.
4) Promocin del uso de energas limpias, mayor competencia y servicio
pblico universal. El nuevo marco legal determina porcentajes de
generacin mediante energas renovables (como la elica y la solar).
Los reguladores asegurarn que el proceso competitivo avance de
manera correcta y sin distorsiones indebidas. Asimismo, la electrici-
dad llegar a todas las zonas marginadas rurales y urbanas a travs
de recursos del fondo de servicio elctrico creado para ello.
V. Los riesgos y retos de la reforma del sector de
la energa en Mxico
Esta seccin enumera y describe brevemente los principales riesgos que
pueden frenar el alcance de la reforma del sector de la energa. Se plan-
tean tambin los retos que enfrentan las instituciones y organismos que
conducirn e instrumentarn la reforma para minimizar esos riesgos.
Se distingue entre riesgos y retos generales, aquellos del mbito de los
hidrocarburos y los que corresponden al sector elctrico.
V.1. Qu riesgos y retos generales enfrenta la reforma del sector
de la energa?
1. Riesgo: que los monopolios pblicos en el sector de la energa sean
sustituidos por oligopolios privados. Se corre el peligro de que, sin
una regulacin adecuada, los monopolios legales estatales existen-
tes antes de la reforma sean sustituidos por oligopolios privados de
facto, despus de su entrada en vigor.
Reto: evitar lo que se ha llamado crony capitalism o capitalismo
clientelista entre amigos28. La estricta aplicacin de nuevas regula-
ciones en materia de combate a la corrupcin y conflictos de inters
entre funcionarios pblicos y empresarios es esencial para minimizar
este riesgo.
2. Riesgo: que la industria petrolera Pemex en particular y la industria
elctrica no cuenten con el capital humano adecuado para las nuevas
actividades. Esto puede dificultar tanto el proceso de evaluacin y
eleccin de los operadores independientes o socios de Pemex como
la formacin de nuevas empresas petroleras y de electricidad en
Mxico.
2015
 Reto: que Pemex, CFE y las nuevas empresas del sector se acerquen
a posibles trabajadores desde la preparatoria, y busquen alianzas con
el sistema educativo de tal forma que se identifique a los trabajadores
desde temprana edad con el fin de atraerlos hacia la industria29. Se
estima que con las reforma se requerir medio milln de ingenieros adi-
cionales (Conacyt, 2014).

3. Riesgo: que Pemex y CFE no puedan adaptarse al pasar del aislamiento

comercial a un nuevo contexto en el que tendrn que asociarse y operar
en un ambiente de competencia. Despus de casi 80 aos de operar
como monopolios ser difcil que estas nuevas empresas productivas del
Estado operen como generadoras de valor en un mundo competitivo.
Reto: que como nuevas empresas se reinventen a partir de sus venta-
jas competitivas y de su conocimiento del mercado. Sin duda, ambas
empresas tendrn ventajas por su conocimiento de sus respectivos
mbitos de accin, pero el marco de incentivos con el que operan ten-
dr que ser significativamente modificado y enfocado a la creacin de
valor.

4. Riesgo: que la instrumentacin y ejecucin de la reforma se haga con

prisa por motivos polticos. Para la aprobacin de las reformas se crea-
ron expectativas de que sus beneficios seran amplios y se reflejaran
pronto, lo cual en el mejor de los casos llevar aos.
Reto: reconocer y convencer a la sociedad de que el impacto de las
reformas tomar tiempo, quiz una dcada o ms. Los plazos de
ejecucin debern ajustarse para lograr certidumbre jurdica para los
inversionistas, transparencia en los procesos y confianza de la poblacin
mexicana en el proceso de reforma.

5. Riesgo: que los graves problemas de inseguridad pblica en el pas fre-

nen el impacto de las reformas. En amplias regiones del pas en donde
opera la industria energtica ya se resiente el efecto negativo de las
actividades de grupos del crimen organizado; adems el robo de com-
bustibles de los ductos de Pemex es un problema creciente y de gran
magnitud30.
Reto: enfrentar la inseguridad y la delincuencia a travs de un esfuerzo
nacional de la mayor dimensin. En este empeo debern participar
autoridades federales y locales y los tres poderes del Estado mexicano
para mejorar significativamente el Estado de Derecho y la aplicacin de
penas a los delincuentes.

6. Riesgo: que los atrasos en la infraestructura a nivel federal, estatal y

municipal sean un obstculo para crear mercados eficientes y competiti-
vos de energa. La falta de suficientes autopistas y puentes, acceso a tele-
comunicaciones potentes y a precios competitivos, y sistemas de transpor-
te moderno puede retrasar los resultados esperados de la reforma.
Reto: canalizar montos crecientes de inversin en esa infraestructura
complementaria, preferentemente a travs de asociaciones pblico-
privadas, crtica para el desarrollo del sector energtico. Sin los servicios
29. Vase la entrevista a Emilio Lozoya,
que proveen esas inversiones se avanzar lenta e insuficientemente en director general de Pemex, en Shields
el desarrollo del sector energtico. (2014).
30. Se estima que Pemex pierde actual-
mente ms de 24.000 millones de
7. Riesgo: que la poblacin rechace los nuevos mecanismos de mercado pesos al ao por el robo de com-
para determinar los precios y tarifas del sector energtico, despus de bustible. Vase Oil & Gas Magazine
una prolongada etapa de precios administrados subsidiados. Los futu- (2015).

RICARDO SAMANIEGO BREACH

41
2015
 ros gobiernos de Mxico podran aprovechar el rechazo social para
regresar a esquemas de precios distorsionados que restaran eficien-
cia a los nuevos mercados.
Reto: que la sociedad mexicana acepte los nuevos mecanismos
de competencia en el sector energtico, en especial, los precios de
electricidad, gasolinas y disel determinados por el mercado sin la
intervencin del Estado. Para ello se tendr que demostrar que el
nuevo esquema ofrece insumos energticos de mayor calidad, sumi-
nistro oportuno y a precios competitivos.

8. Riesgo: que los nuevos participantes en el sector de la energa

enfrenten costos elevados al tener que negociar e interactuar con
una multiplicidad de autoridades31. A la iniciativa privada se le han
multiplicado las instancias con las que tiene que obtener los contra-
tos, permisos, autorizaciones y registros correspondientes.
Reto: encontrar mecanismos giles que eliminen duplicidades y garan-
ticen la eficiencia y la transparencia de las transacciones entre empresas
y autoridades del sector. El marco administrativo tendr que ser revisado
dinmicamente para evitar que los trmites burocrticos y las posibles
prcticas de corrupcin creen barreras a la entrada y costos a las empre-
sas energticas, especialmente a las potenciales entrantes.

9. Riesgo: que los organismos reguladores no tengan la capacidad para

llevar a cabo sus nuevas funciones. La experiencia de la Comisin
Reguladora de Energa (CRE) se limita bsicamente al gas natural;
tiene poca experiencia en electricidad y ninguna en hidrocarbu-
ros lquidos, con la excepcin de LPG32. La Comisin Nacional de
Hidrocarburos (CNH), aunque ha emprendido prcticas encomiables
de transparencia en su nuevo papel como licitante de los campos
petroleros, tendr que regular a poderosas empresas extranjeras y a
Pemex, con amplia experiencia y tamao.
Reto: que la CRE y la CNH se fortalezcan a travs de contratar rpi-
damente a especialistas y capacitar al personal para hacer frente a un
mayor alcance de sus actividades. Formar ese nuevo capital humano
requerir de un presupuesto suficiente.

10. Riesgo: que exista poder de mercado en amplios segmentos del

sector de la energa debido a la estructura oligoplica de la industria
petrolera y el sector elctrico. La experiencia internacional muestra
que la liberacin de los mercados de energa frecuentemente conlle-
va prcticas monoplicas de las empresas participantes.
Reto: que la Comisin Federal de Competencia Econmica (CFCE)
ample eficazmente el alcance de su mandato, ya que surgirn pro-
blemas de competencia, tanto en los mercados de gas natural y
productos refinados como en el de la electricidad. Para ello, reque-
rir de especialistas en energa y competencia que son escasos en
Mxico.

V.2. Qu riesgos y retos enfrenta la reforma del sector

hidrocarburos?

31. V ase por ejemplo Lpez Velarde

1. Riesgo: que la Ronda Uno no atraiga participantes que presenten
(2014). ofertas atractivas en las licitaciones que comenzarn en 2015 que,
32. Vase Lajous (2014). segn el Gobierno, atraern 50.000 millones de dlares de inversin

LA REFORMA DEL SECTOR DE LA ENERGA EN MXICO:

42 ANTECEDENTES, IMPLICACIONES, RIESGOS Y RETOS
2015
 entre 2015 y 2018. La fuerte cada de los precios del petrleo entre
junio de 2014 y mayo de 2015 (de ms de 100 dlares por barril a 58
dlares33) ha frenado las inversiones a nivel mundial y puede afectar
significativamente la participacin y montos esperados de inversin.
Reto: adecuar los procesos de licitacin a las nuevas condiciones del
mercado. Ello significar, por ejemplo, flexibilizar los requerimientos
en las licitaciones o incluso posponer aquellas de campos de shale gas
proyectos que son ms sensibles al precio actual del petrleo para
un momento ms oportuno.

2. Riesgo: que Pemex se debilite por falta de recursos suficientes. Con la

reforma Pemex tendr en principio un tratamiento fiscal comparable
al de otras empresas petroleras en el resto del mundo. Sin embargo,
la reduccin de los ingresos del Gobierno federal por la cada en los
precios y la produccin de petrleo, que ya caus recientes ajustes al
gasto en Mxico, pudiera dar motivos para que a Pemex se le aumen-
tara el dividendo a pagar, con la consecuente cada en su inversin.
Reto: equilibrar las fuentes de ingresos de las finanzas pblicas para
evitar que se sigan concentrando en los ingresos provenientes de las
actividades de Pemex. Se requiere lograr un balance entre los requeri-
mientos de inversin de la nueva empresa y los usos alternativos de la
renta petrolera para otros conceptos de gasto.

3. Riesgo: que no se materialice una mayor oferta de shale gas. Los

costos de explotacin de este gas en Mxico son mucho mayores
que en reas comparables de Estados Unidos (por ejemplo, en Eagle
Ford, Texas); tambin existen trabas burocrticas para su explotacin,
ya que los permisos tardan mucho en emitirse; adems, la nueva Ley
General de Aguas34 pudiera ser muy restrictiva en cuanto al uso de
agua para la explotacin del gas de esquisto.
Reto: eliminar las barreras burocrticas y de infraestructura para
el sano desarrollo de esta industria. Adems se tendr que lograr
un balance entre los costos y beneficios sociales de la explotacin
de shale gas en materia ambiental y de uso de agua a travs de un
marco normativo que propicie el desarrollo armnico de esta nueva 33. Precio del petrleo WTI a 26 de mayo
industria. de 2015.
34. El dictamen de esta ley se empez
a discutir en el Congreso mexicano,
4. Riesgo: que las actividades de refinacin de Pemex no puedan com- pero se fren su proceso de aproba-
petir con importaciones. Pemex ha presentado grandes prdidas en cin por discrepancias polticas. Entre
el segmento de refinacin (principalmente de gasolinas y disel) en la otros aspectos, ha causado controver-
ltima dcada35. En trminos de eficiencia operacional, las refineras sia el uso del agua para la fracturacin
hidrulica (fracking) relacionada con
de Pemex estn en el cuarto (ms bajo) cuartil en comparacin con la produccin de shale gas. Vase
empresas internacionales. Cmara de Diputados (2015).
Reto: que Pemex36 participe con posibilidades de xito comercial en 35. Tan solo en 2014 perdi 116.000
millones de pesos debido a proble-
un mercado con nuevos competidores en el suministro de gasolinas
mas de infraestructura, operacin,
y disel, que en el corto plazo sern importados de Estados Unidos. costos de logstica no reconocidos y
Para ello deber mejorar su operacin, quiz con la participacin de gastos administrativos altos (Pemex,
empresas privadas en algunos procesos (como las reconfiguraciones 2015).
36. E n la nueva estructura de Pemex,
de sus refineras).
publicada en abril de 2015, Pemex
Refinacin desaparece como sub-
5. Riesgo: que no se materialicen las inversiones necesarias en nuevos sidiaria de Petrleos Mexicanos y
ductos de gas. La reforma de 1995 para permitir la participacin forma parte de una nueva empre-
sa subsidiaria del Estado llamada
privada en transporte y comercializacin de gas natural no trajo las Pemex Transformacin Industrial.
inversiones esperadas en infraestructura de ductos debido a fallas en Vase Secretara de Gobernacin
su instrumentacin. (2015).

RICARDO SAMANIEGO BREACH

43
2015

37. Vase Lajous (2014).
38. Vase Mueller (2014).
39. Segn la LIE, la CFE tiene que esta-
blecer una estricta separacin legal
vertical para las actividades de gene-
racin, transmisin, distribucin
y comercializacin. Por ello, la CFE
crear una nueva empresa filial para
ofrecer el suministro a los usuarios
calificados.
LA REFORMA DEL SECTOR DE LA ENERGA EN MXICO:
44 ANTECEDENTES, IMPLICACIONES, RIESGOS Y RETOS
Reto: revertir el importante atraso en la red de distribucin de gas
natural en Mxico para aprovechar la liberalizacin del mercado y un
amplio suministro a precios bajos de gas natural en la costa del Golfo
de Estados Unidos. En este esfuerzo ser crucial evitar conflictos de
inters del nuevo gestor de red independiente (CENAGAS)37, que
deber ser un operador verdaderamente independiente del sistema,
a pesar de ser el propietario y operador de los activos existentes de
transporte de gas y de almacenamiento de Pemex.
V.3. Qu riesgos y retos enfrentar la reforma del sector
elctrico?
1. Riesgo: que no se aplique correctamente la nueva Ley de la Industria
Elctrica (LIE) y que el nuevo mercado elctrico no opere correcta-
mente. La evidencia internacional muestra que el establecimiento
de mercados mayoristas de electricidad conlleva riesgos en su instru-
mentacin y errores en su funcionamiento.
Reto: fortalecer la capacidad de las nuevas instituciones, especial-
mente el CENACE, para que el mercado de electricidad funcione
competitiva y eficazmente, lo cual constituye el mayor reto de la
reforma en el sector elctrico38. En este proceso, el controlador elc-
trico deber operar con plena transparencia, revelando oportuna y
claramente los costos y los criterios implcitos en las ofertas de los
participantes.
2. Riesgo: que la CFE ejerza poder de mercado al ser un participante
dominante en el mercado mayorista de electricidad y como sumi-
nistrador de servicios calificados39. Por su tamao, conocimiento del
mercado y las barreras de entrada para otros suministradores, la CFE
tendr un poder sustancial de mercado.
Reto: la reduccin del tamao de la CFE a travs de la venta de
parte de sus activos de generacin aunque la reforma elctrica no
lo contempla expresamente. Ello sera deseable para evitar que
ejerza su poder sustancial de mercado, ya que ser difcil que la
CFCE pueda evitar prcticas no competitivas de la empresa domi-
nante.
3. Riesgo: que los usuarios no puedan asimilar fluctuaciones significa-
tivas de las tarifas elctricas. Dado que el precio de electricidad en
otros mercados internacionales ha tenido variaciones muy fuertes, no
puede descartarse que pase lo mismo en el nuevo mercado elctrico
mexicano.
Reto: desarrollar mercados eficientes para adquirir contratos de
cobertura elctrica, figura creada por la LIE. Sin embargo, la falta de
experiencia en Mxico para la constitucin y operacin de estos mer-
cados podra retrasar el deseable aseguramiento de los participantes
ante cambios sustanciales e inesperados de las tarifas del mercado.
4. Riesgo: que no se alcancen los objetivos de eficiencia y uso de ener-
gas limpias al no establecerse los incentivos de precios correctos.
Existe la tentacin poltica de que se interfiera con las tarifas elctri-
cas, los precios de los insumos para la generacin, y no se eliminen
los subsidios ineficientes a la electricidad.
2015
 Reto: establecer un nuevo esquema tarifario basado en el mercado
pero con apoyos orientados hacia los ms pobres para cumplir con
el objetivo de alcanzar mayor eficiencia energtica y reducir las emi-
siones de gases de efecto invernadero. El nuevo impuesto sobre el
carbono ser clave en el esquema al propiciar el mayor uso de ener-
gas limpias si su nivel se modifica de manera oportuna cuando se
considere insuficiente.

5. Riesgo: que el funcionamiento del nuevo mercado elctrico mayoris-

ta genere incertidumbre entre los potenciales participantes. Los tiem-
pos acelerados fijados para el funcionamiento del nuevo mercado, ya
que deber estar en operacin a principios de 2016, y la introduccin
de los nuevos instrumentos, como los Certificados de Energas Lim-
pias, han creado incertidumbre entre los potenciales nuevos inversio-
nistas quienes han manifestado objeciones respecto a los altos costos
potenciales de participar y a las indefiniciones en las condiciones de
aplicacin de los Certificados.
Reto: revisar los mecanismos para la implementacin del nuevo
esquema de operacin del mercado elctrico, y en su caso adecuar
los tiempos para su entrada en funcionamiento. Adems se deben
fijar cuotas por incumplimiento en las metas del uso de energas
renovables, que no afecten la viabilidad econmica de los participan-
tes en el mercado elctrico.

VI. Conclusiones

Por qu una reforma del sector de la energa en Mxico

Tanto en el mbito de los hidrocarburos como en el de la electricidad, la

situacin del sector de la energa en Mxico a principios de la presente
administracin era insostenible. Ambos sectores presentaban deterioros
productivos y problemas financieros significativos.

El sector de hidrocarburos mexicano adoleca de un mal diseo insti-

tucional que frenaba los incentivos a aumentar la productividad del
monopolio del Estado en el sector; una fuerte cada de la produccin de
petrleo de 35% en los ltimos 10 aos; grandes ineficiencias opera-
tivas especialmente en la elaboracin de gasolinas y disel; y crecientes
pasivos laborales y financieros que haban llevado a Pemex a tener prdi-
das insostenibles de su patrimonio.

El sector elctrico mexicano se caracterizaba por la falta de competiti-

vidad de las tarifas elctricas, especialmente las industriales; una dbil
situacin financiera de la Comisin Federal de Electricidad, el monopolio
estatal; costos crecientes en la generacin de electricidad; limitaciones
en la transmisin y distribucin de energa elctrica; conflictos de inters
en el despacho elctrico; y fuertes impedimentos econmicos al uso de
fuentes limpias de generacin.

Ante ese preocupante contexto, un amplio segmento de analistas eco-

nmicos haban recomendado desde hace largo tiempo una reforma de
fondo al sector de la energa en Mxico para enfrentar su problemtica.

RICARDO SAMANIEGO BREACH

45
2015
 Pero los cambios necesarios haban sido frenados por fuertes restriccio-
nes de carcter poltico y presupuestario.

El Pacto por Mxico permiti, por un lado, relajar la restriccin poltica

para la reforma al fijar por amplia mayora las bases para nuevas for-
mas de participacin del sector privado en todos los mbitos del sector
energtico y, por otro, superar la restriccin presupuestaria para las
finanzas del Gobierno al permitir nuevas inversiones a travs de la par-
ticipacin privada de empresas privadas y arreglos fiscales de aplicacin
gradual para Pemex, para limitar los riesgos de cadas insostenibles de
impuestos y derechos petroleros, principal fuente de los ingresos pbli-
cos del pas.

Qu significa la reforma del sector de la energa en Mxico

La reforma constitucional de la energa del Pacto por Mxico fue apro-

bada en diciembre de 2013 y la legislacin secundaria correspondiente
en agosto de 2014.

La reforma al sector de hidrocarburos incluye principalmente la posi-

bilidad de nueva inversin privada generalizada en el sector, tanto
en la exploracin y produccin de petrleo y gas como en su trans-
formacin, y en el transporte, la distribucin y la comercializacin de
productos finales; el establecimiento de instituciones reguladoras forta-
lecidas; la creacin de un fondo para administrar los ingresos derivados
de contratos y asignaciones, la adopcin de un nuevo gobierno corpo-
rativo de Pemex, como empresa productiva del Estado; y la liberacin
eventual de los precios de gasolinas y disel en mercados competitivos.

La reforma energtica en electricidad implica la entrada de nuevos

participantes en generacin, comercializacin y distribucin a travs de
cambios en el marco legal; un nuevo papel de la Comisin Reguladora
de Energa en la emisin de permisos de generacin de electricidad; la
creacin de un nuevo operador independiente del sistema elctrico;
la comercializacin de energa elctrica entre participantes en el mer-
cado, sin que medie la CFE; el impulso a la generacin de electricidad
mediante energas limpias; y la creacin de un fondo para apoyar el
mantenimiento de subsidios al servicio pblico residencial.

Los beneficios potenciales de la reforma de la energa

Los impulsores de la reforma de la energa han ofrecido ambiciosos

beneficios para Mxico en el mbito de los hidrocarburos como tasas
de restitucin de reservas probadas de petrleo y gas superiores al
100%; incrementos importantes de la produccin de petrleo y gas
natural; un abasto suficiente de gasolinas, gas metano y gas licuado
de petrleo, a precios competitivos; mayor crecimiento del PIB y la
generacin de empleos, a travs del incremento en la inversin y la
produccin en el sector; y la generacin de cuantiosos recursos fiscales
adicionales.

Los proponentes de la reforma del sector elctrico auguran grandes

mejoras como la generacin ms eficiente, limpia y econmica de

LA REFORMA DEL SECTOR DE LA ENERGA EN MXICO:

46 ANTECEDENTES, IMPLICACIONES, RIESGOS Y RETOS
2015
electricidad; la reduccin del riesgo de inversin y mayor participacin
privada; la eliminacin de los conflictos de inters que antes se presen-
taban, al ser el mismo actor el controlador de la red de transmisin y el
dueo de centrales; mayor competencia y servicio pblico universal; y
mejoras al medio ambiente a travs de la reduccin de emisiones con-
taminantes y la mayor eficiencia en el uso de combustibles.

