O Futuro Do Desenvolvimento Ensaios em Homenagem A Luciano Coutinho

O Futuro do
Desenvolvimento
Ensaios em homenagem a Luciano Coutinho
Helena M.M. Lastres, Jos Eduardo
Cassiolato, Gabriela Laplane e Fernando Sarti (orgs)
O Futuro do
Desenvolvimento
Ensaios em homenagem a Luciano Coutinho
Helena M.M. Lastres, Jos Eduardo

Cassiolato, Gabriela Laplane e Fernando Sarti (orgs)
ISBN: 978-85-86215-86-5
O futuro do desenvolvimento: ensaios em homenagem a Luciano Coutinho/

Organizadores: Helena M.M. Lastres, Jos Eduardo,Cassiolato, Gabriela Laplane
e Fernando Sarti. Campinas, SP: UNICAMP, IE.2016, 376 pginas.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-86215-86-5
1. Desenvolvimento 2. Brasil 3. Economia Poltica 4. crise 5. finaceirizao

I. Luciano Coutinho. II. Instituto de Economia (UNICAMP). III. Universidade
Estadual de Campinas.
Todos os direitos reservados pela IE (Instituto de Economia)/Unicamp. Os textos contidos nesta publicao
podero ser reproduzidos, armazenados ou transmitidos, desde que citada a fonte.
Editor Mrcio Tadeu

Diagramo e capa Carla Dionata
Impresso em Braslia |DF - Athalaia Grfica e Editora SIG Qd 6 s/n lt 2280/2290, Braslia - DF, 70610-460, Brasil
Sumrio
7 Apresentao
9 Condicionantes e requisitos ao futuro do

desenvolvimento, Helena Maria Martins Lastres,
Jos Eduardo Cassiolato, Gabriela Laplane, Fernando
Sarti e Mariano Laplane
39 The entry into a totally new historical

phase, Franois Chesnais
61 Os emergentes e a globalizao
financeira, Luiz Gonzaga Belluzzo
79 Globalizao, crise e os novos requisitos

do desenvolvimento, Mariano Laplane
89 Polticas macroeconmicas para

o desenvolvimento brasileiro,
Antnio Correa de Lacerda
113 Hierarquia das moedas e fluxos de

capitais para pases perifricos: a
vulne rabilidade dessa equao no
perodo ps 2008, Vanessa Petrelli Corra
e Vanessa de Paula Pereira
161 Assimetrias no processo de

internacionalizao da economia
brasileira no sculo XXI, Fernando Sarti
e Celio Hiratuka
193 O Direito contra a inovao?
A persistncia dos gargalos
inovao no Brasil, Diogo R. Coutinho
e Pedro S. B. Mouallem
231 Poltica industrial, desenvolvimento

e os grandes desafios nacionais,
Carlos Augusto Grabois Gadelha
271 Estado e desenvolvimento no Brasil:

objetivos estratgicos e requisitos de
modernizao, Maria Lcia Falcn
289 O Desenvolvimento brasileiro

no sculo XXI, Jos Eduardo Cassiolato
e Helena Maria Martins Lastres
335 Contribuies de Luciano Coutinho ao

desenvolvimento brasileiro,
Ana Lucia Gonalves da Silva
361 O Futuro do desenvolvimento

brasileiro, Luciano Coutinho
369 Os autores
Apresentao
Este livro tem como objetivo homenagear o professor Luciano Coutinho.

Ao longo de toda sua vida acadmica e profissional, Coutinho tem dado uma
inestimvel contribuio ao pensamento brasileiro, latino-americano e mundial
sobre desenvolvimento e suas politicas.
O livro conta com contribuies de autores que tiveram o privilgio de interagir

com ele, como alunos, colegas, colaboradores nas diferentes atividades que
marcaram sua brilhante trajetria e que, no incio de 2016, foram convidados a
refletir sobre o futuro do desenvolvimento e suas polticas no Pas.
Os autores discorrem sobre as novas formas de entender o desenvolvimento

e as consequentes implicaes em termos de novos paradig mas produtivos e
inovativos, requerimentos de poltica e modos de apoio. Mais especificamente,
buscam pensar o desenvolvimento brasileiro em perodo de crescente
financeirizao da economia, aprofundamento da crise global, redefinio
dos espaos geopolticos e desdobramentos da ascenso dos BRICS no cenrio
internacional e nfase s exigncias de sustentabilidade socioambiental.
O Instituto de Economia da Unicamp associou-se a esta iniciativa, em

considerao dedicao e s importantes contribuies acadmicas de Luciano
Coutinho durante sua atuao como docente da Casa.
Os autores apresentaram verses preliminares dos captulos no seminrio

internacional O Futuro do Desenvolvimento Brasileiro, organizado pelo Centro
de Altos Estudos Brasil Sculo XXI, RedeSist e CGEE e realizado de 2 a 4 de maio
de 2016 no auditrio Rmulo Almeida, BNDES, Rio de Janeiro. As verses finais
incorporaram as discusses realizadas durante o Seminrio e as proposies de
novas polticas para o desenvolvimento.
O captulo Contribuies de Luciano Coutinho ao Desenvolvimento Brasileiro, de

autoria de Ana Lucia Gonalves da Silva, e a transcrio da interveno de Luciano
Coutinho no Seminrio foram acrescentados ao livro pelos organizadores, com
o intuito de contemplar a experincia acadmica do homenageado e de tornar
pblico um posicionamento recente feito por ele acerca do tema.
Aps as mudanas abruptas que ocorreram no governo federal, em maio deste ano
(resultantes do afastamento da presidente Dilma Rousseff aps abertura do processo
de impeachment), o registro e a divulgao das contribuies aqui reunidas tornam-se
ainda mais relevantes.
7
O novo direcionamento das polticas econmicas, sociais e socioambientais no
pode prescindir dos conhecimentos acumulados na regio e no Brasil h dcadas
sobre o desenvolvimento, seu futuro e polticas.
Esperamos que o livro contribua para estimular a reflexo sobre os caminhos

possveis para o desenvolvimento do Brasil.
Os organizadores
8
Captulo 1
Condicionantes e requisitos ao futuro do desenvolvimento

Condicionantes e requisitos
ao futuro do desenvolvimento
Helena Maria Martins Lastres, Jos Eduardo Cassiolato,
Gabriela Laplane, Fernando Sarti e Mariano Laplane
Este livro oferece um mosaico de enfoques tericos e analticos, linhas de

argumentao, concluses, alertas e proposies sobre o desenvolvimento, com
alto grau de convergncia e complementaridade. Um primeiro destaque, elaborado
por quase todos os autores, refere-se ao reconhecimento da densidade e relevncia
dos conhecimentos j acumulados, visando entender os principais entraves e
desafios colocados ao desenvolvimento. E como o contexto importa, recorrente
a nfase do livro na relevncia das especificidades histricas e geopolticas e,
particularmente, dos conhecimentos gerados no Brasil, h mais de dcadas.
Assim, o livro refora e vai muito alm da assertiva genrica de que para se
pensar no futuro, mostra-se indispensvel recuperar e apreender as lies do
passado. Seus captulos recuperam a riqueza e atualidade das contribuies,
especialmente de autores latino-americanos que pensaram o desenvolvimento e
suas polticas nos pases da regio e no Brasil. Realce quelas desenvolvidas pelo
professor homenageado pelo livro, Luciano Coutinho.
A seguir, resumimos os principais aportes dos autores do livro, os quais

compartilharam diversos momentos de suas vidas com o homenageado. Ao final,
resgatamos as concluses convergentes que consideramos mais representativas
das discusses apresentadas e que constituem o diferencial desse livro.
1. O futuro do desenvolvimento: condicionantes, alertas

e imperativos
No primeiro captulo, The entry into a totally new historical phase, Franois
Chesnais, discute os imperativos da nova fase da evoluo humana. Centralizando
a ateno na financeirizao - tema de suas mais importantes publicaes ele
enfatiza a gravidade da crise econmica e financeira mundial. E nota que, nove
anos aps seu incio, ainda no se pode prever seu fim. Analisa as principais
caractersticas das polticas implementadas pelos diferentes pases e mostra suas
falhas em resolver e mesmo focar as causas profundas da crise, destacando seus
principais efeitos perversos: o aumento da desigualdade, a queda e subsequente
Condicionantes e requisitos ao futuro do desenvolvimento 11

estagnao do crescimento econmico, a eroso do espao econmico e poltico dos
governos, a primazia do setor financeiro, a fraqueza persistente do investimento
privado nos pases capitalistas avanados, a crescente dependncia de injeo
de liquidez pelos bancos centrais desses pases e a consequente instabilidade
financeira que isso produz.
Chesnais aponta, portanto, a relevncia de compreender a crise - sua natureza

global e sistmica e ir alm, uma vez que observa a convergncia e uma possvel
fuso da crise econmica com as presses decorrentes do aquecimento global
e a degradao de demais condies ambientais: Torna-se uma crise do padro
dominante de vida diria urbana contempornea.
Adiciona que abrandar o ritmo de tais presses exigiria uma forte reduo no uso
de energia fssil, o que implicaria em mudanas radicais nos padres de produo
e consumo e na organizao das cidades. Sublinha a necessidade de reformular
grande parte da produo agrcola e manufatureira, suas matrizes tecnolgicas,
assim como as relaes sociais de produo baseadas na propriedade privada,
competio e busca de rentabilidade financeira desenfreada.
Ressalta que os novos estilos de vida sustentveis exigem repensar nossos

modos de viver. Como resume o autor, preciso transformar as sociedades para
alcanar uma maior equidade e um viver em equilbrio com o ambiente natural.
Alerta, contudo, que as mudanas nesta direo so ainda bastante marginais,
restringindo-se a algumas comunidades, com um elevado grau de igualdade e
solidariedade, que vivem em pequenas cidades ou reas rurais.
Assim que ao discutir os entraves, as vulnerabilidades e a insustentabilidade das

bases atuais do desenvolvimento mundial, Franois Chesnais examina o fim de
uma excepcionalmente longa fase de acumulao capitalista e as condies para a
renovao do crescimento mundial.
Relembra o conselho de Francis Bacon - a natureza, para ser comandada, deve

ser obedecida na discusso sobre o esgotamento dos brindes da natureza e
das estratgias e relaes que tm sustentado a acumulao de capital ao longo dos
ltimos cinco sculos.
Em seguida focaliza as alteraes climticas, realando que os maiores

emissores de CO2 so o desmatamento, a monocultura agrcola, a produo de
biocombustveis, de gado e de rao animal em larga escala.
Chesnais aborda o caso brasileiro, lembrando consideraes que Luciano

Coutinho fez ao deixar o posto de vice-ministro de cincia e tecnologia no
final dos anos 1980. Destaca dois desafios defrontados por aquele que foi um
12 O Futuro do Desenvolvimento
dos pioneiros no Brasil a objetivar criar capacitaes visando posicionar o Pas
no novo paradigma produtivo e tecnolgico das tecnologias da informao e
comunicao (TIC).
O primeiro remete ao que mais tarde Coutinho denominou de regime

macroeconmico maligno e o outro s presses externas a tal projeto. O autor
discute os principais impactos da expanso da monocultura e do agronegcio
no Cerrado e na Amaznia e as transformaes associadas ao aquecimento
global - como o aumento de secas e alagamentos -, focalizando a necessidade de
introduo de sistemas de produo agrcola mais apropriados especialmente no
Centro-Oeste, no Semirido Nordestino e na Amaznia.
Chesnais destaca a potencial existncia de respostas, enfatizando que essas

so totalmente dependentes de relaes de poder social e poltico e assinala
que as zonas rurais poderiam ser o lcus de mudanas combinando mitigao e
adaptao. Reitera a urgncia de difundir os mtodos de produo alternativos e
orgnicos j disponveis, de realizar os processos de reforma agrria verdadeira
e de desenvolver adequados meios financeiros, pontuando que esses exigem
grandes transformaes sociais e polticas.
Tais temas so retomados por diversos autores desse livro, especialmente

Falcn, no nono captulo.
O autor finaliza sua contribuio retomando parte do histrico discurso de

Roosevelt h 80 anos (1936): tivemos que lutar contra velhos inimigos da paz:
monoplios empresariais e financeiros, especulao, bancos irresponsveis,
antagonismos de classes, sectarismos e aqueles que lucram com as guerras. Eles
passaram a considerar o governo dos Estados Unidos com um mero apndice de seus
prprios negcios. Sabemos agora que governos controlados pelo dinheiro so to
perigosos quanto governos controlados pela mfia.
Argumenta que a vida poltica, assumindo formas grotescas em alguns pases

e trgicas em outros, marcada por um nvel muito baixo de debate poltico,
pelo cinismo das corporaes e, em quase todos os lugares, pela extenso e
profundidade da corrupo. Considera esses fenmenos como parte da crise na
qual a sociedade humana entrou, apontando que a nica sada se levantar e
resistir. Isto significa, no caso dos intelectuais, no s apoiar os oprimidos, mas
buscar a verdade e difundir conhecimentos, os quais as classes dominantes sufocam
com a ajuda dos meios de comunicao que controlam. (traduo livre)
Luiz Gonzaga Belluzzo inicia o segundo captulo, Os emergentes e a globalizao

financeira, destacando que as lies das instabilidades vividas no sculo passado
ensinaram que no era sbio, nem prudente, deixar os mercados de riqueza fictcia

entregues a seus prprios desgnios. Examina (i) como o capitalismo do ps-guerra
introduziu os cuidados da represso financeira, visando atenuar instabilidades,
garantir condies favorveis ao financiamento do gasto produtivo, evitar ciclos
de valorizao excessiva e desvalorizaes catastrficas dos estoques de riqueza
financeira e, assim, mitigar os efeitos danosos sobre o gasto, a produo o
emprego e a massa salarial e (ii) como esse arranjo virtuoso foi desorganizado
nos anos 1960 e 1970.
Nessa discusso, Belluzzo aborda a crise de hegemonia do dlar, a estagflao,

a reestruturao conservadora o lero-lero do gotejamento, o ingurgitamento
da esfera financeira, a multiplicao de parasos fiscais, a migrao da grande
empresa para as regies de baixos salrios, os sucessivos dficits fiscais e a
ampliao do dficit em conta corrente.
Em seguida, o autor analisa a dinmica dos anos 2000, focalizando o ciclo de

expanso que culminou na crise internacional, marcado pelo rearranjo dos
portflios globais. Discute os efeitos de fatores, como a exuberante expanso
do crdito domstico norte-americano, a valorizao dos imveis e das bolsas de
valores, o endividamento das famlias viciadas no hiperconsumo e a expanso
do gasto privado acima do potencial produtivo da economia.
Desemboca no exame do desequilbrio crnico dos saldos em conta corrente

entre a China e os Estados Unidos, realando no ser essa uma anomalia do
modelo, mas um fator constitutivo do dinamismo da economia global do Terceiro
Milnio. Passa ento a analisar a configurao da nova finana, a dinmica
das bolhas e crises cambiais nos pases menos desenvolvidos, destacando que
a regulamentao financeira da era neoliberal permitiu que fossem apagadas
as fronteiras entre bancos comerciais, bancos de investimento, seguradoras e
instituies de poupana, apontando que transformados agora em supermercados
financeiros, os bancos cuidaram de avanar na securitizao de crditos e se
envolveram no financiamento de posies nos mercados de capitais e em operaes
fora do balano que envolvem derivativos. Isto foi acompanhado por uma espiral
de alavancagem e crescente interpenetrao de relaes de dbito e crdito na cadeia
alimentar da finana.
Chama a ateno para a multiplicao de crises nos ltimos 40 anos de

liberalizao financeira: do Mxico Argentina, passando pela sia e pela Rssia
- sem esquecer o Brasil - as economias balanaram, acoitadas por crises cambiais e
financeiras. Acrescenta que foram to persistentes as lies da realidade que nem
mesmo os defensores da abertura das contas de capital resistiram precariedade de
suas sabedorias.
Vale notar os seminais aportes, tanto de Franois Chesnais, quanto de Belluzzo

- juntamente com Luciano Coutinho e demais parceiros - para a compreenso da
natureza, dinmica e consequncias da financeirizao. Esses autores podem ser
considerados como precursores e founding fathers do conhecimento acumulado,
no Pas e no mundo, sobre o avano da lgica financeira.
Suas contribuies datam de mais de 30 anos, consolidando uma matriz para o

entendimento dessa questo, a qual perceberam como vital ao desenvolvimento.
Alis, como ressaltado pelos autores do livro. Da talvez o tom de dj vu e de ironia
que transpira no captulo quando do tratamento de questes e assertivas liberais,
com as quais Belluzzo tambm dialoga h dcadas apimentando suas importantes
concluses e alertas.
Alm dos casos citados, outro exemplo a forma como o autor finaliza seu captulo
abordando as armadilhas da liquidez ou a demanda efetiva, idiota. Nesse item
o autor sublinha que: (i) a marca registrada da finana contempornea a gesto
pblico/privada da moeda e do crdito; (ii) a crise financeira global desvendou
o carter poltico-jurdico da moeda e a natureza coletivista e hierrquica do
sistema de crdito e (iii) as massas de capital lquido das empresas e a poupana
das famlias esto cada vez mais concentradas e sob o comando de grandes
investidores institucionais que operam em vrias praas e usam intensamente a
tcnica de alavancar posies em ativos.
Belluzzo destaca o acirramento da concorrncia e a acelerao das inovaes

financeiras, alertando que a estabilidade monetria passa a depender das relaes
entre os fundos coletivos, administrados pelos comits privados de avaliao do
crdito, e da capacidade do Estado em orientar o comportamento e as expectativas
dos agentes privados. Derivam da os argumentos elaborados no captulo.
Em primeiro lugar, que o sistema financeiro-monetrio das economias

capitalistas contemporneas, alm de cuidar da infraestrutura do mercado,
contribui para consolidar o denominado money manager capitalism. Belluzzo
assinala que o ciclo de expanso e a crise, do incio deste sculo, demonstraram
que a acumulao de riqueza monetria pode se desvencilhar dos incmodos da
produo material, pontuando que essa proeza no sintoma de deformao,
mas de aperfeioamento da natureza do prprio money manager capitalism, o qual
se distingue pelo carter universal e permanente dos processos especulativos e
da inovao criativa, capazes de suplantar as faanhas mais espetaculares do que
aquelas imaginadas por Karl Marx ao desenvolver o conceito de capital fictcio.
Em segundo lugar, o autor aponta que, anos aps a crise internacional de

2008, os mercados se dedicam, mais uma vez, ao esporte radical de formao
de novas bolhas... afogados na liquidez, enquanto o gasto produtivo de consumo
e investimento morre de sede. Acrescenta que o paradoxo no se encaixa na
simplria identidade entre poupana e investimento e que a realidade salta aos
olhos: a liquidez exuberante, taxas de juros negativas, ingurgitamento do caixa
das empresas e bancos, no s convivem como tambm estimulam a falta de
apetite pelo investimento.

Critica o preceito da disneylndia do pensamento hegemnico: que os
movimentos da economia devem respeitar os princpios de administrao do
oramento familiar. E, reiterando ser o investimento a varivel determinante
no processo de formao da renda e da capacidade de consumo, do assim
chamado pblico, sublinha que os oramentos familiares dependem dos gastos
na produo de bens de investimento e de consumo.
Em seguida, Belluzzo nota ser necessrio que os detentores do controle do

crdito e do investimento sigam pedalando, com a antecipao de recursos na
forma de crdito e novas dvidas que financiem projetos capazes de engendrar
efeitos multiplicadores no emprego, na renda, nos lucros e nas poupanas e da
para a liquidao das dvidas. Adiciona que Schumpeter chamou a teoria que
estuda essa engrenagem financeira de Teoria Creditcia da Moeda e no de Teoria
Monetria do Crdito.
Destaca que os bancos centrais enfrentam os limites da poltica monetria para

retirar a economia desse atoleiro inundado por liquidez. E como Chesnais, lembra
que at os organismos internacionais alertaram para os riscos das avaliaes
altistas dos bnus pblicos e privados remunerados com rendimentos
anormalmente reduzidos, acrescentando que medida adequadamente, a relao
preo/rendimento das aes e dos bnus tem cheiro de crash.
Finaliza sua contribuio lembrando os alertas sobre a possibilidade de uma

desvalorizao do monumental estoque existente de ativos financeiros e
concluindo que a elevao da taxa bsica, no crepsculo de 2015, comprovou o
vaticnio: foi desatada uma corrida para a liquidez nos mercados de bnus e no
mercado de aes nos primeiros meses de 2016.
No terceiro captulo Globalizao, crise e novos requisitos do desenvolvimento,

Mariano Laplane discute as razes e consequncias da crise. Assinala que, uma
dcada depois, embora se tenha conseguido estancar o efeito domin de falncias,
por meio de onerosas operaes de resgate, no foi possvel evitar que a crise
financeira atingisse a economia real.
Aponta que as medidas de austeridade associadas agravaram o quadro recessivo,

com a destruio de milhes de empregos e queda da produo e do consumo,
inclusive nas economias desenvolvidas.
Destaca, dentre os inevitveis impactos da grande onda de perdas e aumento de

desigualdades, que a fragilizao das instituies da democracia representativa,
a intolerncia crescente em relao aos imigrantes e o fortalecimento de grupos
radicais so reflexos da sensao de crescente insegurana e de vulnerabilidade.
Aponta que o Estado mnimo e passivo da retrica neoliberal foi substitudo

por um Estado hiperativo e onipresente, que - apesar de pouco eficiente para
restaurar o crescimento e proteger os segmentos mais afetados pela crise - cuidou
de neutralizar os excessos dos atores privados e... socializar os prejuzos resultantes
do fracasso da auto regulao.
Assinala que, no entanto, a contradio entre a retrica e a prtica no provocou

uma grave crise na ideologia neoliberal. Dando mostra cabal da relativa autonomia
das ideologias em relao realidade, a crise foi caracterizada como evidente falha
de regulao. O vu da ideologia permite concluir que o Estado sempre culpado.
Adiciona que a percepo de impotncia do Estado e de instituies polticas

fortalece os grupos adversrios da tolerncia, do convvio pacfico e democrtico.
Nessa linha, explica a dificuldade de compreender a realidade e o aumento do
ressentimento e da intolerncia na sociedade brasileira dos dias atuais.
Ao discutir os novos requisitos do desenvolvimento, ressalta que tornou-se

obrigatrio, a todos os pases, realizar as transformaes estruturais para superar
a crise e retomar o crescimento. E alerta: a desigualdade de renda e a precarizao
das condies de vida de grandes segmentos da sociedade cobraro respostas das
instituies polticas nacionais e multilaterais.
Aponta a necessidade de equacionar questes urgentes, como a: construo de

sistemas de proteo social; mudana profunda nos padres de consumo e de
produo; criao de uma nova ordem geopoltica internacional.
Acrescenta que construir o caminho do desenvolvimento requer a ampliao

do espao da poltica, do debate e de escolhas socialmente legitimadas, destacando
que recuperar um mnimo de coeso e legitimidade passa a constituir um requisito
indispensvel do desenvolvimento.
Por fim, ressalta a atual diviso da sociedade brasileira e critica as elites

empresarial e poltica que aproveitam a fase de fragilidade institucional para
tentar retomar a agenda neoliberal derrotada em todas as eleies desde 2002.
Lembra que a experincia indica os riscos de acentuar a fragmentao

social, a desigualdade e a fragilizao das instituies polticas. E recomenda
perseverar na criao de um pacto para o crescimento inclusivo e sustentvel,
advertindo que no mundo globalizado, apenas um Estado nacional que conte
com forte apoio em torno de metas socialmente desejveis conseguir neutralizar
o poder das grandes corporaes e dos grupos de interesse.
Antnio Corra de Lacerda analisa, no quarto captulo, as Polticas

macroeconmicas para o desenvolvimento brasileiro no perodo 2003-2015.
Retoma e avalia as consequncias das polticas macroeconmicas adotadas no
enfrentamento da crise internacional e sua contribuio para o desenvolvimento.

Focaliza os impactos negativos das polticas monetria e cambial, especialmente
quanto ao desempenho dos macrossetores, balana comercial, emprego e renda.
Na busca de explicaes, lembra Celso Furtado, ao constatar que realmente
vivemos uma construo interrompida... h trinta anos evolumos na democracia,
mas perdemos a capacidade de como Nao elaborarmos e viabilizarmos um Projeto
Nacional.
Como principais entraves aos necessrios avanos, Lacerda indaga porque

somos o nico Pas, entre todos os desenvolvidos e em desenvolvimento, a elevar
taxas de juros na crise? Na avaliao das possveis respostas, assinala que a
manuteno de elevada taxa de juros bsica tem gerado uma interessante
polmica e representa uma oportunidade para a discusso de sofismas que se
tornam, por repetio, verdadeiros paradigmas.
Acrescenta ainda que o debate sobre o ajuste tem restringido a discusso mais ampla
das alternativas de poltica macroeconmica. Aponta ser necessrio avanar nessas
alternativas e sair da armadilha em que estamos presos h dcadas, reiterando que o
chamado trip da poltica econmica carece de aperfeioamento.
O autor lembra que as escolhas de polticas econmicas no so neutras e

resultam em significativas transferncias de rendas entre atividades e classes
de renda, notando que em 2015 cerca de R$ 500 bilhes, equivalentes a 9% do PIB,
foram pagos aos credores da nossa dvida pblica.
Conclui que a questo no s de poltica econmica, mas de economia poltica,

implicando na necessidade de alterar a correlao de foras que apoiam as
escolhas vigentes h dcadas. E acrescenta O Brasil s vai reencontrar o caminho
do desenvolvimento, diante de um cenrio internacional adverso, se tiver a coragem
e determinao nas mudanas necessrias. Isso tambm implica para alguns
abrir mo de privilgios e vantagens incompatveis com a realidade ftica, como a
insustentvel taxa de juros pagas pelos ttulos pblicos brasileiros, que provocam a
penria das contas pblicas, mas transferem parcela substantiva de recursos para
os mais ricos.
O captulo finaliza destacando as lies para o futuro do desenvolvimento

brasileiro, especialmente quanto ao papel desempenhado pela poltica
macroeconmica. O autor lembra que grandes saltos na economia ocorreram
como respostas s crises e que experincia e conhecimentos no nos faltam.
Reitera, portanto a urgncia de um Projeto Nacional de Desenvolvimento, que

contemple polticas de Estado, ressaltando que: a estrutura da economia brasileira
no pode abrir mo da reindustrializao como fator de desenvolvimento e que
no se trata de incentiv-la em detrimento dos demais macrossetores - como o
complexo agromineral e os servios mas de intensificar a integrao entre os trs,
aproveitando e agregando sinergias.
Vanessa Petrelli Correa e Vanessa de Paula Pereira iniciam o quinto captulo
assinalando a relevncia de qualificar as teses liberais que, no Brasil, voltaram a
ganhar espao quando a discusso sobre o perfil do modelo de crescimento e de
desenvolvimento retornou ao centro dos debates, na segunda metade dos anos 2010.
Explicitam que o objetivo de sua contribuio no o de detalhar as caractersticas

do modelo de crescimento do Pas, responsvel pela melhoria da distribuio de
renda e que pode se perder com o aprofundamento da recesso. Apontam que
o captulo Hierarquia das moedas e fluxos de capitais para pases perifricos: a
vulnerabilidade dessa equao considerando o perodo ps 2008 visa centralmente
focalizar uma no transformao importante: a realizao de necessrias
mudanas estruturais, as quais no foram enfrentadas por ter sido mantida a
lgica de oferecimento de lucratividade exacerbada aos aplicadores domsticos e
internacionais, magnificando a atrao de capitais especulativos ao Pas.
Reiteram que no houve uma ruptura mais profunda com os canais especulativos
dos capitais internacionais, que instabilizam os mercados financeiros de pases
que no tm moeda forte, como os da Amrica Latina. E, em linha com outros
autores deste livro, alertam vigorosamente para a alta vulnerabilidade dessa
situao, tendo em vista que parte significativa desses fluxos busca a manuteno
de uma posio de elevada flexibilidade e podem reverter de acordo com os
humores do mercado.
As autoras ressaltam a importncia da temtica discutida: (i) considerada como

essencial para entender o momento atual do Brasil, em que o debate da busca da
credibilidade domina o iderio econmico nacional e indica a necessidade de um
ajuste fiscal para uma eventual retomada de crescimento, criticando-se fortemente
os gastos pblicos e (ii) por propiciar o necessrio resgate de estudos realizados,
desde a dcada de 1980, que elucidaram as consequncias do avano exacerbado da
internacionalizao financeira.
Assim, focalizam os caminhos dessa expanso, aps os anos 1960, e as inovaes

financeiras, dos 1980 e 1990, que abarcam o avano do shadow banking system e
as operaes de securitizao de recebveis, na base da crise de subprime.
Em seguida, analisam a trajetria dos recursos dirigidos aos pases perifricos,

relacionando-a dinmica da liquidez internacional e sublinhando que o excesso
de captao no se deve falta de poupana e muito menos a excessos de gastos
pblicos, mas sim oferta de expressivos diferenciais de juros em situao de
ampla abertura financeira.
Em sua contribuio densa e muito rica, Corra e Pereira resgatam elementos e

analisam informaes fundamentais para entender muitos dos questionamentos
e entraves colocados a nosso desenvolvimento. Um exemplo a discusso sobre a

natureza financeira e fictcia da dinmica dos fluxos internacionais de capitais, que
instabiliza o prprio crescimento econmico e amplia a subordinao financeira
dos pases perifricos.
As autoras examinam a expanso das inovaes financeiras, aps os anos 1980,

com vrtice na securitizao, nos derivativos e na liberalizao dos mercados
financeiros. Em linha convergente com Belluzzo e Chesnais, sublinham a
desregulamentao e a separao entre intermedirios financeiros bancrios e no
bancrios, apontando que esses ltimos passam a determinar a lgica financeira.
Reiteram que (i) o lugar hierrquico ocupado pelas moedas perifricas define o
grau de fragilidade e subordinao das economias dinmica internacional da
liquidez financeira globalizada; (ii) o direcionamento de recursos para os pases
perifricos depende de uma rentabilidade adicional em comparao quelas
oferecidas pelos devedores dos pases centrais (consideradas mais seguras) e
que (iii) a busca de informaes e indicadores passa a ter um papel importante.
Nessa linha, criticam, principalmente pela ortodoxia e arbitrariedade, o papel
desempenhado pelas agncias de rating, seus indicadores sntese - como o Risco
Pas - e suas notas para os ttulos emitidos por devedores de pases perifricos.
Destaca-se aqui que essas notas influenciam no apenas os fluxos de capitais,

mas as possibilidades, inclusive internas, de financiamento ao desenvolvimento.
Como exemplo, Corra e Pereira apontam que a abertura da economia disciplina o
Estado no seu papel monetrio, por meio da ameaa permanente de fuga de capitais,
caso o governo no adote polticas liberais, no use instrumentos de controle monetrio
considerados crveis, no apresente resultados de reduo de gastos e dvida
pblica e manejo de taxas de juros de um governo bem comportado. Reforam
a necessidade de realizar um forte questionamento desses critrios, assim como
das hipteses restritivas que esto por detrs dos prprios modelos ortodoxos.
As autoras remarcam que a facilidade das condies internacionais levou

manuteno de uma integrao internacional subordinada e, mesmo o Brasil,
teve avanos limitados quanto reconfigurao de sua estrutura industrial.
Consideram ser essa uma dupla no transformao nos padres de crescimento,
a qual foi potencializada pela manuteno da abertura financeira articulada ao
forte diferencial de juros e da adoo do sistema de metas de inflao, somado ao
regime de cmbio flexvel.
Argumentam que, mesmo com essas no transformaes os pases da regio

puderam crescer at a ecloso da crise, em 2008. Enfatizam que, quando os pases
perifricos apresentam forte crescimento, essa vulnerabilidade ainda se mantm
latente, especialmente se no so efetuadas mudanas que mexam com o elevado
diferencial de juros (especulativo) entre os ttulos domsticos e internacionais e se
no se efetivam mudanas duradouras ... contra a entrada excessiva de capitais
... e de controles de sada. E acrescentam: se essa no transformao vem junto
com uma no transformao da estrutura produtiva, que leve a outra forma de
insero do Pas no comrcio internacional (menos dependente de commodities e
de manufaturados ligados a recursos naturais), mantm-se a forte dependncia do
crescimento do Pas com a dinmica internacional e, ademais, o mesmo se subordina
lgica especulativa dos capitais que exigem continuamente a manuteno da forte
flexibilidade e se insurgem aos movimentos de controle e de eventuais quedas mais
profundas nos ganhos especulativos.
O captulo 6 - Assimetrias no processo de internacionalizao da economia

brasileira no sculo XXI, de autoria de Fernando Sarti e Clio Hiratuka - inicia
lembrando que a internacionalizao da economia brasileira sempre foi apontada
pela viso liberal como condio necessria para o Pas promover as mudanas
estruturais na direo de seu desenvolvimento econmico.
Salientam que nessa viso, a abertura promoveria o acirramento da competio,

ganhos de eficincia e de produtividade. Acrescentam que tal viso incorporou
a ideia de que menores barreiras comerciais implicariam em maior insero
nas cadeias globais de valor, ampliao dos fluxos comerciais, de servios e de
investimentos diretos e a criao de um ambiente de negcios favorvel s
empresas, inclusive em negociaes multilaterais e regionais, onde questes
como harmonizao de regulamentaes para servios, investimentos diretos e
propriedade intelectual deveriam entrar na agenda.
Apontam a convergncia desses preceitos com as orientaes dos principais

organismos internacionais de poltica e financiamento ao desenvolvimento e
enfatizam a advertncia de que buscar polticas que se afastem daquelas que visam
criar regras estveis para o setor privado, colocariam os pases em risco ainda maior
de ficarem alheios a essas cadeias.
Os autores reiteram que o entendimento das transformaes na economia global

em vrias dimenses financeira, produtiva, tecnolgica e geopoltica constitui
elemento condicionante fundamental para entender os limites e possibilidades de
uma estratgia de desenvolvimento de longo prazo.
Adicionam que essa viso sistmica sempre esteve presente nas anlises e
publicaes do homenageado, Luciano Coutinho. Apoiam-se em uma de suas
contribuies, em parceria com Belluzzo, que resume os pilares da crena das
virtudes de uma insero internacional liderada pelas foras de mercado nos
anos 1990: a hegemonia do pensamento neoliberal instituiu um novo paradigma, em
que o predomnio das relaes de mercado (com privatizao e desregulamentao)
minimizaria incisivamente o papel que deveria ser desempenhado pelo Estado. Sob
a gide da globalizao,...a poltica de desenvolvimento se reduziria criao de
condies propcias para atrair investidores, lubrificando-se ao mximo a liberdade
privada de acumulao...Neste contexto, a teoria do desenvolvimento perderia
substncia, sendo intil empenhar energias na reflexo sobre como engendrar

processos de desenvolvimento os mercados e a exposio das economias s foras
benficas da competio global seriam respostas suficientes (Coutinho e Belluzzo,
1996, p. 129).
Ao longo do captulo, Sarti e Hiratuka apresentam e analisam informaes

disponibilizadas em mais de 20 grficos e tabelas sobre a abertura econmica,
ampliao das exportaes de manufaturados e insero em cadeias
globais de valor.
Discutem os impactos negativos do processo assimtrico de internacionalizao

sobre o desenvolvimento industrial e tecnolgico. Examinando o desempenho do
investimento direto externo, do investimento em carteira e dos emprstimos -
que totalizam um passivo externo da ordem de 70% do PIB os autores sublinham
o intenso processo de abertura financeira que o Brasil vivenciou de 2001 a 2015.
Aps analisar a forma e a intensidade da abertura financeira, e tambm

produtiva e comercial, Sarti e Hiratuka assinalam que o Brasil no pode mais
ser considerado uma economia fechada. Adicionam que, ao contrrio do que
propugna a viso liberal, os resultados acreditados no foram alcanados:
que a maior abertura e a internacionalizao desequilibrada e assimtrica
experimentada pelo Brasil no levou a um maior desenvolvimento produtivo e
tecnolgico, nem a uma insero internacional mais virtuosa nos fluxos de
tecnologia, produo, comrcio e investimento.
Mais ainda, os autores alertam para o elevado e crescente passivo externo;

o intenso fluxo de investimento direto externo e o alto coeficiente importado
manufatureiro. Chamam a ateno para a crescente externalizao do mercado
domstico s importaes e da estrutura produtiva ao capital externo, sem negociar
contrapartidas. E confirmam que o Brasil perdeu participao no produto
manufatureiro mundial e que os setores de maior intensidade tecnolgica
perderam participao nas pautas de produo e de exportao e ganharam peso
na de importao. Acrescentam que, em termos de atividades inovativas, nem
as filiais de empresas estrangeiras, nem as empresas nacionais conseguiram
melhorar a posio do Brasil comparativamente aos demais pases em
desenvolvimento. Concluem que foi mantida e ampliada a insero assimtrica e
subordinada do Pas nas cadeias produtivas globais.
Recomendam entender o processo de internacionalizao a partir do movimento

de expanso do capital internacional, cada vez mais marcado pela interpenetrao
com as polticas dos Estados nacionais dos pases centrais e pela forma como essa
expanso integra as regies perifricas, redefinindo geograficamente espaos de
valorizao, fluxos financeiros e comerciais e localizao de atividades industriais
e tecnolgicas.
Reiteram que no se observa qualquer tendncia automtica homogeneizao
e convergncia entre pases, cabendo, especialmente no caso daqueles menos
desenvolvidos, um papel protagonista do Estado nacional, visando alicerar o
desenvolvimento e reduzir as assimetrias.
Encerram o captulo argumentando que a diversificao e a integrao da

estrutura produtiva seriam muito importantes para permitir uma insero mais
dinmica e virtuosa no cenrio internacional e... gerar maiores encadeamentos
produtivos e tecnolgicos e de multiplicadores da renda e emprego domsticos.
No stimo captulo, O direito contra a inovao? A persistncia dos gargalos

inovao no Brasil, Diogo R. Coutinho e Pedro S. B. Mouallem examinam os diferentes
modos em que as dimenses jurdico-institucional e regulatria contribuem para
o sucesso ou fracasso do estmulo inovao. Com destaque atuao do governo
no fomento e na governana sistmica da ino vao, especialmente criao de
instrumentos de financiamento: incentivos fiscais, linhas de crdito subsidiado,
subveno econmica e apoio com recursos no reembolsveis.
Os autores salientam que o arcabouo jurdico orienta a distribuio de riscos

e recompensas das atividades de inovao. Notam, no entanto, que a existncia
desse conjunto de regras, instituies, normas e processos jurdicos regulatrios
deve ser construdo como parte de um projeto de desenvolvimento, no qual a
inovao seja reconhecida como chave.
Coutinho e Mouallem apontam que a inovao - enquanto processo sistmico

que afeta o conjunto transversal e multidisciplinar de atividades - demanda uma
abordagem jurdica funcional capaz de fazer operar um autntico direito integrado...
que a estimule e viabilize, a qual requer ajustes constantes. Os autores ressaltam
que o aparato jurdico-regulatrio pode, em vez de promover e estimular atividades
de inovao, atrapalh-las e obstru-las indefinidamente.
Em seguida, discutem os usuais entraves inovao no Brasil a partir da

noo de famlias de gargalos jurdico-institucionais que tm obstado uma
atuao estatal mais fluida, coerente e articulada. Assinalam que as pesquisas e
contribuies do campo jurdico abrangem o, embora negligenciado, relevante
objetivo de avaliar as capacidades tcnicas e polticas das polticas pblicas como
no caso da promoo da inovao. Focalizam a evoluo do marco da inovao
no Brasil e passam a examinar seus principais obstculos na dimenso jurdico-
institucionais.
Descoordenao e sobreposies de competncias, uso no estratgico de

recursos escassos, descontinuidade de programas, burocracia e controle
excessivos de polticas de inovao, constituem alguns dos principais grupos de
bices discutidos pelos autores.

Apontam, nesse ltimo caso, (i) que o rigor das instncias de controle no se
coaduna ao esforo de estimular atividades inovadoras, principalmente porque
se centram mais nos trmites processuais e burocrticos voltados idoneidade
do procedimento para concesso de um dado incentivo, que nos resultados
pretendidos por ele; (ii) a conformao de um cenrio de muitas dvidas quanto
s regras do jogo, registrando-se a arbitrariedade e abuso dos agentes fiscais e
de controle e (iii) o temor permanente dos gestores pblicos (e dos beneficirios)
de que qualquer erro ou interpretao na prestao de contas possa acarretar a
suspeita de malversao de recursos pblicos.
Conforme notado pelos autores, realce cabe s restries impostas pela agenda
macroeconmica e pelo avano da financeirizao. Tal temtica, discutida por
quase todos os autores dos demais captulos desse livro, coloca-se como vital
para entender todo o conjunto examinado de famlias de obstculos inovao.
Como o caso da inadequao e falta de clareza quanto aos mtodos, indicadores
e critrios de avaliao da poltica. Aqui Coutinho e Mouallem concluem que
avaliar polticas de inovao envolve, em si, uma sequncia de desafios, sendo
um deles a prpria aferio dos processos inovativos; e que to complexo quanto
mensurar a inovao analisar seus impactos.
Um terceiro grupo de obstculos inovao refere-se concentrao da

estrutura industrial em setores de baixa intensidade tecnolgica; baixa escala de
produo das empresas atuantes nos setores mais intensivos em conhecimento;
e elevada internacionalizao da estrutura produtiva brasileira, a qual desloca
o ncleo de gerao de conhecimento para fora do Pas. Esse outro ponto de
convergncia entre as reflexes registradas nesse livro e que remete a uma das
questes fundamentais apontadas por Celso Furtado ao discutir as possibilidades
do desenvolvimento brasileiro: a importncia de criar e estimular o dinamismo
de um ncleo endgeno de desenvolvimento tecnolgico.
Coutinho e Mouallem discutem algumas alteraes legislativas e constitucionais

que avanam sobre instrumentos de financiamento e sua governana e concluem
que esses contribuem para a criao de um ambiente menos hostil no Pas, mas
esto longe de ser suficientes para dar conta dos gargalos existentes.
Analisam o papel dos juristas como corresponsveis no enfrentamento dos

entraves discutidos e argumentam que os obstculos inovao no Brasil no
resultam da falta de normas jurdicas, mas da visvel dificuldade em faz-las
operar simultnea e coordenadamente. Adicionam que h problemas localizados,
que afetam instituies regidas por arcabouos normativos anacrnicos, apesar das
mudanas legislativas que procuram atacar alguns dos entraves inovao.
Carlos Gadelha, no oitavo captulo Poltica industrial, desenvolvimento e os

grandes desafios nacionais, ressalta o papel essencial da poltica industrial na
promoo do desenvolvimento e discute as possveis bases para a sua retomada
no Brasil. Igualmente focaliza a mudana nos padres de concorrncia
internacional e o atual estgio da indstria nacional, caracterizado por uma
regresso tecnolgica e produtiva e perda generalizada de competitividade.
Argumenta que esses dois movimentos se retroalimentam, constituindo um crculo

pernicioso para o desenvolvimento do Pas. Como sada, aponta a necessidade de
adoo de uma nova perspectiva poltica orientada pelas grandes demandas da
sociedade, capaz de estabelecer a conexo com um padro nacional de desenvolvimento
voltado ao bem-estar da populao brasileira e de aliar o desenvolvimento econmico
ao desenvolvimento social.
O autor analisa o processo de regresso da estrutura produtiva e tecnolgica,

observando que o prprio projeto nacional de desenvolvimento implcito possua
ps estruturais frgeis.
Em consonncia com os demais autores do livro, assinala que o contexto

macroeconmico, caracterizado por taxa de juros extremamente elevadas e cmbio
valorizado, aliado aos efeitos progressivos da crise internacional e da crescente
fragmentao da poltica industrial limitaram os impactos dos planos e estratgias
industriais. As lacunas sistmicas envolveram desde a armadilha macroeconmica,
que perdura por mais de duas dcadas, at as condies deterioradas de energia,
infraestrutura, qualificao do trabalho e de um ambiente institucional restritivo
e desarticulado, inviabilizando estratgias mais agressivas de investimento e de
inovao industrial.
Gadelha argumenta que a adoo da lgica financeira pelo setor produtivo

no deve ser vista como um desvio de conduta, mas sim como um processo
adaptativo em relao a um ambiente adverso de juros, de cmbio e de instabilidade
dessas variveis para o estabelecimento de estratgias de longo prazo.
Em linha semelhante, adverte que os aumentos no fluxo de comrcio devem ser

tomados no como um objetivo ingnuo de que basta abrir as portas que uma
indstria - que teve que se defender dos juros altos e cmbio valorizado por dcadas, se
financerizando - da noite para o dia ser competitiva internacionalmente. Salienta
que a insero da indstria em uma estratgia nacional de desenvolvimento
requer um espao pblico, mas que isto no significa um insulamento do Estado
e da burocracia pblica, mas sim um espao de interao entre os agentes em torno
de sua contribuio e dos ganhos da participao em uma construo coletiva e
articulada com a sociedade civil.
Gadelha desenvolve sua discusso sobre uma nova poltica industrial que
deixe de ser apenas uma poltica para indstria e se torne um vetor para uma
estratgia nacional que articule o desenvolvimento das bases produtivas com as
necessidades e demandas nacionais. Advoga ser possvel desenvolver um padro
de interveno que seja, a um s tempo, sistmico e estrutural e comprometido

com um projeto de desenvolvimento voltado para a melhoria de nossa sociedade,
aliando transformao, oportunidades de investimento e dinamismo produtivo e
inovativo, com a incluso, equidade e o desenvolvimento social.
Acrescenta que a articulao entre a academia, o Estado e a sociedade pode

ajudar a construir novos paradigmas de poltica, superando a fragmentao
setorial e entre a dinmica econmica e a social, de modo a fortalecer a retomada do
desenvolvimento nacional.
Lembrando Keynes: a dificuldade real no reside nas novas ideias, mas em

conseguir escapar das antigas, Gadelha destaca que, em vez de uma estratgia
industrial para o setor automobilstico, se colocaria no lugar uma para a resoluo
da mobilidade, que tanto aflige a vida nas cidades, configurando-se uma grande
questo nacional, cujo equacionamento fortemente demandado pela sociedade.
Nessa linha, recomenda que a poltica industrial enderece as demandas da
sociedade brasileira - como a mobilidade urbana, nacional e regional, a sade,
as novas fontes de energia e o uso sustentvel de recursos hdricos e a prpria
retomada do dinamismo industrial. De modo convergente com outros autores do
livro, assinala ser necessria (i) a manuteno de um regime macroeconmico
favorvel, uma poltica seletiva de inovao e o desenvolvimento regional e (ii) uma
profunda reestruturao da forma de interveno do Estado e de sua articulao
com o setor empresarial, em uma direo no fragmentada e permeada de uma
viso do futuro que se quer construir para o Pas.
Reitera seus argumentos que (i) a indstria constitui elemento essencial para
a insero soberana na nova geopoltica mundial e no movimento assimtrico de
globalizao, reduzindo a vulnerabilidade econmica e tecnolgica, inclusive para
viabilizar os graus necessrios de liberdade para a concepo e implementao de
polticas pblicas e (ii) os princpios e os desafios sistmicos e estruturais sempre
so especficos ao contexto nacional, envolvendo o momento histrico econmico,
institucional e poltico do Pas e sua insero internacional na geopoltica mundial...
no cabendo modelos nicos universais para os distintos grupos de pases. E
prope cinco princpios gerais como eixos nucleadores de uma nova concepo
de poltica industrial.
Assim, e mais uma vez em sintonia com outros autores desse livro -
especialmente Laplane, Lacerda, Corra e Pereira, Sarti e Hiratuka - Gadelha
aponta a reindustrializao como primeiro grande desafio nacional e eixo de uma
abordagem sistmica e estrutural de poltica industrial. Os demais eixos nucleadores
propostos pelo autor so: infraestrutura e mobilidade; sustentabilidade, energia
e recursos hdricos, sade, educao e defesa; agroindstria e alimentos.
Reforando a importncia do primeiro eixo a reindustrializao o autor,

argumenta que a retomada de um padro de desenvolvimento industrial se
coloca como fator-chave que deve ser urgentemente recuperado. Reitera que
poltica industrial sem regime macroeconmico apropriado perde completamente
sua eficcia, acrescentando que a estabilidade de uma taxa de cmbio - favorvel
atividade manufatureira e maior densidade tecnolgica - e um patamar de juros
compatveis com os investimentos produtivos so elementos sem os quais qualquer
poltica no ter chance de xito.
Dentre os desafios a serem enfrentados para pensar e implementar novas

polticas para o futuro desenvolvimento brasileiro, Carlos Gadelha registra ainda
a conformao de um dos mais crticos ambientes polticos da histria brasileira,
envolvendo crise de governabilidade, restries fiscais acentuadas, crescente
presso social e fortes limitaes para o exerccio de polticas inovadoras pelos
riscos que embutem para o Estado e para os gestores pblicos. Reitera que a poltica
industrial torna-se fortemente ameaada com o aumento da fragilidade do Estado
e a predominncia de vises liberais e fragmentadas, que colocam em oposio as
dimenses econmica e social do desenvolvimento e levam descoordenao das
polticas pblicas.
Em linha com o homenageado, Luciano Coutinho, e outros autores desse livro,

Gadelha aponta a urgncia em pensar e formular novos paradigmas, advogando
que a sada da crise depende de ideias e da formao de novos consensos,
hegemonias e convenes de poltica industrial e de desenvolvimento. E
acrescenta, um dos principais problemas da economia poltica da poltica industrial
como avanar em relao aos interesses associados estrutura econmica, social e
poltica herdada do passado, sublinhando que, o exerccio e a luta pela seletividade
tambm permeiam os desafios nacionais, uma vez que estes no provm da natureza
e sim de escolhas e definies do padro de desenvolvimento desejado pela sociedade.
Em linha muito convergente, Maria Lcia Falcn, no captulo 9, Estado e

desenvolvimento no Brasil: objetivos estratgicos e requisitos de modernizao,
focaliza o que aponta como fator chave para a implementao de qualquer projeto
de desenvolvimento: a consolidao da pactuao social, que legitima e orienta a
atuao do Estado. Ao aprofundar essa discusso, a autora chama a ateno para o
projeto poltico hegemnico e principalmente para a capacidade do Estado pactuar
com os diversos grupos de interesses, nacionais e internacionais, uma agenda que
acomode, no tempo, no espao e na renda, prioridades geralmente concorrentes.
Falcn analisa a experincia brasileira em vivenciar um programa neoliberal e

outro social-desenvolvimentista e assinala que nenhum deles foi capaz de evitar
o patrimonialismo.
Argumenta que a outra face da moeda do patrimonialismo a excluso e a

pobreza, a desigualdade opressora entre as classes e as regies, visvel nos estados
do Norte e Nordeste brasileiros quando comparados aos estados do Sul.

Discutindo as razes para as desigualdades sociais e regionais brasileiras,
elabora seu argumento que a principal explicao encontra-se na relao
Estado-sociedade, que mimetiza instituies ocidentais democrticas, mas
que exerce o poder atravs de um estamento composto pela tecnoburocracia, por
modernos coronis da poltica e por proprietrios de terra, rentistas e especuladores
estrangeiros, que protege seus privilgios impedindo que recursos escassos sejam
destinados reproduo social. Uma elite estamental que se sente distinta da
populao annima, que sonha com o padro de vida e costumes dos pases ricos,
num bovarismo neurtico que leva rejeio da realidade tupiniquim.
Referencia Celso Furtado e seus alertas sobre a desvalorizao da nossa cultura

e identidade como condio reforadora dos laos de dependncia e da imposio
de solues descontextualizadas.
No captulo so discutidos alguns dos avanos e dos equvocos do projeto

social-desenvolvimentista, assim como o processo de paralisao do Estado, que
culminou com a instalao do processo de impeachment da presidente reeleita,
em maio de 2016.
Falcn enumera os requisitos de modernizao que ainda falta enderear e

considera que aparentemente, estava a nao brasileira fazendo a coisa certa,
cooperando em torno de objetivos estratgicos: democracia, crescimento econmico,
melhora da distribuio da renda e qualidade de vida. No entanto, o segundo decnio
do novo milnio assiste ao esgaramento da cooperao e radicalizao poltica por
parte dos conservadores, que perdem todo o pudor em levantar bandeiras retrgradas,
colocando em cheque direitos humanos, civis, sociais e mesmo polticos. ... No se
satisfazem com a retomada dos juros elevados que beneficiam os rentistas, e atacam
o prprio sistema de financiamento da indstria e da exportao, encarnado pelos
bancos pblicos. Retomam a privatizao. Desejam uma modernizao conservadora
e excludente. No h crise financeira global que explique esse retrocesso poltico
brasileiro. preciso buscar na composio da nossa sociedade e do Estado brasileiro
as razes dessa incapacidade de abrir mo de privilgios e de acolher a populao
como ator principal do desenvolvimento.
Apoiando-se em Coutinho, Ianni e Foucault, a autora alerta que, no Brasil de hoje,

com a desvalorizao das tcnicas de planejamento de longo prazo, retornando o
predomnio da viso monetria e fiscal de curto prazo, a tecnoburocracia assume
um discurso de verdade tecnocientfica para as questes macroeconmicas.
Recomenda que esse poder seja questionado e alternativas polticas sejam

buscadas, acrescentando que o desmonte do velho sistema de poder passa pelo
empoderamento das comunidades locais em seus territrios. A sociedade
protagonista, o Estado deve ser promotor e as escolhas devem ficar claras no
processo eleitoral.
Sublinhando que - alm de incompatvel com excluso, ignorncia, privilgio
e autoritarismo - o desenvolvimento consiste em questo muito maior e mais
complexa do que crescimento do PIB, Falcn aponta que o maior desafio estratgico
que o Estado brasileiro dever enfrentar para tornar vivel um novo padro de
desenvolvimento a sua prpria reconstruo e a modernizao das instituies,
inclusive do pacto federativo.
Finaliza sua contribuio propondo cinco eixos de providncias imediatas para

recuperar o papel estratgico do Estado e a construo de novo pacto sociopoltico e
reiterando que o caminho para o desenvolvimento no Brasil passa pela construo
de um programa poltico pactuado com as foras modernizadoras e democrticas que
alinhe as expectativas de longo prazo e atue fortemente na modernizao da gesto
pblica no rumo do planejamento participativo e territorializado, fortalecendo a
cultura da cooperao e a inovao para soluo dos problemas.
Enfatiza, assim, que as mais urgentes reformas so a poltica e a tributria e as

mudanas na gesto, o planejamento e a educao. E advoga que - numa fase de
baixa credibilidade no sistema poltico, de frustrao de expectativas de consumo
e deteriorao na qualidade de vida - o risco maior o de crise institucional,
acrescentando que os Poderes Executivo e Legislativo mudam-se com o voto, mas
o Poder Judicirio no.
Jos Cassiolato e Helena Lastres, no dcimo captulo, O desenvolvimento brasileiro

no Sculo XXI, notam que Luciano Coutinho desponta como um dos pensadores
e implementadores de poltica expoente de sua gerao, capaz de articular
conhecimentos cientficos e prticos de forma criativa e propositiva.
Resgatam suas contribuies resumidas em quatro eixos: o desenvolvimento

produtivo e inovativo; a intensificao dos processos de globalizao, de
financeirizao e de crises; a coordenao de polticas, a articulao micro-
macro e o desenvolvimento regional; e o futuro do desenvolvimento brasileiro. E
argumentam que Coutinho construiu, ao longo de sua trajetria, uma importante
viso sistmica e contextualizada sobre o desenvolvimento brasileiro, visando
sempre extrair lies e recomendaes de polticas pblicas e privadas. Para
tal buscou entender o papel e a forma de insero de nosso Pas no sistema
geopoltico, institucional, econmico e financeiro mundial, dos quais derivam
polticas implcitas, regimes e convenes capazes de prejudicar ou potencializar
polticas para o desenvolvimento, condicionando seu futuro. Identificou e
analisou a conformao de regimes macroeconmico perversos, entravando as
tentativas de avanos.
Cassiolato e Lastres sublinham as vantagens que a viso sistmica e

contextualizada oferece, por obrigar a anlise conjunta das dimenses econmica,
social, cultural, ambiental e poltico-institucional: no territrio que essas

dimenses convergem e colocam-se claramente como inseparveis. E reiteram que
polticas e aes que ignoram a viso espacial, inexoravelmente levaro ao reforo
de excluses, distores e desigualdades, assim como perdero a chance de alcanar
completa efetivao e poder de realizar as transformaes desejadas.
Ao aprofundar a discusso sobre os desafios ao futuro do desenvolvimento

brasileiro, ressaltam a premncia em superar: as histricas desigualdades sociais
e regionais; a especializao regressiva da estrutura produtiva; a crescente
participao de empresas transnacionais na estrutura produtiva e o aumento
das remessas de recursos e da importao de bens e servios; e as restries
colocadas pela lgica financeira ao financiamento e dinmica do sistema
produtivo e aos prprios processos de desenvolvimento. Acrescentam que esses
desafios, alm de ampliar a exposio e vulnerabilidade do Pas, tm limitado o
espao das polticas e direcionado o apoio governamental para atores e atividades
que menos dele necessitam.
Assim, em linha com a argumentao central defendida em vrios captulos

do livro, Cassiolato e Lastres reiteram a necessidade de superar os regimes
macroeconmico malignos e as polticas recessivas de austeridade que, no
mundo inteiro, tm inviabilizado os esforos de planejamento e implementao das
estratgias de desenvolvimento de longo prazo.
Destacam os objetivos de avanar: na formulao de um projeto nacional

participativo e coeso; na democratizao e renovao do Estado; na contextualizao
dos modelos e objetivos das polticas, enfatizando aqueles com maior capacidade
de reconhecer e mobilizar as potencialidades regionais; na coordenao e
potencializao das diferentes aes e polticas; e na modernizao das formas
de explorao e uso dos recursos naturais e da sociobiodiversidade regional,
conferindo-lhes sustentabilidade e atendimento prioritrio das necessidades das
sociedades locais.
Dentro dessa perspectiva e com viso de futuro, os autores apontam a alta

relevncia de desenhar polticas centradas na mobilizao das vantagens
oferecidas pela valorizao do mercado interno brasileiro. Em especial daquelas
que privilegiam o desenvolvimento das capacitaes produtivas e inovativas
relacionadas s novas formas de produo de alimentos, sade, educao,
habitao, saneamento e acesso a gua e energia, tratamento de resduos,
mobilidade e cultura.
Enfatizam o apoio aos arranjos e sistemas produtivos ancorados nesses servios

pblicos essenciais ao desenvolvimento social e econmico, o qual pode ser
potencializado pela utilizao do poder de compra dos governos federal, estaduais
e municipais, sublinhando o argumento que a garantia de demanda constitui-
se no mais efetivo mecanismo de desenvolvimento industrial e tecnolgico, o que,
dadas as amplas e diferentes escalas do territrio brasileiro, transforma-se em um
ainda mais poderoso instrumento.
Ressaltam a importncia de tomar os principais entraves e ao desenvolvimento

brasileiro como oportunidades para avanos e resoluo das ameaas mais
prementes colocadas a nosso futuro: a enorme desigualdade; a fragilidade poltico-
institucional, a desindustrializao; a escalada das importaes de manufaturados
e das remessas para o exterior; e a crescente vulnerabilidade financeira. Realam
a urgncia de coordenar as polticas macroeconmica, industrial e tecnolgica,
regional, social, educacional etc. Lembram que tal coordenao pode contribuir
para mobilizar capacidades produtivas e inovativas em todo o territrio brasileiro,
assim como identificar alternativas inclusivas e sustentveis para novas polticas
de desenvolvimento industrial e tecnolgico.
O artigo encerra enfatizando o significativo conhecimento acumulado

na Amrica Latina e no Brasil e destacando que a riqueza desse acmulo
ilumina vrios dos aparentes paradoxos e dilemas colocados ao futuro do
desenvolvimento.
Os autores exploram ainda as oportunidades de: (i) incluir no esforo produtivo

e inovativo brasileiro os atores, conhecimentos, regies e atividades at ento
marginalizados e (ii) apoiar os sistemas de produo e inovao fundados
em nossa diversidade ambiental e sociocultural. Finalizam argumentando
que o reconhecimento e a maior divulgao dessas iniciativas - focadas no
desenvolvimento coeso e sustentvel social e ambientalmente - podem tambm
ampliar o aporte dos aprendizados e conhecimentos acumulados nas regies
tropicais e sul do planeta.
No captulo 11, Contribuies de Luciano Coutinho ao desenvolvimento brasileiro,

Ana Lucia Gonalves da Silva resgata a formao, as principais reas de atuao
do homenageado, contemplando sua trajetria como professor e formador de
competncias e equipes em projetos comprometidos com o desenvolvimento
nacional e focalizando o perodo at 2007, quando Coutinho assumiu a presidncia
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). O texto
lembra como uma palestra de Celso Furtado sobre os desafios ao desenvolvimento
brasileiro influenciou sua trajetria acadmica.
A autora resgata a tese de doutorado de Coutinho, A Internacionalizao do

capital oligopolista, defendida na Universidade de Cornell no incio dos anos 1970,
a qual sugeria que o ciclo de internacionalizao caminhava para uma fase de
amadurecimento e possvel exausto, num quadro de crescente desorganizao
do sistema monetrio internacional, inflao ascendente e fluidez na
hegemonia mundial.

Coutinho anunciava o incio de uma etapa de dificuldades, aps o longo ciclo
de acumulao acelerada, e os limites do processo de internacionalizao sob
as condies vigentes, expressos na reduo da taxa global de acumulao e no
recrudescimento do protecionismo.
De maneira antecipatria, anteviu que caberia ao progresso tecnolgico um

papel essencial ao revigoramento das potencialidades da acumulao capitalista,
indicando tambm que as possibilidades de desenvolvimento dos pases da
periferia se estreitariam ainda mais.
Silva lembra que, em seguida, Coutinho publicou artigos sintetizando as

principais mudanas na diviso internacional do trabalho, decorrentes da
internacionalizao das grandes empresas e explorando: as dificuldades para
sustentao do fluxo acelerado de acumulao produtiva; a deteriorao da
situao econmica dos pases avanados; a expanso do circuito financeiro
internacionalizado e a emergncia e o novo carter das crises internacionais.
Alm de lembrar-se dessas contribuies pioneiras, Silva retoma as iniciativas

de criao e consolidao de atividades de pesquisa e ensino, ressaltando o papel
de Coutinho na implantao dos cursos de mestrado e doutorado e estruturao
das linhas de pesquisa em Economia Internacional e Economia Industrial,
no IE/Unicamp.
Destaca os diversos projetos de pesquisa coordenados por Coutinho, em especial

o Estudo de Competitividade da Indstria Brasileira (Ecib), reconhecido como
o mais completo diagnstico da competitividade da indstria brasileira, e cujo
relatrio final apresentou uma proposta de poltica industrial visando uma
insero externa com efeitos virtuosos para o desenvolvimento brasileiro.
Silva argumenta que dentre outras contribuies o Ecib reforou em Coutinho a
certeza da relevncia do financiamento no estmulo e viabilizao das estratgias
nacionais de desenvolvimento.
Luciano Coutinho, no captulo final, O futuro do desenvolvimento brasileiro,

reala a grande oportunidade de pensar o futuro num momento de crise do
ciclo iniciado em 2004, 2005 e que se encerrou no fim de 2014, caracterizado
por elementos benignos, que o distanciam de outros momentos de crescimento da
economia brasileira.
Aps discutir tais elementos, o autor aponta que os mesmos so chave para
pensar o futuro. Alerta para o perigo de recesso, que desafia o desenvolvimento
brasileiro, isto de interrupo das expectativas do crescimento e das reformas
necessrias para restabelecer uma funcionalidade mnima nas finanas pblicas e
na gesto da inflao de forma a reabrir o espao para o crescimento. Em linha com
as argumentaes apresentadas no livro, reitera ser importante entender que o
crescimento no brotar espontaneamente da preparao de medidas fiscais e que
reverter as tendncias de contrao no nada trivial.
Coutinho passa ento a enumerar as dificuldades que se antepem, ressaltando

o risco de desfazimento dos fatores benignos: dinamizao do mercado interno
atravs do aumento dos salrios reais e do emprego, que contribua para
dinamizar conjuntos de atividades produtivas e permitia o espraiamento
(ainda que de forma limitada) de regies menos desenvolvidas. Acrescenta que
restam duas alavancas principais para a recuperao do crescimento: uma
o investimento induzido pelo Estado em infraestrutura, energia e logstica
produtiva e urbana; a outra se refere manuteno de uma taxa de cmbio mais
depreciada, para reverter os processos de esvaziamento dos sistemas produtivos,
que caracterizaram os ltimos 20 anos de apreciao cambial combinada com
taxas de juros muito altas.
Adiciona que essa capacidade de propulso ser limitada se a poltica econmica

e social no construir condies para a reativao dos efeitos benignos do
crescimento dos salrios, da incluso social e produtiva das populaes de baixa
renda, apontando ser imprescindvel a contribuio dos fatores inclusivos e
redistributivos para a sustentao de qualquer impulso ao crescimento, numa
economia como a brasileira.
Ressalta que todos esses processos no se reproduziro repetindo o passado.

Estamos diante de transformaes tecnolgicas muito relevantes que tendero a
acelerar certos processos e a modificar as bases da eficincia e da competitividade.
Assim sublinha que o novo ciclo precisar enfrentar vrios desafios e que a
inovao e a sustentabilidade ambiental devero, necessariamente, ser endereados
na forma de grandes estratgias.
Luciano Coutinho encerra sua contribuio explicitando a esperana que esse

pensar o futuro seja de um lado iluminado por nossa capacidade de entender
os grandes ciclos de transformao, de situar historicamente o ciclo recente de
crescimento da economia, de entender a crise atual e... que qualquer ajuste fiscal bem
sucedido s se implementa numa economia que cresce. E enfatiza a importncia
de aprofundar a compreenso da natureza e das dimenses socialmente benignas
do ciclo recente, consideradas como rica fonte de inspirao para pensar o futuro.

2. Principais convergncias e complementaridades das
ideias discutidas
Na discusso dos principais desafios colocados ao futuro do desenvolvimento,

vrios autores deste livro apontam a profunda crise global econmica, social,
poltica e ambiental; cuja superao, como enfatizado desde o primeiro captulo
por Franois Chesnais, exige uma radical transformao nos padres de vida,
descortinando uma nova fase histrica da evoluo humana.
Associando a crise econmica com as presses sociais, do aquecimento global e

da degradao ambiental, realada a urgncia em realizar mudanas radicais
nos modos de produzir, inovar e consumir, reformulando as relaes sociais de
produo baseadas na propriedade privada, competio e busca desenfreada de
rentabilidade financeira.
Adiciona-se o imperativo de repensar nossos modos de viver, alterando a

maneira como trabalhamos, produzimos, consumimos, socializamos, educamos,
construmos identidades etc.
A mesma convergncia se verifica no caso da vinculao da crise com

as especificidades do capitalismo dominado pelas finanas e baseado em
um paradigma insustentvel social e ambientalmente. As argumentaes
elaboradas no livro destacam que as condies para o aprofundamento da crise
esto postas, tendo em vista: (i) o preponderante papel e dinmica do capital
financeiro, cujo modo de valorao se d fora da esfera real de produo e
consumo; (ii) os efeitos cumulativos sobre a natureza dos padres de produo e
consumo, predominantes em todo o mundo e (iii) a destruio do Estado de bem
estar social e o aumento brutal das desigualdades.
Salienta-se que a adoo de medidas de austeridade levou perda de milhes

de empregos e queda da produo e do consumo, inclusive nas economias
desenvolvidas. Dentre os inevitveis impactos desses processos, destaca-se,
como ressaltado por Laplane, a fragilizao das instituies da democracia
representativa, a crescente intolerncia e o acirramento dos conflitos sociais.
Sem as requeridas transformaes, as perspectivas para as prximas dcadas

so sombrias. Como citado no livro, vivemos em um mundo no qual: os nveis de
dvida so demasiado elevados, o crescimento da produtividade muito fraco e
os riscos financeiros so ameaadores. Adiciona-se a previso que, nos prximos
50 anos, a desigualdade aumentar em 40% e as possibilidades de crescimento
econmico nos pases chamados desenvolvidos sero extremamente reduzidas.
O reconhecimento das fragilidades e vulnerabilidades que desafiam o

desenvolvimento brasileiro outra convergncia importante das argumentaes
elaboradas no livro.
Em sintonia com Lacerda, Gadelha e outros autores, Sarti e Hiratuka mostram
de forma eloquente que a maior abertura e a internacionalizao desequilibrada
e assimtrica experimentada pelo Brasil no levaram ao desenvolvimento
produtivo e tecnolgico, nem a uma insero internacional mais virtuosa nos
fluxos de tecnologia, produo, comrcio e investimento. Muito ao contrrio,
retoma-se no livro outra importante discusso colocada por Coutinho, desde os
anos 1990, sobre a tendncia especializao regressiva. O captulo de Corra e
Pereira ao focalizar as razes e forma de evoluo da condio financeira dialoga
diretamente com o desses autores e ainda os de Belluzzo; Cassiolato e Lastres;
Laplane, os quais, como Gadelha, concluem que a experincia das ltimas duas
dcadas mostra que - mesmo com polticas industriais e de inovao que procuraram
se impor - a associao de juros elevadssimos com cmbio valorizado encurtou as
expectativas do setor produtivo, sendo, provavelmente, a causa mais decisiva para a
regresso dos investimentos... e mesmo da produtividade.
Mais uma vez, os autores do livro direta ou indiretamente referem-se s

contribuies do homenageado, Coutinho (como destacou Silva), sobre a
formao de regimes macroeconmicos malignos que limitam, e mesmo anulam,
a possibilidade de implementar polticas para o desenvolvimento industrial e
tecnolgico. tambm nesse contexto que o captulo de Coutinho e Mouallem
constitui uma contribuio relevante e complementar aos demais.
Belluzzo elabora essa questo, apontando que, no comando da circulao de

capitais, os grandes bancos - sobretudo os norte-americanos - tornaram-se
senhores dos fundamentos econmicos, com poder de afetar a formao das
taxas de juro e de cmbio. E adverte que na globalizao financeira, resta s
polticas econmicas nacionais buscar administrar as relaes entre cmbio e
juros para impedir os efeitos negativos dos ciclos de euforia e desiluso.
J Corra e Pereira detalham como a expanso da desregulamentao

e das inovaes financeiras amplia a subordinao, a instabilidade e a
vulnerabilidade dos pases perifricos, obrigando o Estado desses pases a
adotar polticas liberais, instrumentos de controle monetrio, apresentar
resultados de reduo de gastos e dvida pblica e manejo de taxas de juros
dignos de governos bem comportados. Assim, apontam a necessidade de
o Brasil realizar uma dupla transformao nas formas subordinada de
integrao ao sistema financeiro e ao comrcio internacional. Cabe aqui
realar uma das principais mensagens do livro: a conveno institucionalista
neoliberal, adotada no Brasil desde os anos 1990, gerou efeitos negativos
ao desenvolvimento, potencializando regimes macroeconmicos malignos
capazes, no apenas de anular aes e polticas pblicas e privadas, mas todo
e qualquer projeto desenvolvimentista.

Mesmo considerando esse monumental desafio, outra importante convergncia
nas argumentaes desenvolvidas no livro remete s possibilidades de se
estruturarem novos projetos de desenvolvimento, que atendam aos requisitos
de sustentabilidade econmica, social e poltico-institucional, visando alcanar
uma maior equidade e coeso e um viver em equilbrio com o ambiente natural.
Desmistificar a possibilidade de desmembrar as inseparveis dimenses

do desenvolvimento mostra-se fundamental. Gadelha um dos autores que
desenvolve o argumento que a incluso social, a equidade e as polticas sociais so
compatveis com a dinamizao da economia e podem ser concebidas como fatores
essenciais para a retomada do desenvolvimento econmico e social.
Coutinho, Laplane, Falcn, Cassiolato e Lastres oferecem sugestes

semelhantes. Esses ltimos apontam a possibilidade de transformar os
obstculos em oportunidades e de mobilizar os reservatrios de desenvolvimento
e conhecimento: apoiando os sistemas de produo e inovao representativos
de nossa diversidade ambiental e sociocultural, capazes de incluir atores,
conhecimentos, regies e atividades geralmente marginalizados, seno
excludos, de nossas agendas de poltica e de pesquisa.
Deve-se notar que a sociedade global tem reagido de diversas formas criativas e
alternativas ao padro de acumulao vigente e aos impactos das crises recorrentes.
Moedas paralelas, bancos de tempo, cooperativas, espaos de autogesto, circuitos
locais com a reduo de distncias entre produtores e consumidores tm
proliferado. Este um fenmeno de dimenses mundiais, o qual tambm pode
ser observado no Brasil. Mais de uma centena de estudos empricos em arranjos
e sistemas produtivos e inovativos locais, realizados pela RedeSist, demonstram
a existncia de experincias virtuosas de desenvolvimento baseadas em formas
solidrias e sustentveis de produo, inovao e organizao do trabalho.
Aponta-se para a importncia da mobilizao das sinergias geradas pela

juno de vrios tipos de conhecimentos e capacidades. Esses envolvem desde
saberes tradicionais at o uso de novas tecnologias e a capacitao formal em
universidades e institutos voltados formao tcnica.
Alerta-se, no entanto, que apesar da existncia dessas e de outras importantes

alternativas, a deciso de refor-las depende de relaes de poder social e
poltico. Aqui tambm convergem diversas contribuies do livro. Tanto aquelas
que reiteram o imperativo de aprofundar os processos democrticos para que
os mesmos sejam capazes de sustentar os projetos de desenvolvimento e os
pactos para sua execuo, quanto as que aludem ao necessrio enfrentamento
dos desafios histricos colocados ao desenvolvimento brasileiro, como na linha
colocada por Falcn ao apontar a urgncia de o Estado realizar sua prpria
reconstruo e a modernizao das instituies, inclusive do pacto federativo.
Cabe notar que vrios autores do livro enfatizam que, no Brasil, aps o perodo de
crescimento, a discusso sobre o perfil do modelo de desenvolvimento voltou ao
centro dos debates, abrindo espao a ideias liberais.
Os artigos de Belluzzo, Corra e Pereira; Lacerda; Sarti e Hiratuka; Cassiolato e

Lastres; e Laplane dialogam com as questes colocadas por autores portadores
dessa viso liberal, que essencialmente prope polticas de austeridade e
criticam a interveno do Estado. Juntamente com Falcn, e Gadelha, esses
autores alertam e elaboram um dos grandes diferenciais do livro: na discusso do
desenvolvimento e seu futuro impossvel ignorar a questo poltica e de poder.
Desaguamos na necessidade de formar novos modos de entendimento, de

consensos e de convenes adequados ao enfrentamento dos obstculos colocados
e com capacidade de inaugurar patamares superiores de desenvolvimento, em
consonncia com os imperativos da sustentabilidade socioambiental.
Destaque cabe ao papel fundamental da gerao e difuso de conhecimentos

sobre as experincias vivenciadas e de sua transformao em instrumentos capazes
de iluminar os novos caminhos e as formas possveis de trilh-los. E esse constitui
argumento central explicitado por quase todos os autores desse livro, professores,
pesquisadores e policy makers, que exploram e aprofundam a compreenso dos
entraves e das oportunidades colocadas ao futuro do desenvolvimento mundial
e brasileiro.
Nessa linha, reiteramos a homenagem que o livro faz a Luciano Coutinho e a

todos os autores citados e que o assinam, como grande exemplo dessa capacidade
de interpretar nosso passado e presente, advertir sobre os condicionantes e
sinalizar as oportunidades para nosso futuro.

Captulo 2
39

The entry into a totally
new historical period
Franois Chesnais
The length of Luciano Coutinhos career has meant that it straddled several
macro-institutional national and international economic configurations,
offering differing degrees of leeway for furthering the economic and social
development of Brazil. The first was the start of the New Republic which saw a
partial retreat of the financial and landed oligarchy and took place before the
Washington Consensus. On the establishment of a Ministry of Science and
Technology it was logical for Coutinho to accept an appointment as Executive
Secretary and to hold the position during two years or so. The first time I heard
him talk was at an annual meeting of the Association of Brazilian Economists in
Porto Alegre in 1989, a short time after he left the post. He was one of the key-
note speakers and presented a lucid reflection on his experience. He talked about
difficulties he had met in implementing the Ministrys objectives due to a weak
endogenous industrial tradition in innovation and technological development,
but also to foreign pressure on some of the projects (notably in IT) he and his
colleagues had sought to launch.
A few years later I met and discussed with Coutinho at Unicamp and also in
meetings in Belluzos office in the State government of Sao Paulo, before becoming
from 1993 to 1994 a foreign associate in the major study on the Competitiveness
of Brazilian Industry directed by him. The study began during the last year of the
Itamar Franco government and so before the full application of the neoliberal
agenda conducted by Fernando Henrique Cardoso. In 1994 manufacturing industry
was still a national priority and the major privatizations were still to come. During
the project I remember discussions on issues related to self-centered economic
growth and even one meeting where the issue of high inequality in income and
wealth as representing obstacles to growth was discussed.
Luciano Coutinho assumed the Presidency of BNDES in may 2007. Since then I
only met him one or two occasions and had no real discussion. Of his work at the
BNDES I only really know the strong support he has given both inside and outside
the Bank to the work on local innovation and production systems. Given that its
aim is to encourage the emergence at a micro-social level, in different parts of
Brazil, of conditions furthering development properly defined, distinct from
growth, in that it encompasses dimensions not spontaneously created by profit
and rent seeking private economic decisions and seeks to create endogenous
self-sustained processes which involve the people concerned, this support was
extremely important. But I never had the opportunity of talking with him about
the political and concentrated corporate constraints that may have been put
on him for BNDES to accompany the changes in sectorial priorities in favor of
The entry into a totally new historical period 41

primary materials and commodities, very far from the work of the 1990s on
industrial competitiveness. Since 2007 saw the start of the global economic and
financial crisis dates back to late July-early August of the same year, Coutinho in
fact held this post all along the global crisis. As he leaves the Presidency there is
no end in sight to this crisis and on the contrary countries such as Brazil, which
had not been initially hit or only much lightly than very many others, are in
great difficulty. Here I must make a general remark. During several conferences
or seminars I attended along the period starting in 2009 I was struck by the way
many people underestimated by the severity of the crisis, its truly global nature.
Certain of them thought Brazil would not be finally affected. I am sure that this
was not the case for Coutinho. I am certain that he warned the governments with
which he worked of the dangers ahead. Unfortunately he is leaving BNDES in a
political context which may not allow him to speak of his experience with the
freedom he had in 1989.
The subject of this contribution pursues some of the arguments I made and the
concerns I expressed in Rio during the September 2011 International Seminar
on Strategic Innovation policy and structural change in a context of growth and
crisis.1 Not unsurprisingly since it is written almost five years later, it takes the
arguments a step forward and, helped by new work2, new books by important
authors, notably Jason Moore as will be seen, and by the publications on climate
change made ahead of the 2015 CPO21 Conference, it voices the concerns more
strongly. It first argues, along with others, that today the economic mechanisms
and political contexts which previously permitted the capitalist system to
overcome major economic and financial crises and restore the conditions of long
term growth are lacking; second that given the progression of global warming,
world society is likely in the next near decades to experience simultaneously the
economic and social consequences of persistent low GDP growth and the impacts
of climate change, with great differences of course from continent to continent,
from country to country and everywhere between social classes.
If an end to crisis is defined as the moment when sustained overall accumulation

of productive capital gathers steam again in the world system as a whole, then
nearly nine years after the start of the world economic and financial crisis in
July 2007 there is no end in sight. Each in their own field, the major international
organizations all make this clear.
With respect to investment and trade, UNCTAD characterizes public

policies, almost without exception, as not addressing the rise of income
inequality, the steady erosion of policy space along with the diminishing
economic role of governments and the primacy of the financial sector
1 Chesnais, 2015
2 Chesnais, 2015
of the economy, which are the root causes of the crisis of 2008.3
WTO reports that for the first time since the end of the Second World War, trade
has ceased to boost growth. World merchandise trade grew just 2.2 percent on
average during 201213, roughly equal to the rate of growth of world GDP. WTO
forecasts a 2.8 percent growth rate in 2015, down from the previous estimate of
3 percent.4 In its annual Financial Stability Reports of 2014 and 2015, the IMF is
concerned about the continued dependence of industrialized countries on the
injection of liquidity by central banks and the forms of financial instability this
produces. In its 2015 World Economic Outlook, the IMF identifies factors shaping
a trend of falling potential output growth and it observes the persistent weakness
of private investment in the advanced capitalist countries.
On account of this there is a broad agreement that the economic and financial
crisis is truly a systemic one. This characterization must be taken a step further.
The convergence and possible fusion of economic crisis and a quantum jump
in environmental conditions stemming from global warming make it much
more than that. It makes it a crisis of the dominant pattern of contemporary
urban daily life and a large part of agriculture production as shaped by the past
technologies choices and by social relations of production based on unbridled
private property. Slowing down the pace of global warming would require a sharp
reduction in the use of fossil energy implying radical changes in production and
consumption patterns what goods and services produced, how much, in what
ways and for whom and in the organization of cities would be required. As put
by a UNEP survey on sustainable lifestyles, the challenge is that of creating
sustainable lifestyles (which) means rethinking our ways of living, how we buy
and what we consume but, it is not only that. It also means rethinking how we
organize our daily life, altering the way we socialize, exchange, share, educate
and build identities. It is about transforming our societies towards more equity
and living in balance with our natural environment.5 For the time being changes
going in this direction are quite marginal, the doing of communities with a high
degree of equality and solidarity living in small towns or rural areas.
1. The end of an exceptionally long phase of capitalist accumulation
For South American countries it is painfully clear that a specific phase of

their economic and social history is over. During a decade and a half the export
of raw or semi-processed products in large quantities and at high prices had
allowed its economies to experience decent growth rates and so permitted
governments to finance in some countries a set of social programs without
changing structurally the distribution of wealth. This situation was largely
dependent on the rate of growth and the demand for commodities in other parts
3 WTO, 2015 (September) < https://www.wto.org/english/news_e/pres15_e/pr752_e.htm.>

4 WTO, 2015 (September) <https://www.wto.org/english/news_e/pres15_e/pr752_e.htm.>
5 Unep, 2011a, p. 6.

of the world economy, in particular in China. But since 2014 China has been
caught up by the world crisis and developed its own internal obstacles to growth.
Exports of commodities to China will never reach again their level of 2003-2014.
Furthermore in the case of agricultural products the agribusiness model of large
scale monoculture is meeting its limits and is incompatible with the needs of
mitigation and adaptation in the context of global climate change.
The financial crisis of 2007-2008 culminating in the panic of September 2008

at Wall Street and the economic cross-Atlantic slump which followed ended a
very long phase of periodically checkered (notably in 1974-76 and 1981-82) but
nonetheless unbroken accumulation, going back to circa 1942 in the case of
the US and circa 1950 in the case of Europe and Japan. It was in fact the longest
expansionary phase in the history of capitalism. The initial very strong dynamism
of accumulation was due to the scale of the investments required to rebuild the
material base of the capitalist economies as a result of the great Depression and
provoked on a huge scale in Europe and Japan by the Second World War and to
the strong expansionary influence of the technologies created in the 1920s and of
those developed during the war. It was also due to what is known as Fordism or
the Social-Democratic Compromise. As a consequence of the political events in
the 1930s in the US and the Second World War in Europe it gave workers important
social rights but it also ensured domestic demand for firms. In countries such
Mexico, Argentina and Brazil where the collapse of the world market in the 1930s
had obliged Bonapartist (often dubbed populist) governments to organize the
conditions of domestic industrialization and to force the oligarchy to move back,
the 1950s and 1960s were also in their manner a short golden age and for the
world economy a factor supporting growth.
As a consequence behind the 2007-2008 financial crisis there was a deep

situation of over-accumulation and overproduction compounded by a falling rate
of profit. The crisis was in the making in the US since the latter part of the 1990s.
It went through a sort of dress-rehearsal at the time of 1998 Asian crisis in which
over-accumulation played an important role and was the put-off during ten tears
by massive credit creation and the full incorporation of China into the world
economy. Given that the US is the main world financial centre and it was there
that the credit system had been expanded the furthest and the most artificially
it was there that the crisis, in its financial dimension, broke out in July 2007 and
reached its paroxysm in September 2008. The slump which began in late 2008
was global in nature and not just a North American Great Recession, hitting
initially the industrialized economies. Emerging countries, which thought that
they would remain largely immune to its effects, were as has been said above
later fated to lose this illusion. In 2008 world capitalism led by the US assessed
that the combined configuration of internal and political relationships excluded
that the crisis be left to destroy fictitious and productive capital in the way that
occurred in the 1930s. The speed and scale of government intervention in 2008
by the US and the major European countries in support of the financial system,
and also, more temporarily and to a lesser degree, of the automobile industry,
must be considered as expressing the direct pressure of the banks in defense of
financial wealth and that of US and European carmakers to protect their position
against Asian competitors. But it also expressed considerable political caution
both domestically and internationally. The Chinese Stalinist-cum-capitalist
apparatus and social elite shared this concern and promptly financed large
investments in a Keynesian-like manner. China is of course highly dependent on
exports but its elite have also a genuine fear of the working class.
In 2008 excess capacity and overproduction were centered in specific sectors

and so in certain major countries or blocks of countries, but their overall
combined effects were global. A significant part was directly related them to the
debt-led regime of which they have been key elements. The whole real estate,
housing and business office sector in the US and in many European countries,
as well as a large of the automobile industry in the US and the EU are rife where
over-accumulation and overproduction. As far as the world economy as a whole
is concerned, the cornerstone of overproduction was and remains in far-East
Asia, particularly in China where it concerns a wide spectrum of industries. In
the old industrialized countries, the crisis has largely been allowed to exercise
its classical destructive function in the sphere of industrial production in late
2008 and 2009. But in China partly at the call of the G20 investment grew fast
while private consumption fell as a percentage of GDP. The existence of large
overcapacity has been increasingly recognized by the Chinese government 6.
The policies enacted in 20089 to contain the crisis help to explain the persistence
and further growth of a mass of fictitious financial capital in the form of claims
on value and surplus value with endemic global financial instability as a result. In
a situation of unresolved global over-accumulation and overproduction of a wide
range of industries and little stimulus for investment in totally new areas, banks
and investment funds engage necessarily their liquid assets in innumerable
speculative operations. This is exacerbated by the continuous recourse by the
G7 governments and central banks to the injection of huge amounts of new
money into their economies (quantitative easing) with little effect on the real
economy, even in the US. As a result huge nominal amounts of fictitious capital
are roaming the world economy, moving from on financial market to another
in search of profitable speculative investments. The outcomes are the unabated
intensity and a diversity of asset trading and endemic global financial instability.
Since the use of fiscal policy is banned and government debt not restructured let
6 The Web site of the English edition of the CCPs daily newspaper gives
examples continually: <http://english.peopledaily.com.cn/ >

alone wiped off for highly indebted countries,7 quantitative easing must go on
(the Feds very small rise in its base rate in December 2015 does not change the
overall situation, also the more that the ECB is now following the same policy).
The limitation of economic policy to monetary policy expresses in the area of
Government the impasse of world capitalism.
2. The conditions for the renewal of world growth are lacking
Crises express the contradictions of capitalist production and, in the case of

great crises, its historical limits, but they also have, at least in principal, the
cathartic function of clearing the way for new accumulation. The vigor of true
cyclical recovery and renewed expansion of accumulation depends upon the scale
on which the destruction of capital and commodities has taken place in the crisis
and whether the deck is cleared for new investment.8 In the earlier part of its
history capitalism had enough strength, notably based on new technologies and
room for geographical and market expansion to ensure that they played this role.
In the case of the Great Depression of the 1930s this had already ceased to be true.
The clearing of the way through the destruction of both physical and fictitious
capital was largely supplemented by that provoked Japan by the Second World ar.
Given that there are no huge countries to be integrated into world capitalism as
was still the case for China in the 1990s, no frontier left to be colonized and that
neither of the two sole countries capable of waging a world war are at present
preparing their population for the eventuality of the solution which ended
the Great Depression of the 1930s, the question is where could a new surge in
capitalist accumulation could come from. The answer that immediately comes to
mind is of course major technological change. There is an important proviso to
this. For accumulation to be re-launched, the changes involved must be capable
of opening whole new industries and, besides their effect on productivity, of
creating their own demand. Only new technologies with very large investment
and employment effects are capable of driving a new long wave of accumulation,
associated with expansion through new markets. In the course of an intense debate a
neo-Schumpeterian approach was developed in the 1980s, with Christopher Freeman
and Carlota Perez as central figures. This debate has been reopened. The role of ICT
in radically reshaping the organization of work and everyday life is indubitable.
The major issue is whether they possess the cumulative investment, demand and
employment effects capable of driving a new long wave of accumulation.
The assessment by Richard Gordon is that in the case of the third IT-
based industrial revolution the incremental innovation follow-up
process has been extremely short in comparison with preceding ones.
It began around 1960 and reached its climax in the dot.com era of the late 1990s,
7 See the innumerable articles written by Paul Krugman and Joseph Stiglitz.
8 Kliman 2012, pp. 3 and 77.
but its main impact on productivity has withered away in the past eight years.9
The dominant opinion among US economists and sociologists is that the factors
which drove economic growth for most of Americas history are to a large extent
spent. They talk of a technological plateau and point to the low-hanging fruit which
made rapid growth easy, including the cultivation of much previously unused land or
again of once and for all technological breakthroughs, notably transport, electricity,
mass communications, refrigeration and sanitation and finally mass education.

In opposition to this view Mariana Mazzucato argues that there is no exhaustion of
profitable technological opportunities and that the fundamental reasons why new
technology-driven growth is absent are related to what the State is doingor, better,
what it is not doing and to the lack of effective demand due to declining levels of
income per capita. Neither of these pertains to a fatality: arresting this drift into
secular stagnation requires policies that aim at smart, innovation-led growth
and inclusive growth at the same time. It requires the State to think big again.10
The issue thus defined is that of recreating the requisite social and political
conditions for good public R&D, large government investment and still more
procurement, along with a significant decrease in income and wealth inequality.11
If this occurred economic and social prospects would change quite radically.
However for the time being, and in an indefinite horizon, the social political
relations of power are highly weighted against both. What ITC offer capital and
state in the form of Big Data is an unprecedented capacity for social and political
control. They offer no solution for mass unemployment.12 The participants in the
2016 Davos World Economic Summit received a preparatory report on the Fourth
Industrial Revolution. Its authors believe it to be distinct in its transformation
of entire systems of production, distribution and consumption as opposed to a
product or an industry do not share it. Their assessment will perhaps be qualified
or attenuated by further work, but no one can neglect the trend. The conference
chose to focus the crisis of European banks and similar issues rather than to discuss
the report expressing in diplomatic terms:
Concern is growing about the effects of digital disintermediation,

advanced robotics and the sharing economy on productivity growth, job
creation and purchasing power. It is clear that the millennial generation
will experience greater technological change over the next decade than
the past 50 years, leaving no aspect of global society undisturbed.
Scientific and technological breakthroughs from artificial intelligence
to precision medicine are poised to transform our human identity. 13
9 Gordon 2012. For a full discussion see my contribution to the book in honor of Fabio Erber (Chesnais 2014).
10 Mazzucato 2016, p.14.
11 Here Thomas Piketty gives all the data and arguments.
12 A carefully researched study estimates that 47 percent of US jobs are "at risk"
of being automated in the next 20 years (Frey and Osborne 2013).
13 < http://reports.weforum.org/global-risks-2016/.>

3. Towards an exhaustion of natures free gifts on the cheap
This expression is that of the American ecological historian and philosopher

Jason W. Moore. It introduces a further major dimension in the analysis of the
truly systemic features of the crisis:
The unfolding crisis of neoliberal capitalism now in between the signal

crisis of 2008 and the unpredictable but inevitable onset of terminal
crisis suggests we may be seeing something very different from the
familiar pattern. That pattern is one in which new technologies and new
organizations of power and production emerged after great systemic
crises and resolved the older crises by putting nature to work in powerful
new ways. The neoliberal revolution after the 1970s is only the most
recent example. Today, however, it is increasingly difficult to get nature
including human nature to yield its free gifts on the cheap. This
indicates that we may be experiencing not merely a transition from
one phase of capitalism to another, but something more epochal: the
breakdown of the strategies and relations that have sustained capital
accumulation over the past five centuries.14 (my emphasis)
In my contribution to the 2011 seminar in Rio, I discussed the way in which what
started out as a project of human emancipation in the 16th and 17th century in
the form of two epistemic breaks, opening a new era of human history, ended
up as helping the creation of capitalism in form we know it. The first epistemic
break was the Copernican Revolution15, namely the fact established by Copernic
and Galileo that contrary to earlier thinking (that of Aristotle in particular)
transformed by the Catholic Church into an unchallengeable dogma, the Sun
is at the center of the Universe and not the Earth (Galileos e pur se muove
after his forced recantation at the end of his trial by the Inquisition)16. The
second epistemic break, supported by the scientific knowledge, which the social
conditions of European society helped to be accumulated, was the designation
of Man as Master and Possessor of Nature in the words of Descartes, Francis
Bacon being more prudent with his advice that Nature, to be commanded, must
be obeyed17. I wrote that:
With the triumph of capitalism what had initially been a

central component of a surge in social emancipation changed
in character. In a setting dominated more and more by capitals
14 Moore, 2014 p.1.

15 See Bernal 1954, volume 2, pp. 406 and ff., and Kuhn 1957.
16 See Bernal 1954, volume 2, pp. 426 and ff.
17 On the cumulative tradition of science, (its "cumulativeness" as later called, see OECD, 1992) see
Bernal (1954, volume 1) and on Descartes and Bacon (Bernal 1954, volume 2, pp. 429 and ff.).
unlimited drive for profit, Nature came to represent a reserve of resources
to be exploited by capitalist enterprise, directly with the aid of technology
and indirectly through the mediation of science and the understanding it
accumulates of natural physical-chemical processes.
In my 2011 contribution I explained to the audience, mainly economists,

that the Anthropocene was the recent and still not yet fully accepted
geologic term recognizing the extent to which human activities have had
impacts of huge dimensions on the planets ecosystems, thus marking
the entry into a new geological era. The term is now fully accepted.
The Anthropocene names the ecological successor era to the Holocene.
As measured by atmospheric indicators (heat, concentration rate of CO2),
the Anthropocene is considered to have made a qualitative jump at the time
of the Industrial Revolution. Jason Moore argues, for me convincingly, that
the Capitalocene, defined as the historical era shaped by relations privileging
the endless accumulation of capital18 is a more correct term. He dates it back
to long sixteenth century which begins in 1492 and to the forms of military
and political power resorted to from then by European nations, to establish on
world foundations the exploitation of men and of resources notably through the
conquest of Mexico and South America.
Moore calls on the work of the American historian Walter Prescott Webb on
what the latter names the Great Frontier, in order to date the opening of an
era of windfall profits, starting with the plunder of silver and gold and the
development of epoch-making reorganizations of labor and land () premised
on ruthless conquest and the voracious consumption of and relentless quest
for Cheap Natures.19 Here may inevitably be an end to this. Using the notion of
capitalisms metabolism developed from Marx by the editor of Monthly Review,
John Bellamy Foster20, Moore writes that:
because capitalisms metabolism is inherently an open-flow system

that continually exhausts its sources of nourishment () modernity
in its present form cannot go on. There are limits to how much new
work capitalism can squeeze out of new working classes, forests, aquifers,
oilfields, coal seams and everything else. Nature is finite. Capital is
premised on the infinite. And both are historical in a very specific sense:
what worked at one historical juncture will not necessarily work at the next.
Thus the centrality of the Great Frontier and the centrality of the end of
the last frontiers Cheap oil in the Middle East, Cheap labor in China,
Cheap food everywhere. () The great secret and the great accomplishment
18 Moore, 2014
19 Moore, 2015, p. 85.
20 Forster, 2000.

of capitalist civilization have been to not pay its bills. Frontiers made that
possible. Their closure is the end of Cheap Nature and with it the end of
capitalisms free ride.21
The accumulation of capital and so GDP growth has been founded on the
development of a specific set of energy-intensive industries. The combined global
economic and ecological crisis of capitalism is simultaneously that of social
relations of production and a given mode of material production, consumption,
use of energy and materials or, again, the entire material base on which
accumulation has taken place, notably over the last 60 years, and the industries
associated with it energy, automobile, road infrastructures and construction in
particular and in agriculture very big farms using intensive chemical inputs.22
Today the prolongation of this basis of capital accumulation and GDP growth
implies ever more destructive forms of mining, of oil drilling (Artic, deep-sea pre-
salt), of agricultural production (highly intensive use of chemicals and expansion
of farmed land through deforestation) and of exploitation of oceanic resources.
They represent writes Moore, capitals effort to reverse the productivity
slowdown through a series of last-ditch scrambles for the last crumbs of cheap
nature remaining.23
4. Global warming, climate change mitigation and adaptation
The first warning about the progression and dangers of climate change dates
back to the late 1980s, and led to the setting up by the United Nations of the
IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change). Global warming has been
measured more and more precisely and its consequences documented by the
IPCCs successive reports (1990, 1995, 2001, 2007 and 2014).
Unlike many commissions formed on scientific and technological issues, the way
it is organized and works has made the IPCC very largely immune to corporate or
government pressures. This has meant that climate change skepticism financed
notably by oil lobbies has had to fight the data from the outside. Nonetheless the
collective weight of the industries just mentioned and the life styles capitalism
has brought people to consider as the only ones possible, had led at the best to lip-
service recognition by governments of the need to fight carbon emissions. The four
major international conferences which have been held since, the most recent one
in Paris in December 2015 have basically been cynical expensive communication
operations aimed at deceiving the uninformed.
Projections made by the IPCC are that average global temperatures will, depending
on the steps taken, increase between 1.4 and 5.8 C by the year 2100, anywhere
21 Moore, 2015, p. 87.

