Breve estudo sobre a estrutura

constitucional alem, o federalismo no pas

e sua ltima reforma
Dante Braz Limongi*
Diogo Modesto P. D. Pereira**
Diogo Njaine Borges***

1. Introduo

Este trabalho tem como inteno abordar de forma ampla e geral a

constituio poltico-institucional da Alemanha, separando esta aborda-
gem em quatro partes. As trs primeiras abordaro as funes tradicionais
do Poder Poltico (Legislativo, Executivo e Judicirio) e a ltima resumir
um pouco da histria do federalismo alemo com especial enfoque para
sua ltima Reforma Constitucional.
A primeira seo, Poder Legislativo, aborda os dois grandes centros de
deciso poltica, o Parlamento alemo, eleito pelo voto popular e o Conse-
lho Federal, que local de representao dos estados.
A segunda seo, Poder Executivo, foca no Presidente, no Chanceler e
em seu Gabinete Federal, definindo as atribuies de cada um e os princ-
pios que orientam o ltimo.
A terceira seo, Poder Judicirio, aborda a justia em suas divises
horizontais e verticais e se estende explicando a funo dos promotores
pblicos e como se d a formao do corpo jurdico.

*
Professor de Direito Constitucional da PUC-Rio, Mestre em Direito, Procurador do Estado/RJ. E-mail:
limongi@puc-rio.br
**
Estudante do Departamento de Direito da PUC-Rio e Bolsistas do PIBIC. E-mail: diogo.modesto@terra.
com.br
***
Estudante do Departamento de Direito da PUC-Rio e Bolsistas do PIBIC. E-mail: dnjaine@gmail.com

Direito, Estado e Sociedade n.39 p. 52 a 81 jul/dez 2011

 Breve estudo sobre a estrutura constitucional alem,
o federalismo no pas e sua ltima reforma 53

Por fim, a seo final narra um pouco da histria do federalismo alemo

cuja ltima alterao significativa foi a Reforma Constitucional de 2006.

2. Poder Legislativo

Em nvel federal, h trs rgos constitucionais que participam da fei-

tura de leis, a saber, o Parlamento Federal (Bundestag), o Conselho Federal
(Bundesrat) e o Governo Federal (Bundesregierung), chefiado pelo Chance-
ler (Kanzler), auxiliado pelos seus ministros de Estado.

O Parlamento Federal

O Parlamento a representao do povo, sendo o nico rgo federal

eleito por voto popular direto. Detm o poder constituinte reformador,
submete-se somente Constituio e s decises do Tribunal Constitucio-
nal. Suas funes precpuas so: fazer leis, controlar o Executivo, eleger
o Chanceler, participar na eleio do Presidente e eleger metade da Corte
Constitucional. Decide, alm disso, sobre o Oramento Federal, que ela-
borado pelo Ministro das Finanas junto com o Chanceler e sobre partici-
pao das Foras Armadas alems no exterior. O mandato dos deputados
federais de quatro anos.
As eleies para o Parlamento so regidas por lei federal (Bundeswahlgesetz
ou BWahlG), indicando a Lei Fundamental1 apenas os princpios gerais a
serem observados. O art. 38 I2 da LF prescreve que as eleies devem ser
universais, diretas, livres, igualitrias e secretas, tendo a Corte Constitucio-
nal decidido que devem tambm ser pblicas (Segundo Senado da Corte
Constitucional em 3/3/2009 [BVerfG, 2 BvC 3/07, 2 BvC 4/07] ao decidir
sobre a introduo de urnas eletrnicas nas eleies para o parlamento,
interpretando o art. 38 I, LF juntamente com o art. 20 que elenca os prin-

