O EFEITO CARONA NO SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS

Luiz Antonio Miranda Amorim Silva

Procurador Federal Lotao: PFE-INSS de So Jos dos Campos
Graduado pela Faculdade de Direito do Recife/UFPE

RESUMO: Anlise jurdica sobre o efeito carona no sistema de registro de preos. Em

primeiro plano, apresenta-se a problematizao do tema eleito destacando-se a sua
relevncia dentro do estudo de licitao. Passa-se, ento, ao desenvolvimento, buscando
as razes da questo no prprio fundamento constitucional e legal da obrigatoriedade de
licitar. Explica-se o sistema de registro de preo e se parte, deste ponto, para uma
anlise especfica do que a legislao federal estabelece sobre o efeito carona, com a
determinao do que significa a aceitao deste efeito. Examina-se, em seguida, a
constitucionalidade e legalidade de tal efeito. Prosseguindo em dita anlise, estuda-se os
limites para a aplicao da carona valorando sua suficincia na preservao dos
fundamentos constitucionais destacados. Revela-se, nesse contexto, o aparente
posicionamento do Tribunal de Contas da Unio e a posio de especialistas em licitao.
Finalmente, prope-se a soluo para a questo que melhor se harmoniza, na opinio do
autor, ao Direito brasileiro.
PALAVRAS-CHAVE: Carona. Registro. Preos. Licitao.

Sumrio: 1 Introduo; 1 Fundamentos da Licitao; 2

O registro de preos; 3 O efeito carona; 4 Da
constitucionalidade e legalidade do efeito carona; 5
Concluso; 6 Referncias.

1 INTRODUO

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil apresenta, como uma das

principais normas que envolvem a Administrao Pblica, o inciso XXI, de seu Art. 37,
que aponta pela obrigatoriedade da licitao. Examine-se:
XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratadas mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes,
com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as
condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o que somente
permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis
garantia do cumprimento das obrigaes.
Em comentrio ao referido dispositivo, o jurista Jorge Ulisses Jacoby Fernandes
assevera que Todas as unidades da Federao e todos os Poderes dessas unidades,
assim como obviamente da prpria Unio, assujeitam-se obrigatoriedade de licitar1.
Assim, a Constituio Federal expressa no que diz respeito necessidade,
excepcionado os casos previstos em lei, de adoo de certame que, atendendo ao
princpio da isonomia e da competitividade, assegure a contratao mais vantajosa para
a Administrao Pblica.
Ocorre que, como forma de assegurar a prpria eficincia da Administrao Pblica,
princpio constitucional a nortear sua atuao (Art. 37, caput), a lei contempla algumas
formas de procedimento que minimizam o rigor, na contratao, de forma a tornar mais
gil a Administrao.
Dentre esses instrumentos de simplificao, tem-se a possibilidade do registro de
preos. Este provm de verdadeiro procedimento licitatrio, contudo, conta com a

1
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratao direta sem licitao. 5. ed. Braslia: Braslia Jurdica, 2004. p. 36.

1
vantagem de munir o administrador da possibilidade de contratao imediata assim que
a necessidade da administrao venha a surgir. Isso porque, com o registro de preos, j
se sabe com quem e a que preo a Administrao ir contratar.
O Registro de preos, por derivar de licitao, por observar o princpio da isonomia,
da competitividade e por garantir, ainda, a melhor contratao, no avilta, em primeira
anlise, qualquer princpio constitucional, sendo assim, compatvel com o ordenamento
jurdico nacional.
No entanto, o objeto do presente estudo lida, exatamente, sobre forma de
utilizao corriqueira do sistema de registro de preos, a aceitao do efeito carona.
Pois este parece, em determinadas situaes, ferir a lei de licitaes, princpios
constitucionais e o prprio sentimento de moralidade mdia.
Explica-se, o uso ilimitado do comumente chamado efeito carona, objeto da
anlise proposta, como se apontar, alm de gerar a possibilidade de conferir tratamento
privilegiado a alguns particulares, tambm apresenta o risco de afastar a Administrao
da contratao mais vantajosa.
Logo, o tema eleito versa, essencialmente, sobre a legalidade ou ilegalidade e sobre
constitucionalidade ou inconstitucionalidade da utilizao do efeito carona,
caracterizado por ser simplificao, dentro do sistema de registro de preos, do processo
aquisitivo de bens e servios pela Administrao Pblica.
Por isso, o presente exame iniciado por uma reflexo quanto aos fundamentos
constitucionais e legais da licitao, analisando-se os princpios norteadores da
Administrao Pblica que tenham pertinncia para o enfrentamento da questo eleita
como tema.
Passa-se, em seguida, a captulo segundo, no qual se estuda o prprio sistema de
registro de preos, sua conceituao, caractersticas e fundamentos constantes de lei e
da Constituio.
Em captulo posterior, estuda-se a possibilidade de adeso de outros rgos ao
registro de preos feito por determinado rgo, apresentando dispositivos da legislao
federal vigente quanto a tal prtica comumente denominada de efeito carona. Analisa-
se, inclusive, a adeso de rgo de ente federado distinto ao do realizador do registro de
preos. Desse modo, examina-se a possibilidade do efeito carona entre entes do
mesmo mbito federativo e, tambm, deste efeito entre entes de mbitos distintos da
federao.
Avalia-se, ento, no quarto captulo, a suficincia ou insuficincia dos limites ora
existentes para a aplicao do efeito carona, revelando a posio aparente do Tribunal
de Contas da Unio (TCU) e referindo a opinio de alguns juristas que, em seus estudos,
j enfrentaram o tema em exame.
Como arremate, em concluso, prope-se soluo que, no sentir do autor do
presente artigo, aparenta-se como a mais harmnica ao ordenamento jurdico nacional.