Los riesgos de la reforma del sector de la energa

Sin embargo, existen factores que pudieran limitar el alcance de la

reforma del sector de la energa en Mxico. En el mbito general des-
tacan: las insuficiencias del nuevo marco jurdico; las dificultades para
la instrumentacin del nuevo marco regulatorio; los retos relacionados
con la generacin de capital humano adecuado e infraestructura fsica
suficientes para la consolidacin de la reforma; el riesgo de que los
monopolios pblicos sean sustituidos por oligopolios privados; el hecho
de que Pemex y CFE no puedan pasar del aislamiento a competir en un
ambiente de competencia; los graves problemas de inseguridad pblica
en regiones del pas en donde opera la industria energtica; y el que la
sociedad mexicana no se adapte a nuevos mecanismos de competencia
con precios de electricidad, gasolinas y disel determinados por el mer-
cado sin la intervencin del Estado.

La prisa por obtener resultados puede ser tambin enemiga de las

reformas. El impacto de las reformas tomar tiempo. En la venta
poltica de las reformas se subestimaron los largos plazos de instrumen-
tacin y maduracin de los efectos de las reformas. Existe entonces un
riesgo de que, por conveniencia poltica, los plazos de ejecucin no se
ajusten aunque fuera necesario con el fin de lograr certidumbre jur-
dica para los inversionistas, transparencia en los procesos de licitacin y
confianza de la poblacin mexicana en el proceso de reforma.

Los riesgos en exploracin y produccin de hidrocarburos incluyen que

las licitaciones de campos de petrleo no atraigan suficientes partici-
pantes y recursos; el nuevo rgimen fiscal de Pemex le extraiga recursos
que inhiban su crecimiento e inversin ante las necesidades de gasto
del Gobierno federal; no se materialice una mayor oferta de shale gas:
los productos refinados de Pemex no puedan competir con importacio-
nes y que haya desabasto en localidades remotas; una fuerte oposicin
poltica y posiblemente social a un mercado libre de gasolinas y disel
que dificulte el funcionamiento del mercado; y no se materialicen las
inversiones necesarias en nuevos ductos o no funcione adecuadamente
el nuevo sistema de suministro de gas natural.

Los riesgos para la reforma elctrica se centran en que el nuevo mer-

cado de electricidad no sea competitivo, al ser la CFE un jugador
dominante como generador de electricidad y como suministrador de
servicios a los usuarios; las deficiencias en el diseo del nuevo mercado
elctrico mayorista limiten su eficiencia; no se corrija la complejidad
para que los usuarios asimilen fluctuaciones significativas de las tarifas
elctricas; no se elimine la incertidumbre creada por la introduccin de
Certificados de Energas Limpias; no se establezcan precios adecuados
de los combustibles; y no se sustituyan los actuales subsidios generali-
zados ineficientes por apoyos mejor orientados hacia los ms pobres.

RICARDO SAMANIEGO BREACH

47
2015
 Un comentario final

En resumen, los beneficios potenciales de la reforma del sector de

la energa hecha posible por el Pacto por Mxico son significativos
e imprescindibles para que el pas ingrese en una etapa de mayor
desarrollo econmico. Pero los riesgos que enfrentarn su correcta
instrumentacin y la regulacin de nuevos mercados de energa, que
garanticen insumos adecuados para el crecimiento de la economa, son
tambin considerables.

La sociedad mexicana deber estar muy pendiente de que actores polti-

cos comprometidos y servidores pblicos capacitados y honestos lleven a
buen puerto esta reforma de la energa, clave para un futuro de Mxico
ms prometedor.

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48 ANTECEDENTES, IMPLICACIONES, RIESGOS Y RETOS
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LA REFORMA DEL SECTOR DE LA ENERGA EN MXICO:

50 ANTECEDENTES, IMPLICACIONES, RIESGOS Y RETOS
2015
ANLISIS DE LA REFORMA FINANCIERA EN MXICO DE
2014: CONTEXTO Y EVOLUCIN

Guillermo Zamarripa
Director General, Fundacin de Estudios Financieros - FUNDEF, AC

guillermo.zamarripa@itam.mx

I. Introduccin

El propsito de este documento es realizar un anlisis de la Reforma

Financiera (RF) publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de
enero de 2014. Tambin se presentaran algunos elementos del contexto
de la evolucin del sistema para entender el impacto esperado. En el
anlisis de la legislacin el trabajo busca distinguir entre cambios posi-
tivos de alto impacto, cambios positivos, cambios que no modifican la
estructura del sistema, cambios negativos y posibles efectos no deseados
de algunas de las modificaciones. En especfico la RF consiste en modifi-
caciones a ms de 30 leyes y cdigos de diversas naturalezas y mbitos.
Por la cantidad y extensin de los cambios en reglas es difcil comentar
todos los aspectos puntuales de la RF. Por tanto, el propsito de este
documento es evaluar los elementos ms importantes.

Los objetivos de la RF se definieron en los siguientes cuatro ejes. Su pro-

psito es apoyar el desarrollo econmico de Mxico. Los cuatro ejes son:

1. Otorgar ms crdito con mejores condiciones.

2. Incrementar la competencia en el sector financiero.
3. Impulsar y fortalecer la Banca de Desarrollo.
4. Asegurar la solidez del sector financiero en su conjunto.

Se deben equilibrar los incentivos a los participantes derivados de los

cuatro ejes de la RF. Por una parte, la RF identifica el objetivo de incre-
mentar la competencia, el tamao de mercado y el acceso a los pro-
ductos del sistema financiero (argumentos de poltica pblica basados
en competitividad y presentes en los ejes 1 a 3 de la reforma). Por otra
parte, la RF busca que a travs de una supervisin y regulacin ms
estricta se puedan crear las condiciones necesarias para mantener la sol-
vencia (argumentos de regulacin prudencial basados en la previsin de
riesgos presentes en el cuarto eje de la RF).

Junto a la introduccin, el documento tiene seis secciones. En la seccin

II se presentan algunas consideraciones sobre los elementos que facilitan
el desarrollo de un sistema financiero. En la seccin III se documenta la

2015 GUILLERMO ZAMARRIPA

51
2015
 evolucin reciente del sistema financiero mexicano. En las secciones IV, V
y VI se presenta una visin conceptual, un anlisis especfico y se sinteti-
zan por lneas temticas los cambios de la RF. Por ltimo este artculo se
cierra con un apartado de conclusiones.

II. Relevancia para la economa de contar con un

sistema financiero desarrollado

Para analizar la importancia de la reforma financiera, antes aborda-

remos las evidencias sobre la relevancia del sector financiero para el
desarrollo econmico. En la literatura econmica existe un debate
sobre la relacin entre el tamao del sistema financiero y un mayor
crecimiento econmico. Hay dos visiones. La primera argumenta que
un sector financiero activo participar ms en el financiamiento de
la actividad econmica y, por lo tanto, tendr un efecto en su cre-
cimiento (Schumpeter, 1934). La visin alternativa argumenta que
la actividad financiera no tiene un efecto significativo sobre la tasa
de crecimiento de las economas (Lucas, 1988). En los aos noventa
comenzaron a publicarse una serie de estudios empricos para tratar
de obtener evidencia respecto al debate anterior. Los resultados tien-
den a favorecer a la primera de las dos visiones.

Una manera sencilla de presentar la evidencia es relacionando la tasa

de crecimiento de la economa con su nivel de financiamiento al sector
privado. Levine et al. (2000) documentan la relacin para una mues-
tra de pases. Dicha muestra la dividen en cuartiles que clasificaron
por su nivel de crdito a PIB. El 25% de pases que tienen el menor
nivel de intermediacin financiera, el 25% de nivel medio bajo, el
25% de nivel medio alto y el 25% de pases con mayor nivel de inter-
mediacin financiera. La Figura 1 muestra que un mayor desarrollo
financiero est vinculado con una mayor tasa de crecimiento de la economa.

Figura 1. Tasa promedio de crecimiento econmico (promedio 1960-1995)

03%

03%

02%

02%

01%

01%

00%
Cuartil con Cuartil con Cuartil con Cuartil con
intermediacin intermediacin intermediacin intermediacin
baja media baja media alta alta

Fuente: Levine et al. (2000).

Para entender el cmo se puede dar la relacin entre ambas variables, se

llega a la siguiente pregunta: qu factores son los que determinan que
se desarrolle el sistema financiero?

ANLISIS DE LA REFORMA FINANCIERA EN MXICO DE 2014:

52 CONTEXTO Y EVOLUCIN
2015
Una primera respuesta est relacionada con el hecho de si la estructura
del sistema financiero afecta o no su desarrollo. Demirg-Kunt y Levine
(2004) documentan neutralidad respecto a la estructura del sistema, es
decir, que un sistema financiero ms concentrado en bancos no ofrece
ventajas sobre uno ms concentrado en el mercado de valores y viceversa.
Concluyen que la variable relevante es el nivel de intermediacin total del
sistema. Demirguc-Kunt et al. (2002) en un estudio realizado en el mbito
de empresa no encontraron evidencia de que en pases desarrollados se use
de forma diferente el financiamiento con deuda, en funcin de si estn en
un pas que clasificaron como con un sistema financiero de tipo bancario o
de mercado. Sin embargo, para pases con bajo nivel de desarrollo finan-
ciero s hay diferencia en el tipo de financiamiento, ya que en esos casos
es ms bien bancario. Hay autores que argumentan que, cuando hay un
mercado de valores desarrollado, las empresas tienen fuentes de financia-
miento alternativas, liberando recursos a la banca para financiar a familias.
Al menos a nivel conceptual este tipo de argumentos favorecen que un
desarrollo equilibrado de ambos intermediarios sea deseable.

Una segunda respuesta est en el tipo de crdito que se otorga. Beck et al.
(2012) estudian para una muestra de pases cmo se comporta el crdito
en sus sistemas financieros. Lo descomponen en crdito a empresas y cr-
dito a familias. Encuentran que solamente el crdito a empresas es el que
est vinculado con el crecimiento del PIB per cpita. La explicacin es que
este tipo de financiamiento es el que se destina a apoyar el desarrollo de la
actividad productiva en la economa.

Una tercera respuesta posible tiene que ver con el entorno en el que opera
el sistema financiero. Esto se explica por la relacin entre el Estado de dere-
cho (calidad de las leyes y su aplicacin) y el tamao del sistema financiero.
La Porta et al. (1997) hacen un estudio de 49 pases y evalan la relacin
entre desarrollo del sistema financiero y variables que miden la calidad del
marco regulatorio. Las variables que utilizan para medir la calidad del marco
regulatorio consideran un ndice que incorpora varios derechos de los
acreedores y un ndice que incorpora varios derechos de los inversionistas
en el mercado de valores. Documentan que existe una relacin positiva para
el tamao del mercado accionario y para el tamao del mercado de crdito
en las economas que tienen mayores ndices de calidad de proteccin de
inversionistas y de proteccin de acreedores.

La Porta et al. (1998) argumentan que para evaluar la efectividad de las leyes
hay dos dimensiones. Por una parte, est la calidad de la reglamentacin, es
decir, lo adecuados que son los derechos que se dan a las contrapartes; y por
la otra, est la efectividad con la que se aplica la ley por la Autoridad Financiera
y por el Poder Judicial. La combinacin de ambas dimensiones da un sistema
con una alta efectividad. Argumentan adems que una buena aplicacin de la
ley puede suplir a un marco legal no tan adecuado. La peor combinacin es:
malos derechos en las leyes y baja efectividad en su aplicacin.

Un aspecto relacionado con la aplicacin de la ley tiene que ver con la infor-
malidad. Para ilustrar la relacin entre informalidad y desarrollo del sistema
financiero se toman los datos para buena parte de los pases de Schneider
(2012) y de la pgina del Banco Mundial para el indicador de crdito a PIB.
Los datos se muestran en la siguiente grfica en la que se presenta la eviden-
cia de una relacin inversa entre la informalidad y el nivel de crdito en la
economa.

GUILLERMO ZAMARRIPA
53
2015
 Figura 2. Relacin entre tamao de la economa informal y crdito (ambos medidos
como % del PIB)

70

60

Economa informal % PIB

50

40

30

20

10

0
0

50

10

150

200

250

300
Crdito PIB %

Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco Mundial y de Schneider (2012).

En resumen, lo que hay documentado en la literatura es que la estructu-

ra del sistema es menos relevante de lo que se creera, el que se financie
ms a empresas y menos a familias es relevante, y la calidad de las leyes
y su aplicacin son el factor ms importante para definir el desarrollo de
un sistema financiero.

III. Evolucin del sistema financiero mexicano

Previo a presentar el anlisis de la RF es importante entender de dnde

viene Mxico en trminos de desarrollo de su sistema financiero. En el
periodo de 1994 a 2000 la tarea del Gobierno de turno fue resolver la
crisis bancaria. En esos aos, de manera paralela y sin tanta promocin,
se hizo una reforma estructural para fomentar el ahorro interno y trans-
formar el rgimen de Seguridad Social, creando un esquema de retiro a
partir de cuentas individuales.

Entre el ao 2000 y hasta el ao 2006 el Gobierno se dio a la tarea de

reforzar la regulacin para procurar la solvencia de los intermediarios
y migrar a esquemas consistentes con las mejores prcticas interna-
cionales. En esos aos se dieron los primeros cambios legales para
definir nuevas condiciones pensadas en reactivar el mercado de crdito.
Finalmente, durante el perodo de 2006 a 2012 se modific el nfasis
para incorporar la proteccin al consumidor, fomentar la inclusin finan-
ciera y mejorar las condiciones de competencia. Hubo cambios legales
y regulatorios encaminados a lograr los objetivos anteriores. Resalta
en este perodo el inters de las autoridades por mantener y promover
estndares regulatorios muy altos ligados a la solvencia.

La coyuntura de esos aos influy en que el Estado fuera activo en la regu-

lacin de temas especficos (p. ej., banca y AFORES). Sin embargo, hay otros
sectores en los que los cambios han sido menores, ya que no se dieron las
condiciones externas especficas para reformar el marco legal. Hoy el sistema
financiero mexicano tiene una alta calidad en su regulacin y no enfrenta los
problemas que se observan en otros pases. Por ello, es importante conside-
rar que, si bien hay que mantener una buena calidad en la regulacin, debe
haber un balance con la innovacin y la expansin.

ANLISIS DE LA REFORMA FINANCIERA EN MXICO DE 2014:

54 CONTEXTO Y EVOLUCIN
2015
En los prrafos siguientes se presentan, a manera de resumen, algunas
caractersticas y datos relevantes para los tres perodos comentados de
los cuatro sectores ms relevantes del sistema financiero mexicano.

El sector bancario como consecuencia de la crisis del 1994-1995 tuvo

prdidas que generaron un costo fiscal de aproximadamente 17% del PIB.
Como respuesta, las autoridades financieras se dieron a la tarea de crear
un nuevo marco regulatorio, hoy ms estricto que los mejores estnda-
res internacionales. Si bien el sistema es muy solvente y la regulacin es
buena, preocupa que el crdito bancario otorgado al sector privado sea
bajo.
El mercado de valores en los aos noventa pas por un proceso de libe-
ralizacin y desregulacin financiera. En ese momento, la Bolsa Mexicana
de Valores se consideraba como uno de los dos principales mercados de
valores emergentes del mundo medido por su valor de capitalizacin. Hoy
nuestro mercado se caracteriza por tener pocas emisoras y ser poco pro-
fundo. Se ubica en el lugar nmero 20 por valor de capitalizacin, detrs
de Bolsas de pases como Brasil, China, Rusia y Corea que en aquellos
aos no figuraban como Mxico.
Otro sector importante en la economa es el asegurador por la actividad de
asuncin de riesgos que realiza. Este sector no ha presentado en los lti-
mos aos problemas por la insolvencia de intermediarios, y apenas lleg a
tener primas de 2% del PIB. Cuando se compara el dato anterior con el de
otros pases, muestra que Mxico es una economa subasegurada.
Las AFORES que fueron creadas en el ao 1997 han pasado por una serie
de cambios en cuanto a su diseo estructural (p. ej., de un modelo que
incentiva la participacin de muchos intermediarios a otro que limita la
entrada), que est altamente regulado (p. ej., rgimen de inversin, tras-
pasos y comisiones) y que tiene retos estructurales importantes. El monto
de recursos que se administran est en niveles cercanos al 14% del PIB.

Para poner en contexto la discusin sobre el tamao del sistema financiero

en Mxico a continuacin se presenta una grfica que muestra el bajo desa-
rrollo relativo del mercado de crdito de nuestro pas al compararnos con los
BRIC y con algunos pases desarrollados. Justamente este anlisis de contex-
to da sustento a uno de los argumentos en los que se basa la RF.

Figura 3. Comparativo internacional: financiamiento interno al sector privado (como %

del PIB)
2
1,8
1,6
1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
EE. UU.

Japn

Espaa

R. Unido

China

Italia

Chile

Brasil

Rusia

India

Mxico

Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco Mundial.

GUILLERMO ZAMARRIPA
55
2015
 La baja penetracin del sistema financiero en Mxico se presenta como
un rea de oportunidad para que el Estado disee polticas pblicas,
con el fin de aumentar el financiamiento y los servicios de ahorro, por
encima de los niveles que actualmente se estn ofreciendo. Si bien en la
grfica anterior se presenta una situacin de baja penetracin financiera
en Mxico, tambin es muy importante entender la evolucin reciente
de nuestro mercado de crdito.

En la grfica siguiente se muestra la evolucin del financiamiento total

interno al sector privado. Es evidente que ha mantenido una dinmica
de crecimiento a partir de 2004. Los ltimos dos aos se tuvieron tasas
nominales de crecimiento de 9,7% y 7,8% respectivamente. Con una
tasa de inflacin muy baja, esos crecimientos nominales implicaron tasas
reales de crecimiento elevadas.

Figura 4. Financiamiento total interno al sector privado (en millones de pesos

corrientes)
5.000.000
4.500.000
4.000.000
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014
Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco de Mxico.

Cuando se dimensiona el nivel de crdito inter no al sec -

tor privado como porcentaje del PIB, lo que se observa es una
dinmica interesante de la profundizacin financiera en nues-
tro pas. Esta se viene dando de manera gradual y sostenida. Para
efectos de comparacin con los datos de la Figura 3, a continua-
cin se presenta una grfica utilizando los datos del Banco Mundial.

Figura 5. Financiamiento total interno al sector privado (como % del PIB)

0,35
30,60%
0,3
27,50%
24,71% 25,98%
0,25 23,07%
21,75% 20,97%
0,2 0,1966
% PIB

0,15

0,1

0,05

0
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco Mundial.

ANLISIS DE LA REFORMA FINANCIERA EN MXICO DE 2014:

56 CONTEXTO Y EVOLUCIN
2015
La informacin anterior nos da una idea general de lo que ha sucedido en el
pasado reciente. El proceso de aumento en el crdito nos ha llevado a tener
una economa con empresas y familias un poco ms endeudadas. Tambin
este crecimiento nos da evidencia de que no hay una restriccin crediticia
importante en Mxico. En este contexto ser un poco ms difcil crecer el cr-
dito de manera ms acelerada y con orden. Ese es uno de los desafos que el
sistema financiero mexicano tiene de ahora en adelante con y sin RF.

Otro aspecto que es importante sealar es que la informacin anterior para

medir la evolucin del crdito en nuestro pas est incompleta. Los datos
del Banco de Mxico proporcionan informacin del financiamiento total al
sector privado no financiero que proviene del exterior. La grfica siguiente
muestra cmo ha crecido el indicador cuando se mide como proporcin del
PIB. En 2006 el financiamiento externo al sector privado mexicano repre-
sentaba poco ms del 6% del PIB y para 2014 lleg a 10% del PIB.

Figura 6. Financiamiento total externo al sector privado (como % del PIB)

0,12

0,1

0,08

0,06

0,04

0,02

0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco de Mxico y el Instituto Nacional de Estadstica y
Geografa (INEGI).

Fue en 2013 y 2014 cuando se dio el principal aumento del indicador. Las
tasas de crecimiento nominales del crdito externo al sector privado fueron
superiores al 20% en cada uno de los aos. El resultado fue que se pas
del 7,1% del PIB al cierre de 2012 al citado 10% al final de 2014.

En la grfica siguiente se muestra la evolucin del financiamiento total al

sector privado que incluye el financiamiento interno y externo.

Figura 7. Financiamiento total (interno y externo) al sector privado (millones de pesos

corrientes)

7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco de Mxico.

GUILLERMO ZAMARRIPA
57
2015
 El financiamiento que incluye tanto la porcin interna como la externa
ha tenido un comportamiento creciente y constante desde 2004. La
suma de ambos conceptos representaba poco ms de 26% del PIB en
2006 y pasa en 2014 a representar ms del 39% del PIB. En un plazo de
ocho aos el sector financiero local y el extranjero han aumentado en
poco ms de 13 puntos del PIB el nivel de financiamiento disponible al
sector privado del pas.

Pasando a analizar el diseo institucional del sistema financiero mexica-

no, este se encuentra basado en bancos, con un mercado de valores en
la parte de deuda gubernamental muy desarrollado y un poco menos en
la parte de deuda privada. En lo que corresponde al mercado accionario
el atraso es mayor. Ahora bien, como se indic anteriormente, el que sea
un sistema inclinado hacia los bancos o hacia el mercado de valores no
es relevante. Lo que es importante es construir la complementariedad.

En cuanto al tipo de financiamiento al sector privado, los datos muestran

que la cartera de menor tamao es la de consumo y la de mayor tamao
es la empresarial. Esta situacin es consistente con una adecuada com-
posicin del financiamiento en Mxico.

En cuanto al Estado de derecho, los datos muestran la vulnerabilidad de

nuestro sistema. De acuerdo con los indicadores para evaluar la efectivi-
dad en la aplicacin de la ley que se utilizan en La Porta et al. (1998) nos
encontramos que el valor promedio de los ndices para Mxico es menor
que para el promedio de la muestra.

Tabla 1. ndices de efectividad en la aplicacin de la ley

ndice Mxico Promedio
Eficiencia del sistema judicial 6,00 7,67
Aplicacin de la ley 5,35 6,85
Corrupcin 4,77 6,90
Riesgo de expropiacin 7,29 8,05
Efectividad de contratacin 6,55 7,58
Fuente: Elaboracin propia con datos de La Porta et al. (1998).

Si bien los datos de la tabla anterior pueden tener casi dos dcadas, a
continuacin se presenta una tabla en la que se puede observar que la
situacin de una mala aplicacin de la ley en Mxico no ha cambiado.