1 Usaremos aqui a traduo literal Lei Fundamental (LF) para Grundgesetz, que tambm a usada na tra-
duo no-oficial para o portugus disponvel na pgina da embaixada alem em Braslia.
2 A Lei Fundamental divida em artigos, com o nome escrito por extenso (Artikel) seguido do nmero,
que, por sua vez, so dividos em pargrafos (Absatz, no singular, abreviado Abs.), identificados por um
algarismo arbico entre parnteses. Os pargrafos podem conter uma ou mais frases (Satz, no singular,
abreviado S.). A identificao abreviada de um dispositivo em alemo indica o artigo, ou com a palavra por
extenso ou com o smbolo seguido do nmero, depois o pargrafo em algarismo romano aps um espao
em branco ou com a abreviao Abs. seguida do nmero, e, caso necessrio, a frase, referida por algarismo
arbico aps o romano do pargrafo. Para evitar confuso com a prtica brasileira, usaremos art. em vez
de e seguiremos a prtica alem no resto.
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Diogo Modesto P. D. Pereira
54 Diogo Njaine Borges

cpios fundamentais da Constituio). O voto facultativo. As eleies so

conduzidas administrativamente pelo Diretor das Eleies Federais (Bun-
deswahlleiter), uma posio sem equivalente no Brasil e cujo ocupante
indicado sem mandato pelo Ministro do Interior, sendo, tradicionalmen-
te, o presidente do Instituto Estatstico Federal. O Diretor responsvel,
assim, pela preparao e boa conduo das eleies em todos os nveis
federativos, alm de cuidar da regularidade formal dos partidos polticos
nas eleies e de sua adequao legislao partidria (Parteiengesetz), o
que, no Brasil, funo cumprida pela Justia Eleitoral1.
Cada eleitor em todo o pas possui dois votos. Pode votar quem tiver
dezoito anos completos (art. 38 II, LF). O primeiro voto um voto distrital
que elege pelo princpio majoritrio (maioria simples) um total de 299
parlamentares em 299 distritos eleitorais uninominais em todo o pas. O
segundo voto o voto proporcional em lista fechada dos partidos, decidi-
das em nvel estadual e, a partir dos segundos votos vlidos, determinam-
-se quantas cadeiras cada partido ter na composio do parlamento como
um todo, ou seja, como uma proporo das 598 vagas. Calculado esse
nmero proporcional, as cadeiras so preenchidas, inicialmente, com os
candidatos daquele partido eleitos pelo voto distrital e, caso sobrem cadei-
ras para o partido, pelos candidatos da lista, na ordem j decidida. No caso
de o partido ter mais mandatos diretos que o nmero de cadeiras obtidas
nas eleies proporcionais, o partido ter direito a tantos mandatos exce-
dentes quanto for a diferena. o que se chama na Alemanha de eleio
proporcional personalizada. As ltimas eleies foram em 2009 sendo as
prximas marcadas para 2013. Em 2008 a Corte Constitucional declarou
inconstitucional o mtodo de clculo utilizado desde 1987 nas eleies
do Parlamento (BVerfG 3/7/2008 - 2 BvC 1/07, 2 BvC 7/07), o mtodo
Niemeyer-Hare, que tinha substitudo o mtodo dHondt e estava previsto
nos arts. 7 III 2 e 6 V 2, da Lei Eleitoral. Adotou-se, assim, em 2009 o
mtodo Saint-Lagu/Schepers, que j era utilizado em algumas eleies
estaduais, para a determinao do nmero de cadeiras obtidas com o voto
proporcional por cada partido. Atualmente o parlamento, que o 17 a ser
eleito desde 1949, possui 620 membros, sendo 22 mandatos excedentes,
todos dos partidos cristos CDU e CSU.

1 Os conflitos eleitorais, por outro lado, so dirimidos pelos Tribunais Constitucionais, como se ver
mais frente.
 Breve estudo sobre a estrutura constitucional alem,
o federalismo no pas e sua ltima reforma 55