2 FUNDAMENTOS DA LICITAO

Como se antecipou, em apresentao do tema destacado, a obrigatoriedade da

licitao, para a contratao de bens e servios pela Administrao Pblica, encontra
previso constitucional no inciso XXI do Art. 37 da Constituio.
Tal dispositivo explcito na consagrao do princpio da igualdade como base para
que a Administrao possa eleger com quem ir contratar.
Ao apontar o princpio da igualdade como princpio da licitao, Celso Antnio
Bandeira de Mello doutrina:

2
 O princpio da igualdade implica o dever no apenas de tratar
isonomicamente todos os que aflurem ao certame, mas tambm o de
ensejar oportunidade de disput-lo a quaisquer interessados que,
desejando dele participar, podem oferecer as indispensveis condies de
2
garantia .
Ainda em relao princpio da igualdade, cabe a lio de Ivan Barbosa Rigolin e
Marco Tullio Bottino. Observe-se:
Aplicando-se o princpio licitao, significa que, em tese, em princpio,
abstratamente, antes de se iniciar alguma legtima diferenciao entre
possveis licitantes, todos eles disfrutam do mesmo, idntico, direito de
concorrer a contratante com a Administrao. A igualdade nesse caso a
de expectativa: todos, em princpio, tm iguais exectativas de contratar
com a Administrao vencer a competio o que mais vantagem lhe
propiciar3.
Decorre, pois, logicamente, do princpio da igualdade e da busca do contrato mais
vantajoso para a Administrao o princpio da competio ou competitividade no mbito
das licitaes.
Nesse contexto, observe-se o princpio da impessoalidade integrar, tambm, a
prpria fundamentao da licitao, pois este, como leciona Maral Justen Filho, Exclui o
subjetivismo do agente administrativo. A deciso ser impessoal quando derivar
racionalmente de fatores aheios vontade psicolgica do julgador. A impessoalidade
conduz a que a deciso independa da identidade do julgador4.
Contudo, no se pode olvidar do fato de a prpria necessidade de instaurao da
licitao, procedimento em competio, impessoal e garantista da igualdade de condies
aos particulares, derivar do ideal de moralidade administrativa.
Analisando a importncia da moralidade como fundamento para a imperatividade
do processo licitatrio, o administrativista Jos dos Santos Carvalho Filho pontua:
Erigida atualmente categoria de princpio constitucional pelo Art. 37,
caput, da CF, a moralidade administrativa deve guiar toda a conduta dos
administradores. A estes incumbe agir com lealdade e boa-f no trato com
os particulares, procedendo com sinceridade e descartando qualquer
conduta astuciosa ou eivada de malcia5.
Logo, a necessidade de licitar equivale de concretizar o respeito ao princpio da
moralidade administrativa no processo de seleo das possibilidades de contratao
disponveis para a Administrao Pblica.
O citado Jurista, nesse sentido, assevera:
A licitao veio prevenir eventuais condutas de improbidade por parte do
administrador, algumas vezes curvados a acenos ilegtimos por parte de
particulares, outras levados por sua prpria deslealdade para com a
Administrao e a coletividade que representa6.
Logo, apesar de a licitao se mostrar, em muitos casos, como um processo
moroso e exigir uma sria de formalidades, no pode ser afastada sob pena de lesar a
igualdade de oportunidade, a impessoalidade, a moralidade administrativa e o prprio
interesse pblico primrio.

2
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 512.
3
BOTTINO, Marco Tulio; RIGOLIN, Ivan Barbosa. Manual Prtico das licitaes. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1999. p. 105.
4
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11. ed. So Paulo: Dialtica, 2005. p. 52.
5
FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 14. ed. Rio de Janeiro: Lumen juris, 2005. p. 200.
6
Loc. cit.