Tabla 2. Clasificacin en el indicador justicia penal/aplicacin de la ley

Finlandia 1
Singapur 2
Estados Unidos 22
Chile 28
Uruguay 42
Brasil 69
Argentina 70
Ucrania 83
Guatemala 93
Afganistn 96
Mxico 97
Bolivia 98
Venezuela 99

Fuente: Elaboracin propia con datos del World Justice Project. ndice de Estado de derecho 2014.

ANLISIS DE LA REFORMA FINANCIERA EN MXICO DE 2014:

58 CONTEXTO Y EVOLUCIN
2015
Con respecto a la informalidad, de entre los pases miembros de la OCDE
Mxico ocupa el ltimo lugar con un nivel de informalidad del 30% del
PIB. El tamao promedio de la economa informal de los pases miembros
de la OECD es poco superior a 16% del PIB.

Algunos pases con un nivel de informalidad menor a 10% del PIB son
Suiza (8,5%), Estados Unidos (8,6%), Luxemburgo (9,7%) y Austria
(9,8%). Los tres pases de la OECD que estn ms cercanos a Mxico son
Grecia (27,5%), Italia (27%) y Corea del Sur (26,8%).

Figura 8. Tamao de la economa informal (como % del PIB)

35,00%

30,00%

25,00%

20,00%

15,00%

10,00%

50,00%

0,00%
EE. UU.

Japn

Canad

Noruega

Espaa

Grecia

Chile

Mxico
Fuente: Elaboracin propia con datos del Anexo 8 de Schneider (2012).

Hay un cuarto factor que es relevante y est vinculado con la disponi-

bilidad de recursos para el financiamiento al sector privado. Los datos
oficiales muestran una brecha esperada para los prximos aos entre el
aumento en la oferta de ahorro interno y el crecimiento en el crdito al
sector privado.

En la siguiente tabla se presenta la visin del Gobierno federal respecto a

los indicadores de crdito al sector privado y ahorro interno.

Tabla 3. Indicadores del Pronafide

Indicador Descripcin 2013 2018 Aumento
Definicin amplia que incluye adems de la
Financiamiento interno al sector banca, la emisin de deuda en el mercado
28,8% 40,0% 11,2%
privado/PIB de valores y los organismos de vivienda del
Estado, entre otros.

Definicin que incluye el ahorro en activos

Ahorro financiero interno/PIB financieros intermediados a travs de 56,5% 65,0% 8,5%
instituciones financieras mexicanas.

Diferencia (dficit de recursos internos). (2,7%)

Fuente: Pronafide.

De acuerdo con los datos anteriores, el Gobierno prev que se necesitaran

recursos externos para financiar la expansin del crdito al sector priva-
do. Esta situacin es ms compleja si se considera que el sector pblico

GUILLERMO ZAMARRIPA
59
2015
 necesitar de recursos financieros los prximos aos. La grfica siguiente
nos muestra cmo de manera consolidada el Gobierno mexicano (incluye
deuda federal, estatal y paraestatal) se ha venido endeudando de una ma-
nera consistente los ltimos aos.

Figura 9. Financiamiento total al sector pblico (como % del PIB)

50%

40%

30%

20%

10%

0%
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014
Fuente: Elaboracin propia con datos de la CNBV.

Si la trayectoria de endeudamiento pblico contina, lo que va a suceder

es que se depender ms del ahorro externo para cubrir las necesidades
del sector pblico y del sector privado.

Como se expuso en la Introduccin, la RF planteaba como su objetivo fun-

damental el aumentar la profundizacin financiera en el pas. La manera
en que lo comunicaban era diciendo que Mxico necesita de ms crdito
y ms barato. La informacin analizada muestra que el crdito al sector
privado mexicano ha venido creciendo. La pregunta relevante es si lo que
observaremos en la evolucin futura es inercial o se debe a la RF.

Se identifican como retos para un desarrollo ms acelerado del sistema finan-

ciero en Mxico a la aplicacin del Estado de derecho y la disponibilidad de
recursos. La RF no ataca estas dos situaciones de vulnerabilidad. S promueve
un mejor marco legal, pero no hay certeza de una mejor aplicacin de la ley.

IV. Visin conceptual

La RF desde un punto de vista de arquitectura del sistema financiero

mexicano no es una adecuacin al marco legal que defina nuevos inter-
mediarios, ni la forma de hacer su funcin y tampoco las operaciones
que tienen autorizadas. Es decir, la RF no plantea un cambio de fondo
en las reglas de operacin del sistema.

Por el contrario, la RF considera a los intermediarios, a las instituciones y

a los organismos que actualmente participan en el mercado financiero y
cambian algunos de sus atributos, facultades y reglas para buscar incidir
en el desempeo del sistema.

Lo anterior se puede apreciar en la grfica siguiente donde se aprecia

que se mantienen los participantes. Solo cambia el hecho de que algu-
nos se movieron ms hacia la regulacin.

ANLISIS DE LA REFORMA FINANCIERA EN MXICO DE 2014:

60 CONTEXTO Y EVOLUCIN
2015
Figura 10. Intermediarios que participan en el sistema financiero mexicano
Sociedades
Grupos Instituciones Asesores financieras
financieros de finanzas de inversin populares
Almacenes Sociedades
SOFOMES AFORES generales de informacin
de depsito crediticia
Instituciones Casas Soceidades
SIEFORES
de seguros de Bolsa de inversin
Cooperativas
Banca Banca Uniones
de ahorro
mltiple de desarrollo de crdito
y crdito
Casas Centros
de cambio cambiarios

Fuente: Elaboracin propia.

Dado que la arquitectura del sistema financiero esencialmente se man-

tiene, es difcil argumentar que la RF es una reforma estructural como lo
son las reformas en materia de energa y telecomunicaciones. En resu-
men, la RF realmente no incluye modificaciones legales que cambien las
reglas del juego fundamentales.

V. Anlisis especfico

En esta seccin se presentan los principales cambios de la RF. La manera

como se estructura el anlisis es por ordenamiento legal ms que por
lnea temtica.

Ley de Instituciones de Crdito

Portabilidad de operaciones financieras. Se establece un rgimen

de portabilidad donde el banco receptor de la operacin facilita el
movimiento y se cancela la relacin con el otro banco (Art. 48 Bis5).
Adems, como rgimen especfico en la Ley de Transparencia se esta-
blece la operatividad para la portabilidad de la nmina. Estos cambios
tendrn un efecto positivo, aunque limitado, en la competencia en
ciertos productos.
Participacin de gobiernos extranjeros en instituciones de crdito (Art.
13). Se regula dando la excepcin, justificndolo como medidas pru-
denciales. Este cambio es consistente con los regmenes de los tratados
comerciales. Es un tema positivo, pero su utilidad se limita a dar certe-
za a la inversin extranjera en el sector. Tambin se incluye una regla
similar para otros intermediarios en las leyes respectivas.
Liquidacin judicial bancaria. Era una pieza que faltaba en la arquitec-
tura de la legislacin bancaria. El rgimen es adecuado, ya que privi-
legia el inters pblico sobre el de los particulares con el propsito de
proteger un bien pblico: la estabilidad del sistema.
Crditos de prestamista de ltima instancia (Arts. 29Bis13 a 29Bis15).
Es bueno tener en ley el marco general de actuacin del Banco de
Mxico para este tipo de transacciones. Estas operaciones resultaron
ser una herramienta til para los Bancos Centrales en el manejo de la
crisis reciente.
Regla de liquidez conjunta CNBV y Banxico (Art. 96Bis1). Es muy
importante que el organismo supervisor participe en regular y supervisar

GUILLERMO ZAMARRIPA
61
2015
 este tema prudencial tan relevante. En esta materia se requiere de un
balance si se quieren mejorar los niveles de competencia y que el cr-
dito crezca.
Hay varios temas prudenciales que se incorporan, dejando claro que la
autoridad opt por la creacin de un marco ms estricto. Ejemplos son
la regulacin de remuneraciones (Art. 24Bis1), principios de Basilea III
(Art. 50) y restriccin a las operaciones con partes relacionada (Art.
73).
Estructura de balance de los bancos (Art. 53). Faculta a la CNBV para
definir parmetros para la inversin en valores propiedad de los ban-
cos. Es una regla que puede interferir en la gestin de los bancos y
muy posiblemente no lograr lo que busca.
En lo referente a la banca de desarrollo hubo varios cambios para ade-
cuar su operacin, permitiendo que sea bastante ms flexible:
Limitar la participacin de la Secretara de la Funcin Pblica a cier-
tos aspectos: presupuesto, adquisiciones, baja de inmuebles, respon-
sabilidades administrativas de servidores pblicos, transparencia y
acceso a la informacin (Art. 44Bis1). La operacin financiera queda
fuera del mbito de actuacin de la SEFUPU.
Que se fijen las remuneraciones de la banca de desarrollo de manera
interna sin sujetarse al manual de percepciones de la Administracin
federal. Es muy bueno una primera accin que detenga el proceso
de deterioro de los sueldos de altos funcionarios que llega a un 35%
real (Art. 43Bis).
La ley establece una serie de modificaciones que flexibilizan la ope-
racin de la banca de desarrollo en comparacin con la de la banca
comercial. Mal utilizadas pueden ser el inicio de malas prcticas de
la banca del Gobierno y que genere quebrantos en el futuro al fisco
(Arts. 65 y 75).
Dan mayor flexibilidad y facultades a los consejos directivos de la
banca de desarrollo, ya que ellos definirn tasas, plazos, riesgos de
operaciones y tipos de negocios en funcin del rendimiento objetivo
que fije el propio consejo (Art. 42 f IXTer). Se eliminaron de algunas
leyes orgnicas especficas la restriccin de preservar el capital.
De la evaluacin del desempeo de los bancos (Arts. 275 a 281). Es
un esquema que va a permitir evaluar a los bancos si cumplen con
su funcin de captar recursos del pblico para otorgar crdito. Tiene
varias deficiencias de construccin e incentivos. La primera es que la
evaluacin la har un ente poltico (la Secretara de Hacienda). Segun-
do, da la capacidad de usar como palanca el no dar autorizaciones.
Este rgimen ms que fortalecer la rectora del Estado puede caer en
intervencionismo estatal.

En resumen, los cambios ms relevantes a la Ley de Instituciones de

Crdito van en la lnea de completar el rgimen actual y en otorgar
ms facultades a la Autoridad. Si no se consideran las modificaciones
al rgimen de la banca de desarrollo, no hay elementos relevantes que
promuevan la actividad crediticia.

Ley del Mercado de Valores y Ley de Sociedades de Inversin

Dan flexibilidad para constituir fondos de inversin por un solo socio

y que no requiere de ir con un notario, solo al Registro Nacional de
Valores (Art. 8Bis).

ANLISIS DE LA REFORMA FINANCIERA EN MXICO DE 2014:

62 CONTEXTO Y EVOLUCIN
2015
 Crean una estructura de capital flexible con distintas caractersticas
de series o clases, con derechos y obligaciones inherentes a cada
una de ellas, que permite tener varios fondos en una sociedad (Art.
9fIX y prrafo posterior a la fXV).
El fondo se define como un vehculo de inversin y no es una socie-
dad mercantil. Se establece que no tienen asamblea, ni consejo, ni
comisario. Algunas funciones se delegan en la sociedad operadora
(Arts. 10 y 11).
El rgimen para migrar de sociedad annima promotora de inversin
burstil a sociedad annima burstil se modifica a un plazo de 10
aos en vez de 3 (Art. 45). El mayor plazo da ms flexibilidad a la
migracin, pero no hay evidencia de que este fuera el problema que
limitaba la citada migracin.
Subir a ley los certificados burstiles fiduciarios (Art. 63Bis y 64 a 64
Bis3). Establecer el rgimen en ley da mayor seguridad jurdica en
caso de existir eventualidades.
Regulacin a la actividad comercial de las casas de Bolsa establecien-
do un rgimen de prcticas de venta (Arts. 190, 190 Bis y 190 Bis1).
La ley establece los criterios generales para definir los perfiles, asig-
nando tolerancia al riesgo. Esta regulacin puede inhibir el desarrollo
de una mayor base de inversionistas.
Los asesores de inversin se vuelven entes regulados (Art. 225 a
227 Bis).

En resumen, la modernizacin del marco legal de las sociedades de

inversin puede ayudar al desarrollo de una industria que ha crecido
de manera importante durante la ltima dcada. En cuanto a la Ley
del Mercado de Valores son principalmente adecuaciones para com-
pletar el rgimen regulatorio.

Ley de Transparencia

Terminacin de contratos de crditos al consumo para facilitar la

movilidad (Art. 10Bis1). Se condiciona la movilidad a que se debe
pagar el crdito antes de que se migre a la nueva institucin. Aun-
que la movilidad en el crdito puede tener un impacto positivo, va a
ser muy limitado.
Se permitirn convenios para uso de infraestructura entre entidades
(Art. 17). La condicin relevante para la Autoridad es que no sea
discriminatorio. Esta flexibilidad puede ser muy importante, ya que
facilitar el crecimiento de la infraestructura en el pas.
En el tema de ventas atadas de productos financieros hubo abuso
por parte de algunos participantes. Por ello, se incorporaron prin-
cipios y reglas en ley para limitar estas conductas (Art. 23Bis). A las
instituciones como principio general les estar prohibido condicionar
la contratacin de unas operaciones a la celebracin de otras. En
caso de hacerlo, se requerir del consentimiento expreso, pero se
establece que es un derecho innegable del cliente contratar servicios
que van juntos con el tercero de su eleccin.

En resumen, son cambios que ayudarn a corregir situaciones espe-

cficas. Se enfocan mucho en el cliente para mejorar sus condiciones
de contratacin, pero no tendrn un impacto sustancial en el nivel de
intermediacin.

GUILLERMO ZAMARRIPA
63
2015
 Ley de Condusef

Fortalecimiento de la Condusef para que sea una institucin ms efec-

tiva en su labor de proteger al consumidor. A continuacin se presen-
tan algunos ejemplos de nuevas facultades:
Ordenar modificaciones a contratos de adhesin (Art. 11 f XVIII).
Suspensin de informacin que induzca al error (Art. 11 f XV).
Accin colectiva (Art. 11 fVBis).
Reglas para limitar clusulas abusivas en contratos de adhesin (Art.
56 Bis).
Dictamen como ttulo ejecutivo a favor del usuario (Art. 68 Bis).

En resumen, es una evolucin para crear una Profeco financiera; sin

embargo, el reto institucional es de instrumentacin.

Ley de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crdito

Se definen nuevos tipos de Sofomes reguladas. En el Art. 87-B se

consideran as a las que emitan valores de deuda en el mercado.
Adems definen un rgimen de incorporacin voluntaria en el Art.
87-C Bis 1. Con estos cambios la mayor parte del mercado de Sofo-
mes regresar a ser una entidad financiera autorizada, regulada y
supervisada.
Los almacenes generales de depsito se mantienen como una entidad
financiera regulada (Arts. 11 a 22Bis11). Al final prevaleci el criterio
de que la actividad de recibir mercanca y dar el certificado de dep-
sito puede tener elementos de captacin y la necesidad de proteccin
va la regulacin y supervisin.

Sanciones

En prcticamente todas las leyes financieras que se modificaron hay un

aumento en las sanciones.
Hay un nuevo rgimen de publicacin de sanciones. Anteriormente
solo se daban a conocer las que quedaban firmes. Ahora se podrn
publicar las que ya se impusieron por la Autoridad, revelando en su
caso si se pueden impugnar o estn en ese proceso.

En resumen, se ve una visin de la Autoridad ms estricta respecto a los

particulares. Sin embargo, el problema no era una cuestin de sanciones
bajas, sino que no se sancionaba.

Nuevas Leyes

Nueva Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas. La tendencia es

a una regulacin prudencial ms estricta para las aseguradoras en la
nueva ley que entr en vigor en abril de 2015.
Nueva Ley para Regular las Agrupaciones Financieras. La ley anterior
fue muy innovadora hace 20 aos, pero se necesitaba modernizar. Si
bien incluye temas que son buenos, como las subcontroladoras y el
que se puedan hacer inversiones minoritarias, destacan ms el nuevo
rgimen prudencial y el nuevo rgimen de salida.

ANLISIS DE LA REFORMA FINANCIERA EN MXICO DE 2014:

64 CONTEXTO Y EVOLUCIN
2015
En resumen, estas nuevas leyes contienen algunos elementos promotores
pero el componente prudencial parece pesar ms.

Derechos de acreedores

Definen la competencia de un nuevo tipo de juzgados mercantiles de

distrito federales que incluyen el tema concursal y las controversias
mercantiles. La parte actora decidir no ir por la va local sino por la
va federal (Art. 53 Bis9). El cambio legal es bueno, pero el reto estar
en la implementacin que haga el Poder Judicial, es decir, cuntos, en
dnde, etc.
En concursos mercantiles hay una serie de modificaciones para evitar
que los juicios se prolonguen (plazos que no se violen), mejoras opera-
tivas (formatos, etc.) y se dan algunos derechos adicionales a los acree-
dores, pero dentro del mismo modelo concursal.
La subrogacin por ministerio de ley en un crdito hipotecario es una
buena medida que reduce los costos para la movilidad de las hipote-
cas, pero su impacto en el mbito del sistema no ser grande.

En resumen, hay un cambio relevante en esta rea que puede tener

impacto, pero los tiempos y la forma de implementacin pueden termi-
nar diluyendo el efecto.

VI. Consideraciones temticas

A partir del anlisis de la seccin anterior de los principales cambios por

ordenamiento, en esta seccin se definen cinco grandes lneas temticas
para entender mejor el impacto de la RF.

Crdito

Una revisin integral de la RF permite concluir que los cambios legales

que estn relacionados con facilitar el otorgamiento de crdito no son
los preponderantes.

La modificacin ms relevante para impulsar el crdito es la reforma a la banca

de desarrollo. Lo que se busca es tener una banca de desarrollo ms activa en
el otorgamiento de crdito y que complemente a la banca comercial.

El otro cambio relevante reside en el proceso de imparticin de justicia, al

permitir que se puedan crear juzgados especializados en materia mercan-
til a nivel federal.

Se puede afirmar que existir un impacto ya que la imparticin de justicia

a nivel federal es ms confiable que la imparticin a nivel local. Se pue-
den esperar resoluciones ms apegadas a derecho y con ello tener mayor
certeza en la recuperacin de los crditos. El problema es que hay dos
riesgos: uno de implementacin y otro de una buena aplicacin de la ley.

En resumen, en lo que corresponde a crear las condiciones para incre-

mentar el crdito otorgado por los intermediarios privados no se aprecian
modificaciones promotoras relevantes.

GUILLERMO ZAMARRIPA
65
2015
 Rgimen prudencial

La RF incorpora una serie de disposiciones prudenciales para diferen-

tes intermediarios. El propsito es actualizar un marco que ya existe y
en algunos casos volverlo ms estricto.

Algunos de los ms relevantes son los que tienen que ver con la
incorporacin a la ley de la definicin de Basilea III, un esquema de
regulacin de liquidez para bancos y el rgimen prudencial de las
dos nuevas leyes (la de Instituciones de Seguros y la de Agrupaciones
Financieras).

Estructura del sistema

El principal cambio en el diseo de la arquitectura del sistema se dio al

modificar el lugar de la lnea de separacin entre el mundo regulado
y el mundo no regulado. La visin que prevaleci fue la de ampliar la
frontera del mundo regulado. Este cambio refleja una visin de polti-
ca pblica tendiente a un mayor control.

Competencia

Las modificaciones especficas de la RF en materia de competencia no

son muchas. Los tres cambios ms relevantes tienen que ver con la
portabilidad de productos financieros, la portabilidad de nmina y el
estudio de competencia.

En el estudio de competencia se presentaron una serie de propuestas

que servirn de niveladores a la competencia en el sector financiero.
No se identific una medida que incremente por s sola, de manera
sustancial, el nivel de competencia en el sector financiero.

La funcin del Gobierno

La RF incorpora cambios relativos a la participacin del Gobierno en

el sector con dos visiones: la primera como Autoridad y la segunda
como Interventor de la actividad.

En cuanto a la funcin de Autoridad se ve en RF que buscan tener un

marco legal que les permita actuar de manera ms enrgica ante los
intermediarios. Un ejemplo es el endurecimiento del rgimen de san-
ciones en las diferentes leyes financieras.

Con la RF el Estado est migrando de una figura de rector de la acti-

vidad a intervenir en su evolucin. Por ejemplo, las modificaciones en
las que se busca limitar cierta actividad de los intermediarios como la
inversin en valores gubernamentales por parte de las instituciones de
crdito. La regla que puede tener efectos adversos ms relevantes es
la evaluacin de desempeo de los bancos.

ANLISIS DE LA REFORMA FINANCIERA EN MXICO DE 2014:

66 CONTEXTO Y EVOLUCIN
2015
VII. Conclusiones

La RF mantiene la estructura de intermediarios con un modelo centrado

en la banca comercial y con el mercado de valores y los intermediarios no
bancarios como vehculos complementarios.

Para entender los efectos de la RF se debe evaluar la instrumentacin de

esta en tres aspectos:

1) El balance entre los argumentos de poltica pblica de profundizacin

y los de regulacin prudencial constituye una parte fundamental para
la evaluacin de la RF.
2) El marco legal de la RF est incompleto. Hay muchas reglas secunda-
rias que lo complementan. Ya tenemos una buena parte y no se apre-
cia el componente promotor en las reglas.
3) Entender cmo se ejercern las facultades vinculadas con una mayor inter-
vencin estatal. La experiencia en otros pases en distintas materias es que,
cuando el Estado interviene de ms, el resultado no es el esperado.

En resumen, la RF es una reforma que refuerza el control y a la vez no

cambia lo fundamental de la operacin. Las modificaciones de mayor
impacto tienen aspectos de instrumentacin que pueden hacer que no
se lleguen a dar los resultados prometidos.

Por lo mismo, la RF ms bien mantendr el ritmo de evolucin del sis-

tema financiero. Ninguno de los cambios de la RF se ve que vayan a
generar un cambio drstico en la tendencia de crecimiento del sistema.