Partidos

Apesar de ser formalmente um sistema eleitoral misto, o princpio ma-

joritrio acaba marcando as eleies do Parlamento, pois os eleitos dire-
tamente nos 299 distritos uninominais pelo primeiro voto (voto distrital)
tm seus assentos no Parlamento garantidos, enquanto os candidatos nas
listas fechadas dependem de sua posio na lista e do nmero de cadeiras
restantes para o seu partido aps o preenchimento das vagas dos mandatos
diretos. Isso deixa sua marca tambm no sistema partidrio, favorecendo
os seis grandes partidos (mas cinco ideologias) que dominam atualmente a
vida partidria alem, com presena no Parlamento federal: o SPD, a CDU/
CSU, o FDP, a Esquerda e os Verdes/Aliana 90. Muitos outros partidos
nanicos existem, mas so, geralmente, ou de cunho muito ideolgico,
como o NPD, Partido Nacional Democrata da Alemanha, de extrema direi-
ta, e o MLPD, Partido Marxista-Leninista da Alemanha, de extrema esquer-
da ou defensores de alguma causa especfica, como o partido da terceira
idade Graue Panther e o Partido dos Protetores dos Animais, entre outros.
Entretanto, estes outros partidos no conseguem ultrapassar a clusula de
barreira de 5% do total de votos ou trs mandatos diretos, no possuindo,
assim, representao no mbito federal.
Dos partidos no Parlamento, a Esquerda certamente o mais novo
participante e surgiu em 2007 da fuso do Partido de Esquerda (ex-PDS),
sucessor do SED (Partido Socialista Unitrio da Alemanha, o partido nico
da ex-Alemanha Oriental at 1989, quando se tornou o Partido do So-
cialismo Democrtico - PDS, em alemo) com a Alternativa Eleitoral por
Trabalho e Justia Social (WASG), criado em 2005 por dissidentes social-
-democratas e sindicalistas. Antes a Alemanha era conhecida como pas de
dois partidos e meio2, ou seja, de dois partidos inteiros - os democratas-
-cristos CDU e CSU e o social-democrata SPD - e dois meios-partidos - os
liberais do FDP e os Verdes. O CSU um partido que s existe na Baviera,
onde no h o CDU. Como l recebe sempre muitos votos, no tem pro-
blemas em ultrapassar a barreira dos 5%, mas, por afinidade ideolgica
com a CDU, que no faz presena na Baviera, formam a mesma bancada
no Parlamento desde 1949. O FDP o Partido Liberal Democrtico, que
tem como objetivo principal a luta pelos direitos individuais e da liberda-

2 TAVARES (1994), p. 109.

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Diogo Modesto P. D. Pereira
56 Diogo Njaine Borges

de, desde sua criao em 1948, zelando pela herana poltica dos partidos
liberais proibidos durante o nazismo. Os Verdes existem desde 1980 e
conseguiram ter presena no Parlamento j em 1983, sempre com a defesa
de causas ambientais. Em 1993 fundiu-se Aliana 90, que era um movi-
mento pela paz, democracia e direitos humanos que se tornou um partido
em 1990. O SPD que , atualmente, o segundo maior partido aps a CDU,
representa a social-democracia e faz parte da Internacional Socialista. a
reconstituio do SPD de 1869, representante do proletariado, que aps a
1 Guerra Mundial se dividiu, sendo ambos os partidos resultantes poste-
riormente proibidos pelo nazismo. H partidos nacionais que, contudo, s
possuem representaes em estados ou cidades.
Para alm dos partidos, os cidados alemes podem formar uma chapa
apenas para disputar uma eleio sem fundar um partido, o que tem muito
sucesso em eleies municipais de pequenas cidades.

Conselho Federal

O Conselho um dos cinco rgos permanentes previstos na Lei Fun-

damental alem e o rgo que representa os estados federados no mbi-
to federal. Entretanto, no correto cham-lo de uma Cmara Alta, pois
assim no funciona, no podendo ser comparado com os Senados norte-
-americano e brasileiro, por exemplo, j tendo a Corte Constitucional ale-
m se pronunciado nesse sentido (BVerfGE 37, 363 [380])3.
O Conselho no tem a mesma importncia que o Parlamento no pro-
cesso legislativo, dado que nem sempre necessria a sua participao na
aprovao de leis, mas apenas nas matrias enumeradas taxativamente na
Constituio. De modo geral necessitam da aprovao do Conselho mat-
rias que afetem substancialmente interesses dos estados (vide deciso da
Corte Constitucional n 37 acima) e assuntos relacionados Unio Euro-
peia (art. 23, LF). H uma diferenciao, assim, entre leis federais para cuja
aprovao no necessria a aprovao do Conselho (Einpruchsgesetze), a
regra, e leis federais que obrigatoriamente devem ser aprovadas por ele,
sob pena de no serem vlidas (Zustimmungsgesetze), a exceo, nos casos
expressamente previstos na Constituio. A diferena no procedimento
que nas Einspruchsgesetze, o Conselho pode vetar o projeto de lei em dis-