3
 Faz-se imprescindvel destacar, nesse contexto, o Art. 3o da Lei 8.666/93, a Lei de
licitaes, a demonstrar, com clareza, o escopo da licitao e aquilo que deve ser
observado na realizao desse procedimento. Observe-se:
Art. 3. A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio
constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para
a Administrao e ser processada e julgada em estrita conformidade com
os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao
instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so
correlatos.
Portanto, ainda que apresente deficincias, a licitao necessria por ser o meio,
apontado pela Constituio e regulamentado por lei, de materializar tais princpios na
atuao da Administrao para selecionar seus contratantes.
Contudo, preciso lembrardo fato de tambm ser a eficincia princpio
constitucional do Direito Administrativo, o que gera uma certa legitimao das tentativas
legais e, at um certo limite, de intentos infralegais de tornar a Administrao Pblica
mais leve, isto , mais clere em sua atuao.
Quanto abrangncia do princpio constitucional da eficincia, uma vez mais, Jos
dos Santos Carvalho Filho esclarece:
Vale a pena observar, entretanto, que o princpio da eficincia no alcana
apenas os servios pblicos prestados diretamente coletividade. Ao
contrrio, deve ser observado tambm em relao aos servios
administrativos internos das pessoas federativas e das pessoas a ela
vinculadas. Significa que a Administrao deve recorrer moderna
tecnologia e aos mtodos hoje adotados para obter a qualidade total da
execuo das atividades a seu cargo, criando, inclusive, novo
organograma em que se destaquem as funes gerenciais e a
competncia dos agentes que devem exerc-las7.

Nessa perspectiva, observa-se uma otimizao considervel do processo de

licitao com a criao do prego e sua utilizao constante, com a realizao sistemtica
de prego eletrnico, com o uso reiterado do Registro de preos e com o prprio efeito
carona nesse sistema.
Ocorre que, em busca da eficincia, da desburocratizao e de uma maior
celeridade na atuao da Administrao Pblica, no se pode passar a supresso dos
valores fundantes da licitao.
Outra no a lio da jurista Dora Maria de Machado. Atente-se:
No obstante, a pretendida efetividade da atuao estatal, voltada para a
satisfao das necessidades dos administrados, no prescinde da
observncia de todos os cnones regedores da atuao da Administrao
Pblica, sob pena de restar a coletividade presa ao subjetivismo da
atuao do administrador pblico. A eficincia norteia-a-se por parmetros
objetivos, calcados em outros princpios condutores da Administrao
Pblica, como os princpios da legalidade, moralidade, economicidade e
impessoalidade. De outra forma estar-se-ia atribuindo ao princpio da
eficincia fora de atuao que se sobreporia aos demais princpios o
que, levado ao extremo, configuraria risco ao Estado de Direito8.
Assim, preciso perquirir se, e at que ponto, a utilizao do efeito carona, no
registro de preos, encontra guarida no ordenamento jurdico nacional.

7
CARVALHO FILHO. op. cit., p. 22.
8
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; RAMOS, Dora M. O.; SANTOS. Marcia Walquria Batista dos.; DAVILA, Vera Lcia Machado.
Temas Polmicos sobre licitaes e contratos. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 47.

4
 Para tanto, urge um aprofundamento do estudo do registro de preos.

2 O REGISTRO DE PREOS

O Sistema de Registro de Preos (SRP) caracterizado por ser uma ferramenta de

grande utilidade para Administrao Pblica, como aponta o especialista em licitao
Maral Justen Filho:
O Sistema de Registro de Preos (SRP) uma das mais teis e
interessantes alternativas de gesto de contrataes colocada disposio
da Administrao Pblica. As vantagens propiciadas pelo SRP at
autorizam a interpretao de que sua instituio obrigatria por todos os
entes administrativos, no se tratando de uma mera escolha
discricionria9.
Celso Antonio Bandeira de Melo, de forma bastante didtica, apresenta a seguinte
lio quanto ao registro de preos:
O registro de preos um procedimento que a Administrao pode
adotar perante compras rotineiras de bens padronizados ou mesmo na
obteno de servios. Neste caso, como presume que ir adquirir os bens
ou recorrer a estes servios no uma, mas mltiplas vezes, abre um
certame licitatrio em que o vencedor, isto , o que ofereceu a cotao
mais baixa, ter seus preos registrados. Quando a promotora do
certame necessitar destes bens ou servios ir obt-los, sucessivas vezes
se for o caso, pelo preo cotado e registrado10.