22 I have discussed this in Chesnais 2010 and Chesnais 2014.
23 Moore, 2014, p.37.
above the lower figure represent the entry to a critical level. In its 2007 Fourth
Assessment Report it warned that anthropogenic warming could lead to some
effects that are abrupt or irreversible, depending upon the rate and magnitude
of the climate change.24 Such effects include rising sea levels due to the melting
of the polar ice caps some of the consequences of which are known and others
surmised as possibly generating qualitative leaps based on positive feedback
mechanisms (the term positive is misleading to the lay reader given that the
consequences are highly negative). Since 2007 the nodes having this potentiality
has been assed ever closely and possible cumulative processes identified:
Ocean warming provides a good example of a potential positive

feedback mechanism. The oceans are an important sink for CO2through
absorption of the gas into the water surface. As CO2increases it increases
the warming potential of the atmosphere. If air temperatures warm it
should warm the oceans. The ability of the ocean to remove CO2 from
the atmosphere decreases with increasing temperature. Hence increasing
CO2 in the atmosphere could have effects that exacerbate the increase
in CO2 in the atmosphere. Similar examples can be drawn for warmer
air temperatures increasing the rate of glacier and sea ice melting.
As the ice melts it changes the surface characteristics of the surface
as the underlying ocean or land will have a lower albedo than the ice
and hence an enhanced ability to absorb solar radiation. Likewise, the
increase in temperature would permit more water vapor to be stored in
the atmosphere. The amount of water vapor the atmosphere can hold
increases exponentially with temperature so increases in temperature
can yield increases in atmospheric water vapor. The increased water
vapor, as a greenhouse gas, enhances the greenhouse effect and could
lead to further warming.
The ecologically-minded authors engaged in the contemporary critique of

political economy have alerted us that the world is approaching ecological
precipice.25 The crucial need to stay well below of 2C, the highly dangerous
character of that threshold was explained again ahead of Paris COP21 Conference
by a group of eleven scientists led by James Hansen, all belonging to the IPCC
but writing in their own name. According to their study, at 2C enough ice-sheet
melting causes a positive feedback loop that leads to more melting and rising seas.26
Yet it is that level which the Paris Conference fixed with difficulty. Five years ago
already, The Economist published a well-informed synthesis announcing that the
fight to limit global warming to easily tolerated levels is over. Quoting a former
head of the IPCC as saying that two degrees is a wishful dream, it argued that the
24 IPCC Synthesis Fifth Report, 2014. p 53

25 Forster, 2013, p. 1.
26 <http://www.atmos-chem-phys-discuss.net/15/20059/2015/acpd-15-20059-2015.pdf.>

agendafor governments and corporations was that of preparing for adaptation.27 This
is tantamount to a call to end any kind of true struggle for mitigation. Adaptation
has become inevitable, but behind the word there lies a large range of different social
and societal situations. While continuing to maximize output from existing plant,
corporations at the heart of world capitalism are identifying the profit-making
possibilities offered to them as adaptation becomes progressively inevitable. The
best manned governments are making domestic and foreign security preparations
in the face of massive migrations and political unrest. As the impacts of climate
change increase in given parts of the world, (flooding and the rise of sea-levels in the
Ganges Delta, drought in much of Africa and parts of Asia), it will endanger the very
conditions of social reproduction of the oppressed28. They will necessarily fight back
or seek to survive as best they can. The outcome will be, and have already started to be,
violent conflicts over drinking water, enormous refugee movements and civil wars
in the worlds poorest countries. Those that dominate and oppress the world order
see this as a threat to their national security. In a recent report the US Department
of Defense writes that global climate change will have wide-ranging implications
for US national security interests because it will aggravate poverty, social tensions,
environmental degradation, ineffectual leadership, and weak political institutions
that threaten domestic stability in a number of countries.29
Progressive responses exist potentially but are totally dependent on social

and political power relations. Rural areas could be the locus of changes
combining mitigation and adaptation. Direct and indirect CO2 emissions from
agriculture are higher than from energy-intensive industrial sectors (iron and
steel, cement, chemicals, non-ferrous metals). Deforestation, mono-cropping
industrial agricultural practices, large-scale biofuel, factory-like livestock
and associated animal feed production that all rely on high external fuel-
related inputs are the major causes. Here I refer again to a very interesting
study by Hoffman published by UNCTAD30 to which I sought to bring the
audiences attention in my 2011 contribution.Agronomic research and farming
experience accumulated over the past twenty years in different parts of the
world have established that alternative production methods are available.
They are those of sustainable (regenerative) agricultural systems
that continuously recreate the resources they use and achieve
higher productivity and profitability of the system (not necessarily of individual
products) with minimal external inputs, including energy. Such production
methods focus on recreating and maintaining soil fertility and related soil organic
27Adapting to climate change. The Economist, 25 November 2010. Though they are unwilling to say
it in public, the sheer impWrobability of such success has led many climate scientists, campaigners and
policymakers to conclude that, in the words of Bob Watson, once the head of the IPCC and now the chief
scientist at Britain's Department for Environment, Food and Rural Affairs, Two degrees is a wishful dream.
28 This point was already central in Chesnais and Serfati, 2003.
29 <http://www.defense.gov/pubs/150724-Congressional-Report-n-National-Implications-of-Climate-Change.pdf.>
30 Hoffmann, 2011.
matter. They could thus both reduce greenhouse gas emissions significantly and
lead to the uptake of huge volumes of carbon in soils in the form of soil organic
matter. The introduction and success of such sustainable agricultural systems
rest upon people, farmers and rural workers having seized land and on dedicated
agronomic staff and sustained loyal cooperation among them. True land reform
and adequate financial means at the disposal of communities and agricultural
extension staff are the main requisites. Their adoption requires major social
and political transformations: the scale at which modified production methods
would have to be adopted, the significant governance and market-structure
challenges, in particular at international level, pose considerable challenges to
implement the required far-reaching transformation. There are very powerful
vested interests of large globally active companies that currently dominate the
agricultural input markets and aim to pursue high external-input-Wdependent
agricultural production methods.31 I will not be very popular in wring that this
is the case not only of the US but of South American countries that have adopted
exactly the same methods.
5. The case of Brazil
The continental size of Brazil means that in addition to experiencing a wider

range than most countries of climatic processes and events resulting from
global warming with strong implications for growth and for development, Brazil
is big enough for some regions to be directly affected by the environmental
consequences of economic processes taking place in other parts of country.
The economic and political context of these processes and of their impact is
that a historical legacy inherited from colonization and so of an original
social matrix founded on concentration both of land and political power and
on foreign dependence.32 In Brazil the corporate interests ready to engage
in last-ditch scrambles for the last crumbs of cheap nature remaining in
mining and agribusiness can rely on the support of strong social and political
coalitions. In preparing this contribution I have been able to download
and read two Brazilian studies: the 2009 FBDS (Fundao Brasileira para
oDesenvolvimento Sustentvel) study on climate change and extreme events
in Brazil33 and the 2011 joint Brazilian and British scientists analysis of
the climate change and deforestation impacts in the Amazon.34 The first
31 See Hoffmann, (2011, p.8). The study refers to research showing that conventional farms outperform small
farmers only as regards productivity per unit of labor, because of the fuel-dependent mechanization and chemical
inputs. If yields and economic returns are not expressed per product, but for the whole farming system, smallholder
farming based on an integrated crop and livestock farming approach can produce 314 times as much per acre
(i.e. 0.4 ha) as large scale industrial farms and can be considerably more profitable given the input cost savings.
32 Couto Soares and Podcamini, 2014, p.21.
33 <http://globaltrends.thedialogue.org/publication/mudancas-climaticas-e-eventos-
extremos-no-brasil/> also available in English <http://www.lloyds.com/~/media/lloyds/
reports/360/360%20climate%20reports/fbdsreportonbrazilclimatechangeenglish.pdf.>
34 Brazil-UK analysis of Climate Change and Deforestation impacts in the Amazon
<http://www.ccst.inpe.br/wp-content/uploads/relatorio/Climate_Change_in_Brazil_relatorio_ingl.pdf.>

study covers four areas: extreme weather events, the vulnerability of the
electric power system, the adaptation of agriculture to climate change and
foreseeable rises in sea levels along the long Brazilian coast. The second focuses on
the Amazon and the consequences of deforestation, with the risk of unleashing a
positive feedback loop between forest loss and a drastic drop in rainfall.
Some of their findings have been updated by the research and synthesis made
by the PBMC (Brazilian Panel on Climate Change) ahead of the Paris COP21
Conference and discussed in first national conference on global climate change,
held in So Paulo in September 2015. Unfortunately their report is not available
on Internet and I am forced to rely on a journalists reading of parts of the PBMC
study.35 The projections made by the PBMC show that if trends in greenhouse
gas emissions continue, average temperatures in Brazil will be 3-6C higher
by 2100 than they were at the end of the 20th century. This is well above the
average forecasted for the planet. As a result the pattern of rainfall could change
drastically, increasing by up to 30 percent in the south and south-east of the
country, while diminishing by up to 40 percent in the north and north-east.
Since 2009, extreme events in the form of severe droughts, rainstorms and
floods, which were the first subject treated in the FBDS study, have effectively
increased. This has been due in part to the 2015-2016 so-called super El Nio, the
worst in 15 years. 2015 was also that of warming well above the average for the
20thcentury, namely 0.9C above the 20thcentury average of 13.9C, representing
the largest margin by which the annual global temperature record has been
broken.36 Scientists are seeking to establish the exact relationship between the
two. El Nio is a phenomenon that disrupts normal weather patterns, bringing
heavy rains and drought to different parts of the world. Scientists all agree that
El Nio contributes to an increase in global temperatures, but not yet that rising
global and ocean temperatures, in turn, intensify El Nio. The establishment
of a national climate simulation model (the BESM) has enabled Brazilian
scientists to reconstruct recent occurrences of El Nio suggesting that they are
related to abnormal heating up of the surface waters of the equatorial Pacific.37
But with respect to the severe droughts affecting more and more regularly
the south and south-east of Brazil, a county-wide process is also at work.
This is the diminution of the aerial rivers of water vapor bringing rainfall from the
Amazon to the south-east, as the degradation or destruction of the forest continues.
This affects simultaneously in the southern states, the supply of water and also of
electricity which the second topic of the 2009 study. The need to reduce the very
high dependence of electricity supply on hydropower has led to some support of
35 Jan Rocha,Climate News Network

<http://www.climatecentral.org/news/with-climate-change-brazil-faces-drop-in-crops-16439.>
36 Columbia University Earth Center New York February 2016:
<http://blogs.ei.columbia.edu/2016/02/02/ el-nino-and-global-warming-whats-the-connection.>
37 Jan Rocha, op. cit.
wind energy but not of photovoltaic power which still represents less than 0.01%
of the energy in Brazil despite the countrys high solar incidence.
The fall in the availability of water creates increasingly strong competition

between three uses, hydropower, large-scale agriculture and urban civilian
requirements notably in Sao Paulo. In fact it poses the need for a planned
distribution among the three.
In Brazil as elsewhere in agriculture adaptation can help mitigation. In

tropical and Cerrado areas it is both an activity particularly affected by global
warming and one where changes in modes of production could contribute to
climate migration. The most important aspect of these modes of production is
monoculture. In the case of agribusiness it represents a key dimension of the US
fashioned business model. In the case of small poor farmers it is a heritage and
a consequence of a very low diffusion of agronomic knowledge.38 Monoculture is
very vulnerable both to extreme drought and to flooding. In regions traditionally
subject to drought even if the amount of rain stays the same, soil humidity will
fall, because the rise in average temperatures will increase evaporation.39 Genetic
improvements are seen by political sensitivities proximate to agribusiness to
offer the most promising alternatives to enable the main agricultural crops to
adapt to future climatic changes. Developments in biotechnology would enable
the introduction of new genes to provide plants with greater tolerance to dry
spells and higher temperatures. Scientists and agronomists aware of the stakes of
climate change look to true changes in production modes advocate the integration
of animal husbandry with planting, or animal husbandry with both planting and
forestry, in a defined rotational logic, to enable a reduction in erosion and greater
efficiency in carbon sequestration. The 2009 study accommodated both positions.
The 2015 PBMC report come down on the side of the second current of thought
considers that adaptation to climate change requires investing intensively in
mixed agricultural systems, the biological fixation of nitrogen, with reductions
in the use of pesticides and the increase the rotation of crops. In the semi-arid
north-east, where lack of water is a constant, without such changes, the fall in
the productivity of basic crops such as maize, beans, cotton, cassava and rice will
provoke a drop in income in the region where poverty is the most acute.
At present monocultures continue to expand. They are constantly advancing

into the Amazon region and taking over the Cerrado. The 2011 FBDS study
focuses on the way the changing use of land leads to the alteration of
Amazonian ecosystems. Deforestation and subsequent biomass burning
38 Nine cultivated plants are collectively responsible for 85% of the Brazilian agricultural GDP:
rice, cotton, coffee, sugarcane, beans, sunflowers, cassava, corn and soybeans. Since 2000
a fall in productivity has occurred in some regions, principally in coffee, soy and corn.
39 Antnio Magalhes, Centro de Gesto de Estudos Estratgicos (CGEE) quoted by Jan
Rocha, op. cit. By Magalhes on required changes in production methods see.
<http://www.ais.unwater.org/ais/pluginfile.php/571/mod_page/content/88/Brazil_2_2.pdf.>

result in the injection of large volumes of greenhouse gases and aerosols.40
Studies of the hydrological cycle in the Amazon suggest it recycles for itself as
much as 50% of its rainfall, and that if as little as 30% of the Amazon is cleared, it
will be unable to generate enough rainfall to sustain itself, leading to a positive
feedback loop of more forest loss and less rainfall. In addition to the increased
deforestation, there are also threats of extinction and/or reduced diversity of fish
species in an area considered a fisheries hotspot; the accumulation in reservoirs
of sediments and toxic levels of mercury; impacts on riverbank dwellers and
indigenous peoples, as well as urban communities. The study also discusses
potential synergistic interactions between climate change and land clearance,
forest fragmentation and fire. It emphasizes that how much forest loss the
climate system can tolerate before it will no longer generate adequate rainfall
to sustain itself is unknown. What is certain is that in the next several decades
there is a risk of an abrupt and irreversible change over a part or perhaps the
entirety of Amazonia, with forest being replaced by savanna-type vegetation with
large-scale loss of biodiversity and loss of livelihoods for people in the region, and
with impacts of climate in adjacent regions and worldwide, the adjacent regions
being mainly other regions in Brazil itself. The stakes in the Amazon are not only
global; they are not simply a matter of concern for imperialism. It is highly
important for Brazil itself. How could a Minister of Science still assert in 2015
that there is no scientific proof of the projections of global warming, much less
that it is occurring because of human action.
6. The present perspective
With the possible exception yet to be fully confirmed of China, everywhere in the
world the working classes and common people are with their backs against the
wall, struggling to defend wages and remaining social benefits. As lamented by
our American colleagues, in the US the reformist wing within the ruling class is
extremely weak politically.41 The main if not the sole preoccupation of those who have
the cards in hand is the preservation of their privileges. The ruling classes have no
alternative economic and social system to fear as seemed to be the case in the 1930s.
There is no Roosevelt in their ranks ready to accept the support of the working
class movement and attack big business and the banks. Recall Roosevelts famous
speech of 1936:
We had to struggle with the old enemies of peacebusiness and financial

monopoly, speculation, reckless banking, class antagonism, sectionalism,
war profiteering. They had begun to consider the Government of the
40 All the quotes are from the Brazil-UK analysis of Climate Change and Deforestation impacts in the Amazon.
41 William Lazonick has fully documented this for the effects of corporate
governance on technological development under finacialization in a number of
articles and books. For a full list see <http://www.theairnet.org/v3/.>
United States as a mere appendage to their own affairs. We know now that
Government by organized money is just as dangerous as Government by
organized mob. Never before in all our history have these forces been so
united against one candidate as they stand today. They are unanimous
in their hate for meand I welcome their hatred.
Almost everywhere economic policy is highly pro-cyclical. In Europe it is

entirely geared to rentier interests and engaged as in Greece in savagely bringing
common people to their knees. Political life, taking grotesque forms in some
countries and tragic ones in others, is marked everywhere by a very low level of
political debate, the cynicism of corporations and almost everywhere the extent
and depth of corruption. These phenomena are part of the crisis human society
has entered. The expressions of the impasse of production based on private
property and the endless question of profit and increasingly aggravation factors
in their own right. The only response, based on reason and ethics, is to stand up
and resist. This means in the case of intellectual workers, not only standing by
the downtrodden but speaking the truth and spreading the knowledge, which the
dominant class-based doxa stifles with the help of the media it controls. All who
do this are our friends and allies.

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on Sustainable Lifestyles, <http://www.unep.fr/scp/publications/details.
asp?id=DTI/1321/PA>

Captulo 3

Os emergentes e a
globalizao financeira
Luiz Gonzaga Belluzzo
Resumo
Nos ltimos 40 anos, o movimento de liberalizao dos mercados promoveu

simultaneamente a chamada globalizao financeira e a centralizao do controle
da riqueza lquida nas instituies financeiras grandes demais para falir. Os
grandes bancos internacionalizados, sobretudo os bancos americanos, cuidaram
de administrar escala global a rede de relaes dbito-crdito. Ao comandar
a circulao de capitais entre as praas financeiras tornaram-se senhores dos
fundamentos econmicos com poder de afetar a formao das taxas de juro
e de cmbio. Nas pegadas da globalizao financeira, as condies monetrias
nos pases desenvolvidos - particularmente nos Estados Unidos - determinam o
volume de capitais que buscam os mercados emergentes. s polticas econmicas
internas cabe o papel de buscar de administrar as relaes entre cmbio e juros
para impedir os efeitos negativos dos ciclos de euforia e desiluso.
1. Sistemas monetrios e financeiros, regulao, ciclos e crises
As lies hauridas das instabilidades dos anos 1920 e da depresso dos anos 30
do sculo passado ensinaram que no era sbio nem prudente deixar os mercados
de riqueza fictcia entregues a seus prprios desgnios. A partir da catastrfica
experincia da Grande Depresso, o capitalismo regulado do ps-guerra cuidou
de introduzir os cuidados da represso financeira.
Neste regime, a regulao da finana estava voltada, sobretudo, para a atenuao

da instabilidade dos mercados de avaliao da riqueza fictcia. Nesses mercados so
transacionados e avaliados ttulos de dvida privada e pblica e aes das empresas,
isto , direitos de apropriao sobre a riqueza e a renda. A so formados, portanto,
os preos dos ativos financeiros (a taxas de juro de mercado) que determinam as
condies nas quais os bancos e demais instituies financeiras esto dispostas a
ofertar crdito para um novo perodo de produo e de formao de capital.
Na era da represso financeira, as polticas monetrias e de crdito eram

orientadas no sentido de garantir condies favorveis ao financiamento
do gasto produtivo, pblico ou privado, e atenuar os efeitos dos episdios de
valorizao/desvalorizao do capital fictcio sobre as decises de gasto corrente
e de investimento da classe capitalista. Tratava-se de evitar ciclos de valorizao
excessiva e desvalorizaes catastrficas dos estoques de riqueza financeira com
efeitos danosos sobre o gasto, a produo o emprego e a massa salarial.
Os emergentes e a globalizao financeira 63

Hyman Minsky foi preciso ao afirmar que a estrutura financeira criada no
ps-guerra cortou a conexo entre a queda nos preos dos ativos e o default das
dvidas, protegendo os bancos e outras instituies financeiras, assim como o
maior peso do gasto pblico evitou a queda potencial dos lucros agregados. Esta
organizao da finana, baseada na predominncia do crdito bancrio, tinha
trs caractersticas importantes:
1. As polticas monetrias e de crdito tinham objetivos nacionais, ou

seja, estavam relacionadas com o desempenho da economia e das
empresas localizadas no pas; as taxas fixas (mas ajustveis) de cmbio e
as limitaes aos movimentos internacionais de capitais de curto-prazo
impediam a transmisso de choques causadores de instabilidade s
taxas de juros domsticas;
2. O carter insular dos sistemas nacionais de crdito permitia a adoo,

pelas autoridades monetrias, de normas de operao que definiam: a.
segmentao e especializao das instituies financeiras; b. severos
requisitos prudenciais e regulamentao estrita das operaes; c.
fixao de tetos para as taxas de captao e emprstimo; d. criao de
linhas especiais de fomento;
3. Em contrapartida, a relao prxima entre os bancos centrais e os

privados correspondia a uma capacidade de resposta mais elstica s
necessidades de liquidez corrente do sistema bancrio.
O final dos anos sessenta e o incio dos setenta presenciaram o aparecimento

dos primeiros sintomas de desorganizao do arranjo virtuoso entre a represso
financeira e o desempenho da economia real. No que respeita aos sistemas
monetrios e financeiros, os fenmenos mais importantes na etapa de dissoluo
do consenso keynesiano foram, sem dvida: a. a subida do patamar inflacionrio;
b. a criao do euromercado e das praas offshore, estimuladas pelo excesso de
dlares produzidos pelo dficit crescente do balano de pagamentos dos Estados
Unidos e, posteriormente, pela reciclagem dos petrodlares; c. a substituio das
taxas fixas de cmbio por um regime de taxas flutuantes, a partir de 1973.
Os defensores das taxas flutuantes proclamavam perseguir um duplo objetivo:

permitir um realinhamento das taxas de cmbio e dar maior liberdade s polticas
monetrias domsticas. A fragilidade do arranjo monetrio internacional
culminou com a deciso americana de 1971: o governo Nixon decretou
unilateralmente a inconversibilidade da moeda americana, at ento fixada
razo de 35 dlares por ona troy de ouro.
Muitas so as interpretaes acerca das causas que determinaram o ocaso

desse estilo de governana que orientou as economias da Europa e dos Estados
Unidos durante as duas primeiras dcadas do ps-guerra. Do nosso ponto de
vista, as prticas que sustentaram o longo perodo de crescimento - atravs
de taxas elevadas de crescimento do investimento privado, do gasto pblico,
da produtividade e dos salrios reais, numa situao de pleno-emprego -
foram sendo minadas pelo acirramento da concorrncia intercapitalista,
pelo agravamento do conflito distributivo e pela deteriorao da posio do
balano de pagamentos dos Estados Unidos.
O chamado consenso keynesiano arrastou seu declnio na companhia da

estagflao da dcada dos 70. Encerrou seu predomnio depois do choque provocado
pela subida das taxas de juros americanas em outubro de 1979.
A crise de hegemonia do dlar e a estagflao foram enfrentadas com os

princpios da regulao neoliberal. A economia da oferta, inovao terica do
conservadorismo dos anos 70 nos Estados Unidos, sustentava que a insistncia no
estmulo fiscal associada ao dos sindicatos deu origem simultaneamente
estagnao e inflao, matrizes do desemprego em longo prazo.
Por essas e outras, a reestruturao conservadora preconizava a reduo de

impostos para os ricos poupadores e a flexibilizao dos mercados de trabalho.
A curva de Laffer acusava os sistemas de tributao progressiva de desestimular
a poupana e debilitar o impulso privado ao investimento, enquanto os sindicatos
teimavam em prejudicar os trabalhadores ao pretender fixar a taxa de salrio fora
do preo de equilbrio. Nos mercados de bens, a palavra de ordem era submeter
as empresas concorrncia global, eliminando os resqucios de protecionismo e
quaisquer polticas deliberadas de fomento industrial.
Submetidos disciplina dos mercados to flexveis quanto vigilantes

trabalhadores livres, empresas enxutas e governos austeros receberiam a
recompensa do gotejamento: lucros estveis, empregos de alta produtividade,
salrios reais crescentes, oramento equilibrado, aliados descompresso dos
mercados financeiros, agora aliviados das foras de expulso da demanda de
financiamento privado pela sanha do endividamento pblico.
Para os mercados financeiros os conservadores acenavam, portanto, com

as maravilhas da desregulamentao e a eliminao das barreiras entrada
e sada de capital-dinheiro, de modo que as taxas de juros pudessem exprimir,
sem distores, a oferta e a demanda de poupana nos espaos integrados da
finana mundial.
As reformas deveriam ser levadas a cabo num ambiente macroeconmico

em que a poltica fiscal esteja encaminhada para uma situao de equilbrio
intertemporal sustentvel e a poltica monetria controlada por um banco
central independente. Estas condies macroeconmicas significam que as duas

dimenses pblicas das economias de mercado - a moeda e as finanas do Estado
- devem ser administradas de forma a no perturbar o funcionamento das foras
que sempre reconduzem a economia privada ao equilbrio de longo prazo.
O lero-lero do gotejamento no entregou o prometido. A prodigalidade de

isenes e favores fiscais para as camadas endinheiradas fez pouco ou quase nada
para elevar a taxa de investimento no territrio americano, mas suscitou o
ingurgitamento da esfera financeira, a multiplicao de parasos fiscais, a
migrao da grande empresa para as regies de baixos salrios, os sucessivos
dficits fiscais e a ampliao do dficit em conta corrente.
2. Movimentos de capitais, migrao produtiva e desequilbrios

nos balanos de pagamentos
O desenvolvimento e a configurao do ciclo de expanso, que culminaram

na crise de 2008, foram amparados por um formidvel rearranjo dos portflios
globais. O fluxo bruto de capitais privados moveu-se continuadamente da
Europa e da periferia para os Estados Unidos. A j mencionada interpenetrao
financeira suscitou a diversificao dos ativos escala global e, assim, imps a
internacionalizao das carteiras dos administradores da riqueza.
Os Estados Unidos, beneficiados pela capacidade de atrao de seu mercado

financeiro amplo e profundo, absorveram, desde meados dos anos 80, um volume
de capitais externos que superou com sobras os dficits em conta corrente. Em
tais condies, os Estados Unidos combinaram um crescente dficit em conta
corrente do balano de pagamentos com um substancial supervit na conta de
capitais e com a tendncia permanente valorizao do dlar. A elevada liquidez
e a alta elasticidade dos mercados financeiros globais patrocinaram, assim, a
exuberante expanso do crdito domstico americano, a valorizao dos imveis
e das bolsas de valores, o endividamento das famlias viciadas no hiperconsumo e
a expanso do gasto privado acima do potencial produtivo da economia.
A enxurrada de capitais forneos foi intermediada, sobretudo, pelos bancos

europeus que se entupiram de securities lastreadas em emprstimos hipotecrios.
importante sublinhar que o movimento de capitais vai dos fluxos brutos para a
expanso do crdito aos consumidores americanos, cujo gasto gera o dficit em
conta corrente. Isso significa que as mudanas nas relaes de dbito e crdito
e, portanto, nos patrimnios de bancos, empresas e famlias foram muito mais
intensas do que as refletidas no dficit em conta corrente.
No mbito das novas relaes sino-americanas, o circuito gasto-produo-

renda-consumo pode ser apresentado da seguinte forma estilizada: fluxo bruto
de capitais; expanso do crdito domstico nos Estados Unidos; acelerao do
gasto dos consumidores americanos; gerao adicional de emprego e renda
na China emergente; supervit comercial chins amparado na exportao de
manufaturas; acumulao de reservas (poupana financeira chinesa); da para o
financiamento final do dficit americano em conta corrente.
Assim formulado, o circuito gasto-renda-poupana no confirma a hiptese do

excesso de poupana (saving glut) sustentada por muitos economistas, entre
eles o ex-presidente do Federal Reserve, Ben Bernanke.
O movimento de capitais irrigou o mercado financeiro americano e permitiu

a manuteno de baixas taxas de juros nos ttulos de longo prazo. A oferta de
fundos baratos foi importante para financiara metstase produtiva da grande
empresa americana, europeia e japonesa para o Pacfico dos pequenos tigres
e novos drages. As novas manufaturas so produzidas no espao econmico
construdo pelos asiticos em torno da grande montadora chinesa. A enorme
reserva de mo de obra, o cmbio desvalorizado e a abundncia de investimento
direto estrangeiro permitem China estabelecer uma diviso do trabalho virtuosa
com seus vizinhos.
Ao mesmo tempo, o deslocamento das filiais americanas, europeias e japonesas

em busca do global-sourcing obriga a economia nacional americana a ampliar
o seu grau de abertura comercial e a gerar um dficit comercial crescente.
Torna-se incontornvel acomodar a expanso manufatureira e comercial dos
novos parceiros, produzida em grande parte, mas no exclusivamente, pelo
deslocamento do grande capital americano na busca de maior competitividade.
O desequilbrio crnico dos saldos em conta corrente entre a China e os Estados
Unidos no , portanto, uma anomalia do modelo sino-americano, mas um
fator constitutivo do dinamismo da economia global do Terceiro Milnio.
3. A nova finana, a dinmica das bolhas e crises cambiais

nos emergentes
A regulamentao financeira da era neoliberal permitiu que fossem apagadas as

fronteiras demarcadas depois da crise dos anos 30 entre bancos comerciais, bancos
de investimento, seguradoras e instituies de poupana (as savings and loans).
Transformados agora em supermercados financeiros, os bancos cuidaram

de avanar na securitizao de crditos e se envolver no financiamento de
posies nos mercados de capitais e em operaes fora do balano que envolvem
derivativos. Isto foi acompanhado por uma espiral de alavancagem e crescente
interpenetrao de relaes de dbito e crdito na cadeia alimentar da finana.
O avano dessas inter-relaes foi respaldado pela expanso do mercado

interbancrio global e pelo aperfeioamento dos sistemas de pagamentos. Os
bancos de investimento e os demais bancos sombra aproximaram-se das funes

monetrias dos bancos comerciais, abastecendo seus passivos nos mercados
atacadistas de dinheiro (whole sale money markets), amparados nas aplicaes
de curto prazo de empresas e famlias. Nos anos 2000, o endividamento entre as
instituies financeiras (bancos comerciais, bancos de investimento, seguradoras,
fundo de mtuos, fundos de penso e fundos de hedge) cresceu mais rapidamente
do que o endividamento das famlias e das empresas. s vsperas da crise essa
dvida intra-financeira atingiu 120% do PIB nos Estados Unidos.
A elasticidade financeira alterou as regras do jogo da competitividade global

ao definir as novas normas de governana das empresas e impor o poder dos
acionistas aos administradores das empresas. As corporaes ampliaram
expressivamente a posse dos ativos financeiros, no como reserva de capital
para efetuar futuros investimentos fixos, mas como forma de alterar a
estratgia de administrao dos lucros acumulados e do endividamento.
O objetivo de maximizar a gerao de caixa determinou o encurtamento do

horizonte empresarial. A expectativa de variao dos preos dos ativos financeiros
passou a exercer um papel muito relevante nas decises das empresas. Os lucros
financeiros superaram com folga os lucros operacionais. A gesto empresarial
foi, assim, submetida aos ditames dos ganhos patrimoniais de curto prazo e a
acumulao financeira imps suas razes s decises de investimento, aquelas
geradoras de emprego e renda para a patuleia.
A integrao internacional das instituies de crdito foi decisiva para a crescente

apropriao das decises e da circulao de informaes pelos senhores da
finana global. Os mercados de capitais tornaram-se, ao mesmo tempo, mais
poderosos na formao das decises e, contrariamente ao que esperavam os
apologetas, menos eficientes na definio dos critrios de avaliao do risco.
No incio da dcada dos 90, o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o

Banco Mundial anunciaram a nova agenda de reformas para os pases em
desenvolvimento. Entre as recomendaes figurava com brilho e aplomb a
abertura da conta de capitais. Os modelos tericos utilizados pelo FMI e pelo
Banco Mundial garantiam que a abertura e a desregulamentao financeiras
promoveriam a atenuao das flutuaes da renda nos pases da periferia.
Por incrvel que possa parecer a um cidado de inteligncia mediana, tais modelos
tinham como premissa um comportamento anticclico dos movimentos de capitais,
ou seja, a entrada bruta dinheiro correria dos pases mais fortes para os mais fracos e
seria capaz de atenuar as flutuaes do produto, do emprego causadas por restries
no balano de pagamentos.
A vida real no mundo da globalizao financeira foi muito diferente daquela

proclamada pelos modelos de Washington. Como era sabido desde o tempo dos
dinossauros, os movimentos da finana em livre movimentao funcionam ao revs
e invariavelmente levam os deficitrios e detentores de moedas no conversveis a
desfechos desagradveis. No volume II do Tratado da Moeda, Keynes afirma que
em um sistema monetrio internacional dominado pela livre movimentao de
capitais a taxa de juro de um pas fixada por fatores externos e improvvel que o
investimento domstico alcance o nvel de equilbrio, ou seja, um valor compatvel
com o melhor aproveitamento dos fatores de produo disponveis.
Nos ltimos 40 anos de liberalizao financeira, as crises se multiplicaram nas

chamadas economias emergentes. Do Mxico Argentina, passando pela sia
e pela Rssia - sem esquecer o Brasil - as economias balanaram, acoitadas por
crise cambiais e financeiras.
Foram to persistentes as lies da realidade que nem mesmo os defensores

da abertura das contas de capital resistiram precariedade de suas sabedorias.
No incio da primeira dcada do terceiro milnio os relatrios do FMI e do Bank
for International Settlements (BIS) j cuidavam de alertar os emergentes para os
riscos inerentes aos ciclos de crdito e endividamento externo e sua procisso de
incidentes cambiais, monetrios e fiscais.
O FMI no Global Financial Stability, captulo 3, dedica-se avaliao do excessivo

e imprudente endividamento em moeda estrangeira das empresas nas ditas
economias emergentes. Ao longo de 36 pginas de uma anlise emprica cuidadosa
o documento chega concluso que a alavancagem em moeda estrangeira deveria
ter sido prevenida por medidas macroprudenciais:
a) Cuidadoso monitoramento do endividamento das empresas com

intensas conexes com as demais que possam acarretar riscos sistmicos
no s para outras empresas, mas tambm os sistemas financeiros locais;
b) Aperfeioar o sistema de informaes a respeito do grau de endividamento

em moeda estrangeira no setor empresarial;
c) As medidas macro prudenciais devem limitar severamente a elevao do

endividamento em moeda estrangeira intermediado pelos bancos locais.
Isso imporia limites exposio dos bancos a emprstimos em moeda
estrangeira para as empresas;
d) As economias emergentes devem estar preparadas para graves

desequilbrios financeiros e patrimoniais das empresas, inclusive para
uma sucesso de falncias na posteridade da elevao das taxas de juros
nas economias avanadas.

O documento no diz, mas outros estudos recentes, como o de Gerald Epstein,
da Universidade de Massachusetts, demonstram: os pases que mantiveram
controles sobre os fluxos de capitais e sobre a taxa de cmbio tiveram maior
sucesso em suas polticas macroeconmicas e de crescimento. O grupo de
pases que adotaram medidas prudenciais nos anos 90 - Chile, Colmbia, ndia,
Singapura, Taiwan, Malsia, China- atravessaram os anos noventa exibindo
maiores taxas de crescimento, menor volatilidade do PIB, melhor desempenho
fiscal e tiveram reduzida vulnerabilidade nas contas externas.
Nas economias de moeda sem reputao e ilquidas que se entregaram

sem cuidados abertura financeira, a mobilidade de capitais tende a produzir
valorizaes indesejadas, seguidas de desvalorizaes abruptas. Nos momentos
de contrao da liquidez internacional, ainda que a adoo de um regime de taxa
de cmbio flutuante seja capaz de amenizar o baque, as autoridades monetrias
do pas de moeda fraca - com ponto de compra imprevisvel - podero ser
obrigadas a vender reservas ou subir as taxas de juros para estabilizar o curso do
cmbio dentro de limites considerados seguros.
No por acaso, a combinao mais frequente nos regimes impostos pelos

mercados desregulamentados e liberalizados envolve sobrevalorizao cambial,
o investimento nos setores no-sujeitos concorrncia externa, o sobre
endividamento externo e interno e, finalmente, a esterilizao do gasto pblico no
pagamento de juros. Isto significa baixo crescimento, encolhimento da estrutura
produtiva - em particular da indstria- e taxas de desemprego em elevao.
No alvorecer da crise financeira, os sbios do FMI ainda proclamavam que

a integrao financeira fundamentalmente benfica para os mercados
emergentes, na medida em que elimina as restries ao investimento produtivo,
impulsionam a diversificao do risco, promovem as decises intertemporais e
contribuem para o desenvolvimento dos mercados financeiros.
Relatrio recente da consultoria McKinsey argumenta que uma economia

saudvel deve ter uma forte estrutura institucional para estabelecer um crculo
virtuoso entre a globalizao financeira e a maior profundidade de seus mercados.
Mas, os riscos caminham de mos dadas com essa abertura. Os responsveis pela
poltica econmica devem avaliar os riscos de volatilidade, presses sobre as taxas
de cmbio e sbitas reverses nos fluxos de capital. Faltou dizer que as reverses
sbitas so danosas para os balanos das empresas e bancos endividados em
moeda estrangeira.
No artigo More Pluralism, More Stability? (10 de maio de 2016) Claudio Borio, chefe
do departamento monetrio do Bank of International Settlements argumenta que
taxas de cmbio flexveis oferecem proteo limitada contra reverses sbitas
dos fluxos de capitais. Particularmente, a valorizao cambial parece fortalecer
os balanos dos tomadores de emprstimos em moeda estrangeira, encorajando
emprstimos adicionais por parte dos credores- o chamado canal de risco da taxa
de cmbio.
Nada de novo: a controvrsia sobre a efetividade dos controles de capitais, to

acerba quanto montona, termina indefectivelmente com a vitria daqueles que
se refestelam na arbitragem com o diferencial de juros entre os pases e engordam
seus cabedais sob o patrocnio de capitais volteis. Depois do desastre de 2008,
as instituies financeiras, salvas de suas prprias imprudncias e abarrotadas
de liquidez, ademais de aborrecidas com o baixo rendimento dos investimentos
domsticos, buscaram os emergentes para fomentar novas bolhas mundo afora,
valorizando o cmbio dos incautos e facilitando a tomada de emprstimos em
moeda estrangeira.
4. H moedas e moedas
O dlar a moeda reserva. Denomina mais de 70% das transaes comerciais

e financeiras no mundo. O Real uma moeda no conversvel. O amigo leitor j
ouviu falar de alguma transao celebrada entre um exportador japons e um
importador alemo denominada em reais?
Quando nasceu, o Real precisou do amparo do dlar a ncora cambial. Para

ficar cravada no fundo oceano ainda encapelado, na ressaca da hiperinflao, a
ncora contou com a fora da Selic que entre 1995/1998 pagou 22% ao ano em
termos reais para segurar o rentismo nativo nas fronteiras nacionais. Sacudida
pelas crises do Mxico, sia e Rssia, a taxa bsica foi aos pncaros s vsperas da
desvalorizao de 1999. Na iminncia do enfraquecimento da ncora, exorbitaram
as taxas de juros. De nada adiantou, a ncora desgarrou-se.
O regime de metas de inflao, apresentado para substituir a desditada que passou

a flutuar, teve que pedir desculpas j nos primeiros anos de sua tenra existncia: os
choques de desvalorizao cambial exigiram a flexibilizao das metas.
A poltica monetria nacional est subsumida forma de insero do Brasil na

hierarquia entre naes e suas moedas. Podemos continuar acreditando que essa
hierarquia fruto dos maus indicadores fiscais das economias emergentes: supervits
primrios permitem taxas de juros mais baixas e uma dinmica mais favorvel da
dvida pblica. Faz sentido, no fosse a intromisso de fatores externos.
Os dados insistem em mostrar que a despeito dos sucessivos supervits

primrios obtidos entre 1997 e 2014, as taxas de juros em reais no convergiram
para as internacionais. Na ausncia de controles prudenciais dos fluxos de

capitais, as taxas exageram o prmio que reflete a qualidade atribuda aos ttulos
de dvida pblica denominados em reais pelos mercados financeiros globalizados.
A qualidade e o cmbio flutuam com as mudanas nas polticas monetrias no
pas gestor da moeda-reserva e com os humores dos investidores internacionais.
Chegou ao absurdo spread entre as taxas de juro bsica em dlares e a prima
pobre em reais.
O estado da economia brasileira juros bsicos elevados, desvalorizao cambial,

queda pronunciada do PIB, choque de tarifas e colapso da receita fiscal - sugere
a conservao de parte significativa do estoque de riqueza em ttulos pblicos.
No espao em que a poltica monetria e a flutuao cambial se encontram com
a poltica fiscal, a preferncia pela liquidez exercida por empresas e bancos nas
operaes de tesouraria. Em 2015, dos R$ 613 bilhes de dficit nominal brasileiro,
R$ 501 bilhes engordaram diretamente a riqueza rentista-parasitria.
Vamos repetir: no sistema bancrio contemporneo a liquidez no controlada

pela quantidade de reservas, mas pelo pedgio, a taxa cobrada para o acesso dos
bancos-membros ao emprestador de primeira instncia, o Banco Central (BC).
Ainda que no conste legalmente em seu mandato, o BC deve buscar equilibrar o
desejo por ativos lquidos e no lquidos de forma a defender o poder aquisitivo
da moeda, no permitir nveis de alavancagem temerrios e, por fim, mas no
menos importante, zelar pelo pleno emprego das foras produtivas.
Num ritual farsesco, renova-se em sua caducidade tediosa a discusso sobre

a efetividade do controle de capitais em um mundo moldado pela integrao
financeira e, sobretudo, pela ominosa presena dos mercados de derivativos.
Em princpio destinados a promover a diversificao dos riscos, ou seja, oferecer

proteo aos agentes do mundo real contra as imprevisibilidades da precificao
de ativos e commodities executada pelos mercados, os derivativos ganharam vida
prpria e se transformaram em formas monetrias privadas que abrem espao
para manobras especulativas de ordem superior.
Uma vez assumida a posio dominante nas transaes financeiras- tanto no

que diz respeito ao volume negociado quanto no que se refere alavancagem - os
derivativos passaram a comandar os movimentos dos ativos subjacentes.
As taxas de cmbio e as apostas nos mercados futuros com ndices de

commodities so, hoje, exemplos escandalosos e aberrantes desta inverso, o que
submete as polticas econmicas a constrangimentos e a conflitos nada triviais
vamos s questes atuais - entre o objetivo de manter a inflao sob controle e o
propsito de no danar o crescimento ou colocar em risco a estrutura industrial
e, consequentemente, o arcabouo de gerao de renda e emprego.
Com essas e outras, nos perodos de festa, os movimentos de capitais,
independente da situao da conta corrente do balano de pagamentos, valorizam
a moeda local e debilitam as exportaes de manufaturados.
No Brasil, a derrocada exportadora faz parceria com a invaso das importaes

de produtos manufaturados, prenhes de incentivos e subsdios oferecidos
generosamente pelos competidores espertos.
A experincia das ltimas dcadas sugere duas concluses: 1. no recomendvel

a adoo de regimes cambiais extremos (taxa fixa ou livre flutuao); e 2. os bons
fundamentos fiscais (sobretudo a dinmica da dvida pblica interna) podem
reduzir substancialmente os prmios de risco, mas no eliminam - sem reservas
alentados - o prmio de liquidez na formao das taxas de juros domsticas.
espantoso que alguns brasileiros ainda insistam no receiturio desmoralizado,
gerador de crises cambiais e financeiras.
Acompanhando o movimento pendular da arbitragem e da especulao

financeiras, o padro do investimento direto estrangeiro e da aquisio de
bnus muda radicalmente. Trata-se agora de ocupar os mercados da periferia,
adquirindo empresas j existentes, de estimular os emprstimos inter
companhias que geram pagamentos de juros, e de exigir clusulas put nos
emprstimos que podem, portanto, ser resgatados antes do prazo de vencimento.
A percepo da fragilidade externa afasta os investidores que a geraram

e acelera as remessas de lucros, dividendos e juros, bem como o resgate
antecipado de emprstimos, tudo no propsito voltar o mais rpido possvel
s posies e liquidez em moeda forte. o que demonstram cabalmente os
resultados do balano de pagamentos nos momentos de turbulncia.
A maior dependncia dos humores dos capitais privados para o financiamento

do balano de pagamentos - sobretudo do crescente servio do passivo externo
vem tornando menos eficiente a adoo do regime de cmbio flutuante. Isto
porque no possvel liberar completamente as taxas de juros domsticas da
instabilidade dos movimentos de capitais e dos rearranjos de portflios privados.
5. As armadilhas da liquidez ou a demanda efetiva, idiota
A marca registrada da finana contempornea a gesto pblico/privada

da moeda e do crdito. A crise financeira global desvendou o carter poltico-
jurdico da moeda e a natureza coletivista e hierrquica do sistema de crdito,
cuja funo inescapavelmente pblica , em tempos normais, delegada
administrao das instituies privadas.

As massas de capital lquido das empresas e a poupana das famlias esto cada
vez mais concentradas sob o comando de grandes investidores institucionais.
So fundos de penso, fundos mtuos e fundos de hedge que - operando em
vrias praas financeiras - usam intensamente a tcnica de alavancar
posies em ativos.
Esta nova configurao institucional acirrou a concorrncia entre as instituies

financeiras na atrao da clientela e na acelerao das inovaes financeiras. Os
gestores de portflios bancos fundos mtuos e de penso - no af de carrear mais
recursos sob o seu controle e na nsia de bater os concorrentes, procuram exibir
as melhores performances. Os administradores mais ousados abrem espao para
produtos e ativos de maior risco em suas carteiras alavancadas.
A estabilidade da economia monetria depende, portanto, das complexas

relaes entre os fundos coletivos administrados pelos comits privados de
avaliao do crdito e a capacidade do Estado de orientar o comportamento e as
expectativas dos agentes privados empenhados na lia da acumulao de riqueza
monetria. Esses trabalhos do Estado so executados pela poltica monetria do
Banco Central em conjunto com a gesto da dvida pblica pelo Tesouro.
Quando mencionam as instituies grandes demais para falir, os especialistas

e quejandos deixam escapar do inconsciente a verdadeira natureza do complexo
financeiro-monetrio. Na forma em que est constitudo nas economias
capitalistas contemporneas o complexo financeiro-monetrio - alm de
desempenhar as funes de administrador do sistema de pagamentos e provedor
de liquidez, ou seja, de cuidar da infraestrutura do mercado - transfigurou-se
no que Minsky chamou money manager capitalism.
Essa a etapa mais avanada do capitalismo, porque nela a capacidade de

mobilizao dos capitais se transforma, na esfera produtiva, em uma fora de
supresso das barreiras tecnolgicas e de mercado, em particular daquelas que
decorrem do aumento das escalas de produo, com imobilizao crescente de
grandes massas de capital fixo.
As instituies financeiras que participam da constituio e gesto das grandes

empresas produtivas promovem a supresso da concorrncia, mas, ao fazer
isso, estimulam a conquista de novos mercados, provocando o acirramento da
concorrncia entre blocos de capital e impulsionando a internacionalizao
crescente da concorrncia. Vide a relao China-Estados Unidos.
O ciclo de expanso recente e sua crise demonstraram, no entanto, que

a acumulao de riqueza monetria pode se desvencilhar dos incmodos
da produo material. Essa proeza no sintoma de deformao, mas de
aperfeioamento da natureza do money manager capitalism.
Ele se distingue pelo carter universal e permanente dos processos especulativos
e da inovao criativa, capazes de suplantar as faanhas mais espetaculares do que
aquelas imaginadas por Karl Marx ao desenvolver o conceito de capital fictcio.
Sete anos depois do crash de 2008, os mercados se dedicam, mais uma vez,
ao esporte radical de formao de novas bolhas. Na mar montante da liquidez
abastecida pelo Federal Reserve e pelo Banco Central Europeu, as bolsas e os
rendimentos nanicos dos bnus dos tesouros dos Estados Unidos e da Alemanha
fumegam os vapores que sopram s alturas os preos dos ativos. Nas horas vagas
(nas outras tambm), as corporaes financeiras e no financeiras se entregam
bulha da recompra das prprias aes e mandam bala na distribuio de
dividendos com a grana do Federal Reserve.
Os mercados financeiros expelem bolhas afogados na liquidez, enquanto o

gasto produtivo de consumo e investimento morre de sede. Em homenagem ao
400 aniversrio da morte de Miguel Cervantes, a economia do emprego e da
renda marcha a passos de Rocinante, em descompasso com os preos dos ativos
financeiros que voltam a disparar nas asas de Pgaso.
O paradoxo no se encaixa na simplria identidade entre poupana e

investimento. A realidade salta aos olhos: a liquidez exuberante, taxas de
juros negativas, ingurgitamento do caixa das empresas e bancos (o estoque de
poupana financeira), no s convive como tambm estimula a falta de apetite
pelo investimento.
Na Disneylndia do pensamento hegemnico, os movimentos da economia

como um todo devem respeitar os princpios de administrao do oramento
familiar: os recursos que se destinam ao investimento vm da parcela da renda
que foi poupada, pela abstinncia do consumo.
No mundo da economia como um todo em que os homens trabalham, ganham

e sobrevivem, os oramentos familiares dependem da disposio das empresas
de gastar na produo de bens de investimento e de bens de consumo. Assim,
os gastos de consumo das famlias dependem da renda criada pelo dispndio
das empresas, ao gerar empregos e mobilizar outras ocupaes conexas. O
investimento a varivel determinante no processo de formao da renda e,
portanto, da capacidade de consumo do assim chamado pblico.
A aquisio de meios de produo depende da perspectiva de expanso do

mercado, ou seja, das estimativas dos empresrios a respeito da evoluo do
consumo, o que envolve, simultaneamente, as avaliaes dos empresrios a
respeito da disposio de seus pares de gastar na criao de emprego e da renda
no setor de bens de produo.

Estudo do Board of Governors do FED, publicado em novembro de 2015, ilumina
esse ponto: ... em reao turbulncia financeira e ao rompimento do crdito
associado crise financeira global, corporaes procuraram ativamente aumentar
recursos lquidos a fim de acumular ativos financeiros e reforar seus balanos.
Se esse tipo de cautela das empresas tem sido relevante, isso pode ter conduzido
a investimentos mais frgeis do que o normalmente esperado e ajuda a explicar a
fraqueza da recuperao da economia global... descobrimos que a contraparte do
declnio nos recursos voltados para investimentos so as elevaes nos pagamentos
para investidores sob a forma de dividendos e recompras das prprias aes... e, em
menor extenso, a acumulao lquida elevada de ativos financeiros.
Para que as necessidades pessoais e coletivas sejam satisfeitas necessrio que

os detentores do controle do crdito e do investimento sigam pedalando, com
a antecipao de recursos na forma de crdito e novas dvidas que financiem
projetos capazes de engendrar efeitos multiplicadores no emprego, na renda, nos
lucros e nas poupanas e da para a liquidao das dvidas. Joseph Schumpeter
chamou a teoria que estuda essa engrenagem financeira de Teoria Creditcia da
Moeda e no Teoria Monetria do Crdito.
No artigo O verdadeiro estado atual do sistema financeiro, publicado no site

Zerohedge, integrantes do Phoenix Capital Research suspeitam do funcionamento
de mentes que acreditaram na possibilidade de resolver um problema de dvida
emitindo mais dvida.
Em 2008, a bolha de bonds era de US$ 80 trilhes, hoje supera os US$ 100 trilhes.
O mercado de derivativo que usa essa bolha de bonds como colateral supera US$
555 trilhes. As corporaes hoje esto mais endividadas, em 2007 os bonds
das empresas americanas somavam US$ 3,5 trilhes, hoje eles esto em US$ 7
trilhes, perto de 50% do PIB. Os bancos centrais enfrentam os limites da poltica
monetria para retirar a econmica desse atoleiro, inundado por liquidez.
Analistas do Office of Financial Research, rgo criado pela lei Dodd-Frank para
soar o alarme dos desarranjos financeiros, j antecipam correes dos preos
inflados. Diz o relatrio apelidado Mercados Mercuriais (Quicksilver Markets): quem
aposta na elevao do juro da senhora Janet Yellen deveria levar em conta os efeitos
do Quantitative Easing sobre os mercados secundrios de aes e ttulos de dvida, os
soberanos e os privados.
O FMI e o BIS alertam para os riscos embutidos nas avaliaes altistas dos bnus
pblicos e privados e, portanto, remunerados com rendimentos anormalmente
reduzidos. Medida adequadamente, a relao preo/rendimento das aes e dos
bnus tem cheiro de crash.
A elevao brusca da taxa dos federal funds, vaticinavam os especialistas,
desataria uma forte desvalorizao do monumental estoque de ativos financeiros
existentes. A experincia da elevao da taxa bsica no crepsculo de 2015
comprovou o vaticnio: foi desatada uma corrida para a liquidez nos mercados de
bnus e no mercado de aes nos primeiros meses de 2016.

Bibliografia
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MA: Harvard University Press and inquiry into profits, capital, credit, interest
and the business cycle, Cambridge, MA: Harvard University Press.
Captulo 4

Globalizao, crise e novos requisitos
do desenvolvimento
Mariano Laplane
Resumo
A crise financeira de 2007 se espalhou para o conjunto do sistema financeiro

global e, posteriormente, para toda a economia real, impactando negativamente
os nveis de atividade e de emprego.
A destruio de riqueza e a deteriorao das condies de vida das pessoas

cobraram um preo elevado das instituies que foram artfices da globalizao.
O Estado mnimo deu lugar a um Estado hiperativo e, no obstante, mostrou-se
muito pouco eficiente para restaurar o crescimento e para proteger os setores
da sociedade mais afetados pela crise. Por sua vez, a percepo da impotncia do
Estado e das instituies polticas fortalece os grupos adversrios da tolerncia, do
convvio pacfico e democrtico.
luz da crise da globalizao, da discusso sobre o papel do Estado e da reflexo

sobre os novos requisitos do desenvolvimento, o artigo argumenta que construir
o caminho do desenvolvimento e da superao da crise atual requer a ampliao
do espao da poltica, do debate e de escolhas socialmente legitimadas. Recuperar
um mnimo da coeso social e da legitimidade das instituies esgaradas
pela globalizao e pela crise atualmente um requisito indispensvel do
desenvolvimento.
1. A crise da globalizao
H dez anos, na condio de coordenador dos programas de ps-graduao do

Instituto de Economia da Unicamp, convidei Luciano Coutinho, professor titular do
Instituto, para conduzir uma srie de seminrios sobre o que parecia ser a iminncia
de uma grave crise na economia mundial.Os sintomas de desequilbrios acentuados
em alguns segmentos do mercado financeiro dos pases desenvolvidos, com
potenciais desdobramentos de grande impacto na economia mundial e brasileira,
eram bastante evidentes. No permitiam, entretanto, uma anlise conclusiva
sobre a gravidade da iminente crise, pelo menos em relao sua profundidade,
durao e abrangncia. Era necessrio trabalhar com algumas hipteses sobre
as estratgias de resposta das autoridades econmicas dos pases centrais, das
instituies multilaterais e dos principais players no mercado financeiro.
Globalizao, crise e novos requisitos do desenvolvimento 81

O ciclo de seminrios de 2006 foi um sucesso, com ampla participao de
professores e de alunos da ps-graduao. Os debates, extremamente ricos,
conduziram concluso de que a crise era muito provvel. Sua extenso, sua
durao e sua profundidade dependeriam muito da capacidade de reao das
autoridades econmicas. Foram delineados dois cenrios contrastantes: de um
lado, uma crise profunda, que abrangeria uma grande parte do sistema financeiro,
mas de durao relativamente curta, e, de outro, uma crise menos profunda, mas
de maior durao, envolvendo grande parte da economia mundial.
Uma dcada depois possvel constatar que a crise resultou na combinao de

elementos dos dois cenrios: a profundidade do primeiro e a longa durao e a
amplitude do segundo. Com efeito, depois da crise do subprime, em 2007 e da
falncia de grandes bancos de investimento em 2008, a crise espalhou-se para
o conjunto do sistema financeiro global. Embora as autoridades econmicas
conseguissem estancar o efeito domin de falncias encadeadas por meio de
onerosas operaes de resgate, no foi possvel evitar que a crise financeira
atingisse a economia real, impactando os nveis de atividades e de emprego. As
medidas de austeridade inicialmente implantadas para compensar o impacto
fiscal dos resgates s instituies financeiras vieram agravar o quadro.
A mudana abrupta das condies de financiamento internacional tornaram

insustentveis as posies de alguns pases fortemente dependentes de recursos
externos. Logo a crise financeira assumiu a forma de crises de dvidas nacionais.
Diversos pases na Europa se encontraram em situao de virtual insolvncia.
Nesses casos as operaes de resgate foram muito menos generosas e mais
condicionadas. As contrapartidas exigidas, alm da austeridade, eram reformas
estruturais, com redefinio de direitos e obrigaes do Estado em relao aos
seus cidados.
A despeito de ter sido afastado o perigo do efeito cascata da falncia de

instituies financeiras, de empresas e de governos nacionais e subnacionais,
o impacto recessivo da crise sobre a economia real foi significativo, como
evidenciado pela destruio de milhes de empregos e pela queda da produo e
do consumo nas economias desenvolvidas. A expectativa de que os grandes pases
emergentes pudessem assumir o papel de locomotivas da economia mundial
ou pelo menos ajudar a amortecer os efeitos da crise durou pouco e j em 2012
tornou-se evidente que tambm seriam sugados pela crise.
A desacelerao do comrcio e do investimento internacional indicava, de

maneira inequvoca, que depois de aproximadamente trinta anos de expanso,
a economia globalizada experimentava sua primeira grande crise. Transcorrida
uma dcada do surgimento dos primeiros sintomas da crise, os principais atores
pblicos e privados da globalizao mostram-se impotentes para reestabelecer
condies de crescimento sustentado.
Transcorridos dez anos, consequncias econmicas, sociais e polticas do incio
da crise do capitalismo globalizado so visveis em vrios nveis. O impacto na vida
das pessoas que perderam seus empregos, suas fontes de renda, suas moradias e
outros bens, assim como daquelas que, em funo da austeridade, experimentaram
fortes restries no acesso a bens e servios pblicos, inevitavelmente teve
eco na poltica. A fragilizao das instituies da democracia representativa, a
intolerncia crescente em relao aos imigrantes e o fortalecimento de grupos
radicais so reflexos da sensao de crescente insegurana e de vulnerabilidade
de grandes grupos da populao dos pases desenvolvidos.
A crise explicitou o carcter desigual da apropriao dos benefcios da

globalizao entre pases e no interior das economias nacionais. A concentrao
de riqueza e o aumento da desigualdade na distribuio da renda, que ocorreram
ao longo de trs dcadas de crescente globalizao, deixaram grandes segmentos
da populao em situao de fragilidade. A retrao da atividade econmica e as
medidas de austeridade agravaram significativamente o quadro.
A crise tambm explicitou a vulnerabilidade daqueles pases que na globalizao

ficaram na condio de estruturalmente deficitrios na produo de bens e
servios e, portanto, cronicamente dependentes de poupana externa para
manter o nvel atividades. Em contrapartida, aqueles pases que na globalizao
capturaram a produo de bens e servios de alto valor agregado tinham-se
tornado estruturalmente superavitrios e acumulavam, portanto, volumes
crescentes de riqueza que, reciclada nos circuitos da finana globalizada, tornava
apenas aparentemente sustentvel a frgil condio do primeiro grupo.
Desfeitas as iluses da viabilidade de uma recuperao rpida, parece evidente

que a economia mundial no voltar normalidade sem transformaes mais
profundas. A crise atual produto da prpria globalizao, ou seja, da forma como
a produo, o consumo e as finanas mundiais estruturaram-se a partir dos anos
oitenta. A globalizao foi o caminho escolhido para superar a estagflao que a
economia mundial enfrentara nos anos 70.
As razes da crise encontram-se nas mudanas que a globalizao acarretou nas

empresas, nas instituies e nos regimes de comrcio e de investimento mundiais
nas ltimas dcadas. A globalizao tornou mais permevel o mercado mundial
circulao de bens e de capital; viabilizou a industrializao acelerada da sia,
incorporando centenas de milhes de novos consumidores e de trabalhadores;
reorganizou a produo em cadeias globais de valor com forte reduo de preos
relativos dos bens industriais; internacionalizou a prestao de servios com
grande aumento da produtividade e consolidou mercados gerando empresas
globais com escala e sinergias superiores s corporaes multinacionais
do ps-guerra.

Paralelamente, geraram-se desequilbrios patrimoniais crescentes entre famlias,
empresas e governos nacionais e subnacionais. O processo foi acompanhado de
acumulao de riqueza fortemente desigual. De um lado, acumulavam-se ativos
reais e financeiros e capturavam-se as rendas correspondentes; a outra face
da expanso das finanas globais era a concomitante acumulao de passivos,
pblicos e privados, e das correspondentes obrigaes. No por acaso, nos
pases desenvolvidos a desigualdade na distribuio de renda regrediu a nveis
anteriores implantao do Estado de bem estar do ps-guerra.
A destruio de riqueza e a deteriorao das condies de vida das pessoas

cobraram um preo elevado das instituies que foram artfices da globalizao.
Os governos nacionais e as instituies multilaterais que promoveram e aderiram
ao processo sofreram forte desgaste. Aos olhos dos cidados, promoveram a
globalizao e no pareciam capazes de enfrentar sua crise. A percepo da
sociedade que os polticos no atendem suas demandas, no resolvem seus
problemas, e isso fragiliza as instituies democrticas.
O desgaste no foi privilgio exclusivo das instituies polticas. O prestgio

e a suposta superioridade moral das instituies privadas tambm sofreram
forte deteriorao. A contabilidade criativa da Enron; as inovaes temerrias
dos bancos de investimento, as acrobacias dos gestores de carteiras, mostraram
que a ideia de que os mercados deveriam ser autorregulados era, no mnimo,
ingnua. A operao nos parasos fiscais de empresas off shore de fachada em
operaes de planejamento tributrio foi tambm objeto de questionamento
pelas autoridades e pela sociedade civil. Mesmo empresas produtivas, tidas como
paradigmas de eficincia e de empreendedorismo, com oramentos gigantescos
de pesquisa e desenvolvimento, como a Volkswagen ou a Mitsubishi, mostraram o
lado obscuro da concorrncia global na maquiagem dos ndices de contaminao
ambiental de seus veculos. O modus operandi do setor privado na globalizao
no foi apenas virtuoso.
2. O papel do Estado
As iniciativas das instituies polticas nacionais e multilaterais aps o estouro

da crise podem ter agravado a percepo de que o mercado global no era um
campo de jogo nivelado e de que a apropriao dos ganhos e dos custos da
globalizao no foi equitativa. A retrica pr-globalizao, que legitimou as
reformas neoliberais, postulava a substituio do ativismo estatal pela livre
iniciativa e pela autorregulao das empresas. A concorrncia era apresentada
como o mecanismo capaz de alocar recursos de maneira mais eficiente, livre de
riscos morais e de captura da burocracia estatal por interesses privados.
O que se viu, aps 2008, foi uma sucesso de operaes de resgate de entidades
privadas, com elevado custo de recursos pblicos, contrariando o dogma de
que o Estado devia-se abster de iniciativas desse tipo, em funo do risco
moral. O cnone da poltica econmica, que recomendava reduzir a margem de
discricionariedade das polticas monetria e fiscal, submetendo-as ao regime
de metas de inflao, sob a tutela de autoridades monetrias independentes,
foi igualmente deixado de lado. Sucessivas ondas de expanso da liquidez
transferiram passivos do setor privado para os bancos centrais.
O Estado mnimo e passivo da retrica neoliberal, sem graus de liberdade para

intervir na economia, foi substitudo por um Estado hiperativo e onipresente
para neutralizar os excessos dos atores privados e para socializar os prejuzos
resultantes do fracasso da autorregulao. Paradoxalmente, a contradio entre
a retrica e a prtica no provocou uma grave crise na ideologia neoliberal. Dando
mostra cabal da relativa autonomia das ideologias, em relao realidade, a crise
foi caracterizada como evidente falha de regulao. O vu da ideologia permite
concluir que o Estado sempre culpado.
O Estado mostrou-se, entretanto, muito pouco eficiente para restaurar o

crescimento. A despeito do ativismo monetrio e, em alguns casos, fiscal, o
Estado mostrou-se impotente para traduzir a expanso da liquidez em aumento
da demanda efetiva que reativasse a economia. Os bancos e as empresas
mantiveram-se lquidos, recompraram aes, compraram outras empresas e
distriburam dividendos. A reao do investimento privado foi insuficiente para
produzir uma retomada sustentvel do crescimento. O Estado no foi muito
melhor sucedido na proteo dos setores da sociedade mais afetados pela crise. O
desemprego e outras formas de precarizao da vida cotidiana afetaram milhes
de pessoas, inclusive nos pases desenvolvidos. Em alguns casos os Estados
nacionais mostraram-se impotentes at para honrar compromissos histricos
com a garantia de nveis mnimos de bem estar.
Assim como em crises anteriores de grandes propores, como a dos anos 30

do sculo passado, a sensao de vulnerabilidade extrema leva indivduos e
grupos, inicialmente atordoados pela mudana brusca nas condies materiais e
emocionais de sobrevivncia, a um estgio posterior de apreenso e, finalmente,
para um estado de agressividade. A percepo da impotncia do Estado e das
instituies polticas fortalece, assim, os grupos adversrios da tolerncia, do
convvio pacfico e democrtico.
Este o quadro que explica o que acontece na Europa e nos Estados Unidos: o
crescimento dos eleitores dos partidos de direita, a rejeio aos imigrantes e a
violncia religiosa e racial. uma resposta a sensao de vulnerabilidade, uma
revolta contra as instituies pblicas e privadas. tambm o pano de fundo
do estado de nimo de uma parte da sociedade brasileira nos dias de hoje:
a incapacidade de compreender o que est acontecendo alimenta o dio, o
ressentimento, a intolerncia.

3. Os novos requisitos do desenvolvimento
Construir o caminho do desenvolvimento deixou de ser um desafio exclusivo para os

pases da periferia. Tambm os pases do centro da economia global devem, atualmente,
encontrar uma maneira de realizar as transformaes estruturais necessrias para
superar a crise e retomar o crescimento.
Para as grandes corporaes globais a estratgia parece ser aprofundar a

globalizao. Dobrar a aposta na autorregulao, reduzindo o espao para a
interferncia dos governos nacionais nos fluxos de comrcio e de capital, o
sentido das negociaes em curso nos acordos internacionais do Pacfico e do
Atlntico. A defesa da austeridade fiscal e a resistncia a medidas mais restritivas
do funcionamento das finanas globais nos fruns nacionais e internacionais
apontam na mesma direo.
compreensvel que as grandes corporaes globais queiram aumentar os graus

de liberdade para executar suas estratgias de concorrncia e de expanso de
negcios, mas no parece ser uma resposta suficiente para enfrentar os desafios
herdados da crise da globalizao. A desigualdade de renda e a precarizao das
condies de vida de grandes segmentos da sociedade cobraro respostas das
instituies polticas nacionais e multilaterais. preciso construir tambm graus
de liberdade para que as instituies polticas possam atender essas demandas.
Existem ainda outros problemas igualmente desafiadores que demandam

respostas que dificilmente viro de mercados autorregulados. preciso construir
sistemas de proteo social que atendam s consequncias do envelhecimento
da populao e a da reduo da elasticidade-renda do emprego. preciso mudar
profundamente os atuais padres de consumo e de produo para controlar a
mudana climtica. preciso construir uma ordem internacional que contemple
a nova realidade geopoltica global. O enfrentamento desses e de outros problemas
semelhantes demanda maior espao para a poltica, para o dilogo social e para
construo de consensos na sociedade e na esfera internacional.
Os avanos cientficos e tecnolgicos em curso podem contribuir para enfrentar

alguns dos desafios contemporneos, mas tambm demandam iniciativas
polticas para se materializar. A transio energtica e a difuso da manufatura
avanada ou da Quarta revoluo industrial requerem a socializao de riscos e
de custos que devem ser avaliados e legitimados socialmente.
Construir o caminho do desenvolvimento e da superao da crise atual requer a

ampliao do espao da poltica, do debate e de escolhas socialmente legitimadas.
preciso realizar um esforo semelhante ao que levou construo dos pactos
sociais que vigoraram na Europa do ps-guerra: acordos explcitos ou tcitos sobre
como devem ser distribudos os ganhos e custos da transformao da economia
e da sociedade. Recuperar um mnimo da coeso social e da legitimidade das
instituies esgaradas pela globalizao e pela crise atualmente um requisito
indispensvel do desenvolvimento.
O ponto de partida nessa direo deve ser a identificao de metas ou de alvos

socialmente desejveis. A pergunta : qual tipo de sociedade se quer construir?
A identificao de alternativas, a construo de alianas e a legitimao das
escolhas so etapas essenciais do processo. No podem ser substitudas por
exerccios tecnocrticos nem muito menos por decises autocrticas dos grupos
detentores do poder.
O Brasil percorreu um caminho prprio nos trinta anos de construo da

globalizao. Aps anos 80, de grande instabilidade, a abertura da economia e as
reformas neoliberais foram percebidas como uma rota possvel para a retomada
do crescimento e essa opo foi legitimada eleitoralmente em 1994 e 1998.
Como os resultados no estiveram altura das expectativas, as eleies de 2002
sinalizaram uma mudana de rumo.
A partir de ento, o Brasil seguiu uma trajetria anmala no quadro

internacional. Contrariamente ao que acontecia nas economias em processo de
globalizao, o Brasil conjugou crescimento com reduo da desigualdade social
e regional. A trajetria virtuosa do Brasil resultou na sua incorporao no grupo
de grandes economias emergentes BRICS com protagonismo crescente no
cenrio internacional.
O sucesso econmico e social do Brasil nos anos de 2003 a 2014 foi em grande parte
produto de um pacto implcito, com forte apoio social, para retomar o crescimento
e reduzir as desigualdades herdadas das fases anteriores de desenvolvimento. O
impacto da crise internacional e as tenses polticas acumuladas desgastaram
e, finalmente, desfizeram a coalizo social em favor do crescimento inclusivo. O
pacto implcito da sociedade brasileira em torno desta meta se rompeu.
O quadro atual no Brasil o de uma sociedade profundamente dividida, na qual

uma parte das elites empresarial e poltica propem-se retomar a agenda de
reformas neoliberais derrotada em todas as eleies desde 2002, aproveitando o
momento de fragilidade institucional que o Pas atravessa.
A situao em que se encontram hoje os pases que mais avanaram nessa

trajetria mostra que esse no um bom caminho para o desenvolvimento
brasileiro. Assim como em outros pases a agenda neoliberal dever acentuar
a fragmentao social, aumentar a desigualdade e fragilizar as instituies
polticas. O Brasil deve perseverar na construo das bases para um crescimento

inclusivo e sustentvel. O caminho que deve percorrer o de tentar remontar o
pacto em torno desse objetivo. No mundo globalizado, apenas um Estado nacional
que conte com forte apoio em torno de metas socialmente desejveis, conseguir
neutralizar o poder das grandes corporaes e dos grupos de interesse. A coeso
social e a legitimidade das instituies so um requisito indispensvel para o
desenvolvimento nacional no mundo contemporneo.
Captulo 5
89

Polticas macroeconmicas para o
desenvolvimento brasileiro
Antonio Corra de Lacerda42
Resumo
O artigo discute o papel das polticas macroeconmicas para o desenvolvimento

brasileiro, no perodo 2003-2015. Aspectos como a crise internacional e as
medidas adotadas pelo governo brasileiro em contraponto aos seus efeitos e como
as polticas macroeconmicas, notadamente as monetria e cambial, afetaram o
desempenho dos macrossetores e seus impactos na balana comercial, emprego
e renda, dentre outros fatores. A partir dessa anlise o artigo visa avaliar os
impactos das escolhas de polticas macroeconmicas adotadas e sua contribuio
para o desenvolvimento. Objetiva-se ainda destacar as lies para o futuro do
desenvolvimento brasileiro, especialmente quanto ao papel a ser desempenhado
pela poltica macroeconmica.
1. Introduo
A retomada do desenvolvimento se apresenta como um dos grandes desafios

para a sociedade brasileira neste incio do Sculo XXI. Depois de um perodo
de expanso da renda e diminuio da desigualdade na primeira dcada deste
sculo, fortemente influenciada pelo desempenho da economia mundial e da
elevao dos preos das commodities, nos vemos novamente diante da recesso
e seus reflexos. Recuperar os investimentos algo que se mostra imprescindvel
para a sada da crise. Se a economia brasileira recuou 3,8% no ano que passou, os
investimentos medidos pela Formao Bruta de Capital Fixo caram 14,1%. Foram
vrios os fatores que fizeram com que houvesse essa retrao.
O almejado ajuste fiscal implicou cortes de gastos, incluindo os investimentos,

no apenas por parte da Unio, mas tambm dos Estados e municpios. Ressalte-
se ainda que o aumento da taxa bsica de juros (Selic) e a sua manuteno em
nvel elevado, alm de estimular as aplicaes financeiras em detrimento dos
investimentos na produo e infraestrutura, tambm encareceu o custo do
crdito e do financiamento, outro fator desestimulador das novas inverses.
Um terceiro fator foi o impacto da retrao chinesa e a queda nos preos das
commodities. Ao contrrio do se poderia pensar, a diminuio dos preos do
petrleo bruto, dos minrios e da soja, para citar os principais, no afetou somente
42 O autor agradece o apoio de pesquisa de Andr Paiva Ramos e Rodrigo Hisgail Nogueira, ambos economistas
e mestres em economia poltica pela PUC-SP e os comentrios do economista e mestre pela UFRJ Eduardo de
Freitas Teixeira. A responsabilidade sobre o contedo final, como de praxe, exclusivamente do autor.
Polticas macroeconmicas para o desenvolvimento brasileiro 91

o resultado das exportaes, mas tambm inibiu novos projetos por parte de
grandes empresas, devido queda da sua receita e rentabilidade.
O quarto fator, a Operao Lava Jato, sem entrar no mrito da sua utilidade para
coibir a corrupo, tem significado na prtica a paralisia de setores-chave para o
Pas, como os complexos de petrleo e gs, construo pesada e toda a sua cadeia
de fornecedores e prestadores de servios.
Por ltimo, mas no menos importante, a crise poltica gera incerteza quanto ao
futuro, tambm impactando negativamente as decises, levando ao adiamento,
ou mesmo cancelamento de investimentos.
Como todos estes fatores continuam presentes no cenrio poltico-econmico,

nada nos faz crer que o quadro possa se alterar e teremos uma nova retrao
expressiva nos investimentos este ano.
Mas, por outro lado, nada indica que estejamos fadados a uma crise interminvel.
H aspectos relevantes a serem considerados. O Brasil o nico pas do G-20 que
tem, por exemplo, uma expressiva demanda ainda reprimida na infraestrutura.
H muitas outras oportunidades no agronegcio, na indstria e nos servios.
Isso talvez explique a atratividade da economia brasileira para investimentos

do exterior que tem coberto com sobra os dficits no balano de transaes
correntes. S de investimentos diretos estrangeiros houve ingressos de US$ 75
bilhes no acumulado de 2015, nos colocando dentre os sete pases que mais
receberam essa modalidade de capitais, que incluem as fuses e aquisies e
ainda os emprstimos intercompanhia.
Recente estudo divulgado pela fDI Intelligence, diviso de dados do Financial

Times, o Brasil recebeu US$ 17,3 bilhes, com 268 novos projetos, somente superado
pela ndia, China, Indonsia e Mxico no ano que passou. (Valor Econmico,
22/04/2016, p. A7). Ao contrrio do dado anterior, que inclui as transferncias
patrimoniais e os emprstimos, este dado s considera os investimentos novos. Ou
seja, apesar da crise, muitas empresas estrangeiras se interessaram em investir no
Brasil, certamente considerando o potencial de mercado e de crescimento futuro.
Internamente, as elevadas taxas de juros oferecidas para os credores da dvida

pblica continuam sendo um fator de desestmulo aos investimentos em novos
projetos de infraestrutura.
No mbito federal h um montante mapeado de projetos da ordem de R$ 200

bilhes em infraestrutura, envolvendo estradas, ferrovias, portos, aeroportos.
So oportunidades que, no entanto, no devem se desenvolver no curto prazo.
Alm do aspecto j apontado da elevada taxa de juros, prevalecem outros de
incerteza, como a questo do licenciamento ambiental, que bastante demorada,
alm de entraves burocrticos e administrativos.
Portanto, a criao de um ambiente favorvel aos investimentos passa pela

resoluo ou minimizao de todos os aspectos poltico-econmicos apontados,
cuja superao poder transformar em oportunidade o que muitas vezes
visto apenas como problema, especialmente no que se refere aos gargalos de
infraestrutura e logstica.
2. Desenvolvimento recente
A expanso da renda mdia dos brasileiros, genericamente definida pelo PIB per
capita, um dos indicadores relevantes para a medio da qualidade de vida. H, no
entanto, outro desafio crucial, no nosso caso, que a diminuio da desigualdade
e melhora da distribuio de renda. Como pr-requisito, portanto, a questo
garantir o crescimento do PIB per capita real, o que somente ocorre na medida em
que o crescimento da economia seja maior que o crescimento populacional. Esse
indicador, que cresceu 2,9% ao ano, na mdia de 2003 a 2010, caiu para 1,3% a.a.,
no perodo 2011-2014, retrocedeu 4,6% em 2015 e dever continuar a recuar em
2016, considerando-se os impactos da recesso que vivenciamos e as projees de
desempenho do crescimento populacional. (Tabela 1)
Mantendo um crescendo mdio de 2,8% a.a., como de 2003 a 2010, o PIB per
capita brasileiro dobraria a cada26 anos, o que nos aproximaria dos nveis atuais
de pases mais desenvolvidos. Do contrrio, crescendo apenas 1,2% a.a., como de
2011 a 2014, dobr-lo demandaria59 anos.
O bom desempenho 2003-2010 somente foi possvel mediante condies

internacionais extremamente favorveis, como o crescimento chins prximo de
10% ao ano, o que proporcionou que os preos das commodities quase dobrassem
no perodo. Isso garantiu renda ao Brasil favorecendo o crescimento do PIB, da
renda e do emprego. Porm, o quadro internacional atual desfavorvel e o
cenrio domstico contempla os impactos negativos da Operao Lava-Jato, as
polticas monetria e fiscal restritivas, causando a deteriorao nas expectativas
dos agentes econmicos, alm dos efeitos da crise poltica.
Alm disso, vrios dos instrumentos que foram utilizados para incentivar o
mercado domstico, sobretudo aps a ecloso da crise de 2008, encontram-se
esgotados ou limitados (expanso dos gastos pblicos, financiamento via bancos
pblicos, crdito ao consumidor etc.). A oportunidade de expanso, portanto, se
dar via maiores investimentos em infraestrutura, setor sabidamente possuidor
de enorme demanda reprimida, alm de crescimento das exportaes, em
especial aquelas de maior valor agregado. A retomada da expanso do mercado
domstico requer outra estrutura de oferta de crdito, por exemplo, com taxas de
juros mais favorveis, o que ainda est longe de ocorrer.

Tabela 1 . PIB e PIB per capita Brasil (2003-2015)
PIB - Taxa de PIB - per capita PIB - Taxa de PIB - per capita
variao real Taxa de variao variao real Taxa de
Ano Perodo
no ano - % real no ano - % no ano - % variao real no
Anual Anual Anual ano - % Anual
2003 1,1 -0,2
2004 5,8 4,4
2005 3,2 2,0
2006 4,0 2,8 2003 a
4,0 2,9
2007 6,1 4,9 2010
2008 5,1 4,0

2009 -0,1 -1,2
2010 7,5 6,5
2011 3,9 2,9
2012 1,9 1,0 2011 a
2,2 3,3
2013 3,0 2,1 2014
2014 0,1 -0,8

2015 -3,8 -4,6 2015 -3,8 -4,6
Fonte: BCB;IBGE/ Elaborao: DEPE - PUC/SP
Ademais, deve-se considerar que o Brasil registra hoje um crescimento

populacional mdio de 0,8% a.a., bem abaixo dos 3% da dcada de 1960/70. Ou
seja, a taxa de crescimento populacional vem apresentando e dever continuar
registrando uma tendncia de queda. Logo, a demanda de crescimento do PIB
necessrio para elevar o per capita menor. Portanto, sob outro ponto de vista,
no futuro prximo o crescimento populacional dever ter um menor impacto
potencial no crescimento do mercado, ou seja, no nvel de atividades. Ser preciso,
portanto, crescer e produzir mais, sem o acrscimo da populao, mas com maior
produtividade.
Ressalte-se que como j apontado, o indicador do PIB per capita uma medida
limitada e insuficiente para medir o grau de concentrao e de desigualdade
de renda da populao. Como uma mdia, resultado da relao entre o PIB e a
populao, o PIB per capita pode crescer mesmo com uma maior concentrao de
renda e, assim, elevar o grau de desigualdade. Portanto, no basta apenas elevar o
PIB per capita em termos reais. preciso atrelar esse aumento a avanos sociais,
como, por exemplo, uma melhora da distribuio de renda e a uma queda dos
nveis de pobreza.
H uma questo mais estrutural, nas palavras do mestre Celso Furtado: vivemos,
sob este ponto de vista, uma construo interrompida (ttulo de seu livro de
1992, Brasil a construo interrompida). Ou seja, h trinta anos evolumos
na democracia, mas perdemos a capacidade de, como Nao, elaborarmos e
viabilizarmos um projeto nacional. Nossa jovem democracia precisa ser preservada
e aperfeioada. preciso que as foras vivas da Nao concentrem sua energia
na reconstruo e implementao de um projeto, visando ao desenvolvimento.
No basta a agenda de curto prazo, muito disseminada por analistas do mercado
financeiro e seus simpatizantes, mas medidas mais perenes, polticas de Estado,
sem as quais o desejado desenvolvimento no se viabilizar.
3. Inflao e poltica monetria
Ao longo do perodo 2008-2014 a inflao brasileira apresentou variao entre

4,5% a.a. e 6,5% a.a., dentro do intervalo de tolerncia previsto no Regime de
Metas de Inflao. Em 2015 houve acentuada elevao, tendo atingido 10,7% no
acumulado do ano.
A correo dos preos monitorados assim como a desvalorizao do Real teve

forte influncia nesse resultado. O IPCA referente aos preos livres variou 8,5%
no ano de 2015, enquanto o referente aos preos administrados foi de 18,1% no
mesmo perodo. Passado um primeiro perodo de presso, a inflao mostra
sinais de retorno aos seus patamares histricos.
A prpria estimativa do mercado financeiro aponta para um nvel prximo de

7% em 2016. (Grfico 1)
No obstante, a inflao brasileira continua sendo um desafio importante. No

h dvida da importncia da estabilidade de preos para o desenvolvimento; mas
importante destacar que uma comparao com outras economias emergentes
de portes semelhantes ao do Brasil denota que a inflao no uma exclusividade
brasileira. Pelo contrrio, pases de porte e condies minimamente comparveis
com o Brasil apresentam taxas de inflao semelhantes ou at maiores.
Ao longo do perodo de 2008 a 2015, a evoluo dos ndices de preos dos pases
do chamado BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul), alm de Turquia e
Indonsia, concentrou-se principalmente entre os nveis de 5% a.a. e 10% a.a. Esse
comportamento tambm observado na inflao mdia dos pases do BRICS, que
registrou suas maiores altas em julho de 2008 (9,4% a.a.), junho de 2011 (7,2% a.a.)
e dezembro de 2015 (7,3% a.a.).
As variaes mais acentuadas corresponderam aos casos da Rssia (que alcanou

picos de 15,1% a.a. em setembro de 2008 e 16,9% em maro de 2015), ndia (com
picos de 16,2% a.a. em janeiro de 2010 e 12,1% em fevereiro e 2013) e Turquia (com
picos de 12% a.a. em outubro de 2008 e 11,1% a.a. em abril de 2012) = (Grfico. 2).
A principal exceo nos pases selecionados da amostra foi a China. Depois de

registrar variao de preos de 8,7% a.a. em fevereiro de 2008, o ndice de preos
da economia chinesa registrou deflao entre os meses de fevereiro e outubro

de 2009 (-1,8% a.a.), quando seguiu nova alta at alcanar 6,4% a.a. em junho
de 2011. Desde ento, a inflao da economia chinesa seguiu em desacelerao,
alcanando 3,2% a.a. em fevereiro de 2013, quando teve uma gradativa queda,
alcanando 1,6% a.a. em dezembro de 2015. Essa desinflao foi decorrente da
reduo de ritmo do crescimento da economia chinesa, assim como da queda nos
preos das commodities
Aps a crise de 2008, os principais bancos centrais do mundo iniciaram um

grande corte coordenado em suas taxas bsicas de juros, como forma de tentar
estimular a atividade econmica. Bancos centrais como dos EUA, Japo, Reino
Unido e ainda o Banco Central Europeu (BCE) tm mantido suas taxas nominais
de juros de curto prazo prximas a zero.
O Brasil, na contramo dos pases desenvolvidos e mesmo dos em

desenvolvimento, tem mantido elevadas taxas de juros de curto prazo. Do final de
2014 at o final de 2015 a taxa bsica de juros foi elevada de 11,75% para 14,25%,
gerando desincentivo aos investimentos, produo, ao consumo e ao crdito e,
consequentemente, impactando negativamente o desempenho econmico no Pas.
A manuteno de uma elevada a taxa de juros bsica tem gerado uma

interessante polmica e representa uma oportunidade para a discusso de
sofismas que se tornam, por repetio, verdadeiros paradigmas.Da forma como
algumas crticas so dirigidas s decises do BCB (Banco Central do Brasil),
sobre poltica monetria, tem-se a impresso de que a autoridade monetria s
demonstra autonomia quando eleva, ou mantm elevada, a taxa de juros.
H, ainda, a agravante de que a taxa de juros tem um poder muito pequeno

de influenciar a inflao brasileira atual, que no decorrente de presses de
demanda, mas sim motivada pela correo de preos administrados (energia,
transportes pblicos e combustveis) e a desvalorizao do Real.
A discusso se no estaria faltando uma colaborao maior da poltica fiscal

para ancorar as expectativas. Mas aqui tambm h de se lembrar de que juros
elevados derrubam ainda mais a atividade econmica, afetando negativamente a
arrecadao de tributos. Ou seja, mais juros no caso complicam a questo fiscal,
no apenas no mbito primrio, pelo efeito j enunciado, mas tambm nominal,
j que eleva o custo de financiamento da dvida, gerando mais dficit nominal,
que, por sua vez, aumenta a dvida pblica.
Uma discusso relevante quando se iniciar o ciclo de reduo das taxas de

juros. Mais do que ceder s eventuais presses do governo, como j foi ventilado,
preciso que a poltica monetria seja relativamente autnoma s presses para
elevao ou manuteno dos juros vindas daqueles que se beneficiam da deciso,
em detrimento dos demais.
Grfico 1. Brasil: evoluo da inflao - Evoluo do IPCA
(var.acumulada em 12 meses)
Fonte: IBGE; FGV; BCB; IPEADATA/ Elaborao: ACLacerda
Grfico. 2. Evoluo da inflao em pases selecionados

(Jan. 2008 a Dez. 2015) em % acumulada em 12 meses
20,0
16,2 16,9
15,0 15,1

12,0 12,1
11,1 12,9
12,0 10,2 10,7
10,0 9,5
8,9 8,2 8,8
9,4 7,2 7,4 7,3
5,4 6,3
5,0 5,4 5,2
4,6 3,2 4,0 3,4
2,7 3,7 1,6
0,0
-1,8
-5,0
Jan 2008
Apr 2008
Jul 2008
Oct 2008
Jan 2009
Apr 2009
Jul 2009
Oct 2009
Jan 2010
Apr 2010
Jul 2010
Oct 2010
Jan 2011
Apr 2011
Jul 2011
Oct 2011
Jan 2012
Apr 2012
Jul 2012
Oct 2012
Jan 2013
Apr 2013
Jul 2013
Oct 2013
Jan 2014
Apr 2014
Jul 2014
Oct 2014
Jan 2015
Apr 2015
Jul 2015
Oct 2015
Dez 2015
BRICS BRAZIL RUSSIA INDIA TURKEY

CHINA (Peoples Republic of) SOUTH AFRICA INDONESIA
Nota: ndices de preos ao consumidor

Fonte:OCDE

Considerando-se as taxas reais de juros vigentes em fevereiro de 2016, mesmo
comparando-se com a inflao passada acumulada, o Brasil foi, de longe, o Pas
com maior taxa (3,5% a.a.), ante 2,7% a.a., na Rssia; 2,5% a.a., na Indonsia, e
2,0% a.a., na China. No mesmo perodo, ndia e Mxico registraram taxas reais de
juros de 0,8% a.a., enquanto em algumas economias, como Turquia, Canad, EUA,
Japo e frica do Sul, foram registradas taxas reais negativas de -1,2% a.a., -0,9%
a.a., -0,5% a.a., -0,4% a.a. e -0,2% a.a., respectivamente (Tabela 2)
Mais grave ainda, com o juro real projetado, considerando-se a taxa de juros
praticada atualmente de 14,25% a.a., a atual e expectativa de inflao para os
prximos doze meses de quase 7% ao ano. De longe, a mais elevada do mundo,
numa situao em que os bancos centrais, mundo afora, depois da crise de 2008,
tm adotado taxas de juros reais muito baixas, at mesmo negativas.
No de hoje que o Brasil vem adotando a estratgia de utilizar-se

equivocadamente do instrumento dos juros para controle inflacionrio no Pas.
Embora essa abordagem tenha apresentado resultados satisfatrios, no que toca
a estabilidade monetria, por outro lado compromete a possibilidade para que se
criem estmulos para aumento do nvel da atividade econmica, prejudicando o
volume das arrecadaes e agravando tambm o resultado das contas pblicas
no Pas.
A manuteno de elevadas taxas de juros, associadas a outros fatores adversos,

tem feito com que o resultado das empresas caminhe em direes opostas.
Enquanto a Selic permaneceu elevada, tendo crescido de 9,75%, em 2010,
para 14,25%, em 2015, no mesmo perodo o retorno sobre capital prprio das
companhias abertas (incluindo Petrobras, Eletrobrs e Vale), caiu de 17,1% para
apenas 0,5% (Grfico 3).
Vrios fatores contriburam para esta perda: o prprio custo de capital se

elevou, enquanto a poltica de preos administrados nem sempre reps o custo
de produo, gerando defasagem. A partir de 2014, uma reduo expressiva
dos preos no mercado internacional tambm contribuiu para a queda do
faturamento e da rentabilidade das empresas, comprometendo a capacidade de
investimentos.
Tabela 2. Inflao, taxa de juros nominal e real em pases
selecionados (2016 at fevereiro) [em % a.a.]
Taxa bsica de
Pas Inflao** Juros reais
juros*
Brasil 14,3 10,4 3,5
Rssia 11,0 8,1 2,7
Indonsia 7,0 4,4 2,5
China 4,4 2,3 2,0
Mxico 3,8 2,9 0,8
ndia 6,8 5,9 0,8
Zona do Euro 0,1 -0,2 0,3
Reino Unido 0,5 0,3 0,2
Coria do Sul 1,5 1,3 0,2
Sua -0,8 -0,8 0,1
frica do Sul 6,8 7 -0,2
Japo -0,1 0,3 -0,4
EUA 0,5 1 -0,5
Canad 0,5 1,4 -0,9
Turquia 7,5 8,8 -1,2
*Em % ao ano. Dados de juros atualizados at fevereiro de 2016.
**Inflao acumulada em 12 meses. Para ndia referente a janeiro de 2016 e para os demais pases
referente a fevereiro de 2016.
Fonte: OECD; BCB; IBGE; Ita BBA.
Grfico 3. Retorno sobre Capita Prprio (ROE) das companhias abertas

(Petrobras, Eletrobrs e Vale) e SelicFonte: CEMEC
24,0%
22,0% 21,1%
20,0% 20,1%
20,0%
17,5%
18,0% 17,1%
19,1%
16,0%
13,5%
14,0% 15,2% 12,7%
15,3% 12,4%
12,0% 10,9%
10,1% 9,8%
10,0% 12,0% 11,7% 8,5% 8,2%
8,0%
6,0%
7,1%
4,0% 6,5%
2,0% 0,5%
2,8%
0,0%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Abertas SELIC - mdia no ano
Fonte: CEMEC/Elaborao CEMEC

4. Contas pblicas e o peso dos juros
A questo fiscal tomou uma dimenso extraordinria no debate econmico

brasileiro, especialmente por parte dos economistas ortodoxos. No debate
pblico tem prevalecido uma viso de economia domstica do problema fiscal.
O Estado no pode gastar mais do que arrecada tornou-se um mantra diversas
vezes repetido, quase que sugerindo que o dficit pblico brasileiro seja uma
realidade parte. No entanto, diferente do que apregoa o senso comum, a anlise
dos dados de algumas economias de pases em desenvolvimento, minimamente
comparveis com o Brasil, denota que o agravamento da situao das contas
pblicas uma realidade presente em diversos pases.
Considerando no mbito dos BRICS, por exemplo, destaca-se a ndia, que, no

perodo de 2011 a 2015 os resultados primrios e os nominais tm se mantidos
deficitrios, devendo alcanar dficit de 2,8% do PIB e 7,2% do PIB em 2015,
respectivamente. Em pases como Rssia e China, analogamente, o resultado
fiscal tambm apresentou deteriorao a partir de 2013. Na China, os resultados,
primrio e nominal em 2015, devem alcanar respectivamente o dficit de 1,4%
do PIB e de 1,9% do PIB e na Rssia, respectivamente dficit de 5% do PIB e 5,7%
do PIB. No caso da frica do Sul, o resultado primrio tem-se mantido prximo a
zero, com suave variao ao longo dos anos analisados, o mesmo ocorrendo em
relao ao resultado nominal, mantendo-se praticamente constante ao longo dos
anos, devendo alcanar dficit de 4,1% do PIB em 2015 (Grfico 4).No ano de 2015, o
resultado primrio alcanou dficit de 1,9% do PIB ante dficit de 0,6% em 2014,
os piores resultados da srie analisada, destacando-se que o governo federal
e de Estados e Distrito Federal registraram menor arrecadao em relao aos
anos anteriores, influenciada pelo efeito da contrao da atividade econmica.
Ademais, o aumento da j elevada taxa bsica de juros, que impacta no custo
de financiamento da dvida pblica, elevou sobremaneira as despesas com o
pagamento do servio.
Nos anos de 2014 e 2015 houve uma forte deteriorao das contas pblicas do
Brasil. O ajuste fiscal adotado no perodo foi baseado, sobretudo, nos cortes
das despesas e conteno dos gastos do setor pblico. Os investimentos pblicos
foram os mais afetados, intensificando a queda da demanda agregada e do
nvel da atividade econmica no pas. Tais fatores tambm foram influenciados
negativamente pela poltica monetria praticada, que restringiu o crdito e
desaqueceu o nvel de atividades (Grfico 5).
O custo da dvida com o pagamento de juros alcanou 8,5% do PIB em 2015,

comparativamente a 5,5% do PIB no ano anterior. Em nmeros absolutos, as
despesas com o pagamento de juros sobre a dvida pblica cresceram de R$
195,4 bilhes, em 2010, para 501,8 bilhes, em 2015. Nesses gastos incluem-se o
impacto da elevao da taxa de juros e tambm o custo das operaes de swaps
cambiais, que tambm foram representativas, especialmente nos dois ltimos
anos do perodo analisado (Grfico 6).

Grfico 4. Resultado primrio e nominal em pases selecionados
(2011 2015), em % do PIB
Rssia ndia
4 3,8 4
2,4
2 1,8 2
0,7 0,3
0 0
-0,9 -0,7 -1,2
-2 -2
-2,5 -2,8
-4 -4 -3,1 -3,1
-3,8
-6 -5,0 -6
-5,7
-8 -8 -7,4 -7,0 -7,2
-8,1 -7,6
-10 -10
-12 -12
2011 2012 2013 2014 2015* 2011 2012 2013 2014 2015*
China frica do Sul

4 4
2 1,8 1,2 2
0,5 0,1 0,1 0,1
0 0
0,2
-0,6 -1,1 -0,6 -1,2
-2 -1,4 -1,9 -2
-4 -4 -3,0 -3,2 -3,3
-4,1 -4,1
-6 -6
-8 -8
-10 -10
-12 -12
2011 2012 2013 2014 2015* 2011 2012 2013 2014 2015*
Supervit primrio como percentual do PIB Dficit nominal como percentual do PIB
Fonte:BCB (Brasil); OCDE e FMI (demais economias).