3 ARAJO (2006), p. 41
 Breve estudo sobre a estrutura constitucional alem,
o federalismo no pas e sua ltima reforma 57

cusso, mas esse veto ser relativo (ser somente uma objeo, Einspruch,
em alemo) e poder ser rejeitado pelo Parlamento, com maioria equiva-
lente da rejeio no Conselho (ou seja, se foi rejeitada por maioria sim-
ples, poder o Parlamento derrubar o veto tambm com maioria simples,
se com maioria absoluta, somente com maioria absoluta e assim por dian-
te). J no caso das Zustimmungsgesetze, um eventual veto do Conselho
insupervel e absoluto (exige-se a Zustimmung, concordncia, em alemo).
Alguns exemplos de leis cujas matrias reclamam a aprovao do Conselho
so leis sobre as competncias administrativas dos estados (art. 84 I 6, LF),
leis federais que impliquem num aumento de despesas para os estados
(art. 104a, IV, LF) e emendas constitucionais (art. 79 II, LF). At 1999,
entretanto, o Conselho s rejeitou publicamente 2,6% dos projetos que lhe
foram apresentados, pois, geralmente, negociaes so feitas previamente e
os representantes dos estados j influenciam desse modo a prpria feitura e
discusso do projeto no Parlamento. Alm do mais, a lista de matrias que
precisam da aprovao do Conselho foi bastante diminuda na reforma do
federalismo de 2006, a fim de acelerar a aprovao de certas leis, princi-
palmente as feitas a fim de internalizar decises do Parlamento Europeu.
Os membros do Conselho Federal so indicados diretamente pelos go-
vernos estaduais (art. 51 I, LF4) e no possuem mandato, sendo o Conselho
apelidado de rgo eterno. Enquanto h a confiana dos governantes es-
taduais, seus membros l permanecem. Cada um dos 16 estados federados
tem de 3 a 6 membros (e por conseguinte votos), de acordo com a popu-
lao do estado (art. 51 II, LF). Os conselheiros de cada estado devem,
necessariamente, votar no mesmo sentido. A partir do mnimo de 3 votos,
estados com mais de 2 milhes de habitantes possuem 4, com mais de 6
milhes, 5 votos e com mais de 7 milhes, o mximo de 6. Essa soluo
foi uma transigncia obtida entre o pacto federativo e o ideal democrtico
de proporcionalidade em relao ao nmero de habitantes de cada estado.

4 Artigo 51
[Lei Fundamental Ponderao de votos]
(1) O Conselho Federal formado por membros dos governos dos Estados, que os nomeiam e exoneram.
Outros membros dos seus respectivos governos podem atuar como suplentes.
(2) Cada Estado tem direito a, no mnimo, trs votos. Estados com mais de dois milhes de habitantes tm
quatro, com mais de seis milhes de habitantes tm cinco e com mais de sete milhes de habitantes tm
seis votos.
(3) Cada Estado pode designar tantos membros quantos votos tiver. Os votos de cada Estado s podem ser
dados por unanimidade e somente atravs dos membros presentes ou seus suplentes.
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Diogo Modesto P. D. Pereira
58 Diogo Njaine Borges

Atualmente h 69 membros no Conselho, repartidos conforme a tabela

abaixo, o que leva a uma maioria absoluta de 35 votos, que o mais nor-
mal, e a uma maioria qualificada de 2/3 de 46 votos.