Como en todo proceso de reforma, hay temas que no se incluyeron. A

continuacin se presentan cuatro ejemplos:

Ahorro. La RF se centr en el uso del ahorro va crdito, pero no hace

nada por impulsarlo. No hay cambios legales o incentivos para que
crezca el ahorro financiero en Mxico.
Ahorro Popular. El caso de FICREA expuso una serie de debilidades,
varias ya conocidas, del rgimen actual. Es necesario redefinir reglas y
criterios que nivelen la regulacin con los otros intermediarios que cap-
tan ahorro, particularmente con los bancos. Tambin es necesaria una
involucracin mayor del supervisor.
Mercado de valores. La RF no toca el tema de cmo pueden llegar ms
nuevas empresas al mercado. La solucin no est en simplificar reque-
rimientos de listado, ni en reducir los costos, ni en mejorar los derechos
de los inversionistas. Tiene que ver con el desarrollo de una biodiver-
sidad de intermediarios para financiar empresas desde su creacin
hasta que lleguen al mercado.
Ley del Mercado de Derivados. Si ya se cambiaron tantas leyes y se
hicieron dos nuevas, no hay razn para no hacer esta ley. Es un merca-
do basado en reglas de carcter general, al cual es necesario darle una
mayor seguridad jurdica.

Para el desarrollo del sistema tambin se pueden identificar temas no regu-

latorios que pueden incidir en este. No fueron parte de la RF, pero s pueden
estar vinculados con una agenda de polticas pblicas para favorecer el desa-
rrollo y profundizacin del sistema financiero. A continuacin se presentan
tres ejemplos:

GUILLERMO ZAMARRIPA
67
2015
 1) El desarrollo del mercado de valores en otros pases ha estado vincu-
lado a factores externos que le dieron un buen impulso. Por ejemplo,
en algunos casos este apoyo externo vino por listados de entidades
pblicas. En Mxico se puede adoptar una estrategia de este tipo que
apoye el desarrollo de nuestro mercado.
2) Inclusin financiera implica, ms que un cambio al marco legal, la
adopcin de polticas pblicas que hagan que la gente se acerque y
utilice los servicios financieros formales.
3) El desarrollo del mercado de seguros en otros pases ha estado vincu-
lado con temas culturales y de obligaciones a los agentes econmicos.
Por ejemplo, establecer un seguro de responsabilidad civil para auto-
movilistas ha ayudado mucho al desarrollo del sector en otros pases.

Por ltimo, hay factores ajenos al sector financiero que pueden tener un
efecto adverso importante en su desarrollo durante los prximos aos. A
continuacin se identifican tres ejemplos:

1) Aplicacin de la ley. El gran tema pendiente de cambio en Mxico,

que se ha puesto de manifiesto, es que somos un pas de buenas
leyes con una mala aplicacin de las mismas. Cambiar lo anterior
puede tener un impacto relevante en el sistema financiero y en la
economa.
2) La disponibilidad de recursos de financiamiento del exterior ser impor-
tante para apoyar el crecimiento del sistema financiero. Si depender
cada vez ms del exterior es la ruta que se sigue, traer riesgos que
se deben evaluar. Sin embargo, hay una ruta alternativa que se puede
transitar que no se incluy en la RF y que es incentivar el ahorro.
3) Si los resultados no se dan y el Gobierno quiere lograr un mejor des-
empeo, pueden afectar de manera negativa al sistema. Por ejemplo,
si la banca de desarrollo relaja sus polticas de crdito y estimula de
ms el financiamiento al sector privado, puede tener un impacto
adverso en el desarrollo del sistema.

La RF no se espera que cambie la tendencia en la evolucin del sector.

Adnde llegar el sistema financiero en Mxico depende en menor
medida de la RF y en mayor medida de otras polticas pblicas que se
adopten y de los tres factores anteriores.

Referencias bibliogrficas

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ANLISIS DE LA REFORMA FINANCIERA EN MXICO DE 2014:

68 CONTEXTO Y EVOLUCIN
2015
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Schumpeter. Joseph A. The Theory of Economic Development. Harvard

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GUILLERMO ZAMARRIPA
69
2015
LA REFORMA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN MXICO:
UNA REFORMA A LA MEXICANA?

Irene Levy
Presidenta de Observatel (Observatorio de telecomunicaciones de Mxico)
y profesora de la Universidad Iberoamericana

irenelevy@observatel.org

I. Introduccin

Qu empresa invertira en la industria de las telecomunicaciones de un

pas con la enorme concentracin que existe en Mxico? Quin estara
interesado en incursionar en el sector de la radiodifusin, si los ttulos
habilitantes son otorgados de manera discrecional? Con qu incentivo
entraran las empresas a un sector en el que todo se litiga en tribunales?
Para qu esperar uno o dos aos a que el Estado mexicano otorgue una
concesin para operar una red de telecomunicaciones, cuando en otros
pases puede obtenerse en semanas?

As pues, resulta difcil entender la reforma en telecomunicaciones sin

conocer su contexto. Cules fueron los factores jurdicos, econmicos y
polticos que propiciaron esta reforma que hoy rige las telecomunicacio-
nes en Mxico? Cmo se lleg a la modificacin constitucional del 11 de
junio de 2013 (en adelante me referir indistintamente como Reforma
Constitucional) y posteriormente a la creacin de su ley secundaria, la
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin, publicada en el DOF
el 14 de julio de 2014 (en adelante, LFTR).

II. Para entender la Reforma

a) Contexto jurdico

El marco regulatorio bsico que rega al sector estaba integrado por

tres leyes, la Ley de Vas Generales de Comunicacin, de 1940; la Ley
Federal de Radio y Televisin, que haba sido publicada en 1960, y la
Ley Federal de Telecomunicaciones, de 1995. Las ltimas dos leyes,
que fueron abrogadas por la LFTR, regulaban la radiodifusin (audio
y televisin abiertas) y las telecomunicaciones, respectivamente, su 1. A esta reforma se llam coloquial-
polaridad desconoci la convergencia durante toda su existencia, es mente como Ley Televisa, por
haber sido esta empresa una de las
decir, la confluencia de ambas materias. La reforma ms relevante de promotoras de su modificacin y,
ambas fue en abril de 20061, pero varias de sus disposiciones modifi- desde luego, una de las beneficia-
cadas fueron llevadas a juicio por el Senado ante la Suprema Corte de das con ella.

71
2015
 Justicia de la Nacin (SCJN) quien termin por declarar inconstitucio-
nales algunas de ellas2.

Por su parte, el marco institucional era complejo. Por orden

del legislador3, se cre en agosto de 1996 la Comisin Federal de
Telecomunicaciones (COFETEL), un rgano desconcentrado de la
Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT). Y aunque esta
Comisin contaba con cierta autonoma tcnica y de gestin por
mandato de ley, la realidad fue distinta y se instaur un diseo
institucional ineficiente y tramposo: la llamada doble ventanilla,
consistente en la desafortunada e innecesaria duplicidad de atri-
buciones entre la SCT y la COFETEL para ciertos trmites, que llev
el desarrollo administrativo del sector a un terreno frtil para las
impugnaciones y para el coqueteo poltico.

En el mbito de la competencia econmica, tambin exista una

doble ventanilla con la entonces Comisin Federal de Competencia
Econmica (COFECO), que era la encargada de emitir las declaracio-
nes de dominancia en el mercado relevante de los operadores, pero
una vez hecho esto, pasaba la estafeta a la COFETEL, quien tardaba
aos en expedir la respectiva regulacin asimtrica y, una vez que lo
haca, esta ya era obsoleta y resultaba atacada con eficacia en tribu-
nales por la empresa afectada.

En este contexto, la SCJN jug un papel crucial en la creacin del

andamiaje jurdico que, por un lado, llev a la COFETEL a tener un
grado de autonoma difcilmente visto en un rgano desconcentrado
que incluso, en mi opinin, modific el concepto mismo que doc-
trinalmente se ha tenido de este tipo de rganos 4; y por otro, dio
herramientas para defender y mantener algunas decisiones de la
COFETEL.

Este entorno adverso al desarrollo y a la construccin y respeto ins-

titucional fue quizs uno de los motores que ms sirvi de impulso a
la Reforma Constitucional que, como veremos, incluy dos cambios
antitticos al escenario descrito: convirti al rgano regulador en un
organismo constitucional autnomo y elimin la suspensin de los
actos reclamados para todo lo expedido por el Instituto Federal de
Telecomunicaciones (IFETEL).

Cabe destacar que diversos principios que sustentan la Reforma, fue-

ron dictados por la SCJN en la ya mencionada sentencia a la accin
de inconstitucionalidad 26/2006, mediante las consideraciones que
se expusieron en esa importante resolucin.

Una caracterstica que marc el movimiento jurdico del sector, y sin

2. Accin de Inconstitucionalidad
nmero 26/2006.
3. Artculo dcimo primero transitorio
de la LFT.
4. Al respecto, vase: Levy (2012: 233-
270).
duda un factor detonador de la Reforma, fue el alto nivel de litigiosi-
dad que ha tenido. Casi cualquier decisin que tomaba el regulador,
era detenida por la suspensin otorgada dentro de los juicios de
amparo que interpona la o las empresas afectadas. Una vez que
era otorgada dicha suspensin, la decisin regulatoria o de poltica
pblica se paralizaba y con esto se detena toda la marcha (para bien
o para mal) del sector. Cientos de amparos alimentan, todava, los
archivos de los juzgados y tribunales, y consumen recursos humanos
y materiales de las autoridades.

LA REFORMA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN MXICO:

72 UNA REFORMA A LA MEXICANA?
2015
b) Contexto econmico

La industria de las telecomunicaciones se ha caracterizado por ser de

grandes inversiones; sus costos hundidos son muy altos, por lo que solo
pocas empresas pueden participar como operadores que posean infra-
estructura propia de redes. Sin embargo, Mxico se ha caracterizado
por ser uno de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmicos (OCDE) con mayor concentracin en los diversos
mercados de telecomunicaciones, hasta la fecha.

Figura 1. Usuarios mviles al tercer trimestre 2014

10,2%
20,8%
AT&T ( Nextel/Iusacell/Unefn)

Telcel

Telefnica
69%

Fuente: IFT.

Figura 2. Concentracin de TV de pago en el primer trimestre 2014

Total de suscriptores: 15.184.911

Televisa (SKY, Cablevisin,

Cablems, TVI, Cablecom) - 63%
Otros - 37%
5.671.891 9.513.020

Fuente: MediaTelecom.

Figura 3. Concentracin de telefona fija en el tercer trimestre de 2014

Total de suscriptores: 20.640.000

Telmex/Telnor

Grupo Televisa
11,8%
GTM (Telefnica)
71%
6,8%% Axtel
4,5%
Megacable
3,3%
1,1% Totalplay
1,0%
Maxcom

Fuente: IFT.

IRENE LEVY
73
2015

5. Las cifras no consideran los cana-
les espejo para la Transicin a la
Televisin Digital Terrestre.
LA REFORMA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN MXICO:
74 UNA REFORMA A LA MEXICANA?
En materia de televisin abierta, dos empresas Televisa y Televisin
Azteca concentran el 94% de las concesiones de televisin abierta
comercial del pas. En materia de contenidos, entre 2007 y 2009 Televisa
produjo un promedio de 70.000 horas de programacin por ao. Los
contenidos de produccin propia que Televisa transmite, a travs de sus
canales de televisin abierta, han representado un promedio de 55% del
total de la produccin.
Por lo que respecta a los ndices de concentracin para audiencia
y publicidad en televisin abierta, en las mediciones anteriores a la
Reforma eran muy altos, el principal operador comercial transmite a tra-
vs de 224 frecuencias (adems de 34 filiales) y el segundo en 1795. En
un muy lejano tercer lugar encontramos el Canal 11 (26 frecuencias) y la
televisin conocida como independiente que ostenta nicamente 17
frecuencias, entre locales y repetidoras. La siguiente tabla muestra solo
parte de este panorama.
Tabla 1. Comparativo IHH de audiencia y publicidad*
Pas IHH (audencia) IHH (publicidad)
Mxico 5.868 5.612
Argentina 2.638 n.d.
Colombia 3.403a n.d.
Chile 2.212b 3.178c
Brasil 3.788 n.d.
Venezuela 3.568d 3.945e
Espaa 1.690 2.346
Reino Unido 2.624a 3.230
Francia 1.920a 3.689a
*Tabla elaborada con informacin pblica de reguladores y autoridades en materia de
telecomunicaciones y radiodifusin en los diferentes pases, 2010. Los datos por pas se refieren a
distintos aos, todos entre 2005 y 2009.
Como vemos, los ndices de concentracin que tenamos antes de la
Reforma, y que an tenemos en Mxico, tanto en el mercado de tele-
comunicaciones en estricto sentido como en el de radiodifusin, son
altsimos. Veremos qu pasar en esta conformacin con el nuevo
entrante de la nueva cadena nacional de televisin, abierta recientemen-
te, licitada por el IFETEL y que empezar a operar en 2016.
c) Contexto poltico
Desde la reforma de abril de 2006 que mencion en prrafos ante-
riores, ni el Congreso de la Unin ni el Ejecutivo Federal presentaron
iniciativas que adecuaran las leyes a lo resuelto por la SCJN. La fuerza
de las grandes empresas que conforman el sector fue suficiente para
continuar con el statu quo que tenan y que, mientras ms vacos
legales existieran, ms posibilidades haba de perpetuar dicho esta-
tus a travs de los interminables juicios de amparo que arropaban
sus prcticas mediante la suspensin de acto reclamado. A pesar de
que la Administracin del expresidente de Mxico, Felipe Caldern
Hinojosa, anunci en varias ocasiones modificaciones importantes en
el sector, estas nunca llegaron.
2015
Adicionalmente, el regreso del PRI al Gobierno tuvo como conse-
cuencia que los cambios planeados hayan sido ms radicales como
consecuencia natural del reacomodo del poder poltico, con lo que
un cambio rotundo en el esquema jurdico institucional de las tele-
comunicaciones, y otras materias, permitira tambin un cambio de
funcionarios para colocar a personas cercanas y de confianza de la
Administracin entrante.

El Pacto por Mxico

El Pacto por Mxico es una alianza poltica plasmada en un docu-

mento que fue firmado por el presidente Enrique Pea Nieto y
los lderes de los partidos PRI, PAN y PRD a finales del ao 2012.
Establece acuerdos bsicos para impulsar algunas iniciativas, refor-
mas y proyectos, y surge ante la imposibilidad de que una sola de las
fuerzas polticas lleve a cabo las modificaciones necesarias al marco
jurdico y administrativo para poder avanzar en la agenda pendiente.
En materia de telecomunicaciones incluy 15 compromisos que des-
cribo a continuacin, junto con el plazo que se estableci para iniciar
su implementacin.

1. Repartir computadoras porttiles con conectividad a todos los

alumnos de los cursos 5 y 6 de primaria de escuelas pblicas,
promoviendo la alfabetizacin digital, adecuando los contenidos
educativos al uso de tecnologa y capacitando al personal docen-
te. El segundo semestre de 2014 iniciara la implementacin del
programa a nivel nacional.
2. Fortalecer a la COFECO dotndola de mayores herramientas lega-
les mediante las reformas necesarias para determinar y sancionar
posiciones dominantes de mercado en todos los sectores de la
economa, particularmente se le otorgar la facultad para la parti-
cin de monopolios. Precisar en la ley los tipos penales violatorios
en materia de competencia y se garantizarn los medios para
hacerlos efectivos. El segundo semestre de 2013 iniciara la imple-
mentacin de la nueva legislacin que se presentara el primer
semestre de 2013, de igual manera que los compromisos 3, 4, 5,
6, 9, 10, 11, 12 y 13 siguientes.
3. Creacin de Tribunales especializados en materia de competencia
econmica y telecomunicaciones.
4. Reformar la Constitucin para reconocer el derecho al acceso a la
banda ancha.
5. Reformar la Constitucin para evitar que las empresas del sector
eludan las resoluciones del rgano regulador va amparos.
6. Reforzar la autonoma y la capacidad decisoria de la Comisin
Federal de Telecomunicaciones para que opere bajo reglas de trans-
parencia y de independencia respecto de los intereses que regula.
7. Desarrollar una robusta red troncal de telecomunicaciones, a travs
del crecimiento de la red de Comisin Federal de Electricidad (CFE),
los usos ptimos de las bandas 700MHz y 2,5GHz y el acceso a la
banda ancha en sitios pblicos bajo el esquema de una red pblica
del Estado. Iniciara su implementacin el primer semestre de 2013.
8. Crear una instancia responsable de la agenda digital y acceso
a banda ancha en edificios pblicos, que fomente la inversin
pblica y privada en aplicaciones de telesalud, telemedicina y

IRENE LEVY
75
2015
 expediente clnico electrnico, y que instrumente la estrategia de
gobierno digital, gobierno abierto y datos abiertos. Iniciara su
implementacin el primer semestre de 2013.
9. Licitar ms cadenas nacionales de televisin abierta, implantando
la obligacin a los sistemas de cable de incluir de manera gratuita
seales radio difundidas (must carry), as como la obligacin de
la televisin abierta de ofrecer de manera no discriminatoria y
a precios competitivos sus seales a operadores de televisiones
de pago (must offer), imponiendo lmites a la concentracin de
mercados y a las concentraciones de varios medios masivos
de comunicacin que sirvan a un mismo mercado, para asegurar
un incremento sustancial de la competencia en los mercados de
radio y televisin.
10. Regular a cualquier operador dominante en telefona y servicios
de datos, incluyendo tratamientos asimtricos en el uso de redes
y determinacin de tarifas, regulacin de la oferta conjunta de
dos o ms servicios y reglas de concentracin.
11. Licitar la construccin y operacin de una red compartida de ser-
vicios de telecomunicaciones al mayoreo con 90MHz en la banda
de 700MHz para aprovechar el espectro liberado por la Televisin
Digital Terrestre (TDT).
12. Reordenar la legislacin del sector telecomunicaciones en una
sola ley que contemple, entre otros, los principios antes enuncia-
dos.
13. Adoptar medidas de fomento a la competencia en televisin,
radio, telefona y servicios de datos de manera simultnea.
14. Crear una instancia ciudadana y autnoma que supervise que la
contratacin de publicidad de todos los niveles de gobierno en
medios de comunicacin se lleve a cabo bajo los principios de
utilidad pblica, transparencia, respeto a la libertad periodstica y
fomento del acceso ciudadano a la informacin. El primer semes-
tre de 2014 iniciara la implementacin de la nueva legislacin
que se presentara el segundo semestre de 2013.
15. Elaborar la legislacin correspondiente para dar cumplimiento al
artculo tercero transitorio de la Reforma Constitucional del 13
de noviembre de 2007, para garantizar el derecho de rplica. No
se incluyeron fechas de implementacin en este compromiso,
sin embargo, a la fecha de elaboracin de la presente tesis, la
Cmara de Diputados haba aprobado ya el Dictamen por el que
se expide la ley reglamentaria del artculo 6 constitucional relativa
al derecho de rplica, y est pendiente de ser discutido y, en su
caso, aprobado por la Cmara de Senadores.

El Pacto por Mxico fue un ejercicio poltico muy eficaz que logr, al
menos en el mbito de las telecomunicaciones, que muchas de las
metas planteadas en dicho acuerdo se convirtieran en reforma cons-
titucional. Este acuerdo pluripartidista lleg a su fin y sus consensos
no alcanzaron a arropar la ley secundaria que, paradjicamente,
dio marcha atrs en algunos principios que persigui la Reforma
Constitucional.

Revisada la causa eficiente, o bien algunas de las causales ambien-

tales que de por s constituyeron el caldo de cultivo para la Reforma
en Telecomunicaciones; entrar ahora a la exposicin de los aspectos
relevantes contenidos en dicha reforma.

LA REFORMA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN MXICO:

76 UNA REFORMA A LA MEXICANA?
2015
III. Aspectos relevantesen la Reforma

d) Ordenamientos reformados

El 11 de junio de 2013 se public en el Diario Oficial de la Federacin la

modificacin a 8 artculos de la Constitucin Poltica (arts. 6, 7, 27, 28, 73
y 105) y la inclusin de 18 transitorios como parte del paquete de reformas
en telecomunicaciones y competencia econmica. Los transitorios fun-
gieron como instructivo, como guin de lo que deban contener las leyes
secundarias respectivas, su nivel de detalle tuvo un doble propsito: evitar
los litigios que vendran con seguridad si algunas de las figuras contenidas
en la Constitucin hubiesen sido establecidas en las leyes secundarias, y
comprometer los acuerdos polticos que se haban logrado desde el Pacto
por Mxico y que, de no incluirse en ese momento, se corra el riesgo de
diluir durante su progresiva agona. As, con siete meses de retraso, nacie-
ron la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin (LFTR), publicada
el DOF el 14 de julio de 2014, que sustituy a las leyes Federales de Radio
y Televisin de 1960, y a la de Telecomunicaciones de 1995, y la nueva Ley
del Sistema Pblico de Radiodifusin del Estado Mexicano.

Figura 4.

3. Ley Federal de
Telecomunicaciones
2. Integracin del y Radiodifusin
Instituto Federal de 14 de julio de 2014
Telecomunicaciones (entr en vigor el
1. Reforma
10 de septiembre 13 de agosto de
Constitucional 11
de 2013 2014)
de junio de 2013

e) La LFTR

Como dije, la LFTR deba haberse expedido en diciembre de 2013, sin

embargo, no se public hasta julio de 2014, incumpliendo los legislado-
res con el plazo al que obligaba la propia Constitucin. Pero el retraso no
fue el mayor problema, sino que no es un buen texto. Tiene inconstitu-
cionalidades, errores, contradicciones, ausencias y excesos, mala tcnica
legislativa e incluso frases sin verbo. Desde luego que tambin contiene
cosas buenas, pero el estndar de calidad ofrecido por el Pacto por
Mxico, cuando confeccionaban las reformas, se fue desdibujando con
una ley secundaria indigna de ser llamada estructural. Considero que val-
dra la pena revisar sus ms de 300 artculos con nimo de mejorarla.

f) Contenido de la reforma en telecomunicaciones

La Reforma Constitucional es muy amplia, involucra desde derechos fun-

damentales, medidas especficas de competencia econmica, proyectos
especficos de inversin, medios pblicos y una modificacin profunda al
entorno institucional. Para una mejor comprensin de la Reforma, vale la
pena dividir su contenido en cuatro grandes ejes:

IRENE LEVY
77
2015
 Figura 5. La reforma en telecomunicaciones

DERECHOS FUNDAMENTALES: MARCO INSTITUCIONAL:

Derecho de acceso a Internet.
Derecho de acceso a informacin
plural y oportuna.
Los derechos de los usuarios
y las audiencias.
Medios pblicos.
Acceso de pueblos y comunidades
indgenas a medios de comunicacin.
Instituto Federal de Telecomunicaciones.
Organismo descentralizado (Sistema
Pblico de Radiodifusin del Estado
Mexicano).
Tribunales especializados.