Nota: *previses do FMI.
Grfico 5. Brasil: resultado primrio, custo da dvida (juros)

e dficit nominal, em % do PIB
10,00% 8,5%
5,5% 5,3% 5,2% 5,7% 5,5%
4,9% 4,7%
5,00%
3,4% 2,7% 3,1%
2,0% 2,4% 1,7%
0,00%
- 0,6%
- 2,0% - 2,5% -1,9%
- 2,6% - 2,5% - 3,0%
- 5,00% - 3,3%
- 6,0%
- 10,00%
- 10,3%
- 15,00%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
% Supervit ns % Dficit nominal % Custo da d vida
Fonte: BCB.

Grfico 6. Brasil: despesas com juros (em R$ bilhes)
600
501,8
500
400
311,4
300
248,9
236,7
195,0 213,9
200 171,0
162,5 162,5
100
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Juros nominais (em R$ bilhes)
Fonte: BCB
Grfico 7. Carga de juros e dvida bruta do setor pblico

em pases selecionados (2015)
9 Brasil
8
5
Portugal Itlia Grcia
4
3 Espanha
EUA
2 Reino Unido
Polnia Frana
1 Alemanha Japo
Austrlia
Canad
0 Holanda
Sua
Coria do Sul
-1
0 50 100 150 200 250 300
Dvida Pblica Bruta (% do PIB)
*Dvida bruta: Para o Brasil, dado efetivo divulgado pelo BCB. Para os demais pases, projees FMI
divulgadas em outubro de 2015.** Encargos pagamento de juros: Para o Brasil, dado efetivo divulgado pelo
BCB. Para os demais pases, projees OECD divulgadas em novembro de 2015.
Fonte: BCB (Brasil); OCDE e FMI (demais economias).
As necessidades de financiamento no conceito nominal, que incluem o resultado

primrio e os juros nominais apropriados, alcanaram 10,3% do PIB em 2015,
ante 6% do PIB no ano anterior. Logo, a queda da arrecadao e a elevao das
despesas com pagamento de juros inviabilizaram o pretendido ajuste fiscal

e deterioraram ainda mais as contas pblicas. O atual nvel da Selic torna,
portanto, o ajuste fiscal ainda mais difcil de ser alcanado, pois, enquanto
a arrecadao tributria apresenta forte deteriorao, os gastos com juros
elevam ainda mais o custo da dvida do setor pblico.
Em uma comparao internacional, o Brasil o que mais paga juros sobre a sua
dvida, mesmo considerando pases com dvidas pblicas proporcionalmente
maiores, comparativamente ao PIB. O custo do financiamento da dvida em
relao ao PIB no Brasil (8,5%) em 2015, com uma dvida bruta de 66,2% do PIB,
foi muito elevada em relao s demais economias, chegando a ser, por exemplo,
duas vezes maior do que a de pases como Portugal (4,3%), Itlia e Grcia (4,2%);
oito vezes maior que Alemanha (1,1%), Holanda e Japo (1%), pases com dvida
pblicas bem maiores (Tabela 3 e Grfico 7)
Tabela 3. Carga de juros e dvida bruta do setor pblico em pases selecionados (2015)
Encargos pagamento Dvida bruta do governo

Pas
de juros (% PIB) geral (% PIB)
Brasil 8,5 66,2
Porugal 4,3 127,8
Itlia 4,2 133,1
Grcia 4,2 197,0
Espanha 2,9 98,6
EUA 2,8 104,9
Reino Unido 2,4 88,9
Frana 1,9 97,1
Polnia 1,5 51,1
Alemanha 1,1 70,7
Holanda 1,0 67,6
Japo 1,0 245,9
Austrlia 0,8 36,0
Canad 0,6 46,2
Sua 0,2 46,2
Coria do Sul 0,0 38,2
*Dvida bruta do governo geral: Para o Brasil, dado efetivo divulgado pelo BCB. Para os demais pases,
projees FMI divulgadas em outubro de 2015.** Encargos pagamento de juros: Para o Brasil, dado efetivo
divulgado pelo BCB. Para os demais pases, projees OECD divulgadas em novembro de 2015.
Fonte: BCB (Brasil); OCDE e FMI (demais economias).

No Brasil, a combinao das polticas fiscal e monetria restritivas foram fatores
que colaboraram para a corroso das contas pblicas no Pas. Embora tal situao
tambm tenha sido verificada em outras economias do globo, o fenmeno foi
agravado no Brasil devido a sua dependncia em relao taxa de juros, cujo resultado
se expressa pela elevao do custo de financiamento da dvida pblica no Pas.
5. Poltica cambial e contas externas
A despeito dos aspectos conjunturais adversos j apontados, alguns fatores se

apresentam como oportunidades no cenrio atual. O Real mais desvalorizado do
que em perodos anteriores benfico para o desenvolvimento no mdio e longo
prazos, uma vez que fortalece potencialmente a produo domstica e a exportaes
de manufaturados. No entanto, a recente volatilidade e revalorizao da moeda
brasileira tm gerado incertezas. preciso que fique claro para os investidores, tanto
na produo voltada para o mercado interno, que concorre com os importados, quanto
para exportao, qual o caminho a ser adotado na poltica cambial.
Alm disso, a tomada de deciso na rea produtiva tem um timing mais lento do
que no setor financeiro. Taxa de cmbio competitiva uma condio necessria,
porm insuficiente quando se tem um quadro de baixa expectativa de demanda, juros
elevados e polticas industriais instveis.
A poltica cambial brasileira tem sido historicamente de utilizar o Real valorizado

como instrumento de combate inflao. Desde a introduo do Plano Real, em
meados dos anos 1990, o Dlar barato incentiva as importaes, em detrimento
da produo local. Isso, no curto prazo, facilita o combate inflao, mas no
mdio e longo prazos significa transferir empregos para o exterior e levar o Pas
desindustrializao. Alm disso, o aumento das importaes e a atrofia das
exportaes deterioram as contas externas, como veremos adiante.
Depois de um longo perodo de apreciao, a taxa de cmbio nominal (R$/US$)

tem se desvalorizado nos ltimos anos, sobretudo a partir do segundo semestre
de 2011, e mais intensamente em 2015, com elevao da volatilidade. A taxa de
cmbio passou de nvel de R$ 2,60 no final de 2014 para taxas prximas de R$ 4,00
no final de 2015. Mais recentemente, o Real voltou a experimentar um movimento
de revalorizao (Grfico 8).
Embora ocorra uma desvalorizao nominal da taxa de cmbio, os ndices de

taxa de cmbio real, deflacionados pelo ndice de Preos ao Produtor Amplo
Disponibilidade Interna (IPA DI), denotam que, h vrios anos, o Real se mantm
valorizado comparativamente ao Dlar (US$) e a uma cesta das principais moedas.
Aps vrios anos de valorizao da taxa de cmbio real, a partir de 2010 verifica-
se uma tendencial desvalorizao. Em 2015, o Real registrou uma desvalorizao
mais intensa frente ao Dlar do que frente cesta das principais moedas mundiais
(Grfico 9).

Grfico 8. Evoluo mensal da taxa de cmbio (R$/US$)
4,50 4,04
3,97 3,98
4,00 3,65 3,67
3,50 3,18 3,39
3,00 2,45 2,66 2,88

2,33 2,97 2,43
2,50 2,05
2,01
1,95 1,82
2,00 1,47 1,89
1,78 1,60
1,50 1,59
1,00
Jan 2008
Abr 2008
Jul 2008
Out 2008
Jan 2009
Abr 2009
Jul 2009
Out 2009
Jan 2010
Abr 2010
Jul 2010
Out 2010
Jan 2011
Abr 2011
Jul 2011
Out 2011
Jan 2012
Abr 2012
Jul 2012
Out 2012
Jan 2013
Abr 2013
Jul 2013
Out 2013
Jan 2014
Abr 2014
Jul 2014
Out 2014
Jan 2015
Abr 2015
Jul 2015
Out 2015
Dez 2015
Jan 2016
Mar 2016
Taxa de Cambio - R$/US$ - Fim de perodo (Venda)
Fonte:BCB;IPEADATA/Elaborao: ACLacerda
Grfico 9. ndice de taxas de cmbio real (IPA-DI)
140,0
130,0 124,5
120,0
105,9 111,2
110,0 103,3
104,7
100,0 95,2 99,3

96,3 98,1 90,4
83,6 83,7 88,8
90,0 82,9 83,0 91,4
82,1 86,6 78,8 82,7
80,0 74,6 81,4 82,1 77,0 78,5
77,4 79,8 67,1
67,1 69
70,0
73,7
75,1 65,6 67,4 69,4
62,4 60,7
69,9 55,0 63,2
60,0 59,9 58,0
55,5 55,2
50,0 50,3
40,0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Taxa de cmbio efetivo* real Taxa de cmbio real - Dlar americano
*Cesta de moedas de 25 pases.** Dados referentes a dezembro . ***Base: junho/1994 a 20

Fonte: BCB; CGEE/ Elaborao: A CLacerda.
O fato de outras moedas tambm se depreciarem relativamente ao Dlar diminui

o impacto positivo que a desvalorizao do Real poderia significar para a melhora
da competitividade dos produtos brasileiros no mercado externo. Alm disso, o
mercado internacional encontra-se em fase de retrao, com a desacelerao do

crescimento chins, a estagnao europeia e outros, afetando negativamente no
apenas o volume transacionado, como os preos, em especial das commodities. Ou
seja, o impacto sobre a balana comercial no imediato, como veremos a seguir.
No caso especifico brasileiro, influenciam tambm as causas domsticas da

desvalorizao da moeda, tanto de ordem econmica, quanto poltica. O cmbio por
si s no representa a soluo para os nossos problemas de competitividade, mas,
sem uma moeda competitiva em padres internacionais, no possvel preservar
e avanar na (re) industrializao. esta a oportunidade que se apresenta para
a economia brasileira, mas isso no ser imediato, nem vir automaticamente.
preciso preservar a desvalorizao do Real comparativamente s moedas dos
pases com os quais competimos domestica e internacionalmente.
Tambm preciso levar em conta que o longo perodo de apreciao do Real

desarticulou cadeias produtivas locais, substitudas pelas importaes, assim
como diminuiu o espao de participao no mercado exterior. Reverter essa
tendncia no ser tarefa rpida, tampouco fcil, mas preciso perseverar no
ajuste e nas condies de competitividade da economia (juros mais baixos,
financiamento, desburocratizao, desoneraes etc.).
No curto prazo admite-se que um Real mais depreciado provoca elevao da

inflao, pelo encarecimento dos produtos importados, assim como uma maior
incerteza para a as decises de empresrios e consumidores. A volatilidade
cambial aumenta a incerteza, provocando adiamento de investimentos e outras
iniciativas. No mdio e longo prazos, no entanto, a desvalorizao da moeda
ampliar a competitividade da produo brasileira, significando mais emprego
e renda.
A desvalorizao do Real amplia a competitividade da produo brasileira,

frente aos produtos importados no mercado domstico e nas exportaes, o que
nem sempre imediato, por vrios fatores. Primeiro, porque, como j apontado,
as decises no mbito da produo tem um timing bem diferente do setor
financeiro; segundo porque muitos elos das cadeias produtivas foram desativados
no longo perodo de valorizao da moeda, provocando um longo processo
de desindustrializao em curso e, terceiro, o mercado exportador encontra-
se retrado com a desacelerao da China e de outros pases, e a competio
ferrenha. Outras moedas tambm tm se desvalorizado e a recuperao ou
ampliao de market share no tarefa fcil.
Internamente, h questes importantes:
a) preciso ficar claro para os decisores que a desvalorizao para valer,

ou seja, que o BC no cair na tentao de voltar a utilizar a poltica
cambial como instrumento de controle de inflao no curto prazo e
revalorize o Real;

b) ao mesmo tempo importante buscar diminuir a volatilidade do
Real, ou seja, reduzir as oscilaes exageradas da moeda, porque isso
dificulta o clculo econmico e as decises de investimento produtivo;
c) combinar o estmulo cambial com outros fatores relevantes, como acesso

ao financiamento a taxas compatveis com a rentabilidade esperada na
atividade produtiva, desonerao dos investimentos e exportao etc.
A economia brasileira precisa promover a reindustrializao como fator

de desenvolvimento. No se trata de incentiv-la em detrimento dos demais
macrossetores, o complexo agromineral e os servios, mas de intensificar a
integrao entre os trs, aproveitando e agregando sinergias.
No acumulado de 2015, o saldo da balana comercial atingiu um supervit de US$

19,7 bilhes. O cenrio recessivo e a desvalorizao cambial foram determinantes
para esse resultado. Porm, tanto as exportaes quanto as importaes
apresentaram um valor total abaixo dos registrados nos anos anteriores. A
melhora no saldo comercial tem contribudo para um ajuste no dficit em conta
corrente. Para alm do ajuste, em grande parte conjuntural das contas externas,
primordial promover as condies para o ajuste estrutural, ou seja, que se sustente
em um cenrio de crescimento econmico, o que, inevitavelmente, demandar
crescimento das importaes de mquinas, equipamentos e matrias-primas.
O ajuste das contas externas brasileiras se mostra como um dos poucos

indicadores positivos da economia. Raras vezes na histria econmica mundial
observou-se uma reverso to rpida e significativa como a que ocorre no balano
de pagamentos brasileiro. Depois de um contnuo crescimento at 2014, o dficit
em transaes correntes, que basicamente inclui os resultados da balana
comercial e de servios e rendas, ora apresenta forte reverso.
Em 2015 o dficit foi de US$ 58,9 bilhes, depois de ter atingido o pico de US$ 104
bilhes, em 2014. Se considerarmos o resultado acumulado nos dois primeiros
meses de 2016, os resultados so ainda mais expressivos, de US$ 19,3 bi no ano
passado para US$ 6,7 neste ano. O prognstico que este ano o dficit deva ser
reduzido a cerca de US$ 20 bilhes, podendo atingir o equilbrio em 2017.
Dois fatores principais tm sido responsveis pelo ajuste externo. O primeiro

a recesso econmica; o segundo a desvalorizao do Real. A queda do Produto
Interno Bruto (PIB), de 3,8% em 2015 e que pode aprofundar-se no ano em
curso, tem implicado uma queda no nvel de importaes. A desvalorizao do
Real que produz efeitos na balana comercial, encarecendo e desestimulando as
importaes e, por outro lado, incentivando as exportaes, tambm tem impactos
sobre a balana de servios e rendas, com a diminuio do dficit em viagens
internacionais, decorrente da queda dos gastos de brasileiros no exterior, assim
como o aumento das receitas com turismo de estrangeiros no Brasil.

Sob o ponto de vista do financiamento do dficit, os investimentos diretos no
Pas, que representam as inverses realizadas por empresas em novos projetos
ou aquisio de empresas existentes, atingiram US$ 75 bilhes em 2015. Nos dois
primeiros meses de 2016 atingiram US$ 11,4 bilhes, com um acrscimo de 28%
relativamente ao mesmo perodo do ano passado, o que denota continua confiana
no futuro da nossa economia. O que, por outro lado, mostra que mesmo diante de
condies adversas tem-se conseguido financiar com folga o dficit em transaes
correntes.
Considerando-se ainda indicadores mais gerais contamos com um nvel

confortvel de reservas da ordem de US$ 370 bilhes, aspecto bem diferente do
observado em crises anteriores, enquanto a dvida externa total relativamente
estvel, US$ 331 bilhes.
No entanto, a despeito dos aspectos positivos elencados, sob o ponto de vista

estrutural fundamental solidificar a posio do balano de pagamento brasileiro,
algo que no est desvinculado do modelo de desenvolvimento. Tambm
importante torn-lo mais independente da conjuntura. preciso garantir
condies para a melhoria do desempenho exportador, no s quantitativa, como
qualitativamente.
A queda dos preos das commodities exportveis pelo Brasil jogou luz sobre o
problema da excessiva dependncia da exportao destes produtos. Depois de um
longo perodo de crescimento e de preos elevados, as commodities exportveis
pelo Brasil experimentam, desde o final de 2014, uma expressiva queda. A m
experincia vivenciada pelo Brasil e outros pases que se tornaram excessivamente
dependentes da produo e exportao de produtos bsicos, denota a importncia
da diversificao e aprimoramento da produo.
Poucos pases podem contar com a diversidade brasileira, sendo competitivo

no complexo agropecurio-mineral, em segmentos da indstria e de servios
especializados. Da a importncia de manter nossas vantagens competitivas e
criar outras. A nossa experincia passada recente j demonstrou que os efeitos da
doena holandesa e a elevada taxa de juros valorizaram artificialmente o Real e
inviabilizaram a produo e exportao industrial.
O ajuste cambial em curso com a desvalorizao cambial traz seus impactos no

balano de pagamentos, como demonstrado. importante no cair no caminho
fcil da revalorizao do Real visando obter resultados rpidos, porm fugazes no
controle da inflao. Temos que, por outro lado, criar as condies para reduzir
o custo do capital, do crdito e do financiamento para propiciar condies mais
isonmicas ao produtor local e fomentar a reindustrializao.

6. Concluso
Preservar e avanar nos progressos havidos no desenvolvimento brasileiro

implica adotar polticas macroeconmicas favorveis ao crescimento da
economia, estabilidade e elevao do investimento.
No tocante questo fiscal, o debate acerca do propalado ajuste tem restringido

a discusso mais ampla do conjunto das alternativas de poltica macroeconmica.
Sob o ponto de vista mais geral, no entanto, dois principais aspectos merecem
destaque na questo: primeiro, a elevao brutal da taxa bsica de juros, que
praticamente dobrou desde 2012, inviabilizou o ajuste; segundo, todo o resultado
fiscal primrio oriundo de cortes de gastos e/ou elevao de tributos ser
consumido pelo custo de financiamento da dvida pblica.
A inconsistncia do conjunto de medidas adotadas tem feito com que grande

parte do esforo realizado tenha se perdido. A questo principal que o ajuste por
si s reduz a demanda efetiva, pela retrao de investimentos pblicos, e pelo seu
fator de induo aos investimentos privados (efeito multiplicador). Alm disso, a
elevao das taxas bsicas de juros tem efeitos perversos do ponto de vista fiscal:
encarece o crdito, travando a atividade econmica e gerando a consequente queda
na arrecadao.
Portanto, diante do quadro adverso, a receita tributria cai por dois efeitos
combinados, reduz o faturamento e a rentabilidade empresarial e faz aumentar
a inadimplncia no recolhimento de impostos. Ademais, juros mais elevados
encarecem a rolagem da dvida pblica, geram impactos negativos no dficit
nominal e aumentam a relao endividamento/PIB, sabidamente um ponto
frgil pela visibilidade que tem.
preciso avanar nas alternativas de poltica macroeconmica e sair da

armadilha em que estamos presos h uma dcada e meia. O chamado trip da
poltica econmica carece de aperfeioamento. Ou o mundo est errado e s ns
estamos certos, ou, o mais provvel, o contrrio. Sendo mais especfico: porque
somos o nico pais, entre todos os desenvolvidos e em desenvolvimento, a elevar
taxas de juros na crise?
Porque nossa inflao elevada diro prontamente alguns. Mas uma observao
sobre a inflao corrente em pases como Rssia, frica do Sul, ndia e mesmo o
Mxico no confirma a hiptese, j que esses pases mostram um nvel parecido
ao nosso. Outros, de pronto, argumentaro que temos de cumprir o regime de
metas de inflao.

Isso, mesmo sendo sabido que as causas da inflao corrente derivam de efeitos
pontuais e sem relao direta com a demanda, como a desvalorizao do Real e a
correo de preos defasados, basicamente tarifas e preos pblicos.
Argumentos e razes parte, o fato que as escolhas de polticas econmicas

no so neutras e representam transferncias significativas de rendas entre
setores e classes de renda. S em 2015 cerca de R$ 500 bilhes, equivalentes a 9%
do PIB, foram pagos a credores de nossa dvida pblica. Propostas de alternativas
no faltam.
A questo no s de poltica econmica, mas de economia poltica. Implica

em alterar a correlao das foras que suportam as escolhas vigentes h
dcadas. O Brasil s vai reencontrar o caminho do desenvolvimento, diante
de um cenrio internacional adverso, se tiver a coragem e determinao nas
mudanas necessrias. Isso tambm implica para alguns abrir mo de privilgios
e vantagens incompatveis com a realidade ftica, como a insustentvel taxa de
juros pagas pelos ttulos pblicos brasileiros, que provocam a penria das contas
pblicas, mas transferem parcela substantiva de recursos para os mais ricos.
Vale lembrar que historicamente os grandes saltos na nossa economia ocorreram

como respostas s crises. Na dcada de 1930 demos incio industrializao,
dada a debacle do caf. Na dcada de 1980, o desafio foi responder elevao
dos preos do petrleo e dos juros no mercado internacional; nos anos 1990,
abertura comercial e financeira em tempos de globalizao, necessidade de
modernizar o Estado e estabilizao dos preos.
Experincia, portanto, no nos falta. A questo que estamos diante de novos

desafios, complexos, mas no insolveis. Se no h alternativas indolores e fceis,
por outro lado, no h porque ficar refm de paradigmas que j se mostraram
insuficientes para fazer frente ao novo.
Da a importncia de um Projeto Nacional de Desenvolvimento que contemple

polticas de Estado. A estrutura da economia brasileira no pode abrir mo da
reindustrializao como fator de desenvolvimento. No se trata de incentiv-la
em detrimento dos demais macrossetores, o complexo agromineral e os servios,
mas de intensificar a integrao entre os trs, aproveitando e agregando sinergias.

Bibliografia
BANCO CENTRAL DO BRASIL (BCB). Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br >.

Acesso em: ago. 2015.
BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL (BNDES).

Perspectivas do investimento 2015-2018 e panoramas setoriais. 2014.
Disponvel em: <https://web.bndes.gov.br/bib/jspui/handle/1408/2842>
BRASIL. MINISTRIO DA FAZENDA (MF). Disponvel em: <http://www.fazenda.

gov.br>. Acesso em: ago. 2015.
BRASIL. MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDSTRIA E COMRCIO

EXTERIOR (MDIC). Comrcio exterior. Disponvel em: <http://www.mdic.gov.br//
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CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA (CNI). Indicadores industriais.

Disponvel em: <http://www.portaldaindustria.com.br/cni/publicacoes-e-
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Acesso em: ago. 2015.
FEDERAO DAS INDSTRIAS DO ESTADO DE SO PAULO (FIESP). Raio X

do Comrcio Exterior Brasileiro. Disponvel em: <http://www.fiesp.com.br/
indices-pesquisas-e-publicacoes/raio-x-do-comercio-exterior-brasileiro-2012/>.
Acesso em: fev. 2015
FURTADO, C. Brasil: a construo interrompida. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992.
IPEADATA. Disponvel em: <http://www.ipeadata.gov.br/> . Acesso em: ago. 2015.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Disponvel em:

<http:// www.ibge.gov.br>. Acesso em: ago. 2015.
LACERDA, A. C.; CAMPEDELLI, A. L. Uma crtica ps-keynesiana ao Regime de

Metas de Inflao (RMI) no Brasil. Pesquisa & Debate. So Paulo, v. 25, n. 2 (46), p.
1-22, 2014.
LACERDA, A. C. & LOURES, R. R. (2014). Para evitar o risco de desindustrializao.

In: Indstria e Desenvolvimento Produtivo no Brasil. Rio de Janeiro, IBRE/FGVRJ
ORGANIZAO PARA COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO (OCDE).

Base de dados. Disponvel em: <http://stats.oecd.org>. Acesso em: ago. 2015.

Captulo 6
113

Hierarquia das moedas e fluxos de
capitais para pases perifricos:
a vulnerabilidade dessa equao
considerando o perodo ps 2008
Vanessa Petrelli Corra e Vanessa de Paula Pereira
Resumo
Num momento em que o Brasil, aps um perodo de crescimento, voltou a

apresentar uma importante trajetria de desacelerao, a discusso acerca do
perfil do modelo de crescimento do pas volta a estar no centro da discusso e as
ideias liberais, criticando a interveno do Estado, voltam a dominar o cenrio.
O objetivo do presente texto o de destacar uma no transformao importante
do modelo de crescimento que vigorou entre 2003 e 2014 no Pas: a relativa s
mudanas que no foram enfrentadas no mbito das finanas, na medida em
que se manteve a lgica de oferecimento de uma lucratividade exacerbada aos
aplicadores domsticos e internacionais, magnificando a atrao de capitais
especulativos ao pas, em perodos de forte liquidez internacional. Pretende-se
destacar a vulnerabilidade dessa situao, tema que nos remete ao debate das
finanas desreguladas e a partir de questes j levantadas na dcada de 1980
por Coutinho e Belluzzo.
A inspirao do trabalho
Num momento em que o Brasil, aps um perodo de crescimento, voltou a

apresentar uma importante trajetria de desacelerao, a discusso acerca do
perfil do modelo de crescimento do Pas volta a estar no centro da discusso e as
ideias liberais, criticando a interveno do Estado, voltam a dominar o cenrio.
O intuito de nossa discusso no presente texto no detalhar as caractersticas
do modelo de crescimento do Pas e que permitiram um processo importante de
distribuio de renda, que ameaa se perder medida que se aprofunda a recesso.
O objetivo destacar uma no transformao importante, a relativa s mudanas

necessrias que no foram enfrentadas pelo governo brasileiro ao manter a lgica
de oferecimento de uma lucratividade exacerbada aos aplicadores domsticos
e internacionais, magnificando a atrao de capitais especulativos ao Pas, em
perodos de forte liquidez internacional.
O objetivo destacar a vulnerabilidade dessa situao que est relacionada ao

fato de que parte importante dos fluxos de recursos dirigidos aos pases perifricos
busca a manuteno de uma posio de alta flexibilidade, no sentido de que esses
Hierarquia das moedas e fluxos de capitais para pases perifricos: 115

a vulnerabilidade dessa equao considerando o perodo ps 2008
fluxos podem reverter de acordo com os humores do mercado. A perspectiva
a de que essa dinmica de atrao exacerbada de recursos permanece, mesmo
quando houve um perodo de importante crescimento de pases perifricos entre
2002 e 2008, quando as necessidades de capitais para o fechamento do Balano
de Pagamentos eram substancialmente menores. Permanece tambm, depois
de 2009, quando ocorre uma expressiva retomada de recursos. No entanto, na
medida em que o crescimento mundial no recupera a dinmica anterior e que a
poltica monetria norte-americana pode mudar de direo, o volume excessivo
de passivos reversveis passa a mostrar seu perigo.
Para ressaltar o direcionamento crescente dos fluxos de recursos que tm um

potencial grande de reverso, pretende-se observar a trajetria dos recursos
dirigidos aos pases perifricos, especialmente ao longo dos anos 2000,
relacionando-a dinmica da liquidez internacional e indicando que a
mesma est tambm ligada a fatores conjunturais. O intuito no o de efetuar
um estudo exclusivo para o Brasil, mas sim o de examinar a dinmica geral
dos fluxos, justamente para mostrar que ela segue uma lgica menos ligada
dinmica particular de cada pas, sendo mais geral.
Ainda assim, quando analisamos os fluxos dirigidos para a Amrica do Sul, em

grande parte estaremos verificando a dinmica brasileira tambm, uma vez que
o conjunto dos fluxos da regio dominado pelo comportamento dos recursos
dirigidos ao Pas.
Ao verificar a forte relao entre os fluxos financeiros, como os de investimentos

em carteira e os ciclos de liquidez, pretendemos destacar o fato de que os pases
que experimentam uma expanso exacerbada do ingresso de fluxos de capitais,
com alto potencial de reverso, se colocam em uma posio de vulnerabilidade. O
nosso destaque, ademais, vai para o fato de que esta situao de excesso de captao
de recursos, especialmente investimentos em carteira, no est relacionada falta
de poupana, nem muito menos a excessos de gastos pblicos e sim oferta de
expressivos diferenciais de juros em situao de ampla abertura financeira.
A escolha desse tema para o presente livro encontra uma dupla determinao.
De um lado, por ser uma discusso essencial para entender o momento atual do
Brasil, em que o debate da busca da credibilidade domina o iderio econmico
nacional e se indica a necessidade de um ajuste fiscal para uma eventual retomada
de crescimento, criticando-se fortemente os gastos pblicos. De outro lado, por
ser um tema que nos remete aos estudos da dcada de 1980, que elucidaram as
consequncias do avano exacerbado da internacionalizao financeira.
No caso do Brasil, um grupo de economistas, tanto da UFRJ, quanto da

Unicamp, efetuaram estudos seminais sobre esta temtica, articulando as
abordagens tericas de Marx, Keynes, Kalecki e Schumpeter, destacando

o carter especulativo da riqueza e analisando como o avano das finanas
internacionais, cada vez mais flexveis, impactava na vulnerabilidade financeira
de pases perifricos que no tm moeda forte, como os da Amrica Latina.
Maria da Conceio Tavares, Luiz Gonzaga Belluzzo e Luciano Coutinho puxaram

e conceituaram vrios desses debates j na dcada de 1980. Para os propsitos de
nossa discusso, chamamos a ateno para o trabalho de Coutinho e Belluzzo (1983),
que retomou a organizao da economia mundial no ps-guerra e at o incio dos
anos 1980, para destacar o avano das finanas desreguladas. O interessante a
observar o contedo terico-emprico do trabalho, pois ele apresentava uma
importante reflexo sobre as mudanas que ocorriam no capitalismo poca,
ao mesmo tempo em que essas mudanas estavam se processando. O debate
central do texto refere-se ento explicitao das consequncias da expanso das
finanas desreguladas em nvel internacional, gerando mudanas importantes
nas dinmicas das determinaes de juros e cmbio, especialmente de pases
perifricos. Essa discusso ser a base da anlise que desenvolveremos ao longo
do presente texto.
1. Introduo
Desde a dcada de 1990 a economia global tem passado por mudanas

importantes, associadas a dois movimentos interdependentes: (i) mudanas dos
regimes monetrios e financeiros e (ii) mudanas na dinmica produtiva mundial,
envolvendo uma nova geografia da produo.
As modificaes monetrias e financeiras esto relacionadas ao aprofundamento

do processo de securitizao de dvidas e do crescimento das operaes com
derivativos, sendo que os mesmos se articularam liberalizao dos mercados
que avanou na dcada de 1990. O forte crescimento dos fluxos financeiros e,
especialmente, dos especulativos esto ligados a este movimento, no qual cresceu
o financiamento, via ttulos de dvida direta, e a partir de novas engenharias
financeiras, abarcando o avano do shadow banking system e as operaes de
securitizao de recebveis, que esto na base da crise de subprime.
importante destacar que, em nvel dos pases perifricos, que no tm moeda

forte, este novo desenho possibilita uma forte volatilidade dos fluxos dirigidos
aos mesmos, especialmente dos investimentos em carteira e de moedas e depsitos,
provocando instabilidade econmica com impactos sobre juros e cmbio.
Paralelamente, estes movimentos influenciaram o formato das operaes dos

grandes oligoplios, promovendo mudanas na estrutura da oferta e demanda
da produo mundial. De fato, por conta dos ganhos crescentes com operaes
financeiras altamente flexveis, os blocos de capitais passaram a demandar
retornos mais altos para as suas decises de investimento. Como resultado,

grandes corporaes buscaram novos espaos de acumulao, consolidando
um novo sistema internacional de produo organizado em networks. Emergiu
uma nova geografia da produo, em que corporaes dos Estados Unidos e da
Europa se dirigiram especialmente para a periferia asitica, mas tambm
para a Amrica Latina e a Europa oriental, buscando custos mais baixos e
ganhos adicionais. Este processo de desintegrao vertical e internacional
tem permitido a manuteno de altos mark-ups e de elevados lucros e valor
acionrio, bem como provocou um forte movimento internacional dos
investimentos diretos. Ou seja, novas unidades industriais foram deslocadas do
centro para as periferias num processo de outsourcing global.
De forma articulada a estes dois processos, observou-se uma mudana do perfil

do comrcio mundial e a articulao da China a todo este processo um dos
grandes marcos da mudana da dinmica mundial. No contexto do movimento
das grandes corporaes, a China abriu-se para os investimentos estrangeiros,
produzindo condies a estas corporaes para que pudessem auferir o diferencial
de rentabilidade demandado pelas mesmas. Paralelamente, o movimento interno
foi o de assegurar a transferncia de tecnologia para que as empresas chinesas se
fortalecessem, requerendo-se o estabelecimento de joint ventures. De outra parte,
a institucionalidade domstica, via fraca proteo da propriedade intelectual,
permitiu que os produtores da China imitassem a tecnologia estrangeira.
A rpida industrializao chinesa e o avano de sua urbanizao levaram o

Pas a demandar uma importante frao da produo mundial de commodities,
enquanto passou tambm a ser uma forte ofertadora de produtos manufaturados.
Especialmente a partir dos anos 2000, o crescimento da demanda mundial
pressionou para cima os preos das commodities; e outro fato contribuiu para o
mesmo movimento: a elevao dos recursos dirigidos aos mercados futuros de
commodities, por conta da alta liquidez que se observa aps 2003.
No que se refere aos pases centrais, no incio dos anos 2000, tanto os Estados
Unidos quanto a Europa passaram por uma fase de crescimento contnuo, que
teve forte articulao com a expanso do crdito s famlias e construo civil,
operando de forma articulada com mecanismos de securitizao de recebveis.
Este processo perdurou at, basicamente, o ano de 2007, em que se explicitaram
os primeiros indcios da crise de subprime, que se aprofundou em 2008.
Ou seja, o perodo que vai do incio dos anos 2000 e at 2008 de crescimento
da economia mundial, de grande liquidez e de aumento do quantum de comrcio.
Quanto aos pases da Amrica do Sul, dentre eles o Brasil, entre 2000 e 2002
ainda se assistem crises vinculadas ao movimento de liberalizao produtiva e
financeira vivenciado na dcada de 1990, mas depois de 2003 e at 2007, eles se
integram ao processo de crescimento.

No caso da Amrica Latina, preciso notar que esta nova dinmica impactou
estes pases de forma diferenciada. Mesmo assim, deve-se considerar que
o aumento do preo das commodities atingiu positivamente a maioria das
economias da regio, importantes fornecedoras desses produtos. De outra parte,
outra caracterstica comum foi a de que os pases no implantaram, efetivamente,
mudanas mais profundas em sua estrutura produtiva. A facilidade das
condies internacionais levou manuteno de uma integrao internacional
subordinada e, mesmo o Brasil, teve avanos limitados quanto reconfigurao
de sua estrutura industrial. Esta foi uma no transformao importante dos
padres de crescimento implantados na regio. Ademais, se agrega tambm
outra no transformao adicional: referente manuteno da forte abertura
financeira e articulada, para muitos dos pases, a um forte diferencial de juros
em comparao aos apresentados para os pases centrais. Ou seja, no houve uma
ruptura mais profunda com os canais especulativos dos capitais internacionais,
que instabilizam os mercados financeiros de pases que no tm moeda forte como
os da Amrica Latina. Ademais, no caso do Brasil, manteve-se a adoo do sistema
de metas de inflao, somado ao regime de cmbio flexvel, que se articulavam j
citada abertura.
De qualquer forma, mesmo com essas chamadas no transformaes os pases

da regio apresentaram um importante crescimento. O Brasil, em particular, foi
tambm puxado pelo crescimento da demanda interna resultante da expanso do
investimento e do consumo induzido pelo prprio crescimento da renda, como
tambm pela influncia das polticas distributivas e de crdito implantadas
pelo governo.
No entanto, aps a ecloso da crise de subprime em 2008 e de sua reverberao

sobre a Europa, observamos novas mudanas nos mercados globais. Na verdade,
a dinmica dos mercados monetrios e financeiros e a lgica das grandes
corporaes no mudaram, mas o novo cenrio apresenta caractersticas
distintas na medida em que: (i) a recuperao ps-crise se apresentou de forma
lenta, especialmente por conta das polticas recessivas aplicadas na Europa; (ii)
o quantum do comrcio mundial desacelerou em comparao com o perodo
anterior; (iii) o preo das commodities reduziu sua expanso e recentemente
tem-se observado uma queda importante do preo do petrleo e do ao. Mesmo
considerando essas novas caractersticas, aps uma reverso inicial, houve uma
enxurrada de recursos financeiros dirigidos aos pases perifricos depois da
queda da taxa de juros norte americana.
Nesse contexto, os pases perifricos, dentre eles os da Amrica do Sul, foram

afetados pela nova dinmica que se instaurou e o ponto que pretendemos
levantar nesse trabalho o de que a lgica e movimento dos capitais volteis
dirigidos aos pases perifricos os instabiliza e os deixa vulnerveis a uma
brusca reverso de recursos, quanto maior for o peso dos mesmos no balano
de pagamentos (fluxo) e nos passivos externos (estoque).

A considerao a de que, mesmo quando os pases perifricos apresentam
crescimento econmico essa vulnerabilidade se mantm latente. Especialmente
se no so efetuadas mudanas que mexam com o elevado diferencial de juros
(especulativo) entre os ttulos domsticos e internacionais e se no se efetivam
mudanas duradouras, na direo de proteo contra a entrada excessiva de
capitais nos momentos de liquidez e de controles de sada. Se essa no transformao
vem junto com uma no transformao da estrutura produtiva, que leve a outra
forma de insero do pas no comrcio internacional (menos dependente de
commodities e de manufaturados ligados a recursos naturais), mantm-se a forte
dependncia do crescimento do pas com a dinmica internacional. Ademais, o
pas perifrico em questo se subordina lgica especulativa dos capitais que
exigem continuamente a manuteno da forte flexibilidade e se insurgem aos
movimentos de controle dos fluxos e de eventuais quedas mais profundas nos
ganhos especulativos.
Assim, para desenvolver o aspecto relativo questo da vulnerabilidade externa

dos pases perifricos, ligada ao crescimento explosivo das finanas internacionais
e ao perfil das mesmas, na primeira parte do trabalho retomamos o debate dos
elementos que levaram expanso dos fluxos financeiros aps a dcada de 1960 e
chegando s inovaes financeiras dos anos 1980 e 1990, que avanam no processo
de securitizao e dos mercados de derivativos. nessa parte, que retomamos
o que chamamos de inspirao do trabalho, mostrando os caminhos dessa
expanso e o crescimento da riqueza financeira e fictcia. Na parte 2 indicamos,
brevemente, o conceito de vulnerabilidade financeira que estamos tratando e a
partir da, indicamos a relao entre o direcionamento de recursos aos pases
perifricos com a dinmica da liquidez internacional e da poltica monetria
norte-americana. Um dos pontos dessa discusso o de mostrar a lgica de alguns
indicadores de mercado que afetam os fluxos financeiros. Pretende-se, com isso,
destacar que os mesmos so fortemente afetados por fatores conjunturais. Isto
posto, na parte 3 apresentamos a anlise da dinmica dos capitais dirigidos aos
pases perifricos aps os anos 1990, enfatizando a periodicidade ps anos 2000
e mais especificamente ps 2008. Conforme observado, o intuito o de mostrar o
movimento crescente dos fluxos que apresentam grande facilidade de reverso.
2. Expanso de fluxos financeiros, internacionalizao e subordinao

dos pases perifricos dinmica especulativa dos capitais
2.1. Inovaes financeiras das dcadas de 1960 e 1970 e a explicitao

carter financeiro da instabilidade do cmbio
No mbito de uma dinmica internacionalizada, ditada pelas multinacionais

e sob a hegemonia do capitalismo norte-americano inaugurada, a partir
de Bretton Woods, uma nova ordem monetria internacional com o intuito
de determinar um padro monetrio estvel, via institucionalizao do
padro dlar-ouro e de ordenar as relaes internacionais via instituies

reguladoras como o GATT, para controlar o mercado de bens; o FMI, para
resolver os desequilbrios dos balanos de pagamentos; e o BIRD, para
financiar infraestrutura e a superao do subdesenvolvimento.
A manuteno da paridade entre o dlar e as demais moedas, adotada a partir

da, faz com que o dinheiro norte-americano sirva como moeda de interveno
e o valor das vrias moedas nacionais se traduza no seu valor, solidificando,
portanto, a hegemonia do dlar e consigo a dos Estados Unidos, pas que no
imediato ps-guerra detm as reservas em ouro. Esta regulamentao mantm a
lgica da definio de uma estrutura financeira coberta que veio como resultado
da crise da dcada de 1930 e que segmentava claramente as operaes bancrias,
limitando o avano dos bancos em posies especulativas.
Alm deste ordenamento institucional, regulador do capitalismo

internacional, verifica-se tambm, no imediato ps-guerra, uma grande
expanso econmica. Esta expanso est relacionada, por seu turno,
possibilidade de dinamizao da velha estrutura econmica do pr-guerra
(Coutinho e Belluzzo, 1983) devido a vrios fatores, dentre os quais podemos
citar: (i) a conteno relativa do consumo de bens durveis, que permite um
crescimento sustentado de sua velha demanda at o final da dcada de 1950;
(ii) a manuteno de um elevado nvel de despesas militares e (iii) a abertura
de caminho, atravs da economia de guerra, para o desenvolvimento de novos
setores, em especial no ramo eletroeletrnico.
Conforme mostram os prprios elementos que impulsionam o crescimento,

a referida expanso do ps-segunda guerra deve ser entendida como
derivada, ainda, da onda de difuso tecnolgica advinda da segunda revoluo
industrial, nos setores lderes da expanso (bens durveis e indstria pesada)
em todas as economias capitalistas avanadas. A tecnologia dominante nestes
setores, centrada em plantas de grande porte que operam com um capital fixo
extremamente indivisvel exige a centralizao de grandes volumes financeiros
e est ligada ao aparecimento de empresas que so essencialmente sociedades
annimas (as chamadas grandes corporaes), que internacionalizam este padro
de crescimento. Nestes termos, o movimento crescente de internacionalizao
verificado desde o fim dos anos 1940, que leva ao aparecimento de uma nova
fronteira de acumulao, um determinante fundamental para o posterior
crescimento, por permitir que no ps-guerra os grandes oligoplios americanos
ocupem novas reas de mercado, nas economias avanadas e nas perifricas,
ampliando as fronteiras de crescimento da estrutura capitalista existente no
perodo anterior.
Resultado desta dinmica internacionalizada e das condies econmicas

favorveis do imediato ps-guerra apresenta-se um perodo de grande
prosperidade a nvel mundial. A transnacionalizao das empresas norte-
americanas, bem como a consequente reao das demais potncias, trouxe

consigo a solidificao desta dinmica. Os Estados Unidos, enquanto potncia
dominante, detentora das reservas internacionais e capaz de oferecer grandes
massas de recursos (de longo prazo) para a reestruturao dos demais pases,
asseguram a dinamizao do conjunto das economias avanadas, abrindo espaos
para a penetrao de suas empresas na Europa e criando brechas em seu mercado
interno para a penetrao de produtos alemes e japoneses. Nestes pases,
por seu turno, o elemento chave para manter o ritmo de crescimento estava,
poca, assentado nos seus setores exportadores que, graas ao movimento
descrito acima, tiveram a possibilidade de reagir expanso norte-americana
via crescimento das suas grandes empresas43. Estas avanam num movimento
de internacionalizao, desenvolvendo estruturas oligoplicas similares s
americanas, mas com bases tecnolgicas e financeiras mais avanadas.
Embora este seja um perodo de grande prosperidade, as despesas militares

advindas do esforo de guerra empreendido na Coria, a necessidade de se
manterem tropas em diversas partes do mundo, os investimentos diretos das
empresas americanas no exterior (levando a fortes sadas de capitais de longo
prazo44 e perda de competitividade da indstria manufatureira americana
face reorganizao da economia europeia e japonesa) problematizaram
crescentemente o balano de pagamentos norte-americano.
A sada encontrada o controle dos fluxos de capital. Durante a dcada de 1960

so adotadas medidas para conter o fluxo de dlares dos Estados Unidos para o
exterior45. O subsistema afiliado das multinacionais americanas - considerado
no-residente - v-se atingido diretamente por estas medidas, sendo impedido de
tomar crdito em seu pas de origem. Dado que as restries acima descritas referem-
se apenas aos crditos concedidos a partir dos Estados Unidos e que as dependncias
externas dos bancos norte-americanos esto fora do referido limite, as filiais ampliam
o crdito para as empresas e intensificam seu movimento de internacionalizao.
O intrnseco relacionamento entre o dficit do balano de pagamentos dos

Estados Unidos, a expanso dos investimentos diretos internacionais efetuados
pelas corporaes americanas, o dinamismo exportador das potncias econmicas
emergentes e o uso do dlar como moeda internacional levam a uma contnua
oferta desta moeda fora dos Estados Unidos, constituindo um importante
elemento para a formao de um mercado financeiro mundial - o Euromercado.
Paralelamente, a condio necessria para a consolidao do referido mercado,
43 No que concerne Europa houve um grande esforo de integrao, sendo firmados vrios acordos, dentre
os quais a criao da Organizao para a Cooperao Econmica Europeia (OCEE) em 1948, o estabelecimento
da Unio Europeia de Pagamentos no incio da dcada de 50, a criao da Comunidade Econmica Europeia
em 1957, o Acordo Monetrio Europeu em 1958, a transformao da OCEE em Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento da Europa (OCDE), sendo que os Estados Unidos, o Canad e posteriormente o Japo,
passaram a fazer parte da mesma.
44 Em especial para a Europa, sendo que estes investimentos eram financiados com recursos provenientes das
matrizes, at meados da dcada de 60, depois por reinvestimentos dos lucros e emprstimos.
45 A regulamentao do IET (imposto de equalizao dos juros), o Programa Voluntrio de Restrio de crdito
ao estrangeiro.

do lado da demanda, est assegurada pela expanso das economias desenvolvidas
no perodo considerado, haja vista a procura persistente de crdito advinda das
corporaes destes pases.
J nos primeiros anos de funcionamento do Euromercado, cresce a demanda das

corporaes multinacionais por novos servios bancrios que estimulam os bancos
a oferecerem outras modalidades, alm das atividades tradicionais, e, com isto,
ocorrerem mudanas na atuao dos mesmos. Como se v, o carter particular do
Euromercado estimula os bancos partcipes a atuarem em novas frentes, sendo
criadas, desde os primeiros anos de seu funcionamento, modalidades alternativas
de aplicao. Os eurobonds so um exemplo, e o desenvolvimento de um mercado de
transaes interbancrias tambm uma pea importante, pois vai se transformar
no principal mecanismo de refinanciamento dos bancos internacionais.
A partir destas inovaes, que j delineiam a trajetria rumo a ativos lquidos e

rentveis, aumentam pouco a pouco as possibilidades oferecidas por este circuito
financeiro internacional.
No bojo desta anlise, devemos observar que a lgica de surgimento destes novos
instrumentos financeiros no est ligada meramente operao do Euromercado.
Est, antes, inserida numa lgica maior, que tem a ver com a prpria dinmica
econmica internacionalizada ditada pela potncia dominante, os Estados Unidos.
O estudo dos primeiros anos do ps-guerra leva-nos ainda a perceber que, a par
do movimento de internacionalizao ter sido capitaneado pelos Estados Unidos,
j possvel sentir o carter contraditrio de sua hegemonia sobre o sistema
capitalista mundial, haja vista a perda de sua competitividade. Pelo mesmo
motivo, as condies de estabilidade estrutural vigentes mantm-se em contnua
tenso, na medida em que a nova ordem econmica internacional do ps-guerra,
garantidora de taxas de juros estveis, que tinha por detrs a coordenao
hegemnica dos Estados Unidos46, continuamente questionada.
Como vimos, a prosperidade do imediato ps-guerra47 est fundada na

organizao de uma ordem econmica internacional, determinando condies
estruturais especficas de estabilidade, intrinsecamente vinculadas a
relaes financeiras slidas e cobertas, como a apresentada pela estrutura de
financiamento dos Estados Unidos, a potncia dominante portadora da moeda
forte e indutora da expanso.
Como resultado das condies favorveis de liquidez, no imediato ps-guerra

continua prevalecendo nos EUA a estrutura financeira robusta resultante do
perodo ps-depresso. No entanto, de acordo com o que acabamos de desenvolver,
46 Mantida quer pela fora das armas, quer pela utilizao do dlar enquanto moeda dominante.
47 Esta recebeu a denominao de Pax americana.

j no final da dcada de 1950, como resultado da dinmica internacionalizada,
inaugurado um quadro de grandes transformaes que apontam para a
ampliao da natureza financeira e fictcia da riqueza no capitalismo central e
para um processo de integrao internacional.
A estrutura de financiamento norte-americana, por ser parte integrante de

todo este processo48, comea a apresentar na mesma poca, transformaes
fundamentais, com o aparecimento de uma srie de inovaes financeiras.
As principais inovaes esto essencialmente relacionadas flexibilizao da
atividade de gerao de liquidez (position making), que comea a ser feita do
lado do passivo49. A novidade que, com as inovaes desenvolvidas50, os bancos
passam a ter a possibilidade de gerar fluxos de liquidez atravs de operaes
de passivo, movimento que se consolida na dcada de 1960, com a criao de
certificados de depsitos (CD) negociveis. Estes surgem como uma inovao
financeira no mercado americano em 196151 e se convertem, rapidamente,
no principal instrumento de position making dos bancos americanos, sendo
substitudos, na dcada de 1970, pelos commercial papers: ttulos de curto prazo,
emitidos por empresa no financeira e sem garantia real.
A atividade de position making ademais facilitada pela institucionalizao

do acordo de recompra, que regula o contrato de venda de um ttulo52, fixando
simultaneamente a data da recompra e o preo de venda. A atividade de gerao
de liquidez comea a oferecer cada vez mais flexibilidade. Os grandes bancos
internacionais tm margem de manobra ainda maior. Como j mencionamos, eles
conseguem fugir das restries impostas no mercado nacional, via operao de
suas matrizes. No caso especfico da atividade de position making, podem tomar
emprstimo em bancos estrangeiros53 como forma de acesso liquidez, sendo
esta uma operao de passivo, que no absorve reservas. A internacionalizao
bancria e sua relao com o Euromercado , portanto, outro elemento que influi
diretamente na reestruturao da forma de operao dos bancos americanos.
As inovaes referidas, em especial o rpido crescimento dos CD, viabilizaram

o aumento de emprstimos a taxas superiores s apresentadas pelas reservas
bancrias54.Por outro lado, desde o ps-guerra vemos declinar paulatinamente a
48 Como vimos as medidas restritivas adotadas internamente e a internacionalizao dos bancos americanos
fazem parte do movimento descrito.
49 Minsky (1986) efetua essa discusso mostrando que antes dessas inovaes, as atividades de gerao de
liquidez se efetivavam por operaes de ativo: manuteno de recursos da conta Encaixes ou em Ttulos e
Valores Mobilirios. A conta de ttulos era dominada pela posse de ttulos pblicos de grande liquidez e funcionava
como um quase encaixe. Quando o banco necessitava de liquidez podia, por exemplo, vender rapidamente
esses ttulos. Nesta configurao do balancete dos bancos, a poltica monetria restritiva via operaes de
compulsrios sobre depsitos vista funcionava.
50 O incio do processo se deu com as operaes com fundos de reserva federal, que eram repassados (por um
dia) entre bancos que tinham excesso momentneo dos mesmos para aqueles que apresentavam falta de recursos
para honrar com as exigncias de liquidez do Federal Reserve Bank.
51 J existentes anteriormente, s que no negociveis.
52 Pacote de dbitos do governo, por exemplo.
53 No mercado de eurodlares.
54 Em 1966, enquanto os emprstimos cresceram 8%, as reservas cresceram 2,6% e os depsitos a prazo

percentagem dos ttulos do governo sobre o total de ttulos financeiros na carteira
dos bancos, dados que demonstram que a atividade de position making liberta-
se do monoplio do mercado de ttulos do tesouro e da manuteno de reservas
monetrias em caixa.
O interessante em todo este movimento que a ideia da necessidade de se

trabalhar com operaes financeiras seguras e cobertas (hedge finance), que
prevaleceu entre a crise de 29 e o imediato ps-guerra, est posta em cheque
na dcada de 1960. De fato, esta modificao nas relaes financeiras no afeta
apenas os bancos; o movimento de crescimento de passivos rumo a operaes
menos cobertas afeta o comportamento dos agentes econmicos como um todo.
Do lado dos bancos, vemos que a participao dos depsitos vista sobre o total
do passivo cai, alm de se deteriorar o equity protection. Paralelamente, com a
expanso dos emprstimos, observa-se um rpido crescimento do endividamento das
famlias, das corporaes (crescimento dos fundos externos) e dos governos.
Por mais paradoxal que se nos afigure, esta estrutura de debt finance consolida-
se justamente quando aparece a ameaa de quebra generalizada, pois quando se
explicita o credit crunch, na dcada de 1960, e o movimento contra o mercado de
commercial paper, na dcada de 1970, o Banco Central norte-americano confirma
seu papel de garantidor do sistema. Isto feito via atuao como emprestador de
ltima instncia55, sendo que no segundo caso citado encoraja tambm os bancos
a formarem sindicatos para refinanciar organizaes que no tinham acesso
legal aos seus fundos (como as finance companies). Alm disso, institucionaliza
regras para uma garantia bancria solidria, estabelecendo que cada emisso de
commercial paper deve ter associada uma garantia de linha de crdito bancrio
para seu resgate56.
O movimento descrito nos mostra que, na dcada de 1960, comeam a emergir

nos Estados Unidos estes novos determinantes estruturais resultantes das
inovaes financeiras que a se apresentam. Esto abertas as condies para
a diversificao de passivos para que, atravs de uma complexa rede de novos
instrumentos financeiros com caractersticas de curto prazo, as corporaes
financeiras e no-financeiras tenham condies de bancar suas posies (make
positions), adquirindo recursos. Est posta a possibilidade de que as empresas
cresam num movimento especulativo e fictcio, no contexto de um mercado
financeiro e monetrio acompanhado de tenses inflacionrias.
Somado a isto, como discutimos, o movimento de internacionalizao

econmica aparece intensificado nesta dcada, operando com um mercado
financeiro internacional organizado, num quadro de esgotamento do padro
(incluindo a os CD) 10,7%.

55 Oferecendo fundos para refinanciar a corrida contra os comercial papers.
56 Por suas caractersticas, este instrumento financeiro passa a tornar-se um passivo coberto dos bancos
comerciais sem que, no entanto, estas operaes apaream em seus balanos.

de acumulao centrado em bens de consumo durveis, apresentando-se o
carter contraditrio da hegemonia americana e da prpria ordem econmica
internacional. O interessante a observar que tais modificaes, elaboradas a
partir da estrutura norte-americana de financiamento, so feitas ad hoc, sem
que se tenha efetivamente mudado a ordem institucional existente.
Isto fica claro quando observamos que, apesar da alterao do cenrio

internacional, o padro dlar-ouro continuou vigorando durante a dcada de 1960
graas, em parte, ao desenvolvimento do mercado financeiro internacional que
abriu aos bancos centrais uma forma de manter o valor de suas reservas em dlares.
No entanto, a reformulao da estrutura de financiamento americana, por suas

caractersticas e pelo papel dos EUA na citada dinmica internacionalizada, acaba
pondo em cheque o prprio padro de financiamento dominante no capitalismo
de at ento (hedge finance). O dficit pblico norte-americano adquire um
componente financeiro importante, na medida em que o Estado passa a garantir
a natureza financeira e fictcia da riqueza, bancando os aumentos do lucro bruto
das corporaes nacionais. Esta ao exacerba os desequilbrios da economia
norte-americana e acaba pondo em risco no s a estabilidade do dlar como do
padro monetrio internacional (BRAGA, 1991:9).
No ano de 1971, com o fim da convertibilidade do dlar em ouro, retirada qualquer

restrio ao dficit do balano de pagamentos americano. O dlar, que era o centro
do sistema, no tinha nenhuma referncia, seno ele mesmo. A continuidade do
dficit americano acaba por reascender a especulao financeira, levando a um
clima de incerteza quanto confiabilidade das novas paridades e a uma onda de
especulaes (contra o dlar).
Ou seja, o ponto importante que estamos destacando o de que o avano das

inovaes financeiras vai tornando mais complexa a ao dos bancos, os quais
Keynes j apontava como atores chave do crescimento econmico, por seu
poder de criao de moeda, no dependendo do estoque de depsitos. O que as
inovaes citadas explicitam que esse poder vai se autonomizando, na medida
em que a dificuldade de controlar a criao de moeda cresce com essas inovaes.
Os bancos centrais tm maior dificuldade de controlar, mas so continuamente
chamados a operar em seu papel de emprestadores ltima instncia.
O potencial de criao de moeda cresce extraordinariamente nos momentos

de expectativas faovorveis e nesse processo expansivo, gera-se um crescente
endividamento de famlias, firmas e governos, aumentando a fragilidade
financeira dessa economia (Minsky, 1986). O aumento da demanda por liquidez,
por sua vez, gera o crescimento das taxas de juros e este processo de evoluo
das dvidas vai se exacerbando, gerando estruturas financeiras cada vez mais
instveis. Um dos pontos centrais da dinmica cclica a impossibilidade de se

prever o momento de reverso das expectativas, que gerar um estancamento
abrupto na oferta de financiamentos e uma crise de liquidez. Ou seja; h uma
interrelao entre a exuberncia do crdito e a integrao dos mercados financeiros
internacionais, permitindo o avano do endividamento de famlias, empresas e
governos e gerando posies de endividamento cada ve mais especulativas.
Na medida em que essa dinmica de criao da moeda central do sistema (o

dlar) se internacionaliza, a determinao do cmbio deixa de estar centrada
no movimento relativo ao lado real do balano de pagamentos e passa a
centrar-se, crescentemente, no movimento do lado financeiro, relacionado
ao momento do ciclo financeiro internacional. O destaque, ademais, vai para a
crescente integrao dos mercados e interrelao das taxas de juros dos pases
centrais, que definem os contratos internacionais de dvida.
Esta no uma dinmica trivial, sendo que avana na discusso apresentada

por Keynes, mantendo sua anlise originria. As questes relativas s inovaes
financeiras bancrias e seus impactos sobre juros, cmbio e papel do Banco Central
so desenvolvidos pelos autores ps-keynesianos, destacando-se especialmente
Minsky, poca. De forma contempornea, as anlises levadas adiante na UFRJ
e na Unicamp, desenvolvem a discusso relativa ao carter rentista da riqueza e
destacam a determinao financeira do cmbio, destacando o momento do fim da
paridade dlar-ouro como um fato a explicitar a natureza especulativa da riqueza.
Um dos aspectos centrais do debate, relativo determinao financeira do

movimento do cmbio foi levantada em diferentes trabalhos analisando o fim
de Bretton Woods e o desenvolvido por Coutinho e Belluzzo (1983) um deles. De
fato, os autores destacam que a possibilidade de alteraes bruscas na taxa de
cmbio estava posta na dcada de 1970, pois estas taxas, apesar de flutuantes,
no obedecem o livre jogo do mercado, estando reguladas pela interveno dos
bancos centrais, operantes no sentido de evitar grandes variaes especulativas
(Belluzzo e Coutinho, 1982:11). Quando, na dcada de 1970, um enorme
excedente de liquidez inunda o mercado financeiro internacional, est posto
o carter explosivo da possibilidade de variaes profundas e repentinas nos
contratos de dvida.
Os autores indicam ainda que a partir da decretao do fim da paridade entre

o dlar e o ouro, fica explcito que as flutuaes nas taxas de cmbio no refletem
apenas a situao de comrcio exterior de cada pas, mas trazem um importante
componente especulativo que reflete, principalmente, movimentos financeiros
de curto prazo. O excesso de ingresso de recursos no causado meramente por
dficits em transaes correntes. resultante da lgica especulativa dos capitais em
busca de valorizao. Ao contrrio, o excesso de capitais passa a provocar problemas
crescentes em transaes correntes por seu peso em remessas de juros e lucros.

Concluem que as taxas de juros internas (nominal e real) dos pases com
moedas fortes passam a ser os condicionantes da formao da taxa de cmbio,
inter-relao que gera grande instabilidade nos mercados financeiros dos pases
capitalistas. Nestes termos, a possibilidade de alteraes bruscas nas taxas de
juros elemento fundamental para esta instabilidade, mais do que propriamente
o patamar alcanado pelas taxas. A grande flutuao dos juros, decretada por Paul
Volker, em 1979, desnuda o colapso da histrica estabilidade dessas taxas; indica
o fim definitivo da ordem financeira internacional montada a partir de Bretton
Woods e gera uma instabilidade profunda sobre os devedores especialmente os
perifricos e os prprios bancos emprestadores.
Na medida em que as hipteses acerca da existncia de determinadas condies

de estabilidade estrutural no mais se sustentam, a racionalidade advogada
para o comportamento dos agentes considerada no modelo de Keynes torna-se
mais complexa.
Visto que as expectativas de curto prazo tornam-se muito instveis

(contaminando as de longo prazo) pela possibilidade de um ajuste inesperado no
preo de clculo da oferta global, por modificaes imprevisveis nas condies de
formao dos preos absolutos (Tavares e Belluzzo, 1984:9-10), no se pode mais
considerar que os agentes comportem-se da maneira convencional quando
tratam de suas expectativas de longo prazo, ou seja, esperando que as condies
do presente repitam-se no futuro. Dadas as condies vigentes, os valores do
capital e da taxa de juros de longo prazo so incalculveis, pois a trajetria dos
preos de longo prazo impossvel de ser prevista. A componente especulativa
da valorizao capitalista, que era apenas residual, autonomiza-se em relao s
condies de valorizao produtiva.
As formas de valorizao do capital passam a ser predominantemente especulativas

e, tendo em vista a desorganizao do padro monetrio e cambial, no encontram
repouso em qualquer ativo particular. O carter rentista da riqueza capitalista prevalece
sobre seu carter produtivo, fazendo com que uma parte substancial dos custos de
produo devam ser estimados com uma enorme margem de segurana (Tavares e
Belluzzo, 1984:10)57.
Este um fator fundamental para a compreenso da dinmica dos aplicadores

e dos fluxos de recursos na atualidade, especialmente no caso dos dirigidos a
pases perifricos. As decises dos aplicadores implicam, cada vez mais, na busca
de uma rentabilidade que incorpora aspectos especulativos e no qual o cmbio
fica subordinado a essa dinmica. Os controles cambiais, que eram prtica
corrente, passam a ficar problematizados e inicia-se uma fase de presso para
a desregulamentao e liberalizao dos mercados (comercial e financeira), e,
tambm, para a desregulamentao, flexibilizando-se a delimitao restrita
57 Para uma discusso acerca da especificidade desta dinmica vide Braga (1991).

existente entre mercado de crditos e de capitais. Este avano foi liderado pelos
Estados Unidos, sendo que se quebrou, explicitamente, a regulao que tentava
por limites lgica especulativa, especialmente do sistema bancrio.
Esse movimento vem junto com o avano das ideias liberais que pregam a
no interveno do Estado e justificam o processo exacerbado de abertura e,
aprofundando a lgica da valorizao, as inovaes financeiras, das dcadas de
1980 e 1990, instauram e aprofundam as operaes de securitizao e a atuao
dos mercados de derivativos.
Ou seja, essa discusso que retomamos enfatiza a natureza financeira e fictcia da

dinmica dos fluxos de capitais e mostra como isto instabiliza o prprio crescimento
econmico. Ademais, enfatiza a subordinao financeira, cada vez mais complexa,
a que ficam submetidos os pases perifricos que no tm moeda forte.
2.2. O crescimento do endividamento via ttulos e as caractersticas dos

fluxos flexveis de Investimentos em carteira e moedas e depsitos
Iniciamos esta anlise abordando o fato de que os ciclos financeiros de alta

liquidez, que se inauguram da dcada de 1980, tm caractersticas distintas do
ciclo anterior.
Durante o ciclo da dcada de 1970, os capitais se dirigiram para os chamados

pases perifricos, principalmente pela via de bancos, atravs de emprstimos
sindicalizados, observando-se ainda que, at ento, estes pases tinham suas
contas de capital e financeira do balano de pagamentos operando com elevado
grau de controle. O aumento das taxas de juros internacionais, no final da
dcada em questo, marca o incio do processo de encerramento do ciclo de
recursos abundantes. Geram-se impactos imediatos sobre a conta servios dos
pases devedores, que passam a ter dificuldade de fechamento em seus balanos
de pagamentos, gerando forte retrao das fontes de financiamento externo
voluntrio (Griffith Jones e Sunkel, 1990). Em termos de periodizao, observa-
se que em 1982 a deciso mexicana de declarar moratria foi o fator final que
desencadeou as crises das dvidas latino-americanas e o movimento de reduo
da liquidez, especialmente destes pases.
Em meados da dcada de 1980, tem incio um novo ciclo de liquidez internacional,

apresentando-se mudanas em termos do perfil do fluxo de recursos. Estas
mudanas tm a ver com as inovaes financeiras que se processaram anos
de 1980/1990 e que ocorrerem principalmente em duas frentes. A primeira
foi o processo de securitizao que envolveu: a reciclagem de crditos antigos, o
crescimento do endividamento via ttulos, a montagem de novas engenharias
financeiras que engendram a articulao entre mercado de crdito e de capitais. A
segunda frente se relacionou expanso das operaes com mercados derivativos

(mercados futuros, de opes, de operaes swaps), sendo que estes movimentos
vieram articulados ao crescimento da atuao dos investidores institucionais. Estes
comeam a aparecer como os principais detentores de liquidez e se tornaram
grandes compradores de papis, alm de terem se tornado agentes atuantes nos
citados mercados de derivativos o que foi um importante fator para gerar a
liquidez nestes mercados.
O fato de grande parte dos recursos ingressantes ser dominado pelo

endividamento atravs da emisso de ttulos de dvida direta (investimentos
em carteira) uma diferena importante, vis a vis ao perodo de endividamento
das dcadas de 1970 e 1980. Para os propsitos de nosso trabalho, levantamos
alguns dos elementos diferenciadores. O primeiro se refere ao fato de que a
heterogeneidade dos agentes envolvidos em transaes de crdito menor do
que a que se apresentar a partir do momento em que o endividamento, atravs
de ttulos, passa a se tornar dominante. O segundo ponto que a magnitude dos
recursos envolvidos muito maior no caso dos fluxos de ttulos que envolvem
agentes guiados por uma lgica de curto prazo e dominados por investidores
que buscam reestruturar continuamente seus portflios, exigindo a mxima
liberdade possvel para realizar tais operaes. O terceiro ponto se refere a
que os fluxos bancrios tm um perfil menos voltil e o quarto relaciona-se ao
encurtamento generalizado dos prazos de movimentao de recursos.
A abertura financeira e o aparecimento de papis de dvida de diferentes prazos

e maturao esto acessveis a investidores (internacionais e domsticos) que
realizam continuamente comparaes de rentabilidade entre diferentes papis,
sendo que, mesmo ttulos de longo prazo, passam a sucumbir pela lgica de curto
prazo. De fato, estes so negociados em mercados secundrios e seus preos podem
variar continuamente, sendo que isso afeta o lanamento de uma dvida nova,
que leva em conta o movimento de preos dos ttulos antigos nestes mercados.
importante indicar estas mudanas, pois se observa que a volta de recursos

aos pases perifricos e especialmente para os pases da Amrica Latina deu-se,
em parte, por conta do fenmeno destas inovaes financeiras que magnificaram
o processo de globalizao e que geraram um novo ciclo de liquidez. Nota-se
que parte expressiva destes fluxos se vincula compra de papis efetuada por
investidores institucionais, especialmente fundos de penso e fundos de investimento;
e que estes capitais ingressam nos pases via conta de investimentos em carteira,
para comprar ttulos relacionados ao pas (em moeda forte ou mesmo em moeda
local) que tenham grande rentabilidade e at mesmo para realizar ganhos de
arbitragem. Os ingressos de investidores especulativos pode se dar tambm na
forma de movimentos de moeda e depsitos, que passam a ser crescentemente
liberados pelos pases a partir de seus processos de abertura financeira.

O destaque, ademais, vai para o fato de os detentores de capitais buscarem, cada
vez mais, uma alta flexibilidade, o que explica a contnua recomendao quanto
abolio de qualquer barreira que dificulte a reestruturao de seus portflios.
O Consenso de Washington, concretamente efetivou essas recomendaes.
O nosso destaque vai para o fato de que esses capitais dirigidos a pases
perifricos, no formato de investimentos em carteira ou de moedas e depsitos,
buscam a possibilidade de alta lucratividade e de ganhos de arbitragem,
sendo essencialmente volteis. Podem reverter, no sentido de que modificam
rapidamente sua trajetria, em resposta a mudanas conjunturais.
Outro ponto a indicar que os capitais que buscam ttulos mais arriscados so
apenas parte menor do capital em geral, que se concentra em ttulos considerados
mais estveis. Seguindo esta ltima observao, destacamos que a explicao
do direcionamento de grande parte dos recursos para os pases perifricos (os
relativos a IC e MD, especialmente) se deve a fatores ligados lgica de valorizao
dos capitais dos pases centrais. Neste sentido, o direcionamento bastante
influenciado pela poltica monetria destes pases, especialmente a dos EUA, e
pela lgica de atuao dos principais aplicadores, o que envolve, inclusive, sua
poltica de alavancagem de recursos.
A este cenrio descrito que se agregam as atuaes mais diretas dos pases
perifricos para atrair capitais:
(i) via mudanas de condicionantes internos, que dizem respeito ao

processo de adequar internamente o pas s normas ditadas pelas
finanas globalizadas atravs do processo de abertura financeira, da
renegociao de sua dvida externa, da reduo do papel do Estado na
economia, de mudanas de legislao nos mercados de capitais para que
estes se tornem mais transparentes;
ii) atravs de uma poltica explcita de atrao dos capitais que envolve o
ajuste dos juros internos aos requerimentos exigidos, especialmente pelos
capitais de curto prazo, fato que se exacerba nos momentos de fugas de
capitais.
O nosso ponto o de que estas so caractersticas importantes, pois mostram

o carter integrado dos mercados e a subordinao dos mercados perifricos
aos requerimentos dos capitais e dinmica da liquidez dos mercados
financeiros externos a eles. Cabe considerar, claro, que esses pases perifricos
so impactados de forma diferente por essa dinmica. Aqueles pases que
apresentarem mercados financeiros internos altamente desenvolvidos e
passveis de render grandes possibilidades de recursos pelo alto diferencial de
juros sero priorizados relativamente pelos capitais que se dirigem no formato

de investimentos em carteira, em comparao com os pases que apresentam
mercados financeiros menos desenvolvidos. Ademais, o direcionamento tambm
depende das expectativas dos agentes aplicadores a cada momento do ciclo
financeiros. Adicionalmente, destacamos que seguimos a interpretao de que
os fatores internos importam, claro, no direcionamento de recursos, mas essa
pode ser uma determinao secundria.
De fato, os movimentos de contgio ocorridos, por exemplo, nas crises do

Mxico, da sia e da Rssia demonstraram que ocorria fuga de capitais dos
pases perifricos nesses momentos de instabilidade, mesmo quando as variveis
macroeconmicas dos pases que no eram o foco da crise no haviam mudado.
3. O avano dos fluxos financeiras via investimentos em carteira,

subordinao dos pases perifricos e vulnerabilidade financeira
3.1 Indicadores que afetam a dinmica de recursos dirigidos aos pases

perifricos e a discusso da vulnerabilidade externa vinculada
possibilidade de ingressos excessivos e reverso abrupta de recursos
O estudo desenvolvido neste trabalho busca destacar a recente vulnerabilidade

financeira de pases perifricos, vulnerabilidade esta que se manteve mesmo
quando um grande nmero deles apresentou uma dinmica importante de
crescimento econmico, entre 2001 e 2011. A perspectiva que a especificidade
dessa vulnerabilidade tem a ver com a hierarquia do sistema monetrio e
financeiro internacional (Conti et al, 2013). A concepo a de que o lugar
ocupado pelas moedas perifricas (na hierarquia de moedas) particularmente
relevante para entender a maior fragilidade e subordinao dessas economias
dinmica internacional da liquidez da economia financeira globalizada (Prates,
2005; Mollo & Amado, 2006).
Tratamos aqui da vulnerabilidade financeira relacionada aos efeitos nefastos de

reverses abruptas de fluxos financeiros dirigidos a estes pases, independente do
que ocorre em cada um deles, ou de quo bons sejam os chamados fundamentos
microeconmicos ou de quo bem comportadas forem as polticas econmicas no
que se refere ao respeito ao mecanismo de mercado (Corra, Mollo & Biage, 2009).
O mesmo sentido para esta discusso desenvolvido por Kaltenbrunner e

Paschoa (2014) e o destaque vai para a verificao de que a volatilidade do cmbio
est fortemente ligada atrao de grandes magnitudes de capitais volteis que
podem reverter rapidamente. No caso especfico do Brasil, o ltimo trabalho
destaca a articulao dessa dinmica com a do mercado futuro de cmbio.

Estamos ento nos referindo vulnerabilidade que vem da volatilidade dos
fluxos de capitais dirigidos aos pases perifricos, que tm forte dependncia do
que ocorre no exterior, fora do controle do Pas. Estas mudanas conjunturais
podem levar a variaes abruptas desses fluxos, provocando impactos sobre juros
e cmbio. O ponto indicado o de que o processo de securitizao, articulado ao
avano de mercados de derivativos e ao movimento geral de abertura financeira
magnificaram essa vulnerabilidade externa que estamos tratando.
Considerando ento este conceito particular de vulnerabilidade, quanto

maior o peso dos capitais com vis de curto prazo no balano de pagamentos de
um determinado pas perifrico, maior a vulnerabilidade que este pas poder ter
a reverses abruptas de recursos (Corra, Mollo & Biagi, 2009). claro que isso se
refere anlise dos fluxos e o que queremos apontar que esta tambm deve ser
considerada quando se analisam os estoques de ativos e passivos internacionais do
pas (posio internacional de investimentos) ou passivo externo lquido. Quanto
maior for o peso dos passivos com vis de curto prazo sobre os demais, maior ser
o potencial dessa vulnerabilidade que estamos tratando. Quando maior o peso
desses passivos sobre as reservas, maior essa vulnerabilidade.
Claro est que quando tratamos de estoques preciso tambm considerar

os estoques de ativos e, na medida em que os estoques de reservas crescem,
isto se coloca como um fator positivo. Ou seja, a vulnerabilidade que aqui
destacamos est relacionada possibilidade de reverso abrupta de recursos,
pois focalizamos o peso dos capitais flexveis, quer seja tem termos de fluxo,
quer seja em termos de estoques.
Assim, os capitais com alta flexibilidade (ou com vis de curto prazo) podem reverter
sua trajetria a qualquer momento, de forma inesperada e o volume destes capitais
importa. Segundo Corra, Mollo & Biage (2009), esses capitais so: investimentos em
carteira (CP, MP, LP)58; outros investimentos - moedas e depsitos; derivativos; outros
investimentos - emprstimos de curto prazo (especialmente a fornecedores).
3.2. Indicadores que afetam a dinmica de recursos dirigidos aos

pases perifricos e a discusso da vulnerabilidade externa vinculada
possibilidade de ingressos excessivos e reverso abrupta de recursos
Conforme j comentamos anteriormente, quando se analisa o

direcionamento de recursos para pases perifricos, especialmente depois
dos anos 1990, preciso destacar que parte importante deles est inserida
na lgica de liquidez dos grandes mercados financeiros internacionais e seus
principais atores so os investidores institucionais e as grandes corporaes.
58 Investimentos em carteira referem-se compra e venda de ttulos de dvida (no pas ou no exterior) em aes
ou em ttulos de renda fixa. Estes ttulos podem ser vendidos rapidamente em mercados secundrios, qualquer que
seja a temporalidade dos mesmos.

Como vimos, aps os anos 1980, as inovaes financeiras se expandem e um
de seus vrtices diz respeito ao avano do processo de securitizao, ligado ao
crescimento das operaes de endividamento via lanamento de ttulos de dvida
direta e tambm construo de engenharias financeiras, englobando operaes
de mercado de crditos e de capitais59.
Ademais, este processo ocorre de forma articulada ao avano do mercado

de derivativos (operaes de swaps, futuros, opes) e ao paulatino
movimento de liberalizao dos mercados financeiros ao redor do mundo.
Neste cenrio, est permitida a transao de capitais entre residentese
estrangeiros, via mercado de crdito ou mercado de capitais e em conjunto
com a operao de mercados derivativos. Tambm ocorre um processo de
desregulamentao da outrora ntida separao existente entre intermediaries
financeiros bancrios e no bancrios (Cintra, 1998). Neste contexto, a lgica
dos mercados financeiros passa a ser determinada por um conjunto mais amplo
de agentes, e no est mais dominada pelos bancos (Chesnais, 2004; Epstein,
2006). Destaque-se que mesmo considerando o grande nmero de operadores,
em diferentes mercados, permanece o domnio dos capitais centralizados
na definio da lgica do direcionamento dos recursos; sendo que esses
podem se mover por diferentes pases, considerando as diferentes moedas e
buscando a valorizao do seu capital com grande potencial de flexibilidade.
Neste contexto, a lgica dos mercados financeiros passa a

serdeterminada por um conjunto mais amplo de agentes, e no est mais
dominada pelos bancos (Chesnais, 2004; Epstein, 2006). Destaque-se que
mesmo considerando o grande nmero de operadores, em diferentes
mercados, permanece o domnio dos capitais centralizados na definio da
lgica do direcionamento dos recursos; sendo que esses podem se mover
por diferentes pases, considerando as diferentes moedas e buscando a
valorizao do seu capital com grande potencial de flexibilidade. Neste caso,
conforme j citado, destaca-se o papel dos investidores institucionais e das
grandes corporaes, como grandes compradores de papis e operadores
em mercados de derivativos, mas observando- se que os bancos tambm
continuam tendo um papel importante nesta dinmica, atuando na
construo de engenharias financeiras, para alm da prpria oferta de crdito.
No mbito das aplicaes financeiras diversificadas, so vrios os fatores que

afetam o comportamento dos agentes. Em meio a mercados que se influenciam
mutuamente, a dinmica da poltica monetria dos pases centrais (especialmente
a dos Estados Unidos) e o movimento de seus mercados financeiros influem
fortemente sobre a liquidez mundial e sobre o direcionamento de recursos aos
pases perifricos, detentores moedas subordinadas, e, por isso, no aceitas nos
contratos internacionais (Prates, 2005; Prates & Farhi, 2004; Corra, 2006).
59 No contexto destas novas engenharias encontra-se tambm o processo de transformao de ativos em

securities (como a securitizao de crditos e de recebveis em geral).

Na verdade, o direcionamento de recursos para os pases perifricos
(especialmente comprando e vendendo ttulos de dvida) depende de que as
transaes financeiras efetuadas ofeream uma rentabilidade adicional, em
comparao quelas oferecidas pelos devedores dos pases centrais (consideradas
mais seguras). Ademais, tendo em vista o fato de que os fluxos de recursos referem-
se a uma grande gama de agentes credores e devedores, em diferentes moedas, e
de agentes em diferentes pases, a busca por informaes e de indicadores passa
a ter um papel importante na deciso dos agentes.
Neste desenho, o foco inicial que queremos enfatizar para aqueles indicadores
que tm um papel importante na anlise das condies de confiabilidade de
determinada aplicao financeira. Aqui, o destaque vai para o papel desempenhado
pelas agncias de rating e de suas notas para os ttulos emitidos por devedores
de pases perifricos, classificando-os como investment grade (considerados
seguros para a compra) ou sub investment (considerados inseguros).
Para se ter ideia do poder da referida avaliao, as notas das agncias para
ttulos emitidos por governos nos mercados internacionais (ttulos soberanos)
so consideradas como indicadoras de risco soberano e afetam as decises dos
agentes que pretendem aplicar recursos em diferentes pases (especialmente
os investidores institucionais). As agncias indicam que partem de uma srie de
indicadores macroeconmicos concretos para a definio das referidas notas,
mas destacam-se pelo menos duas questes a este respeito.
1. Primeiro, o fato de que tais indicadores so construdos seguindo a

perspectiva de modelos ortodoxos60 que consideram: a dicotomia
entre o lado real e o monetrio, a existncia de mercados
eficientes, a inexistncia de hierarquia entre os agentes econmicos,
a possibilidade de completa informao. Neste contexto, o livre
funcionamento dos mercados considerado fundamental, sendo
que o pensamento ortodoxo liberal dominante atribui ao Estado
um vis inflacionrio, o que mais problemtico quando se aceita
o mecanismo de preos como regulador eficiente, porque esse
sistema de preos relativos que fica comprometido ou distorcido com
inflao (Mollo & Amado, 2001). Assim, cumpre garantir o controle
de preos a qualquer custo, at porque, segundo a mesma ortodoxia,
no h razo em no faz-lo, uma vez que a moeda considerada
neutra. Isso significa que no se pode conseguir ganhos permanentes
de crescimento real por meio de impulses monetrias; e que no se
espera custo social elevado de contenes monetrias. A viabilidade
de tal controle de preos, por sua vez, garantida, na concepo
ortodoxa liberal, pela ideia de exogeneidade da moeda que faz do
60 Para a classificao usada para definir os conceitos de modelos ortodoxos e heterodoxos veja-se Mollo,
2004. A concepo a de que a separao se faz a partir do conceito de moeda.

Estado o nico responsvel pela inflao, devendo ser impedido de
faz-lo por meio de regras de conduta controladas pelo mercado
(Persson & Tabellini, 1994).
Nestas circunstncias, a abertura da economia disciplina o Estado no seu papel

monetrio, por meio da ameaa permanente de fuga de capitais, caso o governo no
adote polticas liberais, no use instrumentos de controle monetrio considerados
crveis, no apresente resultados de reduo de gastos e dvida pblica e manejo
de taxas de juros de um governo bem comportado. a partir desta concepo que
se constroem os indicadores macroeconmicos analisados pelas agncias de rating,
envolvendo, de um lado, aqueles que levam em conta a capacidade de pagamento
do pas ao exterior e, de outro, aqueles que indicam que o pas estaria seguindo
a concepo macroeconmica considerada correta por estes modelos (anlise
de ndices de inflao, relao DLSP/PIB, dentre outros).
O que queremos destacar que estas notas influenciam fortemente o

direcionamento dos fluxos, mas cabe um forte questionamento desses critrios, o
que vem junto com o questionamento das hipteses restritivas que esto por detrs
dos prprios modelos ortodoxos. Em contraposio temos a viso alternativa,
qual nos filiamos, que estabelece: a inexorvel relao entre os chamados
lado real e monetrio e a considerao da moeda como um ativo; a existncia
de importante hierarquia entre os agentes econmicos; a impossibilidade
de obteno de informao completa; o papel central da anlise da demanda
esperada na definio das decises de gasto e do crescimento econmico; o papel
do Estado como agente importante da demanda agregada.
Os modelos que partem da leitura de Keynes original e dos ps-keynesianos

enfatizam estas questes e destacam o papel essencial do Estado em sua ao
para o crescimento econmico e tambm enfatizam o papel da especulao nas
decises de aplicao de recursos e, portanto, questionam a prpria perspectiva
adotada pelas agncias de rating para avaliar a dinmica econmica e a capacidade
de pagamento dos pases cujos ttulos soberanos esto sob anlise.
Para alm dessa questo, que j leva a um questionamento quanto aos critrios
de anlise dos modelos ortodoxos e de suas hipteses restritivas, h outro aspecto
importante a considerar.
2. A segunda questo que se levanta a de que, concretamente,

as notas so influenciadas por outros fatores no vinculados
aos indicadores concretos dos pases e/ou ttulos que esto
sob anlise. De fato, observam-se notas dspares para pases
que, por vezes, apresentam indicadores bastante semelhantes.
A explicao das agncias de rating indica que nos clculos
realizados so considerados elementos como instabilidade
poltica, possibilidade de default61. Note-se, no entanto, se
61 O fato de um pas ter entrado em default no passado j considerado um elemento negativo neste sentimento

tratar de elementos subjetivos, que carregam concretamente juzos
de valor e abrem espao para avaliaes sobre se o pas estaria (ou no)
seguindo a concepo de poltica econmica considerada adequada
pelas agncias.
A respeito da anlise das notas das agncias, Cantor e Parker (1996),

examinaram os determinantes dos nveis de ratings da Moody e S&P para ndices
econmicos de mercados emergentes e desenvolvidos, na metade da dcada de
1990, considerando uma amostra de 49 pases. Levando em conta oito variveis,
verificaram que as classificaes soberanas de investment grade poderiam ser
explicadas somente por um conjunto relativamente pequeno de variveis (alta
renda per capita, baixa inflao e baixa dvida externa); enquanto que, como
um fator negativo, que leva os pases para o grau de sub-investimento, tem-
se o histrico de default como dominante, reduzindo os ratings soberanos
diretamente a Baa/BBB ou abaixo. Ademais, concluam que trs fatores o
crescimento do PIB, o balano fiscal (balano fiscal do governo central/PIB)
e o balano externo (transaes correntes/PIB) tm uma relao de no
significncia com as notas.
No mesmo sentido, interessante citar outros trs estudos que analisaram

tambm as notas das agncias de rating nos perodos que englobam as crises do
Mxico, da sia e da Rssia e que chegam essencialmente s mesmas concluses,
Reisen e Von Maltzan (1999) e Juttner e MacCarthy (1998) e Canuto & Fonseca
(2003). Estes ltimos autores destacam ainda outra questo importante; a de
que numa sequncia de riscos de inadimplncia, a descontinuidade entre as
faixas estabelecidas como de grau de investimento e grau de sub-investimento
meio arbitrria, pois nas classes de grau de investimento a variao do grau de
inadimplncia sobe de uma maneira gradual, ao contrrio das classes de maior
risco em que os graus de inadimplncia aumentam explosivamente de uma
classe para outra.
Um segundo indicador sntese, que acaba sofrendo influncia do primeiro, o

chamado risco pas. Medido pelas agncias de rating, este indicador visto como
um balizador do grau de confiana do mercado quanto ao direcionamento de
aplicaes a agentes residentes no pas sob anlise62. Na verdade, a forma mais usual
de medio deste risco refere-se anlise de rentabilidade dos ttulos soberanos.
Uma de suas medidas a diferena entre rentabilidade exigida em mercado por
um ttulo soberano (ou cesta de ttulos soberanos) do pas perifrico em anlise e a
rentabilidade do ttulo soberano considerado o mais seguro no mercado.
O indicador mais utilizado o ndice EMBI, que compara os ttulos soberanos de

pases perifricos com o do tesouro norte-americano (spread over treasury)63. Mais
e a possibilidade de que esta situao pode ocorrer de novo est indicada.
62 No caso de compra e venda de ttulos estas podem ocorrer no mercado monetrio ou de capitais do prprio
pas sobre anlise ou em mercados externos ao pas.
63 O risco pas pode ser calculado de outras formas. No caso dos pases perifricos europeus (Portugal, Irlanda,

recentemente, outro indicador que passou a ser utilizado com o mesmo propsito
o movimento dos CDS64. Alis, estudos (FMI, 2013) indicam que os mercados
de CDS e de ttulos soberanos so semelhantes em sua dinmica, ainda que no
idnticos, claro.
Um fato importante a mencionar o de que os pases classificados como sub

investimento apresentam maior volatilidade em seus prmios de risco, mostrando
como a conjuntura afeta estes prmios. Na verdade, o indicador de risco pas
tambm, ele prprio, afetado por elementos especulativos e expectacionais, que
provocam movimentos de compra e venda de ttulos em mercado, afetando o
preo dos ttulos soberanos (e, portanto, dos juros envolvidos na aplicao) e
geram movimentos de ganhos (e perdas) especulativos. Estes movimentos podem
ser provocados por fatores exgenos aos pases lanadores dos ttulos soberanos.
Fatores esses que alteram os prprios indicadores; alimentando a volatilidade
dos prmios de risco e dos fluxos externos, com consequncias negativas para os
pases em foco.
Entretanto, mesmo sujeito a variaes por causas externas, uma subida

desse indicador comumente vista pelos mercados, como representativa de
desajustes nos indicadores domsticos do pas (os chamados fundamentos) sob
anlise, incitando a necessidade de melhora das polticas nacionais, no intuito
de alavancar uma maior credibilidade e considerando o modelo terico que est
por detrs destas anlises.
Alm da avaliao de confiabilidade exercida pelas notas das agncias de rating

e pelo clculo do risco pas, h tambm indicadores-sntese para o sentimento
do mercado em relao conjuntura econmica e averso ao risco. Neste caso, o
ndice VIX65, medidor da volatilidade implcita das opes de venda da SP&E 500,
no mercado norte-americano, tem sido o principal sinalizador.
O aumento do ndice VIX significa elevao nas operaes de venda da SP&E 500
e isto visto como um movimento de crescimento na percepo de instabilidade,
posto que, nesta situao, o mercado opera essencialmente como vendedor.
De forma paralela, ocorrem vendas no mercado de capitais e queda no preo
de aes66, sendo que este ndice acaba afetando as decises dos operadores no
mercado norte-americano e dos grandes detentores de capital mundo afora.
Itlia, Grcia e Espanha), comum comparar a rentabilidade dos ttulos soberanos do pas sob anlise com o do
ttulo soberano alemo, em vez do norte-americano.
64 O CDS (Credit Default Swap) um contrato financeiro no qual, o vendedor do CDS ir compensar o comprador
(geralmente o credor de uma operao de emprstimo) no caso de um eventual default (do devedor). Ou seja; o
CDS um seguro que um credor pode comprar, protegendo-o para o caso de um default. O comprador do DCS
faz uma srie de pagamentos (fee ou spread) para o vendedor do seguro e recebe o pagamento do crdito em
caso de default.
65 Chicago Board Options Exchange SPX Volatility Index indicador de volatilidade da bolsa norte-americana.
calculado sobre a oscilao implcita das opes de venda do ndice S&P 500. O VIX um ndice bastante usado
para medir o nervosismo do mercado e quanto mais elevado maior a percepo de risco.
66 O raciocnio inverso ao apresentado no pargrafo tambm vlido.

De fato, importante destacar que, embora o ndice VIX seja calculado com
base no mercado norte-americano de opes, ele tem sido considerado pelos
aplicadores de diferentes mercados no mundo como um indicador sntese de
instabilidade, representativo dos mercados financeiros em geral. A partir da, seu
movimento afeta as decises dos diversos agentes, sobretudo dos financiadores.
Neste sentido, sua dinmica influencia, de um lado, a preferncia dos bancos
em dirigirem emprstimos e, de outro, influencia os compradores de ttulos. Ou
seja, o VIX afeta os emprstimos via mercado de crdito e de capitais (compra de
ttulos de dvida direta).
Na medida em que o VIX influi nas decises de aplicaes financeiras em geral,

ele tambm provoca efeitos sobre as predisposies dos agentes compradores de
ttulos vinculados a pases perifricos, sem moeda forte. De fato, um aumento
na percepo de risco provoca busca pela qualidade, isto ; torna-se maior a
demanda por ativos considerados mais seguros, denominados em moedas
conversveis internacionalmente. Quando ocorre uma alta expressiva do ndice
VIX, o movimento geral passa a ser o de reduo geral de liquidez e, no caso
dos pases perifricos, a consequncia a diminuio dos recursos voluntrios
dirigidos aos mesmos, afetando a reciclagem dos crditos comerciais (de forma
imediata, os de curto prazo) e provocando movimentos de vendas de ttulos
vinculados aos devedores desses pases (tanto vendas de ttulos67 nos mercados
domsticos desses mesmos pases, como tambm vendas de ttulos68 negociados
em mercados financeiros externos ao pas sob ataque). Ou seja: as mudanas de
percepo quanto conjuntura global afetam rapidamente o direcionamento
de recursos que tm vis de curto prazo (Prates, 2005; Mollo & Amado, 2006;
Corra, 2006; Kaltenbrunner & Paschoa, 2014).
Como se percebe, no caso das economias emergentes, os ciclos financeiros,

exogenamente determinados, impem uma dinmica de boom and bust
(Biancarelli, 2006; Prates, 2005; Resende & Amado, 2007), sendo que a dinmica
de um ndice como o VIX, acaba aprofundando os movimentos, quer sejam de
expectativas favorveis, quer desfavorveis.
O importante a comentar que estes movimentos tm a ver com a dinmica

dos grandes capitais emprestadores e compradores/vendedores de ttulos, sendo
que provocam movimentos de contgio sobre pases perifricos, mesmo quando
no ocorrem mudanas substantivas nos indicadores domsticos desses pases,
naquele momento.
Um quarto fator importante, responsvel pelo direcionamento dos recursos aos

pases, refere-se poltica monetria norte-americana, mais especificamente taxa
de juros do pas. Conforme j comentamos, em momentos de liquidez h uma maior
propenso ao risco e a anlise dos detentores de capital sempre feita levando em
67 Aes e ttulos de renda fixa.
68 Ttulos de Renda fixa, ADR (American Depository Receipts) e GDR (General Depository Receipts).

considerao a comparao com uma potencial aplicao em ttulos considerados
mais seguros, na moeda de maior aceitabilidade internacional, o dlar.
Nestes termos, a poltica monetria dos Estados Unidos e sua taxa de juros
bsica acabam por afetar o comportamento dos agentes. De um lado, uma queda
abrupta da taxa bsica do pas (taxa treasury - Tbond) provoca um importante
movimento de busca por aplicaes mais rentveis. De outro lado, a mera
indicao de um vis de alta, por parte do comit norte-americano de poltica
monetria (FOMC), capaz de engendrar decises de venda de papis em outros
mercados, especialmente aqueles de pases perifricos. Ademais, conforme j
comentado, a qualquer percepo de aumento de risco do sistema pode ocorrer
um movimento de busca pela qualidade, sendo que os capitais se dirigem para os
chamados ttulos seguros, principalmente para os do tesouro norte-americano.
vista disso, o que se quer destacar que o movimento desses indicadores

sntese concretamente mostram o contnuo potencial de reverso de recursos, que
vulnerabiliza esses pases, pois os sujeita a mudanas nos fluxos financeiros que
afetam rapidamente o cmbio, exacerbando a instabilidade do pas e podendo
provocar efeitos importantes sobre os juros, bem como sobre as decises de
aplicao dos agentes (dentre elas, a deciso de investir). O nosso ponto o de
que esta situao est fortemente relacionada aos movimentos especulativos
dos capitais globais, levando a que a dinmica dos fluxos de recursos a pases
perifricos fique fortemente subordinada a acontecimentos exgenos, aos quais
se somam seus prprios limites estruturais internos.
esta a linha de argumentao seguida no presente trabalho. A instabilidade

prpria economia monetria da produo69, mas a vulnerabilidade externa
difere de pas para pas e o nosso ponto o de que o perfil da conta capital importa
nesta anlise.
A dinmica indicada a de que altos diferenciais de juros, entre a moeda

perifrica considerada e a(s) moeda(s) central(ais), articulados forte abertura
financeira, geram ingressos vultosos de recursos com vis de curto prazo,
direcionados a estes pases, nos momentos de estabilidade, mesmo quando
o referido pas perifrico apresenta bons resultados de balana comercial e
de transaes correntes. Ou seja, o ingresso de recursos muito superior s
necessidades especficas do balano de pagamentos, sendo que o observado
nessa situao de forte ingresso o crescimento paralelo das reservas, que tem
impactos sobre a dvida pblica. Quanto maior o peso desses recursos, maior
impacto negativo que, temporalmente, se observa na conta servios e rendas; e a
isto se soma, ainda, o perigo da reverso dos mesmos em situao de mudana na
conjuntura da liquidez internacional.
69 Classificao indicada por Keynes.