preciso, destacar, para evitar qualquer incompreenso, que o registro de preos

no uma modalidade de licitao. Observe-se, nesse ponto, a ponderao da
professora Flvia Cristina Moura de Andrade ao destacar que Registro de preos no
modalidade de licitao, mas de procedimento para situaes de fornecimento contnuo.
Ressalte-se que o registro de preos precedido de concorrncia11.
No se pode, tampouco, confundir o registro de preos com os registros cadastrais,
pois estes tm finalidade diversa, conforme se observa do exame feito por Hely Lopes
Meirelles:
Registros cadastrais so assentamentos que se fazem nas reparties
administrativas que realizam licitaes, para fins de qualificao dos
interessados em contrtar com a Administrao, no ramo de suas
atividades (art. 34 a 37 e 51).
A funo precpua do certificado de registro cadastral (CRC) era a de
substituir os documentos exigidos para a habilitao, como ocorria na
vigncia do Estatuto anterior (art. 25, 8), dispensando as empresas e
profissionais da apresentao daquela volumosa e custosa papelada em
cada licitao. A lei 9.648, de 27.5.98, veio dar nova redao ao 2 do art
32 da Lei 8.666/93, de forma a permitir uma interpretao mais
consentnea com os seus objetivos: agora, o CRC substitui todos os
documentos enumerados nos arts. 28 a 31, desde que tais informaes
estejam disponibilizadas em sistema infoormativo de consulta direta
indicado no edital, obrigando-se a parte a declarar, sob as penas da lei, a
12
supervenincia de fato impeditivo da habilitao .

9
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11. ed. So Paulo: Dialtica, 2005. p. 144.
10
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22. ed. Malheiros: So Paulo, 2006. p. 547.
11
ANDRADE, Flvia Cristina Moura de. Elementos do Direito Administrativo. 2. ed. Premier: So Paulo, 2008 . p. 183.
12
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26. ed. Malheiros: So Paulo, 2001. p 302.

5
 O fundamento legal do registro de preos encontra-se no inciso II, do Art. 15, da lei
8.666/93:
Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero:
I - atender ao princpio da padronizao, que imponha compatibilidade de
especificaes tcnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso,
as condies de manuteno, assitncia tcnica e garantia oferecidas;
II - ser processado atravs do sistema de registro de preos;
[...]
Embora tal dispositivo trate apenas de compras, como se v das palavras
supratranscritas de Celso Antonio Bandeira de Melo, tranqilo o entendimento de que o
registro de preos pode ser utilizado na aquisio de servios para a Administrao
Pblica.
A lei de licitaes, entre outras disposies, determina a regulamentao por
decreto do sistema de registro de preos e a validade do registro limitada a um ano.
Examine-se, pois, os seguintes dispositivos, tambm, constantes do Art. 15 da lei
8.666/93:
3 O sistema de registro de preos ser regulamentado por decreto,
atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condies:
I seleo feita mediante concorrncia;
II estipulao prvia do sistema de controle e atualizao dos preos
registrados;
III validade do registro no superior a 1 (um) ano.
Na lio da jurista Odete Medauar, o sistema de registro de preos deve ser
regulamentado por decreto para cada mbito administrativo (federal, estadual,
municipal)13.
No mbito da Unio, tem-se, atualmente, o Decreto 3.931/2001, este apresenta,
no inciso I, do Art. 1, definio de registro de preos, I- Sistema de Registro de Preos -
SRP - conjunto de procedimentos para registro formal de preos relativos prestao de
servios e aquisio de bens, para contrataes futuras
Em tal definio, tem-se clara a vantagem da utilizao desse sistema, a
preparao para contratao futura. O registro de preos favorece o planejamento na
medida em que o procedimento licitatrio realizado antes mesmo de surgir a
necessidade efetiva da contratao pela Administrao.
Enfatize-se que a Administrao poder exigir a prestao, no momento em que a
necessidade desta surgir, pois o beneficirio do registro vincula-se prestao licitada.
Assim, explica Digenes Gasparini ao ressaltar que Uma vez registrados os preos, estes
valero para todas as compras futuras que forem do interesse da entidade promotora do
registro, restando seu fornecedor obrigado proviso do bem quando e como
solicitado14.
O fato de haver certa probabilidade de que ser necessria a aquisio de
determinado bem ou servio, de forma freqente, suficiente para que a licitao com a
finalidade de registrar preos seja realizada.
Note-se o fato de o 4, do Art. 15, da Lei 8.666/93, esclarecer que a Administrao
no se vincula ao Registro de Preos, mas este apenas gera a o direito de preferncia ao
seu beneficirio:

13
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 10. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p. 189.
14
GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 10. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 450.

6
 4. A existncia de preos registrados no obriga a Administrao a firmar
as contrataes que deles podero advir, ficando-lhe facultada a utilizao
de outros meios, respeitada a legislao relativa s licitaes, sendo
assegurado ao beneficirio do registro preferncia em igualdade de
condies.