Habitantes
Estado (em milhes) N de Votos
Baden-Wrttemberg 10,75 6
Bayern 12,53 6
Berlin 3,45 4
Brandenburg 2,51 4
Bremen 0,66 3
Hamburg 1,78 3
Hessen 6,07 5
Mecklenburg-Vorpommern 1,64 3
Niedersachsen 7,92 6
Nordrhein-Westfalen 17,85 6
Rheinland-Pfalz 4,01 4
Saarland 1,02 3
Sachsen 4,15 4
Sachsen-Anhalt 2,34 4
Schleswig-Holstein 2,83 4
Thringen 2,24 4
Fonte: www.bundesrat.de

Processo Legislativo

O processo legislativo em mbito federal est previsto no art. 77 e seus

pargrafos da Lei Fundamental. Podem apresentar projetos de lei para o
Parlamento, alm dos prprios parlamentares, o Conselho Federal e o Go-
verno Federal (Chanceler e ministros de Estado). Os detalhes do proce-
dimento diferem a depender da iniciativa. Se a iniciativa legislativa do
Governo Federal, deve o Chanceler apresent-lo inicialmente ao Conse-
lho Federal que ter, em regra, seis semanas para se posicionar quanto ao
projeto. O Governo, ento, poder fazer um parecer por escrito sobre a
posio do Conselho e enviar o projeto com o parecer para o Parlamento
deliberar. As leis oramentrias constituem uma exceo, pois, neste caso,
dever o projeto do Executivo ser enviado simultaneamente para o Parla-
mento e para o Conselho deliberarem. Na iniciativa de leis do Conselho
Federal, h um processo semelhante, pois, aps aprovao do projeto de
lei pela maioria dos membros do Conselho, dever este ser enviado para
 Breve estudo sobre a estrutura constitucional alem,
o federalismo no pas e sua ltima reforma 59

o Executivo que tambm ter, via de regra, seis semanas para formar sua
opinio sobre o projeto, antes de envi-lo para votao no Parlamento.
A iniciativa dos membros do Parlamento pode ser feita por, no mnimo,
uma bancada partidria ou 5% de todos os parlamentares, o que atualmente
representa 31 parlamentares. Neste caso, o projeto no ir para apreciao
prvia do Conselho e, por essa razo, tende o Governo a apresentar proje-
tos de leis mais urgentes atravs de suas bancadas no Parlamento. Aps ser
apresentado ao presidente do Parlamento, o projeto registrado e impresso,
sendo cpias enviadas a todos os membros do Parlamento, do Conselho e a
todos os ministros de Estado. Via de regra, aps entrar na pauta do plenrio,
passar o projeto por trs sesses. Na primeira sesso h o debate poltico do
projeto, quando esta for requerida pelo conselho dos mais velhos5 ou por
5% dos parlamentares, o que, geralmente, acontece em projetos polmicos
ou de interesse pblico relevante. O objetivo da primeira sesso determi-
nar que comisses temticas analisaro a fundo o projeto e o prepararo
para a segunda sesso. Se houver mais de uma comisso, uma ser a respon-
svel por garantir o andamento do trabalho de todas, enquanto as outras
ficaro com uma funo eminentemente consultiva. As comisses temticas
permanentes discutem, assim, as mincias do projeto, sendo constitudas
proporcionalmente s representaes dos partidos no Parlamento. Elas po-
dem chamar especialistas, interessados e outros para audincias pblicas.
Paralelamente ao trabalho das comisses, as bancadas articulam tambm
grupos de trabalho, nos quais definem sua prpria posio tcnica sobre o
assunto. Nas comisses, todavia, onde as bancadas geralmente conseguem
se unir e se articular. Ao final do trabalho, o chefe da comisso-lder faz um
relatrio sobre os resultados das discusses, sugerindo alteraes ou no, e
esse relatrio ser a base da segunda sesso.
Na segunda sesso h novo debate e, normalmente, uma votao sobre
o projeto como um todo.Qualquer parlamentar pode apresentar pedidos
de emendas e alteraes do projeto que ser decidido pelo plenrio na
hora. Se mudanas forem aprovadas pelo pleno, a nova verso ser impres-
sa e distribuda a todos novamente antes do prosseguimento do processo.