4. A dinmica dos fluxos de capitais dirigidos aos pases perifricos
ps 2008: expanso dos investimentos diretos e dos investimentos
em carteira
Tendo em vista essas consideraes, o objetivo desta parte do trabalho analisar

concretamente alguns dos aspectos levantados acima. Para tal, analisaremos a
dinmica dos fluxos de capitais dirigidos aos pases perifricos, ps anos 2000,
mas enfatizando o perodo ps 2008.
O intuito, conforme anunciado na introduo do trabalho, o de indicar o

crescente peso dos capitais com vis de curto prazo no balano de pagamentos
de um grande nmero de pases perifricos.
Seguindo as indicaes aqui desenvolvidas, observaremos o direcionamento de

recursos aos pases perifricos considerando o movimento de liquidez internacional,
indicando a relao entre os momentos de expanso e retrao da mesma, com os
perodos de maior entrada de capitais nos pases sem conversibilidade monetria.
Por sua vez a dinmica conjuntural capturada pelo ndice VIX (Grfico 10) e
apresentamos tambm o movimento da taxa de juros norte-americanos de 1 ano
(1 year Treasury, no Grfico 11). Esse movimento, por si s, j aponta a dinmica
financeira mais geral, definidora dos grandes movimentos de capitais. Mas um
movimento ainda mais especfico pode ser identificado.
Dentro dos prprios ciclos de liquidez h momentos caracterizados por maiores

nveis de influxos nos pases perifricos; so os perodos de surtos de recursos,
na denominao de FMI(2011). Nos intervalos de surtos de recursos, os
influxos lquidos a um determinado pas (regio ou grupo de pases) so
maiores em magnitude absoluta e tambm excedem significativamente a
tendncia de longo prazo. O prolongamento ou no de sua durao depende
da performance dos indicadores sntese acima mencionados.
Outro ponto a destacar que, embora geradores de consequncias extremamente

importantes, os surtos de recursos geralmente so momentos minoritrios dentro
de uma anlise econmica temporal mais ampla. O estudo do FMI (2011) indica que
o conjunto com os principais 48 pases emergentes, segundo sua classificao,
receberam surtos de influxos durante 20% do tempo durante o intervalo 1990Q1-
2010Q2. Para observar a periodicidade que estamos considerando, apresentamos
(acima) o Quadro 1, que a resume, e o Quadro 2, que indica os surtos de recursos.
O perodo da dcada de 1990 j foi amplamente estudado e no ser o foco do

presente trabalho. No momento, nos interessa destacar a expanso de recursos
dirigidos aos pases perifricos que se observou nessa dcada, e que veio junto
com a generalizao do processo de abertura comercial e financeira, num perodo
em que as taxas de juros norte-americanas no apresentavam altos patamares. O
final da dcada, por outro lado, apresenta a exploso da crise do Mxico, da sia

e da Rssia, com forte efeito contgio e no incio dos anos 2000 assistimos ainda
s crises do Brasil, da Argentina e da Turquia. As experincias da adoo de ampla
abertura financeira conjugada ncora cambial explicitaram seu desequilbrio.
Quadro 1. Periodizao da liquidez internacional, 1990-2014
(i) 2002Q4-2008Q3 - Perodo de liquidez, em que se destaca o ajuste e cres-

cimento dos pases perifricos da sia, da Amrica Latina e da Europa, em conjunto
com o tambm crescimento dos pases centrais e com o forte aumento no preo das
commodities.
(ii) 2008Q4-2009Q2 - Perodo de retrao de recursos e de fuga para a qua-

lidade. Observa-se forte sada de capitais dos pases perifricos e o espraiamento
da crise subprime, sobretudo para os pases perifricos da Europa: Grcia, Portugal,
Irlanda, Itlia, Espanha.
(iii) 2009Q3-Q32011 - Novo perodo de liquidez. A partir do momento em que os

Estados Unidos adotam uma poltica expansionista para contrarrestar a crise e reduz
drasticamente os juros do pas, observa-se uma nova injeo de liquidez e a queda
geral das taxas de juros nos pases centrais define uma volta do apetite pelo risco, na
medida em que os grandes capitais buscam, mais uma vez, os diferenciais de juros
oferecidos pelos pases perifricos.
(iv) Q4 2011- em diante - Reverso de recursos com a problematizao dos

Bancos Europeus e rpido retorno aps o apoio do BCE. Perodo posterior de cresci-
mento da volatilidade e indicao de problematizao de pases perifricos.
*Q equivale a Quarter, referindo-se a cada quarto do ano. Ou seja; Q = trimestre.
Fonte: Elaborao prpria.
Quadro 2. Surtos de recursos para pases perifricos*, 1990Q1-2010Q2
1996Q41998Q2
2006Q42008Q2
2009Q32011Q2
2012Q22014Q4
*Q equivale a Quarter, referindo-se a cada quarto do ano. Ou seja; Q = trimestre.
Fonte: Elaborao prpria a partir de FMI (2011) e Prates & Cunha (2013).

Grfico 10. VIX CBOE Volatility Index, 2000-2014 (em %)
70
60
50
40
30
20
10
0
01/01/2000
01/07/2000
01/01/2001
01/07/2001
01/01/2002
01/07/2002
01/01/2003
01/07/2003
01/01/2004
01/07/2004
01/01/2005
01/07/2005
01/01/2006
01/07/2006
01/01/2007
01/07/2007
01/01/2008
01/07/2008
01/01/2009
01/07/2009
01/01/2010
01/07/2010
01/01/2011
01/07/2011
01/01/2012
01/07/2012
01/01/2013
01/07/2013
01/01/2014
01/07/2014
01/01/2015
01/07/2015
Fonte: Bloomberg.
Grfico 11. Taxa de juros norte-americana, 2000-2014 (em %) Taxa 1 year Treasury
0
03/07/2000
03/07/2001
03/07/2002
03/07/2003
03/07/2004
03/07/2005
03/07/2006
03/07/2007
03/07/2008
03/07/2009
03/07/2010
03/07/2011
03/07/2012
03/07/2013
03/07/2014
03/07/2015
03/07/2016
Fonte: Bloomberg
Podemos dizer que a crise da Rssia encerra o grande ciclo de liquidez iniciado
em meados da dcada de 1990, havendo a uma reverso da liquidez. No incio dos
anos 2000 ocorre uma retomada da liquidez medida que as taxas de juros norte-
americanas passam a cair. No entanto, o que se observa, de fato, uma dinmica
de expanso e retrao de recursos (feast or famine), que indica a continuidade da
instabilidade do perodo.
Apenas a partir de 2002 que se pode, efetivamente, considerar que se entra

em uma nova fase de liquidez. Nota-se a uma queda do ndice VIX, indicando
a melhora de expectativa dos mercados e a manuteno da queda das taxas de
juros dos Estados Unidos. nessa fase que observamos uma forte retomada

dos recursos dirigidos aos pases perifricos, destacando-se a continuidade do
crescimento norte-americano e o avano do protagonismo da China, aumentando
expressivamente a demanda por commodities. Um fato importante a mencionar
que o preo das commodities responde ao crescimento da demanda, mas tambm
est fortemente relacionado ao direcionamento da liquidez crescente para
aplicaes em mercados futuros de commodities, que inflaram os seus preos.
nesse contexto que melhoram as condies para o crescimento dos pases
perifricos, fato citado no incio do texto.
Pelos dados do Grfico 12 possvel observar a expanso dos fluxos brutos para
a sia e a Europa j a partir de 2002, enquanto que no caso da Amrica Latina
a expanso mais forte se d a partir de 2006, quando se observa uma onda de
recursos aos perifricos (FMI, 2011) (Grfico 13).
A esse respeito interessante comentar que as taxas de juros norte-americanas

apresentaram uma mudana de trajetria em 2004, quando vultaram a crescer.
Este movimento afetou o fluxo de recursos dirigidos aos pases perifricos, mas,
posteriormente, o crescimento da taxa se deu paulatinamente, mantendo-se em
nveis bem mais baixos do que os oferecidos pelos ttulos de dvida oferecidos
pelos pases perifricos e abrindo espao para o retorno dos capitais em busca
de maior risco, que so aqueles que tm o vis de curto prazo, e que se dirigem
a investimentos em carteira. Quando, em 2006, a taxa de juros norte-americana
deixa de crescer. nota-se que a expanso desses fluxos se exacerba.
De qualquer forma, como caracterstica do perodo, temos que o interregno

que vai de 2002 ao primeiro semestre de 2007 se caracteriza como uma fase de
forte liquidez e de crescimento mundial. um perodo de expanso exacerbada
do crdito, de forte emisso de ttulos de dvida, fatores ainda associados a novas
engenharias financeiras de alavancagem, tambm articuladas ao crescimento de
operaes nos mercados de derivativos (Belluzo, 2008). Essa dinmica engendrou
o aprofundamento de posturas financeiras cada vez mais especulativas (no
sentido de Minsky, 1986) nos pases centrais e perifricos, sendo que a crise de
subprime dos Estados Unidos, que se aprofundou no final de 2008, pe fim fase
de forte crescimento mundial e se espraia para a Europa, impactando diretamente
nos pases perifricos da Zona do Euro. A reduo de liquidez imediata e afeta a
todos os pases sem distino.
Neste sentido, o perodo que vai de 2008Q4-2009Q2 refere-se a uma fase de

retrao de recursos e de fuga para a qualidade, observando-se forte sada de
capitais de pases perifricos. Aps o aprofundamento da crise norte-americana,
no ltimo trimestre de 2008, possvel observar um importante movimento de
retrao de liquidez. A considerao a de que este efeito diferente daquele
ocorrido, por exemplo, no perodo das crises da sia e da Rssia.

Grfico 12. Fluxos brutos de capital aos pases emergentes*,
por regio - Em US$ bilhes
500
400
300
200
100
-100
-200
EM - Emerging Europe and CIS Other EM EM - Latin America EM Asia
Fonte: FMI (2011), pp 12
* Classificao de pases emergentes, seguindo metodologia do FMI (2011)
Grfico 13. Fluxos brutos/PIB (em %) todos os pases Emergentes*

3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
-0.5 Onda 1 Onda 2 Onda 3
-1.0 I Carteira Outros II Direto Totais
-1.5
1990Q1 1993Q1 1996Q1 1999Q1 2002Q1 2005Q1 2008Q1
-2.0
Fonte: FMI (2011)
* Pases emergentes, segundo classificao do FMI
De fato, naquela fase foi possvel observar um efeito contgio, sendo que
houve diagnsticos indicativos da necessidade de ajustes internos nos pases que
presenciaram fuga de recursos, especialmente na Amrica do Sul. Foi um perodo
em que se observava um alto endividamento externo em dlares, uma perda
rpida e preocupante de reservas, um baixo crescimento e altos nveis de dvida

pblica nos referidos pases. J no ano de 2008, a situao foi bastante diversa,
uma vez que os pases perifricos em geral e tambm os da Amrica Latina
apresentaram melhores condies em seus fundamentos, ao mesmo tempo
em que se experimentava uma fase de crescimento econmico e de altos nveis
de reservas internacionais. Desta maneira, o movimento de retrao de recursos
explicita o seu carter: de fuga para a qualidade, no sentido de que os capitais
buscam aplicaes em moeda forte, mesmo considerando os indicadores dos
pases perifricos que eles estavam deixando.
A onda de recursos que havia se iniciado em 2006 cai rapidamente e ao mesmo

tempo para o conjunto dos pases, observando-se a queda dos fluxos brutos
(Grfico 13). Outro componente importante a ser mencionado, e ainda pouco
explorado nas explicaes relativas aos movimentos de volatilidade cambial dos
pases perifricos, refere-se aos impactos das operaes com derivativos cambiais,
que se fizeram sentir no caso das depreciaes cambiais em pases como Coreia,
Brasil e Mxico (Prates & Cunha, 2013).
De qualquer forma, o ponto a ser destacado o de que a reverso de recursos

atinge o conjunto de moedas emergentes de forma indiscriminada a partir do
quarto trimestre de 2008, perdurando at o segundo trimestre de 200970.
O interessante que a volta dos recursos aos pases perifricos rpida, sendo
que no terceiro trimestre de 2009 j possvel detectar um novo perodo de
liquidez. A partir do momento em que os Estados Unidos adotam uma poltica
expansionista para contrarrestar a crise, e reduzem drasticamente os juros do
pas, observa-se uma nova injeo de liquidez, sendo que estes procedimentos se
casam com a queda das taxas de juros ocorrida tambm na Europa. Esta reduo
geral das taxas de juros nos pases centrais define uma volta do apetite pelo risco,
na medida em que os grandes capitais buscam, mais uma vez, os diferenciais de
juros oferecidos pelos pases perifricos71. Essa forte expanso continua at o
terceiro trimestre de 2011.
De fato, o ltimo trimestre de 201172 caracteriza-se pela deteriorao das

condies financeiras da economia global, por conta do aprofundamento da crise
da rea do euro. Dentre as adversidades, ressaltam os problemas enfrentados por
bancos europeus com alta exposio dvida dos pases perifricos sob ataque.
Esse contexto, por sua vez, levanta temores de um movimento generalizado de
desalavancagem por parte desses bancos de venda de ativos e de contrao do
70 Ainda que a reverso de recursos seja indiscriminada, os impactos desse movimento so diferentes em cada
pas. Por um lado, as polticas anticclicas so diferentes e, por outro, as prprias condies internas (referentes
dinmica do crescimento e dos arranjos macroeconmicos adotados) definem diferentes graus de liberdade para
atuar com a situao da reduo abrupta de recursos.
71 Destaque-se que, assim como nos perodos de liquidez anteriores, esta fase no de expanso contnua.
O incio do perodo 2009Q3-2010Q2 , na verdade, de surto de recursos para as economias emergentes. Mas
posteriormente, especialmente em 2011, a m situao dos bancos europeus eleva a percepo de risco do
mercado e parte dos recursos dirigidos aos pases perifricos apresenta reverso.
72 Dezembro de 2011 considerado o pice da crise do Euro.

crdito na Europa, reforando a situao frgil da regio (PRATES & CUNHA,
2013). A percepo geral passa a ser a de que o ambiente econmico piorava,
puxado pela situao dos bancos europeus.
O ndice VIX reflete esta dinmica de percepo de crescimento do risco e

exibe valores mais altos (Grfico 10), expressando o carter conjuntural de seu
movimento. Nesta situao, nota-se uma reverso de recursos dirigidos aos
pases perifricos, puxados pelos investimentos em carteira.
No entanto, logo em seguida, observamos o retorno da liquidez - por conta

e um conjunto de iniciativas do Banco Central Europeu e dos demais bancos
centrais dos pases avanados, que levaram a uma melhoria nas condies de
financiamento dos bancos europeus com dificuldades. As atitudes tomadas so
bem vistas pelos operadores de mercado, tanto verdade que o ndice VIX se
reduz nesse momento (Grfico 11). Neste contexto e, mais uma vez, indicando seu
carter conjuntural, h retorno dos capitais aos pases perifricos, continuando o
forte direcionamento de fluxos de investimentos em carteira73.
Desta forma, considerando-se o perodo ps 2008 e at 2014, ainda que existam

algumas reverses, a fase de liquidez, com expressivo direcionamento de recursos
aos pases perifricos (FMI, 2011; UNCTAD, 2012; UNCTAD, 2013).Para alm disto,
cabem ainda comentrios quanto s caractersticas dos fluxos que so direcionados
aos pases perifricos, especialmente depois de 2008. Dentre elas destacam-se
especificidades quanto ao destino e perfil dos fluxos e ao volume dos fluxos.
(i) Ao destino dos fluxos. Analisando-se os influxos brutos, destacamos que

durante a dcada de 1990 e dessa forma, considerando primeiro surto de liquidez
(1995Q41998Q2), mais da metade dos fluxos de recursos dirigidos aos pases
perifricos destinam-se sia. Depois da crise naquela regio os fluxos gravitam
relativamente mais para os pases perifricos europeus e estes ltimos pases,
sendo esta dominncia bem clara no segundo surto de recursos, aps o avano
da Zona do Euro (2006Q42008Q2). J no surto mais recente (2009Q32011Q2),
cai a participao dos pases emergentes europeus (Grfico 13). Os principais
receptores de recursos so as demais regies perifricas, com destaque para a sia
e a Amrica Latina. Alis, a participao da Amrica Latina neste ltimo episdio
tem sido maior, relativamente aos episdios de liquidez anteriores (IMF, 2011).
(ii) Ao perfil dos fluxos. Durante o primeiro surto de recursos, ocorrido ainda nos
anos 1990, especificamente no interregno 1995Q41998q2, os fluxos financeiros
dominantes so os de investimento direto e investimento em carteira. No segundo
surto mais expressivo de recursos, verificado no perodo 2006Q4-2008Q2 a
rubrica os investimentos diretos continuam sendo importante, mas, nessa etapa,
73 No Brasil, diferentemente os perifricos analisados conjuntamente, os influxos desta fase ocorrem

predominantemente sobre a forma de investimentos diretos.

os fluxos de outros investimentos (emprstimos) tambm so bastante relevantes.
No caso dos emergentes europeus, a predominncia deles bem significativa,
responsvel por mais da metade dos fluxos ingressantes.
J no surto mais recente, que ocorre no intervalo 2009Q3-2011Q2, portanto,

posterior crise subprime, os fluxos de investimento em carteira passam a ter uma
expanso inclusive mais forte do que a observada no perodo anterior74 (Grficos
13 e 14), tendo um papel central na rpida retomada de recursos dirigidos aos
pases perifricos (IMF, 2011). Mesmo considerando que esta rubrica tenha se
destacado nos outros dois fluxos precedentes, sua participao bem mais
forte neste ltimo surto, sendo esta importncia presenciada para todos os
grupos de perifricos. Os fluxos brutos de IC crescem em nveis semelhantes
aos de investimentos diretos (Grfico 13); no surto 2009-2011, no caso da sia
(exceto China), os fluxos brutos de investimentos em carteira corresponderam a
54% do total; na Amrica Latina, a 48%; nos pases europeus, a 41%; nos outros
emergentes a 45% (FMI 2011). No caso dos fluxos lquidos, os investimentos diretos
continuam dominando, mas, mesmo com esses dados, nota-se a forte expanso
dos investimentos em carteira (Grfico 14).
(iii) Crescimento do volume de recursos e do direcionamento para o mercado

acionrio de pases perifricos. O forte peso dos investimentos em carteira
(especialmente se comparados com os fluxos bancrios) na retomada dos recursos,
por um lado, reflete o fato de que os bancos internacionais responsveis pelos
fluxos transfronteirios de emprstimos ainda estavam em processo de ajuste
devido crise de 2008, indicando, deste modo, um processo de desintermediao.
No entanto, esta no a nica explicao. O que se observa, alm deste

fenmeno, um elevado crescimento do volume de recursos dirigidos aos pases
perifricos pela via de investimentos em carteira. Comparando com outros
episdios de surtos de recursos, o nvel mdio dos influxos na onda ps 2009
(fluxos totais de IC/PIB em %, dividido pelo nmero de trimestres no episdio)
cresce expressivamente. Ou seja, para alm da prpria questo da situao dos
bancos, este resultado indica uma realocao de portflio dos compradores de
ttulos, especialmente dos investidores institucionais, que se dirigiram mais
pesadamente para a compra de papis de devedores de pases perifricos (FMI,
2011). A busca de aplicaes alternativas, em condies de uma baixa exacerbada
das taxas de juros dos pases centrais, levou a que os mesmos se dirigissem mais
fortemente aos pases perifricos. Uma caracterstica particular do ltimo surto
de recursos o de que estes fluxos de carteira foram dominados, em alguns pases,
por recursos de estrangeiros direcionados aos mercados locais (em moeda local
74 Estamos aqui tratando da dinmica do conjunto dos pases perifricos. No caso do Brasil, houve forte
expanso dos investimentos em carteira em 2009, mas os investimentos diretos continuaram sendo igualmente
importantes.

do pas perifrico), em ttulos de renda fixa e aes (IC de estrangeiros negociados
no pas). Esse fenmeno relevante nos casos do Brasil, Indonsia, Coreia, frica
do Sul e Tailndia.
Assim, em termos gerais, o perodo ps 2009 apresenta duas subfases: a primeira

vai at o final de 2011, quando os pases perifricos apresentam uma dinmica de
crescimento mais expressiva do que a dos pases centrais e durante a qual verificamos
um retorno rpido dos recursos; a segunda, se refere ao perodo ps 2012, quando se
explicita que a prpria desacelerao mundial gera impactos deletrios sobre esses
pases (grande parte deles vendedores de produtos primrios e manufaturados
ligados a recursos naturais), reduzindo o crescimento econmico de grande
nmero deles. A Amrica Latina uma regio em que isso se apresenta75 e as
indicaes negativas sobre esses pases comeou a avanar (FMI, 2012; FMI,
2013; FMI, 2014).
Tabela 4. Fluxos lquidos de investimentos em carteira

dirigidos a pases emergentes76
Ano EM Europeu EM sia EM AI e C Outros EM EM Total
2006 0,788 -53,418 8,2 -7,412 -41,483
2007 -4,059 52,155 45,8 -49,859 98,348
2008 -10,363 -0,397 -13,2 2,837 -78,432
2009 8,644 48,524 29,2 -20,556 57,338
2010 26,916 82,024 65,7 -38,784 184,495
2011 33,784 56,292 54,1 -20,316 78,965
2012 48,205 107,256 34,1 14,105 229,878
2013 47,874 38,457 53 -5,126 154,288

Fonte: Elaborado pelas autoras a partir de FMI (2014)
75 A partir de 2011 a regio passa a apresentar uma queda contnua em sua taxa mdia de crescimento.
Segundo dados apresentados pela Unctad (2015) essa cifra passa de 4,7% em 2011 para 1,4% em 2014. Note-se
que esse resultado fortemente puxado pelo Brasil, que chega em 2014 com uma taxa de crescimento de 0,1%,
sendo que em 2015 apresentou uma desacelerao importante.
76 Nos dados do FMI h uma separao entre emerging e developing countries. Aqui estamos usando o
conceito de EM (emergentes) considerando a somatria dos 2, equivalente aos grficos 12 a 15 e equivalente ao
conceito de perifricos utilizado ao longo do texto.

Nesses termos, o perodo ps 2011 no apresenta, efetivamente, uma reverso
de recursos para os pases perifricos, mas observa-se, inicialmente, uma queda
de volume de recursos lquidos, seguida de expanso para algumas regies, mas
no para a Amrica Latina como um todo (Grfico 15). A dinmica dos capitais
passa a ficar mais voltil e a contnua possibilidade de uma reverso se coloca toda
vez que se indica que as taxas de juros norte-americanas podem voltar a crescer.
Isto especialmente grave para os pases da Amrica do Sul. Neste sentido, nossa
indicao a de que uma mudana de trajetria das taxas de juros dos EUA pode
provocar impactos importantes sobre os pases que tm expressivos passivos
flexveis, explicitando-se a vulnerabilidade dos mesmos a essa possvel reverso
de recursos, a partir de mudanas conjunturais.
Grfico 14. Fluxos lquidos dirigidos a pases emergentes: total,

investimentos em carteira e investimentos diretos em US$ bilhes
700
600
500
400
300
200
100
0
-100
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
ID IC Total
Fonte: IFS-FMI (International Financial Statistics).
Grfico 15. Fluxos lquidos de recursos dirigidos aos pases emergentes:

totais e para Amrica Latina e o Caribe em US$ bilhes
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Total EM EM AL e C
Fonte: Elaborado pelas autoras a partir de FMI (2014)

5. Consideraes finais
Ao longo do texto observamos a evoluo do direcionamento de recursos aos

pases perifricos depois da dcada de 1990, quando avanaram as inovaes
financeiras que permitem o crescimento expressivo do endividamento, via ttulos
e das operaes com derivativos, tornando possvel, tambm, a construo de
novas engenharias financeiras que articulam operaes conjuntas de mercados
de crdito e de capitais, vinculadas ainda a sistemas de proteo, que do a noo
de que as operaes esto cobertas.
Esta nova estrutura do financiamento, em conjunto com o processo de abertura

comercial e financeira, permitiu o avano dos emprstimos (bancrios e via ttulos
de dvida direta) em nveis muito superiores aos observados anteriormente,
inclusive, aos das dcadas de 1960 e 1970, fase de forte expanso dos emprstimos,
via crdito.
O elemento que quisemos destacar ao longo do texto o de que esta nova

configurao gera uma situao de maior vulnerabilidade para os pases
perifricos, receptores desses recursos vinculados s operaes de endividamento
via ttulos. O destaque vai: (i) para o volume dos mesmos; (ii) para a flexibilidade
que eles apresentam s mudanas de conjuntura; (iii) para o fato de que o nmero
de atores envolvidos no direcionamento dos fluxos muito maior e que os mesmos
seguem indicadores de mercado eivados de hipteses pr-concebidas e que no
explicitam o real carter desestabilizador dos fluxos.
Para alm desses elementos, outro fator mencionado que a vulnerabilidade

resultante do potencial de volatilidade desses fluxos se explicita pelo impacto que
o movimento gera sobre os juros e o cmbio nos pases perifricos-receptores.
Ao observar os recursos dirigidos aos mesmos, aps 2002, verificamos que
os investimentos em carteira tm envolvido magnitudes de recursos cada vez
maiores. Aps 2009 esta situao se exacerbou ainda mais e vimos que a dinmica
est fortemente relacionada liquidez financeira dos mercados financeiros
integrados. Ento, considerando-se o perodo ps 2009, vemos que a manuteno
dos recursos dirigidos aos pases perifricos significou o aumento do peso dos
investimentos em carteira nos passivos externos, como tambm dos investimentos
diretos, e a Amrica Latina um dos importantes beneficirios desse processo.
O nosso ponto que a entrada exacerbada de recursos com vis de curto prazo
aumentou a vulnerabilidade do pas, e um dos fatores dessa vulnerabilidade o
perfil de flexibilidade dos mesmos s mudanas de conjuntura. Trata-se aqui da
vulnerabilidade reverso desses recursos.

Outra questo a ser mencionada que a anlise dos fluxos de investimentos diretos
deve ser qualificada, pois, segundo a contabilizao utilizada para a classificao
nos balanos de pagamentos, so considerados investimentos diretos participao
do capital os recursos referentes compra de aes ordinrias, acima de 10% do
total das mesmas, em uma empresa que seja Sociedade Annima (S.A.).
Nesse sentido, essas compras no se referem a investimento novo (FBKF) e

sim a troca de propriedade. Ademais, a linha que separa a contabilizao desses
recursos da definio de investimentos em carteira tnue. Como vimos, estes
recursos se expandiram com grande velocidade e no caso do Brasil, entre 2009 e
2011, a expanso foi ainda maior do que a observada anteriormente, havendo a
hiptese de que a forte expanso de investimentos diretos para o Pas, nessa fase,
tenha a ver, em parte, com uma dinmica especulativa (Corra, Braga, Silva &
Messemberg, 2012).
Note-se que para os dados consolidados da Amrica Latina e do Caribe, parte

importante dos volumes brutos de recursos - tanto de investimentos em carteira,
quanto de investimentos diretos - foi, de fato, dirigida ao Brasil. Cunhou-se,
inclusive, a expresso tsunami monetrio para indicar os volumes de recursos
financeiros dirigidos ao Pas, aps a queda expressiva das taxas de juros norte-
americanas e europeias.
Observa-se que o Brasil foi um dos maiores receptores de investimentos em

carteira dentre esses pases (FMI 2011), fato ligado ao aprofundamento e
diversificao de seu mercado financeiro e ao alto diferencial de juros oferecido
pelo Pas.
importante comentar que o aumento da participao de investimentos em

carteira, em comparao com a magnitude de emprstimos bancrios (conta
outros investimentos), pode ter impactos positivos sobre a forma tradicional de
analisar a vulnerabilidade externa.
De fato, quando parte importante dos investimentos em carteira se d em moeda

domstica, isto pode indicar uma melhora do perfil desses passivos, que no
aumentam quando h um movimento de desvalorizao cambial. De outra parte,
caso ocorra um aumento da participao de investimentos em carteira em aes
negociadas no pas, como tem sido observado em vrios pases perifricos, isto
tambm pode gerar melhorias do perfil do passivo externo, na medida em que nos
momentos de crise ocorrem vendas abruptas em mercado de capitais, reduzindo
o preo das aes em moeda local e, portanto, reduzindo-se o referido passivo77.
77 Biancarelli (2006), chama a ateno para esse fato, analisando os dados da economia brasileira, especialmente
aps 2009, quando aumentam os estoques de passivos ( aplicaes de Estrangeiros) em ttulos de renda fixa
negociados no pas e em aes. Destaca que tambm foi ocorrendo um crescimento das aplicaes de residentes
em investimentos em carteira no exterior (gerando o crescimento de estoques de ativos).

Considerando este ltimo comentrio, poderamos dizer que a vulnerabilidade
externa do Pas havia cado, especialmente considerando o elevado volume de
reservas, que se mantinham em altos patamares, ps 2010, por conta da expressiva
entrada de capitais. No entanto, mesmo considerando importante a mudana do
perfil dos passivos (menos dolarizados), seguindo o argumento aqui desenvolvido,
a vulnerabilidade que estamos tratando apresenta preocupao. Esta vulnerabilidade
est ligada possibilidade de reverses abruptas de recursos, e mesmo os capitais
externos aplicados em ativos domsticos podem reverter rapidamente.
Ainda que a demanda de recursos estrangeiros necessria para a compra de

moeda externa possa ser menor (por conta da queda de preos das aes e da
prpria desvalorizao do cmbio), o prprio movimento de reverso pode causar
impactos importantes, inclusive sobre investidores domsticos, que tambm
podem sair rapidamente do Pas. As nefastas relaes com o mercado futuro de
cmbio magnificam essa preocupao.
O impacto sobre o cmbio e sobre a dvida pblica resultante, tanto do

ingresso excessivo de recursos, quando de uma fuga abrupta, so cruciais para a
compreenso da vulnerabilidade que estamos tratando.
De fato, a consequncia da aparente situao benigna de uma avalanche de

recursos, como a observada no Brasil, a necessidade contnua de enxugamento
do excesso de capitais ingressantes atravs do lanamento de ttulos pblicos da
dvida interna. Nos momentos de expanso, o diferencial entre as taxas de juros
internacionais (que definem os ganhos das aplicaes das reservas internacionais
do Pas) e a taxa de juros bsica domstica (que define os pagamentos dos ttulos
da dvida emitidos para o enxugamento), provocam a necessidade de lanamento
de dvida pblica nova, aumentando a dvida bruta e a dvida lquida do setor
pblico toda vez que a manobra utilizada. Nestes termos, o aumento das reservas
tem um impacto importante sobre a dvida pblica e tanto maior, quanto maior
for o diferencial de juros.
Considerando as questes acima, procuramos destacar que quando os ganhos

financeiros minguam nos mercados centrais, os recursos vo para os perifricos e
o movimento de direcionamento vem ainda junto com a manuteno de posies
favorveis s moedas dos emergentes nos mercados futuros (Belluzzo, 2011),
problematizando a dinmica do cmbio do pas perifrico, que fica cada vez mais
voltil, uma vez que est fortemente relacionado ao mercado futuro. Mudanas
conjunturais afetam rapidamente as posies compradas e vendidas nesses
mercados e impactam os devedores em moeda externa.

No caso especfico do Brasil, a nossa considerao a de que essa dinmica, em
conjunto com a no transformao da lgica da determinao dos juros78, manteve
o Pas como um dos principais receptores de recursos especulativos, e, ademais,
gerou um fator de expanso forte da dvida pblica. Ou seja, no se desarmou essa
armadilha sobre a dvida que vinha desde o processo de abertura financeira da
dcada de 1990 e que manteve a contnua presso sobre a dvida bruta.
Enquanto o Pas permaneceu crescendo foi possvel obter expressivos

supervits fiscais, por conta da expanso das receitas resultantes do prprio
processo de crescimento, sendo esse um importante indicador de mercado.
Observou-se tambm o movimento de reduo da dvida externa, e ambos os fatos
contriburam para o controle da expanso da dvida bruta, ocorrendo ainda uma
queda importante da dvida lquida, graas ao aumento das reservas.
No entanto, a reduo do crescimento do Brasil gerou, imediatamente, a queda da

arrecadao e a problematizao do resultado primrio do Governo, uma vez que as
despesas pblicas brasileiras tm forte vinculao e que apenas uma menor parte est
sujeita a discricionariedade. Outro indicador que piorou rapidamente foi a
relao dvida bruta do setor pblico/PIB.
Os diagnsticos dominantes indicam o excesso de gastos pblicos como causador

dos desajustes das contas pblicas, como tambm da prpria desacelerao do
Pas. Seguindo esse argumento, a soluo indicada passaria pela obteno de
um ajuste fiscal profundo capaz de gerar credibilidade ao mercado, que assim,
voltaria a investir. Contrariamente a esse diagnstico, nossa discusso retoma
questes que destacam os aspectos financeiros do crescimento da dvida
pblica, ligados prpria dinmica do ingresso dos fluxos de capitais volteis,
foco do presente trabalho.
Fatores como os que citamos e que esto relacionados: (i) desmonetizao

do ingresso excessivo de capitais; (ii) ao nvel interno dos juros; (iii) dinmica
especulativa do mercado de cmbio, no so destacados pelas anlises que
dominam a mdia e que so as vozes dos mercados. A relao do crescimento
expressivo da dvida com esses elementos no so esclarecidos e nem muito
menos detalhados. At porque a lgica do diagnstico dos mercados a de que
o juro alto em razo do excesso de inflao e de gasto.
Ainda que no seja o propsito do trabalho desenvolver essa questo, para

ns, contrariamente, a desacelerao iniciada em 2012 est ligada a fatores
de demanda, relacionados com a perda do dinamismo mundial, mas tambm
com os limites do prprio mercado interno e da dinmica do consumo.
78 Mantendo-se a poltica de metas de inflao e de metas de supervit primrio, com regime de cmbio
flutuante. A perspectiva por detrs a de que a inflao essencialmente de demanda, fato que no mereceu uma
contestao mais profunda por parte dos que estiveram frente do governo.

A no transformao da estrutura produtiva nacional restringe a resposta
endgena do investimento e os investimentos pblicos continuam sendo
fundamentais retomada79, como destacado em outros captulos do presente
livro. Ademais, os constrangimentos polticos de 2014 e 2015 tambm foram
fatores importantes a travar o crescimento, segundo essa interpretao.
O que quisemos destacar com nossa discusso foi que a no transformao da

dinmica dos juros altos e a manuteno no questionada da abertura financeira
geram o crescimento expressivo dos passivos externos passveis de reverso,
instabilizam o cmbio pelo carter voltil desses capitais e pela dinmica do
mercado futuro de cmbio e tornam a dinmica da dvida pblica fortemente
dependente de fatores financeiros.
A lgica do avano das finanas especulativas torna o Pas altamente vulnervel

a essa equao nociva e pouco explicitada. Mostrar essas inter-relaes no de
interesse dos mercados.
79 A partir de 2011 a regio passa a apresentar uma queda contnua em sua taxa mdia de crescimento. Segundo
dados apresentados pela Unctad (2015) essa cifra passa de 4,7% em 2011 para 1,4% em 2014. Note-se que esse
resultado fortemente puxado pelo Brasil, que chega em 2014 com uma taxa de crescimento de 0,1%, sendo que
em 2015 apresentou uma desacelerao importante.

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Captulo 7
161

Assimetrias no processo de
internacionalizao da economia
brasileira no Sculo XXI
Fernando Sarti e Clio Hiratuka
Resumo
O captulo procura mostrar que a maior abertura econmica e a internacionalizao

desequilibrada e assimtrica do Brasil nas ltimas duas dcadas no lograram um
maior desenvolvimento produtivo e tecnolgico no Brasil.
A anlise da abertura financeira, produtiva e comercial constatou que o Brasil no

pode mais ser considerado uma economia fechada, sobretudo quando consideramos
seu elevado e crescente passivo externo, o intenso fluxo de investimento direto
externo (IDE) recebido e a evoluo do coeficiente importado manufatureiro.
O Pas externalizou seu mercado domstico s importaes e sua estrutura

produtiva ao capital externo sem promover em contrapartida uma maior insero
comercial e uma internacionalizao produtiva de suas empresas.
Como resultado, o Brasil perdeu participao no produto manufatureiro

mundial, sobretudo dentre os pases em desenvolvimento asiticos. Nossos setores
de maior intensidade tecnolgica perderam participao nas pautas de produo
e de exportao e ganharam importncia na pauta de importao, mantendo uma
insero assimtrica e subordinada nas cadeias produtivas globais.
Por fim, em termos de atividades inovativas, nem as filiais de empresas

estrangeiras, nem as empresas nacionais conseguiram melhorar a posio do
Brasil comparativamente aos demais pases em desenvolvimento.
1. Introduo
O Brasil aprofundou sua internacionalizao nas dimenses produtiva,

comercial, tecnolgica e financeira nas ltimas trs dcadas, acompanhando a
tendncia observada na maioria das economias avanadas e perifricas.
A internacionalizao da economia brasileira sempre foi apontada pela viso

liberal, dominante nas esferas empresariais, acadmicas e de governo, e pelos
principais organismos internacionais (Banco Mundial, OMC, FMI) como condio
necessria (e para alguns, condio suficiente) para o Pas promover as mudanas
estruturais na direo do seu desenvolvimento econmico (Franco, 2015; Pessoa e
Barbosa Filho, 2015).
Assimetrias no processo de internacionalizao da economia 163

Nessa viso, a abertura econmica promoveria um acirramento da competio
nos protegidos mercados domsticos e permitiria ganhos de eficincia alocativa
e de produtividade, reforados pelo maior acesso aos fatores de produo: capital
financeiro, tecnologia, produtos e insumos. Assim, a ampliao da participao
das exportaes no mercado internacional, a maior presena de capital externo
e a maior liberdade das foras de mercado seriam os pilares da reestruturao
produtiva e do desenvolvimento econmico brasileiro. O resultado esperado
a partir do aprofundamento da internacionalizao seria a construo de uma
estrutura produtiva muito mais eficiente, especializada e, portanto, competitiva.
Mais recentemente, esta viso incorporou a ideia de que as mudanas em

direo a uma economia com menores barreiras comerciais seriam ainda mais
importantes no momento atual, dado o surgimento das cadeias globais de
valor, onde produtos intermedirios cruzam fronteiras diversas vezes antes de
tomar a forma de um produto final e chegar ao consumidor. Alm disso, seria
importante avanar alm dos fluxos comerciais, dado a inter-relao entre
comrcio, servios e investimentos diretos. Esses aspectos deveriam ser tratados
de maneira integrada, na busca por criar um ambiente de negcios favorvel
s empresas nestas trs dimenses, inclusive em negociaes multilaterais e
regionais, onde questes como harmonizao de regulamentaes para servios,
investimentos diretos e propriedade intelectual deveriam entrar na agenda.
(WTO, OECD e World Bank, 2014).
Assim, em uma economia globalizada, marcada por cadeias globais que integram
comrcio, servios e investimentos, buscar polticas que se afastem daquelas que
visam criar regras estveis para o setor privado, colocariam os pases em risco
ainda maior de ficarem alheios a essas cadeias.
Coutinho e Belluzzo (1996) resumem bem os pilares da crena sob as virtudes de

uma insero internacional liderada pelas foras de mercado:
...a hegemonia do pensamento neoliberal instituiu um novo paradigma,

em que o predomnio das relaes de mercado (com privatizao e
desregulamentao) minimizaria incisivamente o papel que deveria
ser desempenhado pelo Estado. Sob a gide da globalizao, com o
estreitamento das conexes internacionais de comrcio, investimento e
fluxos de capitais, a poltica de desenvolvimento se reduziria criao de
condies propcias para atrair investidores, lubrificando-se ao mximo
a liberdade privada de acumulao. Ao Estado incumbiria, no mximo,
suprir certas externalidades, assegurando principalmente a estabilidade
de preos sob uma poltica fiscal austera e liberdade cambial. Neste
contexto, a teoria do desenvolvimento perderia substncia, sendo intil
empenhar energias na reflexo sobre como engendrar processos de
desenvolvimento os mercados e a exposio das economias s foras
benficas da competio global seriam respostas suficientes. (p. 129)

No entanto, a partir de uma viso alternativa, uma insero externa virtuosa
nos fluxos comerciais, financeiros e de produo pode ser entendida como
consequncia e no determinante das mudanas estruturais. As mudanas
estariam associadas a ganhos de escala tcnica, produtiva e empresarial,
construo de um padro de financiamento de longo prazo para o investimento
produtivo e em atividades inovativas, ao aprofundamento da industrializao, com a
diversificao do tecido industrial e incorporao dos novos setores de tecnologia de
informao e comunicao (TIC) e endogeneizao do desenvolvimento tecnolgico,
a partir de maiores esforos de pesquisa, desenvolvimento e inovao (PDI), reduzindo
o gap e a dependncia em relao fronteira tecnolgica.
Vale destacar que esta viso parte da importncia de se reconhecer as assimetrias

existentes no processo de expanso capitalista internacional. O entendimento das
transformaes na economia global em vrias dimenses financeira, produtiva,
tecnolgica e geopoltica se torna elemento condicionante fundamental para
entender os limites e possibilidades de uma estratgia de desenvolvimento de
longo prazo. Estes so componentes sempre presentes nas anlises do professor
Luciano Coutinho e expressos em diversas publicaes80.
A partir desta abordagem, o processo de internacionalizao deve ser entendido

a partir do movimento de expanso do capital internacional, no perodo recente
cada vez mais marcado pela interpenetrao com as polticas dos Estados
nacionais dos pases centrais, e pela forma como essa expanso integra as
regies perifricas, redefinindo geograficamente espaos de valorizao, fluxos
financeiros e comerciais e localizao de atividades industriais e tecnolgicas. No h
neste caso, nenhuma tendncia automtica homogeneizao e convergncia entre
pases. Ao contrrio, caberia um papel protagonista ao Estado nacional das economias
em desenvolvimento, de modo a promover as articulaes entre os agentes privados
e pblicos, nacionais e estrangeiros, as polticas e instituies necessrias para
alicerar o desenvolvimento econmico e reduzir essas assimetrias. A diversificao
e a integrao da estrutura produtiva seriam importantes, por um lado para permitir
uma insero mais dinmica e virtuosa no cenrio internacional e, por outro, pela
possibilidade de gerar maiores encadeamentos produtivos e tecnolgicos e de
multiplicadores da renda e emprego domsticos.
A partir desta perspectiva, este trabalho procura analisar o processo recente de

internacionalizao, com foco nos aspectos produtivos e tecnolgicos, embora
sejam feitas referncias aos fluxos financeiros. Argumenta-se que o processo de
internacionalizao brasileiro apresentou diferenas importantes com relao a
outras economias perifricas, sobretudo asiticas. O Brasil facilitou o acesso ao seu
mercado interno para os produtos importados, empresas transnacionais (IDE) e
investidores externos (aplicaes financeiras), mas no promoveu proporcionalmente
80 Ver por exemplo em Coutinho e Belluzzo (1980), Coutinho (1992), Coutinho (1996) e Coutinho et al (2003),
Coutinho et al (2005) e Coutinho et al (2008).

a internacionalizao da sua produo (exportao de bens e servios) e de sua
estrutura produtiva (investimento de empresas nacionais no exterior).
O padro assimtrico de internacionalizao reflete as dificuldades para

avanar no desenvolvimento produtivo e tecnolgico do Pas. O produto
industrial vem perdendo participao no valor agregado total e a indstria sua
capacidade de liderar o crescimento econmico. A estrutura industrial tornou-se
mais especializada e menos integrada local e internacionalmente e com menor
densidade tecnolgica.
Alm dessa seo introdutria e de uma seo conclusiva, o artigo est

estruturado em trs sees. A primeira seo busca, atravs da anlise de alguns
indicadores de abertura econmica, desconstruir o argumento que o Brasil uma
economia fechada. A segunda seo procura demonstrar que, ao contrrio do que
advoga a viso liberal, a maior abertura econmica no propiciou os resultados
esperados, sobretudo de ampliao das exportaes de manufaturados e de uma
insero mais ativa nas cadeias globais de valor. Finalmente, a terceira seo
analisa os impactos negativos desse processo assimtrico de internacionalizao
sobre o desenvolvimento industrial e tecnolgico.
2. Brasil: uma economia fechada?
O diagnstico liberal para o baixo grau de competitividade da indstria brasileira

e, portanto, para a sua frgil insero e integrao aos fluxos globais de produo
e comrcio remete, em grande medida, ao excessivo grau de fechamento da
economia. A proteo ao mercado e produo domstica teria reduzido o grau
necessrio de competio e, ao distorcer seus preos relativos, teria impedido uma
maior eficincia alocativa, que refletisse um padro de especializao da estrutura
produtiva compatvel com suas dotaes de recursos (vantagens relativas).
Alm disso, o desenvolvimento tecnolgico teria sido dificultado pela reduzida

transferncia de tecnologia atravs da importao de bens de capital, servios
e de componentes de maior contedo tecnolgico. Nem mesmo a crescente
presena de filiais de empresas estrangeiras no Pas, reforada pelo intenso
fluxo de entrada de IDE e do processo de desnacionalizao, teria tido fora para
reverter esse quadro. A adoo de processos e produtos tecnologicamente mais
defasados em relao s suas corporaes tambm teria sido em grande parte
causada pela elevada proteo e reduzida competio nas estruturas de mercado
oligopolizadas. Finalmente, a viso liberal defende a maior abertura ao capital
financeiro internacional como forma de reforar a poupana domstica no
financiamento do investimento e do balano de pagamentos.
O argumento a ser defendido aqui que o Brasil no apenas no uma economia

fechada, como tambm avanou muito em seu processo de abertura econmica
(comercial, produtiva e financeira) no bojo do seu processo de internacionalizao.

Importante lembrar que do ponto de vista do IDE, a entrada de empresas
estrangeiras no nova e fez parte da prpria constituio da estrutura produtiva
mais diversificada montada na economia brasileira do ps-guerra81. Da mesma
maneira, a integrao com o sistema financeiro internacional tambm no
constitui novidade, estando inclusive na raiz do endividamento externo ocorrido
ao longo dos anos 1970 e que ocasionou a crise da dvida na dcada seguinte.
A abertura econmica brasileira, iniciada nos anos 1990, abarcou a dimenso

comercial e, dentro da dimenso financeira, agregou os fluxos de investimento
em carteira. Essas trs dimenses, embora de naturezas distintas e com diferentes
intensidades, passaram a estar fortemente interligadas, afetando fortemente a
poltica macroeconmica e os ciclos econmicos desde ento82.
2.1. Abertura financeira
Com relao aos fluxos financeiros, as trs principais modalidades de recursos

externos - investimento direto estrangeiro (nas modalidades de participao
no capital e em emprstimos inter companhias), investimento em carteira
(aplicaes em aes e ttulos de dvida) e financiamento internacional - tiveram
grande expanso no perodo recente.
Cabe destacar que at final de 2010, os investimentos em carteira, de curto

prazo e bem mais volteis, superaram os investimentos diretos, identificados
como mais estveis e de longo prazo, o que caracteriza uma importante
fragilidade no padro de financiamento do balano de pagamentos brasileiro
e uma preocupante vulnerabilidade externa. A partir de 2010, os fluxos de IDE
superaram os investimentos em carteira. Como discutido mais adiante, o Brasil
manteve-se mesmo depois da crise internacional como um dos mais importantes
receptores de IDE no mundo.
Em 2001, o passivo externo era da ordem de US$ 370 bilhes (66% do PIB),
saltando para mais de US$ 1,5 trilho em 2014 (71% do PIB). O patamar mnimo foi
atingido em 2008 com a forte sada de recursos, sobretudo aplicaes em aes,
devido crise financeira internacional, que reduziu em mais de US$ 230 bilhes o
passivo externo (39% do PIB). A forte desacelerao econmica e a desvalorizao
cambial em 2014-2015 reduziram o passivo externo em mais de US$ 300 bilhes,
para um patamar prximo de US$ 1,2 trilho, mas ainda assim representando
72% do PIB (Grfico 17).
81 Ver Coutinho e Belluzzo (1980) para uma discusso sobre o movimento de internacionalizao produtiva
no ps-guerra e sobre como o crescimento da rivalidade oligopolista daquele momento condicionou o
transbordamento do padro industrial vigente e as possibilidades de industrializao na periferia.
82 Ver Coutinho e Belluzzo (1996) para uma discusso aprofundada e ainda atual sobre como globalizao
financeira criou novos desafios para a poltica econmica e constrangimentos para o desenvolvimento econmico.

Grfico 16. Evoluo do passivo externo: investimento direto externo, em carteira e
emprstimos 2001-2015 (em US$ milho)
900 000
Investimento direto externo
800 000
Investimentos em carteira
700 000
Emprstimos
600 000
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
2001.12
2002.06
2002.12
2003.06
2003.12
2004.06
2004.12
2005.06
2005.12
2006.06
2006.12
2007.06
2007.12
2008.06
2008.12
2009.06
2009.12
2010.06
2010.12
2011.06
2011.12
2012.06
2012.12
2013.06
2013.12
2014.06
2014.12
2015.06
2015.12
Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen).
Grfico 17. Brasil: evoluo do ativo e passivo externo 2001-2015 (em US$ e % no PIB)
1.800.000 140
Ativo Passivo Ativo / PIB Passivo / PIB
1.600.000
120
71
1.400.000
100
1.200.000 72 67 65
67 66 64 62 63 61
66
1.000.000 56 80
54 55
800.000 39
60
600.000
44
40
400.000 30 31 32
28 28 26
23 24 24 23 25 25
19 20 20
200.000
0 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fonte: Bacen.
Interessante observar que a crise internacional no promoveu uma

desalavancagem financeira das empresas, ao contrrio, houve um forte aumento
no grau de endividamento (IEDI, 2016). Se somarmos os emprstimos inter
companhia (uma das modalidades do IDE) com os financiamentos externos
concedidos s empresas no-financeiras, o estoque saltou de US$ 70 bilhes
em dezembro de 2008 para US$ 290 bilhes em final de 2015. No entanto,

esse aumento no endividamento das empresas no teve como contrapartida
a expanso dos investimentos produtivos. O endividamento esteve associado
busca de ganhos financeiros com a arbitragem entre o diferencial das taxas de
juros domsticas e internacionais.
O ativo externo tambm se expandiu no perodo 2001-2012, saltando de US$ 108

bilhes, 25% do PIB, para US$ 740 bilhes, permanecendo relativamente estvel
a partir de ento e em torno de 30% do PIB. Em 2015, a relao ativo externo/PIB
atingiu o patamar mximo de 44%, devido forte reduo do PIB medido em dlar.
Importante observar que o passivo externo superou sistemtica e crescentemente
o ativo externo, diferena que superou US$ 800 bilhes em 2014, reduzindo para
US$ 470 bilhes em 2015. A relao passivo/ativo se reduziu de 3,4 para 1,6 em
2015, sugerindo uma reduo e no ampliao da vulnerabilidade externa.
A maior insero nos fluxos financeiros internacionais possibilitou a adoo de

um regime de cmbio flutuante, a partir de 1999, que somado aos regimes de meta
de inflao e de supervit fiscal comporiam os fundamentos macroeconmicos
para o crescimento na viso liberal. Como consequncia da expressiva entrada
de recursos externos nas modalidades de investimento direto, em carteira e
financiamento e as expressivas sadas na forma de investimento em carteira nos
momentos de maior instabilidade, acentuou-se a volatilidade do cmbio, embora
a tendncia geral tenha sido de valorizao do Real (Grfico 18). Importante
destacar que a entrada de fluxos financeiros na conta de capital foi mais que
suficiente para cobrir o crescente dficit em conta corrente e elevar o estoque de
reservas cambiais.
Aps a desvalorizao da moeda domstica em final de 2002, em virtude das

incertezas do mercado financeiro com o futuro governo Lula, o cmbio se valorizou
em mais de 50% at final de 2008, quando o estoque de passivo externo superou
o patamar de US$ 1 trilho. A crise financeira internacional promoveu uma
reduo significativa no passivo externo acompanhada de uma desvalorizao
do Real. Mas a retomada dos fluxos financeiros ainda em 2009 provocou um
novo processo de apreciao da moeda brasileira at meados de 2011, mantendo-
se relativamente constante at 2014. Com a desacelerao e posterior recesso
econmica acompanhada de forte reduo do estoque de passivo externo, houve
uma nova desvalorizao no perodo 2014-2015.
A partir do desempenho do investimento direto externo (IDE), do investimento

em carteira e dos emprstimos, que totalizam um passivo externo da ordem de 70%
do PIB, possvel concluir que o Brasil vivenciou um intenso processo de abertura
financeira no perodo analisado.

Grfico 18. Evoluo do passivo externo (em US$ milho) e da taxa de
cmbio real efetiva* (Base mdia 2010 = 100)
1 800 000 250,0
1 600 000 212,9
1 400 000 200,0
1 200 000
150,7 150,0
1 000 000 128,9
800 000
100,0
107,7
600 000 101,8 93,6
400 000 50,0

200 000
Passivo Externo Taxa de Cmbio Real Efetiva*
0,0
2001/12
2002/06
2002/12
2003/06
2003/12
2004/06
2004/12
2005/06
2005/12
2006/06
2006/12
2007/06
2007/12
2008/06
2008/12
2009/06
2009/12
2010/06
2010/12
2011/06
2011/12
2012/06
2012/12
2013/06
2013/12
2014/06
2014/12
2015/06
2015/12
Fonte: Bacen e Ipea.
2.2. Internacionalizao produtiva
Alm de conectado ao circuito financeiro internacional, o Brasil continuou

vivenciando um intenso processo de internacionalizao produtiva, com a
crescente presena de empresas transnacionais nos mais variados setores de
atividades. A anlise dos fluxos e estoques de IDE permite avaliar esse processo.
O Brasil tornou-se nas ltimas duas dcadas um dos maiores receptores de IDE
dentre os pases em desenvolvimento (PED), superando Mxico e Rssia, sendo
superado apenas pela China (Grfico 19).
A importncia do IDE na economia brasileira pode ser avaliada a partir do

indicador da relao entre o estoque de IDE e o PIB. O indicador para o Brasil
supera a dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento (Grfico 20).
O padro de internacionalizao do Brasil tambm se diferencia da dos demais

PED. A crescente presena de empresas estrangeiras produzindo localmente
em diversos setores de atividades, reforada pelos fluxos de IDE, foi muito mais
intensa que a internacionalizao comercial dada pelos fluxos de exportao
e importao. Assim, a relao entre os fluxos de IDE e de comrcio exterior
(corrente de comrcio) tem sido muito maior no Brasil que nas demais economias
em desenvolvimento (Grfico 21). Esta constatao questiona a argumentao

liberal que a maior presena de empresas estrangeiras uma condio necessria
e, para alguns, suficiente para uma insero comercial mais dinmica (Sarti e
Laplane, 1997 e 2002). Mesmo quando essa participao estrangeira se d em
setores industriais de produtos comercializveis, a estratgia de atuao pode visar
muito mais o atendimento ao mercado domstico que externo, no em razo de
uma poltica comercial atrasada, mas em razo da diviso do papel reservado s
filiais brasileiras na estrutura intra-corporativa das empresas transnacionais.
Da mesma forma, a relao entre os fluxos de IDE e os de investimento produtivo

(mensurado pela formao bruta de capital fixo) tambm bastante superior no
Brasil com relao aos demais PED (Grfico 21). Essa relao no significa que os
fluxos de IDE tenham impactos significativos sobre a taxa de investimento. Isto
porque, uma parcela considervel do IDE entra no Pas na forma de emprstimos
intercompanhia, muitas vezes destinados s aplicaes financeiras. Alm disso,
mesmo o IDE na modalidade participao no capital tem se direcionado, em grande
medida, para aquisies e fuses e no necessariamente para novos projetos de
investimento. O indicador apenas avalia o crescente grau de importncia do
capital externo na economia brasileira e refuta o argumento de que a economia
brasileira fechada na dimenso produtiva, ao contrrio, os indicadores apontam
uma crescente presena de capital externo na estrutura produtiva e muito acima
da mdia dos pases em desenvolvimento.
Grfico 19. Participao do Brasil e pases selecionados nos fluxos globais de

investimento direto estrangeiro (IDE) (em %)
12,0
China Brasil ndia Mxico Rssia Coreia do Sul
10,5
10,0
8,0
6,0
5,1
4,0
3,0
2,8
2,0 2,4
1,3 1,7
0,8 0,8
0,0 0,2
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fonte: Unctad.

Grfico 20. Relao estoque de IDE/PIB para pases e
regies selecionados 2014 (em %)
35,0 34,3 34,2

31,1
30,0
26,4
25,0
20,3
20,0
15,0 13,0 12,9 12,4

10,8
10,0
5,0
0,0
l
sil se
s os m
s e nto xic
o
ssi
a
wa
n Su ia ina
Bra Pa olvid ase vime M R Tai ia do nd Ch
v P l re
se
n vo Co
de sen
de
Fonte: Unctad.
Grfico 21. Brasil e pases em desenvolvimento (PED): relao fluxo de IDE/

comrcio exterior e IDE / formao bruta de capital fixo (em %)
25,0
Brasil (IDE / Comex) PED (IDE / Comex)
23,0 22,8
Brasil (IDE / FBCF) PED ( IDE / FBCF)
21,0
19,0
17,0
15,5
15,0
13,0
11,0
9,0 9,1
7,9
7,0
5,0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: Unctad.

2.3. Abertura comercial
Finalmente, na terceira e ltima dimenso, a comercial, possvel avaliar que o

Pas tambm est longe de ser considerado uma economia fechada. O indicador mais
tradicional utilizado para mensurar o grau de abertura comercial de uma economia
a relao entre as importaes e o PIB. Esse indicador distorce a anlise do grau de
abertura para economias continentais com elevado mercado domstico e/ou com
elevada participao dos setores de servios (tradicionais ou dinmicos) no PIB.
Os EUA apresentam uma relao importao/PIB muito abaixo da mdia

mundial e mesmo com relao aos demais pases desenvolvidos (europeus e
asiticos), embora no possa ser considerada uma economia fechada (Grfico 22).
Para avaliarmos o impacto das importaes sobre o produto manufatureiro,

calculamos o indicador de coeficiente importado a partir da relao entre as
importaes de manufaturados e o valor agregado manufatureiro (Civam). Para
o caso brasileiro, o Civam no incio dos 1990 era muito baixo (10%) e bastante
inferior ao indicador dos pases de renda mdia (53%) e mundial (56%) (Grfico
22). No entanto, a expanso das importaes manufatureiras, juntamente com
o desempenho medocre do produto manufatureiro promoveram um salto no
Civam para 62% no incio dos anos 2000.
Grfico 22. Brasil, EUA, pases de renda mdia e mundo:coeficiente de importao

calculado pela relao importao total e PIB (em %)
35,0
Brasil Renda mdia
30,0 29,6
Mundo EUA 26,5 27,9
25,0
25,4
19,5
20,0
16,5
19,4
15,0 14,6 14,3
13,1
10,5
10,0
7,0
5,0
0,0
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Fonte WDI-Banco Mundial.

O coeficiente teve uma forte reduo at 2007, sobretudo pelo desempenho
positivo do produto industrial, mas voltou a crescer depois da crise internacional,
puxado novamente pelo dinamismo das importaes de manufaturados,
atingindo 78% em 2014. Enquanto a evoluo do indicador foi crescente para
o Brasil depois da crise, no caso dos pases de renda mdia a trajetria foi
decrescente. Importante destacar que o grau de abertura das importaes de
manufaturados para o Brasil superou o dos pases de renda mdia (Grfico 23).
O desempenho das importaes brasileiras de manufaturados pode ser

observado no Grfico 24. O Brasil expandiu sua participao no mundo e tambm
dentro do grupo de pases de renda mdia no perodo de 2003 a 2008. Depois
da crise internacional, o Brasil manteve sua trajetria crescente, atingindo a
participao de 1,45% em 2013, que a maior participao brasileira desde a
abertura comercial no incio dos 1990. A desacelerao e posterior recesso em
2014-2015 reduziram sensivelmente as importaes de manufaturados.
O fato de o Brasil ter triplicado sua participao nas importaes mundiais de

manufaturados no perodo 1990-2014, ter elevado seu coeficiente importado de
manufaturados de 10% para 78% no mesmo perodo, superando o coeficiente
importado das economias de renda mdia e reduzindo significativamente a
distncia para o coeficiente mdio mundial, relativizam as crticas que o Brasil
segue uma economia fechada s importaes. Na mesma direo apontam
os indicadores setoriais de coeficiente de importao construdos pela CNI
e Fiesp, que utilizam no denominador o consumo aparente (produo menos
exportao mais importao).
Grfico 23. Coeficiente de importao de manufaturados Brasil,

pases de renda mdia e mundo (em %)
120,0
Brasil Renda Mdia Mundo
100,0 99,6
80,0 78,2
60,0 56,6
53,5 53,9 61,4
40,0
20,0
10,0
0,0
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Grfico 24. Participao do Brasil nas importaes
mundiais de manufaturados (em %)
7,00 6,7
Brasil /Mundo
6,00
Brasil / Renda Mdia 5,2
4,9
5,00
4,00 3,9
3,7
3,00 3,4
2,00 1,45
1,00 0,50 1,07 1,32

0,82
0,64
0,00
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
3. Processo desequilibrado e assimtrico de abertura econmica e de

internacionalizao
Na seo anterior procuramos avaliar o processo de internacionalizao nas

dimenses financeira, produtiva e comercial e demonstrar que o Brasil no pode
ser considerado uma economia fechada, se consideramos seu elevado e crescente
passivo externo, o intenso fluxo de IDE recebido e a evoluo do coeficiente
importado manufatureiro. Nessa seo, analisaremos como os processos de
abertura econmica e de internacionalizao se deram de forma desequilibrada
e assimtrica, externalizando o mercado domstico s importaes e a estrutura
produtiva ao capital externo (significativos fluxos de IDE) sem promover em
contrapartida uma maior insero comercial (exportao) e produtiva (IBDE) da
estrutura produtiva brasileira.
O Grfico 25 fornece uma sntese da participao do Brasil no mundo em algumas

variveis associadas aos componentes do PIB, ao produto industrial e manufatureiro,
ao comrcio exterior e ao investimento produtivo e ao investimento direto estrangeiro
(IDE). Se tomarmos como parmetro a participao brasileira no PIB global (a Dlar
constante de 2005) de 2,15%, em 2014, apenas com relao s variveis de gasto
pblico, consumo, PIB por paridade do poder de compra e o IDE recebido a
participao brasileira no mundo seria superior.
No caso do IDE recebido, a parcela brasileira nos fluxos globais saltou de 0,5% para
6,2% em um perodo de 25 anos. Entretanto, a internacionalizao de empresas
brasileiras no mercado externo relativamente bastante reduzida. Os fluxos de
IDE realizados por empresas brasileiras no exterior representam apenas 1,5% do

fluxo de IDE total. Na mesma posio, temos a reduzida participao do Brasil
nos fluxos de comrcio (exportao e importao total e de manufaturados) e do
produto industrial e manufatureiro. Em sntese, a crescente e elevada presena
de empresas estrangeiras no perodo analisado no promoveu mudanas
estruturais e ganhos de competitividade que elevassem a participao do Brasil
nos fluxos de comrcio e de produo.
Grfico 25. Participao do Brasil nos fluxos globais de comrcio exterior, PIB,
produo industrial e investimento total e externo 1990, 2000, 2010 e 1014 (em %)
7,0
6,2
6,0 1990 2010
5,0 2000 2014*
4,0
3,3 3,0
3,0
2,4 2,3 2,4
1,8 1,9 2,01,9 2,1 1,9
2,0 1,7
1,2 1,3 1,3 1,4 1,7 1,5 1,7
0,9
1,0 0,7 0,60,8 0,9 0,6 0,5 0,7 0,5
0,2
0,0
Fonte: WDI-Banco Mundial, UNCTAD.
Como analisado na primeira seo, o argumento liberal de que a abertura s

importaes era condio necessria (e para alguns especialistas, suficiente) para
o aumento da eficincia e da competitividade da produo domstica e, portanto,
das exportaes no se verificou para o caso brasileiro. Como visto, o coeficiente
importado manufatureiro teve um expressivo aumento e superou o coeficiente
dos pases de renda mdia, bem como elevou a participao brasileira nas

importaes totais de manufaturados. No entanto, esse dinamismo importador
no teve como contrapartida um melhor dinamismo exportador, ao contrrio,
tanto a participao das exportaes brasileiras de manufaturados (Grfico
26) como o indicador de coeficiente exportado (relao entre as exportaes de
manufaturados e o produto manufatureiro) foram decrescentes nos anos 2000.
O coeficiente de exportao foi superior ao de importao apenas no perodo

prvio abertura comercial no incio dos 1990 e no perodo de 2002 a 2006,
favorecido pela desvalorizao cambial de final de 2002 e pelo boom de
commodities industriais puxado pela demanda chinesa e pelo crescimento
da demanda dos pases da Amrica do Sul (Grfico 27). No perodo ps-crise
internacional, houve uma reverso na tendncia de queda com ligeira elevao no
coeficiente exportado, muito mais em razo do medocre desempenho do produto
manufatureiro que das exportaes. Tambm corrobora para o argumento do
baixo dinamismo exportador ps-crise internacional a perda de participao do
Brasil nas exportaes globais de manufaturados: de 0,80% em 2008 para 0,59%
em 2014 (Grfico 26). E por fim, diferentemente do ocorrido com o coeficiente
importado, o indicador de coeficiente exportado para o Brasil permaneceu em
todo o perodo analisado abaixo do indicador para os pases em desenvolvimento
(renda mdia) e para o mundo (Grfico 28).
Grfico 26. Participao das exportaes e importaes de manufaturados

brasileiras no total mundial (em %)
1,40
Importao de Manufaturados Exportao de Manufaturados 1,32

1,20
1,00
0,81
0,80
0,66 0,68 0,77
0,60 0,64 0,59

0,50
0,40
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Fonte: WDI-Banco Mundial.

Grfico 27. Coeficiente de exportao e de importao de manufaturados (em %)
90,0
Coef. Exportao de Manufaturados 78,2
80,0
Coef. Importao de Manufaturados
70,0
61,7
60,0
53,9
50,7
50,0
40,0 37,4 35,8
30,0
20,0 13,0
10,0
10,0
0,0
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Grfico 28. Coeficiente de Exportao de Manufaturados (em %)
120,0
Brasil Renda Mdia Mundo 100,7
100,0
80,0
71,6
60,0 54,0
40,0 41,5
37,4
35,8
20,0
13,0
0,0
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Outra assimetria importante pode ser observada no processo de
internacionalizao produtiva. Segundo o Censo de Capital Estrangeiro de 2015
do Bacen, ano-base 2014, o estoque total de investimento direto no Pas (IDP)83
na modalidade participao no capital atingiu US$ 531,4 bilhes em 2014,
equivalentes a 25,6% do PIB (Bacen, 2015). Esse estoque est distribudo pelas
atividades de agricultura e extrativa mineral (12%), indstria (39%), e servios
(49%), com destaque para servios financeiros, telecomunicaes e comrcio.
Segundo o Censo de 2010, que foi obrigatrio para todos investidores no
residentes que detinham no mnimo 10% do poder de voto da empresa residente
no Brasil, o nmero de empresas com IDP no Pas era de 13.858.
O estoque de IDP na modalidade participao no capital na indstria de

transformao era de US$ 206 bilhes em 2014, abarcando quase todas as
atividades industriais e com destaque para bebidas, metalurgia, veculos,
alimentos, qumica e mquinas e equipamentos, que representavam quase dois
teros do estoque de IDP industrial. Segundo o Censo de 2010, haveria 3,4 mil
empresas industriais estrangeiras no Pas.
A ttulo de comparao, quando consideramos as informaes do Censo de

Capital Brasileiro no Exterior (Bacen, 2016), que avalia o investimento brasileiro
no exterior (IBE), o estoque de investimento na modalidade participao no capital84
foi de US$ 269,8 bilhes em 2014 (US$ 259,2 bilhes em 2015). Desse total, apenas 16%
foram investidos em setores industriais, 19% nas atividades agrcolas e extrativas e
quase dois teros em servios, sobretudo em atividades de sedes de empresas e de
consultoria em gesto de empresas (holding), o que, por sua vez, explica a concentrao
de mais de 75% do estoque de investimentos em parasos fiscais (Ilhas Cayman, Pases
Baixos, Ilhas Virgens Britnicas, Bahamas e Luxemburgo).
O estoque de IBE na modalidade participao no capital em setores industriais

totalizava apenas US$ 40 bilhes em 2015 (US$ 43,3 bilhes em 2014), realizados
por 422 empresas industriais. Portanto, a relao entre estoque de IDP e IBE na
indstria da ordem de 5 para 1. Essa relao aumenta quando se considera
outras modalidades de investimento, como os emprstimos inter companhia, e
os investimentos alocados para outras rubricas como holding, mas que envolvem
tambm empresas com atividades industriais. Alm disso, o estoque de IBE
industrial bastante concentrado em quatro setores de atividades, responsveis
83 Segundo o Bacen (2015), a metodologia adotada no Censo de Capitais Estrangeiros data-base 2010 difere
daquela aplicada nas edies de 1995, 2000 e 2005. Nas trs primeiras edies do Censo, foram consideradas
empresas em que os investidores no residentes detivessem, no mnimo, 10% das aes ou quotas com direito
a voto, ou 20% de participao direta ou indireta no capital total. No Censo de 2010, de acordo com o padro
estatstico internacional (FMI. Manual de Balano de Pagamentos e Posio de Investimento Internacional, 6
edio, 2008), a caracterizao de empresa de IDP exigiu que o no residente detivesse, individualmente, 10% do
poder de voto na empresa investida. Nesse sentido, o conceito adotado pelas edies do Censo 1995, 2000 e
2005 representa um grupo de empresas mais amplo que aquele obtido por meio da metodologia empregada no
Censo de 2010.
84 Segundo o Bacen, a partir de 2012, considera-se, preferencialmente, o valor de mercado como critrio de
valorao.

por 85% do total: metalurgia, bebidas, minerais no-metlicos e alimentos. Nas
atividades agrcolas e extrativas, o estoque de investimento de US$ 47 bilhes
realizados por 207 empresas. Como visto, o maior estoque no setor de servios
com US$ 171,6 bilhes realizados por 13,1 mil investidores.
A partir de informaes da Unctad possvel constatar tambm a assimetria

no processo de internacionalizao. Se de um lado o Brasil posicionou-se como
um dos maiores receptores de investimento direto estrangeiro (IDE), dentre os
pases em desenvolvimento, superando Rssia e Mxico e atrs apenas da China,
com relao ao fluxo de investimento direto realizado no exterior por empresas
brasileiras o dinamismo foi muito menor.
Nos anos 1990, a internacionalizao das empresas brasileiras foi muito tmida,
concentrada em poucas empresas nas reas de servios de engenharia, atividades
financeiras e industriais e foi condicionada pelo baixo dinamismo do mercado
domstico, o que forou alguns grupos empresariais de maior porte econmico
e financeiro a buscar novos mercados de atuao (Hiratuka e Sarti, 2011). Esse
processo ainda muito incipiente de internacionalizao produtiva, concentrado
nos mercados regionais menos competitivos, e a elevada dependncia do
mercado domstico podem ser atribudos a menor capacitao econmica,
financeira e tecnolgica dos grupos nacionais. Coutinho et al (2005) destacavam
que essa assimetria, acentuada nos anos 1990, entre a penetrao de capitais
estrangeiros na economia brasileira e os investimentos brasileiros realizados no
exterior se expressaria no apenas em termos volume e estoque de capital, mas
tambm em termos setoriais. Por um lado, as empresas estrangeiras dominavam
amplamente os setores mais dinmicos da economia brasileira, tanto em termos
de taxa de crescimento do consumo com em termos de intensidade tecnolgica,
sendo responsveis pela maior parcela da produo e do comrcio exterior desses
setores. Por outro, as empresas nacionais predominavam em setores tradicionais
e/ou intensivos em recursos naturais e eram muito pouco internacionalizadas,
principalmente em termos de atividades produtivas no exterior.
Nos anos 2000, fortalecidas econmica e financeiramente pelo dinamismo do

mercado domstico e pelo cenrio internacional favorvel, houve um processo de
ampliao e diversificao de empresas brasileiras no exterior a partir de estratgias
mais ativas de internacionalizao. Com o incio do crescimento dos investimentos
brasileiros no exterior, Coutinho et al (2008) apontavam a importncia do processo
para alavancar capacitaes competitivas e enfrentar a concorrncia, que se
mostrava mais acirrada e cada vez mais ocorrendo em oligoplios globais.
No entanto, esse processo perdeu fora com a crise financeira internacional e

com a desacelerao e posterior recesso no mercado interno. Em alguns anos
ps-crise, os recursos enviados das filiais de empresas brasileiras para a matriz

superaram os aportes da matriz brasileira no exterior, tornando o fluxo de IBDE
negativo. No perodo 2013-2015, de desacelerao e recesso econmica, j com
base na nova metodologia85 internacional para o clculo do IDE, a participao
brasileira nos fluxos de investimentos externos realizados foi crescente, atingindo
1,7% em 2015, maior patamar em 25 anos. Ainda assim, ficou muito aqum da
participao brasileira nos fluxos de IDE recebidos, que no mesmo perodo saltou
de 4% para 6,2%. Os investimentos brasileiros no exterior no ps-crise tambm
foram inferiores aos de outras economias em desenvolvimento como Chile,
Mxico, ndia, frica do Sul, Turquia, Tailndia, Malsia e Rssia, alm de Coreia
do Sul, Taiwan e China.
Os indicadores e informaes do Bacen e da Unctad para os investimentos

recebidos pelo Pas de empresas estrangeiras e realizados no exterior por
empresas brasileiras confirmam o desequilbrio existente e a assimetria no
processo de internacionalizao produtiva recente. No perodo houve uma
crescente e generalizada participao do capital estrangeiro na estrutura
produtiva brasileira sem a contrapartida de uma insero externa produtiva mais
dinmica e diversificada das empresas nacionais.
O crescimento do fluxo de IDE para o Brasil foi muito superior ao da mdia

mundial e dos pases em desenvolvimento a partir de meados dos anos 2000 e
a tendncia se acentuou depois da crise financeira internacional, mesmo com
a moeda Real mantendo-se valorizada. Assim, a motivao para esse intenso
fluxo de IDE no parece estar associada s oportunidades oferecidas por ativos
produtivos depreciados. Tambm no foi motivado pela construo de uma
base de exportao regional ou global at porque houve uma perda relativa de
competitividade provocada pela valorizao cambial e pelos custos crescentes em
dlar de energia, infraestrutura, salrio e outros insumos bsicos industriais.
Esse processo de internacionalizao produtiva assimtrica foi acompanhado

de um baixo dinamismo das exportaes industriais brasileiras, com a reduo
do coeficiente exportado manufatureiro. Por outro lado, houve um aumento
significativo do coeficiente importado manufatureiro e da participao do Brasil
nas importaes mundiais de manufaturados. O resultado foi que o capital
externo ampliou seu acesso ao mercado e estrutura de produo brasileira, mas
a produo domstica e as empresas nacionais no conseguiram ampliar sua
insero nos mercados internacionais via exportao ou atuao direta.
85 Ver a sexta edio do Manual de Balano de Pagamentos e Posio Internacional de Investimentos (BPM6)
do FMI e quarta edio das Definies de Referncia de IED (BD4) da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE).

Grfico 29. Participao do Brasil no IDE recebido
(inflow) e realizado (outflow) Total (em %)
7,0
IDE recebido (US$ corrente) IDE realizado (US$ corrente) 6,2
6,0
5,0
4,7
4,3
4,0 4,0 4,1
3,0 3,1 3,0 3,1 3,1

2,5 2,6 2,5 2,4
2,0 2,1 1,7
1,8
1,5
1,3 1,3 1,3 1,5 1,4
1,0 1,0 0,9 1,0
0,8 0,6 0,8 0,7 0,7
0,5 0,5 0,3 0,4 0,2 0,2 0,4 0,3 0,5
0,2 0,1 0,2 0,1 0,2 0,2 0,3
0,0 0,0
0,2 0,3
-1,0
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Fonte: UNCTAD e WDI-Banco Mundial.
4. Impacto sobre o desenvolvimento industrial e tecnolgico
Na seo anterior avaliamos a forma desequilibrada e assimtrica dos processos

de abertura econmica e de internacionalizao. Nessa seo analisaremos os
impactos bastante negativos desses processos sobre o desenvolvimento industrial
e tecnolgico brasileiro.
O indicador de grau de industrializao, calculado pela participao do produto

manufatureiro no produto total, foi decrescente para o mundo nas ltimas trs
dcadas (Grfico 25), reduzindo de 19,9% em 1997 para 16,2% em 2013. A literatura
aponta vrios determinantes desse processo, entre eles a desverticalizao, com
transferncia de etapas anteriormente realizadas dentro da indstria para o
setor de servios e a reduo dos preos relativos dos produtos manufaturados,
intensificado pela crescente incorporao de mo de obra com salrios mais baixos
dos pases em desenvolvimento. Portanto, o processo de desindustrializao
seria um fenmeno global, embora mais forte nos pases avanados; com relao
aos pases perifricos, a exceo seria os pases do leste e sul asitico.
No caso do Brasil, os dados do Banco Mundial (Grfico 30) apontam para um

perodo de aumento da participao da manufatura no PIB entre 1997 e 2004,
seguido por uma tendncia de queda, acompanhando a evoluo mundial. O que
chama ateno, porm, a diferena de desempenho verificada no perodo ps-

crise. Enquanto em nvel global se verifica uma estabilizao em torno de 16,2%
e os pases de renda mdia apresentam uma ligeira reduo, a participao no
Brasil mergulha para 10,9% em 2014.
A participao do Brasil no produto manufatureiro global, por sua vez, apresentou

tendncia de queda at 2002, quando atingiu 1,1%, medida em dlares correntes.
Mostrou ligeira alta, at 2011, e voltou a mostrar cair at 2013, atingindo 1,9%.
Quando se utilizam dlares constantes de 2005, se observa uma pequena tendncia
de reduo ao longo do perodo 1992- e 2008-2013, entremeado por um perodo
de estabilidade entre 2001 e 2008. Com relao participao dos pases de renda
mdia, a queda mais evidente no final dos anos 1990, chegando a 5,8% em 2002.
A partir da, observa-se uma recuperao at 2008, quando novamente os efeitos
da crise derrubam a participao brasileira para 4,8% em 2013.
O curto perodo de crescimento do mercado interno observado entre 2003 e 2008

esteve associado a alguma recuperao da atividade industrial. Este aumento
da atividade industrial refletiu-se em aumento do emprego na indstria e em
reativaes de investimentos industriais, principalmente em 2007 e em 2008,
at a ecloso da crise internacional. Como destacado em Hiratuka e Sarti (2015), o
cenrio global favorvel entre 2003 e 2008 mitigou os efeitos das mudanas nas
atividades produtivas trazidas pela ascenso da China como grande produtora de
manufaturas no mercado internacional.
No entanto, o incipiente ciclo de crescimento do consumo, seguido pela

recuperao em investimentos em infraestrutura e pelo investimento industrial,
interrompido em 2008 e 2009, no resistiu aos efeitos crise mundial. A partir
de 2010, em um cenrio onde pases centrais e em desenvolvimento buscaram
agressivamente expandir suas exportaes para mercados onde existisse
demanda e assim reduzir os nveis de capacidade ociosa, o crescimento das
importaes brasileiras se dissociou do crescimento da demanda e da produo
interna. Assim, reforou-se a externalizao de nosso mercado interno, como
destacado anteriormente.
O Grfico 32 mostra como at 2006 houve um crescimento expressivo das

exportaes, tanto de produtos industriais, quanto de produtos no industriais.
A valorizao cambial, combinada com a prpria acelerao do crescimento e dos
investimentos ajuda a explicar o forte crescimento das importaes e a reduo
do saldo comercial de produtos industriais em 2007 e 2008. No entanto, de 2009
at 2014, o crescimento do saldo negativo ocorre em cenrio de estagnao.
Explicitou-se, assim, como, apesar de ter tido um curto perodo de desempenho

industrial positivo a partir do incio dos anos 2000, no perodo ps-crise, com
o acirramento da concorrncia global e a maior agressividade de concorrentes
de pases em desenvolvimento e desenvolvidos em todos os mercados, a

indstria brasileira no foi capaz de manter seu bom desempenho. Tambm
no foi capaz, e nem poderia, neste curto espao de tempo, de superar suas
fragilidades acumuladas por dcadas de ausncia de investimentos expressivos
em modernizao e incorporao de ativos tecnolgicos.
Grfico 30. Participao do produto manufatureiro no

produto Total Brasil, pases de renda mdia e mundo (em %)
24,0
22,8
22,4 22,2 22,3 22,2 22,4 22,4 22,1 22,2
21,9 21,7
22,0 21,1 21,1 21,1 20,8
21,8 20,4
20,0 19,6
19,9 19,1
19,3 18,3
18,0 17,9 17,8 17,9 17,7 17,7
17,4 16,9
16,9 16,6 16,4 16,5 16,4 16,2
16,7 15,9
16,0 15,1 15,2 16,6 15,4
14,6 15,0
14,4
14,0 14,0 13,9
13,6
12,0 11,8 11,5
Mundo Pases de Renda Mdia Brasil
10,9
10,0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Grfico 31. Participao do Brasil no produto manufatureiro

dos pases de renda mdia e no total (em %)
Brasil / Mundo (US$ constante de 2005)

18,0
Brasil/ Mundo (US$ corrente)
16,0
Brasil/ Pases de Renda Mdia (US$ corrente)
14,0
13,6
12,0
10,0
8,0 7,9
6,0 4,8
4,0
2,0 2,3 1,9
2,0 1,7
1,8 1,5 1,1 1,7 1,5
0,0
1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Grfico 32. Brasil: saldo comercial para produtos industriais
e no industriais 1997-2015 (em US% milhes)
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

-20.000 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
-40.000
-60.000
-80.000
Fonte: MDIC-Secex.
Grfico 33. Brasil: saldo da balana comercial por setores classificados

de acordo com a intensidade tecnolgica 1997-2015 (em US$ milhes)
60.000 40.000
40.000
20.000
20.000
-20.000
-20.000
-40.000
-60.000 -40.000
-80.000
-60.000
-100.000
-120.000 -80.000
1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
Fonte MDIC-Secex.

O Grfico 33 explicita o saldo comercial pela intensidade tecnolgica dos
produtos industriais. Como fica evidente, no perodo ps-crise apenas nos setores
de baixa intensidade tecnolgica se mantm saldos significativos, em especial
devido aos setores de alimentos e de papel e celulose. Os setores de alta e mdia-
alta tecnologia registraram saldos negativos de magnitude muito superior do
perodo pr-crise, enquanto os produtos de mdia-baixa, que eram superavitrios,
tornaram-se deficitrios.
A dificuldade para enfrentar a concorrncia global tambm pode ser observada

no ranking das empresas que mais investem em pesquisa e desenvolvimento
(P&D) em termos globais. Dernis et al (2015) analisaram as informaes dessas
empresas e realizaram um cruzamento com informaes sobre patentes.
O volume total investido em P&D por estas 2.000 empresas e suas 500 mil
subsidirias representou cerca de 90% do gasto total empresarial em P&D
realizado mundialmente em 2012 e cerca de 66% dos depsitos de famlias de
patentes nos cinco principais escritrios mundiais.
Os dados mostram uma grande concentrao seja por empresa, seja por pas
da matriz corporativa. Em termos empresariais, as 100 maiores empresas
responderam por 54,6% dos gastos totais em P&D de um total de 2 mil empresas
e por 52,6% das patentes. As 250 maiores responderam por 72,5% e 71,2%,
respectivamente. Em termos dos pases de origem, as informaes da Tabela
5 permitem perceber como, apesar da desconcentrao da atividade industrial
e dos fluxos de comrcio, na dimenso conhecimento tecnolgico, os pases
centrais ainda concentram grande parte das empresas que dominam e controlam
este conhecimento. Somando as participaes das empresas de Estados Unidos,
Japo e Alemanha entre as 2 mil empresas, o total chega a 64,6% do gasto em P&D,
67,6% das patentes e 57,1% das empresas.
A participao do Brasil de apenas 0,5% no nmero de empresas e nos gastos

em P&D e praticamente nula em termos de patentes.
Embora as matrizes dessas empresas estejam localizadas em relativamente

poucos pases, elas tm uma estrutura de produo e comrcio bastante espelhada
ao redor do mundo, dado que as 500 mil subsidirias abarcam 202 pases. Parte
importante das subsidirias est localizada nos prprios pases avanados e no
prprio pas de origem da corporao, mas a localizao dessas subsidirias
segue um padro diferente do que aquele que se observa apenas considerando
a corporao. Considerando as 250 maiores, a Tabela 6 mostra a localizao e o
nmero de subsidirias em cada pas.

Tabela 5. Participao relativa por pas de origem das 2000 maiores empresas
em termos de gastos em P&D em 2012
Pas P&D Patentes Empresas

Estados Unidos 35,2 20,6 32,9
Japo 18,9 39,8 17,7
Alemanha 10,5 7,2 6,5
Frana 5,2 3,4 3,8
Reino Unido 4,2 1,3 5,3
Sua 4,2 1,8 2,7
Coreia 3,3 10,8 2,8
China 3,0 1,9 4,7
Holanda 2,3 2,2 1,7
Sucia 1,7 1,5 2,0
Taiwan 1,7 4,8 4,1
Itlia 1,7 0,3 1,5
Finlndia 1,0 0,7 1,0
Espanha 0,7 0,1 0,8
Canad 0,7 0,4 0,9
Dinamarca 0,6 0,4 1,3
Ilhas Cayman 0,6 0,5 2,5
Austrlia 0,6 0,0 0,8
Irlanda 0,5 0,5 0,6
ndia 0,5 0,2 1,1
Brasil 0,5 0,0 0,4
Outros 2,5 1,5 5,3
Fonte: Dernis et al (2015)
Neste caso, o Brasil o 7 pas com maior nmero de subsidirias e o primeiro

entre os pases em desenvolvimento, com participao de 3% do total. Apesar
disso, aparentemente o fato de contar com um grande nmero de filiais de
empresas estrangeiras entre as maiores investidoras em P&D global no tem tido
grandes efeitos de transbordamento para a economia nacional.
Considerando o desempenho do conjunto do pas, e no apenas o das filiais de

empresas estrangeiras, a situao brasileira no se torna mais animadora. A
Tabela 7 mostra informaes sobre patentes tridicas (isto , patentes registradas
simultaneamente nos escritrios dos Estados Unidos, Europa e Japo, indicando
que so patentes com maior valor relativo) em 1990, 2000 e 2013. Aqui tambm
possvel perceber, apesar da tendncia de queda, a grande concentrao do
controle sobre as patentes mais importantes na prpria trade.

Poucos pases lograram ter um aumento de participao efetivo ao longo do
perodo. Deve-se destacar Coreia e China (em especial nos anos 2000) e, em um
patamar um pouco inferior, ndia e Taiwan. Brasil, Rssia e Mxico tiveram um
desempenho muito menos destacado. Vale observar que em 1990, a participao
brasileira era semelhante observada por China, ndia e Taiwan, mas a evoluo
desses pases foi muito superior do Brasil.
Enfim, em termos da dimenso tecnolgica, possvel concluir que o desempenho

em geral do sistema produtivo brasileiro no acompanhou o de outros pases
em desenvolvimento. A despeito da vasta presena de empresas estrangeiras,
aparentemente estas empresas no tm contribudo muito para melhorar a
insero do Brasil em termos de domnio sobre ativos tecnolgicos. Da mesma
maneira, as empresas nacionais no tm tido muito destaque no cenrio global.
Tabela 6. Nmero de subsidirias das 250 maiores empresas em termos de

gastos de P&D em 2012, por pas de localizao das subsidirias
Nmero de
Pas % Empresas
subsidirias
Estados Unidos 43.381 24,8 32,9
Frana 27.496 15,7 17,7
Japo 26.912 15,4 6,5
Reino Unido 22.622 13,0 3,8
Espanha 8.737 5,0 5,3
Alemanha 6.281 3,6 2,7
Brasil 5.167 3,0 2,8
Canad 4.272 2,4 4,7
Rssia 3.632 2,1 1,7
Holanda 3.172 1,8 2,0
China 2.679 1,5 4,1
Mxico 2.503 1,4 1,5
Sucia 1.538 0,9 1,0
Blgica 1.433 0,8 0,8
Austrlia 1.289 0,7 0,9
Irlanda 1.260 0,7 1,3
Itlia 1.111 0,6 2,5
ustria 950 0,5 0,8
Dinamarca 924 0,5 0,6
Coreia do Sul 902 0,5 1,1
Outros 8.402 0,4
Total 174.663
Fonte: Dernis et al (2015).

Tabela 7. Patentes Tridicas. Participao de pases e regies.
Anos selecionados
Pas/regio 1990 2000 2013
Japo, EUA e UE28 94,87 92,13 82,48

China 0,04 0,16 3,51
Coreia 0,20 1,63 5,75
ndia 0,03 0,12 0,98
Taiwan 0,03 0,09 0,84
Brasil 0,03 0,07 0,19
Rssia 0,06 0,15 0,21
Mxico 0,02 0,02 0,04
Fonte: OCDE
5. Concluso
O captulo procurou mostrar que a maior abertura econmica e a internacionalizao

assimtrica do Brasil nas ltimas duas dcadas no promoveram um maior
desenvolvimento produtivo e tecnolgico, nem to pouco uma insero internacional
mais virtuosa nos fluxos de tecnologia, produo, comrcio e investimento.
A anlise da abertura financeira, produtiva e comercial constatou que o Brasil no

pode mais ser considerado uma economia fechada, sobretudo se consideramos seu
elevado e crescente passivo externo, o intenso fluxo de IDE recebido e a evoluo do
coeficiente importado manufatureiro.
O processo de abertura econmica promoveu uma internacionalizao

desequilibrada e assimtrica, que externalizou o mercado domstico s importaes e
a estrutura produtiva ao capital externo, sem promover em contrapartida uma maior
insero comercial e produtiva da estrutura produtiva brasileira.
As assimetrias no processo de internacionalizao brasileiro so de trs naturezas.

A primeira na dimenso comercial. O crescente coeficiente importado no mercado
interno e contedo importado da produo domstica no proporcionaram um
melhor desempenho exportador. Essa propenso maior a importar foi reforada
pela expressiva entrada de empresas estrangeiras via IDE. A segunda assimetria diz
respeito a essa internacionalizao produtiva. O Brasil tornou-se um polo importante
de atrao de IDE, mas as empresas brasileiras ainda tm um processo muito incipiente
de internacionalizao produtiva, decorrente da baixa competitividade, concentrao
e centralizao de capital. Finalmente, a ltima assimetria est associada dimenso
financeira. O elevado e flutuante passivo financeiro (IDE, investimento em carteira e

financiamentos) supera em muito o ativo financeiro, contribuindo para uma maior
volatilidade do cmbio e para uma tendncia de mdio e longo prazo de valorizao do
Real e de maior vulnerabilidade externa brasileira.
O que se observou nas ltimas duas dcadas, mas ainda com maior fora depois
do incio da crise financeira internacional em 2008, foi um acirramento dessas
assimetrias. Houve uma crescente participao das importaes no mercado
domstico (coeficiente importado) e na produo industrial (contedo importado).
Na mesma direo, nem mesmo a desacelerao e posterior estagnao da demanda
e da produo domsticas no ps-crise foram suficientes para reduzir a entrada de
investimentos externos, tornando o Pas um dos maiores receptores de IDE dentre
as economias em desenvolvimento, atrs apenas da China, enquanto ocorreu um
retrocesso no processo de internacionalizao das empresas brasileiras.
Concluindo, a abertura econmica e a internacionalizao assimtrica no

lograram um maior desenvolvimento produtivo e tecnolgico no Brasil. O Pas
perdeu participao no produto manufatureiro mundial, sobretudo dentre
os pases em desenvolvimento asiticos. Nossos setores de maior intensidade
tecnolgica perderam participao nas pautas de produo e de exportao,
mas ganharam participao na pauta de importao. Em termos de atividades
inovativas, nem as filiais de empresas estrangeiras, nem as empresas nacionais
conseguiram melhorar a posio do Brasil comparativamente aos demais pases em
desenvolvimento. Por fim, no mercado internacional, o Pas perdeu participao
nas exportaes de manufaturados e ganhou na de importaes, promovendo uma
insero assimtrica e subordinada nas cadeias produtivas globais.

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WTO (2014). World Trade Report, 2014, Trade and development: recent trends
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Captulo 8
193

O direito contra a inovao?
A persistncia dos gargalos
inovao no Brasil
Diogo R. Coutinho e Pedro S. B. Mouallem
Resumo
Da capacidade de inovar e diferenciar produtos e processos depende a elevao

da produtividade e o incremento da competitividade empresarial. Porm, o
investimento em inovao requer do Estado atuao proativa e coerente ao longo
tempo, seja criando condies para que as empresas optem por ele, seja liderando
este processo e apontando caminhos de atuao ao privada.
O potencial de inovao no surge, por isso, de maneira espontnea ou

despropositada; bem ao contrrio, depende de muitos fatores e requisitos
relacionados de forma complexa e intencional. Dentre eles, a existncia de
instituies criadas para fomentar atividades inovadoras por meio de polticas
pblicas. Tais iniciativas, por sua vez, so, em grande medida, moldadas por
estruturas, arranjos e processos jurdicos.
O trabalho traa um mapa dos atuais obstculos inovao no Brasil a partir

da noo de famlias de gargalos jurdico-institucionais que tm obstado uma
atuao estatal mais fluida, coerente e articulada. A opo por identificar tais
famlias decorre da suposio de que pesquisas no campo jurdico abrangem
o relevante (embora negligenciado) escopo de robustecer capacidades tcnicas
e polticas de polticas pblicas voltadas a dar concreo a objetivos de
desenvolvimento econmico, como o caso da promoo da inovao.
Introduo
O papel crucial da inovao no desenvolvimento econmico a todo tempo

enfatizado pela literatura e pressupe a construo de capacidades inovativas
no apenas em setores associados alta tecnologia, mas tambm nas fases
iniciais e decisivas do processo de catch-up de pases em desenvolvimento (OCDE,
2012). Da capacidade de inovar e diferenciar produtos e processos dependem,
cada vez mais, a elevao da produtividade e o incremento da competitividade
empresarial (Cassiolato; Lastres, 2005, Salerno; De Negri, 2005).
Como tambm sabido, porm, o investimento em inovao carrega consigo

elevado grau de incerteza e tem prazo relativamente longo de maturao, o que
requer do Estado atuao proativa e coerente ao longo do tempo, seja criando
condies para que as empresas optem por ele, seja liderando este processo e
apontando caminhos de atuao ao privada.
O direito contra a inovao? A persistncia dos gargalos 195

inovao no Brasil
O Estado no o agente diretamente responsvel pela inovao, mas sem ele
no possvel reunir as condies institucionais para que ela ocorra.86
Por isso, o potencial de inovao em uma determinada sociedade no surge de

maneira espontnea ou despropositada; bem ao contrrio, depende de muitos
fatores e requisitos relacionados de forma complexa e intencional. Dentre eles, a
existncia de instituies criadas para fomentar atividades inovadoras por meio
de polticas pblicas consistentemente concebidas, estruturadas e aperfeioadas.
Tais iniciativas, por sua vez, so, em grande medida, moldadas por estruturas e
arranjos jurdicos passados e presentes.
As dimenses jurdico-institucional e regulatria apresentam-se, nesse contexto,

como variveis centrais ao sucesso ou fracasso do estmulo inovao (Mazzucato;
Pena, 2016). Por seu intermdio, competncias empresariais so fomentadas,
bem como so forjadas capacidades de atuao do setor pblico no fomento e
na governana sistmica da inovao. Esse arcabouo tambm chave para a
criao de instrumentos de financiamento incentivos fiscais, linhas de crdito
subsidiado, subveno econmica, recursos no reembolsveis para atividades de
cooperao entre empresas e institutos de cincia e tecnologia (ICT), entre outros.
O aparato jurdico-institucional e regulatrio da inovao, alm disso, estabelece

os parmetros da relao entre os ICT e o setor produtivo, desde o regime de
contratao de pesquisadores pelas empresas, passando pela encomenda e
compra de equipamentos e materiais, s questes de propriedade intelectual.
tambm o arcabouo jurdico em boa medida responsvel por compor, entre o
setor pblico e setor privado, a distribuio de riscos e recompensas das atividades
de inovao. Seja como indutor de coordenao intragovernamental, seja como
promotor de sinergias pblico-privadas, seja ainda como vetor de seletividade,
experimentao e aprendizado na escolha e aplicao de recursos da inovao, o
direito pode ser, assim, ele prprio, descrito como uma espcie de tecnologia de
polticas pblicas de inovao (Coutinho, 2013)87.
Mas tampouco se pode tomar a existncia desse conjunto de regras, instituies,

normas e processos jurdicos regulatrios como dado. Trata-se de algo construdo
como parte de uma empreitada de escopo mais amplo e associada a um projeto
de desenvolvimento econmico no qual a inovao reconhecida como chave.
No basta, ainda, que tais meios jurdicos existam formalmente e possuam
fora vinculante de normas vlidas e eficazes. necessrio, mais do que isso,
que os instrumentos jurdicos existentes sejam operados de forma integrada e
concatenada, superando a viso fragmentada em especialidades que usualmente
caracteriza o direito, bem como define as habilidades profissionais dos juristas.
86 o que argumentam de forma contundente, por exemplo, Block Keller (2011).

87 No limite, sem um esforo de anlise jurdica das instituies voltadas promoo de inovao, o nexo entre
cincia, tecnologia e inovao no pode ser compreendido em sua complexidade (Bellantuono; Lara, 2016).