O Art. 7 do Decreto regulamentador da Unio especifica o exame da questo

clareando tal sistemtica. Observe-se:
Art. 7. A existncia de preos registrados no obriga a Administrao a
firmar as contrataes que deles podero advir, facultando-se a realizao
de licitao especfica para a aquisio pretendida, sendo assegurado ao
beneficirio do registro a preferncia de fornecimento em igualdade de
condies.
Desse modo, possvel que haja nova licitao mesmo com a existncia do
registro de preos, mas, sendo a proposta idntica ou inferior a registrada, h
preferncia do beneficirio do registro de preos.
Da disciplina legal do Registro de preos, merece, ainda, nfase a disposio do
6, do Art. 15, da lei 8666/96, Qualquer cidado parte legtima para impugnar preo
constante do quadro geral em razo de incompatibilidade desse com o preo vigente no
mercado, que estabelece a fiscalizao do sistema de registro de preos por toda
sociedade, apontando, como se pode observar que qualquer particular pode questionar
eventual incompatibilidade do preo registrado com o praticado no mercado.
Portanto, observa-se, conforme se adiantou em anlise introdutria, que o
registro de preos, embora seja uma ferramenta de acelerao da atuao da
Administrao Pblica e de reduo da burocracia, no apresenta incompatibilidade com
o sistema de licitatrio estabelecido por lei e pela Constituio.
Exatamente porque, no registro de preos, permanece a observncia do princpio
da competitividade, da igualdade de condies entre os licitantes entre outros princpios
licitatrios. Enfatize-se, a licitao, no registro de preos, ainda continua a existir, o que
muda apenas a sua finalidade, pois visa registrar o preo para futura contratao.
Desse modo, os valores que balizam a licitao continuam preservados no registro
de preos que recebe disciplina legal enxuta, porm de clareza razovel, com limites
estabelecidos para evitar seu uso de forma pervertida.
Todavia, ao menos em um aspecto de sua utilizao, parece inexistir uma
delimitao suficiente, trata-se, exatamente, da possibilidade do efeito carona que
passa a ser analisada, a partir desse momento, de forma especfica.

3 O EFEITO CARONA

O que se convencionou, na rotina da Administrao, a se chamar de efeito

carona a possibilidade, segundo o Art.8 do Decreto 3.931/2001, de um rgo distinto
do que realizou o registro de preos se utilizar desse registro.
A denominao de efeito carona ocorre, exatamente, pelo fato de um ente
administrativo tomar carona no registro realizado por outro ente. Pois, enquanto
determinado setor da administrao teve que percorrer todos as etapas da licitao para
obter o registro de preos, um outro ente administrativo, simplesmente, contrata,
diretamente, beneficiando-se do registro de preos que j estava pronto.
Cabe, pois, a leitura atenciosa do dispositivo infralegal destacado:
Art. 8. A Ata de Registro de Preos, durante sua vigncia, poder ser
utilizada por qualquer rgo ou entidade da Administrao que no tenha

7
 participado do certame licitatrio, mediante prvia consulta ao rgo
gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem.
Logo, a regulamentao entendeu que a Lei de licitaes possibilitou a permisso,
no mbito de cada ente federado, da utilizao do registro de preos realizado por
diferentes rgos ou entidade da Administrao Pblica.
O raciocnio que transparece do regulamento de fcil compreenso. Se j houve
a cotao de preos atravs da realizao de procedimento licitatrio pela Administrao
Pblica, no porque se trata de um outro rgo, ou entidade desta, que o registro no
pode ser utilizado.
A inteno parece ser evitar a repetio de procedimento licitatrio quando j
houve, no mbito da Administrao, a licitao para contratao futura do mesmo bem
ou servio.
De forma que, em acordo com o Art. 8 do decreto da Unio, j havendo registro
de preos, basta a demonstrao de vantagem por parte de outro ente Administrativo
para este aderir ao registro.
Destarte, o Executivo parece ter entendido que, observado procedimento
licitatrio e demonstrada a vantagem, no h incompatibilidade do efeito carona, no
registro de preos, com a sistemtica jurdica nacional de licitao.
Torna-se relevante esclarecer inexistir obrigao do beneficirio do Registro de
preos, isto do particular vencedor da licitao, a contratar com o rgo aderente do
registro, como estabelece o 2, do Art. 8 do Decreto 3.931/2001, leia-se:
2. Caber ao fornecedor beneficirio da Ata de Registro de Preos,
observadas as condies nela estabelecidas, optar pela aceitao ou no
do fornecimento, independentemente dos quantitativos registrados em
Ata, desde que este fornecimento no prejudique as obrigaes
anteriormente assumidas.
V-se, pois, no haver prejuzo qualquer ao particular vencedor da licitao
destinada ao registro de preos, pois esse pode optar se, sem prejudicar o compromisso
j assumido ao vencer o certame, ir, ou no, fornecer ao ente aderente o objeto do
registro de preos.
Por conseguinte, em princpio, pode parecer razovel o pensamento materializado
no Decreto, porque, como houve a licitao do primeiro rgo ou ente administrativo
para a obteno do registro de preos, como h necessidade de o ente aderente ao
registro comprovar a vantagem na utilizao desse registro e como no h prejuzo ao
particular vencedor do certame, haveria respeito ao princpio da impessoalidade, da
isonomia e at se preservaria a seleo da melhor proposta pela Administrao Pblica.
Assim, embora no se tenha expresso dispositivo legal a permitir o efeito
carona, este decorreria da prpria sistemtica legal do registro de preos.
Em relao adeso ao registro feito por rgos de entes federados diversos,
cabe apontar que esta possibilidade depender das regulamentaes feitas pelos diversos
entes federais, por decreto, especialmente no que diz respeito imposio de limites a
esta prtica. Sendo razovel que tal possibilidade somente prevalea quando o efeito for
admitido tanto pelo ente federado que realizou o registro de preos, como pelo ente
federado aderente.
Todavia, o supracitado Decreto da Unio, deve-se admitir, foi extremamente raso
ao disciplinar a aplicao prtica do efeito carona, o que parece estar permitindo
distores ao sistema legal das licitaes e a prpria desconsiderao de alguns
princpios constitucionais.
Isso, porque, em limitao aderncia de outros entes administrativos ao
Registro de preos j realizado, o decreto apenas apontou, no 3, de seu Art 8, que As