REFORMA
TELECOMUNICACIONES

COMPETENCIA
Inversin extranjera.
Preponderancia.
Must carry y must offer.
Nuevas cadenas de televisin.
Arrendamiento del espectro. Uso
primario, uso secundario.
Comparticin de infraestructura.
ROBUSTECIMIENTO DEL ESTADO
REGULADOR, ESTADO OPERADOR
Red compartida mayorista en 700 MHz.
Red troncal de la Comisin Federal de
Electricidad.
Agenda digital.

1. Derechos fundamentales

a. Derechos fundamentales en la Reforma Constitucional

La Reforma Constitucional incluy como derechos fundamentales el de

acceso a las tecnologas de la informacin y comunicacin, as como a los
servicios de radiodifusin y telecomunicaciones, los mismos que hoy yacen
catalogados como servicios pblicos, incluido el de banda ancha e Internet.
Asimismo, se fortaleci el derecho a la informacin, a travs del estable-
cimiento de obligaciones a cargo del Estado tendientes a garantizar para
todo individuo, su plena integracin a la sociedad de la informacin y el
conocimiento, mediante una poltica de inclusin digital con metas anua-
les y sexenales, as como una nueva estructura institucional y sustantiva
relacionada con los medios pblicos, quienes debern, segn la Reforma,
contar con independencia editorial, garantas de participacin ciudadana,
opciones de financiamiento, entre otras caractersticas.

Por primera vez fueron mencionados los derechos de los usuarios y las
audiencias a nivel constitucional. De igual manera, lo fueron los medios
comunitarios e indgenas, as como los lmites a la propiedad cruzada. Se
oblig a legislar en materia de derecho de rplica y a establecer los mecanis-
mos que aseguren la promocin de la produccin nacional independiente.

Sin embargo, como veremos, la ley secundaria no respet del todo el

espritu constitucional en esta materia. En el siguiente apartado mencio-
nar algunos ejemplos.

b. Derechos fundamentales en la ley secundaria

Algunos cambios constitucionales, como la obligacin del Estado de

garantizar el derecho de acceso a Internet, en mi opinin, son ms
demagogia que realidad. Ah tenemos tambin los mexicanos los dere-
chos a una vivienda digna, a la salud y a la educacin, y son igualmente

LA REFORMA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN MXICO:

78 UNA REFORMA A LA MEXICANA?
2015
ms buenos deseos que realidades. A quin exigir el derecho al acceso
a las tecnologas? La LFTR no establece cmo hacer vlida esta prerroga-
tiva. De ah la demagogia.

Por lo que respecta a los medios pblicos, de la Reforma

Constitucional nace otra ley llamada Ley del Sistema Pblico de
Radiodifusin del Estado Mexicano, por la que se crea el organis-
mo pblico descentralizado de la Administracin Pblica Federal
no sectorizado, denominado Sistema Pblico de Radiodifusin del
Estado Mexicano, que sustituy al Organismo Promotor de Medios
Audiovisuales creado por el expresidente Felipe Caldern Hinojosa y
que tambin tena el carcter de rgano descentralizado, solo que s
estaba sectorizado a la Secretara de Gobernacin. La verdad es que la
situacin no cambi mucho porque, aun cuando el nuevo organismo
no est sectorizado a ninguna secretara o ministerio, lo cierto es que
su estructura para la toma de decisiones depende del Gobierno fede-
ral6, con lo que en realidad la supuesta independencia o autonoma
termin siendo una simulacin.

En materia de derechos de los usuarios, ciertamente la LFTR establece

un amplio catlogo cuya defensa depender ciertamente del Instituto
Federal de Telecomunicaciones, pero sobre todo de la Procuradura
Federal del Consumidor, quien an no crea la subprocuradura especial
de servicios de telecomunicaciones que se orden la LFTR.

Por lo que respecta a medios audiovisuales, el catlogo de derechos

es mucho ms limitado que el de los usuarios de telecomunicaciones.
Adicionalmente, el legislador omiti incluir lo relativo a derecho de
rplica y en relacin a los mecanismos para asegurar la promocin de
la produccin nacional independiente result una burla. Resulta que
la supuesta promocin radica en que las concesionarias de televisin
comercial, tendrn derecho a incrementar los minutos de publicidad en
caso de que transmitan cierto porcentaje de produccin nacional inde-
pendiente cuando, en realidad, el apoyo tendra que haber sido a los
productores y no a los concesionarios.

Mencin aparte merecen los artculos 189 y 190 de la LFTR, que vio-
lentan varias garantas constitucionales con el establecimiento de un
Estado vigilante, al ordenar a los operadores colaborar con las ins-
tancias de seguridad en la localizacin geogrfica en tiempo real de los
equipos mviles, sin que est limitado a la comisin de delitos graves,
como s restringa la anterior LFT. 6. Las decisiones son tomadas por
mayora de votos de su junta de
gobierno que est compuesta por
el presidente del Sistema (que es
2. Marco institucional nombrado por el presidente de la
Repblica con aprobacin de las
a. El Instituto Federal de Telecomunicaciones dos terceras partes de la Cmara
de Senadores), un representante de
la Secretara de Gobernacin, de la
En la Reforma del artculo 28 constitucional, se cre el Instituto Secretara de Educacin Pblica, de
Federal de Telecomunicaciones (IFETEL) como un rgano autnomo, la Secretara de Salud y tres repre-
sentantes del Consejo Ciudadano.
con personalidad jurdica y patrimonio propio, que tiene por objeto
As que los 4 votos necesarios estn
el desarrollo eficiente de la radiodifusin y las telecomunicaciones, del lado del Gobierno federal, como
conforme a lo dispuesto en la propia Constitucin y en los trminos se observa.
que fijen las leyes. Fue precisamente la naturaleza jurdica de organismo
constitucional autnomo, la modificacin que mereci una de las crticas

IRENE LEVY
79
2015

7. Me refiero a un aparente conflicto de
intereses del Gobierno que pudiera
influir en las tareas como el caso de la
materia electoral o la definicin de la
poltica cambiaria y monetaria, ambas
en manos de dos rganos constitucio-
nales autnomos, el Instituto Federal
Electoral y el Banco de Mxico, res-
pectivamente.
LA REFORMA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN MXICO:
80 UNA REFORMA A LA MEXICANA?
ms fuertes de la Reforma, respecto a lo concerniente al marco ins-
titucional. Y esto debido a que pareciere que la materia regulatoria
de las telecomunicaciones no justifica ser extrada de la esfera del
Gobierno para pasar a ser manejada por un rgano de Estado. La
razn: no hay, aparentemente, conflicto entre la funcin esencial del
Gobierno, la regulacin de las telecomunicaciones y la administracin
de bienes del dominio pblico, como lo es el espectro radioelctrico7.
Entonces, por qu convertir al rgano desconcentrado COFETEL
cuyas funciones son medularmente de gobierno, en un organismo
constitucional autnomo?
En mi opinin, existen dos razones primordiales a las cuales responde
la eleccin de autonoma constitucional como naturaleza jurdica del
IFETEL, una de orden poltico y otra de carcter jurdico-histrico. La
poltica hace referencia, inevitablemente, al cambio de Gobierno y de
partido poltico en el poder presidencial. Como ya mencion al inicio de
este anlisis, el regreso del Partido Revolucionario Institucional (PRI) al
poder, despus de 12 aos, ha estado acompaado de una tendencia
reformadora del Estado. No solo la de telecomunicaciones, sino tambin
la educativa, la energtica, la poltica, la electoral, y cabe mencionar,
todas a nivel constitucional, lo que ha fungido como icono del regreso
del PRI al poder. Una de las razones de esta transformacin profunda de
nuestra Constitucin Poltica radica, en mi opinin, en la materializacin
de un mecanismo para retomar el control institucional, de las personas
y del poder; es decir, un acto propio del destruir para reconstruir sera
quizs la frase corta con la que podra definir el intento reformista. No
hay que olvidar que el cambio de y en las instituciones deriva en una
transformacin de individuos.
La segunda razn se relaciona con el resultado ineficiente del esquema
institucional anterior; los rganos desconcentrados, como la COFETEL,
parecieron no resultar un traje a la medida para la labor que se les
encomend, aunque en este tema, sostengo que hubiese sido ms con-
veniente el disear una nueva especie jurdica de rganos reguladores;
pues la figura de la desconcentracin fue incmoda e insuficiente para
la COFETEL, y en general para los rganos reguladores.
El IFETEL se compone de siete comisionados, incluyendo a su presi-
dente, elegidos mediante un proceso complejo que concluye en la
formacin de listas de las cuales el presidente de la Repblica elige al
candidato o los candidatos y el Senado los ratifica por las dos terce-
ras partes. Adicionalmente, cuenta con una contralora interna cuyo
titular es designado por las dos terceras partes de los miembros pre-
sentes de la Cmara de Diputados, as como un Consejo Consultivo,
integrado por 15 miembros honorarios y que funge como rgano
asesor en la observancia de los principios establecidos en los artculos
6 y 7 constitucionales. El Instituto qued integrado el 10 de septiem-
bre de 2013, tres meses despus de la publicacin de la Reforma
Constitucional.
Sus facultades son muy amplias, el IFETEL tiene a su cargo la regulacin,
promocin y supervisin del uso, aprovechamiento y explotacin del
espectro radioelctrico, las redes y la prestacin de los servicios de radio-
difusin y telecomunicaciones, as como del acceso a infraestructura
activa, pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo establecido en
2015
los artculos 6 y 7 de la CPEUM. Se trata de facultades que representan
la mdula de cualquier rgano regulador. Desde luego, la atribucin de
expedir disposiciones administrativas generales es muy relevante, pues la
rigidez de elaboracin legislativa que impone nuestro sistema jurdico, e
incluso el reglamentario, hara imposible el regular un sector tan dinmi-
co dentro de los tiempos que exige la modernidad.

De igual manera, fueron asignadas al Instituto las atribuciones para

el otorgamiento y la revocacin de los ttulos habilitantes, as como la
autorizacin de cesiones o cambios de control accionario, titularidad u
operacin de sociedades relacionadas con concesiones en materia de
radiodifusin y telecomunicaciones. El Instituto tambin es el que fija
las contraprestaciones (en una licitacin de espectro radioelctrico, por
ejemplo), previa opinin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
se trata de una opinin no vinculante, por lo que el Instituto tendr la
ltima palabra.

Las facultades en materia de competencia econmica en el sector de

telecomunicaciones y radiodifusin, que otrora tena la Comisin Federal
de Competencia, fueron dadas al Instituto, con lo que la actual Comisin
de Competencia no tiene injerencia en la materia.

Por otro lado, las normas generales, actos u omisiones del IFETEL podrn
ser impugnados nicamente mediante el juicio de amparo indirecto y no
sern objeto de suspensin. En efecto, el abuso que algunas empresas
hicieron del juicio de amparo y su suspensin para evitar la actuacin de
las autoridades, llev a que el Poder Legislativo cometiera este exceso, y
no solo me refiero al relativo a la eliminacin de la suspensin en todos
los actos del IFETEL, sino tambin el de suprimir recurso administrativo
alguno. Esta situacin, adems de ser un exceso, en mi opinin crea un
rgimen inequitativo entre los operadores de telecomunicaciones y las
empresas de otros sectores. Por qu una empresa cementera o de ali-
mentos debera tener un rgimen judicial distinto al de las empresas de
telecomunicaciones? No existe razn alguna de fondo, no hay ningn
argumento jurdico que respalde esta decisin.

Eliminar el recurso de reconsideracin tambin fue un error. El recurso

administrativo tiene un doble propsito, primero, el de respetar y hacer
valer el derecho fundamental de audiencia para los particulares y, segun-
do, representa una opcin de autorrevisin por parte del propio rgano
emisor del acto. Paradjicamente el recurso administrativo constituye
una va para evitar litigios judiciales que es uno de los propsitos de la
Reforma y, como ya he mencionado, adicionalmente abre una puerta
para que la autoridad repare errores y respete el derecho de audiencia a
los particulares.

De esta forma, la no suspensin generalizada, crea, como ya he dicho, una

situacin de inequidad entre empresarios de telecomunicaciones y los de
otros mercados. En ciertos casos, podra equipararse, incluso, a denegacin
de justicia.

b. Sistema de Radiodifusin Pblica del Estado Mexicano

En el apartado de derechos fundamentales habl sobre la conformacin de

este organismo.

IRENE LEVY
81
2015
 c. Tribunales especializados

La Reforma Constitucional ordena la creacin de tribunales especializados

en materia de telecomunicaciones, radiodifusin y competencia econmica
dentro de los 60 das naturales posteriores a la entrada en vigor del decre-
to. Dichos tribunales ya han sido creados y ya se encuentran operando.
Son cuatro juzgados y dos tribunales colegiados. Esto es positivo porque
se lograr un grado de especializacin en este sector que es, per se, tan
tcnico. Con esto, las resoluciones del IFETEL que sean impugnadas sern
revisadas por los nuevos tribunales especializados.

3. Competencia

Una de las lneas discursivas principales que acompa la Reforma, fue

la idea de acabar con los monopolios (sic) del sector. Por ello, se incluye-
ron diversas medidas en la Constitucin que pretendan modificar en el
muy corto plazo la enorme concentracin que existe en los sectores de
telecomunicaciones y radiodifusin. A continuacin analizo las principa-
les figuras que integraron esta especie de sistema procompetencia de la
Reforma.

a. Inversin extranjera

La inversin extranjera directa (IED) permitida en el sector de telecomuni-

caciones antes de la entrada en vigor de la Reforma Constitucional era del
49%, excepto en el caso de telefona celular, en la que se admita hasta
el 100%. Al respecto, el Decreto de Reformas estableci ya la apertura al
100% en IED, sin restricciones para todo lo relativo a telecomunicaciones,
incluyendo servicios satelitales.

En materia de radiodifusin, se ha incluido la posibilidad de contar hasta

con el 49%, siempre que exista reciprocidad con el pas en el que se
encuentre constituido el inversionista o el agente econmico que controle
en ltima instancia a este, directa o indirectamente; tomemos en cuenta
que con anterioridad a la Reforma, la actividad en cuestin yaca absoluta-
mente cerrada a la participacin extranjera.

b. Preponderancia

Aunque ya existan en las normas de competencia econmica algunas

figuras, como la determinacin del poder sustancial en el mercado rele-
vante, tendientes a evitar que las grandes empresas daen la competencia,
lo cierto es que no funcionaron debido, como ya mencion, a un marco
jurdico poco eficaz. De esta forma, la ocurrencia fue crear una nueva ins-
titucin jurdica de competencia econmica cuyos efectos en favor de la
competencia pudieran ser inmediatos. Ya dije que la suspensin de los actos
reclamados en los juzgados llev a que la autoridad viera mermada su efec-
tividad regulatoria. As naci la preponderancia.

A diferencia de la dominancia, la preponderancia no est relacionada

con el llamado mercado relevante, es decir, no se examina la conducta
de una empresa en un mercado especfico como el de la telefona fija,
o la televisin abierta. La Reforma establece que un agente econmico
ser preponderante, en razn de su participacin nacional en la pres-

LA REFORMA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN MXICO:

82 UNA REFORMA A LA MEXICANA?
2015
tacin de los servicios de radiodifusin o telecomunicaciones, siempre
que cuente de manera directa o indirecta con una participacin nacional
mayor al cincuenta por ciento, medido este porcentaje, ya sea por el
nmero de usuarios, suscriptores o audiencia, o bien por el trfico en sus
redes o la capacidad utilizada de las mismas, de acuerdo con los datos
de que disponga el IFETEL. Cabe destacar que, dentro de las facultades
que la propia Reforma otorga al IFETEL, encontramos la de ordenar la
desincorporacin de activos, acciones o partes sociales a empresas consi-
deradas como preponderantes.

El IFETEL determin as cules eran las empresas preponderantes en

los sectores de radiodifusin y de telecomunicaciones e impuso, en
marzo de 2014, ciertas medidas asimtricas a ellos, sin llegar a ordenar
la desincorporacin de activos o la separacin funcional. Sin embargo,
esta figura en conjunto con la redaccin representa un problema, dado
que la Reforma establece que las empresas deben ser medidas por un
porcentaje global, entonces debemos distinguir entre aquellas que
prestan servicios de telecomunicaciones y las que prestan servicios de
radiodifusin (radio y televisin); estos son los nicos mercados a los
que se refiere la Constitucin. A Amrica Mvil, por ejemplo, le suma-
ron el porcentaje de suscriptores de telefona fija (con Telmex), mvil
(con Telcel) y datos (con Prodigy) y tuvo ms del 50%, con lo que fue
declarada preponderante. Por su parte Televisa fue declarada prepon-
derante en televisin abierta, pero en televisin de pago, donde tiene
ms del 60% de suscriptores a nivel nacional, no lo fue. Esto porque
la ley secundaria, que pudo haber aclarado la redaccin constitucional
en cuanto a si la preponderancia puede ser por sectores, servicios o
mercados, no lo hizo, y por tanto la televisin restringida o de pago
pertenece al sector de telecomunicaciones en el que Televisa no tiene
ms del 50% de usuarios de todos los servicios sumados. As que la
efectividad de la medida dej mucho que desear, al menos respecto de
este servicio.

Actualmente el IFETEL se encuentra en el proceso de determinacin de

dominancia de Televisa en televisin de pago. Pronto sabremos el resulta-
do. La LFTR establece un listado de medidas que pueden ser impuestas a
los preponderantes.

Por otro lado, hay un artculo de la LFTR que llama la atencin y que
tiene que ver con la preponderancia; es el noveno transitorio de este or-
denamiento, un verdadero paso atrs en materia de competencia, pues
establece que en tanto exista un agente econmico preponderante en
los sectores de telecomunicaciones y radiodifusin, con el fin de promover
la competencia y desarrollar competidores viables en el largo plazo, no
requerirn de autorizacin del Instituto Federal de Telecomunicaciones las
concentraciones que se realicen entre agentes econmicos titulares de
concesiones, ni las cesiones de concesin y los cambios de control que
deriven de estas, que renan ciertos requisitos.

Con fundamento en este artculo, Televisa ha adquirido ms empresas

de televisin de pago sin necesidad de solicitar autorizacin del IFETEL,
y con ello, paradjicamente, el nivel de concentracin en este servicio ha
aumentado a partir de la Reforma. Por eso sostengo que en algunos casos
la ley secundaria verdaderamente fue contra la Reforma Constitucional y,
sobre todo, contra su espritu.

IRENE LEVY
83
2015

8. Vase el caso de la empresa Direct
TV, que a pesar de haber invertido
en Mxico, sali del mercado debi-
do a que Televisa, duea de SKY
TV, su principal competidora, nunca
le permiti retransmitir sus canales
abiertos.
LA REFORMA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN MXICO:
84 UNA REFORMA A LA MEXICANA?
c. Must carry y must offer
Must carry es la obligacin a cargo de los sistemas de televisin restrin-
gida (de pago) de transmitir las seales de televisin abierta por medio
de sus redes.
Must offer se refiere a la obligacin de las empresas de televisin
abierta de permitir que sus seales sean transmitidas a travs de los
sistemas de televisin restringida, bajo trminos y condiciones no dis-
criminatorias.
En Mxico, histricamente se haba dejado a la voluntad de los con-
cesionarios de televisin abierta el permitir, o no, a las empresas de
televisin de pago la retransmisin de sus contenidos. Esto, aunado
a la brutal concentracin y el obvio conflicto de inters que represen-
ta el que la empresa ms grande de televisin abierta sea duea de
empresas de televisin de pago, tuvo como efecto el desplazamiento
de la competencia8.
As, uno de los preceptos reformados acab con esta situacin. La
Reforma estableci el must carry y el must offer gratuitos para el caso de
la radiodifusin y televisin restringida, con excepcin de las empresas
consideradas como preponderantes, que debern cubrir una contrapres-
tacin para tal efecto.
No hay que olvidar que la propia Reforma dispone que la radiodifusin
es un servicio pblico de inters general, por lo que el Estado garan-
tizar que sea prestado en condiciones de competencia y calidad, y
brindando los beneficios de la cultura a toda la poblacin. As, el must
carry y el must offer deben ser vistos como lo que son: derechos de las
audiencias para recibir los canales de televisin abierta, sin mayores res-
tricciones que los que ha impuesto la propia Constitucin, y de manera
gratuita; cabe poner de relieve que estos forman parte del derecho a la
informacin.
d. Nuevas cadenas de televisin
La Reforma oblig al IFETEL a publicar las bases y la convocatoria para li-
citar nuevas concesiones de frecuencias de televisin abierta comercial di-
gital con cobertura nacional. As lo hizo en marzo de 2014, antes de que
tuviramos ley secundaria. De ese proceso estuvieron excluidas de parti-
cipar las empresas o grupos que acumulen concesiones para prestar ser-
vicios de radiodifusin de 12 MHz (dos canales de televisin) en cualquier
zona geogrfica, es decir, Televisa y Televisin Azteca. El proceso licitatorio
concluy con pocos participantes. En la ltima etapa solo quedaron tres,
uno de ellos renunci antes de que el sobre de la propuesta econmica
fuera abierto, de modo que las dos cadenas fueron adjudicadas a los dos
nicos participantes: Grupo Imagen, que ofreci y pag 1.808 millones
de pesos, y Grupo Radiocentro, cuya postura fue de 3.058 millones de
pesos; sin embargo, esta ltima decidi no pagar y dicha cadena nacional
de televisin qued desierta.
Recientemente, el IFETEL resolvi que en el Programa Anual de Uso y Apro-
vechamiento de Bandas de Frecuencias 2016 se incluirn por lo menos los
2015
123 canales que quedaron disponibles en la licitacin desierta mencionada.
Dichas frecuencias podrn agruparse en un sistema nacional, o varios regio-
nales o locales, debido a que el IFETEL ya no est obligado a licitar necesaria-
mente cadenas nacionales de televisin. As que el prximo ao 2016 habr
nuevamente procesos licitatorios de televisin abierta.