A inovao, um conjunto transversal e multidisciplinar de atividades, demanda,
em resumo, uma abordagem jurdica funcional capaz de fazer operar um
autntico direito integrado da inovao que a estimule e viabilize. No obstante,
h um requisito adicional: sem ajustes constantes e o mnimo de flexibilidade
adaptativa, o aparato jurdico-regulatrio pode, em vez de promover e estimular
as atividades de inovao, atrapalh-las e obstrui-las indefinidamente, caso em
que seus efeitos podem ser ainda mais contraproducentes que aqueles produzidos
por lacunas resultantes de vcuos normativos, isto , pela inexistncia do prprio
direito na disciplina da inovao.
A complexidade jurdico-institucional, que marca as polticas de inovao,

pode ser mais bem percebida quando se tem em mente o desafio de estruturar
um Sistema Nacional de Inovao (SNI), termo cunhado na dcada de 1980 e que
traduz, resumidamente, a existncia de um conjunto complexo de instituies,
cuja atuao coordenada determina o desempenho inovador de um pas (Lundvall,
1988; Nelson, 1993).
Essa abordagem institucional caracteriza a inovao como processo interativo

e cumulativo, no qual, em meio aos ciclos e s circunstncias polticas e
econmicas. A atuao simultnea do governo, das empresas, das universidades e
de outras instituies de pesquisa, bem como de marcos regulatrios articulados,
so determinantes de seu desempenho inovativo. Erguer e aperfeioar um SNI,
por isso, provavelmente uma das mais complexas tarefas de criao jurdica e
institucional que se pode imaginar no campo das polticas pblicas.
No caso brasileiro, como aponta um estudo recente, o que se nota no

propriamente a existncia de um sistema de inovao, mas sim uma constelao
de subsistemas no integrados, que no logra integrar o circuito que vai da
cincia e tecnologia inovao propriamente dita. H ineficincias de diferentes
tipos: sobreposies de competncias, uso no estratgico de recursos escassos,
descontinuidade de programas, burocracia e controle excessivos de polticas
de inovao, alm das influncias negativas por vezes produzidas pela agenda
macroeconmica (Mazzucato; Pena, 2016).
Por isso, desenvolver, estruturar e monitorar uma poltica estratgica de inovao

destinada a enfrentar problemas previamente mapeados e a alcanar objetivos
adequadamente definidos em outras palavras, uma poltica mission oriented
passa, necessariamente, pelo fortalecimento paulatino, mas ininterrupto, de um
SNI. Nesse contexto, a coordenao de diversas polticas, instituies e atores
pblicos, a articulao pblico-privada, a capacidade governamental de selecionar
setores prioritrios e intensivos em conhecimento e de permitir a avaliao e a
reviso iterativa (isto , passo-a-passo) da poltica so atributos indispensveis.

inovao no Brasil
Esse tipo de desafio vem sendo enfrentado pelo Brasil e para essa tarefa possvel
contar, por um lado, com um nada desprezvel arcabouo jurdico resultante,
historicamente, do acmulo em camadas geolgicas de normas e instituies
criadas em diferentes contextos e fases desde a segunda metade do sculo passado.
A sobreposio histrica de leis, arranjos institucionais e regimes jurdicos no

campo da inovao resultou, de outro lado, em um ambiente regulatrio complexo
e fragmentrio, com reduzida efetividade e reduzida integrao operativa. Vale
notar que os desafios de integrao normativa ficam mais prementes uma vez
que a concepo de um Sistema Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (SNCTI)
brasileiro ganhou assento constitucional, com o art. 219-B, criado pela Emenda
Constitucional n 85, de 2015. Pode-se afirmar, assim, que os atuais gargalos
inovao no Brasil no resultam da falta de normas jurdicas, mas da visvel
dificuldade de faz-las operar simultnea e coordenadamente. H tambm
problemas localizados que afetam instituies regidas por arcabouos normativos
anacrnicos, apesar das recentes mudanas legislativas que procuram atacar
alguns dos entraves.
Este trabalho procura traar um mapa dos atuais gargalos jurdicos e

institucionais inovao no Brasil a partir da noo de famlias de gargalos
jurdico-institucionais que tm obstado uma atuao estatal mais fluida, coerente
e articulada (Coutinho; Mouallem, 2015).
A opo de detectar tais famlias de gargalos decorre da suposio de que a

pesquisa em inovao tem, no campo jurdico, o escopo de robustecer capacidades
tcnicas (ligadas efetividade e eficcia da poltica pblica) e polticas (ligadas
dimenso de legitimidade da ao governamental em termos de participao,
transparncia e controle social) de regulamentao legislativa. Cabe tambm
pesquisa jurdica aplicada inovao o deslinde de dvidas e controvrsias
de interpretao, a correo e os ajustes contingenciais no percurso da
implementao, a mitigao de riscos inaceitveis, bem como a criao de canais
pelos quais atores-chave no processo de inovao possam dar contribuies e
feedbacks capazes de aperfeioar o arcabouo normativo (Eifert, 2013).
Com esse tipo de abordagem em mente, apresentamos, inicialmente, um breve

pano de fundo jurdico-institucional, em fase de lenta consolidao, que disciplina
as atividades de inovao desenvolvidas no Brasil. Em seguida, so analisados
distintos tipos de gargalos jurdicos e institucionais regulao. Encerrando a
reflexo, seguem consideraes finais no campo da governana jurdica do SNI
brasileiro a partir da ideia de um direito integrado da inovao.

2. Consolidao do arcabouo jurdico-institucional em inovao no
Brasil
O arcabouo jurdico-institucional destinado a regular e fomentar atividades de

inovao no Brasil data desde a metade do sculo passado e ainda est, como dito
acima, em lento processo de consolidao. Mais recente, a inovao ingressou de
modo decisivo na agenda de polticas industriais brasileiras; tem-se observado
um esforo crescente de sintonizar instituies, normas e processos regulatrios.
O grande desafio daqui por diante , como visto frente, pr essa estrutura em
marcha de forma sustentada, conferindo-lhe operatividade e coerncia.
As primeiras iniciativas pblicas no sentido de estimular atividade de P&D

na indstria datam da dcada de 1950 e incio da dcada de 1960. Em 1951 so
criados o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq,
inicialmente Conselho Nacional de Pesquisa) e a Coordenao de Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior (Capes). A Petrobras criada em 1953, o Centro
Tcnico Aeroespacial (CTA), em 1954, o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
(Inpe), em 1961, e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(FNDCT), em 1969. Parcela significativa dos institutos de pesquisa existentes
no Pas foi criada entre 1960 e 1980 e, a partir de 1967, foi criada a maioria dos
centros de pesquisa das empresas estatais.
No perodo desenvolvimentista autoritrio, entre 1964 e 1979, fazia parte da

estratgia do regime militar a construo de um sistema cientfico e tecnolgico,
bem como a capacitao de empresas industriais por meio da ao estatal.
Nesse perodo instituies novas federais como o Ipea (em 1964, com o nome
de Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada) e a Financiadora de Estudos e
Projetos (Finep [em 1967]) foram criados. Em 1972 foi a vez da Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria (Embrapa). Do incio da dcada de 1950 e at o fim dos
anos de 1970, o Pas conheceu um perodo de construo institucional acelerada
no setor produtivo e tecnolgico. Apesar da criao de uma primeira base
institucional entre 1950 e o final da dcada de 1970 ter sido importante para o
perodo subsequente, at a ltima fase do ciclo de substituio das importaes a
capacitao tecnolgica no se colocou como um requisito efetivo.
O esforo tecnolgico interno restringia-se basicamente ao uso e ao aprendizado

das prticas de produo, sendo no mximo necessria a adaptao de processo,
matrias-primas e produtos. Por isso, apesar de importante, no perodo
desenvolvimentista, a industrializao no exerceu presso direta significativa
sobre a oferta interna de tecnologia no Pas (Coutinho; Ferraz, 2002).
Na dcada de 1980, em face da instabilidade macroeconmica, do processo

inflacionrio e da crise do Estado, prevaleceram estratgias defensivas e houve
descontinuidade do esforo de desenvolvimento tecnolgico e, nesse sentido,
viu-se um perodo de construo institucional menos intensivo e mais vagaroso,

inovao no Brasil
se comparado ao anterior. Vale ressaltar, no obstante, que em 1985 a criao
do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT, hoje MCTI) representa um marco
institucional relevante. J na dcada de 1990, no perodo de adoo de medidas de
cunho liberalizante, a viso hegemnica, era, segundo Erber (2010, p. 17), a de que
a abertura se encarregaria do processo de inovao diretamente, pela importao de
bens de capital e intermedirios mais modernos e pela entrada de investimento direto
estrangeiro e, indiretamente, pela presso competitiva exercida por esses fatores.
O governo federal retoma o tema da inovao como parte de sua agenda

em 1999, sob a liderana do MCT. Ao total, foram criados dezessete fundos
setoriais com a finalidade de superar a crnica instabilidade de recursos para
o financiamento do desenvolvimento tecnolgico. Com exceo do fundo do
setor de telecomunicaes, o Funtel, gerido pelo Ministrio das Comunicaes,
os recursos dos demais fundos setoriais so alocados no FNDCT e administrados
pela Finep, como sua secretaria executiva ambos vinculados ao MCTI.
No final de 2003 o governo lana a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio

Exterior (Pitce) e, com isso, depois do significativo interregno de vinte anos,
polticas industriais explcitas voltam a compor o leque de aes governamentais
no Pas. Pode-se dizer que a Pitce inseriu de modo indito a agenda da inovao
no centro das iniciativas estatais, e se estruturava em trs eixos: medidas
horizontais, voltadas ao aprimoramento do ambiente de negcios e do nvel de
investimento industrial; medidas indutoras para quatro setores estratgicos
bens de capital, frmacos, semicondutores e software - e estmulos para setores
chamados portadores de futuro (biomassa, nanotecnologia e biotecnologia).
O perodo ficou marcado tambm por importantes transformaes no marco

regulatrio da inovao. Entre outras modificaes pode-se mencionar: em 2004,
inspirada nas legislaes francesa e norte-americana da dcada de 1980,88 foi
promulgada a Lei de Inovao (Lei n 10.973/2004), cujo principal escopo era estreitar
as relaes entre universidade e empresa e ampliar os instrumentos de fomento
centrados no setor produtivo. Tambm em 2004 foi editada a Lei n 11.080/2004, que
institui a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) e, em 2005,
promulgou-se a Lei do Bem (Lei n 11.196/2005), que buscava reduzir o custo do
investimento em inovao pelas empresas por meio de incentivos fiscais.
Aps a Pitce, novas polticas industriais foram editadas e o escopo da atuao

estatal, ampliado. Em 2008, o governo federal lana a Poltica de Desenvolvimento
Produtivo (PDP) que foi uma reao a demandas dos segmentos empresariais
que viam a Pitce como um conjunto muito limitado de aes e voltada com maior
ateno a poucos setores. A PDP, alm de possuir metas mais objetivas, foi
estruturada de modo a abarcar maior nmero de setores (vinte e quatro, no
88 Na Frana: Loi n 82-610 du 15 juillet 1982 dorientation et de programmation pour la recherche et le

dveloppement technologique de la France. Nos EUA: The BayhDole Act or Patent and Trademark Law
Amendments Act. Public Law 96-517, December 12, 1980.

total), divididos em trs eixos: i) programas para consolidar e expandir a liderana;
ii) programas para fortalecer a competitividade; e iii) programas mobilizadores em
reas estratgicas (Schapiro, 2013, p. 22).
Com a supervenincia da grave crise financeira internacional em outubro de

2008, a poltica industrial teve de lidar com desafios inesperados - por exemplo,
o risco de falncia de grande nmero de empresas exportadoras atingidas por
perdas decorrentes de derivativos cambiais. Apesar desses percalos, os objetivos
no foram abandonados e, com a mudana de governo em 2011, formula-se o
Plano Brasil Maior (PBM). Este d mais nfase ao papel dos sistemas empresariais e
busca reagir a riscos de desarticulao de certas cadeias produtivas (notadamente
a cadeia automotiva), mantendo, porm, as mesmas prioridades de fomento s
cadeias intensivas em inovao.
O setor privado iniciou, por sua vez, desde 2008, a Mobilizao Empresarial pela
Inovao (MEI). Trata-se uma iniciativa de lideranas da indstria sob a coordenao
da Confederao Nacional da Indstria (CNI), que almeja dobrar o esforo privado de
inovao e interagir com o governo no sentido de aperfeioar os arranjos institucionais
para a inovao (MEI, 2008). Nesse contexto, o governo designou interlocutores
permanentes perante a MEI. Isso permitiu ao setor privado, pela primeira vez em
dcadas, declarar que a inovao deve ser considerada como prioritria nas aes
empresariais. O surgimento da MEI ofereceu ao governo um frum potencial de
lideranas representativas para o debate de uma agenda, visando aperfeioar os
arranjos institucionais da poltica pblica de inovao.
Mais recente, outras iniciativas reafirmaram a necessidade de maior articulao

institucional e foco estratgico em polticas de inovao no Pas. Em maro de
2013 foi lanado o Plano Inova Empresa, programa de grande escala (com um
oramento de R$ 32,9 bilhes) de financiamento pblico a atividades empresarias
em inovao nas cadeias estratgicas do PBM.
O Inova Empresa se destacou, para alm do expressivo volume de recursos,

pelo esforo de articulao entre ministrios, agncias de fomento e agncias
reguladoras, pelo uso combinado de instrumentos de incentivo, bem como por se
restringir a setores e projetos prioritrios.
Em julho de 2014, foi lanado o Programa Nacional de Plataformas do

Conhecimento (PNPC) e, apesar de ainda no ter concretizado aes, tambm tem
ganhado destaque pela articulao de atores, instituies e iniciativas para o
desenvolvimento de CTI, e o objetivo de conferir protagonismo ao Brasil em reas
prioritrias como energia, sade e agricultura. As Plataformas do Conhecimento
poderiam articular e otimizar ecossistemas de inovao, de modo a promover
a integrao de agentes pblicos e privados nos domnios da cincia, tecnologia
e inovao, como instituies de C&T (ICT) e empresas, visando produo do
conhecimento, de novas tecnologias e inovaes (Arbix; De Negri, 2015, p. 54).

inovao no Brasil
Para alm dos novos programas, nos ltimos anos foram editadas novas leis e uma
emenda constitucional (EC) com o objetivo de dar maior clareza e abrangncia ao
quadro normativo vigente. A EC n 85/2015 torna explcita a competncia de todas
as esferas de governo Unio, Estados e municpios no fomento s atividades
de CTI e a necessidade de atuao cooperativa e coordenada entre elas, alm de
evidenciar o papel da iniciativa privada na construo do SNI brasileiro.
Sancionado no incio de 2016, o chamado Novo Marco Legal em CTI (Lei n

13.243/2016) destina-se, por sua vez, a simplificar procedimentos de compras
pblicas e contrataes de pesquisadores, bem como estender benefcios e
isenes fiscais j estabelecidos pela lei de inovao, formalizar ICT privadas
(entidades privadas sem fins lucrativos) como destinatrias da lei, incentivar
maior aproximao entre ICT e empresas,89 em atividades de pesquisa,
desenvolvimento e inovao.
Em resumo, todas as novas orientaes apontam para uma interao menos

rgida e estanque entre governo, ICT e empresas no desenvolvimento de atividades
de inovao e buscam conferir maior previsibilidade para atuao de rgos
de controle. Trata-se, assim, de um perodo, ainda em curso, de consolidao
do arcabouo jurdico-institucional existente no Pas, conferindo-lhe uma
perspectiva sistmica e mais integrada.
Como resultado desse processo histrico, como j mencionado, atualmente o

Pas amealhou um arcabouo jurdico e institucional diversificado e abrangente.
No entanto, apesar de alguns avanos recentes, ele ainda no est altura
da empreitada que se descortina, uma vez que o fomento inovao exige
capacidades jurdicas estatais ainda mais funcionais, flexveis e permeveis a
inputs. Exige, ainda, que certos gargalos jurdicos e institucionais inovao
sejam deslindados. Sobretudo, o desafio demanda que o arcabouo jurdico da
inovao seja, em sua implementao quotidiana, operado de forma integrada
de modo a consolidar um autntico regime jurdico no campo da inovao
(um direito da inovao integrado), posto em marcha e interpretado em sua
organicidade e luz de sua misso habilitadora, em oposio viso de que se
trata de um emaranhado de normas restritivas e sobrepostas que se cindem a
nichos isolados uns dos outros, como os campos financeiro, creditcio, tributrio,
licitatrio, contratual, entre outros. Isso porque a legislao nesse campo no foi
pensada propositivamente e de maneira estruturante. Na maioria das vezes, as
iniciativas legislativas foram reativas estruturao de programas ou projetos
pontuais, com durao ou fonte de recursos exguas.
89 Entre outros pontos, pela ampliao do papel dos NIT, incluindo a possibilidade de que fundaes de apoio
possam ser NIT de ICT, pela permisso do uso compartilhado da infraestrutura de ICT pblicos e de contrapartida
financeira ou no financeira das empresas, por isso, e pela possibilidade de as empresas manterem propriedade
intelectual sobre resultado de pesquisas que estiverem envolvidas. Esses pontos sero tratados na sequncia.

A tabela abaixo sintetiza o processo de criao legislativa/institucional em
diferentes perodos do arcabouo da inovao brasileira:
Tabela 8. Evoluo do marco jurdico-institucional da inovao no Brasil
Perodo Instituio/legislao Caractersticas principais

1951: Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (CNPq, inicialmente
Conselho Nacional de Pesquisa)
Coordenao de Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior (Capes)
1952: Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico Estratgia de desenvolvimento:
industrializao por substituio de
1954: Centro Tcnico Aeroespacial importao
(CTA
Mercados fechados e forte controle
Caractersticas 1960:Fundao de Amparo a estatal (perodo autoritrio)
principais Pesquisa do Estado de So Paulo
(Fapesp) Centralidade das polticas
industriais
1961:Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais (Inpe) Baixa interao entre setor
produtivo e setor tecnolgico
1967: Financiadora de Estudos e
Projetos (Finep)
1969: Fundo Nacional de
Desenvolvimento Cientifico e
Tecnolgico (FNDCT)
1973: Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa)
1985: Ministrio da Cincia e
Estratgia de desenvolvimento:
Tecnologia (MCT, mais recentemente,
abertura de mercados, privatizaes
MCTI, com a incorporao da
e choque de competitividade na
expresso Inovao ao nome do
indstria nacional
ministrio)
Construo Centralidade das polticas de
1996: Lei de Propriedade Intelectual
institucional lenta liberalizao comercial
(Lei n 9.279/1996)
Ausncia de polticas industriais
1999-2002: Fundos Setoriais de
explcitas
Cincia e Tecnologia
Baixa interao entre setor
2001: Centro de Gesto e Estudos
produtivo e setor tecnolgico
Estratgicos (CGEE)
2004: Lei de inovao (Lei n
10.973/2004) Estratgia de desenvolvimento:
Agncia Brasileira de polticas sociais e polticas industriais
Desenvolvimento Industrial (ABDI) market friendly
2005: Lei do Bem (Lei n Centralidade das polticas de
Consolidao e 11.196/2005) inovao
integrao jurdico-
institucional 2007: Lei do FNDCT (Lei n Maior integrao entre polticas
11.540/2007) industriais e de C&T (Sistema
2015: Emenda Constitucional n Nacional de Inovao)
85 Busca por maior sinergia pblico-
2016: Novo Marco Legal em privada
Inovao (Lei n 12.243/2016)
Fonte: elaborao dos autores.

inovao no Brasil
3. Gargalos inovao: dimenso jurdico-institucional
Apesar dos avanos da ltima dcada, o Pas enfrenta ainda uma srie de
obstculos para a consolidao de um Sistema Nacional de Inovao. A ltima
Pesquisa de Inovao Tecnolgica (Pintec), realizada pelo IBGE em 2011, indica
que houve pouco progresso nas capacidades do sistema de inovao empresarial.
A razo entre investimentos privados em P&D (atividades internas e aquisio
externa) e inovao sobre o PIB continua patinando ao redor 0,59% (muito
prximo ao patamar de 0,58% registrado em 2008), sendo restrito o universo
de empresas que efetivamente praticam P&D estruturado, ou seja, com
laboratrios, atividades e pessoal permanentes. Apenas 16,3% das empresas
investiram em atividades efetivas de P&D, sendo que a maior parte do esforo
inovador privado corresponde apenas introduo (compra) de mquinas e
equipamentos mais avanados.
A noo de gargalos inovao aqui adotada deriva da discrepncia entre, de

um lado, o que se almeja, em termos de objetivo de poltica pblica, da atuao
de empresas, ICT e governo e, de outro, como as prticas cotidianas desses atores
e instituies efetivamente se desenrolam em meio a uma multiplicidade de
contingncias e entraves. No limite, tais gargalos so barreiras e ameaas de
efetividade e de legitimidade em relao aos quais se pode atribuir, direta ou
indiretamente, ao arcabouo jurdico sua aplicao e interpretao parte
da responsabilidade por mitigar capacidades operativas ou, de qualquer outra
forma, obstruir a implementao adequada de polticas pblicas.
Com efeito, no Pas, a dimenso jurdico-institucional tem dificultado a

consolidao de um SNI desejado e necessrio, uma vez que:
a. o objetivo de estruturar uma poltica de financiamento estvel
e coerente no longo prazo, com diversificao e combinao de
instrumentos, convive com o baixo grau de coordenao entre rgos
pblicos e uma atuao estatal fragmentada;
b. a articulao de agentes pblicos e privados com trocas sinrgicas

de conhecimento, bens e pessoas no desenvolvimento de atividades
de inovao , to cara noo de SNI, choca-se com um arcabouo
regulatrio burocratizado e inibidor de formas cooperativas de
relaes pblico-privadas;
c. o enfrentamento de desafios tecnolgicos e o apoio a setores

estratgicos so desestimulados, sobretudo, por uma atuao rgida
e formalista dos rgos de controle que reduzem a capacidade de
seletividade do Estado;
d. o objetivo de aperfeioamento e aprendizado regulatrio e

institucional , parcialmente, minado pela atuao estatal
descontnua, pouco prospectiva e incapaz de firmar entendimentos,
rotinas e interpretaes que reduzam a insegurana jurdica.

Diante disso, identificar as especificidades jurdicas e institucionais dos atuais
entraves um passo decisivo para sua superao.
3.1. Gargalos de coordenao entre rgos pblicos
A insuficiente coordenao entre rgos pblicos tanto entre instituies

voltadas gesto do financiamento pblico, quanto entre entidades de controle
um primeiro e significativo bice inovao. Polticas de inovao no Brasil
so concebidas e implementadas, simultaneamente, por diversos rgos estatais
principalmente pelo MCTI e suas agncias (Finep, CNPq, AEB e outras), pelo do
Ministrio do Desenvolvimento Industrial e Comercio Exterior (MDIC) e suas
instituies relacionadas (BNDES, ABDI e outras), pelo Ministrio da Educao
(MEC), alm da Capes, mas tambm por ministrios setoriais, como o da Defesa,
o da Sade, o das Comunicaes e outros que, entretanto, atuam em reduzido
grau de sintonia e adequada diviso de tarefas, gerando lacunas e redundncias.
A dificuldade maior no est propriamente no fato de haver muitos rgos
envolvidos na estrutura de governana da poltica, mas em no haver coordenao
e articulao permanentes entre eles.
A despeito da criao e do aprimoramento de instncias para coordenao

da poltica,90 a estrutura de governana da poltica de inovao ainda se
mostra deficiente e, recorrentemente, se diz que h uma srie de intersees
e sobreposies e que as inter-relaes entre os diversos atores no so claras
(Arajo, 2012). Isso porque as arenas de governana criadas ou reativadas no
perodo, alm de no funcionarem com a regularidade planejada, no possuem
mecanismos para monitorar a efetivao de decises, o que limita severamente
sua capacidade de orquestrao das aes dos atores envolvidos. Prevalecem, em
regra, iniciativas isoladas que no se comunicam, ainda que em um mesmo setor
ou tipo de programa.
Nesse sentido, aquilo que se convencionou chamar (cf. OCDE, 2005; 2010) de
coordenao horizontal entre ministrios de diferentes reas que compem
a poltica de inovao e coordenao vertical entre instituies de distintas
camadas no interior do Estado, seja na administrao pblica (como ministrios e
suas agncias), seja em relaes federativas (como agncias de fomento federais e
estaduais) termina, no caso brasileiro, restrito a acordos pontuais e pouco estveis.
Fica evidente, assim, a falta de uma articulao orgnica e transversal das

aes e estratgias das diversas instituies que compem o arranjo jurdico-
institucional da poltica. De modo esquemtico, os desafios que se apresentam
so os seguintes:
90 Entre tais instncias de articulao entre ministrios e agncias esto: o Conselho Nacional de Cincia e
Tecnologia (CCT), criado em 1996 (Lei 9.257/96) e reativado em 2003; o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Industrial (CNDI), criado em 2005 (Lei n 5.353/05); o Comit Permanente de Monitoramento da Lei de Inovao,
criado em 2008 (Portaria MCT n 44, de 2008).

inovao no Brasil
a. coordenar a atuao das diferentes agncias de fomento, deixando
claras as funes exclusivas e concorrentes a serem desempenhadas
por cada uma delas que possuem instrumentos de fomento
inovao assemelhados que, frequentemente, se sobrepem, como
apontado (Britto; Stallivieri, 2011);91
b. garantir a sintonia s diferentes polticas governamentais, evitando

criar incentivos ambguos ou contraditrios (Viotti, 2008);
c. promover integrao no interior das prprias agncias que

operacionalizam mais de um instrumento de apoio, de modo a
combinar estrategicamente diferentes meios para obter melhores
resultados.92
O MCTI , ainda, o ministrio que mais investe em atividades de P&D no Pas,

respondendo por 36% do total do investimento pblico (De Negri, 2015). Parte
importante das dificuldades da atual poltica de financiamento inovao
relaciona-se governana de seu principal fundo, o FNDCT, cuja participao
no oramento desse ministrio tem sido crescente.93 O arranjo de governana
desses fundos setoriais conta com uma estrutura fragmentada e complexa, o que
se explica pelo fato de os fundos que o compem terem sido criados a partir de
legislaes esparsas, e, por isso, possurem uma gesto segmentada. Toda essa
estrutura heterognea, regida pela Lei n 11.540, de 2007 e pelo Decreto n 6.938,
de 2009, rene-se sob a governana do FNDCT e seu arranjo formal conta com
Comit de Coordenao dos Fundos Setoriais, Comit de Coordenao Executiva
e Conselho Diretor, alm dos comits gestores de cada fundo setorial.
Esse arcabouo institucional no tem favorecido aes sistmicas e mission

oriented. Isso porque, de um lado, favorece a pulverizao de recursos em
muitas reas e dificulta uma poltica de financiamento mais voltada a desafios
tecnolgicos de setores estratgicos. De outro lado, ao fragmentar decises, limita
a utilizao combinada de instrumentos de fomento, que poderia mitigar riscos e
fomentar projetos mais arrojados.94
91 A Emenda Constitucional 85/2015 buscou institucionalizar essa atuao conjunta no art. 218, 6:
92 Estudo de Anpei e CGEE (2008) apontou que mesmo no plano de uma unidade institucional, como a
Finep, no se nota o uso integrado dos instrumentos de apoio ao desenvolvimento tecnolgico. Esse conjunto
diversificado de instrumentos hoje significativo para estimular os programas privados. Seu potencial de impacto
bastante reduzido se eles no so utilizados de forma integrada para o alcance de objetivos mais ambiciosos.
Os diferentes instrumentos poderiam ser combinados, objetivando alcanar metas distintas e/ou empresas
de diferentes perfis, caractersticas e estratgias. Em especial, fundamental ampliar o apoio a projetos de
desenvolvimento que envolvam maior grau de risco tecnolgico.
93 Estudo realizado pela Assessoria de Acompanhamento e Avaliao, da Secretaria Executiva do MCTI, indicou
que a participao do ministrio no total dos recursos discricionrios da Unio estava no ano de 2010 no mesmo
nvel que em 1995 (3,21% e 3,23%, respectivamente). Por outro lado, a participao de recursos dos fundos
setoriais no oramento do ministrio chegou em 2010 a quase 50%. A Nota Tcnica est disponvel em: <http://
sigmct.mct.gov.br/upd_blob/0000/467.pdf>. Acesso em: 28.02.16.
94 Por exemplo: enquanto o crdito subsidiado (emprstimos que contam com o instrumento da equalizao
das taxas de juros) operado em fluxo contnuo pela Finep, a subveno econmica tem sido instrumentalizada
isoladamente, a partir das decises tomadas nas estruturas de governana do FNDCT, e, em regra, operada por
editais competitivos.

Em outras palavras, articular instrumentos de incentivo e iniciativas gestados
no interior da governana do FNDCT permanece um entrave importante na
coordenao do financiamento inovao no Pas. Em vista desse cenrio
de desagregao das iniciativas pblicas de fomento, o Novo Marco Legal
da Inovao, ao inserir o art. 19 7 na redao da Lei de Inovao, permite
expressamente esse tipo de uso combinado de instrumentos a fim de conferir
efetividade aos programas de inovao em empresas. Tal fato aponta de forma
clara a necessidade de se construrem polticas mais integradas e articuladas,
mas apenas ter repercusso prtica se implicar mudanas tambm na atual
forma de gesto de recursos, sobretudo os do FNDCT.
Para alm das questes de governana, o Fundo tambm enfrenta problema

de instabilidade de suas fontes de recurso. H confluncia de trs principais
fatores nesse quesito. Em primeiro lugar, existe uma contnua poltica de
contingenciamento de seus recursos pelo governo federal seja criando reservas
de contingenciamento, seja estabelecendo rgido limite de empenho anual
, orientada por imperativos fiscais, que restringe seu alcance, atrapalha o
planejamento de gestores e enfraquece a fonte potencialmente mais estvel em
CTI no Pas. Em segundo lugar, com a aprovao da Lei n 12.858/2013, as receitas
oriundas dos royalties da explorao de petrleo e gs natural, que compunham o
fundo setorial CT-Petro, foram transferidas ao Fundo Social do Pr-Sal e deixaram
de ser aplicadas na rea. At ento, essa constituiu a maior fonte de recursos do
FNDCT, cerca de 35% de toda sua arrecadao, alimentando no apenas iniciativas
neste setor, mas tambm aes transversais. Com o esvaziamento dessa fonte
de receita do FNDCT, o apoio a atividades de CTI aguarda a regulamentao do
Fundo Social para reaver recursos mais perenes para a rea.
Em terceiro lugar, a partir 2013 o governo federal incluiu o programa de bolsas

de estudos no exterior, Cincia sem Fronteiras (CsF), entre os grupos de atividades
financiadas pelo FNDCT. O programa drenou parte importante de recursos
(representando 8,2%, em 2013; 27,5%, em 2014, e 35,4%, em 2015, do total do
oramento autorizado para esses anos)95 que deixaram de ser direcionados a
atividades de pesquisa e inovao para atend-lo. A situao levou o Tribunal
de Contas da Unio (TCU), no Acrdo 500/2015, a questionar a aplicao de
recursos no CsF cuja correlao com as modalidades de aplicao previstas na Lei
11.540/2007 no est demostrada de forma to direta e evidente, e que poderia
implicar desvio de finalidade em sua gesto.
Neste acrdo, o TCU props ao Conselho Diretor do FNDCT que definisse as

modalidades de bolsas de estudo que podero ser financiadas com recursos do
fundo, de forma a permitir clareza e efetividade no custeio de aes de capacitao
de recursos humanos. Em 2016, o FNDCT j no destinou recursos ao CsF. Tal fato
revela descompassos evidentes no campo do uso de recursos inovao no Pas.
95 Dados obtidos em Siga Brasil: <https://www12.senado.leg.br/orcamento/sigabrasil> Acesso em: 20.4.2016.

inovao no Brasil
A harmonia precria percebida entre instituies de fomento inovao
ainda mais visvel quando se trata dos rgos de controle. Alm da ausncia
de entendimento comum entre os gestores das polticas e seus controladores,
estes ltimos tm sido, no raro, excessivamente rgidos, baseando sua atuao
em interpretaes formalistas e restritivas da legislao (Beiro, 2010). Em
outras palavras, o rigor das instncias de controle no se coaduna ao esforo
dos rgos gestores de estimular atividades inovadoras, principalmente porque
se centram mais nos trmites processuais e burocrticos, voltados idoneidade
do procedimento para concesso de um dado incentivo, por exemplo, que
nos resultados pretendidos por ele. Alis, o rigor no controle e a ambivalncia
na interpretao legislativa por rgos pblicos tm atingido no apenas as
atividades de empresas, mas tambm de instituies de cincia e tecnologia
(ICT), alm das prprias agncias de fomento, que relatam um cenrio de grande
insegurana jurdica.96
Um estudo realizado pela Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia

(SBPC), em parceria com a Academia Brasileira de Cincias (ABC), indica que bices
nos mecanismos de controle que atingem instituies pblicas (ICT e agncias
de fomento) so, parcialmente, produto do prprio regime jurdico das compras,
contrataes e parcerias. Como regra, o trmite para compras e contrataes de
servios por pessoas jurdicas da administrao pblica se d em conformidade
com a Lei n 8.666/1993 (a lei genrica de licitaes). A rigidez dos procedimentos
estabelecidos pela lei qual se submetem universidades e agncias de fomento,
por exemplo e o tempo gasto em seu cumprimento no so compatveis com
a dinmica da pesquisa em CTI. Quando, por outro lado, essas instituies se
valem das excees regra geral de obrigatoriedade de licitao para contratao
(que, por seu turno, requerem justificativa prvia), tambm previstas na lei, so
frequentemente questionadas em sua legitimidade por rgos controladores.97
Outro caso apontado pelo mesmo estudo diz respeito aos procedimentos para
importao de insumos, equipamentos e materiais destinados pesquisa, os
quais so objeto de uma gama regulaes sobrepostas e, por vezes, conflitantes
de diversos rgos estatais. Alm de portarias e convnios, instrues normativas
so constantemente utilizadas pela Receita Federal e pela Anvisa para regulamentar a
matria, diz o estudo. Cria-se, com isso, um cenrio de muitas dvidas quanto s regras
do jogo, em que muitas vezes h abertura para arbitrariedade e abuso dos agentes
fiscais e de controle (Raupp, 2012). Diante de tais circunstncias, no setor pblico,
gestores na rea de inovao terminam exercendo sua atividade sem conseguir evitar
o temor permanente de que qualquer erro ou interpretao na prestao
96 Assim conclui Corona (2010) ao dizer que: outro agravante de ordem jurdica a ausncia de um
entendimento comum entre os rgos pblicos de controle e auditoria, levando a insegurana dos gestores
pblicos na tomada de deciso dos projetos.
97 Uma sntese desse estudo foi apresentada em Raupp (2012).

de contas possa acarretar a suspeita de malversao de recursos pblicos.98
Em outras palavras, a excessiva exigncia de documentos, termos de responsabilidades
e pagamentos de taxas para liberao de materiais, reagentes, insumos etc. tm
atravancado processos de importao, causando enorme prejuzo pesquisa.
Em vista da necessidade de unificar regras e de acelerar e destravar

procedimentos e exigncias legais nesse quesito, o Novo Marco Legal (Lei n
13.243/2016) deu, em seu art. 11, um passo importante ao estabelecer que
os processos de importao e de desembarao aduaneiro de bens, insumos,
reagentes, peas e componentes, a serem utilizados em pesquisa cientfica e
tecnolgica ou em projetos de inovao, tero tratamento prioritrio e observaro
procedimentos simplificados. A nova legislao visa tambm a reduzir os custos
dessas atividades, dispondo sobre isenes do imposto de importao para ICT
na execuo de projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovao (PDI). Vale
lembrar, a propsito, que os dispositivos do Novo Marco Legal, que estendiam as
condies de iseno de impostos para importaes de empresas em projetos de
PDI, foram vetados.
No mesmo sentido, a nova legislao ainda esclarece, nos termos da redao

conferida pela MP n 718/2016, que isenes de impostos previstas na Lei n
8.010/1990 para importao de mquinas e equipamentos aplicam-se somente
s importaes realizadas pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico (CNPq), por cientistas, por pesquisadores e por instituio
cientfica, tecnolgica e de inovao (ICT) e por entidades sem fins lucrativos
ativos no fomento, na coordenao ou na execuo de programas de pesquisa
cientfica e tecnolgica, de inovao ou de ensino e devidamente credenciados
pelo CNPq. Em suma, alm de garantir isenes, as recentes mudanas legais
procuram simplificar e esclarecer procedimentos e requerimentos jurdicos
para reverter o quadro at aqui existente, em que uma regulao rigorosa
comprometia ou ao menos fragilizava essas atividades de importaes, to
necessrias s atividades de PDI.
De outro lado, o controle excessivo das atividades de inovao tem impactado

tambm a atuao do setor privado. H incertezas envolvendo rgos controladores,
sobretudo quanto aplicao das regras relativas a incentivos fiscais estabelecidas
na Lei n 11.196/2005, a Lei do Bem. Exemplo disso so as persistentes dvidas
das empresas quanto: (i) ao conceito de inovao principalmente em
atividades inovativas mais prximas comercializao em mercado, o que
aumenta a insegurana em relao aos abatimentos tributrios permitidos; (ii)
possibilidade de que as despesas com contratao de terceiros sejam deduzidas do
lucro real das empresas para efeitos de aplicao do percentual adicional de 20%, no
98 Um relato eloquente foi dado por Helena Nader, que ao se referir devoluo ao governo de recursos
captados por projetos em razo deste tipo de situao lamentou: Estamos perdendo tempo com medo de errar
e ir parar na cadeia (ver: <http://www.agenciacti.com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=3943
:orgaos-de-controle-do-governo-participam-de-debate-sobre-leis-de-ctai&catid=3:newsflash>, acesso em 30 de
setembro de 2014.

inovao no Brasil
caso de ampliao do quadro de pesquisadores; (iii) possibilidade de se usufruir
de benefcio de reduo do IPI incidente sobre equipamentos para pesquisa, quando
estes no so de uso exclusivo para essa finalidade (por exemplo, equipamentos
utilizado tanto para pesquisas quanto para testes de produtos fabricados);99
(iv) quanto aos requisitos a serem preenchidos na elaborao dos complexos
relatrios de investimento em P&D.
Alm disso, a recente edio da MP n 694/2015, que estabeleceu a suspenso,

para 2016, da apurao e fruio de benefcios fiscais previstos na Lei do Bem,
exacerbou o cenrio de insegurana em torno das isenes. A esse fato se
seguiu forte reao por parte de associaes empresariais e entidades voltadas
promoo de pesquisa e desenvolvimento em empresas,100 que acusaram o
impacto negativo que a suspenso geraria nas estratgias e aes de beneficirias.
No foi votada, contudo, a converso da MP em lei, pelo Senado Federal, dentro
prazo determinado constitucionalmente, que teve, por isso, seu prazo de vigncia
encerrado. Isto , a MP deixou de produzir efeitos e a Lei do Bem voltou a vigorar.
Por outro lado, a interrupo abrupta e as incertezas polticas no Pas deixam
em aberto a possibilidade de que nova MP no mesmo sentido seja editada, o que
reafirma a percepo de instabilidade de instrumentos de apoio CTI no Pas.
Com efeito, o referido padro de controle administrativo, ao mesmo tempo

dbio e rgido, produz pelo menos duas consequncias deletrias inovao: (i)
perda de tempo para o pesquisador brasileiro no cumprimento de procedimentos
se comparados ao padro internacional , tornando projetos de pesquisa muito
mais custosos (Beiro, 2010) e (ii) formao de um ambiente de incerteza ainda
maior em torno dessas atividades que, somada legislao confusa e em certos
pontos obsoleta, cria um ambiente de acentuada insegurana jurdica, reduzida
previsibilidade quanto ao controle e impermevel incorporao de rotinas,
entendimentos e jurisprudncia consolidados.
A soluo desses gargalos passa, de um lado, pela contnua informao e

capacitao profissional de controladores (muitos dos quais so juristas de
formao), para que conheam as especificidades e dificuldades que envolvem a
atividade e, de outro, pela adoo de um modelo de controle menos pautado pelo
rigor no procedimento e mais finalstico ou orientado por resultados e tambm
pela resoluo de problemas, o que, por sua vez, requer aproximao cooperativa
entre instituies gestoras e controladoras da poltica.
99 Esses exemplos so citados no estudo de Anpei e CGEE (2008). H outros exemplos do impacto do controle
sobre a atividade empresarial: Dificuldades adicionais foram apontadas com as operaes alfandegrias: os fiscais
no seriam tecnicamente preparados para encaminhar procedimentos relativos a equipamentos para pesquisa.
Segundo alguns entrevistados, a necessidade de remessa de equipamento para o exterior para aferio e
calibragem gera demora nos procedimentos alfandegrios, o que dificulta a atividade de inovao nas empresas.
100 O texto do manifesto est disponvel em; <http://www.leidobem.com/a-anpei-se-mobiliza-contra-a-suspensao-
da-lei-de-bem/> Acesso em: 12.04.2016.

Vale sublinhar que o Novo Marco Legal procurou lidar, parcialmente, com
essas questes ao esclarecer diretrizes, conceitos e procedimentos que geravam
divergncias interpretativas e aguavam o controle sobre atividades de inovao.
Tambm o fez ao dispor na redao dos art. 1 XII e art. 27 V da Lei de Inovao
(Lei n 10.973/2004) que um dos princpios jurdicos a serem observados por
gestores e controladores a promoo do controle por resultados na avaliao
das atividades inovativas. Se tal determinao for de fato observada, a nova
orientao legislativa tem potencial para modificar o processo de implementao
e avaliao da poltica pblica.
3.2. Gargalos de sinergia nas relaes pblico-privadas
No apenas as relaes entre instituies pblicas encontram-se desarticuladas,

mas tambm entre setor pblico e empresas privadas h pouca sinergia e
interao que se possa considerar virtuosa. Isso quer dizer que aes estatais e
empresariais tm, muitas vezes, andado em descompasso umas com as outras
e que ainda parece faltar um arranjo institucional capaz sintonizar agendas
e incentivos e aproximar as agendas e relaes pblico-privadas no campo da
inovao. Dois vetores compem esse gargalo: de um lado, a dificuldade de se
direcionar polticas de inovao diretamente s empresas e, de outro, a fragilidade
da relao triangular entre Estado, empresas e universidades.
recorrente na literatura brasileira a dificuldade em destinar diretamente s

empresas os recursos pblicos destinados inovao (Cavalcante, 2013). Polticas
de subveno destinam-se primordialmente s universidades e aos centros de
pesquisa (ou ICT) e no s empresas, o que se deve ao desenho de incentivos criados
pela legislao brasileira. Contudo, mesmo os incentivos voltados ao setor produtivo
tm obstado estratgias empresarias em PDI. De um lado, era recorrente a queixa de
que a Lei de Inovao definira que os recursos da subveno econmica deveriam ser
aplicados exclusivamente em custeio (e no investimento) de atividades de pesquisa,
desenvolvimento tecnolgico e inovao (Bastos, 2012). Demandas empresariais foram
atendidas e esse direcionamento foi, vale o registro, modificado pelo Novo Marco
Legal da Inovao, que ampliou, explicitamente, a possibilidade de dispndio desses
recursos, tanto para despesas correntes, quanto para despesas de capital (art. 19, 8
da Lei n 13.243/2016), e, assim, poder destravar este gargalo.
De outro lado, a Lei do Bem direcionou a subveno para cobrir apenas a

remunerao de pesquisadores (mestres ou doutores) dedicados a atividades de
inovao tecnolgica em empresas no Pas, alm de impedir o acesso por empresas
menores a incentivos fiscais (esse ponto ser discutido frente). Disso, pode se
concluir que, de modo geral, a legislao no atentou para a carncia de fontes,
sobretudo as no reembolsveis, a serem destinadas parte essencial de P&D
situada internamente s empresas (Bastos, 2012; Pacheco; Almeida, 2013).

inovao no Brasil
Contribui para esse cenrio a reduzida divulgao dos programas e recursos
disponveis ou, em poucas palavras, a falta de informao consolidada na forma
de snteses claras e compreensveis.
Pesquisas apontam que o desconhecimento por parte das empresas sobre

os servios prestados pelas universidades e sobre os instrumentos de apoio
inovao conservam e ampliam a distncia entre, de um lado, o esforo estatal de
promover inovao, e, de outro, as estratgias empresarias de mercado, obstando
o direcionamento de recursos polticas de inovao s empresas.101
Alm disso, a relao entre Estado, universidades e centros de pesquisa e o setor

privado se mostrou, ao longo dos anos, bastante limitada e pouco voltada a uma
interao cooperativa do tipo ganha-ganha. Ainda que as causas do baixo grau
de interao no estejam completamente claras (De Negri; Cavalcante; Alves,
2013), possvel ao menos indicar algumas questes jurdico-institucionais,
recorrentes na literatura especializada, que contribuem para a situao atual.
Quanto a isso, h trs ordens de questes:
i. Concepo de modelo da poltica

Apesar de certo consenso quanto s vantagens de uma abordagem sistmica
da inovao (Salerno; Kubota, 2008), no Brasil o uso atual dos instrumentos de
incentivo ainda indica a prevalncia da lgica do modelo linear de inovao
segundo a qual os resultados da pesquisa bsica transbordariam naturalmente ao
setor produtivo.102 Um exemplo disso pode ser visto no mecanismo de concesso
de bolsas de pesquisas: a comparao entre o nmero de publicaes cientficas
brasileiras, que cresceu exponencialmente nos ltimos anos, e o nmero de
patentes solicitadas por empresas, que se manteve baixo e constante (Grfico 34),
mostra como o critrio de produo cientfica para acesso aos recursos pblicos
no tem contribudo para o aumento da produo tecnolgica.
Esta questo tambm se relaciona discusso feita acima, na qual se apontou

que parte importante dos recursos de polticas de fomento inovao ainda
maciamente destinada a universidades e centros de pesquisas e no a empresas.
Nogueira, Kubota e Milani (2011), estudando recentemente a dinmica de
funcionamento e os impactos do Fundo Setorial de Tecnologia da Informao
(CT-Info), mostraram como apesar do objetivo explcito em se fomentar projetos
de empresas do setor de informtica, apenas uma parte menor dos recursos foi a
elas destinada. De um total de 524 projetos financiados com recursos do CT-Info
apenas a 117 se destinavam a empresas. Concluiu-se, ento, que poderia haver
101 Tratando do quesito falta de informao o documento (FIESP, 2011, p. 7) revela: a falta de informao
sobre Os servios prestados pelas universidades (27%) o principal obstculo. Em seguida, aparece a falta
de informao sobre Os instrumentos de apoio inovao (22%), problemas em obter informaes sobre
Tecnologia e cincia (19%), Mercado internacional (18%), Empresas concorrentes (13%), O nvel de aceitao
dos consumidores quanto a novos produtos (13%), Mercado nacional (13%) e Fornecedores de mquinas ou
insumos (10%). Ver no mesmo sentido a pesquisa de Anpei/CGEE (2008).
102 Neste sentido, Cavalcante (2013), Arajo (2013), Viotti (2008), e outros.

um vnculo de dependncia entre o acesso ao recurso e o que seria o complexo
acadmico-universitrio, isto , segundo os autores, haveria uma captura do
instrumento de financiamento por parte desse complexo.103
Em suma, a priorizao dos centros de pesquisas e universidades em detrimento

das empresas denota a fragilidade de uma viso integrada do processo inovativo
e se ope constatao de que, nos pases bem sucedidos e avanados em seus
sistemas de inovao, a sinergia entre essas instituies tem sido um elemento chave.
Grfico 34. Participao do Brasil nas publicaes indexadas pelo ISI e pelo Scopus e
nas concesses de patentes depositadas no USPTO (1998-2011)
2,5
1,5
0,5
0
1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Patentes Publicaes (Thomson/ISI)
Publicaes (Scopus)
Fonte: Cavalcante (2013)
Por isso, equacionar os incentivos e metas de polticas de inovao entre empresas

e institutos e universidades tarefa essa que ainda requer ajustes e calibragem nos
textos normativos e regulamentares uma tarefa premente no Pas.
ii. Formao profissional, estrutura de carreira de pesquisa e normas de

trabalho
Outro entrave na relao Estado-empresa-universidade est relacionado
formao de profissionais capacitados a trabalhar em projetos que envolvam
103 Os autores identificam que entre as 117 empresas que acessaram os recursos, a maior parte teria conexes
com o complexo acadmico-universitrio. Destacam que das empresas entrevistadas, apenas 2,1% no
possuam um estreito vnculo com o complexo acadmico-universitrio, o que indica uma clara captura do
instrumento por parte desse complexo (grifos no original). Nogueira, Kubota e Milani (2011, p. 420).

inovao no Brasil
tarefa complexa de inovar, bem como o regramento em torno das atividades de
pesquisa universitria. Essa deficincia tem, certamente, um vis quantitativo,
sobretudo relativo formao de profissionais na rea, uma vez que ainda
bastante baixo o nmero de engenheiros e cientistas atuando em P&D no Brasil, se
comparado a de outros pases (Pacheco; Almeida, 2013; Brito Cruz; 2003). Por outro
lado, e talvez de modo mais incisivo, problemas nesse quesito possuem tambm
carter qualitativo. Nesse sentido, h trs pontos recorrentemente citados, e que
em perodo recente foram parcialmente endereados por mudanas legais:
a. o distanciamento entre pesquisa acadmica e inovao tecnolgica104 -
ainda necessrio reforar canais de aproximao entre a produo
acadmica e o esforo governamental para promover inovao,
formulando agendas comuns e fortalecendo a formao profissional
em reas mais intensivas em conhecimento o que no Brasil tem sido
exceo.105 Sobre esse aspecto, o Novo Marco Legal da Inovao visa a
favorecer a aproximao pesquisa acadmica e inovao, permitindo
que ICT pblicos, entre outras coisas, compartilhem seus laboratrios,
equipamentos, instrumentos, materiais e demais instalaes com ICT ou
empresas em aes voltadas inovao tecnolgica, bem como o uso
de seu capital intelectual em projetos de pesquisa, desenvolvimento e
inovao (nova redao do art. 4 da Lei n 10.973/2004). Ademais, a
nova legislao busca estreitar os vnculos entre a pesquisa brasileira
e pesquisas de ponta de outros pases. Uma das formas de faz-lo
atraindo pesquisadores estrangeiros com procedimentos mais
simplificados de concesso de vistos temporrios, na condio de
beneficirio de bolsa vinculada a projeto de pesquisa, desenvolvimento
e inovao concedida por rgo ou agncia de fomento (art. 3 da Lei
n 13.243/2016). Enfim, so exemplos de como o arcabouo jurdico-
institucional pode efetivamente contribuir para sintonizar agendas
e, assim, alavancar atividades de inovao no Pas.
b. o baixo desenvolvimento de carreiras hbridas- tem faltado ao

Pas a estruturao de carreiras que permitam maior mobilidade
entre academia e indstria, bem como a formao de uma cultura
empreendedora na academia sobretudo no campo das chamadas
cincias duras (Burcharth, 2011; Ipiranga; Freitas; Paiva, 2010).
Outro desafio, neste sentido, tem sido tornar mais atrativa a atuao e
permanncia de profissionais qualificados em institutos de pesquisas
voltados inovao que at pouco tempo dependiam apenas de
bolsas temporrias e de reduzido valor (Arbix; Consoni, 2011). Nesse
104 Nos termos de Viotti (2008, p. 165): Tambm de vital importncia, por exemplo, a modernizao
do ensino de graduao e ps-graduao, a atualizao de seus currculos e sua converso para que as
necessidades do processo de aprendizado e inovao tecnolgicos passem a tambm serem contempladas com
a devida intensidade. Mesmo a ps-graduao, que mostra excelentes credenciais em termos de crescimento,
diversificao e qualidade, precisa ser mais permevel s demandas de um mercado de trabalho que no dever
ser mais to concentrado na prpria universidade e nas instituies de pesquisa e de administrao pblicas. As
mudanas tecnolgicas e as necessidades da inovao, atuais e projetadas, devem passar a assumir papel mais
importante na determinao do desenvolvimento da ps-graduao brasileira.
105 Por exemplo, segundo o estudo Chiarini e Vieira (2011) sobre a atuao das instituies de ensino superior
de Minas Gerais em cincia e tecnologia, o estado mineiro seria um caso atpico de sucesso no estreitamento das
relaes empresas-Estado-universidade.

ponto, o Novo Marco Legal tambm pode representar uma mudana
significativa, uma vez que permite que professores de universidades
pblicas em regime de dedicao exclusiva exeram atividade de
pesquisa remunerada tambm no setor privado (novo art. 14-A, da Lei
n 10.973/2004). Alm disso, o nmero de horas que professores em
dedicao exclusiva podem dedicar a atividades fora da universidade
aumentou de 120 horas para 416 horas anuais (8 horas/semana [art.
10 da Lei n 13.243/2016]). Neste ponto, vale dizer, faz-se necessria
regulamentao estabelecendo os parmetros de tais atividades.
c. a reduzida expertise e familiaridade de profissionais da rea do direito

para lidar com polticas de inovao - o vis excessivamente formalista
e fragmentrio da formao jurdica - os tem mantido afastados das
questes prticas que envolvem a concepo e a gesto de polticas
pblicas (Coutinho, 2013), o que impacta, sobretudo, a maneira como
atuam quando na condio de fiscais e controladores das atividades
voltadas inovao, como referido acima.
O desafio integrar a formao dos profissionais das diversas reas, que atuam
direta ou indiretamente na poltica de inovao, de modo a potencializar recursos
e esforos em torno de uma misso comum da qual os juristas no sejam apenas
guardies de procedimentos formais ou experts em tecnicalidades. No se trata,
decerto, de submeter ou colonizar a pesquisa acadmica aos interesses da
poltica ou das empresas, mas identificar e fortalecer pontos de convergncia
e interseco, bem como de integrar os profissionais do direito ao exerccio
de construo e imaginao institucional, pois somente assim possvel obter
sucesso em inovao. Como indicado, a nova legislao atacou principalmente
esse tipo de gargalo e tem potencial para impactar positivamente a interao
entre profissionais da pesquisa acadmica e a inteligncia empresarial.
iii. Propriedade intelectual

Por fim, o que se costuma chamar de hlice-tripla resumidamente, a
interao virtuosa entre universidades, empresas e Estado no desenvolvimento
de atividades inovativas encontra-se comprometida tambm em razo
dos problemas que envolvem os procedimentos de proteo da propriedade
intelectual. A definio adequada de direitos de propriedade no algo trivial
e os atuais entraves nesse quesito, no Brasil, esto relacionados a uma srie de
fatores que vo desde um desenho legislativo falho at problemas estruturais
na instituio responsvel pelo processo de patenteamento no Pas (Instituto
Nacional da Propriedade Intelectual [Inpi]) relativos a corpo tcnico, organizao
interna, procedimentos consolidados, e assim por diante.
Nesse sentido, recorrente a reclamao sobre a morosidade do Inpi no registro

de patentes, o que tambm contribui para o j referido cenrio de insegurana
jurdica, pois enquanto a patente no concedida no h plena garantia de
direitos de exclusividade ao agente que pleiteia a proteo (Corona, 2010;
Calmanovici, 2011; CGEE, 2007). No foram, contudo, endereadas no Novo Marco

inovao no Brasil
Legal mudanas ao sistema patentrio brasileiro, que continua aqum e distante
das experincias avanadas de proteo de propriedade intelectual.
Para alm da definio e regulamentao desses direitos de propriedade, h

tambm uma srie de obstculos quanto transferncia de tecnologia, visando o
uso comercial da inovao. Um desses obstculos seria relativo negociao dos
termos da cooperao empresa-universidade.
Empresas se queixavam de que algumas universidades no avaliavam

adequadamente a enorme diferena que existe entre criar uma patente e explor-
la comercialmente sendo o segundo empreendimento to desafiador quanto
o primeiro e ao exigirem parcela muito elevada dos direitos de propriedade
sobre o desenvolvimento conjunto, que obstariam a colaborao (Anpei; CGEE,
2008). Essa dinmica tende a se modificar com o Novo Marco Legal que procurou
incentivar e destravar esse tipo de parceria. Por exemplo, passou a permitir
(novo art. 9 3o da Lei n 10.973/2004) que ICT assinem acordos com empresas
para desenvolverem pesquisas conjuntas, podendo ceder ao parceiro privado a
totalidade dos direitos de propriedade intelectual mediante compensao financeira
ou no financeira, desde que economicamente mensurvel.
Alm disso, outra questo recorrente sobre o tema a reduzida expertise

dos pesquisadores para gerir os processos de patenteamento, transferncia
e licenciamento de tecnologias (Mueller; Perucchi, 2014). Alis, no apenas o
despreparo para a gesto de funes burocrticas, mas tambm os entraves no
interior das universidades pblicas e a morosidade no processo de negociao tm
sido objeto de queixas por parte de empresas quanto dificuldade de se negociar, de
modo geral, contratos de parcerias com universidades para projetos em inovao.
Visando justamente a enfrentar esta questo, a Lei de Inovao tornou obrigatrio

a toda ICT a criao ncleos de inovao tecnolgica (NIT), responsveis por
intermediar o relacionamento entre a prpria ICT, empresariado e governo. Dentre
suas funes esto: (i) responder pelos registros de propriedade intelectual; (ii)
viabilizar e conduzir os processos de licenciamentos de tecnologia; (iii) articular
projetos colaborativos de pesquisa com outras organizaes, especificamente nos
casos em que o sigilo das informaes for requisitado e (iv) incentivar a atividade
de empreendedorismo no ambiente acadmico, como facilitadores da criao de
empresas de alta tecnologia (Arbix; Consoni, 2011).
Recentes mudanas legislativas passaram a permitir que os NIT das instituies

pblicas de pesquisa funcionem como fundaes de apoio, o que pode em tese
conferir-lhes maior autonomia e reduzir entraves a sua atuao. Tais fundaes,
por seu turno, vivem tambm dilemas burocrticos e tenses no mbito da
universidade pblica brasileira, o que torna o quadro mais complexo.

3.3. Gargalos de aprendizado e experimentao na poltica
Tem-se argumentado que o sucesso de polticas de inovao depende no

apenas da capacidade governamental de coordenar atores, mas tambm de um
esforo contnuo de reviso e aperfeioamento, isto , requer-se uma estrutura
que possibilite e estimule o chamado policy learning (OCDE, 2005).106 Esse
processo demanda, de um lado, certo grau de abertura ao experimentalismo na
poltica e, de outro, a capacidade de avaliar suas aes e aprender com a prpria
experincia ao longo do tempo. O Sistema Nacional de Inovao brasileiro
encontra percalos tambm nesse quesito.
Avaliar polticas de inovao envolve, em si, uma sequncia de desafios,

sendo um deles a prpria aferio dos processos inovativos. Como argumenta
Andr Rauen (2013), dentre os desafios, um importante diz respeito utilizao
de indicadores, tanto de resultados quanto de impacto, uma vez que no h
consenso sobre a validade desses indicadores, nem sobre a prpria dinmica
do processo inovativo. E to complexo quanto mensurar a inovao analisar
seus impactos (por exemplo, na competitividade internacional). So bices que
tornam a avaliao difcil de ser divulgada e internalizada (Rauen, 2013, p. 437).
Outro desafio diz respeito, ainda conforme Rauen, relao de causa e

efeito entre a interveno pblica e o resultado ou impacto observado. Como o
processo de inovao envolve uma ampla gama de agentes econmicos, e se
desenrola em vrias etapas, num lapso temporal considervel, no trivial
a tarefa de apontar o sucesso ou o fracasso da poltica pblica. Isolar, para
efeitos de avaliao de poltica pblica, a varivel da ao estatal um
obstculo central na empreitada de avaliao, uma vez que, no processo de
inovao, os fatores no observveis so a regra e no a exceo.107 Nesses
termos, os processos de reviso, experimentao e aprendizado encontram limites
na prpria falta de clareza quanto aos mtodos e critrios de avaliao da poltica.
Mas, alm disso, o prprio desenho jurdico de avaliao apriorstica de projetos

individuais destinados inovao, adotado no Brasil, frequentemente visto como
entrave experimentao e ao aprendizado na poltica, pois nele h pouco espao
para sua reformulao e aperfeioamento.
Segundo Viotti (2008), para essa finalidade, vital o fortalecimento especialmente

da avaliao de polticas, planos, programas, instrumentos e linhas de ao. Por
106 Sobre a importncia do aprendizado nas polticas de inovao afirma-se no relatrio da OCDE (2005, p. 12):
A governana da inovao intensiva em conhecimento. Realizar uma poltica de inovao coerente e intersetorial
ir requerer organizao da produo e do uso do conhecimento relevante poltica, e sua integrao nos
processos de tomada de deciso. Portanto, policy learning um elemento-chave da governana da inovao.
107 Sobre isso Rauen (2013, p. 438) afirma: Por exemplo, a avaliao de um incentivo fiscal inovao deve
considerar que as firmas moldam seu comportamento diante da inovao em funo do mercado, de suas
idiossincrasias internas, das relaes externas e internas de poder; enfim, a interveno apenas um elemento
e no o mais relevante, pois, do contrrio, no existiria nenhuma inovao sem apoio governamental a ser
considerado.

inovao no Brasil
envolver um significativo grau de incerteza que lhe prpria, a atividade de
inovao requer das agncias estatais um modelo de acompanhamento e de
avaliao contnuo e mais sofisticado, possibilitando uma avaliao mais completa
e, ao mesmo tempo, sujeita reviso.
H tambm entraves legislativos mais especficos, em que a falta de integrao

entre polticas pblicas torna sua avaliao precria e, assim, fragiliza capacidade de
reviso e aprendizado a partir das experincias existentes. Esse o caso, por exemplo,
dos obstculos execuo da poltica de margens de preferncia e sua e avaliao
abrangente.108 Criada pela Lei n 12.349/2010, que altera a Lei de Licitaes Brasileira
(Lei n 8.666/1993), a poltica procura garantir demanda para produtos e servios
desenvolvidos ou fabricados no Pas. Estabelece, assim, tratamento diferenciado
desses produtos e servios frente aos estrangeiros, conferindo-lhes preferncia ainda
que seu preo de aquisio seja superior, no limite de 25%, a depender do bem.
Isso porque os diversos decretos que estabeleceram os produtos e servios aos

quais seria dado tratamento preferencial nas compras pblicas no unificaram
os sistemas que os registram e codificam, criando disparidade entre os cdigos
indicados pelos decretos e os utilizados pelo sistema de compras pblicas.
Enquanto os decretos utilizam a Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM), o

Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais (Siasg) adere a outros cdigos,
como o Catlogo de Material (Catmat), o Catlogo de Servios (Catser) e, em compras do
Ministrio da Defesa, o Catlogo Brasil (CAT-BR). No h, contudo, conversor entre os
sistemas de modo que esse tipo de operao deva ser feita individual e manualmente.
Nesse sentido, a dificuldade de identificao e converso entre sistemas tornam o
processo altamente impreciso e de difcil avaliao, pois a legislao que o criou no
cuidou de integrar e articular informaes e polticas estatais.
possvel, sobre esta poltica, enfatizar a ausncia de coordenao entre aes

estatais (gargalo de coordenao pblica), sendo vlido ainda sublinhar a falha do
Estado em realizar uma atuao mais estratgica e seletiva (gargalo de seletividade).
Por outro lado, esse caso um exemplo claro e, por isso, a nfase neste ponto de
como a impossibilidade de avaliao e acompanhamento no permite que se saiba ao
certo se a poltica foi bem ou mal sucedida, se atinge seus objetivos ou mesmo sequer
se est sendo executada como planejado. Em outras palavras, as polticas de margens
de preferncias ilustram bem como entraves na avaliao bloqueiam policy learning,
to cruciais ao campo da inovao.
Portanto, para aprimorar o sistema de avaliao de projetos necessrio avaliar a

todo tempo a prpria ao estatal, incluindo anlises de impacto jurdico e regulatrio
do arcabouo jurdico em vigor. Neste sentido, um estudo realizado pela CGEE, em
parceria com a Finep, que avaliou o resultado do edital de subveno econmica,
108 Os argumentos aqui apresentados seguem de perto a pesquisa realizada por Andr Rauen (no prelo).

lanado em 2006, possibilitou a identificao de problemas e apresentou sugestes de
alterao que foram decisivas para a formatao de editais nos anos seguintes.
Um exemplo disso foi, j no edital da Finep de 2007, a diviso do processo seletivo

em duas fases, removendo da primeira fase o formulrio complexo e detalhado
utilizado no ano anterior, que acarretava custos proibitivos s empresas. A
mudana permitiu um julgamento criterioso e rpido das 2,5 mil propostas
recebidas (CGEE, 2007). Fomentar estudos e processos de reviso
como esse que avaliam no apenas resultados, mas critrios e procedimentos de

seleo mostra-se essencial ao processo de incorporao de aprendizado, j que
podefornecer parmetros para futuras modificaes no desenho da poltica.109
3.4 Gargalos na seletividade da poltica
Parte importante dos problemas relativos ao fraco desempenho brasileiro

em inovao se deve estrutura de sua indstria, ou melhor, fragilidade dos
setores industriais que mais inovam (Pacheco; Almeida, 2013). Neste sentido, De
Negri (2012) rene os gargalos inovao no setor produtivo brasileiro em trs fatores
principais: (i) a existncia de uma estrutura setorial concentrada em setores pouco
dinmicos tecnologicamente; (ii) a baixa escala de produo das empresas de setores
mais intensivos em conhecimento e (iii) a elevada internacionalizao da estrutura
produtiva brasileira, que desloca o ncleo de gerao de conhecimento para fora do
Pas. Da conjuno e interao entre os fatores adviria a baixa capacidade de se aliar
intensidade tecnolgica e escala de produo em empresas de capital nacional.
Estes fatores, que se consolidaram ao longo da histria brasileira, envolvem

uma srie de questes que fogem ao escopo deste trabalho.110 No entanto, desde
a perspectiva jurdico-institucional, possvel afirmar que esta fragilidade est
ligada dificuldade por parte do Estado em desenhar polticas que identifiquem
e priorizem de modo efetivo setores mais intensivos em inovao. O obstculo,
deste ponto de vista, de se criar polticas mais focadas e seletivas quanto
s atividades incentivadas e quanto aos instrumentos , de modo a evitar a
pulverizao de recursos das polticas, que, por sua vez, serve reproduo dos
fatores acima apresentados e obsta a inovao.
109 Nos termos de Bastos (2012): Levantamentos mais completos e detalhados sobre o apoio federal
inovao, pelo menos em nvel setorial, possibilitariam melhor avaliao da poltica industrial e tecnolgica, correo
de rumos e aperfeioamento dos instrumentos existentes, alm da possibilidade de confrontar seus resultados
com os da Pesquisa de Inovao (Pintec) do IBGE.
110 A estrutura setorial concentrada em setores pouco dinmicos tecnologicamente e a correlata fora dos
setores ditos tradicionais, bem como a internacionalizao da estrutura produtiva so caractersticas recorrentes
em sociedades chamadas perifricas. No convm discutir aqui as razes histricas deste tipo de formao,
tampouco disputar sua importncia como entrave inovao tecnolgica no Pas. O presente trabalho se limita
to somente a apontar a atual face jurdico-institucional da questo, e pode ser visto como complementar a outras
abordagens nesse sentido.

inovao no Brasil
Como indicado acima, um dos obstculos sinergia pblico-privada diz respeito
reduzida capacidade do Estado em alocar parte dos recursos diretamente nas
empresas, levando-o a favorecer antes as ICT que, efetivamente, o setor produtivo.
Mas, alm disso, o Estado, em meio multiplicidade de atores envolvidos nas polticas
de inovao, tem encontrado grande dificuldade tambm em realizar escolhas sobre
qual setor (ou quais setores) ir intervir, de modo que tem sido prefervel contemplar
um vasto nmero de projetos com poucos recursos a eleger prioridades e negar demandas
por recursos para uma parte dos projetos (Cavalcante, 2013).
Nesses casos, o que est em jogo a legitimidade da atuao estatal para decidir
sobre atores ou setores a que se destina o apoio pblico. Os atuais procedimentos
destinados a garantir a lisura do processo de acesso aos recursos inibem
polticas seletivas por parte do Estado, bem como criam situaes frequentes de
acusao de gestores por prtica favorecimento ilcito, desvio de finalidade ou
excessiva discricionariedade nas escolhas alocativas que fazem.
Assim, boa parte dos esforos e recursos ainda permanece voltada a setores
consolidados e tradicionais ao invs de se focar em setores cujo desempenho
em inovao maior.
A criao do instrumento conhecido como encomenda tecnolgica, previsto pela

Lei de Inovao (art. 20) e mais adiante aperfeioado por meio de decretos, ilustra
o modo como a seletividade como trao importante da poltica de inovao pode
ser instrumentalizada, apesar dos entraves ainda persistentes. As encomendas
tecnolgicas foram concebidas para, por iniciativa de rgos e entidades da
administrao pblica, por meio de relaes contratuais com empresas ou
consrcios de empresas, realizar atividades de pesquisa e desenvolvimento que
envolvam risco tecnolgico, visando soluo de problemas tcnicos especficos
ou a obteno de um dado produto ou processo inovador ainda no existente.
No Brasil, apenas no ano de 2010, as encomendas tecnolgicas comearam a ser

utilizadas (sobretudo na rea da sade), por conta de ajustes e emendas Lei de
Licitaes. Ainda assim, os recursos at agora aplicados so reduzidos vis--vis o
benchmark internacional e sua destinao foi feita de modo significativamente
pulverizado. Persistem, ainda, na sociedade brasileira dvidas quanto s
melhores formas e possibilidades de utilizao da encomenda tecnolgica, como
aponta Rauen (2014), sublinhando, ainda, o fato de que no h devida interao
operacional e interpretativa entre a Lei de Licitaes e a Lei de Inovao. O
resultado do uso tmido e hesitante das encomendas tecnolgicas a subutilizao
deste tipo especfico de instrumento de compra pblica, largamente utilizado em
pases desenvolvidos, com relevantes ganhos de escopo.
A Lei n 12.243/2016 faz, no entanto, importantes alteraes em relao s

compras pblicas no campo da inovao, conferindo maior flexibilidade ao

estatal que vinha emperrada pelos procedimentos da Lei Geral de Licitaes
, possibilitando, assim, uma atuao mais seletiva e estratgica. Quanto
s encomendas tecnolgicas, alm de permitir que o Estado encomende de
empresas ou ICT o desenvolvimento de uma tecnologia especfica com dispensa
de licitao, a Lei n 12.243/2016, em seu art. 9, 4, tambm estabelece dispensa
para a aquisio, em escala ou no, de produto que tenha sido alvo de encomenda
tecnolgica.
No havia, at ento, dispositivo que tratasse do processo de compra como

resultado da encomenda tecnolgica, o que criava srios problemas efetividade
da poltica. Isso porque, de um lado, aquele que desenvolvia a tecnologia se via
obrigado a se submeter, posteriormente, a um processo licitatrio para ofert-la
ao Estado e, caso no fosse selecionado, corria o risco de ver seu investimento
frustrado. De outro lado, o Estado tomava o risco de ver seu esforo de fomentar
desenvolvimento tecnolgico esvado ao no ser capaz de adquirir seu resultado.
Em segundo lugar, a lei de 2016 prev a dispensa de licitao para a aquisio ou

contratao de produto para pesquisa e desenvolvimento, limitada, no caso de
obras e servios de engenharia, a R$ 300 mil (nova redao do art. 24, XXI, da Lei n
8.666/1993), alm de permitir que o autor do projeto de P&D participe da licitao ou
da execuo de sua obra ( 4 do mesmo art. 24). Ainda sobre compras pblicas, a nova
lei estabelece ainda que aes de rgos e entidades dedicadas a cincia, tecnologia e
inovao podero usufruir do Regime Diferenciado de Contrataes (RDC).
Criado, inicialmente, para facilitar e agilizar a execuo de contratos na

realizao de obras pblicas do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),
da Copa do Mundo de 2014 e das Olmpiadas de 2016, o RDC passa a abranger
atividades de inovao, que passam a dispor de um regime de contratao
pblica mais simplificado e potencialmente menos custoso (nova redao do art.
1, X, da Lei no 12.462/2011). Todas essas mudanas visam, enfim, simplificar
procedimentos e possibilitar maior flexibilidade e seletividade ao estatal.
A seletividade dos instrumentos tambm fundamental na determinao do

sucesso ou fracasso da poltica. Por exemplo, segundo o j citado estudo da Anpei
em parceria com a CGEE, o tamanho da empresa (grande ou pequeno porte) e a
dinmica do setor em que atua (tradicional ou baseado em tecnologia) deveriam
ser critrios decisivos no desenho das polticas para que se tenha maior eficcia
no uso dos instrumentos de incentivos, o que ainda no o caso no Pas. Quanto
adequao dos instrumentos de fomento, so objeto de forte crtica os incentivos
fiscais criados pela Lei do Bem, uma vez que beneficiam somente empresas de
mdio e grande porte, submetidas ao regime tributrio de lucro real, em detrimento
das menores, que operam no regime de lucro presumido. E mesmo as empresas
beneficiadas acusam que apesar de reduzirem custos os incentivos fiscais no
garantem que mais recursos sejam aplicados em P&D (Anpei; CGEE, 2008).

inovao no Brasil
Em suma, o desafio para a seletividade da poltica passa, por um lado, pela
criao de parmetros de transparncia e controle que, ao mesmo tempo,
permitam a opo por setores intensivos em tecnologia e evitem acusaes de
favorecimento ilcito o que requer procedimentos de legitimao, por meio
de controles transparentes e cleres, das aes estatais mais adequados a esta
poltica; por outro, pela adaptao das ferramentas s peculiaridades de cada
segmento empresarial, visando a atingir melhores resultados o que requer,
como dito acima, contnuo aprendizado e reviso da poltica.
A nova legislao do ano de 2016 procurou tambm enderear, ainda que

parcialmente, essas questes, sobretudo, em seus novos dispositivos sobre
compras pblicas e encomendas tecnolgicas, como apontado acima. Se o novo
desenho legal conseguir solucionar atuais entraves somente ser possvel saber
aps sua regulamentao e aplicao plena por gestores e por seus controladores.
De toda forma, v-se que os gargalos jurdico-institucionais possuem uma
natureza complexa e multifacetada e requerem, por isso, solues transversais.
A tabela abaixo sintetiza as famlias de gargalos jurdicos e institucionais

inovao acima descritas e registra alguns dos avanos normativos recentes:
Tabela 9. Famlias de gargalos jurdico-institucionais inovao no Brasil
Famlia de Famlia de
Exemplos Avanos normativos
gargalo gargalo
Insuficiente
articulao
entre agncias
de fomento
que defina
competncia e raio
de ao de cada
Reduzido grau uma
de sintonia e de
Dificuldade
adequada diviso
em sintonizar
de tarefas entre Introduo da noo de
distintas polticas
diversos rgos Sistema Nacional de Inovao na
Coordenao governamentais,
pblicos envolvidos Constituio (art. 219-B, Emenda n
pblica evitando
no financiamento 85), mas ainda sem mudanas na
incentivos
inovao, governana da poltica de inovao
ambguos e
gerando lacunas e
contraditrios
redundncias em
suas aes Entraves na
governana
do FNDCT,
possibilitando
integrao de
instrumentos e
seleo de setores
prioritrios

Famlia de Famlia de
gargalo gargalo
Rigidez no
controle de
Atuao procedimentos de
Simplificao dos procedimentos
excessivamente importaes de
de importao (art. 11 da Lei n
restritiva de rgos insumos, materiais
13.243/2016) e aumento das isenes
Coordenao de controle, em e equipamentos
fiscais (MP n 718/2016)
pblica desacordo com o destinados
esforo estatal para pesquisa Esclarecimento de definies e
promover atividades de princpios norteadores das aes
Incertezas quanto
inovao pblicas (art. 2 da Lei n 12.243/2016)
a interpretao de
dispositivos da Lei
do Bem
Aprimoramento das regras de

subveno econmica, permitindo
dispndio de recursos pelas empresas
tanto para despesas correntes, quanto
para despesas de capital (art. 19, 8 da
Lei n 13.243/2016)
Permisso de compartilhamento
de infraestrutura de ICT pblica com
empresas (nova redao do art. 4 da
Lei n 10.973/2004, conferida pelo Novo
Maior parte dos Marco Legal)
instrumentos de
fomento ainda Atrao de pesquisadores estrangeiros
destinada a ICT com procedimentos simplificados de
concesso de vistos temporrios (art. 3
(i) persistncia de da Lei n 13.243/2016)
um modelo linear
Entraves para Permisso para que professores de
de poltica
direcionar polticas de universidades pblicas em regime de
inovao diretamente (ii) entraves dedicao exclusiva exeram atividade
Sinergia pblico- s empresas na formao de pesquisa remunerada no setor
privada profissional, privado (novo art. 14-A, da Lei n
Fragilidade da
estrutura de 10.973/2004)
relao triangular
carreira e normas
entre Estado, empresas Aumento do nmero de horas que
de trabalho
e universidades professores em dedicao exclusiva
(iii) problemas podem dedicar a atividades fora
para constituio, da universidade (art. 10 da Lei n
transferncia e 13.243/2016)
licenciamento
de propriedade Permisso para que ICT cedam a
intelectual empresas parceiras a totalidade dos
direitos de propriedade intelectual
mediante compensao financeira
ou no financeira, desde que
economicamente mensurvel (novo
art. 9 3o da Lei n 10.973/2004)
Possibilidade de que NIT das
instituies pblicas de pesquisa
funcionem como Fundaes de
Apoio

inovao no Brasil
Famlia de Famlia de
gargalo gargalo
Dificuldades de
avaliao prprias
inovao
Modelo de
Dficit de
avaliao
instrumentos e Formalizao por lei do princpio
individual e
prticas de avaliao de promoo do controle por
apriorstico de
e acompanhamento resultados na avaliao das
Experimentao projetos
que possibilitem atividades inovativas (nova redao
e aprendizado Entraves para
reviso e dos art. 1 XII e art. 27 V da Lei n
aperfeioamento acompanhamento 10.973/2004, conferida pela Lei n
iterativo da poltica e avaliao 12.243/2016)
pblica abrangente de
projetos (ex.
polticas das
margens de
preferncia)
Possibilidade de o Estado
encomendar de empresas ou ICT o
desenvolvimento de uma tecnologia
especfica com dispensa de licitao
Pulverizao (novo art. 20 da Lei de Inovao,
do oramento conferido pela Lei n 12.243/2016)
Entraves no (sobretudo do Dispensa de licitao para a
desenho de polticas FNDCT) aquisio, em escala ou no, de
que identifiquem e
Entraves e produto resultante de encomenda
Seletividade priorizem setores
incertezas para tecnolgica (art. 9, 4, da Lei n
estratgicos e
realizao de 12.243/2016)
intensivos em
conhecimento compras pblicas Extenso do Regime Diferenciado
e encomendas de Contrataes (RDC) para aes
tecnolgicas de rgos e entidades dedicados
cincia, tecnologia e inovao
(nova redao do art. 1, X, da Lei no
12.462/2011, conferida pelo Novo
Marco Legal)
Fonte: elaborao dos autores
4. Concluso: rumo a um direito integrado da inovao
Vista em retrospecto, a construo do regime jurdico da inovao no Brasil

revela um processo lento, mas constante, de arquitetura institucional. Como
resultado, o Pas hoje conta com uma legislao que, apesar de pouco integrada,
completa em termos de abrangncia e de potencialidades para fomentar, por meio
de ferramentas jurdicas, a inovao em ritmo e patamar mais representativo.
Fomos, portanto, capazes de forjar alguns subsistemas de inovao, mas ainda

no pudemos arquitetar um sistema nacional integrado, nem um regime jurdico,
por assim dizer, orgnico para o campo. Para usar um termo sinttico de Castro

(2016), no h, por ora, o que se poderia chamar de um verdadeiro consenso
jurdico em favor da inovao no Brasil. No nos foi dado, ainda, enxergar esse
campo para alm das fronteiras convencionais em que se dividem os assim
chamados ramos do direito.
O desafio no nada trivial e passa pelo desenvolvimento de capacidades estatais

do tipo jurdico para implementar as normas (e seus objetivos ltimos) na forma
de polticas pblicas capazes de, por meio de processos dinmicos e abertos ao
aperfeioamento, agregar sentido, eficcia e legitimidade ao aparato existente.
Alteraes legislativas e constitucionais recentes avanam sobre certos

entraves, sobretudo relativos interao entre ICT e empresas, mas deixam outros
pendentes quanto a instrumentos de financiamento e sua governana e aspectos
de propriedade intelectual, principalmente. Alm disso, esses dispositivos ainda
esto por ser regulamentados e novos entraves jurdicos podem surgir desse
processo. Em suma, as modificaes recentes apontam para a constituio de um
ecossistema jurdico de inovao menos hostil no Pas, mas esto longe de ser
suficientes para dar conta dos gargalos existentes. O prximo passo consiste em
oper-lo como um todo integrado, do mesmo ngulo de viso alargada pelo qual o
observam as empresas, ICT e outros agentes envolvidos na inovao.
Trata-se, em outras palavras, de um desafio de implementao e superao de

bices que no ser vencido sem o engajamento de juristas que atuem dentro e
fora do mbito da ao governamental.
Tambm a construo de um direito integrado da inovao no Brasil pressupe

uma empreitada mission-oriented. Parte do problema consiste no modo
como os juristas so vistos nesse percurso como regra, somos chamados
responsabilidade para nos pronunciarmos sobre se uma soluo cogitada lcita
ou no, de forma binria e centrada em tecnicalidades, apenas.
No somos, em outras palavras, integrados s fases de concepo, modelagem

e ajuste da poltica. Evidentemente que isso tambm resultado da postura
refratria dos prprios juristas, que tendemos a nos posicionar como agentes
externos das polticas pblicas como um todo e, em particular, no caso do sistema
de inovao, e no como parte de seus artfices e, por isso, corresponsveis.
Que o enfrentamento dos gargalos aqui descritos, bem como de outros que no
chegamos a identificar, sirva como lio e aprendizado inicial para a construo
de um direito integrado da inovao digno do desafio de desenvolvimento
econmico a ele subjacente.

inovao no Brasil
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inovao no Brasil
Captulo 9
231

Poltica industrial, desenvolvimento e os
grandes desafios nacionais
Carlos Augusto Grabois Gadelha111
Resumo
O presente captulo objetiva contribuir para o debate sobre as possveis bases para
a retomada do desenvolvimento nacional no que se refere poltica industrial.
Parte-se de uma percepo do atual estgio da indstria nacional caracterizado por
uma regresso tecnolgica e produtiva e perda generalizada de competitividade e
da mudana nos padres de concorrncia no mercado internacional.
Ambos os movimentos, por essa viso, se retroalimentam, constituindo um

crculo pernicioso para o desenvolvimento do Pas. Uma poltica industrial
sistmica e estrutural, orientada pelas grandes demandas da sociedade
definidas na arena poltica, apontada como uma nova perspectiva poltica para
estabelecer a conexo com um padro nacional de desenvolvimento voltado ao
bem-estar da populao brasileira.
A articulao entre a academia, o Estado e a sociedade pode ajudar a construir

novos paradigmas de poltica industrial, superando a fragmentao setorial
e entre a dinmica econmica e a social, de modo a fortalecer a retomada do
desenvolvimento nacional.
1. Introduo
A concepo adotada neste trabalho considera a poltica industrial como

parte do esforo dos Estados nacionais para a promoo do desenvolvimento.
Constitui uma estratgia e um conjunto amplo de instrumentos voltados para
a alterao da estrutura produtiva de um pas, envolvendo o adensamento da
estrutura industrial e a inovao, com impacto na qualidade, na competitividade
e na eficincia produtiva, sendo parte essencial e indissocivel de uma poltica
nacional de desenvolvimento econmico e social.
Trata-se, assim, de um conjunto de aes sistmicas pactuadas entre Estado,

setor privado e sociedade civil para a alterao da realidade produtiva nacional,
almejando o desenvolvimento econmico e social.112
111 O autor agradece s importantes contribuies de Igor Calvet e da equipe tcnica do Departamento de
Competitividade Industrial da SDCI/MDIC, que foram essenciais para a troca de ideias e para o levantamento
e sistematizao de dados e informaes utilizadas, assumindo, no entanto, integral responsabilidade pela
abordagem desenvolvida.
112 Para a relao orgnica entre o Estado e o setor privado na inovao vide Mazzucatto (2014).
Poltica industrial, desenvolvimento e os grandes desafios nacionais 233

Nos ltimos 12 anos, o Brasil viveu trs perodos de poltica industrial.113 Em 2004,
aps longo perodo de reduzida legitimidade da necessidade de polticas explcitas
para a indstria, foi reconhecida a importncia de reativao do papel do Estado
na poltica industrial com o lanamento da Poltica Industrial, Tecnolgica e de
Comrcio Exterior (Pitce). Dessa iniciativa, decorrem a Lei do Bem e a Lei de Inovao,
bem como a criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI).
Optou-se por trabalhar em setores estratgicos (semicondutores, software, frmacos
e medicamentos e bens de capital) e em linhas transversais de ao (destacando-se,
por exemplo, o ambiente para a inovao e o desenvolvimento tecnolgico, a insero
externa e a modernizao industrial).
Em 2008, lanou-se a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP). Mesmo

possuindo estratgias de natureza mais horizontais, enfatizou-se, sobretudo, um
conjunto de polticas setoriais, destinadas a dinamizar a estrutura produtiva do Pas,
organizando-se por programas hierarquizados de acordo com diferentes estratgias
competitivas das atividades industriais (programas para reas estratgicas, para
fortalecer a competitividade e para consolidar e expandir a liderana).
Em 2011, foi lanado o Plano Brasil Maior (PBM), que ampliou a abordagem
setorial da poltica industrial mantendo dimenses temticas ou transversais
ao menos na formulao -, mas com certa perda de viso sistmica e
hierarquizada da matriz industrial.
Foram criadas instncias de articulao institucional e com o setor produtivo

para praticamente todas as atividades econmicas (comits de competitividade,
grupos executivos governamentais e instncias de coordenao setoriais e
temticas), envolvendo o lanamento ou a consolidao de alguns programas
relevantes para indstrias ou complexos especficos, alm do fortalecimento
de aes de desonerao fiscal (que ao final se confundiram com polticas
anticclicas) e de regimes tributrios e tarifrios especiais.
Dentre as iniciativas de repercusso setorial significativas podem ser destacadas:

a poltica de margens de preferncia nas compras pblicas, o Plano Inova Empresa
(articulao no financiamento entre agncias de fomento e ministrios setoriais) e
a criao ou o fortalecimento de programas para complexos produtivos como para
a cadeia automobilstica (com grande nfase no Sistema de Acompanhamento do
Programa de Incentivo Inovao Tecnolgica e Adensamento da Cadeia Produtiva de
Veculos Automotores [Inovar-Auto]), visando promover o investimento na indstria
automotiva e de autopeas), a cadeia produtiva da qumica (com destaque para os
instrumentos financeiros, fiscais e tarifrios), de petrleo e gs (assentada em grande
medida na poltica de contedo local) e o complexo industrial da sade (envolvendo
frmacos, medicamentos, produtos biolgicos, equipamentos e materiais mdicos),
cuja experincia de ao sistmica para a mudana na estrutura produtiva forneceu
elementos analticos e polticos utilizados neste trabalho.
113 Para uma avaliao detalhada das polticas com foco na inovao vide Cassiolato et al (2015).

Ao longo do incio deste sculo, o Brasil viveu um perodo em que foi possvel
articular uma melhoria significativa na distribuio de renda e na incluso social
com o crescimento econmico estvel, ainda que em um patamar pouco elevado e
sem transformaes significativas na estrutura produtiva nacional.
A expanso da renda das famlias e do crdito sustentou o mercado interno,

impulsionou o mercado de trabalho e abriu oportunidades para o setor industrial
vinculado ao consumo interno. Tambm se beneficiou significativamente do
contexto internacional que propiciou o boom nas exportaes de commodities,
implicando em uma situao confortvel no balano de pagamentos e para a
importao de insumos, incluindo os de maior densidade tecnolgica.
O contexto macroeconmico, caracterizado por taxa de juros extremamente

elevadas e cmbio valorizado, aliado aos efeitos progressivos da crise internacional
e da crescente fragmentao da poltica industrial, limitaram os impactos dos
planos e estratgias industriais.
As lacunas sistmicas envolveram desde a armadilha macroeconmica, que perdura

por mais de duas dcadas, at as condies deterioradas de energia, infraestrutura,
qualificao do trabalho e de um ambiente institucional restritivo e desarticulado,
inviabilizando estratgias mais agressivas de investimento e de inovao industrial.
Tambm revelaram as profundas lacunas e a necessidade intrnseca de reviso

do enfoque de poltica industrial que se, de um lado, avanou na sua prpria
legitimidade e institucionalidade, de outro, viu progressivamente fragilizado
seu carter sistmico, estratgico, integrado e mesmo seletivo, seja em termos de
setores ou de temas transversais.
A poltica industrial, de certa forma, se conectava apenas fragilmente com

imperativos nacionais para que esta estivesse a servio do projeto de desenvolvimento
implicitamente adotado, que objetivava aliar dinamismo econmico com
transformao, incluso e equidade social. Considerando a indstria - e os servios
acoplados - como ncleo de transformao e disseminao de progresso tcnico
requerido, pode-se dizer que o prprio projeto nacional de desenvolvimento implcito
possua ps estruturais frgeis que se revelaram posteriormente.
A contrapartida deste descolamento da indstria de uma estratgia nacional mais

abrangente se revelou na prpria fragilizao progressiva do setor manufatureiro na
matriz produtiva brasileira. A participao da indstria nacional no Produto Interno
Bruto (PIB) vem caindo gradativamente, chegando ao patamar de 10% (IBGE). Os
custos sistmicos e dos insumos da indstria cresceram sobremaneira, diminuindo
a competitividade dos produtos brasileiros frente aos importados, em um contexto
de crescente presso competitiva, fruto da nova dinmica internacional, com
destaque para o novo papel econmico e poltico da China. Da mesma forma, a taxa

de investimento da economia ficou em um patamar muito aqum da necessidade
nacional, considerando o carter crtico desta varivel para o desenvolvimento
econmico e industrial a mdio e longo prazos.
Por fim, assistiu-se a um processo de regresso progressiva da estrutura

tecnolgica e produtiva da indstria conforme revelado pela crescente
especializao do Pas nos produtos de menor densidade tecnolgica mais
dependentes das flutuaes no mercado mundial (dados de comrcio exterior
por intensidade tecnolgica rotineiramente divulgados pelo IEDI). Estes diversos
fatores, entre outros, se conjugaram, resultando na perda de competitividade e
de produtividade da indstria brasileira, de acordo com indicadores diversos (De
Negri e Cavalcanti, 2014; Bonelli, 2015).
Faz-se necessrio, portanto, repensar a poltica de desenvolvimento produtivo e

tecnolgico a partir das condicionalidades conjunturais e estruturais pelas quais
passa o Pas e buscar novas perspectivas de poltica industrial que privilegiem
uma abordagem sistmica de aes para fortalecer o adensamento produtivo e
tecnolgico, a competitividade, a qualidade e a eficincia da indstria brasileira.
O momento atual de crise internacional, tendo uma natureza estrutural, que

deve se prolongar pelos prximos anos, em um contexto permanente de riscos
provenientes da lgica financeira dominante e do acirramento da competio global
em uma nova geopoltica (entrada pesada da China para competir nos setores mais
dinmicos, estratgia de (re)fortalecimento do dinamismo da indstria e da inovao
no EUA, formao de acordos como o TPP, entre muitos outros fatores114).
Na melhor das hipteses, haver uma lenta recuperao das economias

desenvolvidas, mantendo-se o arrefecimento do comrcio internacional, a
tendncia de uma polarizao entre pases que j atingiram um estgio avanado
de desenvolvimento tecnolgico e os demais no contexto da insero nas cadeias
globais de valor e a intensificao de acordos bilaterais e regionais de comrcio,
investimentos e servios, sob a hegemonia dos pases mais desenvolvidos que
procuram impor uma agenda de insero subordinada da periferia (o termo volta
a ter fora terica e poltica) e do Brasil, em particular.
No plano interno, esse cenrio interage com um ambiente poltico dos

mais crticos da histria brasileira, envolvendo crise de governabilidade e de
governana, restries fiscais acentuadas, crescente presso social e fortes
limitaes para o exerccio de polticas inovadoras pelos riscos que embutem para
o Estado e para os gestores pblicos.
114 Diversos desses movimentos so abordados em Coutinho (2014) e em artigos do livro Desenvolvimento e
Mundializao em homenagem ao professor Franois Chesnais (Cassiolato et al, 2014).

A poltica industrial, que por sua natureza requer uma ao articulada entre
o Estado e o setor produtivo, torna-se fortemente ameaada por questes
relacionadas fragilidade do Estado, pelo ressurgimento de um questionamento
liberal de grande envergadura e abrangncia e pela viso fragmentada e no
sistmica que foi fortalecida, opondo-se a dimenses econmicas, como a social
do desenvolvimento, e separando-se, institucionalmente, a poltica de comrcio
exterior e a poltica de inovao, entre outras poltica pblicas.
A histria econmica brasileira tambm traz novos elementos contextuais que

tornam ainda mais complexo o quadro existente. A partir da dcada de 30, o Brasil
passou por uma transio estrutural que permitiu ao Pas experimentar um perodo
de crescimento acelerado. Entre 1950 e 1980, a economia brasileira cresceu a uma
das taxas mais elevadas do mundo e o Pas deixou de ser predominantemente rural e
agrcola para se tornar urbano e com produo concentrada na indstria e no setor
de servios. A mudana em massa de trabalhadores do setor agrcola para a indstria
e para os servios elevou consideravelmente a produtividade do trabalho no perodo.
O crescimento econmico vivido durante o perodo foi caracterizado por

profundas mudanas na estrutura produtiva, com a agregao de setores e cadeias
produtivas na economia, que permitiram ao Pas dar saltos de produtividade, com
destaque para a indstria. O cenrio atual claramente distinto, considerando
a diversificao da estrutura produtiva e econmica alcanada, a despeito da
regresso recente. Mais do que montar uma nova estrutura produtiva a questo
como tornar a estrutura existente mais densa, qualificada, competitiva e,
sobretudo, inserida em um projeto de desenvolvimento.
Ao contrrio do dualismo, terica e operacionalmente frgil, entre as vises

verticais e horizontais de poltica industrial (como se pudessem ser isolados os
impactos setoriais diferenciados das polticas transversais e os impactos gerais
de setores de atividade, notadamente os com maior potencial de spill-over), o novo
contexto fornece elementos que reforam a necessidade de uma abordagem, ao
mesmo tempo, sistmica e estrutural.
Sistmica porque inserida em um contexto global que requer forte articulao

interna e com a poltica macroeconmica e de desenvolvimento nacional e com a
base institucional e poltica da sociedade. Estrutural porque a transformao da
estrutura econmica central para um projeto de desenvolvimento, seja pela prpria
importncia entre a participao da indstria e dos servios relacionados na matriz
produtiva (Arbache, 2015; Marconi, 2015), seja porque, por dentro dos setores j
implantados em um nvel elevado de agregao estatstica, o corte das atividades,
que devem ser priorizadas, continua sendo crtico na agregao de valor, no contedo
tecnolgico, no grau de autonomia e de liberdade para as estratgicas empresariais e
de polticas pblicas e para o atendimento de necessidades nacionais.

Ou seja, em vez de as polticas estruturais estarem superadas, o filtro
estratgico se torna ainda mais fino e, mais do que nunca, a capacidade de
anlise por dentro da matriz produtiva e institucional essencial para conceber
atividades, subsetores, produtos ou mesmo componentes e insumos, fatores
essenciais de desenvolvimento e de competitividade.
Os requerimentos sistmicos e estruturais, que possuem uma relao

indissocivel, se elevam no contexto atual da indstria e da economia nacional. O
esforo efetuado neste captulo, considerando a complexidade de se buscar novos
paradigmas de interveno pblica, essencialmente exploratrio, ainda que
calcado e beneficiado, tanto pela busca por parte de outros autores, quanto por
experincias concreta vividas pelo autor.
O enfoque sistmico e estrutural, orientado por desafios nacionais, traz

consigo a perspectiva de que a poltica industrial parte indissocivel de um
padro nacional de desenvolvimento arena na qual os desafios so definidos
e selecionados assim como procura contribuir com a viso terica e poltica de
que a demanda social compatvel com a dinmica econmica e da inovao.
A construo de um Estado de bem-estar no Brasil pode se constituir em forte

alavanca para o desenvolvimento nacional e para a indstria, em particular,
devendo a demanda social ser endogeneizada pela poltica industrial e de
inovao. A transformao da base produtiva parte de um modelo de sociedade
e, neste sentido, a incluso social, a equidade e as polticas sociais so compatveis
com a dinamizao da economia e podem ser concebidas como fatores essenciais
para a retomada do desenvolvimento econmico e social. Ou seja, os direitos
no apenas cabem no PIB, mas, ao se concretizarem em grandes desafios
nacionais, so fontes estruturais de demanda para o setor produtivo. Podem e
devem ser vistos como parte da soluo da crise atual, gerando renda, emprego,
investimentos, inovao e tributos, permitindo um ajuste progressivo e no de
regresso civilizatria do Pas.
2. A indstria em anos recentes: alguns dados relevantes
O atual momento econmico brasileiro requer uma reflexo sobre o caminho

traado nos ltimos anos e a prospeco das novas direes a seguir, tendo como
pano de fundo o conhecimento da evoluo recente da indstria.
Em termos de diagnstico, quase consenso entre economistas e formuladores

de polticas pblicas que a indstria do Pas passa por um processo de regresso
tecnolgica e produtiva e por problemas generalizados de competitividade.
Alguns dados agregados selecionados ajudam a embasar a anlise deste processo,
contribuindo para a concepo de novas abordagens de poltica industrial
relacionadas retomada de um novo ciclo de desenvolvimento.