8
aquisies ou contrataes adicionais a que se refere este artigo no podero exceder,
por rgo ou entidade, a cem por cento dos quantitativos registrados na Ata de Registro
de Preos.
Desse modo, como forma de evitar uma utilizao exacerbada do efeito carona
no Registro de preos, o decreto regulamentador somente estabeleceu um limite por
entidade administrativa aderente.
Em decorrncia disso, se o registro de preos tratou de uma importncia x, a
adeso se restringe a valor igual ou menor que x.
No entanto, observando a disciplina legal e infralegal, no mbito da unio, no se
verifica um limite em relao quantidade de aderentes.
Esta omisso tem gerado um debate quando a prpria viabilidade jurdica do
efeito carona.

4 DA CONSTITUCIONALIDADE E LEGALIDADE DO EFEITO CARONA

No parece desprovida de razoabilidade a previso do efeito carona na

legislao infralegal federal, pois, havendo a autorizao legal para o registro de preos,
prestigiar o prprio princpio constitucional da eficincia evitar a repetio de licitao
quando j existe o registro de preos por licitao anterior.
Alm disso, como o registro em que se toma carona decorre de licitao, a
aceitao, em tese, da carona no implica, necessariamente, em contrariedade ao
princpio da isonomia, da competitividade, entre outros pertinentes, mas apenas implica
numa mitigao desses em nome da necessidade de se prestigiar a eficincia.
Portanto, aparenta-se razovel o entendimento de que a autorizao da adeso a
registro de preos j existente no , de pronto, ilegal, nem inconstitucional.
A autorizao do efeito carona, pelo menos em tese, no atenta contra os
princpios constitucionais que envolvem a licitao, inclusive, dentro de uma utilizao
razovel desse efeito, no h violao ao princpio da moralidade administrativa.
O princpio da legalidade tampouco violado, porque, como aponta o professor
Maral Justen Filho:
Muitas vezes, inexiste autorizao explcita, mas se pode extrair que o
sistema normativo a outorga implicitamente. Assim, por exemplo, a Lei n.
8.666 no previu a possibilidade de pactuao de contratos
administrativos atpicos ou inominados, mas tal se admite por fora de
interpretao sistemtica15.
O problema surge, como se antecipou, pela ausncia de uma limitao expressa
do efeito carona, tanto legal, quanto infralegal no mbito da Unio.
preciso atentar observao do Procurador da Repblica Sergio Ricardo Costa
Carib, cujo parecer se encontra s fls. 38/42 dos autos em que o Tribunal de Contas da
Unio TCU, proferiu o acrdo 1487/2007. Transcreve-se:
Nesse contexto, o fato de um rgo ou entidade poder aderir ata de
registro de preos, ou seja, poder pegar carona, um dos fatores que
concorrem para que o SRP confira celeridade e economia aos processos de
aquisio e contratao. Ocorre que, nem a Lei de Licitaes e Contratos,
nem o Decreto n. 3.931/2001, estabeleceram limites para o nmero de
caronas, mas to-somente, o quantitativo mximo que cada
rgo/entidade que aderir ata de registro de preos pode contratar. Na

15
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11. ed., So Paulo: Dialtica, 2005. p. 148.

9
 verdade, considerando o disposto no 3 do art. 15 da Lei n. 8.666/1993,
16
caberia ao Decreto estabelecer limites s contrataes dos caronas.