El tema de las nuevas cadenas de televisin, adems de ser innegable-

mente un aspecto en materia de competencia, pues es indispensable
diluir la concentracin existente en televisin abierta comercial en Mxico,
tambin constituye una manera de incrementar la calidad del derecho a
la informacin de los mexicanos.

e. Arrendamiento del espectro

Una estupenda figura incluida en la LFTR, que no estaba en la LFT, es la

posibilidad de que el concesionario del espectro radioelctrico lo d en
arrendamiento a otro u otros concesionarios. Se trata de una medida
para optimizar el uso de este bien escaso que es el insumo ms impor-
tante de las telecomunicaciones y crear un incentivo para que no est
ocioso o subutilizado. Desde luego que entraa autorizacin previa del
IFETEL, que deber revisar que no se afecte el servicio ni se generen
fenmenos de concentracin, pero sin duda es una medida que ayudar
a dar movilidad al espectro.

4. Presencia del Estado en los grandes proyectos de la Reforma

a. La red compartida mayorista

Este tema de la red compartida mayorista, bien podra haberse ubicado

tambin en el apartado anterior de competencia, pero vale la pena, por
su importancia, separarlo conceptualmente. Bien, el artculo 16 transi-
torio de la Reforma Constitucional dispone que el Estado, a travs del
Ejecutivo federal en coordinacin con el IFETEL, garantizar la instalacin
de una red pblica compartida de servicios inalmbricos al mayoreo que
impulse el acceso efectivo de la poblacin a la comunicacin de banda
ancha y a los servicios de telecomunicaciones. Segn la Constitucin,
esta red mayorista tendr las siguientes caractersticas:

Iniciarla instalacin antes de que concluya el ao 2014, y estar en

operacin antes de que concluya el ao 2018;
Contemplar el aprovechamiento de 90 MHz la banda 700 MHz, de
los recursos de la red troncal de fibra ptica de la CFE y de cualquier
otro activo del Estado que pueda utilizarse;
Podr contemplar inversin pblica o privada;
Asegurar que ningn prestador de servicios de telecomunicaciones
tenga influencia en la operacin de la red;
Operar bajo principios de comparticin de toda su infraestructura y
prestar exclusivamente servicios a las empresas comercializadoras y
operadoras de redes de telecomunicaciones, bajo condiciones de no
discriminacin y a precios competitivos;
Promover que la poltica tarifaria de la red compartida fomente la
competencia y que asegure la reinversin de utilidades para la actuali-
zacin, el crecimiento y la cobertura universal.

IRENE LEVY
85
2015
 Con la asignacin de todo el bloque de 90 MHz a una sola red, se busca,
segn la propia Constitucin, optimizar el uso del espectro y minimizar
el costo de operacin; disminuir precios a los usuarios; lograr cobertura
en el 98% de la poblacin, incluyendo zonas rurales; hacer disponible su
capacidad a todos los operadores, incluyendo los virtuales, con el pro-
psito de multiplicar la competencia en servicios finales. Se ha estimado
que se requiere una inversin de 10.000 millones de dlares en 10 aos
para lograr el objetivo.

Mxico es el nico pas del mundo, con excepcin de Ruanda, que ha

optado por este esquema para la banda de 700 MHz, el resto de los
pases se han ido a la manera tradicional de asignacin del espectro:
licitarlo a operadores privados. La realidad es que el objetivo del pro-
yecto es adecuado, el problema es la implementacin. De hecho, la
SCT ya ha incumplido el plazo para iniciar su construccin que estaba
fijado en 2014. La realidad es que la mala redaccin constitucional no
ayuda a la implementacin. La nueva red podra operar a travs de una
Asociacin Pblico Privada (APP). A la sociedad que se constituya, el
Estado aportara el espectro radioelctrico y otros insumos esenciales
para su operacin, y los particulares que ganen la licitacin respectiva
invertiran en la infraestructura que se requiera para la construccin y
operacin de la red, y prestaran los servicios. Con los datos que tene-
mos, podemos suponer que ningn concesionario mvil actual podr
participar en la licitacin, y que el Estado no operar directamente la
red. De cualquier forma, deber asegurar la neutralidad competitiva, a
fin de garantizar que no se cree una estructura de mercado que dae
la competencia, algunas reglas sobre esto estn incluidas en la LFTR.

Por su parte, la SCT inici un proceso de manifestacin de inters,

una especie de consulta pblica que establece 5 etapas para la licita-
cin de la red, que se desarrollarn en 30 semanas y que terminarn
con la publicacin de las bases en noviembre de 2015. Sin embargo,
cada vez son ms las voces que piden la reforma constitucional para
que el espectro sea licitado a los operadores directamente. La realidad
es que en Mxico, como en muchos otros pases, existe una enorme
desconfianza de los proyectos que toma en sus manos el Gobierno,
por corrupcin y por ineficiencia. El problema, mientras tanto, es el
tiempo que se tardar en que esta importante banda del espectro
radioelctrico se utilice.

b. El apagn analgico

La Televisin Digital Terrestre (TDT) tiene tres principales caracters-

ticas: i) permite que en el espacio de la seal de un canal analgico
quepan varios canales; ii ) mejora la calidad de la imagen con una
mayor resolucin y alta definicin, y iii) facilita la interaccin de los
espectadores; es decir, pueden participar en encuestas, concursos o
compras por este medio.

El proceso de digitalizacin de la televisin permite la optimizacin

del uso del espectro radioelctrico, que es el espacio por medio del
cual se transmiten las seales, ya que en los 6 MHz que originalmen-
te se emplean para transmitir un canal analgico de televisin en
Mxico y otras partes del mundo, mediante la digitalizacin, pueden
aprovecharse para prestar hasta seis canales digitales.

LA REFORMA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN MXICO:

86 UNA REFORMA A LA MEXICANA?
2015
Como resultado del proceso de transicin a la TDT, es posible liberar
frecuencias del espectro radioelctrico, lo que se conoce como divi-
dendo digital, espacio que puede ser empleado para prestar el servicio
de radiodifusin u otros servicios, dependiendo de las caractersticas
particulares de las bandas liberadas.

Cabe sealar que, para poder recibir las seales de la TDT, es nece-
sario que los usuarios o televidentes cuenten con receptores digitales
adecuados a la nueva tecnologa, es decir, televisores que permitan la
recepcin directa de la seal, o bien, cajas convertidoras de la seal,
tambin conocidos como decodificadores.

La conclusin del proceso de transicin a la TDT en un pas o regin

tiene lugar con el denominado apagn analgico, que se refiere al
momento en el que finalizan completamente las transmisiones anal-
gicas, por lo que los usuarios que no cuenten con aparatos receptores
adecuados para la recepcin de transmisiones de TDT, no podrn reci-
bir la seal abierta de televisin por parte de los operadores de este
servicio.

En Mxico, la Reforma dispone que el apagn analgico ser el 31 de

diciembre de 2015. No obstante este claro mandato constitucional,
lo cierto es que existe un retraso en la implementacin de la poltica
de transicin que podra llevar a posponer la fecha establecida en la
Constitucin. El Gobierno del actual presidente Enrique Pea Nieto
decidi subsidiar el apagn a travs de la entrega de televisores que
supuestamente seran inteligentes con lo que se disminuira simul-
tneamente la brecha digital al poder conectarse a Internet con dichos
dispositivos. Lo cierto es que el proceso ha tenido muchos tropiezos.
Primero, la utilizacin de la entrega de televisores con fines poltico
electorales; segundo, un retraso en el calendario y, tercero, los tele-
visores adquiridos resultaron no ser aptos para su conexin a Internet
pues requieren que se conecte un equipo interfaz para tal efecto.
Veremos qu pasar durante lo que resta de 2015 con el apagn ana-
lgico, cuyo retraso afectara, sobre todo, a la nueva cadena nacional
digital de televisin que tendr menos audiencia potencial en la medi-
da en que sea menor la penetracin de televisin digital en el pas.

IV. Prospectiva regulatoria

Sera falso afirmar que la Reforma de telecomunicaciones se limita

a la modificacin de la Constitucin y la expedicin de dos nuevas
leyes (la LFTR y la Ley del Sistema Pblico de Radiodifusin del Estado
Mexicano). Desde su integracin, el IFETEL no ha cesado de producir
normatividad secundaria y resoluciones que han estado alimentando
el proceso reformador. Es importante mantener la atencin y el anlisis
en los ordenamientos secundarios que ya ha expedido y los que faltan.

V. Conclusiones

La Reforma Constitucional es consecuencia de una serie de factores

jurdicos, econmicos y polticos. Su texto no es perfecto pero sus
objetivos son deseables.

IRENE LEVY
87
2015
 La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin, ordenamiento
derivado de la Reforma Constitucional, no es la herramienta idnea
para lograr los objetivos propuestos en la Constitucin. En varios de
sus artculos, incluso, desnaturaliza los propsitos iniciales de la Re-
forma.
La Reforma bsicamente se concentr en cuatro ejes: derechos fun-
damentales, marco institucional, competencia y proyectos con inter-
vencin del Estado.
La preponderancia es una figura creada en Mxico que no tiene otras
similares en el mundo. Las medidas asimtricas que se impusieron a
los preponderantes (Amrica Mvil en Telecomunicaciones y Televisa
en Radiodifusin) no fueron tan enrgicas como se pensaba (desin-
corporacin, separacin, etc.). Los efectos de la preponderancia se-
rn medidos en el 2016 por el IFETEL.
De las dos cadenas nacionales de televisin que se licitaron, solo una
fue asignada porque la otra qued desierta por falta de pago. Duran-
te el 2016 se realizarn nuevas licitaciones en este servicio.
El Proyecto de la Red Compartida Mayorista es el ms ambicioso del
sector durante este sexenio. Va retrasado y an no sabemos cmo
se disear e implementar. El prximo ao deber ser clave para su
desarrollo.
A fin de vislumbrar verdaderos cambios radicales en el sector, no basta
con la Reforma, es necesario esperar su implementacin a travs de
actos concretos del IFETEL y la SCT, pero especial atencin merece
la revisin de la regulacin secundaria que prolficamente ha estado
surgiendo desde el nuevo rgano regulador autnomo.

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Editores, 1929.

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88 UNA REFORMA A LA MEXICANA?
2015
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IRENE LEVY
89
2015
El progreso en infraestructuras se topa con vicios
del pasado

Fausto Pretelin
Editor en el peridico 24 Horas;
colaborador en Bloomberg/El Financiero TV y en MVS Radio

p.fausto@gmail.com

I. Infraestructura, la clave de un nuevo paradigma

El 1 de diciembre de 2012, unas horas despus de recibir la investidura

presidencial en el Congreso, en el transcurso de un evento desarrollado
en el Palacio Nacional, sede del poder Ejecutivo, Enrique Pea Nieto reve-
l las primeras trece decisiones de su gestin y las proyect en cinco ejes
torales en los que, dijo, sustentara los seis aos de su Administracin.

Tres de las trece decisiones formaran parte de la infraestructura de tele-

comunicaciones y transportes. En la primera de ellas, Pea anunci un
plan estratgico, el Programa Nacional de Infraestructura y Transporte
2012-2018, creado para incrementar las infraestructuras carretera,
ferroviaria y portuaria del pas (peridico Exclsior, 3 de diciembre de
2012). El presidente dio acento global a su decisin maestra ya que
contemplar obras de infraestructura para conectar e incorporar el sur
de Mxico a la economa global.

Desde el palacio que resguarda siglos de vida (en 1522 comenz a ser
construido, y en l vivi Hernn Corts), y sorprendiendo gratamente
a los cientos de polticos (principalmente del PRI), empresarios (Carlos
Slim), periodistas y miembros de la sociedad civil que lo acompaaban, el
presidente anunci su segunda decisin en materia de comunicaciones,
la construccin de tres redes ferroviarias: Ciudad de Mxico-Quertaro,
Ciudad de Mxico-Toluca, y la red llamada transpeninsular, que cubrira
los estados de Yucatn con Quintana Roo.

La sorpresa se deba, principalmente, a la acumulacin de dcadas de aban-

dono sufrido por la industria ferroviaria. Desde el llamado porfiriato, en
alusin al perodo gobernado por el presidente Porfirio Daz (1876-1911),
prcticamente no se haba incrementado de manera sustancial el nmero
de kilmetros de red ferroviaria. En 31 aos de Gobierno del dictador, se
construyeron en Mxico ms de 19.000 km de vas de tren.

Adicionalmente, y continuando con el anuncio de decisiones relativas

a inversin en comunicacin, el presidente Pea revel que durante su
mandato se construira la lnea 3 del metro en Monterrey, el tren de cer-
canas Chalco-La Paz (en el Estado de Mxico) y, finalmente, la amplia-
cin del tren elctrico en la zona metropolitana de Guadalajara.

91
2015
 El presidente Pea tambin anunciara en la tarde del primero de diciem-
bre el que sera otro intento por romper un paradigma ms implantado
en Mxico dcadas atrs en materia de comunicaciones: la concentra-
cin del mercado televisivo. En el supuesto duopolio, Televisa ha sido
preponderante por ms de 30 aos y en la actualidad posee el 80% de
la participacin del mercado en el rea comercial, mientras que Televi-
sin Azteca (nacida en un proceso de privatizacin de la televisin esta-
tal Imevisin en 1993) obtiene el resto de la participacin del mercado.
El mandatario anunci la licitacin de dos nuevas cadenas de televisin.
Los anuncios se convertan en buenas noticias.

Finalmente, y como cereza de pastel, Pea Nieto lanz la tercera deci-

sin, la promesa de que hacia el final de su administracin, 2018, la
cobertura de la banda ancha de Internet cubrir la totalidad de los
hogares mexicanos.

La presentacin que elabor el presidente Pea era algo ms que el da

del relanzamiento de un nuevo Gobierno del Partido Revolucionario
Institucional (PRI), ya que los dos presidentes anteriores, 2000-2012,
pertenecieron al Partido Accin Nacional (PAN), en realidad se trataba de
la presentacin de un nuevo paradigma, el del reformador.

Consciente de la mala imagen burocrtica que tuvieron sus antecesores

frente a la sociedad, Pea advirti que lleg al poder no para administrar
la burocracia, sino para transformar a Mxico: Es tiempo de romper,
juntos, los mitos y paradigmas, y todo aquello que ha limitado nuestro
desarrollo, revel el presidente al finalizar su discurso. Al da siguiente,
el peridico de izquierda La Jornada (aliado de Andres Manuel Lpez
Obrador, uno de los mximos opositores del presidente) llevaba a su
titular en ocho columnas la siguiente frase: El nuevo Gobierno lanza 13
grandes decisiones.

Las grandes noticias continuaron el 2 de diciembre; bajo el entorno

esplendoroso de otro palacio, este en el interior del bosque de Cha-
pultepec, y en el que vivi el emperador Maximiliano, el presidente
Pea Nieto dara un golpe espectacular en contra del inmovilismo
poltico reflejado por la ausencia de acuerdos entre el partido gober-
nante en turno con los opositores desde 1997, momento en el que
ocurrieron las elecciones intermedias durante el sexenio del presidente
Ernesto Zedillo. Quince aos de inmovilismo y falta de acuerdos que-
daran atrs. Los presidentes de los partidos Accin Nacional (PAN) y
Revolucin Democrtica (PRD) firmaron, junto al presidente Pea, el
Pacto por Mxico, un conglomerado de intenciones para llegar a acor-
dar reformas de gran calado. Nuevamente, como haba ocurrido el da
anterior, el tema de competitividad sera vinculado al de desarrollo de
infraestructuras. As, por ejemplo, en el rubro de Crecimiento eco-
nmico, empleo y competitividad, aparecera la siguiente intencin:
Se establece una Estrategia Nacional para el Desarrollo del Sur-Su-
reste que incluye la ampliacin y modernizacin de la red carretera y
ferroviaria, la integracin digital, el mejoramiento de la infraestructura
educativa y de salud y la creacin de polos de desarrollo industrial,
tursticos, portuarios, agrcolas, pesqueros y de energas de fuentes
renovables. En esta declaratoria se pueden observar algunos compo-
nentes que atraviesan de manera transversal los cinco ejes del Gobier-
no del presidente Pea:

EL PROGRESO EN INFRAESTRUCTURAS SE TOPA CON VICIOS DEL PASADO

92
2015
1. Mxico en paz.
2. Mxico incluyente (acciones contra la pobreza).
3. Mxico con educacin de calidad.
4. Mxico prspero (crecimiento econmico).
5. Mxico con compromiso global.

Las estrategias transversales que seran aportadas por el ministerio de

Comunicaciones y Transportes son:

1. Democratizar la productividad.
2. Gobierno cercano y moderno.
3. Perspectiva de gnero.

Democratizar la productividad generando condiciones para la accesibili-

dad universal de las telecomunicaciones. Desarrollar una infraestructura
logstica que integre a todas las regiones del pas con los mercados nacio-
nales e internacionales. Un pas bien comunicado democratiza la
productividad, seala el plan de inversiones.

Con un Gobierno cercano y moderno el programa se refiere al esta-

blecimiento de un canal digital de comunicacin con los ayuntamientos
del pas. Porque un pas bien comunicado acerca el Gobierno a los ciu-
dadanos.

Y, finalmente, la estrategia transversal de perspectivas de gnero tiene

el objetivo de incorporar la igualdad de gnero en las polticas pblicas,
programas, proyectos e instrumentos compensatorios de la Secretara
(Ministerio) de Comunicaciones y Transportes. Porque, segn el docu-
mento, un pas bien comunicado contribuye a evitar la discriminacin.

El Gobierno no cumpla an sus primeras 100 horas y las expectativas se

haban elevado a una altura de gran admiracin. Meses despus, la frase
Mexican Moment asimilara todos los rasgos de un entorno optimista
por positivo. El tema del narcotrfico pareca desintegrarse en medio del
optimismo. Las reformas ya eran una realidad, inclusive, la energtica.
Desde la expropiacin petrolera de 1938 nunca antes un Gobierno haba
podido abrir el sector para que las empresas privadas ingresaran en l.
Los medios internacionales vean en Pea Nieto al autntico reformador.
El objetivo se estaba cumpliendo. Quiz lo que ms les llamaba la aten-
cin era que el proceso de negociacin entre los tres principales partidos
estaba arrojando resultados alentadores. As, el pas y el mundo podan
comprobar que las palabras pronunciadas por Pea Nieto durante sus
primeras 100 horas de Gobierno no haban sido parte de una narrativa
retrica.

Un ao despus, en febrero de 2014, la revista Time dedic su portada

al presidente mexicano con una frase demasiado altisonante por tratarse
del mundo periodstico: Saving Mexico. Michael Crowley, el autor del
reportaje, consider las reformas del presidente como el cambio de
narrativa en su nacin manchada por el narco. Ahora las alarmas (por la
situacin de Mxico) se han remplazado con aplausos, escribi Crowley,
tras un ao en el Gobierno, Pea Nieto ha aprobado el ms ambicioso
1. Lase la versin en espaol en el
paquete de reformas sociales, polticas y econmicas en la historia. Las siguiente enlace: http://world.time.
fuerzas de la economa global, tambin, han virado en la direccin del com/2014/02/16/la-nueva-mision-
pas (Time, febrero de 2014)1. de-mexico/

FAUSTO PRETELIN
93
2015

2. La siguiente informacin y los deta-
lles de los programas se pueden
consultar en www.pni.gob.mx
EL PROGRESO EN INFRAESTRUCTURAS SE TOPA CON VICIOS DEL PASADO
94
II. Programa Nacional de Infraestructura
El Programa Nacional de Infraestructura (PNI) fue elaborado duran-
te 2013 y en l se plasma la ruta crtica a seguir por el Gobierno del
presidente Pea. El PNI se anunci como el ms ambicioso que se ha
articulado en las ltimas dcadas y la puesta en marcha del mismo apor-
tar entre 1,8 y 2 puntos porcentuales al Producto Interno Bruto (PIB),
generando 350.000 empleos al ao durante el lapso que cubre2.
El presidente Pea Nieto dej plasmado en el Programa Nacional de
Infraestructura y Transporte 2013-2018 que: Entre las obras y accio-
nes comprometidas, destacan la ampliacin y conservacin de la red
carretera federal; la construccin y modernizacin de caminos, puentes,
ferrocarriles, puertos y aeropuertos; el establecimiento de una rectora
de sistemas de transporte que mejore la movilidad urbana, reduzca los
tiempos de traslado, abarate los costos logsticos, mejore la seguridad
de los usuarios y ample la cobertura social en telecomunicaciones. La
ambicin del proyecto, segn Pea Nieto, concatenaba con la visin de
este Gobierno: convertir a Mxico en un gran centro logstico global de
alto valor agregado. Con inversiones pblicas y privadas en infraes-
tructura, tecnologa e innovacin, as como mayores encadenamientos
productivos, haremos de la ubicacin geogrfica del pas, una autntica
generadora de riqueza para todos los mexicanos.
Durante la presentacin del programa, el ministro de Comunicaciones y
Transportes, Gerardo Ruiz Esparza, record que uno de los objetivos del
plan era mejorar nuestra competitividad global y, con ello, acrecentar el
potencial de Mxico para su desarrollo. Record la ubicacin de Mxico
en este rubro: De acuerdo con el Foro Econmico Mundial, por la com-
petitividad de su infraestructura Mxico ocupa el lugar 68 entre 144
pases; por debajo de pases como Barbados (22), Panam (37), Chile
(45), Uruguay (49) y Trinidad y Tobago (55). Por su desempeo logstico,
es decir, por su capacidad para asegurar el trnsito rpido, seguro y a
menor costo de personas y mercancas, ocupa el sitio 47 de 155 pases,
segn el ndice respectivo elaborado en 2012 por el Banco Mundial;
por debajo de pases como Brasil (45), Chile (39) y China (26). En tele-
comunicaciones el atraso es mayor, pues el Foro Econmico Mundial le
asign el lugar 81 de 142 pases en su ndice de conectividad 2012, por
debajo de Brasil (60), Argentina (58) y Rusia (40). El retraso por medio
de transporte es evidente, al ocupar el 64 en aeropuertos y puertos, 60
en ferrocarriles, 50 en carreteras y 81 en telecomunicaciones.
Ruiz Esparza recalc que la importancia del sector es total en el desarro-
llo de Mxico porque a travs de l transita el 100% de la produccin
nacional, el comercio y el turismo; es decir, produce una entrega opor-
tuna de bienes y servicios, reduce costos, facilita la competitividad
nacional e internacional, impulsa la productividad y el desarrollo econ-
mico, genera empleos y mejora la calidad de vida.
Como diagnstico en cuanto a la distribucin por modos de transpor-
te, el programa de infraestructura revela que en Mxico el 55% del
volumen de la carga y el 81% de su valor se mueve en autotransporte,
mientras que en otros pases similares o emergentes se utilizan preferen-
temente otros modos de transporte como el ferrocarril. El 96% de los
pasajeros se mueve en autotransporte.
2015
Entre los puntos clave del PNI destacan:

743 programas y proyectos de inversin en sectores estratgicos.