Do ponto de vista da retomada econmica, uma questo central o baixo nvel
de investimento produtivo que inviabiliza uma estratgia de recuperao em
longo prazo do Pas. Dados da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e
Desenvolvimento (Unctad, sigla em ingls), largamente utilizados para anlises
internacionais comparadas, demonstram que, de fato, o Pas no apenas possui
um baixo nvel de investimento, como o valor em proporo ao PIB tem cado ao
longo da srie histrica.
Em 1980, a Formao Bruta de Capital (Formao Bruta de Capital Fixo +

Variao de Estoque) em proporo ao PIB era de 25%. Mais de 30 anos depois, em
2012, esse valor caiu para 17,6% (Grfico 35). Entende-se, assim, ser necessrio
tornar o Brasil um Pas cuja trajetria macro e microeconmica seja indutora do
investimento produtivo que atenda demandas nacionais, saindo da dinmica
perversa do projeto alternativo de aprofundamento da financeirizao, da
desindustrializao e da reverso do avano social.
Os dados do IBGE tambm revelam que os valores de investimento em relao

ao PIB no Brasil no podem ser considerados elevados. No entanto, nota-se que
no perodo mais recente (a partir de 1996), o Pas conseguiu elevar sua taxa de
investimento. Em 2003, ano com o ndice (FBCF/PIB) mais baixo da srie, a relao
era de 16,7%. Em contrapartida, nos anos de 2010 e 2011, o ndice chegou a 20,5%,
maior valor da srie do IBGE para o perodo 1996/2014, mesmo aps a crise
internacional de 2008/2009, mostrando que havia potencial, no efetivado, para
ensejar um ciclo sustentvel de crescimento baseado nos investimentos (Grfico 36).
Grfico 35. Formao bruta de capital FBC/PIB (Porcentagem)
30%
25,0%
25%
20% 18,3% 17,6%
15%
10%
5%
0%
70 972 974 976 978 980 982 984 986 988 990 992 994 996 998 000 002 004 006 008 010 012
19 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2
Fonte:Unctad.
Disponvel em: <http://unctadstat.unctad.org/wds/ReportFolders/reportFolders.aspx?sCS_ChosenLang=en.>

Grfico 36. Participao do investimento no PIB FBCF/PIB (Porcentagem)
20,2%
20,5%
21%
20%
19% 18,5% 18,2%
18,0%
18% 17,3%
17% 16,7%
16%
15%
96 997 998 999 000 001 002 003 004 005 006 007 008 009 010 011 012 013 014 015
19 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Fonte: IBGE/Contas NacionaisTrimestrais.

Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/acervo/acervo9.asp?e=c&p=ST&z=t&o=15>
Grfico 37. Participao da indstria de transformao no PIB
35%
31,0%
30%
25%
20% 17,2%
15% 13,3%
10%
5%
70 972 974 976 978 980 982 984 986 988 990 992 994 996 998 000 002 004 006 008 010 012
19 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2
Fonte: Unctad.
Disponivel em: <http://unctadstat.unctad.org/wds/ReportFolders/reportFolders.aspx?sCS_ChosenLang=en>
Especificamente em relao indstria, o Grfico 37 revela a perda de participao

do setor no total do PIB. De acordo com dados da Unctad, em 1980, a indstria de
transformao era responsvel por 31% do PIB brasileiro. J em 2012, apenas 13,3% do
Produto Interno Bruto foi proveniente da indstria de transformao.
Os dados do IBGE mostram que a tendncia de queda se manteve at 2014,

como pode ser visto no Grfico 38. Segundo o Instituto, em 2015, a proporo da
indstria de transformao no PIB atingiu 9,8%. Embora haja um movimento

mundial de fortalecimento do setor de servios, deve-se ter em conta, alm da
precocidade da queda da participao da indstria (antes da consolidao de
uma sociedade desenvolvida com salrios e remuneraes substancialmente
mais elevados e com Estados de bem-estar intensivos em servios), que sua
especializao em atividades de menor contedo tecnolgico reduz seu potencial
de alavancar servios e atividades agropecurias mais qualificadas, no
permitindo conformar redes de conhecimento dinmicas com o setor industrial
que incorporam atividades de maior valor agregado.
Torna-se necessrio, portanto, buscar um maior protagonismo da indstria

brasileira associado ao seu adensamento tecnolgico, capacitao para a
inovao e aos investimentos em pesquisa e desenvolvimento (tambm em um
nvel extremamente baixo, segundo dados da Pintec/IBGE).
Ademais, reforando o argumento, nota-se que a indstria nacional vem

perdendo participao na produo total mundial (Grfico 39). No incio da
dcada de 1980, a indstria de transformao brasileira representava 2,9% da
produo mundial. Em 2014, esse valor caiu para 1,8%, o que mostra a perda de
participao relativa da indstria nacional na indstria global.
Grfico 38. Participao da indstria no PIB
30%
25% 23,5% 23,3%

22,1% 22,5%
20% 19,5%
15% 14,1%
12,2% 12,4% 12,7%
10% 9,8%
5%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5
96 997 998 999 00 00 00 00 00 00 00 00 00 01 01 201 201 201 01
19 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Indstria de transformao Indstria total

Fonte: IBGE/Contas NacionaisTrimestrais.
Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/acervo/acervo9.asp?e=c&p=ST&z=t&o=15.>
Na comparao internacional em termos de comrcio, os dados de abertura

externa do Brasil tm sido utilizados de modo central no debate da poltica
industrial brasileira para indicar a baixa exposio competitiva. Utiliza-se
usualmente como indicador a proporo entre a corrente de comrcio (soma das
importaes e das exportaes) e o PIB.

Grfico 39. Participao da indstria na produo mundial
3,5%
3,0%
2,9%
2,7% 2,7%
2,5%
2,0%
1,8%
1,5% 1,3%
1,0%
1,0%
0,5%
0,0%
Indstria total Indstria de transformao
Fonte: Unctad.
Disponivel em: <http://unctadstat.unctad.org/wds/ReportFolders/reportFolders.aspx?sCS_ChosenLang=en.>
Grfico 40. ndice de abertura comercial Pases selecionados da Amrica Latina

Soma de importaes e exportaes em relaao ao PIB (%)
90%
80%
70% 64,5%
60% 64,4%
50%
40%
30% 38,8%
20% 27,0%
10%
0%
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20
Argentina Brasil Chile Cuba Mxico
Fonte: Unctad.
Disponivel em: <http://unctadstat.unctad.org/wds/ReportFolders/reportFolders.aspx?sCS_ChosenLang=en.>
Comparando com pases selecionados da Amrica Latina, os dados da Unctad

mostram que o Brasil o pas mais fechado em comparao a outras naes
com alguma expresso produtiva ou tecnolgica (Grfico 40). Como pode ser
visto, utilizando como comparao outros pases das amricas do Sul e Central,

o Brasil tem um baixo grau de abertura comercial. Nota-se que entre os pases
selecionados (Argentina, Brasil, Chile, Cuba e Mxico), o Pas possui o menor
ndice em 2013 (27%), enquanto a Argentina o segundo menor ndice tinha
uma relao de 38,8% no mesmo ano.115
Grfico 41. ndice de abertura comercial Pases selecionados
160%
140% 136,7%
120%
100% 95,7%
80% 64,8%
60% 53,2%
40% 49,6%
29,7%
20% 27,0%
0%
1
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 00 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 2 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20
Brazil China Germany India
South Africa Thailand United States
Fonte: Unctad.
Disponvel em: < http://unctadstat.unctad.org/wds/ReportFolders/reportFolders.aspx?sCS_ChosenLang=en>
A comparao com economias de outros continentes tambm reforaria

o argumento, como pode ser visto no Grfico 41. Excetuando os Estados
Unidos, os demais pases da srie possuem um ndice de abertura comercial
substancialmente superior (a China, por exemplo, com 49,6%). Nota-se ainda que
o ndice mdio mundial em 2013 foi de 61,6%, muito superior aos 27,0% do Brasil.
No obstante, a inegvel constatao de que o Brasil uma economia relativamente

fechada, e que este fato deve ser considerado profundamente em uma poltica
industrial voltada ao desenvolvimento e competitividade, algumas qualificaes
importantes devem ser efetuadas em nome do rigor terico da anlise.
Em primeiro lugar, no pode ser visto como mero detalhe ou observao lateral a
situao dos EUA (muitos analistas inclusive retiram este pas da amostra!). Trata-
se da maior economia mundial, continental, com grande populao e que se situa
entre as lderes nos indicadores de inovao, de produtividade e competitividade,
entre outros fatores largamente utilizados. Se o objetivo fosse apenas refutar este
tipo de dado como indicador da dinmica da indstria e para a poltica industrial,
poder-se-ia dizer que encontramos um caso epistemolgico tpico de falsificao
da anlise clssica na linguagem popperiana. No obstante, entende-se que
115 Observa-se que no h dados disponveis para Cuba em 2013, mas, pela trajetria de sua curva, provvel
que o ndice do pas seja superior ao da Argentina nesse ano.

o indicador de abertura possui, sim, uma enorme relevncia analtica, mas,
como revelado pelo caso da economia norte-americana, as comparaes devem
ser feitas considerando elementos referidos trajetria da base produtiva e
industrial do pas e do papel do mercado interno e externo.
Em segundo lugar, se o foco a indstria, a anlise tem que envolver um

nvel mnimo de desagregao. Como mostra Sarti (2015), se for considerada
a indstria manufatureira, o coeficiente de importaes (valor importado/
consumo aparente) sai de uma participao de 10,5%, em 2003, para 23,7%,
em 2013; mais do que duplicando em uma dcada. Do mesmo modo, este dado
poderia ser considerado uma falsificao da hiptese do efeito da abertura, o
que permitiria chegar concluso de que a maior penetrao das importaes, no
mnimo, no impactou na melhoria da produtividade e competitividade.
O enigma est colocado, pois os dados no falam por si. Na realidade, o

indicador do grau de abertura agregado no faz qualquer sentido se em conjunto
no se analisa a base produtiva que est por trs do indicador e outros fatores
institucionais e polticos, tais como: a importncia do mercado interno, a
orientao para a incluso ou excluso da populao dos frutos do progresso
tcnico, a viso do salrio apenas como custo ou como fator de expanso do
mercado, a poltica de proteo e de monitoramento dos resultados, entre outros
aspectos (da a necessidade de uma viso sistmica para muito alm da retrica).
Isolando a indstria nos dados da balana comercial e os produtos industriais

manufaturados e semimanufaturados, assiste-se a uma violenta deteriorao
da situao externa em um perodo suficientemente longo para revelar uma
situao estrutural (Quadro 3).
H uma expanso muito acentuada das importaes no perodo 1997-2014,

concentrada, sobretudo, nos produtos manufaturados, que saem de quase
US$ 50 bilhes no perodo para atingir o patamar de US$ 200 bilhes. Como
decorrncia, o dficit comercial da indstria aumenta mais de 5 vezes, atingindo,
aproximadamente, US$ 90 bilhes.
A perda de competitividade concentrada nos produtos manufaturados, enquanto

os semimanufaturados inclusive atenuam a elevao do dficit (elevao do saldo
de US$ 7 bilhes para US$ 21 bilhes no perodo). Fica evidente a concentrao
estrutural do problema da competitividade no segmento de maior valor agregado (os
manufaturados), o que tem a ver com fatores internos como o padro de especializao
produtiva e com fatores externos, como a entrada de novos competidores fortes como
a China nos mercados mais nobres e de maior valor agregado.
Aprofundando um pouco mais a anlise do que ocorre nas relaes externas no

interior da indstria por nvel de intensidade tecnolgica, pode-se ver no Grfico 42,

que apresenta a evoluo da balana comercial da indstria de transformao de 1997
a 2015, que o Brasil vem perdendo competitividade justamente nos segmentos de alta
e de mdia-alta tecnologia. O saldo s se apresenta positivo, mesmo no interior da
indstria de transformao, no segmento de baixa tecnologia.
Quadro 3. Balana comercial de produtos industrializados
Exportaes
Produtos
Ano Semimanufaturados Manufaturados
Industrializados
1997 8.478,00 29.194,00 37.672,00
1998 8.120,00 29.387,00 37.507,00
1999 7.982,00 27.329,00 35.311,00
2000 8.499,00 32.528,00 41.027,00
2001 8.244,00 32.901,00 41.145,00
2002 8.964,00 33.001,00 41.965,00
2003 10.943,00 39.654,00 50.597,00
2004 13.431,00 52.948,00 66.379,00
2005 15.961,00 65.144,00 81.105,00
2006 19.523,00 75.018,00 94.541,00
2007 21.800,00 83.943,00 105.743,00
2008 27.073,00 92.682,00 119.755,00
2009 20.499,00 67.349,00 87.848,00
2010 28.207,37 79.562,64 107.770,01
2011 36.026,48 92.929,09 128.955,56
2012 33.042,00 90.878,00 123.920,00
2013 30.526,00 93.800,00 124.326,00

2014 29.065,00 80.211,00 109.276,00
Importaes
Produtos
Industrializados
1997 1.721,85 49.457,13 51.178,98
1998 1.709,99 48.681,35 50.391,34
1999 1.562,11 41.633,40 43.195,51
2000 2.100,48 46.354,02 48.454,50
2001 1.894,92 46.719,42 48.614,34
2002 1.683,81 38.358,19 40.042,00
2003 1.928,64 37.790,22 39.718,86
2004 2.818,91 47.717,40 50.536,32

Importaes
2005 3.169,30 56.756,25 59.925,55
2006 4.305,40 69.882,32 74.187,72
2007 5.659,61 93.184,33 98.843,94
2008 8.860,07 132.493,57 141.353,64
2009 5.102,91 103.830,89 108.933,80
2010 7.103,35 150.773,69 157.877,05
2011 9.380,19 184.785,18 194.165,37
2012 9.025,99 184.871,37 193.897,36
2013 8.187,63 198.128,20 206.315,83
2014 7.818,08 189.655,49 197.473,57
Saldo
Produtos
Industrializados
1997 6.756,15 -20.263,13 -13.506,98
1998 6.410,01 -19.294,35 -12.884,34
1999 6.419,89 -14.304,40 -7.884,51
2000 6.398,52 -13.826,02 -7.427,50
2001 6.349,08 -13.818,42 -7.469,34
2002 7.280,19 -5.357,19 1.923,00
2003 9.014,36 1.863,78 10.878,14
2004 10.612,09 5.230,60 15.842,68
2005 12.791,70 8.387,75 21.179,45
2006 15.217,60 5.135,68 20.353,28
2007 16.140,39 -9.241,33 6.899,06
2008 18.212,93 -39.811,57 -21.598,64
2009 15.396,09 -36.481,89 -21.085,80
2010 21.104,02 -71.211,06 -50.107,04
2011 26.646,29 -91.856,09 -65.209,81
2012 24.016,01 -93.993,37 -69.977,36
2013 22.338,37 -104.328,20 -81.989,83
2014 21.246,92 -109.444,49 -88.197,57
Fonte: SECEX/MDIC.
Ainda no debate sobre a competitividade internacional, tem sido colocado

como indicador o aumento do custo unitrio do trabalho (dado elaborado
sistematicamente pela Confederao Nacional da Indstria [CNI]) como fator de
deteriorao da insero internacional.

Grfico 42. Brasil - Balana Comercial da indstria de transformao
por intensidade tecnolgica (US$ milhes FOB)
60.000
40.000
20.000
-20.000
-40.000
-60.000
-80.000
-100.000
-120.000
1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015
Baixa tecnologia Mdia - baixa tecnologia Mdia - alta tecnologia Alta tecnologia
Fonte: SECEX/MDIC.
Disponvel em: <http://www.mdic.gov.br/comercio-exterior/estatisticas-de-comercio-exterior/series-
historicas>
Elaborao: SDCI/MDIC
Estes levantamentos mostram que nos ltimos anos o custo de produzir no Pas
tem se elevado, havendo uma dicotomia entre salrio e competitividade. Todavia, mais
uma vez, a cadeia de causalidade precisa ser invertida. O padro de especializao
produtiva, o crescimento e a expanso do produto e da renda, o investimento geral
e em tecnologia e o contexto para a inovao devem ser privilegiados na anlise
ainda mais em um pas de salrios baixos, apesar dos pequenos ganhos recentes
, pois geram impacto direto na produtividade, viabilizando ganhos de salrio em
simultneo com a reduo dos custos do trabalho.
A via do adensamento produtivo, do desenvolvimento tecnolgico e da

produtividade constitui o caminho para superar a mencionada dicotomia que
vai na contramo de uma estratgia de desenvolvimento. Talvez um dos grandes
ganhos do perodo recente tenha sido a vitalidade do mercado interno para segurar
a economia, inclusive frente crise internacional. Os ganhos de escala associados
expanso do mercado, se acoplados a outros elementos que determinam a
evoluo da produtividade, como os acima mencionados, poderia se constituir
em fator decisivo para a melhoria na insero internacional, compatvel com um
padro de desenvolvimento que aliasse o dinamismo econmico com o bem-estar.
Ante o exposto, entende-se que o Pas deve, de fato, buscar se integrar s cadeias
globais de valor, mas de modo competitivo e qualificado. Como as atividades

industriais intensivas em tecnologia arrastam servios de alta qualificao
e com crescente presena nas relaes comerciais (Arbache, 2015), e acabam
tendo impacto em toda matriz econmica, pode-se inferir que a fragilidade da
base produtiva industrial e de seu potencial tecnolgico e de inovao que torna
a insero internacional do Pas frgil e o dinamismo nas exportaes baixo e
decrescente em termos da participao na global.
Obviamente, esta percepo no nega que novas polticas industriais, que

tenham um brao nas exportaes e nas relaes internacionais, no tenham de
ser concebidas em uma agenda de corte schumpeteriano, onde a competio
elemento central para a estratgia de inovao das empresas e dos pases.
Esta perspectiva pode e deve necessariamente implicar em mais importaes

e exportaes e no aumento no fluxo de comrcio, mas no como um objetivo
ingnuo de que basta abrir as portas que uma indstria, que teve de se defender
dos juros altos e cmbio valorizado por dcadas, se financeirizando, da noite para
o dia ser competitiva internacionalmente.
Seus competidores nas atividades econmicas mais nobres sero os pases que
por dcadas empreenderam agressivas polticas industriais, tecnolgicas e de
inovao, em uma articulao orgnica entre o Estado e o mercado, e o resultado
deste enfrentamento, se desordenado, j conhecido pela experincia dos anos
90. No se pode separar a poltica de comrcio exterior da poltica industrial.
A primeira um brao desta ltima, como demonstram todos os casos bem-

sucedidos de pases lderes, competitivos e com alta produtividade, a exemplo dos
EUA, China, ndia, Coreia, Alemanha, entre tantos outros.
3. Os desafios e as demandas nacionais: em busca de uma poltica

industrial sistmica e estrutural orientada para a sociedade
A poltica industrial, ao invs de retroceder e ficar amedrontada frente ao

contexto de crise, considerando a mencionada natureza estrutural desta, deve
se tornar um imperativo para o desenvolvimento brasileiro. A retomada de
uma estratgia, no entanto, precisa passar necessariamente por uma nova
concepo da poltica industrial brasileira luz do contexto social e econmico
do Pas, da experincia histrica das polticas implementadas recentemente,
das caractersticas da base produtiva implantada e do movimento de profundas
mudanas na competio capitalista internacional.
Estas dimenses do contexto nacional, da insero internacional e de busca

de novos paradigmas de poltica industrial, sempre fizeram parte dos estudos
e das aes coordenados ao longo da trajetria do professor Luciano Coutinho,
mesmo nos quadros de crises estruturais profundas como a vivenciada pelo
Brasil nos anos 80 e no presente.

neste momento que se torna ainda mais necessrio pensar e formular novos
paradigmas (como j esboado por Coutinho, 2014), pois o primeiro e decisivo
embate para as opes de sada da crise ocorre no campo das ideias como substrato
essencial para a contraposio de alternativas no campo social e da poltica para
a formao de novos consensos, hegemonias e convenes (no sentido de Erber,
2012) de poltica industrial e de desenvolvimento.
Neste sentido, no se deve cair na armadilha da simples defesa do passado, mas

sim assumir uma agenda transformadora de superao que conecte a poltica
industrial em termos conceituais e dos instrumentos que mobiliza com um padro
de desenvolvimento que alie, a um s tempo, a dimenso econmica com a social,
constituindo essa a grande premissa poltica adotada ao longo deste trabalho.116
Neste esforo crtico de sada para frente entende-se que se deve avanar em
relao lgica tradicional e que prevaleceu no Pas nos ltimos anos, atingindo
o pice no Brasil Maior, de excessiva fragmentao e setorializao, em prejuzo
de uma abordagem sistmica117 que, de um lado, favorecesse a dinamizao da
indstria como atividade estratgica para um Pas como o Brasil e que, de outro,
permitisse escolhas nacionais no capturadas pela soma dos interesses setoriais
ainda que legtimos na lgica dos atores (empresrios, trabalhadores e gestores
pblicos) vinculados s atividades do passado.
A fragmentao e a setorializao excessivas acabam por favorecer a crtica

neoliberal da captura do Estado e por enrijecer a base produtiva do passado
em detrimento das transformaes desejadas para o futuro, o que se mostra
ainda mais contraditrio, considerando que o foco da poltica industrial, como
mencionado acima, a transformao e a inovao para atingir objetivos
nacionais que, por sua vez, tambm se transformam com a evoluo dos contextos
nacionais e globais. No por acaso, um dos principais problemas da economia
poltica da poltica industrial como avanar em relao aos interesses associados
estrutura econmica, social e poltica herdada do passado (Gadelha, 2001).
Paradoxalmente, ao setorializar em demasia a poltica industrial, acaba-se

por perder seletividade e capacidade de atuao estratgica para favorecer
a mudana, seja por polticas sistmicas mais transversais, que, ao impactar
diferenciadamente na estrutura produtiva, favorecem o aparecimento do
novo, seja por poltica mais finas e mais seletivas focalizadas em setores,
116 Afinal a economia, desde seu nascimento formal com Adam Smith, inerentemente uma cincia moral e
poltica, sendo mais correta a explicitao das vises dos autores para alm das fantasias metafsicas de uma
cincia isenta, sem interesses, poltica e concepes alternativas de mundo.
117 De acordo com Cassiolato et al (2015) a rea da sade foi a nica exceo da adoo de uma abordagem
sistmica e que articulou a dimenso econmica com a social, em uma ao integrada de poltica pblica e desta
com o setor produtivo.

subsetores ou mesmo para certas atividades que, pela sua relevncia em termos
do conhecimento e valor aportado, sejam centrais para a mudana e para as
necessidades de dinamizao econmica e de transformao social.118
Assim sendo, a fragmentao setorial excessiva pode acabar se voltando no sentido

contrrio de uma abordagem que seja ao mesmo tempo sistmica e estrutural e que
supere as rasas dicotomias entre polticas horizontais e verticais (Gadelha, op. cit.). A
fragmentao em si se ope, por definio, dimenso sistmica da poltica industrial.
Quanto dimenso voltada para a mudana estrutural, a setorializao

generalizada da poltica traz evidentes perdas de seletividade e de viso
hierarquizada da estrutura produtiva nacional em seu conjunto119. As atividades
estratgicas, em termos de inovao e de demandas da sociedade, que levam
a mudanas estruturais, no cabem apenas na camisa de fora dos setores
(podendo ser maior ou muito menor), conforme captado no nvel de agregao
tradicional utilizado nas polticas pblicas, considerando que hoje o Brasil possui,
simultaneamente, um parque industrial diversificado e em regresso em termos
de contedo tecnolgico e de potencial de inovao.120
Como elementos exploratrios para a concepo de uma nova abordagem de

poltica industrial que seja sistmica e estrutural parte essencial de um esforo
coletivo muito alm da capacidade deste autor preservando, portanto, sua
concepo como essencialmente voltada transformao produtiva de um pas,
entende-se que parte essencial e subordinada de uma estratgia nacional de
desenvolvimento explcita ou implcita.
Neste contexto, o norte, o mapa estratgico, que orienta a poltica industrial

deve se guiar pelos grandes desafios nacionais, definidos na arena poltica,
considerando o contexto especfico de um pas e a conformao de consensos
hegemnicos em torno de um determinado projeto de desenvolvimento.
Este, por sua vez, delimita, intrinsecamente, certa agenda industrial das reas
em que a contribuio da atividade industrial decisiva para o enfrentamento
de grandes problemas nacionais (obviamente h desafios que passam por outras
dimenses e no necessariamente pela indstria). Nesta lgica, a atividade
industrial deixa de ser um fim em si mesmo da poltica industrial, passando
118 Por exemplo, uma poltica de contedo local que foque certos ncleos tecnolgicos decisivos pode ter
um impacto muito superior em relao a polticas genricas de percentuais burocrticos a serem atendidos,
mesmo quando excluem atividades de maior potencial inovador. O contraste entre a experincia para o complexo
econmico-industrial da sade com a de petrleo e gs poderia ilustrar este ponto, mas estaria fora do escopo
deste trabalho.
119 Esta percepo do papel de uma viso integrada da estrutura industrial sempre foi enfatizada pelo professor
Fbio Erber que tive a honra de ter como orientador de minha tese de doutorado.
120 Por isto necessrio ter cautela para evitar concluses rpidas de que o componente estrutural da
produtividade est esgotado, pois pode apenas estar localizado em atividades no captadas no nvel dos setores
de atividade das estatsticas econmicas.

a ser orientada como um vetor essencial e incontornvel de uma estratgia
vinculada aos grandes problemas nacionais.
Em uma rpida anlise pode parecer que esta percepo se aproxime de algo
genrico, sem carter operacional e de obteno de fceis consensos formais sem
contedo (quem se oporia a atuar em grandes problemas de um pas, pois, afinal,
todos, absolutamente todos, consideram seu setor de atividade como essencial?). Ao
contrrio, considera-se que se esta percepo for levada ao seu limite substantivo
implica em uma profunda transformao dos objetivos, da estratgia e dos
instrumentos usuais de poltica industrial.
Cabe algumas consideraes para qualificar esta perspectiva.
Em primeiro lugar, a orientao das polticas para problemas da sociedade no

nova. Desde as antigas e renovadas percepes de polticas tecnolgicas orientadas por
misso (Mazzucato e Pena, 2015, apresentam diversos artigos atualizados no campo
do financiamento da inovao) at percepes mais gerais de orientao das polticas
pblicas (Stiglitz, 1998) ou mesmo de polticas industriais (Altenburg e Lkenhorst,
2015) j vm sendo pensadas e propostas. Todavia, entende-se que necessrio
avanar, tomando as referncias existentes como pistas para transformaes mais
profundas, subsidiando mudanas concretas no ncleo central da concepo e
operacionalizao da poltica industrial, buscando profundas transformaes nas
abordagens, nos instrumentos adotados e na forma de organizao das instituies
formuladoras e implementadoras de poltica.
De fato, necessrio sair do campo meritrio das boas intenes para entrar no
campo rduo da economia poltica e da base institucional na qual os interesses so
representados. A politizao, em termos substantivos, da poltica industrial emerge
como uma necessidade para avanar a percepo baseada em problemas na direo
de uma viso efetiva de transformao institucional. Na organizao concreta
dos Estados nacionais e do Brasil, em particular, a agenda da contribuio para
demandas da sociedade sempre colocada como fator de justificativa para velhas
polticas industriais, organizadas pelos temas transversais e setoriais que, ainda que
legtimos, se repetem monotonamente em diversas experincias (modernizao,
empreendedorismo, polticas para os setores de atividade A, B e C etc.).121
No existem apenas demandas genricas e consensuais que agora o velho

paradigma deve buscar incorporar, dando um carter mais amigvel e aceito
socialmente para a poltica industrial e para o setor empresarial. Na realidade, o
exerccio e a luta pelas escolhas e pela seletividade tambm permeiam os desafios
nacionais na viso proposta, uma vez que estes no provm da natureza e sim de
escolhas e definies do padro de desenvolvimento desejado pela sociedade. O
121 Como dizia Keynes (1936) no prefcio da Teoria Geral: A dificuldade real no reside nas novas ideias, mas em
conseguir escapar das antigas.

atendimento das demandas nacionais tambm impe ganhadores e vencedores
na batalha competitiva e nos mercados que se abrem e se fecham, em uma
perspectiva institucional e schumpeteriana.
Procurando dar um carter mais concreto a esta busca exploratria por um novo
paradigma de interveno sistmica e estrutural, cabe dar alguns exemplos da
profundidade da transformao necessria. Analisando sob o prisma das atividades
econmicas, na concepo assentada nos desafios nacionais, em vez de uma estratgia
industrial para o setor automobilstico, se colocaria no lugar uma para a mobilidade
que tanto aflige a vida nas cidades, configurando-se numa grande questo nacional,
cujo equacionamento fortemente demandado pela sociedade.
Em uma ao como esta, poderia, sim, haver uma ao para a modernizao da frota,
para a eficincia energtica e de custos dos veculos, para inovaes em componentes
microeletrnicos, entre outras agendas. Mas esta ao estaria subordinada a uma
percepo sistmica e estrutural da vida nas cidades e nos fluxos interurbanos e
regionais. A transformao na matriz de transporte presidiria polticas industriais
especficas sempre voltadas a fazer mais, ou um pouquinho melhor, do mesmo. Os
sinais de lucratividade e de mercado pelo estmulo a novas demandas poderiam,
por exemplo, aumentar o peso e a eficincia dos transportes coletivos e de redes
urbanas inteligentes para melhorar a vida dos cidados e ao mesmo tempo gerar
oportunidades de lucros, investimento, emprego e renda.
Outro exemplo da profundidade das mudanas em curso poderia ser dado para
a rea de sade. Em vez de uma poltica farmacutica, no enfoque explorado seria
muito mais apropriada na lgica dos desafios uma poltica para a produo e
inovao em sade (para o complexo econmico-industrial da sade).
Ao invs de ficar trancado setorialmente no incremento, cada vez maior, da

produo e do mercado de medicamentos, alternativas, tambm lucrativas e que
geram oportunidades de investimento, se coadunariam com uma aposta poltica de
construir um sistema de sade universal no Brasil. Tecnologias para preveno, como
a disponibilizao de novas vacinas e de equipamentos e o diagnstico precoce nos
pontos de cuidado, precisos e de grande escala, usando nanotecnologia e biotecnologia
avanada, poderiam ser muito mais efetivas para melhorar a qualidade de vida e
superar um paradigma baseado na doena como oportunidade de mercado. Ao invs
de mais hambrguer, mais cncer e mais produtos para tratamentos de alto custo
poderia haver estratgias de mais promoo e preveno, mais tempo e qualidade de
vida, e mais envelhecimento saudvel.
Obviamente, esta polarizao reflete apenas um recurso narrativo, uma vez que
o desafio sade universal tambm gera demandas, inclusive para os produtos
teraputicos, sempre necessrios para as aes de sade, ainda mais para atender
uma populao que possui direitos e uma maior expectativa de vida.

Em ambos os exemplos, a lgica sistmica mesmo na dita dimenso
microeconmica (lgica sistmica no um sinnimo simplista de articulao
com poltica macroeconmica e de infraestrutura, apesar de necessariamente
envolv-las), porque assume a interdependncia tanto de polticas pblicas e
instituies - poltica urbana e de inovao em transporte, em um caso; e poltica de
sade e de biotecnologia, no outro - quanto entre atividades econmicas diferentes
- automveis, trens, nibus, bicicletas e mesmo recursos tecnolgicos para
organizao do trabalho domiciliar, em um caso; medicamentos, equipamentos
mdicos, servios de monitoramento, diagnstico de alta sofisticao tecnolgica
na ateno bsica, no outro.
Haveria, portanto, e simultaneamente, uma lgica sistmica e estrutural

no interior de dois grandes desafios nacionais escolhidos na arena poltica,
orientados pela demanda: a mobilidade das grandes massas em centros urbanos
e a construo de um sistema de sade universal.
Estes dois exemplos ilustram a profundidade de transformao em

prospeco, envolvendo desde a concepo dos objetivos e estratgias e novos
instrumentos122 at a mudana na forma de organizao do Estado e das
agncias, dessetorializando a estrutura institucional que acaba servindo como
o espao organizado pelo Estado para a expresso dos interesses dos agentes
pela manuteno da estrutura existente (para fazer mais do mesmo) que leva
conhecida crtica da captura como negao de qualquer poltica.
Em segundo lugar, esta concepo permite trazer a poltica industrial para o

mbito do Estado (e no apenas como locus de representao de determinados
interesses), o que no significa a negao da relao entre Estado e sociedade,
particularmente com o setor empresarial e os trabalhadores. O espao de uma
poltica voltada para a insero da indstria em uma estratgia nacional de
desenvolvimento claramente um espao pblico, mas isto no significa um
insulamento do Estado e da burocracia pblica, mas sim um espao de interao
entre os agentes em torno de sua contribuio e dos ganhos da participao em
uma construo coletiva e articulada com a sociedade civil. De fato, ao invs
de menos participao, a lgica dos desafios nacionais abre a participao no
apenas para os segmentos empresariais, mas tambm por aqueles segmentos que
vo conformar o prprio mercado relacionado s demandas decorrentes.
Conceitualmente, continua sendo absolutamente legtima a formulao, defesa

e interao em torno dos setores produtivos, trabalhadores e sociedade civil
com as polticas formuladas e propostas. Obviamente, os setores de atividades
so espaos peculiares de produo e de competio (a concorrncia nacional e
122 Ainda exemplificando, lanamento de editais por desafios e no para um setor especfico, podendo-se citar,
em um caso, uma chamada para sistemas inteligentes de transporte, e, no outro, para o problema da dengue, seja
por vacina, medicamento, controle de insetos por tecnologia de DNA recombinante, tecnologia de informao ou
sistemas de monitoramento.

global, em um nvel mais imediato, ocorre nos setores de atividades) que possuem
agendas legtimas e entidades representativas que passam a dialogar com o Estado
sobre uma agenda nacional estratgica. Em vez de empobrecer a articulao em
torno de incentivos fragmentados (que sempre so buscados e trabalhados no
mbito da poltica pblica) a interao Estado-sociedade na poltica industrial se
fortalece e se qualifica em torno de sua contribuio para um projeto nacional
que, insiste-se, gera oportunidades de mercado e de investimento.
Assim sendo, a viso esboada caminha na direo de conectar o setor

produtivo com as demandas da sociedade em uma dimenso estratgica (e no
apenas fragmentada e operacional), dando sinais essenciais de previsibilidade
e de evoluo da demanda, sem a qual o investimento, a inovao e, portanto,
as remuneraes do trabalho e do capital no se realizam.123 Ou seja, ao invs de
ser um problema, o dilogo em um nvel mais elevado da poltica industrial com
as demandas da sociedade, incluindo o setor empresarial, pode constituir bases
mais slidas para sua continuidade, fornecendo estabilidade nas expectativas
empresariais to crticas para a sada da crise no presente.
No contexto de crise poltica, econmica e institucional e do debate sobre o

desenvolvimento brasileiro, cabe destacar alguns princpios mais gerais que
devem perpassar uma estratgia de poltica industrial comprometida com a
articulao da retomada do dinamismo da indstria em torno de alguns grandes
desafios (que sero elencados em seguida) e com um projeto de desenvolvimento
nacional que alie a dimenso econmica com a social do desenvolvimento.
a) Princpios gerais que devem perpassar os grandes desafios nacionais:
1. A poltica industrial parte intrnseca de uma estratgia nacional de

desenvolvimento, requerendo um regime macroeconmico favorvel ao
desenvolvimento industrial que permita alavancar os investimentos, as
exportaes e o consumo de massas como vetores do desenvolvimento.
2. A indstria continua tendo centralidade para o desenvolvimento do Pas,

sendo o ncleo indutor da mudana estrutural, da inovao e do aumento da
produtividade, alavancando os servios e as demais atividades de maior valor
agregado e potencial competitivo. A inovao e o adensamento produtivo devem
ser parte essencial de todos os desafios nacionais que, por sua vez, fornecero
123 A experincia da rea da sade com a conformao do Grupo Executivo do Complexo Industrial da
Sade (Gecis), desde 2008, com ampla participao do Estado e da sociedade (14 instncias governamentais
e praticamente todas as entidades do setor privado e diversas representaes da sociedade civil no campo da
sade) em torno de uma agenda concreta de produo e de inovao ilustra adequadamente as possibilidades de
organizao institucional de um enfoque de natureza sistmica e estrutural voltado para problemas (os produtos
estratgicos prioritrios sempre so pautados pelas demandas do SUS).

um direcionamento com base na demanda, evitando a pulverizao
ineficiente de uma estratgia baseada na oferta.124
3. A poltica de inovao e de comrcio exterior so partes indissociveis da poltica

industrial, sendo um grave erro de concepo sua fragmentao, pois no h
estratgia sustentvel de exportao e de inovao sem uma indstria forte.
4. A base industrial se articula com a conformao de um Estado de bem-estar

no Brasil, sendo capaz de viabilizar o consumo de massa, a incluso social e a
disponibilidade de bens pblicos para a sociedade.
5. O desenvolvimento regional e territorial constitui uma dimenso intrnseca

a todas as aes e desafios nacionais, considerando a marcante iniquidade
espacial existente e que as regies e territrios menos desenvolvidos tambm
constituem frentes naturais de expanso dos investimentos. Nesta direo, a
estratgia para os arranjos e sistemas produtivos locais constitui uma forma
especial de lidar com a territorialidade de modo dinmico e cooperativo,
perpassando diversos dos desafios elencados.
6. Em termos internacionais, a indstria constitui elemento essencial para a

insero soberana na nova geopoltica mundial e no movimento assimtrico
de globalizao, reduzindo a vulnerabilidade econmica e tecnolgica,
inclusive para viabilizar os graus necessrios de liberdade para a concepo
e implementao de polticas pblicas.
7. Os grandes desafios que se apresentam com eixos nucleadores de uma

nova concepo de poltica industrial so especficos ao contexto nacional,
envolvendo o momento histrico econmico, institucional e poltico do
Pas e sua insero internacional na geopoltica mundial. Os princpios e
os desafios sistmicos e estruturais sempre so contexto-especficos, no
cabendo modelos nicos universais para os distintos grupos de pases.
b) Grandes desafios nacionais como eixos de uma abordagem sistmica e

estrutural de poltica industrial: destaques para o contexto atual.
Com base na anlise desenvolvida e a ttulo de avanar em um debate

necessariamente coletivo, elencam-se a seguir, de modo no exaustivo, alguns
dos grandes desafios nacionais que constituem oportunidades para a indstria:
124 Nos grandes desafios se poderia abrir um especfico para a inovao pela sua centralidade em um novo
padro de poltica industrial e pela nova onda de inovaes em curso, designadas por alguns como conformando
a 4 Revoluo Industrial (Schwab, 2016). Todavia, pela lgica dos desafios nacionais sobre a indstria, entende-se
que seria mais correto entender a inovao como parte indissocivel que deve atravessar os desafios e ser pautada
para atender s demandas da sociedade.

Reindustrializao do Brasil125
Considerando o cenrio sintetizado no tpico anterior, enfrentar a prpria

regresso da atividade industrial constitui um grande desafio para um projeto
nacional de desenvolvimento, considerando a centralidade da indstria
mencionada anteriormente.
No possvel retomar o desenvolvimento baseado em produtos de maior valor

agregado e em uma insero qualificada nas cadeias globais de valor com uma
indstria manufatureira em declnio e com uma participao no PIB inferior a
10%. H evidncias robustas da associao entre o desenvolvimento de um pas
como o Brasil e o peso e importncia do setor industrial na matriz produtiva
(Marconi, 2015). A retomada de um padro de desenvolvimento industrial
assentado nos investimentos, no aumento da produtividade e nas exportaes
se coloca como fator-chave que deve ser recuperado no contexto mencionado
de forte deteriorao destas variveis (o consumo de massa sustentou o
crescimento recente e continua tendo peso essencial em uma estratgia que
envolve a incluso social, mesmo sem se constituir, em longo prazo, em um
componente autnomo da demanda efetiva como nos ensinou Keynes, 1936).
neste contexto que a prpria redinamizao da indstria se torna um desafio

da poltica industrial, requerendo um conjunto de aes da ampla abrangncia
que vo do regime macroeconmico (cmbio e juros, especialmente) ao ambiente
institucional que envolve as empresas para que possa haver uma recuperao
qualificada da atividade industrial.
Quanto ao regime macroeconmico, a experincia das ltimas duas dcadas mostra

que mesmo com polticas industriais e de inovao que procuraram se impor, a
associao de juros elevadssimos com cmbio valorizado encurtou as expectativas
do setor produtivo, sendo, provavelmente, a causa mais decisiva para a regresso dos
investimentos, da inovao e mesmo da produtividade. A adoo da lgica financeira
pelo setor produtivo (viso de prazo mais curto, valorizao das finanas em
detrimento da produo e do desenvolvimento tecnolgico e da inovao) no deve
ser buscada como um desvio de conduta, mas sim como um processo adaptativo em
relao a um ambiente adverso de juros, de cmbio e de instabilidade destas variveis
para o estabelecimento de estratgias de longo prazo.
Poltica industrial sem regime macroeconmico apropriado perde completamente

sua eficcia, por mais difcil que seja o equacionamento desta questo (e isto faz
parte, obviamente, de uma viso sistmica, sob pena de se responsabilizar a fora
125 Vide Bresser-Pereira (2015) que vem defendendo e liderando um grupo de pessoas da academia e da
indstria com a ideia aqui incorporada de que a reindustrializao em si, no contexto brasileiro, parte de um
projeto nacional de desenvolvimento, sendo, portanto, por sua pertinncia, um dos grandes desafios nacionais. A
indstria aparece, assim, vinculada ao padro nacional de desenvolvimento no apenas pelo que ela tem a oferecer
diretamente para as demandas sociais, mas tambm pelo seu papel intrnseco como fator de desenvolvimento.

de resistncia da formiga quando pisada por um elefante...). A estabilidade de
uma taxa de cmbio favorvel atividade manufatureira e de maior densidade
tecnolgica e um patamar de juros compatveis com os investimentos produtivos
so elementos sem os quais qualquer poltica industrial no ter chance de xito.
No que toca agenda do ambiente institucional pleiteada pelo setor industrial

como fator essencial, e no apenas acessrio, no atual contexto desfavorvel
para a atividade produtiva, mostra-se pertinente, legtima e capaz de ter um
impacto importante para favorecer a recuperao industrial e as expectativas de
investimento, considerando o impacto neste desafio. Pode-se citar as seguintes
aes que atingem praticamente todas as atividades industriais, a ttulo de
ilustrao de medidas factveis e de impacto expressivo em um contexto to
deprimido:
previsibilidade das regras e do contexto normativo das polticas e

instrumentos pblicos;
ambiente regulatrio favorvel produo e inovao, sem prejuzo da

proteo ao cidado;
estrutura tributria e tarifria eficiente e simplificada (lgica da escalada

tarifria, desonerando o peso dos insumos na estrutura de custos, eliminao
da cumulatividade dos impostos e da guerra federativa fiscal, eliminao de
toda uma burocracia ineficiente como, por exemplo, a exigncia de obrigaes
tributrias acessrias absolutamente burocrticas e irracionais);
facilidade de abertura e fechamento de empresas e de acesso ao crdito e a

condies de trabalho das micro, pequenas e mdias empresas;
institucionalidade favorvel interao entre o Estado e o setor produtivo,

sem criminalizar relaes republicanas inerentes a todas as polticas
industriais bem sucedidas na experincia internacional;
disponibilidade de financiamento em longo prazo, onde o papel dos bancos

pblicos de desenvolvimento continua vital;
simplificao das atividades de comrcio exterior exportao e importao

que, por exemplo, quase impedem as condies de operao de empresas
de menor porte e que travam as atividades empresariais de inovao
com insumos importados, entre muitos outros fatores institucionais que
emperram ou podem emperrar a atuao empresarial inovadora.

Infraestrutura e mobilidade
reconhecido que a recuperao da infraestrutura nacional de transporte, energia

e telecomunicaes constitui uma necessidade premente para o desenvolvimento
do Pas. Alm de ser elemento bsico para a competitividade industrial como
externalidade crtica, do ponto de vista da poltica industrial representa uma
grande oportunidade de abertura de mercados para bens industriais, notadamente
mquinas, equipamento e insumos bsicos, cuja produo e nvel de ocupao da
capacidade instalada precisa ser fortemente ampliado.
Especificamente com relao mobilidade urbana, regional, nacional e

global e logstica, o Brasil um pas que possui deficincias estruturais de
grande envergadura: completo caos urbano, onde a crise de mobilidade afeta
de modo importante a qualidade de vida das pessoas e as condies de trabalho
(particularmente, redes ineficientes, caras e de baixa qualidade de transportes
pblicos, frota veicular de transporte pblico e privado velha e de baixa
qualidade, fragilidade de sistemas de inteligncia para gesto da mobilidade,
desorganizao marcante do espao urbano e presena generalizada de ambientes
sociais metropolitanos desintegrados e desassistidos); estradas crticas de m
qualidade para atender a produo; portos ineficientes; pequena cabotagem
frgil; estrutura ferroviria fortemente insuficiente, precria e com reduzida
conectividade; reas de armazenagem deficientes; frota obsoleta de veculos nos
sistemas logsticos de transporte, entre outros problemas e desafios.
Esta uma grande frente de expanso para a retomada dos investimentos e o

grande desafio como articular este investimento em mobilidade e infraestrutura
com o fortalecimento dos produtores industriais, considerando a importncia
destas atividades tanto do ponto de vista econmico quanto tecnolgico. Articular,
por exemplo, a disponibilidade de equipamentos de transporte e logstica
adequados infraestrutura urbana, regional e nacional e as redes integradas e
inteligentes de transporte e sistemas logsticos com a produo industrial para o
atendimento destas demandas um requisito fundamental para que a indstria
de modernize, alavancando a sua prpria competitividade e das demais atividades
como os servios e a agricultura, tendo fortssimo impacto na competitividade
nacional e na qualidade de vida dos cidados126.
Sustentabilidade, energia e recursos hdricos
Os recentes problemas de disponibilidade de recursos hdricos para a indstria e

o risco potencial de restrio na disponibilidade de energia, alm de seu alto custo
para a indstria, de certa forma, alertaram que a questo da sustentabilidade e
126 Ilustrando o risco de desarticulao e de uma ao fragmentada e no sistmica, a concepo de uma
poltica de concesses inadequada que fique presa aos pases financiadores da infraestrutura que, normalmente,
direcionam suas compras para suas indstrias, poderia abortar o que constitui uma das principais alavancas para a
retomada da atividade e do investimento industrial.

das mudanas climticas (neste caso um grande desafio global) no pode mais ser
vista como acessria e dependente da benevolncia, do mrito ou da conscincia
ecolgica do setor empresarial (o que j seria uma boa justificativa).
O tema entrou como um desafio concreto para a retomada do desenvolvimento

industrial, ao mesmo tempo em que, para a sociedade, a sustentabilidade e as
mudanas climticas colocam uma responsabilidade presente e intergeracional
de grande envergadura, que se constitui em um dos grandes desafios na
perspectiva aqui defendida, ao aliar sua importncia para a sociedade com o papel
que o setor industrial pode ter, tanto para responder demanda social, quanto
como importantssima frente de oportunidade de investimentos e de inovao.
A sustentabilidade, por definio, impe uma agenda de atuao sistmica e de

mudana estrutural que constituem os elementos-chave da viso aqui esboada.
O tema bastante amplo e diversificado atingindo toda matriz produtiva e
uma amplitude temtica que fugiria do escopo deste captulo. Para efeito deste
trabalho, as reas de energia e hdrica sero enfatizadas com importantes
ilustraes deste desafio e de sua relevncia.
Como caracterstica de cada grande desafio, ao mesmo tempo em que uma

demanda social expressiva pauta a estratgia para a indstria, abre claras frentes
de expanso e de abertura de espaos econmicos novos (que define a inovao
na concepo schumpeteriana). A questo energtica e hdrica constitui assim
parte de um desafio estratgico ligado sustentabilidade do desenvolvimento
como um eixo possvel de uma nova abordagem de poltica industrial vinculada a
uma poltica nacional de desenvolvimento.
Como exemplos da frente de expanso que se abre apenas nestas duas reas,
pode-se citar:
a. o aperfeioamento, integrao e aumento de eficincia das fontes que

fazem parte da matriz energtica brasileira;
b. o fortalecimento da participao de fontes alternativas e sustentveis como

a energia elica e solar;
c. a nova conformao das atividades que usam recursos hdricos, como o

preparo das residncias com sensores e equipamentos de complexidade
tecnolgica distinta para o uso e aproveitamento racional da gua
(evitando, por exemplo, que gua para uso humano seja usada nas redes de
esgoto);
d. as tecnologias de reuso dos recursos hdricos j disseminadas de

modo importante em muitas indstrias que chegam a uma taxa de
reaproveitamento acima de 90%;

e. a estruturao de redes inteligentes urbanas, regionais e nacionais de
energia e de recursos hdricos, entre muitos exemplos.
Observe-se que os rebatimentos setoriais em diversas indstrias como de bens

de capital e novos materiais, insumos bsicos, construo civil, cabos, tubulaes,
hidrmetros e sensores inteligentes, entre muitos outros exemplos apenas no
campo da energia e dos recursos hdricos, entrariam como parte essencial para este
desafio, evidenciando que a mudana de olhar para uma perspectiva das demandas
da sociedade compatvel e mesmo alavanca atividades e demandas especficas da
indstria, mas pautando a ao do Estado por uma estratgia nacional.
Certamente a escala e o papel deste desafio poderia ser ainda ressaltado

incluindo temas de alta relevncia e oportunidade, como o aproveitamento e
uso da megabiodiversidade brasileira, com impacto destacado na rea da sade,
alimentos e cosmticos; das transformaes tecnolgicas no interior dos distintos
setores de atividade, a exemplo de carros hbridos movidos a energia eltrica e
mesmo gua no futuro; e da introduo de equipamentos e sistemas tecnolgicos
mais eficientes e sustentveis na rea de transportes e em toda linha branca de
eletrodomsticos, entre inmeras outras potencialidades advindas deste grande
desafio nacional e global (o que mostra que a lgica da mudana estrutural pode
ser muito mais fina do que a setorial clssica).127
Por fim, o enfrentamento de desafio da sustentabilidade representa ainda formas

superiores de insero no mercado global, uma vez que a exigncia de produtos
sustentveis cada vez mais acentuada como barreiras de acesso ao mercado mundial.
O desafio nacional abre portas para as exportaes, mostrando o vnculo orgnico e
dependente da poltica de comrcio exterior em relao poltica industrial.
reas sociais e geopolticas crticas: sade, educao e defesa
A sade constitui talvez a rea mais evidente em que o vnculo entre a

poltica industrial e o padro nacional de desenvolvimento se mostra como um
caminho sistmico e estrutural inovador capaz de gerar ganhos simultneos
para as oportunidades de gerao de investimentos, renda e de inovao com a
estruturao de uma rea social crtica.
Por um lado, a estratgica constitucional de se estruturar no Pas um sistema de

sade universal, integral (da promoo e preveno ao tratamento em todos os graus
requeridos de complexidade tecnolgica que sigam uma lgica racional em termos de
sade pblica) e equnime constitui um dos maiores desafios nacionais demandados
pela populao brasileira. Estruturar um sistema universal nacional constitui
127 Cabe ressaltar ainda que estas reas ligadas sustentabilidade possuem forte efeito em uma escala nacional
superior, impactando, por exemplo, na reduo de custos industriais de insumos que constituem elemento
essencial de retomada da competitividade da indstria em seu conjunto, com grande destaque para a rea de
energia.

claramente uma deciso poltica, com desdobramentos econmicos evidentes que
vo desde o financiamento at o vnculo com a capacidade produtiva e de inovao no
Pas (a economia poltica sobressai de modo incontornvel na rea da sade).
Evidencia-se que os grandes desafios no so apenas as grandes preocupaes

globais isentas de valor, mas sim apostas e decises de projetos alternativos em
disputa para o padro nacional de desenvolvimento. O projeto alternativo, no
explicitados pelos que advogam que o Estado incapaz de sustentar um sistema
universal e que deveria se ater aos mnimos de uma sade bsica (a integralidade
no caberia no PIB...), traz em si, inerente e inconfessadamente, a proposta de
segmentao no Pas de uma sade para os ricos e uma sade para os pobres,
gerando problemas ticos civilizatrios inaceitveis como a deciso de que uns
cidados merecem viver mais e melhor do que os outros.128
Por outro lado, a sade possui uma dimenso muitas vezes ignorada de no se
constituir apenas uma vertente da poltica social, constituindo uma rea central
para a dinmica econmica, para a transformao produtiva e para a inovao.
O complexo econmico-industrial da sade representa um patamar de 10% do PIB,
responde por cerca de 1/3 do esforo nacional de pesquisa e desenvolvimento, por
10% do emprego qualificado do Pas e veculo de tecnologias e inovaes de alto
impacto e oportunidade para o futuro.
Destacam-se, por exemplo, como desafios de alta densidade tecnolgica

para viabilizar um sistema universal, a biotecnologia, os novos materiais, a
nanotecnologia, a microeletrnica e todo campo das tecnologias digitais, a
qumica avanada e as cincias da vida em geral. Constitui, assim, uma das mais
fortes reas em termos da expanso econmica e tecnolgica tanto no Brasil
como no mundo, considerando o envelhecimento da populao, sua crescente
conscientizao de que a sade constitui um direito e as novas tecnologias que
abrem novas oportunidades de promoo, preveno, tratamento e recuperao
no campo das doenas crnicas e transmissveis que, ao contrrio de algumas
anlises apressadas, vo permanecer e sempre colocar novos desafios de inovao
para o Brasil e para o mundo (a exemplo, dos problemas evidenciados pelo zika
vrus, chikungunya, H1N1 e mesmo da prpria dengue)129.
isto que justifica sua centralidade tambm enquanto um eixo da poltica

industrial. Como j mencionado, o foco base produtiva e da inovao pelo desafio
128 A divergncia profunda de vises da sociedade e do Estado se aplica a todas as dimenses da poltica
industrial e prpria escolha dos desafios. Na sade, isto se expressa de modo muito evidente, permitindo ilustrar
a natureza poltica da poltica industrial e de desenvolvimento e o contedo substantivo dos desafios selecionados.
129 A experincia do autor na articulao entre a demanda social e a dinmica econmica e industrial,
certamente, constituiu elemento importante para a concepo geral esboada neste captulo. Grande parte dos
trabalhos de pesquisa desenvolvidos fez parte de projetos amplos de estudo sobre indstria brasileira, voltados
insero internacional do Brasil, competitividade e s perspectivas de investimento no Brasil, sempre tendo o
professor Luciano Coutinho na liderana da equipe de coordenao geral. Sobre o enfoque terico e a dinmica
recente do complexo econmico-industrial da sade vide, por exemplo, o livro coordenado pelo autor (Gadelha et
al, 2012), que foi o resultado mais recente desta interao.

nacional da sade leva a uma anlise intrinsecamente sistmica. No a escolha
em si do setor A, B ou C dentro do complexo da sade que caracterizaria a ao de
poltica industrial para sade, mas qual setor, subsetor ou atividade (mesmo que
fossem queles) que contribuem, e de que forma, para uma mudana estrutural
que objetive viabilizar estruturalmente um sistema universal para atender uma
sade de massa de uma grande populao.
O padro tecnolgico decisivo para se atingir uma meta de universalidade e

isto vem sendo debatido mesmo nos pases mais desenvolvidos, sejam os clssicos
que organizaram sistemas universais no ps-guerra como o Reino Unido ou os
baseados em sistemas de mercado com fortes problemas de acesso como os EUA.
Sem uma viso interativa e indutora na relao com o setor privado, a excluso
tecnolgica e do conhecimento ser um problema incontornvel da rea da
sade. Ressalte-se que os instrumentos de induo so inmeros, como o
aparato regulatrio, a infraestrutura de C&T e sua interao com a indstria,
o financiamento produo e inovao e, como instrumento de altssima
relevncia para mitigar o risco da inovao, o uso do poder de compra do Estado.
Seguindo esta viso, geram-se demandas diferenciadas para a indstria e,

portanto, para a poltica industrial, direcionando o padro tecnolgico para
convergir com o desafio colocado. Isto, ao mesmo tempo, abre grandes mercados
e oportunidades para o investimento e a inovao industrial, mas com uma
direo clara de uma poltica nacional.
A alta tecnologia em sade no Brasil e seu uso em grande escala essencialmente

incorporada pelas demandas pblicas do Sistema nico de Sade definido em nosso
pacto constitucional, que, com o uso da medicina personalizada e ao mesmo tempo
de massa (diagnstico molecular de cncer para grandes grupos populacionais, por
exemplo), pode viabilizar economicamente o uso racional em escala de tecnologias
de fronteira (medicamentos biolgicos para doenas crnicas para quem realmente
suscetvel ao tratamento, vacinas de alta complexidade para endemias antigas
e emergentes para grupos populacionais de risco, equipamentos de diagnstico
molecular com nanotecnologia para uso em massa na ateno bsica, TIC para aes
preventivas, equipamentos, dispositivos e sensores para monitoramento domiciliar
dos idosos, entre inmeros outros exemplos).
Em sntese, pode-se afirmar que sem uma poltica industrial e consistente com
o desafio nacional, o sistema de sade brasileiro ser vulnervel e dependente de
um padro tecnolgico distante do contexto nacional, impedindo estruturalmente
que os princpios constitucionais de universalizao, integralidade e equidade
sejam respeitados. Evidencia-se o elo no apenas desejado, mas necessrio
entre poltica industrial e um padro de desenvolvimento com incluso social.

A experincia recente mostra que a sade foi um experimento bem-sucedido do
estabelecimento destes elos necessrios e que, ao mesmo tempo, gera enormes e
estruturantes oportunidades para a indstria do futuro.
Seguindo uma linha anloga de argumento, a educao constitui outra rea

social que pode ser considerada das mais crticas do ponto de vista das demandas
da sociedade e com elevada conexo com a poltica industrial. Como direito
inerente de cidadania parte do prprio conceito de desenvolvimento, sendo
componente essencial da incluso e da equidade em um sentido ainda mais
amplo do que o de distribuio de renda. Alm disto, diversos problemas sociais,
tais como a violncia, a promoo da sade, a cultura, o exerccio da cidadania, a
incluso de jovens em mercados qualificados de trabalho, necessariamente tm
de ser enfrentados com uma ao eficaz de educao.
Em termos econmicos, a educao constitui um fator crtico, pois a qualificao

do trabalho decisiva para o desenvolvimento industrial, da produtividade e da
inovao e o contexto do Brasil de clara precariedade. No caso de atividades de
P&D, por exemplo, h apenas 8% de pessoas ps-graduadas ocupando os postos
de trabalho (IBGE/Pintec, 2011). A insuficincia de qualificao tcnica para a
indstria e a necessidade de investimento marcada em praticamente todos os
fruns e entidades que tratam do assunto.
A educao como desafio nacional para a poltica industrial possui uma dupla
vertente. De um lado, a formao adequada de pessoas para uma estrutura
produtiva e de conhecimento que seja densa e dinmica absolutamente
necessria. Observe-se que, do ponto de vista da poltica industrial, no se trata
de assumir uma agenda genrica e necessria de educao, mas sim pensar
quais sero os recursos humanos decisivos para certa estratgia industrial nos
diferentes nveis de qualificao. Ou seja, uma ao sistmica para a educao
na atividade industrial requer, ao mesmo tempo, seletividade e uma articulao
com a mudana estrutural incorporada na poltica industrial.130
Se a base produtiva no se torna mais densa e o peso da prpria indstria maior

frente ao quadro mencionado no item anterior, os requerimentos sobre o sistema
educacional sero mais precrios, incorporando um menor grau de qualificao,
menores salrios e possivelmente uma pior distribuio de renda.
Se a estrutura produtiva se enobrece, com a atividade industrial (re)tomando

maior peso na economia e se tornando tecnologicamente mais densa (puxando
servios qualificados), os requerimentos sobre sistema educacional sero voltados
para a qualificao das pessoas desde o nvel tcnico at o de ps-graduao,
permitindo melhores remuneraes e ganhos sociais relacionados a uma estrutura
130 Esta perspectiva no significa subordinar a educao s demandas da indstria, mas sim delimitar o campo
especfico de uma poltica educacional em geral (inclusive como fator de cidadania) em relao s especificidades
das demandas vigentes e prospectivas para o fortalecimento da atividade industrial.

produtiva superior. Assim sendo, esta vertente da educao constitui um grande
desafio requerido para uma estratgia de poltica industrial com as caractersticas
enfatizadas, se somando a toda uma estratgia nacional em que a educao e a
qualificao das pessoas seja prioridade numa perspectiva mais abrangente.
De outro lado, a educao constitui um setor de atividade econmica cuja

participao no PIB cresceu acentuadamente. Em 2013, a participao do
gasto pblico em educao no PIB atingiu 6,6% (Inep/MEC). Alm de envolver
o investimento no conhecimento, essencial no mundo contemporneo e, como
mencionado, especialmente para a atividade industrial (no se precisando o
quanto desta parcela possui impacto mais direto nesta atividade), ainda que
seguindo um perfil qualitativo descolado das necessidades especficas e futuras
da indstria, a rea de educao em si intensiva em bens industriais de alta
sofisticao tecnolgica e com importncia decisiva para o setor industrial.
A ttulo de ilustrao destas oportunidades, pode-se destacar os bens de

informtica requeridos para todos os nveis de ensino, os equipamentos de
laboratrio das universidades, de testes nos institutos tecnolgicos que possuem
atividades de ensino e de tecnologia altamente sofisticadas em instituies
anlogas (como de luz sincrotron, nanotecnologia, fsica, biotecnologia, para
engenharias etc.). Estas e muitas outras reas permitem qualificar a rea de
educao como um grande desafio nacional para a poltica industrial nas duas
vertentes apontadas: formao de profissionais qualificados para uma indstria
qualificada e uma rea de atividade que gera demanda de produtos intensivos em
tecnologia, conhecimento e inovao.
Por fim, coloca-se o desafio associado rea de defesa que, infelizmente, mesmo
tendo-se como viso a construo global de uma da cultura de paz, o contexto
geopoltico mundial impede que um pas como o Brasil abra mo de ter um
potencial tecnolgico e produtivo significativo, como parte de um projeto nacional
que requer uma indstria forte como requerimentos essenciais da prpria nao.
Assim como na sade, a defesa um caso exemplar do requerido vnculo entre o

Estado e suas razes e o setor produtivo para a conformao de uma base produtiva
tecnologicamente forte e inovadora at para acompanhar os acelerados avanos
mundiais. A institucionalidade tpica da rea tambm permite o uso articulado
de instrumentos de poltica industrial como o financiamento, a regulao, a
infraestrutura tecnolgica e o poder de compra do Estado.
O eixo defesa, por sua vez, permite puxar, de modo articulado e sistmico,
um conjunto de setores, subsetores e atividades em que sua expanso se d
pela contribuio para uma viso e ao integradas, a exemplo de toda rea
aeroespacial, transportes terrestres e martimos, alm de equipamentos e

materiais de altssima sofisticao para um pas continental, a exemplo dos
sistemas de monitoramento de grandes regies como a Amaznia, alm de todas
as tecnologias associadas segurana.
Nesta rea coloca-se ainda a especificidade e a complexidade que envolvem os

processos de transferncia de tecnologia e mesmo de troca de informaes, uma
vez que muitas vezes esta bloqueada pelas razes de estado ainda to acirradas
no contexto global (luta geopoltica entre os pases, terrorismo, aes de proteo
e monitoramento em todas as escalas etc.).
Observe-se, ainda, que, seguindo o exemplo clssico no papel da rea nos

EUA para sua liderana em microeletrnica, os produtos de defesa possuem
claramente um uso dual, alavancando tecnologias e sistemas tecnolgicos e de
inovao com alto transbordamento para a matriz produtiva, contribuindo para
o enfrentamento de outros desafios.
Complexo agroindustrial e alimentos
Como tem sido destacado, o complexo agroindustrial (insumos, agropecuria,

indstria e servios) possui hoje uma alta participao na economia nacional.
Representa, em seu conjunto, uma participao superior a 20% do PIB (Cepea/USP,
CNA e IBGE) e o Brasil um dos pases mais competitivos nesta cadeia produtiva.
Mesmo nesta rea, o fator decisivo para a competitividade internacional foi
exercido por uma interao entre o Estado e o setor produtivo, com destaque
para o papel da Embrapa no desenvolvimento e na disseminao de tecnologias
para os produtores instalados no Pas. Sem entrar nos detalhes da dinmica
intrnseca deste complexo e nas questes em debate (relao entre o agronegcio
e a agricultura familiar, por exemplo), que fugiriam completamente do esforo
deste trabalho, cabe apenas ressaltar os elementos que norteiam sua incluso
como um grande desafio para a indstria.
Em primeiro lugar, considerando o peso da rea na estrutura produtiva e sua

elevada essencialidade para mercado interno, sendo decisivo, por exemplo, para
a segurana alimentar (ou seja, tambm possui uma dimenso social crtica), ao
menos duas dimenses tornam o papel da indstria essencial para este grande
desafio. Em primeiro lugar, a indstria aparece como rea central para eficincia,
competitividade e viabilizao do acesso pelos cidados no fornecimento de insumos,
mquinas e equipamentos para a agricultura, sendo veculo de inovaes.
Em segundo lugar, o complexo agropecurio, em que pese seu dinamismo,

constitui uma rea clssica que exige o adensamento produtivo e uma maior
gerao interna de valor e de inovao para seu dinamismo a mdio e longo prazo.

Em outras palavras, o processo mencionado de desindustrializao do Brasil e de
perda de densidade tecnolgico se manifesta em muitos segmentos agropecurios
em que ao invs de se investir na agregao e beneficiamento interno de valor (a
concentrao nas exportaes de caf verde em detrimento de uma estratgia
de adensamento e de transformao industrial um bom exemplo), se adota um
padro primrio-exportador com todos seus reconhecidos problemas.
Em termos das reas de conhecimento, onde se borra a prpria separao entre

indstria e agricultura, emerge, particularmente, o campo da biotecnologia como
uma rea de vital importncia, incluindo uma estratgia que abarque tambm
pequenos produtores organizados em arranjos produtivos locais.
Em sntese, a questo da disponibilidade de alimentos, da segurana alimentar,

da agregao de valor em uma atividade que tem, de certo modo, ajudado
a sustentar a economia brasileira em um perodo de perda de densidade da
indstria, coloca esta atividade como de alta relevncia em uma estratgia
nacional de desenvolvimento com consumo de massas (o consumo de alimentos
elevou-se acentuadamente no perodo recente) e que, como nos demais casos,
abre inmeras oportunidades de desenvolvimento industrial, seja no suprimento
de insumos, equipamentos e materiais, seja no adensamento da cadeia produtiva
e nas atividades de inovao, considerando que este ser um campo de alto
potencial do Brasil em longo prazo, como os demais mencionados neste tpico.
A politizao estratgica da poltica industrial, neste caso, leva necessidade de

colocar na agenda deste desafio questes associadas ao desenvolvimento nacional
como a disponibilidade e custos dos alimentos, a articulao com as demandas
da sade e da sustentabilidade, uma estratgica de incorporao tecnolgica e
competitiva para o beneficiamento industrial dos produtos da agroindstria e
da agricultura familiar, envolvendo formas organizacionais inovadoras para
permitir o desenvolvimento, a disseminao de tecnologias, novas formas de
gesto e toda agenda para melhoria no ambiente institucional mencionada no
desafio da reindustrializao do Brasil.

Consideraes finais
A poltica industrial, a despeito da forte e precoce reduo da participao

da indstria no PIB, est em xeque. A crtica indevida da poltica industrial
no Brasil - associando-a s polticas anticclicas recentes; a desconsiderao
de sua inexorvel interface com o regime macroeconmico (juros e cmbio,
especialmente); o retorno da velha polarizao entre polticas verticais e
horizontais; a viso homognea e fragmentada da estrutura produtiva; as velhas
acepes de busca de insero global com base nas vantagens comparativas
naturais e, sobretudo, a volta do questionamento do papel do Estado para
induzir o padro de desenvolvimento industrial - requerem respostas tericas e
polticas em um contexto extremamente difcil e ameaador.
Entende-se que no se enfrenta este debate apenas com um retorno defensivo

para um dos polos em disputa. Assume-se que necessrio enfrentar o desafio
crtico de pensar novos padres de interveno que superem a simples defesa
de retorno s polticas tradicionais, sejam as que levaram industrializao
brasileira, sejam as mais recentes, retomadas desde 2004.
O objetivo deste trabalho foi de carter exploratrio visando estimular o debate

no interior de uma viso de desenvolvimento sistmica e estrutural que deve
procurar novos elementos conceituais e de interveno luz da experincia
nacional e internacional. Em particular, foram explorados os vnculos requeridos
entre a poltica industrial e o padro de desenvolvimento pretendido e a
insuficincia das abordagens tradicionais sem cair nas oposies simplistas
entre vises verticais e horizontais da interveno , colocando-se, como
alternativa, uma perspectiva sistmica e estrutural, estratgica e seletiva, que
sugere tomar os grandes desafios e demandas nacionais como eixos nucleadores
de uma nova concepo de poltica industrial.
A percepo, por um lado, que um enfoque sistmico deve, necessariamente,

conter elementos transversais que impactem na estrutura produtiva industrial
de modo diferenciado (a natureza de cada atividade faz com que os setores
sejam impactados singularmente mesmo frente s polticas transversais). Por
outro lado, a ao diferenciada e focada na estrutura produtiva deve cada vez
mais se vincular aos grandes desafios do Pas, em uma perspectiva que alia o
desenvolvimento econmico ao desenvolvimento social.
Os grandes desafios colocam na agenda a necessidade de polticas com viso

estratgica e seletiva (sejam as ditas horizontais, como a educao, ou as
estruturais, como para as tecnologias que dinamizam segmentos produtivos
que adensam a estrutura econmica) que impactem na sociedade e, ao mesmo
tempo, representem oportunidades de mercado, de gerao de renda, emprego
e inovao para o setor produtivo, permitindo articulaes virtuosas por meio de
uma ao estratgica de Estado articulada com a sociedade.

A ideia-fora que uma agenda de desenvolvimento deve ser o norte para que a
poltica industrial deixe de ser apenas uma (necessria) poltica para indstria e
se torne um vetor para uma estratgia nacional que articule o desenvolvimento
das bases produtivas com as necessidades e demandas nacionais que, certamente,
incorporam agendas setoriais e temticas especficas, mas em uma perspectiva
de evoluo sistmica e de mudana estrutural requerida a um projeto de Pas.
Prope-se, assim, uma viso transformadora de poltica industrial, inclusive

para fortalec-la. A lgica setorial fragmentada deve ser superada por uma lgica
sistmica voltada para os grandes desafios nacionais como a mobilidade urbana,
nacional e regional; a sade; as novas fontes de energia e o uso sustentvel de
recursos hdricos e a prpria retomada do dinamismo industrial no Brasil, seguindo
princpios que atravessam todos os desafios, como um regime macroeconmico
favorvel, uma poltica seletiva de inovao e o desenvolvimento regional.
Nesta perspectiva, a poltica industrial tem que dialogar com as demandas

da sociedade. O Pas e seus problemas reais e potenciais devem passar a ser
vetores para a construo de uma nova poltica industrial, o que implica em uma
profunda reestruturao da forma de interveno do Estado e de sua articulao
com o setor empresarial, em uma direo no fragmentada e permeada de uma
viso do futuro que se quer construir para o Pas.
Para fazer jus trajetria do professor Luciano Coutinho, deve-se sempre indagar
qual projeto de Pas alia a transformao e a dinamizao da estrutura econmica
e produtiva com o desenvolvimento da sociedade. Como desdobramento, e tambm
tomando o exemplo do professor, deve-se sempre pensar, propor e correr os riscos
inerentes para a concepo de novos paradigmas de polticas industriais inovadoras
que sejam ousadas frente s amarras do passado que a todos ns acorrenta.
Este trabalho procurou apresentar um subsdio para a construo desta

perspectiva coletiva, tomando como base algumas experincias concretas de
que possvel desenvolver um padro de interveno que seja, a um s tempo,
sistmico e estrutural e comprometido com um projeto de desenvolvimento
voltado para a melhoria de nossa sociedade, procurando aliar transformao,
dinamismo econmico e oportunidades de investimento e inovao com a
incluso e o desenvolvimento social.

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Captulo 10
271

Estado e desenvolvimento
no Brasil: objetivos estratgicos
e requisitos de modernizao
Maria Lcia de Oliveira Falcn
Entretanto, as duas faces conexas do planejamento so a estrutura

econmica e a estrutura de poder. Mas os planejadores no tratam, em
geral, seno das relaes e processos relativos estrutura econmica.
Todavia, as relaes e os processos polticos tambm esto sempre
envolvidos na mesma configurao. Alis, pode-se dizer que, em ltima
instncia, o planejamento um processo que comea e termina no
mbito das relaes e estruturas de poder. (O. Ianni)
Resumo
A alternncia de poder entre dois partidos polticos permitiu ao Brasil

experimentar um programa neoliberal e o social-desenvolvimentista, mas
nenhum deles foi capaz de evitar o patrimonialismo. A principal explicao
para as desigualdades sociais e regionais da economia brasileira encontra-se na
relao Estado-sociedade, que mimetiza instituies ocidentais democrticas,
mas que exerce o poder atravs de um estamento composto pela tecnoburocracia,
por modernos coronis da poltica e por proprietrios de terra, rentistas e
especuladores estrangeiros.
Esse estamento assume prticas patrimonialistas e protege seus privilgios

econmicos, impedindo que recursos escassos sejam destinados reproduo
social. O caminho para o desenvolvimento no Brasil passa pela construo de
um programa poltico pactuado com as foras modernizadoras e democrticas
que alinhe as expectativas de longo prazo e atue fortemente na modernizao
da gesto pblica no rumo do planejamento participativo e territorializado,
fortalecendo a cultura da cooperao e da inovao para soluo dos problemas.
As reformas mais urgentes so a poltica e a tributria. As mudanas na gesto
mais urgentes so o planejamento e a educao.
1. Introduo
Para o Estado moderno, objetivos estratgicos de desenvolvimento so

decorrentes no apenas do projeto poltico eventualmente hegemnico, mas
da sua capacidade de pactuar com diversos grupos de interesses nacionais e
internacionais uma agenda que acomode, no tempo, no espao e na renda,
prioridades geralmente conflitantes ou concorrentes.
Estado e desenvolvimento no Brasil: objetivos estratgicos 273

Nessa arena poltica, as normas se alteram quando um dos segmentos sociais
considera que pode prescindir dos demais, levando ao totalitarismo. Mas regimes de
exceo apagam o fogo da comunicao poltica, segundo Hanna Arendt, e apagam,
portanto, o que nos faz humanos. Parece no haver muitas escolhas disponveis.
Assim, o primeiro objetivo estratgico para o desenvolvimento a consolidao

da pactuao social que legitima o Estado e o governo com suas metas parciais.
Seja atravs da democracia e seu aprofundamento, como na maioria dos pases
ocidentais, seja atravs de um sistema centralizado de partido nico, como na
China, as decises que levam ao desenvolvimento precisam ser mantidas em longos
prazos. Isso s possvel se a sociedade estiver legitimando o sistema poltico.
As economias que se industrializaram tardiamente precisam construir

comportamentos coletivos de cooperao para soluo dos problemas, e a mais
constante escola historicamente disponvel para esse aprendizado a participao
democrtica em todos os nveis: do local ao nacional, e mesmo internacional.
No Brasil a democracia tem experimentado formatos novos e que esto ou

podem vir a gerar acmulos de experincias polticas no partidrias, como os
oramentos e planejamentos participativos, consultas populares mais frequentes
por referendo ou plebiscito, a participao da sociedade civil organizada nas
redes de servios pblicos e nos conselhos setoriais.
A melhora da qualidade de vida, maior controle da aplicao de recursos pblicos

e melhores servios so resultados de longo prazo dessas experincias e que acabam
sendo expressos na elevao do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), por
exemplo, em todo o Pas, nas ltimas duas dcadas, pelo menos. Economistas de
diversos matizes j se associaram aos socilogos para comprovar que a distribuio
da renda e a qualidade de vida melhoram com a continuidade da democracia.
O segundo objetivo estratgico est ligado exatamente manuteno e

reproduo fsica, social, mental e espiritual das pessoas que fazem a nao.
Gerao e distribuio de renda, emprego, moradia e saneamento, alimentao,

educao e sade, cultura e lazer, convvio social sem nenhuma forma de
apartheid ou segregao, segurana pblica, assistncia social e religiosa: todos
esses itens compem a cesta de consumo dos direitos humanos.
Uma nao em que um ou mais desses itens est ausente precisa enfrentar
o problema mobilizando toda a sociedade, como foi a experincia do Fome
Zero no Brasil de 2003-2004, num processo educativo que integra governo e
sociedade na busca e oferta de soluo. Um bom plano de nao deve prever uma
sequncia de enfrentamentos coletivos de problemas, sejam eles econmicos ou
comportamentais, em um tempo razoavelmente longo para que resultados inter

geracionais apaream; sem imediatismos, embora com metas de curto, mdio e
longo prazos. Planos e comunicao devem estar juntos, sempre. As mudanas
comeam na cabea das pessoas e nos discursos.
O terceiro objetivo estratgico a defesa desse plano de nao diante de

conjunturas e grupos de interesses internacionais adversos. Uma nao deve
saber que seu reposicionamento na diviso internacional do trabalho causar
reaes de apoio e de enfrentamento, explcitos ou sutis, de interesses estrangeiros
empresariais e de geopoltica.
Construir os apoios e monitorar as posies adversas, analisando todos os riscos

de diversas ordens, fundamental para resistir. Haver traidores ou dissidentes
do projeto dentro do territrio da ptria e esses sero ainda mais perigosos, pois
podem operar para sabotar o plano de desenvolvimento.
O Brasil superou a fase da gesto militar, que durou cerca de 20 anos, e

reconstruiu a sua democracia a partir de 1986, com o Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro (PMDB) e a hiperinflao.
Retomou o crescimento econmico aps dcadas difceis, no final do sculo

passado, atravessando at uma crise de desabastecimento, aps a tentativa de
estabilizao monetria com o Plano Cruzado.
Com a estabilidade conquistada a duras penas, o Pas iniciou o novo milnio

exercitando uma alternncia de poder entre os dois mais inovadores partidos
ps-totalitarismo. O Partido Social da Democracia Brasileira (PSDB [1995-
2002]), que iniciou seu programa no governo anterior conduzindo o Plano Real
de estabilizao monetria, mas enfrentou o Apago energtico com taxas de
crescimento do PIB modestas na maior parte do tempo, ficando mais conhecido
pelo programa neoliberal; e o Partido dos Trabalhadores (PT [2003-2016]), que sob
o social-desenvolvimentismo, promoveu a melhoria da distribuio da renda e a
ampliao do mercado interno, sob a gide da reduo da pobreza.
O social-desenvolvimentismo apostou todas as fichas na bancarizao das classes

excludas, inclusive para aquisio de moradia (o programa Minha Casa, Minha
Vida construiu mais de dois milhes de unidades); na elevao do salrio mnimo
real e do emprego formal e no programa de renda mnima; alm de ofertar o
maior nmero de vagas da histria no ensino superior, as quais permitiram a
ascenso de milhares de famlias para a classe mdia.
Investimentos vultosos, acima de R$ 500 bilhes s no primeiro ciclo de quatro

anos, foram realizados em infraestrutura, atravs do Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC). Financiamentos aos investimentos privados foram
providenciados e mantidos por quase uma dcada, at 2014. A cadeia produtiva
de petrleo e gs, com a descoberta do Pr-sal, estava sendo a locomotiva do

investimento de base, dinamizando setores at ento sucateados pela crise
crnica do sculo passado, como a indstria naval. Ao lado da infraestrutura de
transportes e de gerao de energia, trata-se de formao bruta de capital fixo,
que sustentariam o crescimento do PIB.
At mesmo a corrupo estava sendo desnudada, com as instituies policiais

e jurdicas funcionando de forma plena, embora enviesada, no processo que
ficou conhecido como Mensalo, no qual membros do Congresso Nacional
recebiam recursos oriundos de verbas pblicas desviadas. Aparentemente,
estava a nao brasileira fazendo a coisa certa, cooperando em torno de
objetivos estratgicos: democracia, crescimento econmico, melhora da
distribuio da renda e qualidade de vida.
No entanto, o segundo decnio do novo milnio assiste ao esgaramento da

cooperao e radicalizao poltica por parte dos conservadores, que perdem todo
o pudor em levantar bandeiras retrgradas, colocando em cheque direitos humanos,
civis, sociais e mesmo polticos. Debates sobre gnero, aborto, meio ambiente, renda
mnima (Bolsa Famlia) e manifestaes polticas so travados nas redes sociais, na
grande mdia e no Congresso Nacional, com as foras conservadoras pleiteando a
supresso de direitos e a represso aos movimentos sociais.
No se satisfazem com a retomada dos juros elevados, que beneficiam os

rentistas, e atacam o prprio sistema de financiamento da indstria e da
exportao, encarnado pelos bancos pblicos. Retomam a privatizao. Desejam
uma modernizao conservadora e excludente. No h crise financeira global que
explique esse retrocesso poltico brasileiro. preciso buscar na composio da
nossa sociedade e do Estado brasileiro as razes dessa incapacidade de abrir mo
de privilgios e de acolher a populao como ator principal do desenvolvimento.
hora de reler Raimundo Faoro para compreender o Estado e Luciano Coutinho
para compreender nossa competitividade.
2. Falha estrutural: patrimonialismo tem impactos sociais e

econmicos
A partir de 2013 encontramos o Pas antecipando o processo eleitoral numa

radicalizao crescente das foras conservadoras e de centro. Certamente a
exposio dos esquemas reais de financiamento do sistema poltico contriburam
para o crescente isolamento do governo em relao sociedade. Essas foras se
uniram para criminalizar quase todas as polticas pblicas do terceiro governo
do PT, tentando evitar a reeleio do projeto petista para um quarto mandato,
atacando tanto as polticas econmicas quanto as polticas sociais.
A partir da Operao Lava-jato, conduzida pela Polcia Federal para investigar

desvios de recursos da Petrobras por um grupo de empresas (corruptores ativos)

e de polticos de diversos partidos (corruptos passivos), a companhia suspendeu
seu plano de investimentos, impactando toda a cadeia produtiva e gerando
capacidade ociosa e desemprego.
A partir de denncias sobre apoio a exportaes de servios de algumas empresas,

toda a oferta de crdito industrializao dos bancos pblicos foi sendo retirada.
Com a deciso do setor privado de no investir, por falta de confiana no governo, o
crescimento econmico, baseado no crdito ao consumo das famlias, se esgotou.
A arrecadao de impostos veio caindo junto com o Produto Interno Bruto (PIB)
desde a reeleio, em 2014, gerando um abismo fiscal que s fez aumentar com a
subida das taxas de juros para patamares insustentveis no longo prazo.
O Congresso usou a votao do Oramento da Unio para estrangular a capacidade

de investimento e ameaou com pautas-bombas (aprovao de leis que ampliam as
despesas sem a garantia de fontes de recursos) desde a reeleio at a instalao do
processo de impeachment contra a presidente reeleita, em maio de 2016.
O seu afastamento foi a concluso de um processo de paralisao da mquina

federal que j havia se instalado desde 2015. Com a sada do Estado como investidor
no mercado e a elevao da taxa de juros em nome do combate inflao a recesso
se instalou rapidamente. Com a perda da base aliada patrimonialista, o projeto social-
desenvolvimentista ficou isolado em bases sociais mais esquerda, perdendo o apoio
de parte da massa urbana que ascendeu classe mdia nos anos 2003-2013.
Que caractersticas especiais definem a nossa formao socioeconmica de

tal maneira que as instituies mimetizadas dos pases desenvolvidos aqui
se entortam como flechas submetidas a presses invisveis, que as impedem
de atingir o alvo? O inimigo est bem definido: a cultura do privilgio e o
patrimonialismo so as razes das desigualdades sociais e regionais. Elas esgotam
recursos que deveriam ser destinados a fins mais nobres, para a reproduo
social. Essa estratgia dever ser implementada concomitantemente poltica
econmica, sem prejuzo de, e at mesmo incentivando, investimentos pblicos e
privados, onde a relao Estado-sociedade se reconstrua em novas bases.
A microfsica do poder indica o caminho do desenvolvimento econmico e

da reconstruo institucional no rumo dos territrios, escala mais prxima
aos municpios e intermediria entre estes e o governo estadual, onde o poder
se manifesta em reas de influncia. A participao social local deve ser
incentivada e premiada. O maior desafio estratgico que o Estado brasileiro
dever enfrentar para tornar vivel um novo padro de desenvolvimento a sua
prpria reconstruo e a modernizao das instituies (das prticas e costumes),
inclusive do pacto federativo (troca de favores polticos). Isso porque a prtica
republicana pressupe o fim dos privilgios e o estamento patrimonialista
sempre tentar perpetu-los, entortando a flecha a seu favor.

Sabe-se que do totalitarismo democracia, o mercado trabalha com todos os
regimes polticos e formatos de Estado. A globalizao torna inegvel esse aspecto
do capital de transcender e mesmo de usar as fronteiras para maximizao do
lucro. Ento as caractersticas sociopolticas do Brasil devem ser mais bem
aproveitadas pela tica do mercado na medida em que permitam o maior
volume de lucro realizado e capital remetido para as matrizes dos bancos e das
multinacionais enquanto a crise econmica por l se manifestar.
Quem atua a favor desse fluxo internacional de capitais que se ope ao nosso
desenvolvimento, fixando a exportao de commodities como meta?
Por que as foras conservadoras no veem na geopoltica dos BRICS as vantagens

pragmticas de um capitalismo globalizado e preferem os velhos scios ocidentais?
Por que ainda temos a produo de bens de consumo fortemente oligopolizada e

concentrada espacialmente?
Por que ainda no conseguimos apoiar a inovao tecnolgica em escala

suficiente para abrir fronteiras econmicas em regies to ricas ambientalmente
como o Norte e o Centro-Oeste?
Por que to difcil manter uma grande classe mdia no Brasil, seja na cidade
ou seja no campo?
Quais so as caractersticas que nos dividem enquanto nao, impedindo a

cooperao e a melhor distribuio da riqueza na sociedade, tornando difcil a
nossa participao na diviso internacional do trabalho de forma mais qualificada
e com exportaes de maior valor agregado?
A condio de competitividade da indstria brasileira tem mltiplas facetas e

relaes complexas. necessrio entender como fatores empresariais, setoriais e
sistmicos se congregam para tornar um ramo industrial competitivo.
O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) vem construindo

cenrios e propondo agendas no s para a poltica industrial desde o primeiro
governo do PT. Tais agendas foram em parte implementadas, mas prevaleceram
os mecanismos de presso patrimonialistas enraizados no sistema poltico e de
governo, gerando multiplicidade de medidas de subsdios e incentivos setoriais,
s vezes at mesmo por produtos.
Tentou-se reduzir o custo da energia, a taxa de juros atravs da oferta de crdito

pelos bancos pblicos, mas o sistema industrial oligopolizado no assimilou a
elevao do salrio real, mesmo com a expanso indita do consumo.

O velho conflito distributivo estava de volta na forma de uma inflao persistente
e com vis de alta. Falar em competitividade sistmica no Brasil pressupe uma
mudana institucional que elimine o patrimonialismo e os privilgios usufrudos
pelos estamentos pblicos e polticos, pelos oligoplios, pelos proprietrios de terras
rurais e urbanas, pelos rentistas que emprestam ao setor pblico e at mesmo pelos
rentistas estrangeiros.
O chamado desgnio ibero-americano pressupe uma relao Estado-sociedade

baseada numa viso holista e hierrquica do mundo. H consequncias positivas
e negativas: positiva a capacidade de ampliar o sentido de famlia para ser
solidrio e construir uma legitimidade para o Estado, que fica acima dos direitos
individuais; negativo o uso patrimonialista do Estado, em prejuzo aos direitos
dos indivduos; o impulso totalitarista ou hierrquico que trata de forma
privilegiada os poderosos e as celebridades.
Convivemos com uma elite estamental que se sente distinta da populao

annima, que sonha com o padro de vida e costumes dos pases ricos, num
bovarismo neurtico que leva rejeio da realidade tupiniquim.
A outra face da moeda do patrimonialismo , portanto, a excluso e a pobreza, a

desigualdade opressora entre as classes e as regies, visvel nos Estados do Norte e
Nordeste brasileiros quando comparados aos do Sul. Por exemplo, nessas regies est
o maior percentual de famlias acampadas nas estradas espera de lotes da reforma
agrria, ainda que se pague a peso de ouro as terras improdutivas e haja muitas terras
pblicas disponveis as oligarquias regionais impedem uma real distribuio das
terras para fins produtivos, predominando o uso da terra como reserva de valor.
Em todo o Brasil vem se elevando o consumo, como mostra o Quadro 4, e em 2008 o

Pas tornou-se o maior consumidor de agrotxicos do mundo, superando os EUA. No
h regulao adequada nem impostos so pagos pela importao desses insumos,
pois o conceito de competitividade adotado pelo agronegcio passa por muito subsdio
do Estado, seja nos insumos, seja no crdito, seja na exportao.
No Sudeste, onde se localizam as grandes metrpoles, a desigualdade vira

violncia, insegurana, falta de infraestrutura e servios ruins em sade,
educao, transporte. As cidades e suas periferias reproduzem a desigualdade
social no espao urbano.
A inquietao da juventude explode em protestos, como em 2013, quando

uma insatisfao difusa, com a mobilidade urbana, deu incio a uma onda de
manifestaes em todo o Pas, ocasio em que a frustrao com a ausncia de
boas expectativas com a poltica e o Estado brasileiro foi a bandeira principal, j
que todos os partidos se envolveram com a prtica patrimonialista.

Quadro 4. Consumo de agrotxicos e fertilizantes qumicos
nas lavouras do Brasil, 2002 /2011
Agrotxicos Fertilizantes
Brasil
(milhes de L) (milhes de kg)
2002
599,5 4910
2003 643,5 5380
2004 693,0 6210
2005 706,2 6550
2006 687,5 6170
2007 686,4 6070
2008 673,9 6240
2009
725,0 6470
2010
827,8 6497
2011 852,8 6743
Fonte: Sindag, 2009 e 2011; Anda, 2011; IBGE/Sidra, 2012; Mapa, 2010. Apud Carneiro, 2012, Dossi
Abrasco.
Essa frustrao se expressou tambm ao longo de 2015-2016, nos protestos

contra e a favor do impeachment da presidente reeleita, Dilma Rousseff. Campo
e cidade se posicionaram com a mesma indignao e a questo programtica
dos partidos opositores perdeu fora pela chocante exposio do sistema poltico
brasileiro real, totalmente construdo sobre prticas patrimonialistas. O lado
negativo do holismo parece estar implodindo a nossa jovem democracia.
3. Requisitos de modernizao
Uma dvida que gera crise de identidade: at onde j somos ocidentais

individualistas e at onde podemos ser holistas ibero-americano para defender
nossa identidade cultural no processo de desenvolvimento?
Desenvolver a nao superar esse conflito numa sntese ps-moderna

que construa um pacto poltico novo. Celso Furtado sabia que a condio de
dependncia vinha unida desvalorizao de nossa cultura e da imposio de
solues pr-fabricadas que sempre se aliam a regimes totalitrios.

Poucas certezas se pode ter num processo de tamanha complexidade, no entanto
certo que o desmonte do velho sistema de poder, que se apoia na reciprocidade de
favores polticos e econmicos entre as oligarquias regionais e as oligarquias federais,
passa pelo empoderamento das comunidades locais em seus territrios. Delas viro as
inovaes e os formatos alternativos de superao do conflito entre o individualismo
e o holismo, cooperando e competindo na medida requerida pelo desenvolvimento.
Essa superao tambm certamente trar uma reeducao de expectativas,

permitindo que a viso de metas de longo prazo oriente a jornada, ao longo da qual
as metas de curto e mdio prazos vo sendo conquistadas. Tal processo pressupe
a valorizao de tcnicas de planejamento participativas e com viso territorial.
As leis oramentrias devero evoluir para um Plano Plurianual de 10 anos ou

mais e os oramentos passaro a serem plurianuais, num ciclo completo de gesto
a cada 4 anos. Polticas novas e territorializadas, ao lado de metas tangveis,
aliadas a uma viso estratgica, que permitir esperar pela transformao
estrutural que s o longo prazo permite, eis um bom roteiro para a modernizao
do planejamento pblico brasileiro.
Neste processo de planejamento participativo as escalas so mltiplas e

complementares. H um instrumento importante de planejamento espacial que
pode servir de guia para comearmos: a rede de cidades.
Estudadas pelo IBGE, as nossas cidades formam uma rede hierrquica com
reas de influncia sobre o territrio, que vai desde a grande metrpole nacional
(So Paulo) at capitais regionais (por ex., Goinia) e centros de zona (por ex.
Niquelndia/GO). As cidades so consideradas de porte mdio no por sua
populao, mas pelas trocas materiais e imateriais que realiza com as demais
cidades, exercendo e recebendo influncias.
A interiorizao dos investimentos pblicos, como foi feito nos programas de

ensino superior e tecnolgico e no Luz para Todos, urgente e necessria para
que um equilbrio orgnico seja estabelecido na rede de cidades, permitindo a
reproduo social em melhores patamares.
Alm disso, com a valorizao do planejamento participativo e territorializado,

os investidores privados podem e devem contribuir ativamente para o
desenvolvimento. Por exemplo, empresas mineradoras podem apoiar a
diversificao econmica dos municpios onde atuam. O BNDES possui uma
linha para financiar o investimento social das empresas (ISE), adequada a aes
de responsabilidade social, porm pouco usada para incrementar os fluxos entre
as cidades do territrio onde atuam.

O projeto social-desenvolvimentista, sem o apoio de uma viso territorial
regional, sem um projeto de industrializao que quebrasse os oligoplios e
distribusse no territrio a produo industrial, investiu na grande infraestrutura
logstica e de transporte multimodal, para escoamento das safras do agronegcio,
das matrias-primas minerais, na transmisso de energia.
Reforou nossa insero na diviso internacional do trabalho como produtor de

commodities, mas no ficou no poder tempo suficiente para mudar a estrutura da
gerao de inovaes tecnolgicas. A base produtiva automotiva e a velha indstria
paulista foram bastante beneficiadas pela expanso do mercado interno e do crdito,
mas no devolveu nada em termos de ganhos de produtividade por novas mquinas e
equipamentos, nem investiu em outras regies. Ao contrrio, aliou-se rapidamente s
foras conservadoras para dar um fim ao social-desenvolvimentismo.
Esse erro de poltica industrial, que reforou oligoplios sudestinos, resultou na

manuteno da inflao por conflito distributivo como uma sombra permanente
da estabilidade monetria; criou o PAC e suas obras de transporte e energia,
apoiando at mesmo a exportao de servios de engenharia, mas no cuidou de
planejar e estruturar a rede de cidades.
A deteriorao das grandes cidades brasileiras em termos de mobilidade e

saneamento um desafio civilizatrio, ao lado da oferta de moradia e servios
de sade. Foi agravada pela rpida expanso do consumo de veculos e nem
mesmo os investimentos de transporte coletivo para a copa do mundo de futebol
conseguiu aplacar a insatisfao da populao urbana.
No campo, no enfrentou a questo da reforma agrria em escala produtiva,

com bases econmicas racionais, deixando para as negociaes locais com as
oligarquias a soluo de conflitos, cuja principal repercusso est nas cidades e
no seu abastecimento, em ltima instncia nas taxas de inflao infladas pelos
oligoplios de bens de consumo e alimentos.
O Brasil precisa, agora, fazer a reforma agrria e tambm a converso da

produo para a agroecologia, reduzindo o consumo de agrotxicos ao menos na
produo de alimentos, que passariam a ter o selo de orgnicos.
Importa lembrar que a questo cultural e a capacidade de inovao tecnolgica

andam juntas como irmos siameses. As duas capacidades advm do conhecimento
(codificado e tcito) sobre a realidade, da existncia de confiana entre os atores
(geradores e financiadores), da atitude de escolher um plano para o futuro nos
territrios e no Pas. A cultura o cimento que d liga s iniciativas coletivas e soluo
de problemas, mas ela viva e pode ser trabalhada pelas polticas pblicas e pelas
tecnologias sociais. Se quisermos mais inovao, devemos promover a cultura.