Assim, sem uma limitao adequada, o efeito carona pode, sim, vir a se tornar
uma prtica extremamente preocupante do ponto de vista jurdico.
Como se apontou, o primeiro problema se encontra na falta de limitao quanto
ao nmero de entidades que podem aderir ao registro de preos, pois cada uma poder
dobrar a importncia inicialmente pensada para o registro de preos inicial.
Portanto, enquanto a mera previso do efeito carona, em princpio no se
mostra problemtica, a sua utilizao, na prtica, sem limitao expressa, pode se voltar
contra o prprio interesse pblico alm de levar a supresso de princpios legais e
constitucionais da licitao.
Parece ser este o posicionamento no Tribunal de Contas da Unio quanto ao tema.
Este Tribunal se deparou com um caso prtico de utilizao exacerbada do efeito
carona, como se pode examinar da leitura exatamente do j referido acrdo
1487/2007.
O caso levado ao referido Tribunal tratava de um registro de preos realizado pelo
Ministrio da Sade para a contratao de eventos no valor inicial de 32 milhes de reais.
Ocorre que tal registro de preos recebeu adeso por mais de 60 entidades da
Administrao Pblica, transformando uma licitao inicialmente voltada contratao no
valor de 32 milhes em uma autorizao para a contratao de eventos de importncia
superior a um bilho de reais, beirando o valor de dois bilhes.
Este caso serve de paradigma para a compreenso do fato de que, sem limitao,
o efeito carona pode se transformar em prtica ilegal e at inconstitucional.
Isso porque, como no ocorrido caso em comento, pode haver um extremo
privilgio ao vencedor de apenas um certame, o que se mostra contrrio ao princpio da
competitividade a ponto de configurar algo equiparvel a um enriquecimento ilcito, alm
de afastar a possibilidade da seleo mais vantajosa para a Administrao Pblica.
A proposta mais vantajosa afastada quando se deixa de realizar uma licitao
com previso de valor infinitamente maior, em que, certamente, a Administrao Pblica
teria alta probabilidade de lograr uma contratao a preo mais baixo pelo servio ou
produto.
Nesse sentido, importante trecho do voto do Ministro Relator Valmir Campelo do
TCU, no acrdo 1487/2007:
Para alm da temtica principiolgica que, por si s j reclamaria a
adoo de providncias corretivas, tambm no pode deixar de ser
considerada que, num cenrio desses, a Administrao perde na economia
de escala, na medida em que, se a licitao fosse destinada inicialmente
contratao de servios em montante bem superior ao demandado pelo
rgo inicial, certamente os licitantes teriam condies de oferecer
17
maiores vantagens de preo em suas propostas .

H ainda o problema de criao de reserva de mercado explicado por Maral

Justen Filho da seguinte forma:
Outro risco a ser enfrentado reside na impossibilidade de competio por
parte de terceiros. Ao se realizar a licitao, as indicaes dos rgos
participantes podem influenciar o interesse dos potenciais participantes.
Examinando o perfil das contrataes antes realizadas, os particulares
podero reputar pouco plausvel a realizao de contrataes, inclusive

16
Tribunal de Contas da Unio. AC-1487-32/07-P. Relator Ministro Valmir Campelo, 03.08.2007.
17
Tribunal de Contas da Unio. AC-1487-32/07-P. Relator Ministro Valmir Campelo, 03.08.2007.

10
 em virtude de dificuldades oramentrias. No se pode conceber que a
autorizao contida no Art. 8 seja um expediente de reduo da
participao, por meio do qual o rgo verdadeiramente interessado em
participar do certame mascara seu interesse para direcionar a disputa em
18
favor de um determinado fornecedor .

Portanto resta indubitvel ser a regulamentao do efeito carona insuficiente,

pois esta, como se percebe, carece do estabelecimento de limites, para obstar a
utilizao pervertida da carona.
No por outra razo, o TCU, atravs do acrdo a que se fez mltiplas
referncias, determinou ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que:
9.2.2. adote providncias com vistas reavaliao das regras atualmente
estabelecidas para o registro de preos no Decreto n. 3.931/2001, de
forma a estabelecer limites para a adeso a registros de preos realizados
por outros rgos e entidades, visando preservar os princpios da
competio, da igualdade de condies entre os licitantes e da busca da
maior vantagem para a Administrao Pblica, tendo em vista que as
regras atuais permitem a indesejvel situao de adeso ilimitada a atas
em vigor, desvirtuando as finalidades buscadas por essa sistemtica, tal
como a hiptese mencionada no Relatrio e Voto que fundamentam este
19
Acrdo.
Desse modo, transparece ser a posio do TCU no sentido da necessidade de
regulamentao dos limites do efeito carona para evitar a repetio de situaes de
flagrante abuso como a ocorrida na adeso em massa do convnio realizado pelo
Ministrio da Sade a que se referiu no citado acrdo.
Portanto, logicamente, no h posicionamento desse tribunal pela
inconstitucionalidade ou ilegalidade do efeito carona, mas a noo de que, sem uma
limitao rigorosa, a carona pode gerar situaes incompatveis com a lei e com a
prpria Constituio.
No entanto, encontra-se na Doutrina especializada, posicionamento contrrio
prpria legalidade e constitucionalidade do efeito carona. Nesse sentido, observe-se a
opinio de Joel de Menezes Niebuhr em artigo especfico quanto ao tema em anlise:
Nada obstante a comodidade do carona, especialmente em ser o carona,
isto , em aderir ata de registro de preos dos outros, salta aos olhos
que o instrumento em si, insista-se, preceituado no artigo 8 e seus
pargrafos, do Decreto Federal n 3.931/01, avilta de modo desinibido e
flagrante uma pliade de princpios de Direito Administrativo, por efeito do
que antijurdico. Pode-se afirmar que o carona, na mais tnue hiptese,
impe agravos veementes aos princpios da legalidade, isonomia,
20
vinculao ao edital, moralidade administrativa e impessoalidade .