Implica una inversin pblica y privada histrica de 7 billones 750.500
millones de pesos (430.583 millones de euros).
Incluye seis sectores clave de la economa: comunicaciones y transportes,
energa, infraestructura hidrulica, salud, desarrollo urbano y vivienda, y
turismo.
Existe un acento geoestratgico del PNI, se trata del sur-sureste en donde
se aplicarn 181 programas y proyectos de inversin con valor estimado
de 1 billn 225.648 millones de pesos (68.091 millones de euros).

Los programas se disgregan en siete grandes rubros:

*Cifras
No. de proyectos
en millones de euros
Comunicaciones y Transportes 73.339 216
Desarrollo agrario, territorial y urbano 103.374 4
Energa (Comisin Federal de Electricidad) 29.496 133
Energa (Pemex) 187.053 129
Hidrulico 23.208 84
Salud 4.044 87
Turismo 10.069 83

Como se resalt lneas arriba, los estados del pas que recibirn mayor
inversin en infraestructura se concentran en el sur: Campeche (31.660
millones de euros), Tabasco (12.462 millones de euros) en las costas
de ambos se encuentran yacimientos petrolferos; as como Veracruz
(11.134 millones de euros) y Oaxaca (6.925 millones de euros).

Tambin destaca el monto destinado al Estado de Mxico (territorio en el

que se encuentra la poderosa agrupacin poltica del PRI conocida como
el grupo Atlacomulco) con 3.526 millones de euros. Es importante desta-
car este rasgo porque la interpretacin y anlisis de inversin tendra que
correlacionarse con algunas licitaciones polmicas que ocurrieron duran-
te el periodo 2005-2011, lapso en el que Pea Nieto gobern el Estado
de Mxico, 2005-2011.

Matizando los programas relativos a Comunicaciones y Transportes, a

continuacin se describen los compromisos de Pea Nieto:

autopistas (15)
carreteras (29)
Carreteras y autopistas libramientos (16) 76
entronques y puentes (7)
caminos rurales y alimentadores (9)
trenes de pasajeros (3)
Tren de pasajeros y transporte masivo transporte masivo (6) 10
terminal de autobuses (1)
Tren de carga Nuevos tramos (4) 4
nuevos puertos (2)
ampliaciones (3)
Puertos 7
terminal de cruceros (1)
tarifa reducida (1)
modernizacin (6)
Aeropuertos 7
fortalecer la conectividad (1)
Comunicaciones cerrar brecha digital 1

FAUSTO PRETELIN
95
2015
 Entre los proyectos estratgicos que el Gobierno de Pea Nieto se
encontr en marcha al finalizar el sexenio de su antecesor, el presidente
Felipe Caldern, y que continuar estn:

autopistas (19)
carreteras (20)
libramientos (17)
Carreteras y Autopistas 73
entronques y puentes (15)
proyecto de conservacin carretera federal al 90% (1)
programa de caminos rurales (1)
libramientos (2)
Tren de carga 5
proyectos de convivencia urbana (3)
dar solucin a la saturacin del Puerto de Veracruz (1)
Puertos ampliaciones (2) 14
terminales especializadas (11)
modernizacin (13)
Aeropuertos 7
conclusin del aeropuerto en construccin (1)

crecimiento de red troncal (1)

instalacin de red compartida (1)
Comunicaciones 5
banda ancha en 80.000 sitios y espacios pblicos (1)
lanzamiento de un sistema satelital (1)

Entre algunos de los 216 compromisos3 del presidente en cuanto a pro-

yectos de infraestructura en comunicaciones y transportes se encuentran
los siguientes:

Proyecto Estado
Concluir la carretera Oaxaca-Puerto Escondido Oaxaca
Autopista Siglo xxi Morelos
Modernizar la carretera de la Frontera desde Comitn Chiapas
Construccin del libramiento vehicular de Puerto Vallarta Jalisco
Tren rpido Quertaro-Ciudad de Mxico Distrito Federal-Mxico-Quertaro
Consolidar el desarrollo y operacin del puerto de Matamoros Tamaulipas
Modernizar el aeropuerto de Chetumal Quintana Roo

Los beneficios esperados por el presidente Pea de la puesta en marcha

de su programa de inversiones en infraestructura de transporte y comu-
nicaciones son, de acuerdo al mismo programa, los siguientes:

Disminucin de costos y tiempos en el traslado de personas y bienes a

travs de la construccin y modernizacin de 17.000 km de autopis-
tas, carreteras y caminos rurales que conectan a las 32 entidades fede-
rativas y las ubicaciones estratgicas de un nuevo Sistema Nacional de
Plataformas Logsticas.
Conexin de las fronteras y puertos con tramos estratgicos de los 14
principales corredores troncales carreteros completos con altas especi-
ficaciones y puentes vehiculares.
Nuevo transporte ferroviario y masivo de pasajeros, eficiente, seguro,
con certeza para el usuario, que ahorre tiempos de traslado para una
3. El desglose de todos los programas mejor calidad de vida.
se puede leer en: http://www.sct.
Ferrocarriles de carga competitivos a travs de una infraestructura que
gob.mx/fileadmin/GITS/PIITC_-_SCT.
pdf permita mayor capacidad y velocidad.

EL PROGRESO EN INFRAESTRUCTURAS SE TOPA CON VICIOS DEL PASADO

96
2015
 Incremento de las exportaciones, atraccin de inversiones y valor
agregado en puntos logsticos a travs de cuatro grandes puertos de
clase internacional y desarrollo de los puertos y aeropuertos.
Lograr un mejor servicio, costo y frecuencia del transporte areo.
Mejorar las condiciones de la red carretera federal, enfocando el
programa de conservacin carretera a la atencin de puntos de con-
flicto y con la implementacin de sistemas de tecnologa inteligente
para reducir el nmero de accidentes.

III. Tres aos despus

La cada del precio del petrleo (33,7 dlares por barril de mezcla
mexicana el 17 de agosto), la devaluacin del peso frente al dlar
(24% durante 2015) y los ajustes a la baja en el crecimiento del
PIB han reconfigurado los planes gubernamentales. El ministro de
Hacienda, Luis Videgaray, asimila el impacto a travs del presupuesto
base cero, que no es otra cosa que la optimizacin de los recursos
replanteando necesidades prioritarias e incrementando recorte de
gasto.

Ral Murrieta, subsecretario de Comunicaciones y Transportes en el

rubro de inversiones en infraestructura, revel el impacto que tendr
el presupuesto base cero en su rea: Antes, las obras se definan por
cuotas por Estado (Autonoma), la diferencia ahora es que todos los
proyectos a nivel nacional compiten con el fin de darle al pas lo que
necesita y no atender temas coyunturales que, a veces, obedecan a
una negociacin poltica. Se est viendo la prioridad exacta de cada
uno de los proyectos y me siento muy confiado del resultado final que
tendremos de este presupuesto base cero, nos permitir replantear
una serie de programas que se tienen que ver a la luz de una nueva
realidad. Estamos trabajando en una revisin con mucha mayor pro-
fundidad en cada tema del sector para definir el costo-beneficio de
las obras y, a partir de ello, tomar decisiones y generar un listado de
prioridades4. De las carreteras federales programadas para el sexenio
de Pea Nieto, la construccin de por lo menos 10 (aunque podran
ser ms), no concluir hasta la prxima Administracin, debido a
los ajustes en el gasto pblico. Sobre la cantidad y ubicacin de los
proyectos pospuestos, Murrieta matiz que las carreteras no estn
definidas an, depende de cmo se ponga el petrleo. Ayer que baj
pasamos de 10 a 11 (carreteras afectadas por el presupuesto) y maa-
na que suba bajaremos a 9. No quiero ser explcito de cules van a ser
porque va a generar mucha inquietud5.

En funcin del nmero de kilmetros, el impact, segn cifras de

Murrieta, representa el 15,7% de los 4.906 km que se estimaba construir
al inicio del sexenio. Es decir, la crisis recortar 771,9 km de construccin.
En el caso de las autopistas, cuya meta es entregar 52 en la presente
Administracin con 3.216 km y un monto de 10.179 millones de euros
(183.228 millones de pesos), el impacto, de acuerdo a Murrieta, ser
menor: Este podra afectar la adquisicin de derecho de va, pero eso
est en un entorno controlable, lo estamos resolviendo con frmulas de 4. Vase: 24 Horas (17 de agosto de
inversin privada. En la actualidad se han concluido 17 autopistas y se 2015).
estima que al cierre de 2015 se concluyan 7 ms. 5. Vase: 24 Horas (12 agosto 2015).

FAUSTO PRETELIN
97
2015

6. Vase: El Economista (18 de mayo
de 2015).
7. Vase: https://www.youtube.com/
watch?v=foy_C9TdmZk
EL PROGRESO EN INFRAESTRUCTURAS SE TOPA CON VICIOS DEL PASADO
98
IV. El legado incmodo
El 17 de mayo de 2015, el gobernador del Estado de Mxico, Eruviel
vila, revel la renuncia de su secretario de Comunicaciones, Apolinar
Mena Vargas, porque su Gobierno consider ilegal que utilizara su cargo
para pedir favores a OHL, concesionaria de varias autopistas construidas
en el Estado de Mxico, con el fin de que le ayudaran a obtener un
par de habitaciones en un hotel de lujo en el Caribe mexicano6. En
conferencia de prensa, el gobernador del Estado de Mxico inform
de que la Contralora del Estado le haba impuesto al exsecretario de
Comunicaciones una multa de 189.000 pesos (10.500 euros).
El escndalo se destap a primeros del mes de mayo de 2015 a travs de
un conjunto de audios que de manera annima fueron colocados en redes
sociales y, posteriormente, fueron retomados por algunos peridicos. En
las cintas se presentan varios dilogos entre funcionarios del Gobierno del
Estado de Mxico con directivos de OHL. Por ejemplo, en una secuencia de
varios dilogos que se iniciaron el 4 de noviembre de 2014 y terminaron el
12 de diciembre del mismo ao, el secretario de Comunicaciones, Apolinar
Mena Vargas, sostiene charlas con Pablo Wallentin, responsable de OHL
en Mxico. Sin necesidad de elaborar conjeturas se escucha de manera
explcita la forma en la que el funcionario pblico le pide al responsable
de OHL una estancia vacacional en uno de los hoteles de la Riviera Maya.
Continuando la saga telefnica, pero ya no entre ambos personajes, sino
entre el secretario de Comunicaciones y un trabajador de un hotel de la
Riviera Maya, el 23 de diciembre Apolinar Mena Vargas llama al hotel
para confirmar que su proceso de estancia estuviera en orden y, durante el
mismo da, el trabajador del hotel le confirm que todo estaba en orden y
que OHL pagar su estancia y todos sus gastos fundamentales7.
Jos Andrs de Oteyza, presidente del consejo de administracin de la
constructora en Mxico, desacredit la legitimidad de las grabaciones: Yo
niego la veracidad del contenido de las grabaciones (Reuters, viernes 8 de
mayo de 2015). De Oteyza es un personaje muy conocido en el mundo de
la poltica mexicana. Operador de la constructora Tribasa durante el sexenio
del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), ha sostenido vnculos
directos en sexenios pristas de larga data: desde Jos Lpez Portillo (1976-
1982), Miguel de la Madrid (1982-1988), Ernesto Zedillo (1994-2000), y
ahora en el de Pea Nieta con importante puesto en OHL.
Lo que en la conferencia de prensa narr el gobernador Eruviel vila
sera solo el inicio de una posible trama de corrupcin. Una semana
antes, Pablo Wallentin ya haba sido cesado de su puesto. Sin embargo,
De Oteyza confirmaba que la empresa ya haba interpuesto una deman-
da y remat diciendo que se senta sorprendido por la calidad de las
grabaciones: Son unos verdaderos profesionales.
En otra saga de telefonemas, nuevamente aparece Pablo Wallentin
ahora conversando con el director tcnico de OHL en Mxico, Jess
Campos. En ella, ambos conversan sobre supuestos amaos para incre-
mentar tarifas del llamado Viaducto Bicentenario, una vialidad de peaje
que concesion el Estado de Mxico a OHL cuando Pea Nieto funga
como gobernador. El costo estimado durante la licitacin fue de 4.000
millones de pesos (222 millones de euros), pero termin costando ms
de 9.000 millones de pesos (500 millones de euros).
2015
La renuncia de Apolinar Mena Vargas ocurri una semana despus de
que OHL anunciara la destitucin de Pablo Wallentin. Apolinar Mena
Vargas haba sido subsecretario en la Administracin durante la guber-
natura de Pea Nieto en el Estado de Mxico y lleg a ocupar el cargo
de secretario de Comunicaciones sustituyendo a Gerardo Ruiz Esparza
(hoy, secretario de Comunicaciones y Transportes del Gobierno Federal).
De acuerdo a publicaciones periodsticas, el presidente Pea impuso el
nombramiento de Mena Vargas para que mantenga el control poltico y
econmico de la entidad8.

Otro de los temas sensibles que se incorporan a las irregularidades en

procesos de licitacin es la construccin del museo y monumento Torres
Bicentenario, tambin en el Estado de Mxico, que fue realizado con recur-
sos entregados por la empresa OHL Mxico al Gobierno de dicho Estado
durante la gestin del entonces gobernador Pea Nieto. La construccin
del monumento fue asignada a una empresa filial del Grupo Higa, la
empresa que construy la casa blanca, una residencia que fue adquirida
por la esposa del presidente Pea, Gabriela Rivera. Durante varios aos,
el Gobierno del Estado de Mxico ha mantenido bajo reserva la informa-
cin sobre los detalles del dinero que entreg la empresa constructora al
Gobierno, argumentando que, al hacerlo, podra afectar procesos judicia-
les en curso. Sin embargo, la sospecha de que el Gobierno del Estado de
Mxico oblig a la empresa a otorgar un excedente monetario para cons-
truir el monumento Bicentenario a cambio de asignarle la obra Viaducto
Bicentenario se implant en la esfera de la opinin pblica obligando a OHL
a emitir el siguiente comunicado:

La construccin del monumento Bicentenario o los recursos asignados,

no fueron un requisito o condicionante para obtener la concesin del
Circuito Exterior Mexiquense ni ninguna otra concesin gestionada por
OHL Mxico9.

Para contraponer la versin de la empresa, el equipo de investigacin de la

periodista Carmen Aristegui revel documentos que contradicen la versin
de OHL al asegurar que la empresa entreg recursos como contraprestacin
por la construccin y concesin del Circuito Exterior Mexiquense (Viaducto
Bicentenario). Sin revelar el monto total, OHL Mxico inform que transfiri
350 millones de pesos (19,4 millones de euros) para la construccin del
monumento Bicentenario en Toluca y diversas obras viales en el Estado de
Mxico, obras realizadas durante los aos 2010 y 2011, los ltimos dos
aos del Gobierno de Pea Nieto en el Estado de Mxico.

Aqu es donde ingresa al escenario el nombre de Juan Armando Hinojosa

Cant, principal accionista del Grupo Higa. Una de sus filiales, Concretos
y Obra Civil del Pacfico, es la encargada de construir el monumento, que
incluye un museo, el cual se encuentra ubicado sobre el Paseo Tollocan,
la avenida ms importante de Toluca. El portal de noticias www.ariste-
guinoticias.com public que an no se ha podido conocer si Concretos y
Obra Civil del Pacfico gan la obra por licitacin o asignacin directa.

El vector annimo que cruza compromete de manera transversal tanto

a los gobernadores del Estado de Mxico, Enrique Pea y Eruviel vila,
como a la empresa OHL se ha subido a la cresta de desprestigio ganado 8. Hernndez, Julio. Astillero. La
por el Grupo Higa, debido a los lazos cercanos que tiene el hoy presiden- Jornada (8 de mayo de 2015).
te Pea con el presidente de la empresa Juan Armando Hinojosa Cant. 9. Vase: www.ohlmexico.com.mx

FAUSTO PRETELIN
99
2015
 En junio de 2015, la empresa Infraiber Tecnologa Aplicada, competidora
de OHL, envi a la Secretara de la Funcin Pblica un expediente en el
que se sustentan las pruebas de una posible ilegalidad en la entrega del
excedente monetario por parte de OHL al Gobierno del Estado de Mxico,
misma cantidad que sera entregada al Grupo Higa. En la actualidad,
Infraiber mantiene en curso un litigio contra OHL y el Gobierno del Estado
de Mxico por el sistema de verificacin de flujo vehicular en el Viaducto
Bicentenario.

El 29 de junio, da en que los reyes de Espaa fueron recibidos de manera

oficial por el presidente Pea Nieto en el Campo Marte de la ciudad de
Mxico, la empresa Infraiber pag una insercin en el principal peridico
mexicano, Reforma, con el ttulo Fin al abuso OHL, dirigido al gober-
nador Eruviel vila y al secretario (ministro) de Hacienda, del Gobierno
federal, Luis Videgaray. Con carcter tcnico, Infraiber pregunta: Cmo
pasamos de un proyecto de 155 km, que vala 5.637 millones de pesos
(313 millones de euros), a uno de solo 110 km (70% del original), que
supuestamente vale 52.218,7 millones de pesos (2.900 millones de
euros)? (Datos de estados financieros de OHL auditados por Deloitte).
En la insercin de Infraiber subyace la conversacin sostenida por Pablo
Wallentin con el director tcnico de OHL en Mxico, Jess Campos. En ella
existe una aceptacin de irregularidades, en particular por haber inflado
los costos de la obra y tarifas de peaje hasta en un 300%. Nos estamos
pasando de pistolas, otra vez, dice Wallentin a Campos. Vamos a tener
tarifas como si ya hubiramos construido (un tramo de la carretera), esa es
la transa (trampa) que estamos haciendo, remat Wallentin.

V. Casa blanca, el punto de inflexin

El 9 de noviembre de 2014 el presidente Pea y su esposa, Anglica Rivera,

se convirtieron en foco polmico por la revelacin de una investigacin
periodstica de Carmen Aristegui que apuntaba la existencia de una casa
que no fue declarada por el presidente ni por su esposa ante la Funcin
Pblica. La casa, valorada en 7 millones de dlares, fue construida por Teya,
constructora filial del Grupo Higa. La investigacin naci a raz de una por-
tada de la revista Hola!, publicada en mayo de 2013, en la que aparece la
esposa del presidente teniendo como fondo la llamada casa blanca.

El 6 de noviembre de 2014, y de forma sorpresiva, el Gobierno de Pea

inform la revocacin del fallo de la licitacin del tren de alta velocidad
Mxico-Quertaro, cuyo grupo ganador lo encabezaba la empresa China
Railway Construction Corporation (propiedad del Gobierno chino), y en
el que tambin coparticipaban tres empresas mexicanas, entre las que se
encontraba la constructora Teya, del Grupo Higa. Con el apoyo de la plata-
forma de periodismo latinoamericano Connectas y el International Center
for Journalists, la investigacin de la periodista Carmen Aristegui revel
que la ubicacin de la casa se encontraba en una de las zonas de la ciudad
de Mxico con mayor plusvala y que la misma no se encontraba a nombre
del presidente, ni de su esposa, ni de ninguno de sus hijos. La residencia,
con un valor aproximado de 86 millones de pesos (4,7 millones de euros),
es propiedad del Grupo Higa.

La imagen del presidente Pea cae sbitamente por el inminente con-

flicto de intereses que le rodea. Sobre el tema, el analista poltico Leo

EL PROGRESO EN INFRAESTRUCTURAS SE TOPA CON VICIOS DEL PASADO

100
2015
Zuckermann escribi: Es increble que Pea y su equipo no hayan enten-
dido esto y hayan dejado tantos flancos abiertos. Casos sospechossimos
como el de la "casa blanca" que el grupo constructor Higa "le financi"
a la primera dama, o la otra casa de las Lomas que Higa "le prest" a
Pea para que ah viviera durante la campaa presidencial, o la que Higa
"le financi" al (actual) secretario de Hacienda (del Gobierno de Pea),
Luis Videgaray en Malinalco, o la que el entonces gobernador Pea "le
compr" a Grupo San Romn en Ixtapan de la Sal, o las dos que le secre-
tario de Gobernacin "le rent" al constructor hidalguense Sosa Velasco.
[] A todo eso smese los escndalos de otro grupo constructor muy
allegado a los gobiernos de Pea, OHL, que segn grabaciones (ilegales),
habra defraudado al Gobierno y sobornado a funcionarios pblicos. Yo,
despus de estas revelaciones, no poda votar por el PRI por ms refor-
mista que fuera10.

Por su parte, Raymundo Riva Palacio, uno de los periodistas con mayor
reconocimiento en Mxico, escribi tambin sobre el tema en el peri-
dico El Financiero el 16 de junio de 2015: La percepcin de corrupcin
persigue al presidente Pea Nieto y no se borra con la victoria del PRI en
el Congreso federal. Mucho tiene que ver con la percepcin de conflic-
to de inters en el que qued atrapado desde finales del ao pasado,
cuando se revel una operacin inmobiliaria a travs de una empresa
proveedora del Gobierno federal y del Estado de Mxico cuando fue
gobernador, donde su esposa adquiri una propiedad conocida hoy
como la "casa blanca". El presidente no ha podido darle la vuelta al
tema de la "casa blanca", ni ha disminuido la percepcin de que las rela-
ciones personales llevan a privilegios y prebendas con dinero del erario.

El conflicto de inters al que se refiere Riva Palacio se traduce como la

constante de desconfianza en el comn denominador de la clase poltica.
Cualquier aprovechamiento poltico forma parte de la cultura discrecional.