Tal caminho exige que a sociedade tome de volta o poder de escolher seu
futuro planejar - delegado ao Estado (tecnocracia estamental) e classe
poltica patrimonialista, com seus aliados rentistas (a taxa Selic a mais alta do
mundo, em termos reais) e ruralistas, formatando um novo pacto poltico com
um capitalismo baseado na economia do conhecimento, que agregue valor aos
recursos naturais e produtivos que o Pas j possui; onde o sistema financeiro
cumpra o seu papel clssico de financiar o investimento sem extorquir das
famlias taxas de juros mais altas que pases em guerra, como mostra o Grfico
43 (em 2016 a taxa de juros do carto de crdito chegou a mais de 400% ao ano).
Grfico 43. Mdia da taxa de juros real 1999-2009
10 9,42
9 8,84
8
7
6
5
3,97 3,87 3,63
4 3,57
3 2,18 2,16
2 1,34
1,05
1
0
Fonte: Ferreira e Colbano, 2012.
Interessante estudo de tcnicos da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) mostra a

evoluo da taxa de juros no Brasil, comparando-a com a de outros pases e tentando
explicar seu comportamento com variveis dos manuais de macroeconomia.
O resultado surpreendente, pois fatores institucionais e subjetivos, como a

averso ao risco por parte dos investidores, so os elementos explicativos para
as discrepncias dos juros no Brasil.
As altas taxas de juros abortam o cenrio de desenvolvimento sustentvel, onde

jovens empreendedores possam abrir negcios e inovar, e a produo de alimentos
saudveis seja suficiente para abastecer os mercados locais, em cadeias curtas
de distribuio, sem prejuzo da produo em escala de insumos agroindustriais
exportveis; onde as formataes de arranjos de economia criativa e colaborativa
se multipliquem, nem sempre de forma mercantil.

Enfim, um desenvolvimento que se expresse, mais do que nas taxas de crescimento
da renda, na capacidade cada vez maior de inovar, cooperar, formar arranjos e
sistemas produtivos e inovativos, tanto no campo econmico quanto no campo social.
Afinal, desenvolvimento no crescimento do PIB; uma equao mais complexa.

Sua atual funo possui variveis como capacidade de confiar, de inovar, de cooperar,
de resolver problemas coletivamente, sustentabilidade ambiental e cultural. O
resultado pode ser medido em qualidade de vida e na capacidade criativa, mais
que em riqueza material. Por tudo isso, preciso ter clareza que desenvolvimento
incompatvel com excluso, ignorncia, privilgio e autoritarismo.
O desenvolvimento uma meta da sociedade ou do Estado? Tenho a convico

que se trata de um pacto entre a sociedade e o Estado. Entre o investimento
tangvel e o necessrio intangvel, como cultura e inovao, planejamento
participativo e rede de cidades, esto medidas prticas: a interiorizao da
infraestrutura econmica; a concepo de que a infraestrutura social deve
ofertar servios pblicos para todos (ao contrrio da viso patrimonialista, onde
os servios pblicos so para os pobres).
Cincia, Tecnologia e Inovao no podem existir sem educao de qualidade e

em escala para todos (sob risco de tornar-se outro privilgio). A poltica industrial
deveria estimular meu primeiro plano de desenvolvimento, que deve ser local,
valorizando a influncia dos arranjos produtivos locais na capacidade de inovar,
pois cultura e sociedade entortam a flecha do capitalismo para alcanar mais
rapidamente a meta.
No campo da macroeconomia e do planejamento a pergunta principal, que foi

feita pelos pases socialistas de planificao central e depois adotada pelos pases
capitalistas, : qual o caminho mais curto entre dois pontos, isto , qual a taxa
mxima de crescimento para dada matriz de insumo-produto existente? Que
ritmo de crescimento e mudanas tecnolgicas podemos suportar em termos de
recursos fsicos, humanos e financeiros?
No Brasil de hoje, com a desvalorizao das tcnicas de planejamento de longo

prazo, retornando a viso monetria e fiscal de curto prazo, no sabemos a
resposta. A tecnoburocracia assume um discurso de verdade cientfica para as
questes macroeconmicas, mas esse poder deve ser questionado e alternativas
polticas devem ser buscadas. A sociedade protagonista, o Estado deve ser
promotor e as escolhas devem ficar claras no processo eleitoral. Precisamos de
um programa poltico que destaque o longo prazo, sem deixar de explicar as
metas de curto prazo.
Tais metas de curto, mdio e longo prazos precisam expressar avanos nos
aspectos diversos da distribuio da renda, da distribuio dos investimentos nas
regies, da oferta dos servios pblicos universais, no poder poltico representativo

e no poder poltico executivo (forma de governar e de relacionamento entre
poderes), no acesso ao conhecimento e cultura atravs da educao.
H providncias imediatas a serem tomadas, mas a sociedade quer saber,

certamente, qual o prazo para que tais medidas surtam efeito. Aqui a proposta
ser muito claro na apresentao do programa poltico de desenvolvimento do Pas,
reeducando as expectativas para que as mudanas estruturais sejam esperadas
no longo prazo, isto , de 6 a 10 anos; mas as mudanas de gesto, que elevam a
credibilidade e a confiana, precisam ocorrer no curto prazo, em at 2 anos.
As providncias imediatas para recuperar o papel estratgico do Estado e a

construo de novo pacto sociopoltico so focadas na gesto:
adoo do planejamento territorializado e participativo para o

desenvolvimento local, usando a cultura como vetor de acelerao do
processo (gente precisa acreditar e querer mudar);
coordenao de mtodos e qualificao das burocracias subnacionais nos

novos mtodos: novo pacto federativo com reforma poltica e tributria
(prmios nos repasses do FPM e FPE para o financiamento dos planos locais);
intercmbio popular presencial e virtual para qualificao dos conselhos

e gestores, criao da escola nacional de governo e do servio civil em apoio
a governos e comunidades locais, para que professores e estudantes
sejam vetores de inovao local, abrindo assim a carreira do magistrio
para duas vertentes: a pesquisa e a extenso;
investir na produo de instrumentos de planejamento, especialmente

as estatsticas e contas nacionais, produzidas pelo IBGE. Monitorar a
poltica industrial via matriz de insumo-produto, observando o ritmo
de crescimento e evitando a reproduo das desigualdades intra-
regionalmente de fluxos hoje regionais;
reforma na educao, inserindo arte e tecnologia no ensino fundamental

e valorizando prticas pedaggicas em rede.
As providncias imediatas nem sempre tm resultado imediato, porm

possuem um efeito mobilizador: alinham expectativas, organizam e popularizam
o debate e proporcionam uma viso adequada, no curto prazo, para as mudanas
estruturais que viro em seguida. So condies insuperveis ao desenvolvimento
do Pas e, em sua maioria, intangveis, alterando processos e normas, dependendo
grandemente de comunicao e mobilizao.

4. Concluso
Para modernizar a relao estado-sociedade no Brasil, sem perder as nossas

caractersticas culturais holistas, preciso fazer poltica: um pacto pelo
desenvolvimento no uma deciso isolada de Estado, embora o papel do Estado
seja insubstituvel. necessrio identificar as foras sociais que compreendem e
apoiam o desenvolvimento, distinguindo-as das foras que compreendem e no
apoiam. Entre ambas esto as foras que ainda no compreendem o processo
do desenvolvimento e para elas preciso uma plataforma de comunicao
esclarecedora e no manipuladora.
As reformas mais urgentes so a tributria e a poltica. As mudanas na gesto

mais urgentes so o planejamento e a educao. Numa fase em que h pouca
credibilidade no sistema poltico, uma onda de frustrao de expectativas de
consumo e de elevao da renda, e de uma deteriorao na qualidade de vida, o
risco maior o de uma crise institucional, pois os poderes Executivo e Legislativo
mudam-se com o voto, mas o Judicirio no.
Caso foras polticas inovadoras rompam com o modelo patrimonialista e

excludente, as foras conservadoras iro questionar judicialmente as novas normas e
a nova insero do Pas no cenrio internacional. A disputa ser quem tem a deciso
final sobre o modelo e certamente as novas geraes em ascenso tero papel decisivo
nesse posicionamento, ento para elas que precisamos nos voltar.

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Captulo 11
289

O desenvolvimento
brasileiro no Sculo XXI
Jos Eduardo Cassiolato e Helena Maria Martins Lastres
Resumo
O captulo discute as possibilidades para o desenvolvimento, a partir de

contribuies de Luciano Coutinho, resumidas em quatro eixos: desenvolvimento
produtivo e inovativo; globalizao, financeirizao e crises; coordenao de
polticas e territrio e o futuro do desenvolvimento brasileiro. Argumenta-
se que a compreenso da dinmica produtiva e suas polticas remete viso
sistmica e contextualizada do desenvolvimento. Enfatiza-se a relevncia de
atuar sobre os condicionantes do quadro macroeconmico, poltico, institucional
e financeiro especfico aos diferentes pases. Deles derivam polticas implcitas,
regimes e convenes capazes de prejudicar ou potencializar polticas para
o desenvolvimento, condicionando seu futuro. Alm de salientar o urgente
equacionamento dessa questo, o texto finaliza destacando: o importante
conhecimento acumulado no Brasil; as oportunidades de alinhar as polticas
industrial e tecnolgica, regional, social, educacional etc.; as vantagens de
mobilizar o mercado interno e as capacitaes produtivas e inovativas relacionadas
ao desenvolvimento brasileiro coeso e sustentvel social e ambientalmente.
1. Introduo
As contribuies de Luciano Coutinho ao entendimento do desenvolvimento

e suas polticas so inmeras e diversificadas, tanto em termos da temtica
abordada, quanto da origem das experincias acumuladas e dos conhecimentos
adquiridos e difundidos.
Neste ltimo caso, deve-se ressaltar uma das caractersticas que marcam sua
vida profissional. Como professor e pesquisador, desempenhou com destaque as
funes inerentes e aprofundou sua atuao, contribuindo para a criao de novos
ncleos de ensino e pesquisa, coordenando importantes e abrangentes projetos
de investigao sobre a economia brasileira, como o Estudo da Competitividade
da Indstria Brasileira, e ancorando o projeto Brasil Pensa, que realizou cerca de
200 debates sobre temas relacionados ao desenvolvimento brasileiro.131 Estreitou
tambm sua relao com o setor produtivo privado e com os organismos de
representao, como a Confederao Nacional da Indstria (CNI), atuando como
consultor de empresas e grupos empresariais e financeiros. Como homem pblico,
131 Dentre as vrias iniciativas estacamos a criao na Unicamp, em 1985, do Ncleo de Economia Industrial
e da Tecnologia (Neit), a orientao de grande nmero de teses de doutorado e dissertaes de mestrado e a
organizao e a publicao de inmeros artigos e captulos de livros.
O desenvolvimento brasileiro no Sculo XXI 291

participou intensamente de momentos decisivos da coordenao poltica brasileira
e assumiu os cargos de vice-ministro de Cincia e Tecnologia e de mais longevo
presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
Como acadmico e profissional, dedicou-se representao dos economistas,

tendo assumido por diversas vezes a presidncia do Conselho Regional de Economia
de So Paulo (Corecon-SP) e recebido o Prmio Economista do Ano 2008, da Ordem
dos Economistas do Brasil (OEB).
A vasta experincia acumulada - a partir das interaes com acadmicos,

empresrios, lderes polticos e policy-makers do mundo inteiro - e a capacidade
de articular conhecimentos cientficos e pragmticos contriburam para moldar
sua viso ampla e holstica do desenvolvimento. Tal viso foi reforada pelos
temas que atraram sua ateno. Dentre esses, destacamos: o desenvolvimento
produtivo, cientfico, tecnolgico e inovativo; desenvolvimento regional; economia
internacional; os processos de revoluo tecnolgica, globalizao e financeirizao.
Neste captulo, objetivamos resgatar algumas das contribuies de Luciano

Coutinho em quatro eixos principais, abordando o desenvolvimento produtivo e
inovativo; a intensificao dos processos de globalizao, de financeirizao e de
crises; a coordenao de polticas, a articulao micro-macro e o desenvolvimento
regional; e o futuro do desenvolvimento brasileiro.
Consideramos que um de seus principais aportes compreenso da dinmica

industrial e tecnolgica e das polticas para sua mobilizao remete viso sistmica
e contextualizada do desenvolvimento. Suas anlises, em consonncia com as de
outros autores latino-americanos, em muito ampliaram nosso entendimento.
Salienta-se a relevncia de compreender e atuar sobre os condicionantes do quadro
macroeconmico, poltico, institucional e financeiro especfico dos diferentes
pases, resultantes da relao de cada pas com o sistema mundial. nfase
fundamental dada observao de que desse contexto macro derivam polticas
implcitas e diferentes regimes e convenes capazes de prejudicar ou potencializar
projetos e polticas para o desenvolvimento. Assim os prximos itens abordam os
quatro eixos descritos acima e o item final encerra a discusso proposta.
2. Desenvolvimento produtivo e inovativo e suas polticas
O Brasil passou por uma enorme transformao estrutural entre o incio dos anos
1950 at o final da dcada de 1970. O desenvolvimento industrial foi o principal
responsvel por tal transformao. A taxa media anual de crescimento do valor
adicionado do setor manufatureiro brasileiro foi de 9,5%, entre 1965 e 1980, a
quarta maior do mundo, sendo superada apenas por Coria (18.99%), Cingapura
(11.41%) e Indonsia (10.20%) (UNIDO 1985) A participao da indstria no PIB
brasileiro passou de 26%, em 1949, para 33,4%, em 1980.

No final da dcada de 1970, a economia brasileira tinha adquirido uma estrutura
industrial quase completa e no muito diferente da maioria das principais
economias da OECD. De acordo com o censo industrial brasileiro de 1980, as indstrias
qumica e metal-mecnica (incluindo bens de capital, bens de consumo durveis e a
indstria automobilstica) eram responsveis por 58,8% da produo industrial (47,5
% em 1970). Estas mesmas indstrias respondiam por 64,9% da produo industrial
dos EUA, 64,5%, do Japo e 69,7%, da Alemanha Ocidental (OCDE 1984).
Uma das caractersticas principais do desenvolvimento industrial brasileiro

no perodo relaciona-se ao papel do Estado no estmulo industrializao.
A interveno estatal foi realizada atravs principalmente da (i) definio,
articulao e financiamento de grandes blocos de investimento; (ii) criao de uma
infraestrutura e produo direta dos insumos necessrios industrializao pesada.
Mais ainda, como apontado por Coutinho (2003), a poltica macroeconmica e a de
desenvolvimento industrial eram compatveis e seguiam um curso complementar,
dentro de um mesmo projeto nacional. Visando constituir uma indstria
diversificada e complexa, enfatizou-se a atuao conjunta do Estado - incluindo as
empresas estatais -, do capital privado nacional e do capital estrangeiro.
Porm, a etapa final desta trajetria - que completou a indstria de base na

dcada dos anos 1970 - se concretizou sob condies internacionais desfavorveis
(estagflao e choques de petrleo). Para empreender o esforo de formao
de capital-fixo necessrio ao aprofundamento da industrializao dos anos
70, o governo brasileiro lanou mo de meios domsticos de financiamento -
primordialmente fundos de poupana compulsria - e utilizou intensamente o
endividamento externo. Para tal contou com a oferta de expressivos diferenciais de
juros em situao de ampla abertura financeira, o excesso de dlares produzido
pelo dficit crescente do balano de pagamentos dos Estados Unidos, a criao do
euromercado e a reciclagem dos petrodlares. Como resultado observou-se a forte
ampliao do dficit em conta corrente, apenas em parte decorrente do aumento
de preos do petrleo, e a constante presso para pagamento da dvida externa e
fechamento do balano de pagamentos.
Completando-se, em tais condies, o processo de industrializao, tpico da

segunda revoluo industrial, a economia brasileira passa a se defrontar com
as significativas mudanas ligadas acelerao do processo de globalizao nos
anos 1980: crescente financeirizao, ritmo muito mais intenso de mudanas
tecnolgicas, maior concorrncia internacional e concentrao econmica e
consequentes transformaes na organizao e dinmica do setor industrial. O
setor produtivo brasileiro se defronta, portanto, com as transformaes associadas
revoluo das tecnologias de informao e comunicaes (TIC).
Os impactos das transformaes globais no sistema produtivo nacional e o

entendimento dos principais problemas e desafios da indstria tornam-se parte
central das preocupaes intelectuais de Luciano Coutinho, que cria no Instituto de

Economia da Unicamp, o Grupo de Pesquisas sobre Novas Tecnologias (GPNT), o qual,
em 1985, deu origem ao atual Ncleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT).
As atividades iniciais de pesquisa do NEIT tinham como foco as transformaes

do progresso tcnico e da financeirizao e seus impactos sobre o desenvolvimento
brasileiro, com destaque ao papel e s polticas do Estado para enfrentar os desafios
colocados (Coutinho, Laplane e Silva, 2014). Naquele momento, uma das principais
contribuies dos trabalhos do NEIT (juntamente com o ento Instituto de Economia
Industrial da UFRJ) foi o entendimento do contexto de deteriorao do quadro
macroeconmico e da crise cambial e das formas como a indstria brasileira reagiu
defensivamente para conseguir sobreviver: sustentando o supervit comercial,
aperfeioando sua gesto financeira para conviver com a hiperinflao, com os
juros muito elevados e com os sucessivos planos fracassados de estabilizao, mas
sem conseguir aproveitar as oportunidades da difuso das TIC e da biotecnologia.
A preocupao com o novo paradigma ampliada com a redemocratizao do

Pas que ocorre a partir do final da ditadura militar em 1984. Como secretrio
executivo do ento criado Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), Luciano
Coutinho teve papel fundamental na institucionalizao da rea. Em especial
na definio e implementao das polticas brasileiras nas reas de informtica,
biotecnologia, qumica fina e novos materiais, consideradas essenciais para que
o Pas pudesse incorporar o novo paradigma produtivo. Especialmente relevante
foi o apoio s tecnologias de base microeletrnica, com o aprofundamento da
poltica de informtica, a partir de 1985. Porm, a permanncia da crise da dvida
associada enorme reao do governo norte-americano, que a considerava contra
os seus interesses, trouxeram problemas significativos sua implementao. De
fato, os Estados Unidos iniciaram um conflito comercial com o Brasil em torno de
poltica para TIC que se prolongou at 1989. Durante esse perodo, e sob a ameaa
de sanes comerciais por parte dos EUA, foram feitas significativas alteraes na
poltica brasileira (Cassiolato et al, 1992).
No faltam anlises sobre essa fase do desenvolvimento brasileiro.132 Bastos (1992)

uma das autoras que aponta que as mudanas na poltica brasileira foram produzidas
por vrias foras inter-relacionadas e atuando simultaneamente com a presso norte-
americana, constituindo-se uma fora dominante e catalisadora. Destaca-se que as
presses que levaram ao fracasso da poltica de informtica brasileira faziam parte
de um movimento mais amplo para estabelecer as regras do jogo internacional
associadas ao aprofundamento da globalizao, como ser discutido no prximo item.
A estratgia de ajustamento implementada pelo setor produtivo, a partir do

incio dos anos 1990, pode ser vista como resposta ao choque recessivo e abertura
comercial, liberalizao e desregulamentao, que formavam o centro das polticas
neoliberais introduzidas a partir do governo Collor. Tais polticas partiam da
crtica ao modelo crescimento do perodo anterior - baseado na substituio de
132 Bastos, 1992; Cassiolato et al, 1992; Dantas, 1988.

importaes e na diversificao da estrutura produtiva - e almejavam alcanar
uma insero competitiva na globalizao, atravs de uma maior especializao
da estrutura produtiva.
As presses contra a diversificao foram exacerbadas, a partir de 1994, pela

sobrevalorizao cambial e pelo diferencial de juros domsticos e externos.
Coutinho (1996 e 1997) analisa a transformao da estrutura produtiva brasileira

no novo regime, caracterizando-a como uma especializao regressiva, a qual
levou as empresas reduo de bens e servios localmente produzidos, ao aumento
das importaes e intensificao do outsourcing. Segue-se a concluso que a
poltica econmica no permitiria o enfrentamento dos trs importantes desafios
para o crescimento sustentvel da economia brasileira: a montagem de mecanismos
capazes de canalizar a poupana domstica para o financiamento de longo prazo,
a modernizao da estrutura empresarial, particularmente da grande empresa de
capital nacional, e a constituio de um ncleo de gerao e de difuso de inovaes
(Coutinho e Belluzzo, 1996: 139).
Alm da especializao regressiva, as polticas neoliberais levaram a uma

crescente desnacionalizao da estrutura produtiva brasileira. A desnacionalizao
e a privatizao trouxeram problemas de magnitude, incluindo: o aumento
expressivo e a indexao das tarifas e dos preos das empresas privatizadas;
o baixo investimento em infraestrutura, gerando pontos de estrangulamento e
falhas no abastecimento; as grandes empresas exportaram os seus departamentos
de P&D e os escritrios de engenharia reduziram enormemente seus quadros;
diversas iniciativas importantes para o desenvolvimento tecnolgico brasileiro,
como o Centro de Pesquisas da Telebrs, foram desativadas (Belluzzo, 2002).
Mais especificamente, Coutinho assinala que o paradigma de poltica industrial
do ps-guerra, at o incio dos anos 80, era intensivo em proteo tarifria e em
subsdios fiscais e financeiros, complementados pela oferta de infraestrutura em
condies favorecidas. E que nos anos 1980 e 90, sob a gide da globalizao,
esses instrumentos foram se tornando disfuncionais para os pases desenvolvidos e
para as grandes empresas transnacionais (ETN). Com o fim da rodada do Uruguai e
com a criao da OMC, em substituio ao GATT, o seu uso passou a ser contestado
e cerceado pelos pases industriais avanados que, no obstante e farisaicamente,
continuaram a utiliz-los de forma abusiva, notadamente no que toca agricultura,
s regies deprimidas e aos setores ligados defesa nacional (1997, p.89).
No mesmo trabalho, Coutinho j mostrava o impacto negativo das polticas

de liberalizao na estrutura produtiva brasileira, antecipando os principais
problemas que at hoje a afetam: (i) enfraquecimento da capacidade competitiva
da indstria em todas as atividades de alto valor agregado e elevado contedo
tecnolgico, mantendo-se competitiva apenas a produo de commodities de
baixo valor agregado, intensivas em recursos naturais, insumos agrcolas e
energia (e com alto impacto ambiental, mas baixo custo de mitigao); (ii) avano

da concentrao econmica, concomitantemente com a debilidade dos grupos
empresariais brasileiros, com dificuldades para atuar como atores globais e (iii)
profunda regresso da base interna de financiamento de longo prazo, a qual,
associada ao crculo vicioso do giro de curto prazo da divida mobiliaria, onerava
o Tesouro, encarecia os custos de capital e obrigava a dependncia de recursos
fiscais ou de endividamento externo (Coutinho, 1997).
Tal fragilidade transparecia nos diversos indicadores relacionados insero do

Brasil na globalizao. Por exemplo, a participao media das exportaes brasileiras
no comrcio mundial de manufaturados foi reduzida de 0,76%, em 1990-94, para
0,68%, em 1995-98, o que levou a uma reprimarizacao do padro de comrcio
internacional brasileiro. De modo antecipatrio, Coutinho (1997) apontava ainda
que (i) a forte sobrevalorizao da taxa de cambio, os juros elevados e a consolidao
do processo recessionista inviabilizariam a superao das fragilidades e que (ii) a
opo bsica de estabilizao, em vez de fortalecer, tenderia a fragilizar ainda mais
o Brasil ante a globalizao, na medida em que provocaria:
1. Crescente risco de financiar um elevado dficit em transaes

correntes, com a entrada de capitais de perfil relativamente curto; 2.
Enfraquecimento do desempenho comercial expresso no risco de reduo
do supervit para um patamar inexpressivo com a economia desaquecida;
3. Dificuldade em retomar o crescimento econmico acelerado, em
face dos condicionantes acima... (uma vez que) a combinao cmbio
sobrevalorizado e juros altos, inviabiliza o futuro de grande nmero de
setores ou atividades (Coutinho 1997, p. 91).
Enfatizava que as condies negativas frente globalizao no constituam,

entretanto, uma fatalidade imutvel e que o Brasil possua energias e
potencialidades para optar por outros caminhos. Apontava a necessidade de
articular os instrumentos de fomento industrial e de conter a penetrao das
importaes predatrias, salientando que esse esforo exigiria a compreenso
de que a globalizao no constitui processo espontaneamente benigno para os
pases da periferia acrescentando que ela cria possibilidades, mas apenas para as
sociedades que tm coeso, estratgia e Estado eficiente para delas tirar proveito.
No incio do presente milnio, como resultado das polticas neoliberais adotadas

nos anos 1990, a indstria brasileira se caracterizava por uma fragilidade...
(que)... se refletia na vulnerabilidade comercial em praticamente todas as reas
industriais com maior valor agregado e, especialmente, nas reas com contedo
tecnolgico sofisticado... sendo tambm evidente nas indstrias tradicionais de
bens de consumo no durveis (Cassiolato, 2001, p. 7). Enfatiza-se a importante
diferena com a situao verificada nos pases mais avanados - e em outros que
avanavam sua industrializao no mesmo perodo. No Brasil, a atrao de capitais

estrangeiros e tecnologias importadas deixou de ter como contrapartida o objetivo e
criar um ncleo endgeno de desenvolvimento tecnolgico.133
Desde ento, a evoluo da estrutura produtiva brasileira tem sido marcada por
trs desafios fundamentais associados. O primeiro refere-se a como promover as
mudanas estruturais necessrias ao desenvolvimento, no quadro das transformaes
tecnolgicas e da crescente globalizao, especialmente na esfera financeira. As
outras dizem respeito ao enfrentamento de dois problemas brasileiros originados
no perodo colonial, cujo equacionamento tem sido postergado na histria do Pas: as
desigualdades sociais e os desequilbrios regionais.
A exploso do desenvolvimento chins ao longo dos anos 2000 e a gerao de

saldos respeitveis na balana comercial brasileira, tendo em vista o aumento do
preo e volume de nossas exportaes de commodities, especialmente para aquele
pas, apenas adiou a explicitao de problemas j perceptveis naquela ocasio.
Apesar de importantes avanos no desenvolvimento social e das tentativas

parcialmente exitosas nas polticas industriais e de inovao, do ponto de vista da
estrutura produtiva, continuamos, com um desempenho competitivo medocre
e fragilidade comercial em quase todos os segmentos com alto valor agregado
e alto contedo tecnolgico. Com poucas excees, a competitividade brasileira
continua forte somente em atividades ligadas a commodities com larga escala
de produo, baixo valor agregado, intensivos em energia e recursos naturais e
baixos custos ambientais.
A participao do valor adicionado da indstria brasileira com relao ao PIB, que

atingiu um pico de 48% em 1985, vem perdendo terreno desde ento, chegando
a 27,8%, em 2003, e 25%, em 2013. As indstrias de transformao apresentam
comportamento idntico: 35,9% do PIB, em 1985; 18%, em 2003, e 13,1%, em 2013.
Dentro do tecido industrial ocorre tambm uma diminuio da importncia
relativa das atividades de alta tecnologia. Por exemplo, aprofundando processo
acima descrito, o valor da transformao industrial (VTI) do conjunto das
Tecnologias de Informao e Comunicao (TIC) vem continuamente perdendo
participao relativa no VTI total da indstria de transformao, de 5,5%, em
2000, para 2,5%, em 2005, e 1,5%, em 2011 (Lima, 2012).
Em relao ao PIB, o peso destas indstrias seria, aproximadamente, de 1,4%,

em 2000; 0,97%, em 2005, e 0,4%, em 2011. Observa-se tambm o esvaziamento
dos principais sistemas produtivos e inovativos. Nas atividades do complexo
eletrnico (equipamentos de comunicaes, equipamentos de informtica, etc.)
aproximadamente 70% da demanda final brasileira era suprida por importaes
em 2008 (Morceiro, 2012, p. 190).
133 Para detalhes ver Furtado, 1974; Coutinho e Belluzzo, 1996.

Alm da poltica cambial instaurada a partir do Plano Real, da elevada taxa de juros
e da abertura generalizada e no planificada pela qual o Pas passa desde o final
dos anos 1980, alguns autores (Cano, 2012) destacam o aumento do investimento
direto estrangeiro como uma as principais razes que explicariam esta perda
do miolo do tecido industrial brasileiro. De fato, a desindustrializao e a
deteriorao do tecido industrial so associadas a um modelo de desenvolvimento
implantado em meados dos anos 1990, que perdura at hoje, no qual a atrao de
empresas transnacionais cumpre papel primordial.
Neste modelo acreditou-se que a mera atrao dessas empresas seria suficiente
para integrar a economia brasileira no mundo globalizado e que elas trariam
consigo a tecnologia necessria modernizao.
Registra-se a crena por parte de alguns acadmicos e formuladores

de poltica de que, num suposto mundo sem fronteiras, as informaes,
conhecimentos e tecnologias fluiriam livremente trazidos pelas ETN mais
avanadas do mundo (Cassiolato, 2001).
Como resultado das polticas adotadas, observou-se uma significativa

desnacionalizao da estrutura produtiva. O estoque de capital estrangeiro
na indstria brasileira aumentou de US$ 32 bilhes, em 2000, para US$ 221,8
bilhes, em 2011, representando um aumento de 593%. Nas atividades de alta
tecnologia, o aumento foi de 320% e, nas indstrias de mdia-alta tecnologia, de
367% (Cassiolato, Szapiro e Lastres, 2015).
As remessas de lucros e dividendos por parte das ETN tm aumentado

significativamente, em especial aps a crise de 2007. O Grfico 44 mostra como
a partir da crise h um incremento significativo nestas remessas que saltam
de, em mdia, US$ 5 bilhes (em valores de 2009) no perodo 1990-2005 para
surpreendentes US$ 25 bilhes (valores de 2009) a partir de 2007. E a tendncia
inequvoca: esvaziamento da estrutura produtiva, diminuio de importncia
do setor industrial e da indstria brasileira, aumento nos dficits da balana
comercial, alm de j prevista no incio do milnio:
a privatizao dos servios pblicos como eletricidade, telefonia, guas

e esgoto e a venda de grandes cadeias de lojas, supermercados e outros
negcios de prestao de servios vm dando uma grande contribuio para o
rombo do balano de servios. Essas atividades vendem e compram em moeda
nacional, em reais, mas remetem em dlares. Isto significa que o numerrio
que entrou no Pas, como investimento direto, vazar permanentemente
para estrangeiro, sob a forma de remessas de rendimentos. Se a economia
crescer 5% ao ano, o dficit em servios de fatores includo o pagamento
de juros pode voltar rapidamente a mais de 25 bilhes de dlares nos
prximos dois anos, a menos que haja uma poltica deliberada e concertada
de reinvestimentos dos lucros do IDE. (Belluzzo, 2002, p. 70).

Deve-se mencionar que no Brasil, a partir de 2003 e at 2014, importantes
avanos devem ser registrados, especialmente do ponto de vista social. A
participao de salrios no PIB aumentou de 31,1%, em 2003, para 38, em 2011;
o nmero total de empregados com vnculo formal de trabalho cresceu de 29,5
milhes, em 2003, para 47,5 milhes, em 2012; a porcentagem de pessoas pobres
na populao cai de 35,8%, em 2003, para 15,9%, em 2012. E o Coeficiente de
Gini melhorou significativamente no perodo, evidenciando uma melhoria na
distribuio de renda (0,583, em 2003, e 0,530, em 2012).
Esses resultados foram acompanhados das iniciativas da poltica educacional e de

formao, as quais levaram a um aumento de escolaridade e melhoria de qualificao.
Finalmente observou-se, tambm, um importante processo de desconcentrao

regional em praticamente todos os indicadores socioeconmicos relevantes,
com o Norte, o Nordeste e o Centro Oeste crescendo a taxas superiores mdia
nacional. No objetivo deste texto discutir em detalhe esse relevante ponto,
mas registre-se que a dcada, a partir de 2003, marcada por significativo
aumento das taxas de investimento, interrompendo a queda ocorrida durante o
ciclo neoliberal anterior, conforme se observa no Grfico 45.
Grfico 44. Brasil - Remessas ao exterior de subsidirias de ETN: lucros e juros

(em US$ mil de 2009), 1947-2013
40.000,00
30.000,00
20.000,00 Remessas ao Exterior

Lucros
Juros
10.000,00
0,00
Fonte: Banco Central

Grfico 45. Brasil - Taxa de investimentos / PIB, 1995 - 2014
20,0
19,5
19,5 19,3
19,1
19,0
18,6
18,5 18,3
18,1 18,1
18,0 17,93
17,5 17,4
17,04
17,0 16,9 17 17
16,8
16,5 16,4 16,4
16,1
16,0 15,9
15,7
15,5 15,3
15,0
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
Fonte: Gomes e Cruz (2015)
Apesar de tais avanos, a partir de 2003 a poltica industrial brasileira no tem sido
capaz de reverter o quadro de regresso. Os principais problemas que dificultam
uma poltica produtiva e tecnolgica virtuosa tm sido examinados por diversos
autores. Destaque a cinco interligados: a crescente participao de ETN na estrutura
produtiva brasileira (mas no de seus sistemas); a consequente galopante remessa
de recursos e importao de bens e servios; a especializao regressiva; os efeitos
das polticas macroeconmicas no desempenho e estratgias microeconmicas e as
restries colocadas pela lgica financeira ao funcionamento do sistema produtivo
e aos prprios processos de desenvolvimento.
Adiciona-se que, alm de ampliar a exposio e vulnerabilidade do desenvolvimento

brasileiro (Laplane, 2000; Correa, 2006), esses desafios tm diminudo sensivelmente
o grau de manobra das polticas de desenvolvimento (Coutinho, 1996, 2003 e 2005),
limitando sua eficcia e direcionando o apoio governamental para atores e atividades
que menos dele necessitam (Lastres e Cassiolato, 2008).134
Ao discutir as razes para que robustecer os grupos empresariais de capital

nacional, habilitando-os a operar globalmente, como no caso dos principais pases
desenvolvidos (EUA, Frana, Alemanha etc.) e em desenvolvimento (China e
ndia), Coutinho arrola as seguintes razes: (i) a existncia de empresas nacionais
com atuao mundial aglutina centros de deciso que fortalecem o pas; (ii)
localizam-se no pas melhores empregos e oportunidades de desenvolvimento
profissional; (iii) uma parcela dos investimentos diretos estrangeiros se faz
134 Ver tambm Laplane e Sarti, 2002; Correa, 2006; Correa et al. 2009; Gadelha et al. 2015; Hiratuka e Sarti,
2015.

atravs de associaes, joint-ventures e parcerias, o que requer a presena de
empresas nacionais capacitadas, com porte adequado e sade financeira.
Da sua concluso que a superao das deficincias competitivas do Brasil no

pode prescindir de um conjunto de grupos nacionais de porte mundial, os quais
so vistos como essenciais ao desenvolvimento de ncleos endgenos de progresso
tecnolgico capazes de afirmar marcas brasileiras, criar novos mercados e gerar,
aqui, atividades e empregos de elevada qualificao.
Adiciona que o capital estrangeiro pode cumprir apenas em parte estas funes,
pois tende a concentrar centros de inovao e atividades nobres nas respectivas
matrizes. Nessa linha prope a formao de campees nacionais competitivos que,
a partir do mercado local e do Mercosul, se projetem como atores globais setores.
Grandes grupos econmicos eficientes podem driblar o risco-pas,

alavancar mais crdito, gerar mais capitalizao e, ento, investir
mais agressivamente. Podem tambm exportar vigorosamente, atravs
da implantao de bases operacionais no exterior. Coordenados, em
articulao com o Estado, fortalecem o poder nacional. Sem eles, ficaremos
excessivamente dependentes das estratgias de atores privados externos,
e reduzidos ao mimetismo sem personalidade de produtos, design,
marcas e referncias culturais aliengenas. (Coutinho, 2002, p. 205).
O avano da globalizao e da financeirizao, juntamente com a

conformao de crises financeiras, que esto por trs desses processos, sero
discutidos no prximo item.
3. Globalizao, financeirizao e crises
Discutindo a natureza do processo de globalizao, Coutinho (1995) apontava o

equvoco de alguns acadmicos apressados que equivocadamente concluam que
um mundo econmico sem fronteiras resultaria de uma suposta queda generalizada
das barreiras comerciais e no comerciais no intercmbio internacional.
O autor ressaltava que a globalizao deveria ser compreendida como um estgio

mais avanado do processo histrico de internacionalizao do capitalismo.
Dentre as especificidades da nova fase apontava: a forte acelerao da mudana
tecnolgica; a emergncia de um novo padro de organizao da produo na
indstria e nos servios; o crescente processo de oligopolizao; a concentrao
de capitais atravs da interpenetrao patrimonial e o aumento do comrcio
regional intra-indstria e intra-firma, especialmente no caso das transnacionais.
Destaque cabia tambm desigual difuso dessas transformaes aprofundando

os desequilbrios entre pases e classes sociais com grandes grupos econmicos,
tornando-se cada vez mais protagonistas da geopoltica global. Ademais,

Coutinho sinalizava, como caracterstica principal da globalizao, o fato de ela
ser dominada e conduzida pelas finanas, com um aumento significativo dos
fluxos de capitais. Assim como assinalava o crescente carter especulativo dos
mesmos, particularmente tendo em vista a ausncia de um padro monetrio
mundial com estabilidade, num contexto de taxas de cmbio flutuantes, com
mecanismos de estabilizao no sendo capazes de prevenir crises sistmicas.
O avano da financeirizao e seu descolamento com relao produo foi,

de forma pioneira, objeto de anlise de Coutinho e Belluzzo que observavam, nos
ltimos anos do sculo passado, a forte tendncia financeirizao e ao rentismo
nas economias capitalistas...processo... (que) no ficou confinado s fronteiras
nacionais... O valor da massa de ativos financeiros transacionveis nos mercados
de capitais de todo o mundo saltou de cerca de US$ 5 trilhes no incio dos anos 80
para US$ 35 trilhes em 1995. Esta impressionante escalada do volume da riqueza
financeira (a um ritmo de pelo menos 15% ao ano) suplantou de longe o crescimento
da produo e da acumulao de ativos fixos... ocorrendo... uma notvel inflao dos
ativos financeiros. (Coutinho e Belluzzo, 1996, pp. 137).
Essa conscincia a respeito do peso e da influncia dos ativos financeiros

nas economias e no processo de globalizao generalizou-se a partir dos anos
90. Com a inteno de avanar na formulao de uma nova macroeconomia,
diferentes contribuies examinaram as mudanas que a financeirizao impe
s principais relaes macroeconmicas. Nessa linha, Coutinho e Belluzzo (1997)
avanam na anlise das caractersticas do mercado financeiro, destacando
sua: (i) profundidade e frequncia, conferindo elevado grau de negociabilidade
aos papis; (ii) liquidez e mobilidade, permitindo aos investidores facilidade
de entrada e de sada entre diferentes ativos e segmentos do mercado; (iii)
volatilidade de preos dos ativos resultante das mudanas frequentes de avaliao
quanto evoluo dos preos dos papis (denominados em moedas distintas, com
taxas de cmbio flutuantes).
Em trabalho subsequente, os autores apontavam a intensa e continuada

sobrevalorizao da riqueza financeira privada, com elevados graus de
alavancagem e capacidade de criar situaes vulnerveis de acumulao de capital
e exacerbar os ciclos. Alertavam, portanto, para a possibilidade de graves colapsos
financeiros, redundando em crises de lenta e difcil digesto. Acrescentando que
- com a maior mobilidade e integrao dos mercados de capitais - estes processos
de valorizao tanto podem ganhar reforos inesperados, quanto provocar
efeitos depressores mais prolongados, aprofundando a instabilidade e os riscos
sistmicos, alm de multiplicar os dilemas e as contradies entre as polticas
monetria, fiscal e cambial (Coutinho e Belluzzo, 1998).
Na anlise da lgica financeira e sua crescente hegemonia, Coutinho reiterava

que alm da globalizao das finanas do gigantismo e volatilidade do movimento
de capitais, uma onda de desregulamentao e de liberalizao ganhou fora e

reduziu o raio de manobra dos Estados Nacionais (Coutinho, 1996, p. 49). Serfati
(2015) um dos autores que refora essa linha de argumentao ao caracterizar
o neoliberalismo como processo histrico que tem sistematicamente buscado
desmantelar as estruturas que limitam e regulam o mercado tanto no que
se refere s relaes entre empresas capitalistas e, principalmente, s relaes
entre capital e trabalho. Em linha semelhante, Harvey (2005) aponta a retirada
do Estado de seu papel de provedor de bem estar social, atravs da reduo
significativa dos gastos pblicos em servios sociais, incluindo sade e educao
e reduo do salrio social da parcela mais carente da sociedade, particularmente
atravs de redues no gasto fiscal e desinvestimentos para a manuteno de
estruturas pblicas como transporte pblico, gua e saneamento.
Ao mesmo tempo, Harvey nota que cresce o subsdio para intervenes de

empresas privadas por meio de isenes fiscais, transferncias diretas de
autoridade e outros meios que privilegiam as classes dominantes da sociedade.
Em segundo lugar, assinala a desregulamentao extensiva e a liberalizao
das empresas de todas as amarras regulatrias com o objetivo de promover o
livre movimento de capitais, bens e servios, reforando o desmantelamento
da proteo ambiental, da sade e de provises de segurana. Em terceiro
lugar, ressalta a venda de empresas, bens e servios de propriedade estatal para
investidores privados e que essa forma de privatizao tem includo instituies
de financiamento do desenvolvimento, indstrias de bens de capital, linhas
frreas, pedgios em estradas, eletricidade, escolas, hospitais e at gua mineral.
Esse autor sublinha que, a ttulo de a privatizao buscar ampliar a

eficincia e promover a utilizao tima dos recursos, os resultados indicam
a concentrao da riqueza em poucas mos e o aumento nos custos para os
usurios de utilidades pblicas.
Finalmente, adverte que (i) a substituio da noo de solidariedade comunitria

pela de responsabilidade individual amplia a alienao das parcelas mais
marginalizadas e que (ii) as elites beneficirias do neoliberalismo crescentemente
se aglomeram em torno de valores cosmopolitas compartilhados e desligados das
reais lutas dos marginalizados nos diferentes territrios (Harvey, 2005).
Ao realarem as principais caractersticas do regime de acumulao

capitalista dominado pelas finanas (Chesnais, 1994) - a liberalizao
mundial do setor financeiro e o descolamento progressivo das finanas em
relao ao lado real da economia - Coutinho, Belluzzo e Chesnais as apontam
como capazes de levar o capitalismo a uma sucesso de crises.
De fato, desde o final dos anos 1970, alerta-se para as mais de 100 crises
financeiras atravessadas pela economia global. Dessas, pelo menos sete afetaram
de forma profunda a economia mundial, mas os seus impactos principais
foram primeiramente sentidos nos pases do Sul. Os pases dominantes, onde

se situavam as fortalezas do sistema financeiro mundial, foram relativamente
poupados nas primeiras dcadas. Mas a partir do colapso da bolha da economia
ponto-com e das bolsas mundiais, em 2000/2001, as crises financeiras passam a
afetar tambm as economias mais avanadas.
Em pelo menos quatro ocasies, as autoridades governamentais tiveram que salvar

parte significativa do sistema financeiro. Pontuando a necessidade de ampliar o
conhecimento sobre as especificidades do atual avano da lgica financeira, Wolf
(2014) um dos autores que destacam, por um lado, essa crescente possibilidade e
capacidade de o setor financeiro gerar crises e, por outro, seu talento para induzir a
privatizao dos ganhos e socializao das perdas.
A intensidade da crise de 2007-2008 gerou, inicialmente, intensa presso para

uma nova regulamentao do setor financeiro, com a finalidade de minimizar as
possibilidades de sua recorrncia. Na reunio do G-20 em novembro de 2009 (nos
EUA), dois itens principais foram aprovados pelos participantes nesta direo:
manter e aumentar os programas governamentais de estmulo economia e
efetivamente regular o setor financeiro135. No entanto conseguiu-se impedir,
nos dois lados do Atlntico, que os diferentes governos implementassem ambas
as medidas. No caso dos EUA, por exemplo, os bancos foram capazes, em 2009 e
2010, de desfigurar totalmente a legislao que introduziria a reforma (a lei Dodd-
Frank) atravs da excluso de seus trs itens principais: reduo do tamanho dos
bancos, separao de bancos comerciais e de investimento e proibio da maioria
dos derivativos e regulao do sistema bancrio paralelo (shadow banking
system), principal responsvel pela crise.
Bello (2016) um dos autores que adiciona que o capital financeiro, nos EUA,
afastou com xito as propostas de regulamentao, recorrendo a trs estratgias. Em
primeiro lugar foram capazes de difundir a ideia de que eram grandes demais para
falir, advertindo que permitir a quebra de qualquer instituio financeira derrubaria
o sistema financeiro global. Em segundo, ativando seu poder, atravs de enorme
presso (lobby) no Congresso e mobilizando seus aliados no executivo, os bancos
foram capazes de impedir os dispositivos de controle de suas operaes especulativas
mais perigosas. Em terceiro lugar, contribuindo para difundir a ideologia neoliberal
para deslocar o discurso sobre as causas da crise, daquela centrada na ganncia dos
bancos para outra focada na irresponsabilidade fiscal por parte do Estado.
Aponta-se certa ironia nesta falcia, tendo em vista que a depresso global
desencadeada com o colapso do mercado de derivativos levou os bancos centrais
dos Estados Unidos e da Unio Europeia a socorrer os bancos privados, tomadores
daqueles papis, a fim de evitar as insolvncias em cascata.
135 O comunicado final foi explcito quanto a este ponto: where reckless behavior and a lack of responsibility led
to crisis, we will not allow a return to banking as usual.

Esse financiamento excepcional, como era de se esperar, no foi feito com
recursos oramentrios, mas sim com a emisso de novos papis da dvida
pblica. Para se ter ideia do que isso representa como risco de colapso do sistema
econmico mundial, basta considerar que o somatrio da dvida pblica dos
Estados dos pases chamados desenvolvidos, o qual, em 2001, representava
75,8% da mdia do PIB total, passou a corresponder, em 2014, a 118,4%, como
resultado direto deste apoio. Para diversos analistas, no surpreendente que as
instituies polticas de uma das democracias liberais mais avanadas do mundo
no foram suficientes para enfrentar o poder estrutural e recursos ideolgicos do
establishment financeiro (Woll, 2014).
Importante para a presente discusso, todavia, so duas concluses. Por um

lado, as instituies financeiras continuam perseguindo as mesmas estratgias
que seguiam antes de 2008 e que desencadearam a crise atual: concentrar
seus esforos em intensas operaes especulativas projetadas para obter super
lucros.136 Por outro, e de forma mais grave ainda, colocam-se os alertas de Yanis
Varoufakis, ex-ministro grego das finanas, que o Estado-nao est morto e a
democracia na Unio Europeia foi substituda por uma despolitizao algortmica
txica, que, se no for confrontada, vai levar depresso, desintegrao e,
possivelmente, guerra (Varoufakis, 2015).
Da a concluso que a crise demonstra, acima de tudo, que o bloco que lucra
com essa forma de financeirizao tem logrado impor sua viso aos governos e
instituies internacionais. Com a interrupo das mudanas para re-regular as
finanas, a criao de novas bolhas mais do que provvel.
Estima-se que o mercado de derivativos tenha crescido de forma to

incomensurvel que a economia global est sob risco de dano macio, mesmo
que apenas uma pequena porcentagem dos contratos se torne impagveis. Como
aponta Denning (2013), seu tamanho e influncia potencial so ainda de difcil
compreenso e avaliao. O mercado global de derivativos, inexistente em 1980
foi estimado em aproximadamente US$ 390 trilhes em 2009 (Mulgan, 2013) e
alcanou o valor de US$ 710 trilhes de dlares em dezembro de 2013 (Bank of
International Settlements, 2014).
No constitui surpresa, portanto, o fato de que estas caractersticas de

desregulamentao, privatizao e liberalizao tenham sido cunhadas como
sendo as mudanas estruturais necessrias ao sucesso da globalizao dominada
pelas finanas e se popularizado como o Consenso de Washington.
Diversos autores sugerem que a ao geopoltica e institucional norte-americana

foi fundamental para permitir o deslocamento do eixo de valorizao do capital
para a dimenso financeira, liderando e articulando uma estrutura de interesses
136 Arthur Levitt, ex-chefe da US Securities and Exchange Commission, reitera que nenhuma das reformas ps
2008 diminuiu significativamente a probabilidade de crises financeiras (Partnoy e Eisinger, 2013).

prprios ao movimento de financeirizao da economia poltica global.137 Como
destacado por Panitch e Gindin (2012), a estratgia do governo norte-americano
para viabilizar a globalizao centrava-se numa presso aos diferentes pases para
abertura de seus mercados e promoo de mudanas radicais nas instituies
internacionais, que passam a promover as polticas do Consenso de Washington:
Foi uma das marcas da centralidade do imprio americano na formatao

do capitalismo global que os acordos multilaterais e bilaterais, que
estabelecem o regime de livre comrcio e investimento, nas duas ltimas
dcadas do sculo XX, fossem realizados com base em prticas e normas
legais e jurdicas de longa data dos EUA. Mas os limites inerentes aplicao
extraterritorial das leis norte-americanas em um mundo de Estados
formalmente soberanos tambm deu origem a uma ampla coordenao das
regulamentaes nacionais atravs de instituies internacionais como a
Organizao Mundial do Comrcio, o Banco Mundial, o Bank of International
Settlements, e o Fundo Monetrio Internacional... (os quais) foram investidos
de novas responsabilidades para a orquestrao de mudanas nos modos
nacionais de regulao e administrao projetados para facilitar reformas
especficas e melhorar as capacidades de gesto econmica dos funcionrios
dos governos (Panitch e Gindin, 2012, p. 223).
Esses autores enfatizam que uma reestruturao profunda era colocada como
necessria para garantir a derrota da inflao; prevenir ou conter as crises
econmicas; remover controles de capital e para conter os conflitos sociais.
Toda a morfologia dessas empresas se altera na globalizao dominada pelas

finanas, subordinando-as lgica e comando do capital financeiro. Nas palavras
de Tavares e Belluzzo (1980), os grandes bancos que participam da constituio
e gesto do capital das grandes empresas esto interessados na supresso da
concorrncia entre elas e, portanto, em reforar seu carter monopolista. Mas, ao fazer
isto, estimulam a busca de novos mercados, provocando um acirramento da rivalidade
entre os blocos de capital, originando, inclusive, uma internacionalizao crescente da
concorrncia intercapitalista.
Desta maneira, as estratgias das ETN, sua dinmica organizacional e padro

de investimento (inclusive P&D) passam a ser modeladas pelas novas articulaes
entre finanas e indstria (Sauviat e Chesnais, 2005).
Parte principal destas estratgias baseia-se na centralizao de ativos

financeiros, realizada atravs de uma empresa holding, no mais das vezes
localizada em parasos fiscais e fora, portanto, do alcance da legislao e controle
das instituies nacionais de seus pases originrios (Serfati, 2008).
137 Ver, por exemplo, Serfati, 2015; Panitch e Gindin, 2012.

Outro componente central relaciona-se organizao e gesto de suas cadeias
de valor globais. As TIC permitiram a fragmentao dos processos de produo e
a crescente internacionalizao da aquisio de bens e servios intermedirios.
Na maioria dos casos, as novas estratgias tentam preservar atividades que
permitem a obteno de altas margens de lucros, como design e inteligncia
de negcios, a integrao final do produto, assistncia tcnica e outros servios
ps-venda. Mas as atividades produtivas propriamente ditas so crescentemente
externalizadas e terceirizadas. Aqui a lgica a diminuio de custos associados
mo-de-obra com a terceirizao da produo, num primeiro momento e em
seguida at das atividades de inovao. Sauviat e Chesnais (2005) argumentam
que tais mudanas s podem ser explicadas como uma reao ao poder do
trabalho vis--vis s grandes corporaes.138
Cabe, assim, reiterar que o avano da financeirizao associa-se reorganizao

da produo tambm em escala global e controlada por grandes conglomerados
transnacionais. Trata-se de utilizar o potencial das novas tecnologias no para alterar
radicalmente um modo de produo esgotado, mas para aprofund-lo.139 Devido
suposta necessidade de flexibilizao nas relaes de trabalho, que nunca foi bem
justificada, soma-se o rompimento de um dos eixos fundamentais que garantiram
o bom funcionamento do sistema no perodo 1950-1973: uma repartio menos
desigual entre as parcelas do capital e do trabalho nos resultados da produo.
O aumento brutal na desigualdade tanto de renda quanto de riqueza - ,

portanto uma das principais caractersticas do capitalismo, como demonstrado
dentre outros por Piketty (2014). Ela no s expressiva, mas tem o seu ritmo
acelerado de forma significativa nos anos posteriores irrupo da crise de 2007.
O banco Crdit Suisse, ao publicar, em 2010, o seu primeiro relatrio sobre a

riqueza global (CSRI, 2010) estimava que os 50% mais pobres da humanidade
possuam menos de 2% dos ativos mundiais. Pois bem, o seu ltimo relatrio
(CSRI, 2015) constatou que a metade mais pobre da humanidade possua, em
2015, menos de 1% da riqueza planetria.
O aumento na desigualdade e a estagnao/recesso econmica induzida pela

austeridade so observados, ao mesmo em que ocorrem aumentos significativos dos
lucros corporativos e contrao dos investimentos produtivos. Essa divergncia, entre
138 interessante notar que os impactos negativos dessas transformaes do capitalismo global na estrutura
econmica e social do Brasil j haviam sido antevistos por Celso Furtado no incio dos anos 1990: "em um pas
ainda em formao, como o Brasil, a predominncia da lgica das empresas transnacionais na ordenao das
atividades econmicas conduzir, quase necessariamente, a tenses intra-regionais, exacerbao de rivalidades
corporativas e formao de bolses de misria, tudo apontando para a inviabilizao do pas como projeto
nacional (Furtado, 1992: 35).
139 Exemplo mais significativo pode ser encontrado nas estratgias das empresas automobilsticas norte-
americanas. A empresa cone do paradigma fordista, General Motors, apesar de ter capacitao produtiva e
tcnica para produzir automveis movidos a eletricidade, abandonou tal projeto nos anos 1980 e, aproveitando
uma falha na regulao norte-americana, ajustou seus processos produtivos para a produo de automveis -
os sport utility vehicle (SUV) - que utilizam ineficientemente os insumos tanto da indstria petrolfera, quanto da
metalomecnica e da qumica (Cassiolato et al 2015).

evoluo da lucratividade corporativa e investimentos na economia real, uma nova
caracterstica da economia global.140
Na segunda metade dos anos 2010, verifica-se a crescente debilidade do

comrcio internacional. As perspectivas de crescimento tm sido to reduzidas
que levaram alguns economistas a sugerir que vivemos numa era de estagnao
secular (Summers, 2016).
Dados do FMI mostram que, at 2011, as taxas de crescimento do comrcio

internacional eram marcadamente superiores em relao ao produto global,
que tambm crescia significativamente puxado pelos pases da periferia
do capitalismo, em especial os BRICS. A partir de ento, a situao se altera
profundamente. O comrcio internacional cai significativamente entre 2012
e 2014, ficando colado ao PIB global, ambos crescendo muito pouco. A partir de
outubro de 2014, a situao se deteriora rapidamente e ele passa a crescer menos
(s vezes a taxas negativas) que o tambm declinante PIB global.141
As vises alternativas de uma futura ordem econmica e poltica global comeam a

ser delineadas, no plano geopoltico a partir da erupo da crise financeira de 2007-
2008 nos EUA e Europa. Representadas em especial pela constituio do bloco dos
BRICS (Cassiolato e Lastres, 2011; Cassiolato, 2014),essas so associadas percepo de
que o eixo da economia global se deslocava dos pases industrializados (EUA, Europa e
Japo) para os principais pases em desenvolvimento.
De fato, o conjunto dos BRICS que, de acordo com o FMI, era responsvel por 14,5%
do PIB global, passa a representar 26% em 2002. Num relatrio conhecido,142 a
equipe da consultora Goldman Sachs (ONeill et al 2004) sugeria que estes pases
se tornariam rapidamente o motor de crescimento e de poder de compra da
economia global, com um PIB combinado, em 2040, semelhante quele dos pases
do G6 (EUA, Alemanha, Frana, Reino Unido, Itlia e Japo).
As seguidas reunies de cpula dos BRICS, realizadas a partir de 2009, chegaram

a um pice em maro de 2012, quando, em reunio na ndia (BRICS Partnership for
Global Stability, Security and Prosperity), os lderes dos cinco pases chegam a um
acordo quanto necessidade de criao de um novo banco de desenvolvimento,
140 Antes de 1980, ambos se moviam em paralelo, algo em torno de 9% do PIB. Nos anos 2000, enquanto os
lucros corporativos aumentaram para cerca de 12% do PIB, o investimento real diminuiu para cerca de 4% do PIB
(Harding, 2013).
141 Mais importante que esta diminuio maior em produtos que fazem parte das chamadas cadeias
globais de valor comandadas por grandes empresas transnacionais (Ferrantino; Taglioni, 2015). Deve-se apontar,
ainda, que, com o aprofundamento da crise, os governos da maior parte dos pases, em especial do G-20,
tm aumentado significativamente a utilizao de barreiras no tarifrias para minimizar o seu impacto nas suas
estruturas produtivas. Estima-se ainda que, desde a erupo da crise em 2008, 3581 medidas protecionistas
tenham implementadas e que os EUA, os pases europeus e a China liderem estas polticas (Evenett, 2014, Evenett
e Fritz, 2015).
142 interessante observar o ttulo do relatrio (The BRICs and global markets: crude, cars and capital) que
sugere evidentemente a expectativa do setor financeiro global, quanto s potencialidades destes pases em manter
e at aumentar as possibilidades de crescimento da economia global.

em complementao ao Banco Mundial, e de promover o comrcio intra BRICS em
moeda local, substituindo o Dlar dos Estados Unidos.143 De acordo com alguns
analistas, a declarao conjunta final contm as linhas gerais de um modelo
alternativo para gerenciar nosso mundo cada vez mais interdependente (Jha, 2012).
Espera-se que o aprofundamento da crise mundial e sua extenso aos BRICS exera
um impacto significativo no papel, espaos e possibilidades geopolticas destes
pases. Porm, o bloco de poder global, que se consolidou mais ainda a partir de 2007-
2008, no oferece qualquer possibilidade concreta de superao da crise. Portanto,
alm da recesso, a humanidade dever se confrontar com uma questo central:
como equacionar as principais ameaas estabilidade socioambiental do sistema
planetrio e, portanto, sua prpria sobrevivncia como espcie.
Quais seriam as possibilidades de desenvolvimento e de transformao produtiva

para o Brasil, dado este quadro, no qual a globalizao dominada pelas finanas e
o neoliberalismo que a acompanha - empurrado pela ao dos governos dos pases
centrais e pelas organizaes internacionais, com apoio de parte das elites locais
- tm gerado impactos significativos em suas estratgias e at possibilidades
de desenvolvimento e existncia? Como confrontar a instituio desse novo
paradigma e conveno sob a hegemonia do pensamento neoliberal, em que nem
a questo do desenvolvimento seria relevante, nem o Estado necessrio?
Os principais defensores - do que Toye (1987) chamou de contrarrevoluo na

teoria e na poltica do desenvolvimento - introduziram uma agenda em que o
desenvolvimento praticamente desaparece como uma questo especfica (restando)
apenas como o bem-estar a ser alcanado pela eliminao dos obstculos ao
funcionamento do mercado (Arocena e Sutz 2005, p. 16). O prximo item discutir
este tema, enfatizando as contribuies de Luciano Coutinho.
4. A coordenao de polticas, a articulao micro-macro e o

territrio
A partir do final da 2a Guerra Mundial at o final dos anos 1980, no Brasil,

assim como na regio latino-americana, o debate sobre desenvolvimento foi
marcado por intensa discusso entre monetaristas e estruturalistas. Alguns
autores apontam, no entanto, que essas abordagens apresentaram algum grau de
convergncia. De fato, naquele perodo, uma das preocupaes centrais da agenda
de pesquisa e de poltica em nvel internacional centrava-se nos problemas do
subdesenvolvimento.144
143 Os demais objetivos do novo banco de desenvolvimento seriam: financiar projetos de desenvolvimento
e de infraestrutura nos pases menos desenvolvidos; oferecer emprstimos de longo prazo, durante as crises
globais financeiras; e emitir dvida conversvel, que pode ser adquirida pelos bancos centrais de todos os estados
membros, portanto, atuando como um mecanismo de compartilhamento de riscos.
144 Ver por exemplo, Cassiolato e Lastres, 2008.

Mais ainda, as teorias do desenvolvimento, de diversos matizes e inspiraes
tericas, sempre tomaram por suposto a necessidade de um papel ativo para
o Estado e para a poltica econmica (Coutinho e Belluzzo, 1996). Polticas de
proteo e de promoo da industrializao foram acolhidas como legtimas
e necessrias, com diferenas apenas quanto ao grau de proteo, ao estilo de
interveno, extenso da estatizao da indstria de base e forma de insero
internacional das economias em processo de industrializao.
No obstante as teorias divergissem a respeito das prioridades e da

nfase, dos mecanismos e polticas, no se imaginava que o Estado
devesse se eximir da responsabilidade de promover e atuar sobre o
processo de desenvolvimento. Ao longo das trs dcadas da idade de ouro
do Sistema de Bretton Woods, as polticas de proteo e de promoo da
industrializao foram acolhidas como legtimas e necessrias. Outra
vez as divergncias diziam respeito ao grau de proteo, ao estilo de
interveno, extenso da estatizao da indstria de base e forma de
insero internacional das economias em processo de industrializao
(Coutinho e Belluzzo, 1996, p. 129).
Outro ponto importante a sublinhar que, no Brasil e na Amrica Latina, j a

partir dos anos 1960, observava-se como as polticas macroeconmicas podiam
impactar negativamente a dinmica industrial e tecnolgica, assim como o
prprio papel do Estado. Assim, uma das principais contribuies de autores
latino-americanos, desde ento, em muito ampliou a compreenso sobre as
causas da baixa efetividade das polticas adotadas na regio.
A viso sistmica e contextualizada do desenvolvimento levou ao

reconhecimento da relevncia de identificar e atuar sobre os condicionantes
do quadro macroeconmico, poltico, institucional e financeiro especfico dos
diferentes pases e da relao de cada pas com o sistema mundial (Furtado, 1961,
1998). nfase fundamental foi inclusive dada observao de que desse contexto
macro derivam polticas implcitas, capazes de dificultar e at anular as polticas
explcitas especficas (Herrera, 1975).
Sagasti, Coutinho, Belluzzo, Erber e Katz so autores que avanaram essa discusso,
focalizando o contexto dos pases latino-americanos entre as dcadas de 1970 a 1990.
De forma precursora e em linha como a discusso apresentada acima, apontaram
como, longe de serem neutras, as polticas de cmbio e de juros impactam diretamente
o clculo microeconmico e, portanto, as estratgias de investimento. Mostraram
como as economias sujeitas a altas taxas de juros penalizam suas empresas nacionais
uma vez que os sistemas macroeconmicos condicionam e determinam as decises
que formam padres de investimento, financiamento, governana corporativa,
comrcio exterior, concorrncia e mudanas tcnicas.145
145 importante notar que apesar da profundidade e alta relevncia desses conhecimentos, que ocupam espao
importante no pensamento latino-americano sobre polticas para o desenvolvimento, o mesmo no se verificou em
termos internacionais. Katz (2003) um dos autores que lembra que a relao entre o comportamento de variveis

Nessa linha que, comparando o desempenho de empresas operando em
diferentes regimes macroeconmicos, Coutinho (2003) reiterava a importncia
de as estratgias de desenvolvimento terem como esteio uma articulao
mutuamente reforadora entre a poltica macroeconmica e a poltica industrial
e tecnolgica. Os objetivos seriam, por um lado, sustentar o esforo exportador e
a substituio de importaes, alm de impedir importaes desleais, dumping e
barreiras discriminatrias contra a produo nacional; por outro, agregar valor
aos produtos e deslanchar processos locais de aprendizado.
Em diferentes contribuies, Luciano Coutinho argumenta e demonstra que

caractersticas especficas dos sistemas macroeconmicos condicionam e
determinam decises microeconmicas que formam padres de financiamento,
governana corporativa, comrcio exterior, concorrncia e mudanas tcnicas.146
Acrescenta que a relao entre a poltica macroeconmica e as demais polticas
pode ser de compatibilidade ou de incompatibilidade. Coutinho (2003) ressalta
que (i) as avaliaes quanto sustentabilidade da solvncia cambial e trajetria
da taxa de cmbio se refletem, inarredavelmente, sobre o componente de risco-
pas embutido na taxa efetiva de juros para as empresas; (ii) a combinao
da taxa de cmbio com a taxa de juros determina as condies fundamentais
de clculo de retorno/risco para o sistema empresarial; e que, assim, (iii) os
regimes macroeconmicos comportam implicitamente macro condies de
competio mais ou menos favorveis ao conjunto de empresas e, assim, incidem
decisivamente sobre a eficcia possvel das polticas industriais.
Nessa linha, Coutinho alerta que as economias sujeitas a altas taxas de juros
causam penalidades adicionais s suas empresas nacionais e que se, alm disso,
a economia em questo estiver classificada como a de um pas com alta taxa de
risco cambial (risco pas) o seu setor privado acaba sendo ainda mais duramente
penalizado. Da sua nfase na afirmativa de que longe de ser neutra, a poltica
de juros impacta diretamente no cerne do clculo microeconmico. De forma
semelhante, aponta que a taxa de cmbio companheira inseparvel da taxa
de juros em regimes de cmbio flutuantes - possui um efeito decisivo sobre as
decises microeconmicas. Adiciona que regimes cambiais, que levam a taxas
de cmbio persistentemente sobrevalorizadas da moeda nacional, tendem a
induzir a decises sobre produo, investimento e financiamento de dvidas,
que sistematicamente favorecem a escolha de opes baseadas no padro
internacional de reserva monetria.
Conclui que tal regime leva ao aumento das importaes, falta de incentivos
exportao e a nveis elevados de endividamento externo. Define ento os regimes
macroeconmicos benignos - aqueles que conseguem combinar taxas de juros
baixas com taxas de cmbio relativamente subapreciadas - e, portanto, estimulam a
macroeconmicas e a dinmica dos sistemas produtivos e inovativos constituem um captulo da teoria econmica
internacional ainda por ser desenvolvido.
146 Coutinho, 2002; 2003.

produo no pas e as exportaes. De outro lado, regimes malignos combinam taxas
de juros altas com taxas de cmbio sobrevalorizadas, nocivas produo domstica e
competitividade exportadora do pas (Coutinho, 2003 e 2005).
Coutinho extrai de sua anlise vrias concluses seminais. Em primeiro lugar

que - sob a crescente dominncia da globalizao das finanas - a posio externa
de uma economia tornou-se um condicionante-chave para a determinao de seu
regime macroeconmico. Economias com posio externa slida, tanto em termos
de estoque quanto de fluxo, situam-se bem para operar as polticas de taxas de
juros e de cmbio. De outro lado, coloca as economias com posio externa frgil
- endividadas e com dficit em conta corrente as quais tm pequena margem de
manobra para tais polticas.
Em segundo lugar, que para conviver bem com a globalizao das finanas, um
pas no pode depender dela. Pases com equilbrio ou supervit em seu balano de
pagamentos e com uma boa reserva cambial tornam-se mais atraentes e, portanto,
podem atingir maior crescimento graas a taxas de juros menores e a um fator de
risco cambial mais reduzido... Por outro lado, pases com desequilbrio permanente
em suas contas correntes e com reservas insuficientes de divisas so penalizados por
seu regime cambial e taxas de risco pas e precisam manter taxas de juros elevadas,
refletindo uma posio de vulnerabilidade macroeconmica (Coutinho, 2005, p. 432).
Em terceiro lugar que o principal indicador do grau de autonomia da poltica

macroeconmica de um pas no emissor de moeda internacional... a trajetria de seu
saldo em conta corrente. A autonomia de um pas diretamente proporcional solidez
da conta corrente, onde o supervit da balana comercial agrega a conta de servio dos
fatores produtivos (fluxo lquido de juros, lucro, dividendos, royalties etc.) dos no-
fatores (o fluxo lquido de turismo, transporte, seguro etc.) (Coutinho, 2005, p. 432).
Enquanto, paradoxalmente, os pases menos desenvolvidos, carentes de capital, que

deveriam ser deficitrios em conta corrente tendem a ser punidos pelas finanas
globalizadas ao se colocarem em uma posio persistentemente deficitria.
Nessa linha constata que ao contrrio do ps-guerra, sob o sistema de Bretton

Woods, quando os pases em desenvolvimento poderiam incorrer em dficits externos
moderados financiados por investimentos diretos e por emprstimos oficiais sem
injunes sobre suas polticas de juros, o atual no-sistema de finanas globalizadas
traz, infelizmente, implicaes perversas sobre a alocao eficiente de capitais, ao
punir os pases deficitrios e premiar os superavitrios (Coutinho, 2002, p. 195).
Acrescenta que alm da posio externa, essencial considerar,

simultaneamente, a posio fiscal do Estado, a qual compreende o estoque de
dvida pblica, seu perfil temporal, a forma de financiamento e a trajetria
recente e esperada de dficit ou supervit corrente. H, em geral, uma correlao

positiva entre o grau de autonomia externa, dado pela trajetria da conta corrente,
e as condies de administrao fiscal. intuitivo compreender que com taxas
de juros mais baixas menos oneroso e mais fcil manejar a rolagem da dvida
pblica. tambm politicamente mais fcil sustentar polticas de austeridade fiscal
em economias que crescem mais e criam mais empregos, porque podem operar
com juros mais baixos. Ao contrrio, sob uma combinao maligna de taxas de juros
e de cmbio, a poltica fiscal fica seriamente problematizada pela presso das taxas de
juros sobre o prprio dficit pblico, bem como pelo desgaste poltico decorrente de uma
continuada conteno fiscal em condies de estagnao econmica, ou de baixo ritmo
de crescimento. Desemboca, portanto, em uma quinta concluso: a eficcia da poltica de
financiamento componente chave das polticas industriais contemporneas muito
maior sob regimes macroeconmicos do tipo benigno (Coutinho, 2002, p. 195).
Adiciona que uma condio fundamental para a sustentabilidade do crescimento

da economia a de construir um balano de pagamentos vivel e financivel no longo
prazo, com baixa ou nenhuma vulnerabilidade financeira e baixa taxa de risco-pas.
Deduz sua sexta concluso: que, quando compatveis, as polticas macroeconmica

e industrial se auto reforam positivamente. Sob regimes macroeconmicos
benignos, no s a poltica industrial funciona com eficcia, mas tambm fator-
chave de reforo da poltica macro. O contrrio se d no caso de regimes malignos.
Nestes, a poltica industrial enfrenta srias dificuldades. Por isso fundamental a
busca de compatibilidade (Coutinho, 2002, p. 196).
Aponta que, no caso do Brasil, isto significa que a cpula do governo, e

especialmente a rea econmica Ministrio da Fazenda e Banco Central
, precisa, mais do que compreender, praticar a compatibilizao das duas
polticas, encontrando solues razoveis para as opes que envolvem conflito,
especialmente no plano fiscal. Isto para viabilizar a funcionalidade da poltica
industrial e, a partir dela, extrair as vantagens de benignidade do prprio regime
macroeconmico:
O caminho da poltica industrial reside fundamentalmente em sua

articulao com a poltica macroeconmica. Segue-se a rpida construo
dos novos instrumentos, o uso seletivo dos velhos, a reduo heterodoxa
e transitria dos custos de capital e a reforma tributria. H, ainda, o
desafio da compatibilizao com outras polticas relevantes comrcio
exterior, tecnolgica, regional e da sintonizao da poltica industrial
com uma regulao revigorada, indutora de investimentos nos setores de
infraestrutura (Coutinho, 2002, p. 196).
Em linha com as contribuies sobre a importncia de avanar o entendimento

sobre a capacidade das polticas implcitas e dos regimes malignos em limitar
e mesmo anular as possibilidades e implementar projetos de desenvolvimento,
Erber (2011) desenvolve sua noo de convenes de desenvolvimento.

Esse autor reala a importncia de entender as distintas convenes que orientam
o desenho e a implementao dos projetos nacionais de desenvolvimento.
Assinala, portanto, a necessidade de entender as diferentes composies do
poder econmico e poltico prevalecentes em determinados perodos. Para ele,
a nfase do governo Lula, quanto necessidade de uma mudana significativa
na estratgia de desenvolvimento brasileiro mais inclusiva do ponto de vista
econmico e social, foi interpretada, de forma diferenciada, gerando duas
convenes distintas: a primeira institucionalista de corte neoclssico e a
segunda, neodesenvolvimentista, com inspirao keynesiana (Erber, 2011, p. 37).
Aponta que a conveno institucionalista restrita tem uma viso de sociedade
competitiva e meritocrtica, cuja eficincia seria garantida pelo funcionamento
do mercado (Erber, 2011, p. 38).
Nesta perspectiva, a inovao, apesar de ser vista como o motor do

desenvolvimento, tem na abertura internacional um importante papel no seu
estmulo atravs da importao de tecnologias mais produtivas (Erber, 2011, p. 39).
Como destacado por esse autor, os proponentes da conveno neodesenvolvimentista

aceitaram a poltica macroeconmica da conveno institucionalista restrita, mas
continuaram apontando a necessidade de um papel do Estado muito mais ativo.
No entanto, alerta que a convivncia entre as duas convenes se estabelece sob a
hegemonia da conveno institucional restrita (Erber, 2011, p. 51-52).
Ao retomar a discusso, no incio dos anos 2000, das possibilidades para o

desenvolvimento brasileiro, Coutinho reitera ser preciso articular as diferentes
polticas e por em prtica aes sistmicas e contextualizadas capazes de
instrumentalizar tal articulao. Enfatiza a importncia de fomentar a organizao e
o adensamento de sistemas produtivos locais. Trata-se de estruturar processos locais
de aprendizado e de inovao, tendo como pivot instituies pblicas e/ou privadas,
cuja tarefa seja a de cultivar relaes de cooperao entre as empresas e de promover
a acumulao de sinergias entre estas e as demais instituies relevantes...- centros
ou entidades locais de difuso de tecnologias, aferio de qualidade e normas tcnicas,
promoo do design, treinamento e qualificao, promoo comercial no exterior etc.
A articulao institucional necessria promoo dos sistemas locais de produo
especialmente complicada num pas como o Brasil, envolvendo polticas e decises
pertinentes aos planos local, regional ou estadual e nacional (Coutinho, 2003, p. 326).
Ao focalizar os requisitos de articulao e de compatibilizao - entre as

polticas macroeconmica, industrial, tecnolgica, de comrcio exterior e
regional - Coutinho, salientava que a coordenao, gil e consistente, entre elas
imprescindvel e ter que ser exercida sob formas eficientes. Para tal sugere formar
um conselho de desenvolvimento e coordenar as aes diretamente na Presidncia
da Repblica, com o apoio de secretarias-executivas (2002, p. 201-202).

Ao explorar a relao entre as polticas industrial, tecnolgica, comercial e
regional, e discutir o desafio de sua coordenao, Coutinho (2002) destacava que:
no plano da poltica regional, importante sublinhar que a ausncia de uma poltica
industrial federal abriu o caminho para a guerra fiscal. Os Estados brasileiros
passaram a atuar como agentes autnomos, na tentativa de usar a iseno do ICMS
como alavanca de atrao dos investimentos privados. urgente, por isso, retomar a
iniciativa de coordenao no plano nacional e reformar a maquinaria institucional
da poltica macro-regional (p. 200-201).
Coutinho tambm se preocupa, naquele momento, com a necessria mudana

institucional necessria a uma poltica territorial: deve-se reformar profundamente
a Sudene e a Sudam e necessrio reestruturar o Finor e o Finam, sob novas bases
e regras. Isto envolve no s reformular o sistema de incentivos macro-regionais
(inclusive os mecanismos de implementao dos fundos constitucionais), mas tambm
exige que os projetos sejam efetivamente viveis e articulados.
No mesmo trabalho, ele tambm aponta a necessidade de romper a diviso

poltica tradicional que servia de referncia poltica regional: imprescindvel
pensar as regies, no como macrorregies, mas como regies geoeconmicas
orgnicas... Isto significa identificar quais so as atividades industriais, agrcolas e ou de
servios que estruturam os espaos regionais e sub-regionais. O fato de que o Brasil 80%
urbano e tem um grande sistema de cidades e sistemas urbano-regionais subsidirios
no pode ser esquecido... Em suma, a nova reflexo sobre as duas polticas deve casar
o estudo dos sistemas urbanos com a identificao das atividades que estruturam a
dinmica regional de acumulao de capital. Isso conduz definio de novos programas
regionais e sub-regionais, assim como nos leva a pensar no papel dos Estados. Os Estados
so indispensveis neste novo padro de poltica (Coutinho, 2002, p. 201-202).
Adicionava, ainda, a urgncia na compreenso da dinmica dos polos, redes e dos

diferentes arranjos produtivos e inovativos existentes, assim como a inaugurao de
novo estilo de poltica capaz de combinar iniciativas locais e estaduais com processos
coordenados, no plano federal, sob uma poltica industrial regionalizada, capaz de
direcionar espacialmente os incentivos ao investimento.
Essa preocupao com a perspectiva territorial retomada por Luciano Coutinho

quando de seu discurso de posse na presidncia do BNDES, em 2007, e do subsequente
estabelecimento do Comit de Arranjos Produtivos, Inovao, Desenvolvimento Local,
Regional e Socioambiental (CAR-IMA), vinculado presidncia daquela instituio,
que define como tema prioritrio o recorte territorial.
Durante as quase uma centena de reunies realizadas mensalmente pelo

Comit objetivou-se, principalmente, superar a invisibilidade do espao na
forma de representar, planejar e implementar aes de financiamento, assim
como explorar as vantagens oferecidas pela viso contextualizada, sistmica e
integrada do desenvolvimento.

Do segundo semestre de 2012 at fevereiro de 2014, foram realizadas
reunies, nas quais as diferentes reas do BNDES refletiram sobre sua atuao e
discutiram meios de aperfeioar o apoio e enraizar o desenvolvimento em cada
uma das regies do Brasil.
Foram tambm realizadas cinco reunies com renomados pesquisadores

especializados no desenvolvimento regional, empresrios, dirigentes e membros
de rgos de governo e representao de distintas esferas que operam nas
diferentes regies do Pas.
O objetivo foi ampliar os debates sobre as oportunidades e os desafios futuros

para o desenvolvimento produtivo, inovativo e socioambiental nas regies
e territrios brasileiros, visando identificar possibilidades de aprimorar a
coordenao, ampliar e refinar a atuao do BNDES e demais organismos de
fomento e apoio ao desenvolvimento coeso e sustentvel.
Diante dos resultados, compreenderam-se a riqueza dessas reflexes e a

importncia de se registrar esse conjunto de contribuies na publicao
Um Olhar Territorial para o Desenvolvimento. A coleo possui cinco volumes:
Amaznia, Nordeste, Centro-Oeste; Sul e Sudeste.
Em sua contribuio ao livro em homenagem a Fbio Erber, Coutinho (2014a)

reitera sua viso sempre otimista sobre as possibilidades de desenvolvimento
brasileiro, explicitando que um pas que pode aproveitar janelas de oportunidade
no mercado internacional de commodities; que tem diante de si o desafio do Pr-
sal; que apresenta um portflio amplo e de retorno atrativo em energia e em
infraestrutura, especialmente em logstica; que possui uma base industrial pronta
para dar um salto de qualidade em produtividade, sustentabilidade e inovao e que
continua sua trajetria de incluso econmica e social, consolidando um mercado
interno de propores continentais, est qualificado para enfrentar os desafios e
aproveitar as oportunidades do futuro. Mas, para isso... essencial que as lideranas
empresariais, sociais e polticas sejam capazes de consolidar a emergente conveno
de que a indstria manufatureira e os servios modernos a ela associados devem
constituir o eixo do processo criativo de desenvolvimento (p. 100).
5. O futuro do desenvolvimento
Durante sua permanncia na presidncia do BNDES, por diversas vezes

Luciano Coutinho explicitou sua viso sobre as perspectivas do desenvolvimento
brasileiro, tendo em vista a crise internacional, iniciada em 2007. Lembramos
aqui que uma de suas especialidades era exatamente a anlise da economia e da
conjuntura internacional.

Enfatizamos tambm o papel crucial do BNDES, sob a liderana de Coutinho,
e a orientao do governo federal (Lula e Dilma) no enfrentamento dos efeitos
da crise, descongelando o crdito bancrio e viabilizando uma acao anticclica
relevante no contexto da crise, com o banco atuando tanto para sustentar
o investimento como para compensar a retrao de crdito por parte do sistema
financeiro privado (Torres Filho e Costa, 2012, p. 997).
Naquela ocasio, atravs de emprstimo de R$ 100 bilhes concedidos pelo

Tesouro Nacional, o BNDES equacionou o financiamento a uma carteira de
projetos de investimentos do setor privado que poderia ter sido abortada na
ausncia de mecanismos de financiamento adequados (Pereira e Simes, 2010).
Outro ponto fundamental refere-se nfase da gesto de Luciano Coutinho,

na presidncia do BNDES, viso e ao planejamento de longo prazo do
desenvolvimento brasileiro e atuao territorializada e coordenada das
polticas. Em diversas oportunidades reiterou tal importncia, especialmente
por parte dos organismos governamentais, contemplando as diferentes escalas,
atuando de forma sistmica, contextualizada e de modo integrado com os demais
rgos pblicos e privados e sociedade civil.
Est na hora de, em conjunto, recuperamos nossa capacidade de buscar,

de planejar e de implementar uma nova gerao de polticas para o
desenvolvimento pactuadas entre iniciativas pblicas e privadas e adequadas
s necessidades de cada pas e regio (Coutinho, 2014b, p. 244)147.
E adicionava:
A poltica de desenvolvimento, ainda que em uma conjuntura fiscal

restritiva, no prescinde de uma viso estratgica de longo prazo que
enxergue o processo de crescimento brasileiro como uma conexo
inteligente de oportunidades derivadas da reduo das desigualdades
regionais e territoriais existentes. A minorao da dvida social histrica,
somada s caractersticas geoeconmicas regionais diversificadas,
transforma-se em novas rotas de desenvolvimento sustentvel,
mobilizando capacidades produtivas e inovativas, com justia social e
sustentabilidade cultural e ambiental (Coutinho, 2014b, p.245).
Em seu ltimo ano na presidncia do BNDES, Luciano Coutinho reiterava a

necessidade de pensar as novas polticas para o desenvolvimento no longo prazo
e, assim, mudar do farol baixo para o farol alto. Reforava a importncia de o
banco contribuir para a retomada do desenvolvimento, inclusive contribuindo e
147 Ver tambm Coutinho, 2009.

se preparando para o necessrio esforo de planejar o longo prazo.148 Advertia que
os nveis de desemprego cresciam e j alcanavam os servios e alertava para a
necessidade de evitar que os efeitos da crise desmontassem os crculos virtuosos
de emprego e renda, em especial nas regies menos desenvolvidas do Pas: o
Norte e Nordeste.
Apontava que o quadro internacional no era mais to favorvel, com a

desacelerao da China e a derrubada da demanda de commodities, a estagnao
da economia europeia e as tentativas da Europa e dos Estados Unidos de
recuperao, que considerava insuficientes para enfrentar os desafios da
economia internacional. Adicionava que devido crise global, a desvalorizao
cambial havia deixado de se apresentar como um instrumento de elevao das
exportaes (veja acima). E mais ainda: o fato de o Pas passar por uma tenso
poltica a qual dificultava a possibilidade de aprovao pelo Congresso de
medidas necessrias retomada do crescimento e influenciava diretamente o
mercado financeiro.
Chamava a ateno que as presses inflacionrias e a reduo de investimentos

associavam-se elevao das taxas de juros. Alm disso, ponderava sobre a
possibilidade de haver uma crise hdrica, pressionando o abastecimento e
criando um crculo vicioso com PIB em queda, queda de arrecadao, aumento de
impostos e aumento de preos.
Acrescentava que aps o aprofundamento da crise em 2011 o sistema financeiro

mundial no mais oferecia crdito de longo prazo, tendo em vista a exigncia
de intervenes macias para evitar as falncias no sistema financeiro, com os
bancos centrais trabalhando com juros negativos e juros de 10 anos abaixo da
inflao. E que outro agravante referia-se s novas regulaes do Terceiro Acordo
de Basilia, exigindo proviso mais rigorosa em caso de descasamento de prazos.
Por outro lado, notava a liquidez excessiva do mercado de capitais e a busca

centrada em aplicaes de prazo curto. Nesse quadro, reiterava ser preciso muito
discernimento para escapar de olhar s o curto prazo, advogando que no Brasil:
os fundamentos no haviam sido destrudos, existia capacidade de produo,
disponibilidade de energia e meios de transporte e havia necessidades de
investimentos em muitos setores, com expectativa de que aps o ajuste haja novo
crescimento. Realava o papel do BNDES nesse processo de auxlio na moderao
dos ajustes que causam crculos viciosos e no fortalecimento de alternativas para
investimentos em exportao, infraestrutura etc.
148 Lembramos tambm as tentativas de paralisar as aes do governo federal, ao longo de 2015, que
culminaram com o impeachment da presidente Dilma em maio de 2016, e que, em 2015, submeteu o BNDES a
ser objeto de uma Comisso Parlamentar de Inqurito. A CPI foi criada pelo ento presidente da Cmara, Eduardo
Cunha, para investigar supostas irregularidades envolvendo emprstimos do BNDES entre os anos de 2003 e
2015. O relatrio final da CPI apresentado, em fevereiro de 2016, concluiu pela negativa do pedido de indiciamento
por no haver encontrado nenhuma evidncia de irregularidade na atuao do banco.

Como principais desafios ao desenvolvimento brasileiro a serem equacionados
elencava:
a incerteza poltica e a maior dificuldade de articulao e coordenao

para avanar;
a situao fiscal, a qual deve ser pensada no longo prazo e para ser
bem sucedida necessrio que a economia cresa. Para criar confiana
na sustentabilidade fiscal, so necessrias reformas estruturantes, do
sistema tributrio, previdencirio, de gesto oramentria pblica e
nas instituies pblicas em todos os nveis da federao;
a imprescindvel recuperao da economia. Esforos para pensar

estratgias so urgentssimos somando-se importncia de planejar
o longo prazo.149
Enfatizando a prioridade conferida inovao, desenvolvimento regional e

sustentabilidade socioambiental, Coutinho ressaltava a oportunidade de conceber
um novo modelo de desenvolvimento que escape dos cnones tradicionais, que
seja sustentvel e apoiado na nossa diversidade econmica, ambiental e social, com
incorporao de inovaes aos nossos processos, bens e servios. Tem-se o desafio de
abrir espao na agenda de polticas para priorizar o desenvolvimento que queremos,
investindo pesadamente na qualificao dos nossos sistemas produtivos e inovativos
ancorados nos servios pblicos, em especial, de educao e de sade. Tem-se, ainda,
muitos investimentos estruturais a realizar e importante que eles tenham em vista
uma nova concepo de sustentabilidade... Alm disso, ... necessrio estruturar
mecanismos eficazes de regulao financeira, que promovam maior sinergia entre
a acumulao de capital e o desenvolvimento das foras produtivas, com acelerao
das inovaes tecnolgicas e tendo em vista o objetivo de alcanar um novo padro
mundial de desenvolvimento sustentvel (Coutinho, 2014c, p. 34-35).
Foco central era colocado na identificao de oportunidades para a recuperao

dos motores do desenvolvimento: energia, logstica e infraestrutura social e
urbana. Assim, destacava a relevncia de mobilizar investimentos baseados nos
novos paradigmas tanto em setores novos, como a internet das coisas aplicada a
sistemas urbanos e dinamizao da rede de cidades sustentveis, como naqueles
em que j temos vantagens comparativas reveladas, como celulose e agronegcio.
Investimentos capazes estimular a criao de novas capacitaes, puxados pela
demanda interna e pelas condies macroeconmicas favorveis exportao e
substituio de importaes.
149 Fala do presidente do BNDES, Luciano Coutinho, extrada da ata de reunio ordinria do CAR-IMA realizada
em 17 de dezembro de 2014. Coutinho sublinhava reiteradamente a necessidade de investir no novo e no
reproduzir o paradigma velho e de realizar uma reflexo sobre os modelos viveis para os novos investimentos,
destacando que, assim como o olhar territorial e regional se tornava obrigatrio ao BNDES, as questes da
sustentabilidade e da inovao tambm deviam ser incorporadas por todas as reas operacionais.

Esse processo vai ganhar intensidade e velocidade e o Banco tem que
estar na frente dessa onda, porque vai gerar oportunidades de empregos
de alta qualidade no Pas. Nesse caso possvel usar o poder de compra do
setor pblico e h um grande leque de oportunidades que se abriro se...
realizar uma tarefa de articulao de polticas com o setor pblico... O
Brasil sempre pecou por no ter a capacidade de usar as compras pblicas
como instrumento de poltica industrial. Foi preciso a crise mundial
para quebrar paradigmas e o governo, enfim, usar suas aquisies no
incentivo produo.150
Acrescentava que esses novos eixos dinmicos sero responsveis por irradiar
capacitaes e tero um grande rebatimento regional, territorial e social que
precisam ser analisados e potencializados.
Nessa direo salientava a urgncia em focalizar a localizao dessas

oportunidades no curto, mdio e longo prazo, aprofundando as anlises sobre
a matriz insumo-produto brasileira e sua regionalizao e territorializao
e realizando uma leitura capaz de identificar os vazios territoriais a serem
trabalhados. Elaborando sobre sua tese de que dois fatores podem ajudar a
recuperar a economia, iniciava focalizando o primeiro deles: os investimentos
induzidos pelo Estado. Explicitava no se tratar de um keynesianismo de simples
aumento de gasto pblico, mas sim de iniciativa baseada em planejamento e
preparao de projetos, financiamento e regulao adequados, licenciamento
ambiental, atrao de investimentos privados com controle do Estado.
Nessa linha, advogava que duas grandes fronteiras tm demanda reprimida. A

primeira referia-se taxa de cmbio, poltica de financiamento a exportaes e
de substituio de importaes, como por exemplo, nos agronegcios e celulose,
ressaltando a importncia de se trabalhar com o olhar do futuro, como no caso da
agricultura de baixo carbono. A segunda fronteira referia-se energia, logstica
e infraestrutura urbana, destacando a necessidade de melhorar a qualidade da
regulao e a capacidade de elaborao de projetos.
Em logstica, afirmava que os aeroportos e portos podem avanar sem

problemas, mas considerava o segundo ciclo rodovirio mais desafiador,
devido exigncia de novos modelos, e assinalava ser tambm preciso
repensar os investimentos em ferrovia.
Acrescentava que, alm desses, h tambm as oportunidades relacionadas s

infraestruturas urbanas, mobilidade e saneamento, que permitem avanar com
inovaes. Uma potencial nova onda de avanos tecnolgicos, nas TIC, internet
das coisas, smart-grid, abre possibilidades inovadoras de estruturao de redes
inteligentes em todas as dimenses, que podem ser aplicadas em iluminao pblica,
em 1o de outubro de 2014.

distribuio de gua, controle rodovirio, entre outros... No pensar adequadamente
o sistema de cidades leva ao colapso nos servios pblicos. possvel pensar em ter
maior qualidade de vida com sistemas integrados e regionalizados dos servios, o
que exige pensar a educao, o saneamento, os transportes, a sade etc... O progresso
tecnolgico cria novas fronteiras que podem contribuir tambm para tornar o Estado
mais eficiente e isso inclui a gesto pblica, educao, sade etc.151
Reafirmando a necessidade de as diferentes regies participarem da definio

e implementao de estratgias e um novo modelo de desenvolvimento, capaz de
permitir a explorao de novos potenciais com base na inovao e criatividade,
Coutinho utilizava o exemplo da Regio Nordeste, ao recomendar que: o intenso
processo de transformao tecnolgica no recomenda que fiquemos restritos ao
velho paradigma da indstria do sculo XX... A oportunidade de priorizar e combinar
a inovao com sustentabilidade e incluso social mostra-se mais veementemente
bvia para o Nordeste. Assim, ao se pensar o desenvolvimento da regio, deve-se
incluir esse grande desafio da mudana de paradigma. Est datado o paradigma de
crescimento baseado no modelo de transporte individual, intensivo em combustvel
e em desperdcio de energia. Igualmente incompatvel, especialmente no Nordeste,
o modelo intensivo em grande agricultura consumidora de gua e de outros insumos
em grande escala. preciso que o Nordeste se repense como uma regio que pode ser
inovadora e capaz de explorar as oportunidades de ser competitiva atravs de um
paradigma de desenvolvimento novo... no h porque o Nordeste no se repensar
e se recolocar no cenrio brasileiro como uma grande, generosa oportunidade de
desenvolvimento, que combine justia, equidade, sustentabilidade e inovao.
(Coutinho 2014b, p. 246).
Nessa discusso salientava o importante papel do BNDES na formao,

incremento e at deslocamento da base econmica, e reiterava ser preciso
trabalhar em estreita sintonia com as polticas pblicas, de modo proativo, em
todos os nveis de governo. As parcerias pblicas tm importncia fundamental
para isso. Hoje j se opera em grande escala, mas possvel elev-la ainda mais
se eliminados os entraves de endividamento pblico dos estados e municpios.152
Apontava ainda a necessria ampliao da parceria com a Associao Brasileira
do Desenvolvimento (ABDE) e seus associados bancos de desenvolvimento e
agncias de fomento estaduais.
Acrescentava que a presena de ncleos de inteligncia, capazes de dar voz aos

anseios do local pode e deve ser estimulado. Nesse sentido, o uso do geo-BNDES,
precisa ser mais fcil e amigvel, permitindo que todo projeto tenha uma viso geo-
referenciada, permitindo que se acompanhe a evoluo no s do projeto, mas
em 17 de dezembro de 2014.
152 Idem.

a concentrao de populaes e a mancha agrcola, florestal, comprometimento
dos mananciais etc., ajudando na dificuldade de pensar o territrio, o qual deixa de
ser uma abstrao.153
Adicionava a complexa agenda de recuperao da indstria, localizada nas

regies Sul, Sudeste e Nordeste, que vem apresentando graves dificuldades
de sobreviver. O Pas tem uma indstria de bens de capital, com liderana de
mquinas agrcolas, devemos pensar em construir e fortalecer tambm bens de
capital e sistemas para a construo, ferrovias e aeronutica.154
Na sade, alertava para a necessidade de no deixar desarmar a poltica de

compras, a qual havia permitido o desenvolvimento do sistema de fornecimento
de bens e servios, em especial de nova gerao de produtos similares de
biotecnologia. Acrescentava ser tambm relevante, no caso das regies mais
pobres, contribuir para o planejamento da regio afetada pela perenizao das
bacias do So Francisco e da ferrovia Transnordestina, dois importantes eixos
estruturantes do desenvolvimento.
Em suma, propunha uma agenda intensiva em sofisticado planejamento e com

viso de futuro e para os novos paradigmas produtivos e tecnolgicos sustentveis,
priorizando sempre o olhar territorial e o desenvolvimento social. Nessa linha,
apontava para a grande oportunidade mobilizadora associada :
1. nova onda de produo e inovao, capaz de fortalecer APL e empresas

- especialmente as de menor porte - criando empregos qualificados e
ampliando os contedos locais;
2. formulao de uma agenda integrada e cooperativa capaz de renovar

polticas e instrumentos de desenvolvimento, privilegiando as
experincias e os conhecimentos j disponveis no mundo e no Pas;
3. implementao de solues e propostas adequadas s caractersticas e

diversidade do desenvolvimento brasileiro e seus territrios.
Assinalando sempre o objetivo de garantir que as novas tecnologias, sistemas e

mudanas associadas no ampliem a marginalizao e reforcem desigualdades,
mas que de fato contribuam para o desenvolvimento brasileiro coeso e dinmico.
E acrescentado a necessidade de expandir o sistema financeiro privado de longo
prazo, que no Pas vem dependendo do BNDES como nico ator.
em junho de 2015.
em 17 de dezembro de 2014.