Ainda, em posio contrria ao efeito carona cabe destacar as seguintes palavras

do eminente jurista Maral Justen Filho:
A prtica da carona invlida. Frustra o princpio da obrigatoriedade da
licitao, configurando dispensa de licitao sem previso legislativa. No
cabe invocar a existncia de uma licitao anterior, eis que tal licitao
tinha finalidade e limite definidos no edital. O Direito brasileiro no
autoriza que uma contratao seja realizada com base em licitao
promovida para outros fins nem mesmo mediante a invocao da

18
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11. ed., So Paulo: Dialtica, 2005. p. 158.
19
Tribunal de Contas da Unio. AC-1487-32/07-P. Relator Ministro Valmir Campelo, 03.08.2007.
20
NIEBUHR, Joel de Menezes. Carona em ata de registro de preos: atentado veemente aos princpios de direito administrativo.
2005. Disponvem em: < http://www.ctcursos.com.br/artigos/artigo_carona.doc >. Acesso em :25 jul. 2008.

11
 vantajosidade das condies originais. Portanto, a instituio da figura do
21
carona dependeria de uma previso legislativa, a qual no existe .

Dessa forma, os referidos administrativistas vo alm do prprio posicionamento

examinado do Tribunal de Contas Unio e do que ora entendido como razovel. No
entanto, preciso se admitir que a prtica atual do efeito carona sem uma limitao
rigorosa por parte de lei ou regulamento vem conferindo razo ao posicionamento dos
citados juristas, na medida em que se reiteram no mbito da Administrao Pblica
adeses que frustram a sistemtica legal e constitucional da licitao.

5 CONCLUSO

Diante do estudo realizado, percebe-se ser extremamente polmica a prpria

aceitao do efeito carona, mas parece tranqilo o fato de que, mesmo se entendendo
pela legalidade e constitucionalidade do efeito carona este, da forma como ora se
encontra disciplinado, pode gerar, como j o fez, situao totalmente incompatvel com o
ordenamento jurdico nacional.
Por isso, no parece que a legislao, ao menos no mbito da Unio Federal,
encontra-se preparada para a transformao do efeito carona em prtica, isto , para a
efetiva utilizao do efeito carona.
Dessa forma, pela ausncia de uma disciplina infralegal rgida que compatibilize
essa prtica de adeso do registro de preos por diferentes entes com a lei e a
Constituio, esta no pode, no momento, ser utilizada.
Assim, a soluo ora proposta para a questo em debate se aproxima do
entendimento do eminente Ministro do TCU Valmir Campelo, que, ainda no acrdo
Acrdo 1487/2007, afirma:
Diferente a situao da adeso ilimitada a atas por parte de outros
rgos. Quanto a essa possibilidade no regulamentada pelo Decreto n
3.931/2001, comungo o entendimento da unidade tcnica e do Ministrio
Pblico que essa fragilidade do sistema afronta os princpios da
22
competio e da igualdade de condies entre os licitantes .
Exatamente porque a impresso do Autor do presente artigo pela possibilidade
do estabelecimento por norma infralegal do efeito carona. No entanto, entende que, da
forma como esse se encontra disciplinado, ou melhor, pela ausncia de limites para a sua
adoo, o efeito carona no se encontra ora em harmonia com a lei e com o diploma
constitucional brasileiro.
Conclui-se, pois, com base em toda a exposio acima, ser constitucional e legal a
previso do efeito carona, no entanto, para a sua aplicao pela Administrao, faz-se
imprescindvel o estabelecimento de uma regulamentao conciliatria desse efeito com
os princpios que orientam a licitao e toda a atuao da Administrao Pblica.

21
JUSTEN FILHO. Maral. TCU restringe a utiizao de carona no registro de preos. 2007. Disponvel
em < http://www.justenfilho.com.br/midia/15.pdf >. Acesso em 23 jul. 2008.

22
Tribunal de Contas da Unio. AC-1487-32/07-P. Relator Ministro Valmir Campelo, 03.08.2007.

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6 REFERNCIAS

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Paulo, 2008.
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; RAMOS, Dora M. O.; SANTOS. Marcia Walquria Batista dos.;
DAVILA, Vera Lcia Machado. Temas Polmicos sobre licitaes e contratos. 5. ed. So
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GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 10. ed. So Paulo: Saraiva, 2005.
JUSTEN FILHO. Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11. ed.
So Paulo: Dialtica, 2005.
______. TCU restringe a utiizao de carona no registro de preos. 2007. Disponvel em:
< http://www.justenfilho.com.br/midia/15.pdf>. Acesso em: 23 jul. 2008.
NIEBUHR, Joel de Menezes. Carona em ata de registro de preos: atentado veemente aos
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MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22. ed. Malheiros: So
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