El intelectual Enrique Krauze, director de la revista Letras Libres, public

un artculo en el peridico The New York Times, el 10 de diciembre de
2014, en el que le solicita al presidente un perdn: Nada ms nobleza
a una persona en el poder de reconocer su propia humanidad. Enfatiz
que es el momento de que el presidente haga cambios en su gabine-
te, por ejemplo en la Secretara de Comunicaciones y Transportes, tras
el escndalo suscitado por la propiedad de la esposa de Pea Nieto,
Anglica Rivera. Krauze le agrega al texto el hito que cambi la ten-
dencia en la popularidad del presidente: el secuestro y asesinato de 43
estudiantes de la Escuela Normal de Ayotzinapa, en Guerrero, el 26 de
septiembre de 2014.

El efecto casa blanca provoc ms de una externalidad negativa. La

primera de ellas, con elevada probabilidad, fue la cancelacin de la lici-
tacin del tren Ciudad de Mxico-Quertaro. Ocurri el 6 de noviembre
de 2014, tres das antes de que la periodista Carmen Aristegui revelara
la compra de la casa de la esposa del presidente. Todo indica que Pea
Nieto conoci la noticia con anterioridad, por lo que decidi tomar dis-
tancia sobre el Grupo Higa, una de las empresas coparticipadas en el
grupo encabezado por China Railway Construction Corporation. Otro de
los efectos alcanz a la licitacin de dos cadenas de televisin abiertas. El 10. Zuckermann, Leo. Lo de las casas
periodista Ciro Gmez Leyva escribi sobre el tema: Ninguna oportuni- pudri tantas cosas. Exclsior (11
dad tena tampoco un grupo sin ms peso real que su "cercana" con el de junio de 2015).

FAUSTO PRETELIN
101
2015
 presidente Pea Nieto. El fracaso del Grupo Mac, de la familia Maccise,
es una seal para las licitaciones en puerta: ser amigo del poder poltico
es ahora un handicap en contra (peridico Milenio, 21 de noviembre
de 2014).

Los empresarios Luis y Anuar Maccise se prepararon para incursionar

en la televisin abierta a travs de compras y alianzas para reforzar su
estructura y curvas de aprendizaje. De ser un pequeo conglomerado
de medios (prensa y radio) asentados en el Estado de Mxico, han
intentado incrementar su presencia en otras regiones, particularmente
en la ciudad de Mxico y Monterrey. Compraron el peridico Reporte
ndigo, con presencia en Monterrey, y el canal de televisin de cable
EfektoTV.

En agosto de 2013, Reporte ndigo daba a conocer una noticia sobre

una importante alianza: un acuerdo de intercambio alcanzado con el
Grupo PRISA (El Pas), con el Grupo MAC Multimedia. Sobre el tablero
de ajedrez las piezas de los dos grupos se dirigan hacia un solo objetivo:
participar en la licitacin de una de las cadenas de televisin. Escenario
que no se obtuvo por los efectos del caso casa blanca.

Atrs quedaban los mejores momentos del presidente Pea, los del
reformista y pactista; el joven prista que rompera el paradigma de los
burcratas del viejo PRI. En la regin latinoamericana no haba existido
un inicio de Gobierno tan esperanzador como el de Pea. Esperanza
sustentada con la fuerza de sus primeros 100 das: las primeras trece
decisiones imbricadas en cinco ejes que, a lo largo de seis aos, reforma-
ran Mxico en aquellos sectores un tanto anquilosados: el energtico, el
ferroviario, el de las telecomunicaciones, el educativo y, por su puesto, el
de las infraestructuras. Sin embargo, al presidente Pea le falt estuctu-
rar la decisin nmero catorce, en ese primer da de diciembre de 2012;
una decisin que no involucrara a la sociedad, sino a su Gobierno. La
imposibilidad de pasar la tenue lnea del conflicto de intereses.

VI. El enemigo en casa

El 17 de abril de 2015, Samuel Garca, periodista especializado en
negocios y finanzas, public en su columna del peridico 24 Horas un
texto titulado: Renunciar Ral Murrieta?. Actualmente, Murrieta
es subsecretario de Infraestructura en la Secretaria de Comunicaciones
y Transportes del Gobierno del presidente y, anteriormente, sustituy
en la secretara de Finanzas del Gobierno de Pea Nieto en el Estado
de Mxico a Luis Videgaray. Son Ral Murrieta y Gerardo Ruz Esparza
(actualmente secretario de Comunicaciones y Transportes del Gobierno
federal) quienes conocen las entraas de los contratos firmados por OHL
con el entonces Gobierno del Estado de Mxico.

El pasado 8 de mayo, durante un noticiero de Televisa, el hoy defenes-

trado Apolinar Mena Vargas trat de justificar ante el periodista Carlos
Loret de Mola el comportamiento servil que tuvo con el funcionario
de OHL, Pablo Wallentin, al sugerirle que le consiguiera dos cuartos de
hotel del Fairmont Rivera Maya (construido por OHL a travs de una
llamada telefnica de la que ya se analiz lneas arriba. Mena Vargas
llev contratos con OHL firmados durante la gestin de Ruiz Esparza

EL PROGRESO EN INFRAESTRUCTURAS SE TOPA CON VICIOS DEL PASADO

102
2015
como secretario de Obra Pblica en el Gobierno de Pea en el Estado
de Mxico y de Murrieta como secretario de Finanzas. Sin mencionarlos,
fue explcito al decir que las condiciones que acordaron los funcionarios
con la empresa OHL no se haban modificado. Es decir, que no existieron
irregularidades. Escenario cada vez ms lejano si se toman en cuenta las
filtraciones telefnicas, as como la informacin revelada por competido-
res de OHL.

En el texto de Samuel Garca, Renunciar Ral Murrieta?, el perio-

dista hace una referencia a una llamada telefnica, tambin filtrada de
manera annima pero en esta ocasin al peridico Reforma, en la que
el funcionario pblico cede a la presin de la entonces candidata del
PRI a la gubernatura del Estado de Sonora, Claudia Pavlovich, quien
finalmente gan las elecciones locales del pasado 6 de junio. Pavlovich
pidi a Murrieta modificar algunos requisitos del proceso de licitacin
de una carretera en Sonora con el objetivo de que amigos constructores
de Pavlovich pudieran concursar. Dile que mi pluma es su pluma, le
dijo Murrieta a Pavlovich refirindose a Javier Hernndez, delegado de la
Secretara de Comunicaciones y Transportes en Sonora. Con estas pala-
bras el funcionario pblico aceptaba cambiar las bases de las licitaciones
a fin de favorecer a los amigos constructores de Pavlovich.

Tanto Murrieta como Gerardo Ruiz Esparza se encuentran actualmen-

te en el ojo del huracn y al mismo tiempo son una muestra de dos
integrantes que participaron en el equipo transexenal de Pea Nieto,
durante su gubernatura en el Estado de Mxico y en el actual gabinete
presidencial. Paralelamente, familiares de Murrieta dirigen una fundacin
que tiene el Grupo Higa. Los enemigos del presidente se encuentran en
casa y empantanan la credibilidad de licitaciones de proyectos de infraes-
tructura.

Sobre los escndalos y su impacto en la confianza de la Secretara de

Comunicaciones y Transportes, Ral Murrieta asegura que: Es un tema
que empez jalando la atencin hacia el sector de Comunicaciones y
Transporte, pero el tema ya se fue a otras esferas, y quieren acreditar que
OHL est muy cerca del Gobierno. Esta polmica se detona con Infraiber,
que es una empresa que haba recibido un contrato para cuantificar
el trfico en el Viaducto Bicentenario y que tiene un pleito abierto con
OHL porque, al perder validez jurdica en su contrato, tienen la tesis de
que la concesionaria no los dej entrar a cuantificar el trfico. Infrabier
tuvo acceso a muchos documentos de OHL y estn convencidos de que
ha hecho cosas irregulares y es lo que quieren demostrar. Pero puedo
comentar que de las 52 autopistas que vamos a entregar, OHL solo
participa en una, la de Atizapn-Atlacomulco, y tiene una participacin
en el segundo piso de Puebla, que fue una asignacin del gobernador
Moreno Valle. En el tema de carreteras, donde vamos por 80, OHL no
est construyendo ni una. ICA participa en muchas ms obras y no est
inmersa en una situacin meditica. Cuando aslas todo el ruido de este
caso parece que es algo muy transitable. Al preguntrsele a Murrieta
sobre los audios en los que presumiblemente aparece su jefe, el ministro
de Comunicaciones y Transportes, Gerardo Ruiz Esparza, Murrieta res-
ponde: De los audios no tenemos certeza de quin los grab. Como es
un tema ilegal, es muy polmico. Ese tema y qu inform OHL al pbli-
co inversionista es algo que tiene que juzgar otra instancia (Diario 24
Horas, 17 de agosto de 2015).

FAUSTO PRETELIN
103
2015
 Despus de las filtraciones que involucran al ministro Ruiz Esparza,
l mismo ha asegurado que quedan estrictamente prohibidas las
reuniones privadas entre representantes de empresas que participen
en licitaciones pblicas con funcionarios de la dependencia (Diario 24
Horas, 12 de agosto de 2015). El protocolo de Contacto y Transparencia
celebrado con la Cmara de la Industria de la Construccin (CMIC) esta-
blece que si algn representante de una empresa solicita reuniones de
trabajo con funcionarios pblicos, estas debern hacerse extensivas a los
dems participantes y al rgano Interno de Control de la SCT (Ministerio
de Comunicaciones y Transportes).

VII. El futuro, maana

En la pgina www.aeropuerto.gob.mx se puede observar uno de los

principales proyectos de infraestructura del presidente Pea. Con una
inversin aproximada de 169.000 millones de pesos (9.000 millones de
euros) ya son varias empresas constructoras que han levantado la mano
para participar en la licitacin. Entre ellas, Grupo Carso (de Carlos Slim),
ICA y OHL. La enorme sensibilidad que circunda a OHL podra hacer que
le sucediera lo mismo que al Grupo MAC. Situaciones polticas podran
imposibilitar la participacin de OHL, o no. Pero la sospecha de irregula-
ridades ya est sembrada por ambos lados.

El Gobierno de Pea avis de que en junio publicaran la licitacin. A 29

de junio no lo haba hecho. Al inicio de su mandato, el presidente de
Mxico trat de diversificar la temtica de sus discursos buscando que
el tema del narcotrfico se difuminara relativamente en la percepcin
pblica. Saba que el gran error de su antecesor, Felipe Caldern, haba
sido monotematizar su agenda pblico-meditica con el tema de la
batalla del Estado en contra de los carteles de narcotraficantes.

Pea Nieto logr enviar el mensaje al mundo sobre su perfil reformista.

Pero dos fueron los temas que lo debilitaron: el secuestro y muerte de
estudiantes del Estado de Guerrero y el caso de la casa blanca. No
se ha recuperado de ninguno de los dos. En el primero, su radio de
accin errnea apunta a que no actu a tiempo para controlar la crisis.
El vaco de informacin, parte de la sociedad, logr cubrirlo sealando
a su Gobierno como culpable cuando, en realidad, tanto el Estado de
Guerrero como el municipio de Ayotzinapa estaban gobernados por
opositores polticos del PRD.

Otro es el caso de la casa blanca. Es el propio presidente el que se

encuentra paralizado por la ausencia de confianza sobre asuntos que
implican conflictos de inters. Su inaccin, en particular el no cesar a
funcionarios cercanos a l durante sus gestiones como gobernador
y ahora como presidente, impide que exista una reconquista de la
confianza en l. No ha logrado comprender que el sexenio corre dema-
siado pronto para seguir con las sospechas en las licitaciones en las que
invariablemente aparecen empresarios cercanos a l, en particular, del
Estado de Mxico.

En Mxico, pronunciar el nombre Atlacomulco genera un refe-

rente del quehacer poltico prista del siglo pasado; una especie de
posicionamiento de marketing con el que la primera imagen que

EL PROGRESO EN INFRAESTRUCTURAS SE TOPA CON VICIOS DEL PASADO

104
2015
aparece en la mente de quien escucha mencionar el nombre de dicho
municipio del Estado de Mxico es el de la corrupcin. El desarrollo del
PNI contina pero el funcionario que lo encabeza, es decir, el ministro de
Comunicaciones y Transportes, Gerardo Ruiz Esparza, ha quedado toca-
do por la desconfianza. El pasado 27 de agosto el presidente Pea Nieto
realiz una renovacin de su gabinete. No toc a ningn alto funcionario
del ministerio de Comunicaciones y Transportes, lo que reflejara el ttulo
de una editorial de The Economist: No entiende que no entiende.

FAUSTO PRETELIN
105
2015
CONCLUSIONES: LOS CLAROSCUROS DE LAS REFORMAS
ESTRUCTURALES

Alicia Sorroza
Investigadora, Real Instituto Elcano, Madrid

L
a realidad de un pas, de una ciudad e incluso de un pequeo
municipio se va modificando da tras da. La coyuntura poltica,
econmica, social se transforma constante e imperceptiblemente,
pero en determinados momentos, ya sea por eventos inesperados o por
actos conscientes de las autoridades polticas, se cambian no solo las
condiciones coyunturales, sino tambin las grandes estructuras sobre las
que se asienta la sociedad.

Hace pocos aos, en 2012, fue asumida por prcticamente todos los
actores polticos mexicanos la necesidad de modificar algunas de las
condiciones estructurales que durante aos haban venido lastrando el
crecimiento y el desarrollo del pas, y por ende condenando a millones
de mexicanos a la pobreza y a la falta de oportunidades. Este consenso,
implcito y explcito, impuls los acuerdos del Pacto por Mxico del inicio
del mandato del presidente Enrique Pea Nieto, los cuales fueron firma-
dos el 2 de diciembre de 2012 por el Partido Revolucionario Institucional
(PRI), el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) y el Partido de Accin
Nacional (PAN).

El Pacto por Mxico fue el punto de partida de una hoja de ruta que
buscaba mejorar significativamente los derechos y las libertades de la
sociedad mexicana, promover el crecimiento econmico, el empleo y la
competitividad, as como la seguridad y la justicia, mejorar la transpa-
rencia, los mecanismos de rendicin de cuentas y reforzar el combate
a la corrupcin y asegurar as la gobernabilidad democrtica. Los obje-
tivos, ms que loables, lograron un consenso histrico en la historia
poltica mexicana, recibiendo los parabienes de todo tipo de lderes.
Una nueva etapa pareca abrirse para Mxico. Sin embargo, la reali-
dad, la tozuda y testaruda realidad, se abri paso para dificultar ese
consenso en la visin a largo plazo. Los intereses sectoriales y coyun-
turales, las luchas polticas, los liderazgos regionales, la necesidad de
llegar a acuerdos entre las distintas fuerzas polticas y los ms afecta-
dos por los cambios en el statu quo, hicieron prevalecer los intereses
propios en las leyes secundarias. Estas leyes, que buscan implementar
las reformas, en muchos casos han desvirtuado los objetivos iniciales
de las mismas, y en otros han diluido de tal manera los objetivos ini-
ciales que difcilmente se pueden reconocer.

107
2015
 Esta es una de las conclusiones que se pueden extraer de los cinco cap-
tulos que integran el presente libro y que analizan detalladamente las
reformas financiera, de las telecomunicaciones y de la energa en Mxico.
Este fue tambin el tema central de discusin en el seminario de trabajo
que tuvo lugar en la ciudad de Mxico el 25 de septiembre de 2015, y que
fue organizado por CIDOB, el Real Instituto Elcano y la Cmara Espaola
de Comercio, con el inestimable apoyo del Banco Santander. Sin entrar en
los detalles de cada una de las ponencias, desarrollados en los captulos de
este libro, se puede decir que los participantes coincidieron en la relevancia
de recuperar ese consenso poltico que permiti la aprobacin de las refor-
mas y, en muchos casos, las reformas constitucionales necesarias para las
mismas. Todos ellos convinieron asimismo en destacar que muchas de las
deficiencias de la legislacin secundaria y su implementacin, apuntadas al
principio, se pueden encontrar en la cierta falta de liderazgo en el proceso
de negociacin, en el que los mltiples actores involucrados con capaci-
dad de bloquear, o al menos de dificultar las reformas, han priorizado los
intereses particulares por encima de los generales. En ese proceso, algunos
componentes de las reformas incluso han desvirtuado el objetivo original
de la reforma, como ha sido el caso de la reforma en el mbito de las tele-
comunicaciones.

Otro de los elementos destacados por los autores en cada una de sus
exposiciones es el de la gestin de las expectativas sobre los logros de
las reformas que el Gobierno de Pea Nieto, ya en el meridiano de su
sexenio, ha venido realizando. Como parte de su estrategia de comuni-
cacin, el Gobierno hizo hincapi en el aspecto transformador de dichas
reformas y en su impacto directo sobre el bienestar de los mexicanos.
Si bien nadie niega los efectos positivos que muchas de estas iniciativas
generarn si son diseadas y ejecutadas correctamente, tambin hay
acuerdo entre expertos y tcnicos que estos efectos beneficiosos solo se
podrn vislumbrar en el medio y largo plazo. En el seminario se subray
de forma reiterada que durante la gestin de Pea Nieto tal vez se vean
algunos de los efectos positivos, pero que en la mayora de los casos
ser necesario un perodo de ms de cinco aos para que esas condicio-
nes estructurales se comiencen a modificar y sus beneficios empiecen a
dar sus frutos. En resumen, el presidente est asumiendo un alto costo
poltico que difcilmente podr capitalizar durante su sexenio. Los tiem-
pos polticos y de las campaas electorales han generado unas altas
expectativas en la poblacin que difcilmente podrn ser alcanzadas.
Estas prisas por la obtencin de resultados y por trasmitir a la ciudadana
los efectos positivos de dichos cambios han provocado una gestin de
los plazos que no necesariamente ha sido la mejor para un proceso de
reforma de este calado e importancia.

Otra de las cuestiones sobre las que se trabaj en el seminario y que vemos
reflejada en los textos de este volumen es la de la debilidad institucional
y del Estado de derecho; debilidad vista como un problema recurrente en
cada uno de los mbitos analizados, pero en general extendida en todo
el sistema poltico mexicano. Asimismo, hubo otra coincidencia entre los
ponentes respecto a la legislacin secundaria, y es que ms all de los
problemas en su elaboracin, el gran desafo se encuentra en su imple-
mentacin. Un Estado muy grande y con amplias capacidades en algunos
mbitos puede ser, sin embargo, un Estado dbil en la aplicacin de la
ley; adems, un Estado de derecho precario y con altos ndices de corrup-
cin no garantiza que el esfuerzo reformador que se est realizando sea

CONCLUSIONES: LOS CLAROSCUROS DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES

108
2015
suficiente. Muchas de las reformas requieren instituciones fuertes e inde-
pendientes, y presuponen el imperio de la ley en todo el territorio.

Por otra parte, en el seminario tambin se comentaron ampliamente las

etapas del mandato del actual Gobierno mexicano. El sexenio de Pea
Nieto ha atravesado diversas etapas, la primera de las cuales fue la
bautizada como el mexican moment o saving Mexico. El Gobierno
haba logrado instalar tanto en los medios de comunicacin externos
como internos una agenda reformadora, reforzada por un consenso
partidista que, aunque rpidamente debilitado, le otorg credibilidad
y legitimidad poltica a sus iniciativas. Pero este momento dulce se vio
bruscamente interrumpido por los acontecimientos de Ayotzinapa.
Mientras el presidente Pea Nieto estaba pronunciando un discurso en
la Asamblea General de Naciones Unidas en el que anunciaba la dispo-
nibilidad de su pas para participar en misiones de paz internacionales
rompiendo as uno de los grandes tabes de la poltica exterior y de
defensa mexicana, en una poblacin del estado de Guerrero fueron
asesinados 43 estudiantes de magisterio con alevosa y crueldad. Estos
hechos y su posterior investigacin pusieron en evidencia que a pesar
de que se haba logrado cambiar, en alguna medida, la percepcin
externa de Mxico, la realidad se impona, esto es, la estrecha relacin
y coincidencia de objetivos entre el narcotrfico, el crimen organizado y
funcionarios y gobernantes corruptos.

Esto dara lugar a un segundo momento dentro del mandato de Pea

Nieto, un perodo en el que se impusieron las bajas cifras de crecimiento
y el bajo precio del petrleo; afectando las finanzas pblicas, dificultando
la reforma energtica y la bsqueda de nuevas inversiones y reduciendo el
ambicioso plan de infraestructuras, con la cancelacin de obras ya licitadas.
A esto se le sum la debilidad del peso mexicano, los escndalos de corrup-
cin del entorno del presidente, la fuga por segunda vez de un importante
capo del narcotrfico, y todo ello en un ambiente de plena campaa
electoral. Este segundo momento pareci llegar a su fin tras las elecciones
intermedias de junio de 2015. Por ello, se considera que estamos entrando
en un tercer momento de este sexenio, ya con vistas a la contienda elec-
toral de 2018, bajo un sistema de partidos en crisis con el surgimiento de
figuras independientes y un sistema ms fragmentado, lo que dificultar
an ms la bsqueda de consensos partidistas que permitan afrontar los
desafos pendientes con polticas de Estado. Si hasta este momento las pri-
sas haban marcado la implementacin de las reformas, a partir de ahora la
presin para poder ofrecer resultados palpables ser an mayor, como tam-
bin aumentarn los desafos en materia de seguridad, bajo el escrutinio
nacional e internacional.

Los factores externos, adems, tendrn un gran impacto en este momen-

to del sexenio de Pea Nieto. En palabras de la profesora Olga Pellicer, en
Mxico se tiende a planificar como si todas las variables y factores relevan-
tes que impactan en la gestin de gobierno fueran de ndole interna, y se
es propenso a relegar la dimensin externa. Pero esto ya no es posible, y
ser an ms evidente en los prximos aos, teniendo en cuenta cuestio-
nes tan importantes como las elecciones en Estados Unidos, el precio del
petrleo, la coyuntura europea, la situacin en Centroamrica y su impacto
en los movimientos migratorios hacia el norte de Amrica, la transicin
en Cuba, las ideologas populistas en Amrica, entre otras, que afectarn
directamente al pas.

Alicia Sorroza
109
2015
 Finalmente, y a modo de conclusin, quisiera subrayar otra coincidencia
entre los autores y quienes pudimos asistir a este interesante y fructfero
seminario de trabajo, esto es: que las reformas estructurales de Mxico
son un proceso largo, complejo y marcado por claroscuros. En este
sentido, queda por ver si, en los prximos meses y aos, los avances se
impondrn sobre los retrocesos.

CONCLUSIONES: LOS CLAROSCUROS DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES

110
2015