Nessa linha, Coutinho reforava sua nfase necessidade de superar vises
ultrapassadas e restritivas sobre o desenvolvimento e suas polticas, que
descontextualizam objetivos e instrumentos e colocavam em oposio as
inseparveis dimenses do desenvolvimento:
Enfrentar o desafio de eliminar a fome e a pobreza extrema e

universalizar servios pblicos bsicos vida, como educao, sade
e espaos urbanos sustentveis, passa a ser visto tambm como uma
oportunidade de descortinar alternativas de inovao e desenvolvimento
industrial necessrio criao de um mercado interno robusto e
duradouro. As principais lies da crise evidenciam que preocupaes
antes tidas como exclusivamente sociais, regionais ou ambientais
e por isso descoladas dos objetivos do crescimento econmico esto
na verdade no centro de polticas pblicas e privadas. Destinadas no
apenas ao aumento da renda, mas ao desenvolvimento mais abrangente,
apropriado e sustentvel. (Coutinho, 2012, p.13)
muito difcil voc vencer a injustia secular, que dilacera o Brasil em

dois pases distintos: o pas dos privilegiados e o pas dos despossudos.
Ariano Suassuna
Neste artigo objetivamos, acima de tudo, resgatar a densidade e a importncia dos

conhecimentos acumulados na regio e no Brasil h dcadas sobre o desenvolvimento,
seu futuro e associadas polticas. Na segunda metade da segunda dcada desse sculo,
a riqueza desse acmulo ilumina vrios dos aparentes paradoxos e dilemas colocados
ao futuro do desenvolvimento brasileiro. Na discusso proposta acima, vimos que
Luciano Coutinho desponta como um dos pensadores e implementadores de poltica
expoente de sua gerao, que foi capaz de articular conhecimentos cientficos e
prticos de forma criativa e propositiva.
Construiu, ao longo de sua trajetria, uma viso sistmica e contextualizada

sobre as caractersticas do desenvolvimento brasileiro, sempre visando extrair
lies e recomendaes de polticas pblicas e privadas. Para tal buscou
entender os movimentos e especificidades do sistema geopoltico e econmico
financeiro mundial, distinguindo e examinando a forma de insero de nosso
Pas. Identificou a conformao de regimes macroeconmicos perversos,
entravando as tentativas de avanos.
Os correlatos desafios ao futuro do desenvolvimento brasileiro focalizaram

a necessria superao: das histricas desigualdades sociais e regionais; da
especializao regressiva da estrutura produtiva; da crescente participao de

ETN na estrutura produtiva brasileira, das remessas de recursos e da importao
de bens e servios; dos efeitos das polticas macroeconmicas austeras no
desempenho e estratgias empresariais e das restries colocadas pela lgica
financeira ao financiamento e funcionamento do sistema produtivo e aos
prprios processos de desenvolvimento.
Vimos tambm que alm de ampliar a vulnerabilidade do desenvolvimento

brasileiro, esses desafios tm diminudo o espao das polticas de desenvolvimento,
limitando sua eficcia e direcionando o apoio governamental para atores e
atividades que menos dele necessitam.
Vimos ainda que Luciano Coutinho vem advogando, desde o final do sculo
passado, que s a poltica industrial poder libertar a poltica macroeconmica do
seu crculo vicioso e dos seus efeitos perversos, visando dar-lhe um novo alento.
Assim, primeiramente reforamos a necessidade de superar os regimes

malignos e esses macro desafios que - no mundo inteiro - tm conseguido
inviabilizar os esforos de planejamento e implementao de qualquer estratgia
de desenvolvimento de longo prazo.
Em seguida, destacamos os objetivos de avanar: (i) na formulao de um projeto

nacional participativo e coeso; (ii) na contextualizao dos modelos e objetivos das
polticas e na implementao daquelas com efetiva capacidade de reconhecer e
mobilizar as potencialidades regionais; (iii) na coordenao e potencializao das
diferentes aes e polticas e (iv) na modernizao das formas de explorao e uso dos
recursos naturais e da sociobiodiversidade regional, conferindo-lhes sustentabilidade
e atendimento prioritrio das necessidades das sociedades locais.
Superar as limitaes e segmentaes no apoio, na estrutura e nos indicadores,

produzidos e utilizados, constitui desafio adicional para se possa desempenhar
um papel ainda mais ativo na distribuio equitativa das atividades produtivas e
inovativas pelo territrio brasileiro.
Tais objetivos mostram-se ainda mais prementes quando no Brasil, e no mundo

inteiro, urge a necessidade de definir novas polticas capazes de, ao mesmo tempo,
enfrentar e superar os efeitos mais graves da crise internacional e de desvendar
fronteiras para o desenvolvimento sustentvel social e ambientalmente.
Sublinhamos as vantagens que a viso sistmica e contextualizada oferece, por

obrigar a anlise conjunta das dimenses econmica, social, cultural, ambiental e
poltico-institucional. no territrio que essas dimenses convergem e colocam-se
claramente como inseparveis. Reiteramos, portanto, a importncia de reconhecer

que polticas e aes que ignoram a viso espacial, inexoravelmente levaro ao
reforo de excluses, distores e desigualdades, assim como perdero a chance
de alcanar completa efetivao e poder de realizar as transformaes desejadas.
Assim, finalizamos retomando algumas das concluses, elaboradas em trabalhos

anteriores155, as quais visamos potencializar com a discusso acima sobre a necessidade
de superar os desafios colocados ao nosso desenvolvimento, orientando-o para modos
mais coesos, sustentveis e intensivos em conhecimentos.
Em primeiro lugar, notamos a alta relevncia das polticas, com viso de

futuro, centradas na mobilizao das vantagens oferecidas pela valorizao do
mercado interno brasileiro. Enfatizamos o alcance daquelas que privilegiam o
desenvolvimento das capacitaes produtivas e inovativas relacionadas s novas
formas de produo de alimentos, sade, educao, habitao, saneamento e
acesso a gua e energia, tratamento de resduos, mobilidade, cultura e outros
servios pblicos essenciais.
Destacamos que (i) os sistemas produtivos ancorados nesses servios

essenciais encontram-se espalhados pelo pas; (ii) seu apoio instrumental
ao alcance dos objetivos do desenvolvimento social e econmico - pode ser
potencializado pela utilizao do poder de compra dos governos federal,
estaduais e municipais e que (iii) a garantia de demanda constitui-se no mais
efetivo mecanismo de desenvolvimento industrial e tecnolgico, o que, dadas
as amplas e diferentes escalas do territrio brasileiro, transforma-se em um
ainda mais poderoso instrumento.
Em segundo, ressaltamos que o alinhamento das diferentes polticas

governamentais macroeconmicas, de desenvolvimento regional, social,
infraestrutural, industrial, ambiental, de C&T, educao e capacitao
profissional - destaca-se como grande oportunidade. Tanto para mobilizar
capacidades produtivas e inovativas em todo o territrio brasileiro, como
para identificar alternativas inclusivas e sustentveis ao esgotamento das
polticas de desenvolvimento industrial e tecnolgico. Com capacidade de
resolver as mais prementes ameaas colocadas ao desenvolvimento brasileiro:
a enorme desigualdade; a desindustrializao; a escalada das importaes de
manufaturados e das remessas para o exterior; a crescente dependncia de
investimentos especulativos e a consequente vulnerabilidade externa.
Adicionamos as oportunidades de mobilizar o aproveitamento dos reservatrios

de desenvolvimento e conhecimento156, relacionadas ao potencial derivado (i) da
incluso no esforo produtivo e inovativo brasileiro dos atores, conhecimentos,
regies e atividades at ento marginalizados e (ii) pela maior incorporao de
sistemas de produo e inovao apropriados, fundados em nossa diversidade
155 Lastres e Cassiolato, 2008; Cassiolato e Matos, 2012; Lastres et al. 2014; Andrade et al., 2014.
156 Para detalhes ver Lastres et al, 2014.

ambiental e sociocultural, com suas formas prprias de relacionamento entre
natureza, economia e cultura. Tais esforos so vitais no apenas para inserir
de modo positivo o Pas na intitulada Era do Conhecimento, mas principalmente
para dar mesma a devida amplitude, com o importante aporte de conhecimentos
gerados nas regies tropicais e Sul do planeta.

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Captulo 12
335

Contribuies de Luciano Coutinho
ao desenvolvimento brasileiro
Resumo
O objetivo do presente captulo abordar a trajetria de Luciano G. Coutinho

como professor e formador de competncias e equipes em torno de projetos
comprometidos com o desenvolvimento nacional. Em termos temporais,
concentra-se no perodo at 2007, quando assumiu a presidncia do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), onde permaneceu
at final de maio de 2016. Prioriza sua contribuio acadmica, embora os
desdobramentos para alm da academia sejam inevitveis pelo engajamento do
professor Coutinho nos debates relevantes para os destinos do Pas.
1. Introduo
O economista Luciano Coutinho, figura de destaque por sua atuao pelo

desenvolvimento econmico e social brasileiro, apresenta trajetria rara entre
seus pares. Com viso acurada acerca dos processos inerentes dinmica
capitalista e uma preocupao genuna e permanente com os destinos do Pas,
Coutinho construiu uma carreira que concilia uma slida formao acadmica
com uma profcua atuao prtica.
Sua trajetria firme e coerente sustentada por reconhecida competncia,

imensa capacidade de trabalho e um temperamento marcado pela determinao,
pr-disposio para o dilogo e capacidade de formar equipe e mobilizar
recursos, caractersticas que lhe garantem sucesso no desenho e implementao
de projetos coletivos desafiadores e de grande envergadura.
Pela amplitude, extenso e volume de suas atividades e contribuies difcil

dar conta de suas vrias frentes de trabalho ao longo de seus mais de 40 anos
de intensa atuao acadmica e em gesto pblica. Mas no esse o objetivo
do presente captulo, que abordar basicamente a trajetria de Coutinho
como professor e formador de competncias e equipes em torno de projetos
comprometidos com o desenvolvimento nacional.
Em termos temporais, concentra-se no perodo at 2007, quando assumiu a

presidncia do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES),
um dos motores do desenvolvimento no Brasil, onde permaneceu at final de maio
de 2016. Prioriza sua contribuio acadmica, embora os desdobramentos para
alm da academia sejam inevitveis pelo engajamento do professor Coutinho nos
debates relevantes para os destinos do Pas.
Contribuies de Luciano Coutinho ao desenvolvimento brasileiro 337

A primeira seo apresenta, em linhas gerais, sua formao e suas principais reas
de atuao. A segunda seo trata de sua atuao como docente da Universidade
Estadual de Campinas (Unicamp), com destaque para o desafio de implantar os cursos
de ps-graduao do Instituto de Economia (IE). A terceira e a quarta sees resgatam
sua valiosa contribuio para a criao e consolidao de duas relevantes linhas de
pesquisa no IE/Unicamp e seus desdobramentos nas atividades de orientao na ps-
graduao, a saber: economia internacional e economia industrial, respectivamente,
ambas voltadas reflexo dos condicionantes e desafios do desenvolvimento
econmico brasileiro. A quinta e ltima apresenta algumas consideraes finais.
2. Breve histrico da formao e atuao de Coutinho
Luciano Coutinho teve slida formao acadmica. Formou-se em bacharel em

Cincias Econmicas pela Universidade de So Paulo (USP), em 1968 e, durante o curso,
recebeu o prmio Gasto Vidigal como melhor aluno de economia de So Paulo em
1967. mestre e doutor em economia pela Universidade de Cornell (EUA) e professor
convidado (licenciado) da Unicamp. Foi professor visitante da Universidade de Paris
XIII, em 1994; da Universidade do Texas, em 1980 (que o qualificou como Edward L.
Tinker professor); do Instituto Ortega y Gasset e da USP, alm de professor titular do
Instituto de Economia (IE) da Unicamp157, que lhe concedeu a Bolsa de Reconhecimento
Acadmico Zeferino Vaz, em 1996.
Em paralelo a uma intensa dedicao aos estudos, Coutinho dedicou-se

tambm, desde os tempos de graduao, militncia poltica pelo processo de
redemocratizao do Pas. De fato, participando em debates pblicos, proferindo
palestras, assessorando e colaborando na elaborao de textos partidrios,
Coutinho teve, juntamente com outros colegas, intensa atuao, por exemplo, na
frente poltica de oposio ao regime militar, na campanha pelas eleies diretas,
no movimento de renovao dos economistas 158.
Na vida profissional, notabilizou-se como especialista em economia industrial e

internacional, escreveu e foi organizador de vrios livros, alm de ter extensa produo
de artigos, publicados no Brasil e no exterior. Seus estudos acadmicos tiveram como
temas principais a poltica industrial e o lado real da economia, mas sempre atento
s implicaes da crescente dominncia financeira desta etapa do capitalismo.
Na qualidade de reconhecido especialista, foi consultor de relevantes instituies
voltadas para o desenvolvimento nacional, a exemplo do Servio de Apoio s Micro e
Pequenas Empresas (Sebrae), do Banco do Nordeste e de governos estaduais.
157 Sua marcante atuao na Unicamp ser detalhada adiante.

158 Coutinho foi eleito Conselheiro em 1983 e eleito Presidente nos anos de 1984, 1985 e 1990 do Conselho
Regional de Economia de So Paulo (Corecon-SP). Foi eleito tambm Economista do Ano de 2008 pela
Ordem dos Economistas do Brasil (OEB). Entre 1981 e 1984, foi diretor da Fundao Pedroso Horta, do Partido
Movimento Democrtico Brasileiro, corresponsvel pela redao e edio dos documentos partidrios Constituinte
com Anistia 1978 e Esperana e Mudana 1982. Foi tambm membro da Comisso do Plano de Governo
(Copag) que assessorou entre outubro de 1984 e maro de 1985 o falecido presidente Tancredo Neves para
apresentar subsdios ao seu programa de governo.

Depois de ser membro do Conselho Estadual de Informtica (Coinco) da Secretaria
da Indstria, Comrcio, Cincia e Tecnologia do Estado de So Paulo, no perodo 1982-
1984, e responsvel pela execuo de importantes projetos de pesquisa no IE/Unicamp
(explicitados adiante), Coutinho foi, entre 1985 e 1988, no 1 governo democrtico
ps-Diretas, secretrio-executivo do Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT),
participando da estruturao do Ministrio e da concepo de polticas voltadas
a reas de alta complexidade, como biotecnologia, informtica, qumica fina,
mecnica de preciso e novos materiais. Junto com o ministro Renato Archer,
estruturou do zero um ministrio que no existia, o que lhe possibilitou uma
intensa experincia de gesto pblica.
De volta Unicamp, retomou a coordenao de outros importantes projetos de

pesquisa, com destaque para o Estudo da Competitividade da Indstria Brasileira
(Ecib), trabalho de quase uma centena de especialistas que mapeou com profundidade
indita o setor industrial brasileiro, desenvolvido no perodo 1992-1994.
No final dos anos 1990, Coutinho criou e foi por alguns anos scio da LCA
Consultores, atuando como consultor-especialista em defesa da concorrncia,
comrcio internacional, projees macroeconmicas e de mercado, empresa
da qual se desligou para assumir a presidncia do BNDES, em 2007, cargo que
ocupou at final de maio de 2016, em uma gesto marcada pelo compromisso
vigoroso com o desenvolvimento nacional159.
O balano de sua atuao revela a trajetria de Coutinho como formador de

equipes e formulador e implementador de projetos desafiadores, seja na rea
de ensino e pesquisa acadmica, seja na rea de gesto pblica. Nas prximas
sees, o presente texto concentra-se nas contribuies de Coutinho tendo por
base sua atuao na Unicamp160.
3. A opo por economia poltica e sua atuao como docente da

Unicamp
Nascido em Pernambuco, Luciano Coutinho estava pronto para seguir

a carreira de mdico, como seu pai, mas uma palestra de seu conterrneo
Celso Furtado o fez mudar de rumo, levado pela preocupao com os graves
problemas econmicos e sociais do Pas.
159 Em 2013, recebeu o prmio Person of the Year 2013, concedido pela Brazilian American Chamber of
Commerce. O Person of the Year reconhece, anualmente, personalidades que se destacaram no cenrio
econmico norte-americano e brasileiro.
160 Cabem dois esclarecimentos: 1) a produo cientfica de Coutinho vasta e disponibilizada em publicaes
de amplo acesso, de modo que aqui no h qualquer preocupao em apresent-la de forma exaustiva. So
feitas referncias apenas a alguns de seus trabalhos mais relevantes, a ttulo de esclarecer o contedo de
suas contribuies; 2) este texto tambm no analisa as inmeras participaes de Coutinho em conferncias,
congressos, seminrios e simpsios no Pas e no exterior.

Assim, comeou sua vida com a ambio de ser um professor de Economia,
contribuir a partir de uma vida acadmica voltada para a reflexo dos problemas
brasileiros. Disciplinado, empenhou-se em uma intensa preparao intelectual,
com muita dedicao leitura e construo de uma slida formao.
Em meados de 1974, muito jovem ainda, j defendia sua tese de doutorado na

Universidade de Cornell sobre o tema A Internacionalizao do Capital Oligopolista,
conjugando uma apurada leitura de Josef Steindl com uma minuciosa pesquisa
sobre as grandes empresas oligopolsticas industriais, em processo de acelerada
transnacionalizao poca.
Tratou das causas da expanso e do poder de mercado dos grandes grupos

industriais internacionais, a partir da compreenso das caractersticas do
processo de concentrao econmica nos pases avanados (inspirado em
conceitos steindlianos) com vistas a formular uma explicao consistente sobre
o processo de exportao de capitais e a consequente internacionalizao dos
oligoplios, sem deixar de considerar as crescentes rivalidades inter oligoplios.
Suas concluses revelam que o ciclo de internacionalizao das grandes

empresas oligopolsticas caminhava para uma fase de amadurecimento e possvel
exausto, em um quadro de crescente desorganizao do sistema monetrio,
inflao ascendente e de fluidez nas relaes de hegemonia mundial.
Assim, Coutinho anunciava o fim da idade de ouro e o incio de uma etapa

de dificuldades, aps o longo ciclo de acumulao acelerada, e os limites do
processo de internacionalizao sob as condies vigentes, expressos na reduo
da taxa global de acumulao e no recrudescimento do protecionismo. Anteviu
que, doravante, caberia ao progresso tecnolgico um papel essencial para o
revigoramento das potencialidades da acumulao capitalista e pressentiu
que as possibilidades de desenvolvimento autnomo nos pases da periferia se
estreitariam ainda mais161.
Com essa valiosa bagagem, em 1 de agosto de 1974, Coutinho aportou no

recm-criado Departamento de Economia e Planejamento Econmico (Depe)162 do
Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Unicamp, departamento esse que
161 Em 1975, Coutinho escreveu o excelente artigo Mudanas recentes na diviso internacional do trabalho,
publicado na Revista Contexto n. 2, de maro de 1977. Trata-se de um texto-sntese sobre as principais mudanas
na diviso internacional do trabalho, decorrentes da onda de internacionalizao das grandes empresas na
fase de expanso do ps-guerra at 1973. Destaca a emergncia da crise, precedida pela desorganizao do
sistema monetrio internacional, eroso da hegemonia norte-americana, e as dificuldades para sustentao do
fluxo acelerado de acumulao produtiva verificada at 1973, com a deteriorao da situao econmica nos
pases avanados e a insuficincia da periferia como alternativa global para a acumulao de capital. Prev a forte
expanso do circuito financeiro internacionalizado, concluindo com uma reflexo sobre o novo carter das crises
internacionais.
162 As primeiras atividades do Depe, desenvolvidas entre 1968 e 1970, consistiram na realizao de cursos de
especializao em planejamento econmico. O curso de graduao (bacharelado) em Cincias Econmicas da
Unicamp foi iniciado em 1970.

em fins de 1984 se transformou no atual Instituto de Economia (IE)163 da mesma
universidade, para seu primeiro grande desafio profissional: como coordenador
de ps-graduao (1974-1980), assumiu a tarefa de implantao dos cursos de
ps-graduao em economia da Unicamp, iniciando pelo mestrado em 1974 e se
estendendo para o de doutorado em 1977164.
Passou assim a formar fileiras, junto com o grupo de professores fundadores

do IE/Unicamp (Joo Manoel Cardoso de Mello, Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo,
Wilson Cano, entre outros), ampliado pela incorporao de outros seniores
(Antonio Barros de Castro, Carlos Lessa, Jorge Miglioli e Maria da Conceio
Tavares), para desenvolver e consolidar aquela que j se fazia conhecer como
a escola crtica de Campinas, pela sua postura crtica poltica e economia
poltica do regime militar; pela estrutura curricular; intensidade de leitura; pela
pluralidade terica de estudar os grandes mestres, notadamente Kalecki, Keynes,
Marx e Schumpeter; pela viso crtica no estudo histrico do sistema capitalista de
produo; pela grande importncia que sempre deu ao estudo da histria econmica
do Brasil e de sua evoluo 165.
Alm do desafio de implementar a ps-graduao do IE/Unicamp, Coutinho teve

intensa atividade como professor nas mais diversas reas, atuao necessria
em tempos de reduzido quadro de professores e de formulao de programas
inovadores para disciplinas em processo de implementao.
De fato, na rea de docncia Coutinho dedicou muito tempo e reflexo discusso,

ao aperfeioamento e ao contnuo ajustamento do contedo dos programas
dos cursos de ps-graduao do IE166. Colaborou diretamente na concepo das
disciplinas de macroeconomia, microeconomia (organizao industrial), economia
brasileira, teoria econmica, mas foi na rea de economia internacional que
concentrou maior parcela de sua atividade docente, contribuindo de forma
particularmente decisiva para o aperfeioamento desta disciplina.
163 Daqui para frente, citaremos apenas IE.

164 Em 1974, j na qualidade de professor e coordenador de ps-graduao da Unicamp, Coutinho teve intensa
participao em vrias mesas e palestras no II Encontro da recm-criada Associao Nacional dos Centros de
Ps-Graduao em Economia (Anpec), realizado nos dias 29 e 30 de outubro, em Belo Horizonte (MG). Entre
os diversos temas que apresentou e debateu, destacava-se a Internacionalizao do Oligoplio apoiada em
autores no ortodoxos (com destaque para Steindl, pelo seu referencial dinmico), uma grande novidade na
poca. Poucos anos depois, a valiosa contribuio de Steindl foi resgatada por Coutinho no texto que elaborou
como Apresentao ao livro "Josef Steindl - Maturidade e Estagnao no Capitalismo Americano", da srie Os
Economistas, So Paulo: Abril Cultural, 1983, p. VII-XXIII. Sobre o livro de Steindl, publicado em 1952, Coutinho
taxativo: uma obra admirvel pelo seu pioneirismo e criatividade. Constitui, na verdade, a primeira ruptura
consistente (e bem-sucedida) do impasse em que estava encerrada a ortodoxia microeconmica sedimentada a
partir das vertentes marshalliana e walrasiana (p. VII).
165 Cano, W. Instituto de Economia da Unicamp: notas sobre sua origem e linhas gerais de sua evoluo. In:
Szmrecsnyi, T.; Coelho, F. da S. Ensaios de Histria do Pensamento Econmico no Brasil Contemporneo. So
Paulo: Ordem dos Economistas do Brasil e Editora Atlas, 2007, p. 201.
166 Parte dessa reflexo encontra-se em Coutinho, L. A concepo do Curso de Mestrado em Economia do
Depe/Unicamp. Paper apresentado no seminrio sobre o Ensino de Ps-Graduao em Economia na Amrica
Latina. San Jos, Costa Rica, 1977.

De fato, da formulao usual e convencional dos cursos nesta rea, abordando
as teorias puras de comrcio internacional e sobre o movimento de capitais,
Coutinho transitou em direo a uma formulao histrico-terica do quadro das
relaes internacionais, inserindo em cada momento a considerao das teorias
e hipteses dos diferentes autores de extrao keynesiana, neo-keynesiana,
marxista, schumpeteriana, institucionalista etc.
A indispensvel moldura da periodizao histrica fixou-se como segue: a

hegemonia da libra sob a Pax britnica (at 1914); o perodo da 1a Guerra Mundial;
a instvel e ambgua etapa dos anos 1920, com sua fase de grande prosperidade
aps 1925; a Grande depresso dos anos 1930 e as polticas de reao crise; a 2a
Guerra Mundial; a fase de dificuldades e reordenamento do imediato ps-guerra;
a grande expanso com internacionalizao dos oligoplios nos anos 1950-
1960; a eroso continuada da hegemonia norte-americana; a fase de digesto
cclica da crise com choques de preo do petrleo e endividamento galopante
via euro-mercado (1974-1980) e o perigoso quadro de tentativa de retomada da
hegemonia financeira norte-americana (dlar-forte) no contexto das primeiras
manifestaes de revigoramento do dinamismo da acumulao de capital, via
irradiao do progresso tecnolgico e consequentes mudanas na concorrncia
internacional e na diviso dos mercados de meados dos anos 1980.
Nos anos 1990 e 2000, Coutinho seguiu promovendo atualizaes e avanos no

contedo dos programas enquanto ministrou as disciplinas de ps-graduao na
rea de economia internacional, at 2006167.
A correta moldura histrica permitiu relativizar o escopo e o alcance das diversas

formulaes tericas e, neste esforo, foi possvel refletir no tempo-histrico o
acervo de vises do campo da teoria econmica, discutidas no conjunto das outras
disciplinas da ps-graduao, tais como: Marx, Schumpeter, Keynes, Kalecki,
Steindl, Kaldor, Triffin, Kindleberger, Landes, Galbraith, Prebish e a Escola Cepalina,
Vernon, Hymer, Copper, Mandel, Aglietta, Minsky, Chesnais, Guttman e outros.
O esforo de sntese histrico-terica e a incorporao permanente das etapas mais

recentes do quadro internacional cobraram de sua atividade docente um esforo
continuado de atualizao, leituras e releituras, sempre atento a novas descobertas.
Assim, Coutinho contribuiu, de forma criativa, para uma nova forma de enfrentar
o difcil problema de conceber contedos para as disciplinas da rea de economia
internacional que escapassem limitao de discutir, em abstrato, teorias cujo
sentido estava associado a problemas e momentos histricos definidos e especficos.
Baseado neste grande esforo de reflexo, Coutinho produziu e publicou

vrios artigos sobre as diferentes dimenses da crise internacional ps 1973.
167 Na verdade, Coutinho continuou contribuindo na atualizao e no avano da grade curricular e do contedo
programtico tambm das demais disciplinas da ps-graduao do IE/Unicamp, at afastar-se para assumir o
BNDES.

Ademais, com fins didticos, condensou o resultado de seu imenso trabalho de
sistematizao em trs apostilas didticas168, bem conhecidas dos alunos do IE.
O amadurecimento progressivo de sua reflexo sobre a evoluo da economia

mundial no Sculo 20, concomitante com a concluso dos crditos e disciplinas
das primeiras duas turmas de mestrado da ps-graduao do IE/Unicamp e a
consequente premncia da tarefa de orientao de dissertaes e teses, colocou-lhe
um novo desafio, evidenciando a necessidade de passar a uma nova fase: aliar as suas
atividades de pesquisa e reflexo, at ento de carter mais individual e/ou restritas
a alguns colegas169, necessidade de formao e consolidao de grupos de pesquisa,
para desenvolvimento de projetos coletivos que articulassem de forma construtiva e
inovadora as atividades de ensino e pesquisa.
Alm de participar ativamente da atividade de orientao de ps-graduandos170,

Coutinho destacou-se como estruturador de importantes linhas de pesquisa do IE/
Unicamp. As duas prximas sees tratam de suas principais contribuies em duas
grandes frentes de trabalho, respectivamente nas reas de economia internacional e
economia industrial, que deram origem a dois importantes espaos de articulao das
atividades de ensino e pesquisa no IE/Unicamp, formalizados no Centro de Estudos
de Relaes Econmicas Internacionais (Ceri) e no Ncleo de Economia Industrial e da
Tecnologia (Neit), ambos consolidados e reconhecidos interna e externamente.
Alm destas duas reas principais, Coutinho tambm contribuiu em outras

relevantes reas de pesquisa, entre elas: a) Endividamento externo brasileiro171; b)
Estrutura industrial brasileira, associado a esforos liderados por outros eminentes
168 As trs apostilas didticas mencionadas so:

- Os Anos Vinte na Europa (23 pginas) descreve a evoluo do difcil ajustamento econmico europeu aps a
1a Guerra Mundial, centrando sua ateno nas vicissitudes da Alemanha e da Frana. Descreve, tambm, a rpida
recuperao observada aps 1925, como prembulo para a Grande Recesso dos anos 1930.
- Das Polticas de Recuperao II Guerra Mundial (42 pginas) concentra-se na reao poltica e institucional
ao efeito devastador da Grande Crise (do incio dos anos 1930 at 1932). O New Deal analisado sob vrios
ngulos. Segue-se uma avaliao da poltica de recuperao da Alemanha sob o governo nazista, alm da anlise
das polticas na Frana, Itlia e Inglaterra. A segunda parte dedica-se ao perodo da 2a Guerra Mundial, analisando-
se os efeitos da vitria alem no Continente e a lenta reao poltica nos EUA, superada aps 1940, com o Lend-
Lease Act. Descreve-se ento a consolidao da economia de guerra nos EUA, analisando-se os seus vigorosos
efeitos econmicos. Por fim, apresenta uma descrio dos efeitos econmicos da Guerra na Europa e na sia
(Japo).
- Problemas e Dificuldades para a Reorganizao da Ordem Internacional no Aps-Guerra (18 pginas) parte
de uma avaliao geral dos efeitos da Guerra nos EUA, Canad, Europa, URSS, Japo, para depois avaliar os
prejuzos e as grandes dificuldades latentes que impediam a rpida retomada do crescimento da produo,
do emprego e do comrcio internacional. O agravamento da crise poltica e econmica na Europa e na sia
explicitado para, depois, explicar-se a deciso e a implementao do Plano Marshall, assim como o incio efetivo
de operao das instituies internacionais (FMI, Banco Mundial), no sentido de viabilizar a retomada dos fluxos de
comrcio e movimento de capitais no plano internacional.
169 Coutinho manteve frequente e profcua interao intelectual com a professora Maria da Conceio Tavares
e os professores Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo, Joo Manuel Cardoso de Mello, Jos Carlos de Souza Braga,
Frederico M. Mazzucchelli, no campo da reflexo terica e da economia aplicada.
170 Coutinho orientou 20 dissertaes de mestrado e nove teses de doutorado, alm de participar de dezenas de
bancas examinadoras de ps-graduao, dentro e fora do IE/Unicamp.
171 Em vrios artigos escritos entre 1977 e 1981, individualmente ou em parceria, Coutinho apontou o grave
risco de colapso das relaes financeiras internacionais e suas graves consequncias para a dvida externa do
pas. Destaca-se o artigo Natureza e crise do endividamento externo brasileiro (Revista do PMDB, ano I, n. 2, nov.
1981).

professores (Maria da Conceio Tavares, Wilson Cano, Carlos Eduardo do Nascimento
Gonalves, Mario Possas), concentrados no perodo 1976-1979172; c) Estado, empresas
estatais e ciclo econmico, profcua linha de pesquisa desenvolvida no final dos anos
1970 e incio dos anos 1980 por Coutinho, individualmente ou em parceria com Henri
Philippe Reichstul173; d) Poltica econmica no Brasil e a conjuntura internacional174;
e) Teoria econmica e histria do pensamento econmico, rea na qual Coutinho
manteve interao permanente com os colegas que se concentraram no campo
da reflexo terica, em especial via intenso processo de discusses relacionadas s
atividades da ps-graduao do IE/Unicamp, especialmente no perodo 1974-1985.
Mas ele prprio realizou incurses nessa rea175, embora em sua trajetria tenha se
dedicado mais ao campo da economia aplicada.
4. A contribuio de Coutinho na rea de relaes econmicas

internacionais
Inicialmente, com o apoio da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So

Paulo (Fapesp) e posteriormente da Ford Foundation176, Coutinho iniciou, em 1977, a
formao de um grupo de pesquisas na rea de economia internacional, com o objetivo
de orientar dissertaes e teses de ps-graduao e efetuar pesquisas de interesse para
172 Nessa linha de pesquisa, Coutinho debruou-se no final dos anos 1970 sobre o setor de bens de capital (que,
naquele momento, passava por uma fase de rpida expanso). Sobre esse tema, destacam-se quatro dissertaes
de mestrado orientadas por Coutinho: 1) Um estudo de caso da indstria nacional de equipamentos: anlise do
Grupo Dedini (1920-1975), Barjas Negri (1977); 2) A expanso inconclusa: consideraes sobre o setor de bens
de capital no Brasil, Frederico M. Mazzucchelli (1977); 3) Poltica econmica e desenvolvimento tecnolgico:
diversificao ou especializao no setor de bens de capital sob encomenda, Luiz F. Tironi (1979); 4) Estado e
energia eltrica em So Paulo: Cesp, um estudo de caso, Mrcio Wholers de Almeida (1980), sobre o papel da
demanda do setor pesado de energia eltrica para o setor de bens de capital sob encomenda.
173 Coutinho, associando estudos setoriais poltica econmica e dinmica da economia, inaugurou relevante
campo de discusso nessa rea. Da reflexo de cunho terico a respeito do papel e natureza das instituies do
Estado, surgiu o conceito de setor produtivo estatal, incorporado literatura corrente. Destacam-se: i) Coutinho,
L.; Reichstul, H.P. O setor produtivo estatal e o ciclo, in: Martins, C.E. (org.) Estado e Capitalismo no Brasil, Ed.
Hucitec-Cebrap, 1977; ii) Coutinho, L. Inversin estatal y poltica econmica en Brasil: 1974-1980, Investigacin
Econmica, v. XXXIX, n. 152, abr.-jun. 1980; iii) Coutinho, L.; Reichstul, H.P. Investimento estatal 1974-1980: ciclo
e crise, in: Belluzzo, L.G.M.; Coutinho, R. (org.) Desenvolvimento Capitalista no Brasil: ensaios sobre a crise, vol.
2. Ed. Brasiliense, 1983. Vale registrar tambm a orientao da tese de doutorado Empresa estatal e capitalismo
contemporneo: uma anlise comparativa, de Sulamis Dain (1980) e a dissertao de mestrado Descentralizao
do aparelho do Estado e empresas estatais: um estudo sobre o setor pblico descentralizado brasileiro, de Srgio
Prado (1985).
174 Apoiado em um trabalho sistemtico e individual de acompanhamento da conjuntura econmica nacional e
internacional, Coutinho criou um rico acervo (disponibilizado aos alunos de ps-graduao do IE/Unicamp) que
serviu de matriz para a organizao de arquivos semelhantes (a exemplo dos Grupos de Conjuntura Econmica do
Cebrap, do Corecon-SP e da prpria Unicamp).
175 Alm da reflexo terica sobre a natureza e o papel do Estado citada anteriormente, Coutinho produziu e
orientou trabalhos de cunho terico e sobre autores relevantes na histria do pensamento econmico. Alm da
reflexo criteriosa sobre a contribuio de Steindl j mencionada na segunda seo, Coutinho escreveu Notas
sobre o estado atual da teoria microeconmica: a herana de Walras e Marshall, excelente artigo apresentado no
2o Seminrio de Teoria Econmica e Ensino de Economia da Anpec, Recife, jul. 1975. Escreveu tambm Notas
sobre o problema da transformao: uma crtica a Paul Samuelson, Estudos Cebrap, n. 9, jul.-set. 1974. Das
orientaes, destacam-se as teses de doutorado: 1) Concorrncia e competitividade: notas sobre estratgia
e dinmica seletiva na economia capitalista, de Maria Silvia Possas (1993); 2) Concorrncia sob condies
oligopolsticas: contribuio das anlises centradas no grau de atomizao/concentrao dos mercados, de Ana
Lucia Gonalves da Silva (2003). Orientou tambm a dissertao de mestrado: Pequenas e mdias empresas no
pensamento econmico, de Ademar K. Sato (1977).
176 Convnio Unicamp/Ford Foundation (1980) sobre Mudanas, Crise e Tendncias da Ordem Econmica
Internacional.

o desenvolvimento das atividades docentes. O projeto envolveu oito pesquisadores
e resultou em seis dissertaes de mestrado, um relatrio tcnico, dois captulos de
livros publicados no exterior e apresentaes em eventos no exterior.
Inmeros artigos de reflexo sobre a evoluo da economia mundial e seus

desdobramentos foram elaborados na sequncia, dando forma ao continuado
processo de apreenso de problemas novos e de reflexo acerca dos impactos
no Brasil das profundas transformaes no cenrio internacional a partir do
incio dos anos 1970177.
Esse grupo de pesquisas na rea de economia internacional deu origem ao

Centro de Estudos de Relaes Econmicas Internacionais (Ceri), formalizado
em 1985178, quando da criao do IE/Unicamp (em substituio ao antigo Depe/
IFCH), com o objetivo maior de contribuir para a reflexo sobre a problemtica
do desenvolvimento econmico brasileiro no contexto das relaes econmicas
internacionais. De fato, a intensa atuao anterior do professor Coutinho em
economia internacional, sua rea original de especializao, foi de fundamental
importncia para o desenho e consolidao do Ceri179.
Nos seus trinta anos de existncia, o Ceri vem cumprindo os objetivos para os quais
foi criado (conforme seus estatutos): i) analisar a evoluo estrutural da economia
mundial, levando em considerao especialmente suas repercusses sobre o
desenvolvimento econmico brasileiro; ii) avaliar o comportamento da conjuntura
econmica internacional, especialmente da tica de seus reflexos sobre a economia
brasileira; iii) estudar as relaes econmicas entre o Brasil e a dinmica de comrcio
internacional, investimento e finanas internacionais; iv) analisar as relaes
econmicas na Amrica Latina e as perspectivas e agenda poltico-econmica para o
177 Destacam-se: 1) Coutinho, L.; Belluzzo, L.G.M. O desenvolvimento do capitalismo avanado e a

reorganizao da economia mundial no ps-guerra, Estudos Cebrap, n. 23, 1979; 2) Coutinho, L.; Belluzzo,
L.G.M. Estado, sistema financeiro e forma de manifestao da crise: 1929-1974, in: Belluzzo, L.G.M.; Coutinho,
R. (org.) Desenvolvimento Capitalista no Brasil: ensaios sobre a crise, vol. 1. Ed. Brasiliense, 1982; 3) Coutinho, L.
Percalos e problemas da economia mundial capitalista, in: Belluzzo; Coutinho (op. cit.); 4) Coutinho, L.; Belluzzo,
L.G.M. Poltica econmica, inflexes e crise: 1974-1981, in: Belluzzo; Coutinho (op. cit.). Os dois primeiros artigos
traz uma reflexo sobre as razes estruturais da crise aps a vigorosa e contnua expanso de 25 anos no ps-
guerra, dedicando especial ateno s caractersticas da industrializao retardatria e ao papel central do Estado
nessas economias. Um artigo publicado posteriormente avana de forma decisiva na compreenso crtica das
implicaes do processo de globalizao capitalista: Belluzzo, L.G.M.; Coutinho, L. Financeirizao da riqueza,
inflao de ativos e deciso de gastos em economias abertas, Economia e Sociedade, n. 11, p. 137-150 dez.
1998.
178 Coutinho foi diretor-executivo do Ceri nos perodos 1989-1993 e 1995-1999. Vale lembrar que, quando da
criao do Ceri e no imediato perodo que se seguiu, Coutinho se encontrava licenciado da Unicamp, para exercer
a funo de secretrio-executivo do MCT (1985-1988). O Ceri foi conduzido tambm por vrios perodos pelo
professor Jos Carlos de Souza Braga.
179 Alm dos eventos no exterior associados ao convnio Unicamp/Ford Foundation, citado anteriormente,
Coutinho realizou no perodo 1977-1984 vrias viagens ao exterior, visitando importantes instituies e participando
de congressos em eventos relacionados rea de economia internacional que possibilitaram ampliar e consolidar
contatos e parcerias com instituies estrangeiras de prestgio na rea, decisivos para alavancar as atividades do
Ceri. Neste mesmo sentido, vale mencionar outra viagem ao exterior, esta para o 46. Congresso Internacional de
Americanistas (ICA), realizado em Estocolmo, em julho de 1994, ocasio em que Coutinho apresentou o paper
Economic integration in the Americas: alternative routes for stabilization and trade, publicado no mesmo ano pelo
Institute of Latin American Studies (Lais), na coletnea Growth, Trade and Integration in Latin American.

Mercosul; v) entender as relaes com os Estados Unidos, com a Unio Europeia, com
a China, o Japo e demais pases Asiticos; vi) promover publicaes que assegurem
a divulgao regular de seus trabalhos, bem como organizar seminrios, colquios,
semanas de estudo e conferncias; vii) manter contato com instituies nacionais
e estrangeiras de objetivo similar, de modo a incentivar a troca de experincias na
anlise das relaes econmicas internacionais.
Realizando inmeros eventos de monta180 e projetos de pesquisa, o Ceri firmou-

se como espao institucional, reunindo professores, pesquisadores e alunos de
graduao e ps-graduao, dedicado ao estudo da evoluo da economia mundial
e da interao do Brasil nessa evoluo, um espao de reflexo sobre a insero do
Brasil no mundo e sobre estratgias soberanas de desenvolvimento socioeconmico.
Essa linha geral de pesquisa em relaes econmicas internacionais possibilitou a
orientao de inmeras teses e dissertaes de ps-graduao do IE/Unicamp181,
confirmando a relevncia das atividades desenvolvidas no mbito do Ceri. .
Atualmente, o Ceri conta com a dedicada participao dos docentes-

pesquisadores Jos Carlos de Souza Braga, Simone Silva de Deos, Ana Rosa
Ribeiro de Mendona e Giuliano Contento de Oliveira (atual diretor-executivo
do Centro) e tem orientado a sua agenda de pesquisa e reflexo em torno de
dois eixos simultneos e complementares, a saber: i) evoluo da conjuntura
internacional e ii) interpretaes do desenvolvimento capitalista global182.
5. A contribuio de Coutinho na rea de economia industrial e da

tecnologia
Em acrscimo ao estudo dos temas mais propriamente afeitos rea de economia

internacional, e partindo do reconhecimento de que os rpidos avanos tecnolgicos,
em curso no final dos anos 1970 nas economias avanadas, conduziam recuperao
das inverses e tendiam a redefinir a diviso internacional do trabalho em vrios
ramos industriais, operando mudanas significativas nos processos de produo e
nas formas de organizao social, Coutinho definiu, ainda no incio dos anos 1980,
um novo projeto de trabalho como um programa de interesse permanente dentro das
linhas de pesquisa do IE/Unicamp.
180 Destaca-se o importante seminrio internacional sobre o tema Regulao Econmica e Globalizao,
realizado em abril de 1995, organizado pelo Ceri e Nepp, pela Unicamp, e pelas instituies francesas Iris e CNRS-
Universit Paris-Dauphine. Do seminrio resultou o livro Regulao Econmica e Globalizao, organizado por
Bruno Thret e Jos Carlos Braga.
181 Entre as orientaes realizadas pelo professor Coutinho, vale destacar a tese de doutorado de Ana Rosa
Ribeiro de Mendona, Os acordos da Basilia: uma avaliao do novo formato da regulao bancria, de 2002; e
as dissertaes de mestrado de Maria Lucia Labate Mantovanini de Pdua Lima, O Euromercado e a expanso do
capital financeiro internacional, de 1985, e de Fernando Bedoya Barco, A poltica econmica externa e a evoluo
do balano de pagamentos da Colmbia (1967-1986), de 1992.
182 Para uma excelente resenha sobre as atividades e contribuies do Ceri, ver: Braga, J.C.; Deos, S. Relaes
Econmicas Internacionais e o Desenvolvimento do Capitalismo no Brasil: um objeto de pesquisa do Instituto de
Economia da Unicamp, in: Pesquisas em Relaes Econmicas Internacionais, Braslia: MRE/Fundao Alexandre
de Gusmo, 2009, p. 171-192.

Esse projeto deu origem inicialmente ao Grupo de Pesquisas sobre Novas Tecnologias
(GPNT), formalizado na sequncia (em 1985) como Ncleo de Economia Industrial e da
Tecnologia (Neit)183, na estrutura organizacional do novo IE/Unicamp.
A primeira fase dos estudos na rea de economia industrial e da tecnologia se

deu, assim, no mbito do antigo GPNT. De fato, sob a coordenao de Coutinho,
com a colaborao do professor Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo, foi constituda
uma equipe no incio do perodo letivo de 1982, com a misso de pesquisar
os aspectos relevantes do processo de inovao tecnolgica nas economias
desenvolvidas, particularmente nas reas de informtica/microeletrnica e
biotecnologia/qumica fina, com o objetivo em um primeiro momento de avaliar
a natureza, velocidade e autonomia deste processo, ento embrionrio.
Esta avaliao do quadro internacional foi condio indispensvel compreenso

do grau de defasagem tecnolgica e dos impactos previsveis sobre os sistemas
produtivos nacionais, particularmente sobre os pases de industrializao recente.
Esta etapa foi concluda com a edio de relatrios tcnicos, realizados com
financiamento do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPq) e da Organizao dos Estados Americanos (OEA), bem como com a realizao
na Unicamp, nos dias 25, 26 e 27 de agosto de 1982, do seminrio internacional sobre
Inovao e Desenvolvimento no Setor Industrial, com a participao de cientistas
europeus, norte-americanos e de vrios pases latino-americanos, em cooperao
com a Fundao de Desenvolvimento Administrativo de So Paulo (Fundap) e com o
Departamento de Assuntos Cientficos e Tecnolgicos da OEA184.
O relatrio tcnico apresentado OEA inclua um texto de reflexo terica dos

professores Coutinho e Belluzzo a respeito da profundidade das transformaes
dos processos de trabalho e de produo no bojo das inovaes tecnolgicas de
grande envergadura, em fase de gestao naquele momento. Esse texto deu
origem ao artigo Reflexes sobre as Tendncias de Mudana nos Processos de
Produo185, apresentado na primeira sesso do seminrio internacional
Unicamp/Fundap/OEA de agosto de 1982, acima referido.
Nesta mesma linha de reflexo, apontando os desafios decorrentes do avano

da 3 Revoluo Industrial e procurando avanar na direo de investigar os
183 Com o objetivo especfico de explicitar a valiosa influncia do pensamento de Franois Chesnais, os
antecedentes, origens e desenvolvimento do Neit j foram objeto de captulo de livro em sua homenagem:
Desenvolvimento e Mundializao: o Brasil e o pensamento de Franois Chesnais, organizado por J.E.
Cassiolato, M.P. Matos e H.M.M. Lastres, Rio de Janeiro: E-papers, 2014 (Captulo 1: A contribuio de Chesnais
para a economia industrial e da tecnologia no contexto da terceira revoluo industrial e sob dominncia das
finanas, elaborado por L. Coutinho, M.F. Laplane e A.L.G. Silva).
184 A realizao desse seminrio foi um marco importante para o desenvolvimento da agenda de pesquisa
do recm-criado GPNT, que muito se beneficiou da presena de expositores de alto nvel: Christopher Freeman
(SPRU-Sussex), Franois Chesnais (OCDE), Herman Muegge (Unido), Fernando Fajnzylber (Cepal-Unido), Alejandro
Moya (OEA), Amilcar Herrera (Unicamp), Jorge Sbato (Fundao Bariloche), entre outros.
185 Mais tarde, estas reflexes iniciais, acrescidas dos resultados de projetos de pesquisa posteriores, deu origem
a um excelente artigo escrito por Coutinho: "A terceira revoluo industrial e tecnolgica: as grandes tendncias de
mudana", Economia e Sociedade, n. 1, p. 69-87, ago. 1992.

impactos das novas tecnologias sobre a estrutura e dinmica do sistema industrial
brasileiro, trs outros artigos daquele perodo se destacam:
1. Coutinho, L.; Tavares, M.C. La industrializacin brasilea reciente: impasse
y perspectivas, in: Economia de Amrica Latina: crisis y estratgias de
industrializacin, n. 12, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (Cide)/
Centro de Economia Transnacional (CET), Buenos Aires, 1984. Neste texto,
depois de caracterizar a estrutura e dinmica do crescimento industrial
brasileiro ao longo dos anos 1970 e incio dos 1980, os autores enfatizam os
desafios que se colocavam para uma poltica de reorganizao industrial, em
face das grandes transformaes tecnolgicas nas economias avanadas e
dos desafios da concorrncia internacional, requerendo uma poltica social
ampla, com redistribuio de renda e recuperao dos salrios reais;
2. Coutinho, L. Industrializao e crise: desafios para o Brasil e Mxico,
in: Transnacionalizacin y Periferia Semi-industrializada, Cide, Mxico,
v. II, 1984. Neste texto, depois de identificar as caractersticas
da industrializao das economias mais avanadas da Amrica
Latina no ps-guerra, destacando o papel do Estado no processo
de industrializao, Coutinho aborda a crise ps 1973 e aponta os
graves riscos do incio dos anos 1980, agravados em face dos avanos
tecnolgicos e seus possveis impactos sobre o comrcio internacional;
3. Coutinho, L. The recent performance and future challenges of newly
industrializing countries, in: Revitalizing American Industry: lessons
from our competitiors. Cambridge, Massachusetts: Ballinger Publishing
Company, 1985. Neste texto, depois de apresentar uma viso geral
dos processos de industrializao retardatria em pases perifricos,
destacando o papel do Estado e apontando as dificuldades para a
constituio de uma estrutura industrial completa e integrada,
Coutinho destaca o desafio das novas tecnologias e as dificuldades para
encontrar novas linhas dinmicas no comrcio internacional diante da
ameaa de defasagem tecnolgica e do protecionismo crescente.
Depois do primeiro esforo de mapeamento e reflexo sobre os novos desafios
antepostos pelas grandes transformaes em curso, a equipe do GPNT dedicou-
se, entre 1984 e 1986, a empreender estudos mais profundos a respeito dos
impactos, desafios e das formas especficas de inovao tecnolgica com
que se defrontava o sistema produtivo brasileiro. O financiamento destes
projetos, que compreenderam vrios estudos setoriais, foi assegurado em boa
medida por contrato efetuado com a STI-MIC, no mbito do PADCT, e via apoio
de bolsas do CNPq e da Fapesp. Estes projetos pioneiros186 possibilitaram que
um grupo de orientandos do professor Coutinho realizasse suas teses de
doutorado, dissertaes de mestrado e projetos de iniciao cientfica187.
186 Estes projetos pioneiros estavam divididos em duas grandes linhas de pesquisa: 1) a rea de microeletrnica,
orientada pelo dr. Sergio Fonseca da Rocha, engenheiro-eletrnico e economista ps-graduado pela Universidade
de Roskilde na Dinamarca, que infelizmente veio a falecer prematuramente; 2) a rea de biotecnologia, coordenada
pelo dr. Jos Eduardo Cassiolato, que por um perodo foi pesquisador associado do GPNT/Neit.
187 Foram os casos, por exemplo, das dissertaes de mestrado de Ana Lucia Gonalves da Silva (A Indstria
de Componentes Eletrnicos Semicondutores: Padro de Concorrncia Internacional e Insero do Brasil), Jos
Eduardo Pessini (A Indstria Brasileira de Telecomunicaes: Uma Tentativa de Interpretao das Mudanas

A reflexo acerca dos impactos das novas tecnologias sobre a estrutura e
dinmica do sistema industrial brasileiro foi o ponto de partida para a elaborao
em 1985 de um relatrio para a Secretaria da Indstria, Comrcio, Cincia e
Tecnologia do Estado de So Paulo (SICCT), contendo propostas na direo de
uma poltica industrial para o Pas188.
Durante o perodo de licenciamento temporrio (1985-1989) do professor

Coutinho para desempenhar a funo de secretrio-geral do Ministrio da
Cincia e Tecnologia, o Neit esteve sob a coordenao do professor Wilson Suzigan
e manteve sua linha de pesquisa, desenvolvendo outros importantes projetos189.
De volta Unicamp, Coutinho retomou a coordenao de importantes projetos

desenvolvidos no Neit, em parceria com o professor Wilson Suzigan. Assim, dois
projetos de envergadura foram realizados entre 1990-1992190:
1. Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria e a Constituio de um

Sistema Nacional de Inovao no Brasil, Projeto de Pesquisa IPT/
Unicamp (1990-1991), abrangendo 23 estudos setoriais, 9 estudos
temticos e 15 estudos internacionais;
2. Desenvolvimento Tecnolgico e Competitividade da Indstria

Brasileira, Projeto de Pesquisa SCTDE-SP/Unicamp (1992),
abrangendo
Recentes) e Margarida Afonso Costa Baptista (Indstria Eletrnica de Consumo em Nvel Internacional e no Brasil:
Padres de Concorrncia, Inovao, Tecnologia e Carter da Interveno do Estado) e a tese de doutorado de
Mariano Francisco Laplane (O Complexo Eletrnico na Dinmica Industrial dos Anos 80), bem como o projeto de
iniciao cientfica de Thais Helena Castanho Fiuza Certain (Tecnologia e Emprego no Setor Bancrio: estudo de
caso do Banco Ita bolsa CNPq; e Processo de Difuso da Automao Bancria no Brasil bolsa Fapesp) e
Luciana Togeiro de Almeida (Os Impactos da Incorporao de Mquinas-Ferramenta com Controle Numrico
bolsa Fapesp).
188 Proposta para uma Poltica Industrial no Brasil. Relatrio Final de Pesquisa do Convnio assinado em 1984
entre SICCT-SP e Unicamp, coordenado por Luciano Coutinho.
189 Foram os seguintes os principais projetos executados pelo Neit durante esse perodo:
- Identificao de reas Prioritrias para uma Poltica de C&T para o Estado de So Paulo (SICCT-SP/Unicamp),
coordenado pelas professoras Liana Aureliano da Silva e Ana Lucia Gonalves da Silva (1985-1986);
- Aspectos Estruturais e de Poltica Industrial para a Competitividade da Indstria em Pases Selecionados
(BNDES/Unicamp), coordenado pelo professor Wilson Suzigan (1987-1988). Os resultados finais deste importante
projeto de pesquisa foram publicados no livro: W. Suzigan et alii, Reestruturao Industrial e Competitividade
Internacional. So Paulo, Editora Seade, 1989 (Coleo Economia Paulista, 2), que recebeu o Prmio Haralambus
- 1989;
- Reestruturao da Indstria em Nvel Internacional e Insero do Brasil (Finep/Unicamp), coordenado pelos
professores Wilson Suzigan e Ana Lucia Gonalves da Silva (1988-1990);
- Competitividade da Indstria Brasileira (SCTDE-SP/Unicamp), coordenado pelos professores Wilson Suzigan e
Ana Lucia Gonalves da Silva (1988-1990). Vale destacar que nesse perodo o secretrio de Cincia, Tecnologia e
Desenvolvimento Econmico do Estado de So Paulo era o professor Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo;
- Avaliao da Poltica Nacional de Informtica (CNPq/Unicamp), coordenado pelos professores Jos Rubens
Doria Porto e Ana Lucia Gonalves da Silva (1989-1990).
190 Nesse perodo, com base nos resultados desses projetos, mas tambm na vasta experincia adquirida
no perodo anterior frente do MCT, Coutinho produziu vrios trabalhos, entre eles: 1) Fragilidade da proposta
neoliberal em face do anacronismo da estrutura empresarial brasileira, in: Velloso, J.P.R. (org.) Brasil em Mudana,
So Paulo: Nobel, 1991; 2) Revoluo tecnolgica e coordenao de polticas: a transformao da economia
mundial e as questes em aberto para a dcada de 90, Campinas-SP: Unicamp-IE-Ceri, set. 1992 (Cadernos
Ceri, 1).

12 estudos setoriais e 12 estudos temticos, executados de forma
complementar aos estudos do projeto anterior.
Na sequncia, Coutinho coordenou o Estudo da Competitividade da Indstria

Brasileira (Ecib), trabalho de quase uma centena de especialistas que mapeou
com profundidade indita o setor industrial brasileiro, no mbito de projeto
de pesquisa executado no perodo 1992-1994 pelo Neit/IE/Unicamp, em
conjunto com o IE/UFRJ, envolvendo professores e pesquisadores de inmeras
instituies do Brasil e do exterior191.
Reconhecido como o mais completo diagnstico da competitividade da indstria

brasileira, o Ecib apresentou no seu relatrio final uma proposta de poltica industrial
visando uma insero externa com efeitos virtuosos para o desenvolvimento do pas.
Alm do grande acervo de estudos produzidos, o Ecib notabilizou-se pelo

grande nmero de eventos que empreendeu, tanto na fase de elaborao dos
estudos para discusso de resultados parciais quanto na fase de disseminao
dos resultados finais192. Alm dos eventos para tratar dos setores e temas
especficos, foram muito frutferas as discusses promovidas, em geral, com
a presena de consultores internacionais, com destaque para a participao
vigorosa do professor Franois Chesnais, tendo em vista acurar as anlises
acerca dos determinantes sistmicos da competitividade, em especial no
contexto da 3. Revoluo Industrial e de crescente dominncia das finanas193.
A profunda reflexo proporcionada pelo Ecib reforou em Coutinho a certeza da

relevncia da questo do financiamento para viabilizar estratgias nacionais de
desenvolvimento. Alm de vrios textos prprios, Coutinho orientou trabalhos
de ps-graduao nessa linha de pesquisa194.
191 Projeto de grande envergadura desenvolvido pela Unicamp e UFRJ, sob a coordenao geral dos professores
Luciano Coutinho e Joo Carlos Ferraz, o Ecib contou com mais de 100 consultores nacionais e estrangeiros
e resultou em 35 notas tcnicas (NT) setoriais, 30 NT temticas, 7 NT por complexo industrial, 6 NT por blocos
temticos (anlise dos fatores sistmicos da competitividade), 1 NT sobre indicadores de competitividade e 5 NT
extras acerca de outros temas relevantes para o diagnstico da competitividade da indstria brasileira, totalizando
84 NT finais, alm do relatrio-sntese publicado em livro: Coutinho, L.; Ferraz, J.C. (coords.) (1994) Estudo da
Competitividade da Indstria Brasileira. Campinas-SP: Papirus e MCT, 4. Ed., 2002. Coutinho produziu muitos
textos com base nos resultados do Ecib, entre eles: A indstria: competitividade sistmica, in: Velloso, J.P.R.
(org.) Estabilidade e Crescimento: os desafios do real, Rio de Janeiro: Ed. Jos Olympio, 1994.
192 A fase de disseminao dos resultados do Ecib abrangeu dezenas de eventos e estendeu-se pelo menos at
1996, exigindo um sobre-esforo por parte do professor Coutinho e evidenciando a imensa relevncia do Estudo.
193 Foram particularmente decisivas as contribuies de Chesnais no Seminrio Globalizao Financeira e
Instabilidade Sistmica, realizado em conjunto com o Ceri nos dias 15 e 16 de junho de 1992, e suas palestras
ministradas como consultor do Ecib, nos dias 20 e 22 de julho de 1993, sobre os temas Polticas Industriais nos
Pases Desenvolvidos - Estratgias e Resultados e Tendncias Recentes da Economia Internacional. Tambm foi
de muita valia para a equipe a discusso do paper: Chesnais, F. (1992) An Approach to a Unified Analysis of Foreign
Direct Investment, International Trade, Technology and Competitiviness in the Context of Globalisation, apresentado
no seminrio "Convergence and Divergence in Economic Growth and Technical Change", Merit, Maastricht, dec.
Cabe registrar, ainda, a contribuio decisiva do Relatrio OECD-TEP (Technology Economy Programme), 1992.
194 Destacam-se duas dissertaes de mestrado: 1) O potencial dos fundos de penso nacionais na construo
de um novo padro de financiamento para a economia brasileira nos anos 90, de Lcio da Costa Raimundo (1997);
2) O mercado de dvida pblica: uma proposta para induzir a formao da estrutura e termo da taxa de juros, de

Inmeros outros importantes projetos se seguiram195, sempre articulando ensino
e pesquisa196, bem como tendo seus termos de referncia e resultados apresentados
e discutidos em eventos de qualificada assistncia (frequentemente promovidos de
forma conjunta com o Ceri), e abertos aos docentes e discentes do IE/Unicamp e de
outras instituies. Trs projetos de pesquisa merecem particular destaque, pela
envergadura que tambm apresentaram197.
O primeiro refere-se ao projeto Grupos Econmicos da Indstria Brasileira e a

Poltica Econmica: estrutura, estratgias e desafios, realizado sob a coordenao
de Coutinho, com apoio da Fundap, no perodo 1995-1996. Contando com vrios
especialistas, o estudo abrangeu um universo de 43 grupos econmicos privados
brasileiros, estruturando-se em torno de trs eixos: a percepo dos grupos acerca
da poltica econmica e os efeitos desta sobre suas decises estratgicas; a lgica
das estratgias de diversificao dos grupos; e os aspectos organizacionais vis--
vis as estratgias corporativas dos grupos198.
O segundo trata-se do Estudo da Competitividade de Cadeias Integradas no Brasil

(Eccib)199, novo projeto empreendido pelo Neit no incio da dcada de 2000, visando
atualizar o diagnstico da indstria brasileira realizado pelo Ecib dez anos antes,
Gustavo Martins da Silva (2006). E a tese de doutorado: O papel dos fundos de penso na reconstruo industrial
e da infraestrutura urbana brasileira no sculo XXI, de Lcio da Costa Raimundo (2002).
195 No h espao para apresentar todo o conjunto de projetos de pesquisa desenvolvidos no mbito do Neit.
Uma lista dos principais pode ser consultada no Anexo II do texto: Coutinho, L.; Laplane, M.F.; Silva, A.L.G. A
contribuio de Chesnais para a economia industrial e da tecnologia no contexto da terceira revoluo industrial
e sob dominncia das finanas, in: Cassiolato, J.E.; Matos, M.P.; Lastres, H.M.M. (org.) Desenvolvimento e
Mundializao: o Brasil e o pensamento de Franois Chesnais, Rio de Janeiro: E-papers, 2014.
196 Com seus projetos de pesquisa coletivos, Coutinho continuou contribuindo para a necessria e proveitosa
articulao das atividades de ensino e pesquisa. Assim, alm das teses e dissertaes j citadas, outras tambm
por ele orientadas podem ser destacadas, em ordem cronolgica. Teses de doutorado: 1) Distribuio de
renda e mobilidade social no Brasil: a ordem e o progresso desiguais, Jos Carlos Pereira Peliano (1992); 2)
Desenvolvimento tecnolgico no Brasil: autonomia e dependncia num pas industrializado perifrico, Carlos
Eduardo Fernandez da Silveira (2001); 3) Globalizao e insero externa da economia brasileira: poltica
econmica, investimentos diretos estrangeiros e comrcio exterior na dcada de 1990, Antonio Corra de Lacerda
(2003). Dissertaes de mestrado: 1) Siderurgia no Brasil: o desenvolvimento do setor de aos especiais,
Srgio Robles Reis de Queiroz (1987); 2) As mudanas estruturais no mercado mundial de ao e os desafios
competitividade internacional da indstria siderrgica brasileira, Cludio Schuller Maciel (1989); 3) Estratgia
empresarial e reestruturao industrial (1980-1992): um estudo de grupos econmicos selecionados, Ricardo
Machado Ruiz (1994); 4) Da crise s incertezas: Estado e agentes privados na indstria brasileira de energia
eltrica, Fernando Jos de Camargo Neto (2001); 5) O recente processo de fuses e aquisies na economia
brasileira, Marcelo Cano (2002); 6) Impactos dos ganhos de produtividade sobre a distribuio funcional da renda:
modelo terico de inspirao kaleckiana e anlise do caso brasileiro nos anos 90, Gustavo Madi Rezende (2004);
7) Gs natural no Brasil: elementos para uma nova etapa de desenvolvimento, Jos Augusto Gaspar Ruas (2005).
197 Embora de dimenses menores, um quarto projeto de pesquisa tambm merece ser mencionado. Trata-se
do Convnio de Cooperao e Intercmbio Cientfico e Tecnolgico entre a Embratel e a Unicamp celebrado em
1994, visando estimular a produo e a difuso de conhecimentos referentes rea de telecomunicaes e utilizar
quadros acadmicos altamente qualificados para o aprofundamento das questes voltadas s tecnologias de
informao e de comunicaes (TIC), realizado sob a coordenao de Luciano Coutinho, Jos E. Cassiolato e Ana
Lucia G. da Silva. Os resultados do projeto foram publicados no livro: Coutinho, L.; Cassiolato, J.E.; Silva, A.L.G.
(coords.) Telecomunicaes, Globalizao e Competitividade, Campinas-SP: Papirus, 1995.
198 Uma discusso da proposta metodolgica desse projeto de pesquisa pode ser encontrada em: Rabelo, F.M.
Proposta de metodologia para anlise dos grupos econmicos, Revista de Administrao de Empresas, So
Paulo, v. 36, n. 2, p. 26-33, abr.-jun. 1996.
199 Este projeto de pesquisa apoiou-se na contratao de especialistas para a realizao de estudos sobre 18
cadeias produtivas, coordenados pelos professores Luciano Coutinho e Mariano Laplane, com o apoio do MDIC
e Finep-MCT, interessados na atualizao do diagnstico da competitividade de cadeias produtivas da indstria
brasileira e na avaliao dos impactos potenciais das negociaes comerciais com a Alca e a Unio Europeia.

tendo em vista as profundas transformaes ocorridas ao longo da dcada de 1990.
Para a realizao das anlises da situao das cadeias produtivas brasileiras e de
suas possibilidades de insero internacional, foram de considerao obrigatria
pelos consultores contratados as implicaes do processo acelerado de globalizao
produtiva e financeira, de modo a avaliar seus impactos sobre as cadeias globais.
O terceiro trabalho a destacar trata-se do Projeto PIB Perspectivas do Investimento

no Brasil, novo projeto de grande porte, realizado no final dos anos 2000, sob a
coordenao da UFRJ e da Unicamp, e que voltou a reunir uma equipe de especialistas,
com participao ativa de professores e pesquisadores do Neit e um conjunto de
consultores j experimentados em projetos anteriormente desenvolvidos.
Desta vez, o professor Coutinho no estava no papel de coordenador e executor

do projeto, que ficou a cargo dos professores David Kupfer (UFRJ) e Mariano
Laplane (Unicamp). Mas Coutinho no deixou de estar presente, na posio de
presidente do BNDES, financiador do relevante projeto200.
Em sntese, sob a coordenao vigorosa do professor Luciano Coutinho e

apoiado em forte articulao das atividades de ensino e pesquisa, o Neit, desde
seus primrdios no antigo GPNT, empreendeu um substantivo avano na rea de
Economia Industrial e da Tecnologia, com um olhar crtico e atento s profundas
transformaes do capitalismo contemporneo, tendo como objetivo principal
contribuir para o desenvolvimento brasileiro.
De fato, composto inicialmente basicamente por ps-graduandos orientados

pelo professor Coutinho, o Neit foi desenvolvendo temas articulados e
complementares, no mbito de projetos de pesquisa que perseguiam temticas
abrangentes e relevantes, mas tambm de fronteira, que visavam contribuir
para a formulao de polticas industriais e de C&T. Tinha como foco inicial as
tendncias do progresso tcnico, em particular das novas tecnologias ento
emergentes, e seus impactos sobre as possibilidades de desenvolvimento do
Brasil, ciente do papel central do Estado e das polticas pblicas para enfrentar
os desafios. medida que se foi avanando, o horizonte de preocupaes foi
obrigatoriamente se alargando, em face da percepo crescente de que o mundo
mudava muito rapidamente e que esta nova etapa do capitalismo exigia no
apenas a compreenso de cadeias produtivas globais, mas tambm da dominncia
da esfera financeira nos processos de deciso201.
200 Cabe destacar que outro relevante projeto foi desenvolvido no mesmo perodo pela Unicamp, com apoio do
BNDES, este sob a coordenao do prof. Ricardo Carneiro, sobre as Perspectivas da Indstria Financeira Brasileira
e o Papel dos Bancos Pblicos (PIF), permitindo aprofundar a dimenso financeira, essencial na dinmica do
capitalismo contemporneo crescentemente sob dominncia das finanas.
201 Neste sentido muito contriburam os esforos convergentes empreendidos por Braga, Belluzzo e Coutinho
para compreender o sentido mais profundo do processo de globalizao. Vide, por exemplo: 1) Braga, J.C.S. A
financeirizao da riqueza: a macroestrutura financeira e a nova dinmica dos capitalismos centrais. Economia
e Sociedade, n. 2, ago. 1993; 2) Belluzzo, L.G.M. O declnio de Bretton Woods e a emergncia dos mercados
globalizados. Economia e Sociedade, n. 4, p. 11-20, jun. 1995; 3) Coutinho, L. Notas sobre a natureza da
globalizao. Economia e Sociedade, n. 4, p. 21-26, jun. 1995; 4) Belluzzo, L.G.M.; Coutinho, L. Financeirizao
da riqueza, inflao de ativos e decises de gasto em economias abertas. Economia e Sociedade, n. 11, p. 137-

Os trabalhos desenvolvidos no mbito do Neit foram incorporados na bibliografia
dos cursos de graduao e ps-graduao do IE, em especial em disciplinas
ministradas por professores associados ao Neit, abordando temas relevantes
como as estratgias das grandes corporaes em face do crescente processo de
financeirizao e seus impactos sobre as possibilidades de desenvolvimento
industrial nos pases em desenvolvimento, em especial no caso brasileiro.
A anlise das estratgias de internacionalizao da produo das firmas-rede,

da constituio de oligoplios globais e do aprofundamento da lgica rentista
nos grandes grupos internacionais central para a interpretao do processo de
internacionalizao da economia brasileira e para a reflexo sobre suas possibilidades
de uma insero mais soberana na diviso internacional do trabalho202.
Este texto, embora se concentre em uma parte restrita da rica e brilhante

trajetria do professor Luciano Coutinho, procurou desvelar, a partir de sua
atuao na Unicamp, algumas de suas contribuies decisivas, especialmente para
aqueles que valorizam a construo, necessariamente pacienciosa, de instituies
comprometidas com os destinos do pas.
Com sua inteligncia e extraordinria capacidade de trabalho e disposio para o

dilogo, Coutinho dessas raras pessoas que fazem a diferena onde quer que passem.
Poderia ter sido mdico e, com certeza, seria dos bons, mas Celso Furtado o trouxe
para o nosso campo de batalha, atrado pela temtica do desenvolvimento de seu Pas.
Ao longo dos seus 30 anos como docente do Instituto de Economia da Unicamp,

Coutinho dedicou-se com afinco a idealizar e implementar projetos coletivos
desafiadores e inovadores, capazes de arrebatar dedicados e fiis colaboradores,
plenamente recompensados por se sentirem parte de uma equipe unida pela
comunho de ideias, princpios e ideais.
Generoso e inspirador, sempre se pautou pelo esforo de desbravar fronteiras.

Possui grande capacidade intelectual, mas no se restringe ao campo das ideias. Tem
coragem de se engajar em projetos que possam vir a contribuir na direo certa. E por
temperamento (nordestino, como Furtado, alis) no desiste facilmente.
150, dez. 1998.

202 O aumento dos investimentos diretos estrangeiros, o forte processo de desnacionalizao da indstria e dos
servios, o aumento dos coeficientes de importao de insumos e peas, a rearticulao das redes de filiais das
multinacionais no Mercosul, foram dimenses da internacionalizao da indstria brasileira estudadas no Neit,
sintetizadas em dois importantes artigos: 1) Laplane, M.F.; Sarti, F. O investimento direto estrangeiro e a retomada
do crescimento sustentado nos anos 90. Economia e Sociedade, n. 8, p. 143-182, jun. 1997; 2) Sarti, F.; Laplane,
M.F. O investimento direto estrangeiro e a internacionalizao da economia brasileira nos anos 1990. Economia e
Sociedade, n. 1, p. 63-948, jun. 2002.

Exerceu muitas funes, mas acima de tudo um professor! Pelo menos para
aqueles que como eu tiveram o privilgio de serem formados por ele, nos fazendo
sentir eternos membros de sua enorme equipe.

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Captulo 13
361

O futuro do desenvolvimento brasileiro
Luciano Coutinho
Desejo, antes de tudo, parabenizar os organizadores do seminrio O futuro

do Desenvolvimento, o Centro de Altos Estudos Brasil Sculo XXI, a Rede de
Pesquisa em Sistemas e Arranjos Produtivos e Inovativos Locais (RedeSist), o
Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE) e o prprio Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
muito oportuno esse ensejo de pensar o futuro num momento em que vivemos
a crise de um ciclo. Um ciclo que comeou em 2004 e se encerra no inicio de 2015
ou no fim de 2014 - ciclo com caractersticas muito benignas que o distanciam de
outros perodos de crescimento da economia brasileira.
Primeiro, porque foi um longo perodo de crescimento na formao de

capital, com elevao da poupana agregada e do investimento agregado. Como
percentagem do PIB, a formao bruta de capital fixo saiu de algo em torno de
17%, no perodo de 2002 a 2006, para pouco mais de 21%, em mdia, no perodo
de 2007 a 1013 -manteve-se nesse patamar e recuou ao longo de 2015, mas ainda
situando-se num nvel elevado (acima de 18%).
Nesse ciclo, pela primeira vez em muitas dcadas, se combinou um avano

de foras produtivas e um crescimento com duas dimenses benignas: uma, o
crescimento muito forte do emprego formal com melhoria expressiva da renda do
trabalho, dos salrios reais e, portanto, um processo de melhoria na distribuio
da renda salarial (importante distinguir que no da riqueza), mas acompanhada
de outros fatores qualitativos relevantes: aumento de escolaridade, melhoria
de qualificao, ampliao de oportunidades de pequenos negcios em vrias
franjas relevantes de servios associado a um processo de desconcentrao
do crescimento, onde o Norte, o Centro Oeste e o Nordeste, principalmente,
cresceram a taxas superiores mdia nacional e, especialmente, a renda per
capita nessas regies mostrou avano mais clere em relao mdia.
Creio que essas caractersticas desse ciclo constituem um elemento para pensar
o futuro. Estamos vivendo o desafio de uma recesso severa, de um processo de
interrupo das expectativas de crescimento e de necessidade de enderear reformas
para reestabelecer uma funcionalidade mnima nas finanas pblicas e na gesto
da inflao, de forma a reabrir o espao para o crescimento. importante ter em
mente que o crescimento no brotar espontaneamente da preparao de medidas
fiscais (embora necessrias) ou de uma inverso de expectativas. O crescimento, na
conjuntura atual, precisa ser preparado e os desafios para reverter as tendncias
em curso de contrao econmica so importantes, no so desprezveis. Quero
enumerar, por exemplo, as dificuldades que se antepem na situao atual.
O futuro do desenvolvimento 363

Primeiro, no contamos, nesse momento, com um ciclo favorvel de preos
externos de commodities nem de crescimento firme do comrcio internacional,
fato que caracterizou o perodo recente. Ao contrrio, a concorrncia internacional
acirrada, os preos no dinamizam espontaneamente vrias das cadeias
competitivas brasileiras. No , tampouco, um cenrio desolador. Existem pontos
mais favorveis em determinados segmentos do agronegcio, em determinadas
commodities, mas estamos muito longe do quadro superfavorvel que prevaleceu
de 2003, 2004 at 2012.
De outro lado, relacionado a isso, temos - e este um fato um pouco mais

recente, de fins do ano 2014 para 2015 e se aprofundou no ltimo trimestre de
2015 - uma forte queda dos preos do petrleo, o que agravou os problemas da
cadeia produtiva de petrleo e gs e da Petrobras.
Muito trabalho ser requerido para reestruturar e recuperar essa indstria que
foi, at pouco tempo, um dos principais esteios do crescimento. Nesse momento,
uma fora de conteno e ainda no sabemos durante quanto tempo os preos
permanecero deprimidos. incerto o cenrio, at que se revertam as condies
internacionais e se permita, outra vez, que essa grande cadeia produtiva volte a
representar um vetor de expanso para a economia.
H de outro lado, e infelizmente, o risco de desfazimento dos fatores benignos ao qual

fiz referncia, qual seja: o da dinamizao do mercado interno atravs do aumento
dos salrios reais e do emprego, que viabilizava a expanso do crdito s famlias e
dinamizava, portanto, um grande conjunto de atividades e, permitia, tambm, o seu
espraiamento (ainda que de forma limitada) para as regies menos desenvolvidas.
No temos, no curto prazo pelo menos, essa fora de trao que o mercado
interno representou no ciclo 2004-2014.
Restam, ento, duas alavancas para a recuperao do crescimento: uma

alavanca o investimento que pode e deve ser induzido pelo Estado e me refiro
basicamente s infraestruturas econmicas, s de logsticas e s infraestruturas
urbanas, das quais as populaes das cidades, das metrpoles especialmente, so
carentes. Me refiro ao transporte de massa, ao saneamento etc.
Essas so fronteiras importantes que, devem ser devidamente preparadas,

mas isso requer planejamento, originao, estruturao da engenharia dos
projetos, da organizao de leiles para que se possa incentivar o investimento
privado de uma maneira organizada, equilibrada e favorvel, no sentido dos seus
resultados para com externalidades para a sociedade e de oferta de condies
mais competitivas para o Pas.

Devo, ainda, alm das infraestruturas, agregar as energias. As energias
constituem em outra alavanca importante que pode ser induzida em termos de
capacidade para retomar o crescimento, posto que h uma demanda por energia
e combustveis que cresce vegetativamente e, tambm, pela necessidade de
planejar com muita antecipao, e isso confere uma relativa autonomia a iniciar
os projetos que no deveriam, por razes conjunturais, ser postergados sem uma
reflexo de maior profundidade olhando para o longo prazo.
Portanto, as energias e as infraestruturas so alavancas relevantes, que

requerem trabalho tcnico, financiamento de longo prazo; e aqui o papel de uma
instituio de desenvolvimento como o BNDES essencial.
Alm disso, resta outra alavanca importante que destaco aqui: o estmulo que
no deve ser subestimado, de uma taxa de cmbio competitiva, mais depreciada,
para reverter os processos de esvaziamento de cadeias industriais e de perda de
oportunidade de exportao, que caracterizaram parte do ciclo recente ou, na
verdade, caracterizaram os ltimos 20 e tantos anos, onde perodos de apreciao
cambial combinados com taxas de juros muito altas predominaram.
necessrio que esta alavanca da exportao funcione de maneira firme por

um perodo longo e da a necessria ateno para que se evite a doena holandesa
ou surtos prematuros dessa doena de modo que a indstria possa recuperar
um papel relevante no crescimento da economia, sendo, inicialmente, movido
pelas exportaes. E aqui temos alguns trunfos importantes: cadeias de grandes
empresas internacionais, algumas grandes empresas brasileiras capacitadas
para o comrcio exterior.
Outra vez, se apresenta a necessidade de suporte de crdito e financiamento de

mdio e longo prazo para que essa alavanca possa funcionar de forma mais eficiente.
Pergunto-me sempre e preocupa-me se essas duas alavancas sozinhas podero

no s recuperar como sustentar um ciclo sem que reabilitemos os fatores
benignos que acompanharam o ciclo anterior. E me parece que no.
Que a capacidade de propulso ser limitada se a poltica econmica e social no

construir condies para a reativao dos efeitos benignos do crescimento dos
salrios, da incluso social e produtiva das populaes (especialmente de baixa renda).
Isso requer processos concretos de avano em qualificao, em treinamento,

em preparao da massa de trabalhadores; requer melhoria significativa das
condies de sade; requer avano em todas as outras condies sociais e requer
que o desenvolvimento territorial e regional (considerado o sistema de cidades)
seja endereado simultaneamente de forma a, outra vez, restaurar o dinamismo
do mercado interno.

Numa economia como a brasileira, quando avaliamos a sustentao de mdio e longo
prazo de qualquer impulso ao crescimento, a contribuio dos fatores inclusivos e
redistributivos me parece imprescindvel.
Devo lembrar que todos esses processos no se reproduziro repetindo o passado.

Estamos diante de transformaes tecnolgicas muito relevantes que tendero a
acelerar certos processos e a modificar as bases da eficincia e da competitividade.
Nas economias avanadas e em outras economias emergentes acelera-se

a mudana em torno a processos muito mais abrangentes de automao
incluindo a chamada manufatura de 4a gerao -, que ir, com velocidade, mudar
e transformar as bases de diviso do trabalho (na indstria e nos servios).
Me refiro real possibilidade de constituio, em relativamente pouco tempo (estou

falando de 2, 3, 4 anos), de grandes redes inteligentes, tanto no mbito urbano quanto
no mbito regional em que as indstrias, os servios, as infraestruturas e os sistemas
urbanos sero tornados muito mais eficientes; porque integrados atravs da internet,
pela massificao de dispositivos de identificao e comunicao entre objetos, pela
comunicao entre mquinas, enfim, entre praticamente tudo, de modo a permitir
gesto muito mais eficiente desses sistemas.
Eu exemplifico com sistemas inteligentes de iluminao pblica, que j esto

sendo introduzidos. Mas poderamos pensar, no futuro prximo, a disseminao
de sistemas inteligentes na distribuio de energia, de gua, de gesto do trfego
urbano etc. Esses sero vetores relevantes de transformao dos quais no
poderemos nos dar ao luxo de estar apartados.
E, portanto, este ciclo que vem precisar enfrentar outros desafios dos
quais a inovao e a sustentabilidade ambiental devero, necessariamente,
ser endereados na forma de grandes estratgias. De outro lado, se essas
transformaes podem gerar grandes externalidades positivas, permitindo
a poupana de energia, de gua e de outros recursos naturais, viabilizando
significativas redues na emisso de gases de efeito estufa, tendero,
concomitantemente, a gerar efeitos negativos sobre vrias ocupaes e empregos
com rebatimentos territoriais e locais. Tudo isso impe um grande desafio
intelectual tarefa de pensar sobre O Futuro do Desenvolvimento.
Essas so algumas das reflexes que gostaria, de maneira muito breve,

deixar a vocs, na esperana que esse pensar o futuro seja iluminado pela
nossa capacidade de entender os grandes ciclos de transformao, de situar
historicamente o ciclo recente de crescimento da economia, de entender a crise
atual, de entender que qualquer ajuste fiscal bem sucedido s se implementa
numa economia que cresce. Portanto, o sucesso de um ajustamento saudvel
de finanas pblicas, de superao de fragilidades de finanas, depende da
recuperao do crescimento sustentvel e no o contrrio.

Que essas reflexes a respeito da natureza e das dimenses que foram
socialmente benignas, no ciclo recente, sejam tambm fonte de inspirao para
pensar o futuro.

OS AUTORES
369
O Futuro do Desenvolvimento:
ensaios em homenagem
a Luciano Coutinho
Economista, doutora em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de

Campinas (Unicamp). Professora e chefe do Departamento de Teoria Econmica
do Instituto de Economia da Unicamp. Professora do Programa de Ps-Graduao
em Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente do IE/Unicamp. Membro
titular do Conselho Superior do Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas (NEPP) da
Unicamp. Pesquisadora e coordenadora do Ncleo de Economia Industrial e da
Tecnologia (NEIT) do IE/Unicamp. Pesquisadora associada RedeSist.
E-mail: algsilva@unicamp.br
Antnio Corra de Lacerda
Doutor em Economia, pelo Instituto de Economia da Unicamp, Mestre em

Economia Poltica e Economista. Professor e coordenador do Programa de
Estudos Ps-graduados em Economia Poltica da PUC-SP. Coordenador do Grupo
de Pesquisas sobre Desenvolvimento e Poltica Econmica. Professor associado
da Fundao Dom Cabral. consultor e scio principal da ACLacerda e da
MacroSector Consultores. Membro do Conselho Superior de Economia da FIESP,
do Conselho Temtico de Poltica Econmica da CNI. Foi fundador e dirigente e
membro do Conselho Consultivo da Sociedade Brasileira de Estudos de Empresas
Transnacionais e Globalizao (Sobeet).
E-mail: aclacerda@pucsp.br
Carlos Augusto Grabois Gadelha
Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Federal

do Rio de Janeiro (UFRJ), Coordenador do Grupo de Pesquisa sobre Complexo
Econmico-Industrial e Inovao em Sade da Fiocruz (GIS/Fiocruz), Pesquisador
e Professor da Escola Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca da Fundao
Oswaldo Cruz (ENSP/FIOCRUZ) e ex-secretrio da Secretaria de Desenvolvimento
371
e Competitividade Industrial (SDCI) do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio Exterior (MDIC), da Secretaria de Cincia, Tecnologia e Insumos
Estratgicos (SCTIE) do Ministrio da Sade eda Secretaria de Programas de
Regionais (SPR) do Ministrio de Integrao Nacional.
E-mail: carlos.gadelha@fiocruz.br
Clio Hiratuka
Economista pela Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (1992),

mestrado (1996) e doutorado em Cincia Econmica pela Universidade Estadual de
Campinas (2002). Na Unicamp Professor do Instituto de Economia, Pesquisador
do Ncleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT-IE-Unicamp) e membro
do Grupo de Estudos Brasil-China. Pesquisador da Red Sudamericana de Economia
Aplicada e membro da Red Acadmica de Amrica Latina y El Caribe sobre
China. reas de especializao: Economia Internacional, Economia Industrial
e Desenvolvimento Econmico, com foco em: comrcio internacional, empresas
transnacionais, investimento direto estrangeiro e desenvolvimento industrial.
E-mail: celio@eco.unicamp.br
Diogo R. Coutinho
Professor da Faculdade de Direito da USP, onde co-coordena o Grupo de Pesquisa

Direito e Polticas Pblicas. Bolsista Produtividade em Pesquisa do CNPq e
pesquisador do Institute of Global Law and Policy (EUA). Foi professor visitante
no Center for Transnational Legal Studies (Reino Unido) e pesquisador visitante
do IPEA, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Doutor e livre-docente em
Direito pela USP e mestre pela London School of Economics and Political Science
(Reino Unido). Principais linhas de pesquisa: direito econmico, desenvolvimento e
polticas pblicas eregulao da atividade econmica.
E-mail:diogocoutinho@usp.br
Fernando Sarti
Economista (1987) e doutor (2001) em Economia pela Universidade Estadual

de Campinas. Professor do Instituto de Economia da Unicamp desde 2002.
Pesquisador do Ncleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT-IE-Unicamp)
e da Rede Mercosul. Diretor do Instituto de Economia da Unicamp (2011-2015),
Diretor do Centro de Altos Estudos Brasil Sculo XXI e Diretor Executivo da
Fundao de Desenvolvimento da Unicamp (2014-2017). Principais reas de
372
pesquisa: internacionalizao produtiva e comercial, financeirizao, investimento
e financiamento, integrao econmica, estudos setoriais e poltica industrial, de
comrcio exterior e tecnolgica.
Email: fersarti@unicamp.br
Franois Chesnais
Ph.D. em Economia. Professor emrito da Universidade Paris XIII. Liderou

importantes projetos em indstria e tecnologia na Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Editor da revista Carr Rouge. Tem escrito
extensivamente sobre globalizao e financeirizao. No Brasil, publicou A
mundializao do capital(1996) e A mundializao financeira(1998), ambos pela
editora Xam.
E-mail:chesnaisf@gmail.com
Gabriela Laplane
Economista, mestre em Histria Econmica pela Universidade Estadual Paulista

Jlio de Mesquita Filho. Trabalhou na Macrotempo Consultoria Ltda. Foi assessora
da presidncia do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
E-mail:gabilapla@gmail.com
Helena Maria Martins Lastres
Ps-doutorado em Inovao e Sistemas Produtivos Locais, Universit Pierre

Mends-France, Frana; Ph.D. em Desenvolvimento Industrial e Poltica Cientfica
e Tecnolgica, SPRU, University of Sussex, Inglaterra. Mestre em Economia
da Tecnologia, COPPE/UFRJ e Economista, FEA/UFRJ, Brasil. Pesquisadora e
co-fundadora da Rede de Sistemas Produtivos e Inovativos Locais (RedeSist).
Foi pesquisadora titular do Ministrio de Cincia e Tecnologia e assessora do
presidente do BNDES, onde coordenava o Comit de Arranjos Produtivos, Inovao e
Desenvolvimento Regional e Socioambiental.
E-mail: helena@redesist.ie.ufrj.br
Jos Eduardo Cassiolato
Ps-doutorado em Inovao e Sistemas Produtivos Locais, Universit Pierre

Mends-France, Frana. Ph.D. em Desenvolvimento, Industrializao e Poltica
Cientfica e Tecnolgica, Science and Technology Policy Research Unit (SPRU),
373
University of Sussex, Inglaterra. Professor e pesquisador do Instituto de Economia
(IE/UFRJ). Fundador e coordenador da Rede de Sistemas e Arranjos Produtivos e
Inovativos Locais (RedeSist). Fundador e presidente do Conselho da rede Globelics.
Membro do Conselho Superior da Fiocruz. Diretor do Centro de Altos Estudos Brasil
Sculo XXI.
E-mail: cassio@ie.ufrj.br
Luciano Coutinho
Economista pela Universidade de So Paulo. Mestre em Economia pelo Instituto

de Pesquisas Econmicas da USP. Ph.D em Economia pela Universidade de
Cornell. Foi Professor Titular do Instituto de Economia da Unicamp; Coordenador
do Programa de Ps-graduao da Unicamp (1974-1979); Professor Visitante
da Universidade do Texas e da Universidade Paris XIII. Foi Secretrio Geral do
Ministrio da Cincia e Tecnologia (1985-1988) e Presidente do BNDES (2007-2016).
Foi consultor de mais de 30 grupos empresariais privados lderes no Brasil.
E-mail: luciano_coutinho@terra.com.br
Luiz Gonzaga Belluzzo
Formado em Direito e em Cincias Sociais na Faculdade de Filosofia, Letras

e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (USP). Ps-graduao em
Desenvolvimento Econmico, CEPAL/ILPES. Doutorado na Universidade Estadual
de Campinas, onde foi professor titular. Entre 1974 e 1992, foi assessor econmico
e secretrio de Poltica Econmica e chefe da Secretaria Especial de Assuntos
Econmicos do Ministrio da Fazenda. De 1988 a 1990, foi secretrio de Cincia
e Tecnologia do estado de So Paulo. Co-fundador da Facamp. Foi includo
no Biographical Dictionary of Dissenting Economists entre os 100 maiores
economistas heterodoxos do sculo XX. Recebeu o Prmio Intelectual Juca Pato
de 2005. Foi membro do Conselho de Administrao da Bolsa de Mercadorias e
Futuros, alm de consultor editorial da revista Carta Capital. Foi ainda conselheiro
da Fapesp; presidente do Conselho Curador da Empresa Brasil de Comunicao;
membro do conselho deliberativo do Centro Internacional Celso Furtado de Polticas
para o Desenvolvimento; e consultor pessoal de economia do ex-presidente Luiz
Incio Lula da Silva.
E-mail: luiz.belluzzo@una-ce.com.br
374
Maria Lcia de Oliveira Falcn
Doutora em Sociologia da Cincia e Tecnologia pela UNB. Mestre em Economia

pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Engenheira Agrnoma pela UFBA.
Foi Presidente do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA),
assessora da presidncia do BNDES, Secretria Nacional de Planejamento do
MPOG, Secretria de Planejamento de Sergipe e Professora do Departamento de
Economia da Universidade Federal de Sergipe (UFSE). Pesquisadora associada
RedeSist.
E-mail:lucia.falcon@yahoo.com.br
Mariano Francisco Laplane
Cientista Social, Mestre em City Planning pela University of California at

Berkeley, Doutor em Economia pela Unicamp. Presidente do CGEE (www.cgee.org.
br). Professor e Ex-Diretor do Instituto de Economia da Unicamp. Pesquisador dos
temas: competitividade industrial, poltica industrial e de inovao, Mercosul.
E-mail: presidencia@cgee.org.br
Pedro Salomon B. Mouallem
Mestrando na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, Departamento

de Filosofia e Teoria Geral do Direito. Bolsista de ps-graduao do CNPq. Foi
bolsista do Programa de Educao Tutorial (PET), Sociologia Jurdica.
E-mail: pedro.mouallem@usp.br
Vanessa de Paula Pereira
Economista pela Universidade Federal de Uberlndia (2007). Mestre (2010)

e Doutora (2015) em Economia, nfase em Desenvolvimento Econmico, pela
Universidade Federal de Uberlndia. Entre 2013 e 2014 desenvolveu sua pesquisa
de doutoramento na Leeds University Business School, Inglaterra. Analista de
investimentos na empresa Primo Investment Fund, Bahamas. Atua nas reas de
Macroeconomia, Finanas Internacionais e Capitais Financeiros.
E-mail:vanessa_dpp@yahoo.com.br
375
Vanessa Petrelli Corra
Professora Titular da Universidade Federal de Uberlndia, Diretora do Instituto

de Economiae ex-coordenadora do Programa de Ps-Graduao em Economia do
IEUFU. Doutora em Teoria Econmica pela Universidade Estadual de Campinas
e ps-doutora pela Universidade de Braslia. Vice-presidente da Sociedade
Brasileira de Economia Poltica (2016-2018) e membro do Conselho do Centro de
Altos Estudos Brasil Sculo XXI. Foi Secretria de Agropecuria e Abastecimento
do Municpio de Uberlndia (2013 e 2014), presidente interina do IPEA (2012) e
Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas do IPEA (2011-2012).
E-mail:vanplli2010@gmail.com
376
Que esse pensar o futuro seja iluminado pela nossa capacidade
de entender os grandes ciclos de transformao, de situar
historicamente o ciclo recente de crescimento da economia, de
entender a crise atual, de entender que qualquer ajuste fiscal bem
sucedido s se implementa numa economia que cresce. Portanto,
o sucesso de um ajustamento saudvel de finanas pblicas, de
superao de fragilidades de finanas, depende da recuperao
do crescimento sustentvel e no o contrrio. Que essas reflexes
a respeito da natureza e das dimenses que foram socialmente
benignas, no ciclo recente, sejam tambm fonte de inspirao
para pensar o futuro.
Luciano Coutinho
377

O Futuro Do Desenvolvimento Ensaios em Homenagem A Luciano Coutinho

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O Futuro Do Desenvolvimento Ensaios em Homenagem A Luciano Coutinho

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O Futuro do

Helena M.M. Lastres, Jos Eduardo

O futuro do desenvolvimento: ensaios em homenagem a Luciano Coutinho/

1. Desenvolvimento 2. Brasil 3. Economia Poltica 4. crise 5. finaceirizao

Editor Mrcio Tadeu

9 Condicionantes e requisitos ao futuro do

39 The entry into a totally new historical

79 Globalizao, crise e os novos requisitos

89 Polticas macroeconmicas para

113 Hierarquia das moedas e fluxos de

161 Assimetrias no processo de

231 Poltica industrial, desenvolvimento

271 Estado e desenvolvimento no Brasil:

289 O Desenvolvimento brasileiro

335 Contribuies de Luciano Coutinho ao

361 O Futuro do desenvolvimento

Este livro tem como objetivo homenagear o professor Luciano Coutinho.

O livro conta com contribuies de autores que tiveram o privilgio de interagir

Os autores discorrem sobre as novas formas de entender o desenvolvimento

O Instituto de Economia da Unicamp associou-se a esta iniciativa, em

Os autores apresentaram verses preliminares dos captulos no seminrio

O captulo Contribuies de Luciano Coutinho ao Desenvolvimento Brasileiro, de

Esperamos que o livro contribua para estimular a reflexo sobre os caminhos

Condicionantes e requisitos ao futuro do desenvolvimento

Este livro oferece um mosaico de enfoques tericos e analticos, linhas de

A seguir, resumimos os principais aportes dos autores do livro, os quais

1. O futuro do desenvolvimento: condicionantes, alertas

Condicionantes e requisitos ao futuro do desenvolvimento 11

Chesnais aponta, portanto, a relevncia de compreender a crise - sua natureza

Ressalta que os novos estilos de vida sustentveis exigem repensar nossos

Assim que ao discutir os entraves, as vulnerabilidades e a insustentabilidade das

Relembra o conselho de Francis Bacon - a natureza, para ser comandada, deve

Em seguida focaliza as alteraes climticas, realando que os maiores

Chesnais aborda o caso brasileiro, lembrando consideraes que Luciano

O primeiro remete ao que mais tarde Coutinho denominou de regime

Chesnais destaca a potencial existncia de respostas, enfatizando que essas

Tais temas so retomados por diversos autores desse livro, especialmente

O autor finaliza sua contribuio retomando parte do histrico discurso de

Argumenta que a vida poltica, assumindo formas grotescas em alguns pases

Luiz Gonzaga Belluzzo inicia o segundo captulo, Os emergentes e a globalizao

Condicionantes e requisitos ao futuro do desenvolvimento 13

Nessa discusso, Belluzzo aborda a crise de hegemonia do dlar, a estagflao,

Em seguida, o autor analisa a dinmica dos anos 2000, focalizando o ciclo de

Desemboca no exame do desequilbrio crnico dos saldos em conta corrente

Chama a ateno para a multiplicao de crises nos ltimos 40 anos de

Vale notar os seminais aportes, tanto de Franois Chesnais, quanto de Belluzzo

Suas contribuies datam de mais de 30 anos, consolidando uma matriz para o

Belluzzo destaca o acirramento da concorrncia e a acelerao das inovaes

Em primeiro lugar, que o sistema financeiro-monetrio das economias

Em segundo lugar, o autor aponta que, anos aps a crise internacional de

Condicionantes e requisitos ao futuro do desenvolvimento 15

Em seguida, Belluzzo nota ser necessrio que os detentores do controle do

Destaca que os bancos centrais enfrentam os limites da poltica monetria para

Finaliza sua contribuio lembrando os alertas sobre a possibilidade de uma

No terceiro captulo Globalizao, crise e novos requisitos do desenvolvimento,

Aponta que as medidas de austeridade associadas agravaram o quadro recessivo,

Destaca, dentre os inevitveis impactos da grande onda de perdas e aumento de

Aponta que o Estado mnimo e passivo da retrica neoliberal foi substitudo

Assinala que, no entanto, a contradio entre a retrica e a prtica no provocou

Adiciona que a percepo de impotncia do Estado e de instituies polticas

Ao discutir os novos requisitos do desenvolvimento, ressalta que tornou-se

Aponta a necessidade de equacionar questes urgentes, como a: construo de