5 O conselho dos mais velhos (ltestenrat) composto pelo presidente do Parlamento, seus substitutos e
outros 23 parlamentares enviados pelas bancadas dos partidos, no necessariamente os mais velhos, como
o nome implica, mas sempre parlamentares com bastante experincia. Sua funo ajudar o presidente do
Parlamento, garantindo o bom funcionamento das sesses, verificando prazos e pautas. Tambm auxilia
nas decises sobre conflitos entre as bancadas e questes sobre o funcionamento interno do Parlamento.
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60 Diogo Njaine Borges

No entanto, o voto de 2/3 dos membros pode abolir esta etapa, simplifi-
cando o procedimento e permitindo o incio imediato da terceira e ltima
sesso. Nesta somente haver novo debate se requerido por uma bancada
inteira ou por 5% dos parlamentares. Parlamentares no podem mais indi-
vidualmente apresentar pedidos de emendas, somente as bancadas ou 5%
dos parlamentares e somente sobre as mudanas aceitas na segunda sesso.
Assim, h a votao final, na qual os parlamentares levantam-se dos seus
assentos conforme seu voto, quando chamados pelo presidente do Parla-
mento (a favor, contra e absteno).
Se for aprovado pela maioria necessria, o texto enviado ao Conselho,
que no pode alter-lo, podendo, entretanto, convocar uma comisso mista
de membros do Conselho e do Parlamento em igual nmero (16 membros
do Conselho, um por estado, + 16 parlamentares, divididos proporcional-
mente s bancadas) para deliberar sobre a nova lei. Pode-se imaginar que
quanto maior as diferenas entre as composies partidrias do Parlamen-
to e do Conselho, mais frequentemente sero convocadas estas comisses
mistas. A comisso objetiva negociar concesses e enviar a ambas as casas
sugestes de uma verso aceitvel para todos. Ao final de suas discusses,
a comisso pode recomendar trs cursos de ao: rejeio, mudanas, ou
aprovao. Nos dois primeiros casos, o Parlamento ter que decidir sobre
as recomendaes. Concordando com a rejeio, o projeto arquivado. No
caso de mudanas sugeridas, caso concorde, deve o projeto ser novamente
enviado com as alteraes para o Conselho. Se no concordar, em nenhum
dos dois casos, o projeto arquivado. Se a recomendao da comisso
for de aprovao, o Conselho quem dever pronunciar-se sobre isso. Se
concordar, o projeto enviado para promulgao e publicao. Caso no
concorde, dever avaliar-se se a matria exige sua concordncia ou no.
Se a comisso mista no tiver chegado a uma soluo de compromisso, e
no for matria que exige aprovao do Conselho, poder o Parlamento
por maioria absoluta, em nova votao, decidir pelo envio ao Executivo
para publicao e promulgao. Caso contrrio, a negativa do Conselho
pe fim ao processo legislativo. A lei dever ser primeiramente enviada
impressa para o Chanceler e o Ministro de Estado da pasta pertinente para
que assinem em concordncia e depois para o Presidente, que verificar se
formalmente vlida e se no fere frontalmente a Lei Fundamental. Estan-
do tudo certo, publicar a nova lei no jornal oficial, tornando-a vigente.
Se no h vacatio legis prevista na prpria lei, ser esta de 14 dias aps a
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o federalismo no pas e sua ltima reforma 61

publicao oficial, o que um tempo bem mais curto que os 45 dias do art.
1 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil brasileira (Decreto Lei 4.657/42).

Repartio de Competncias Legislativas entre

Unio e estados federados

As competncias da Unio so expressamente previstas na Constitui-
o. O art. 70, LF diz que se no estiver prevista como competncia da
Unio, ser dos estados, o que muito similar ao art. 25, 1 da Consti-
tuio Brasileira de 1988. A Constituio alem traz dois tipos de compe-
tncia legislativa, a privativa e a concorrente. As competncias legislativas
privativas da Unio esto, em grande parte, elencadas no art. 73, LF, au-
torizando o art. 71 que lei federal delegue expressamente alguma delas
aos estados. Unio compete, por exemplo, legislar sobre nacionalidade,
sobre armas e explosivos, sobre a produo de energia nuclear e seu uso
para fins pacficos, itens de um elenco que originalmente era extensivo,
tendo paralelos no nosso art. 22, CF88. Houve mudanas substanciais, en-
tretanto, na direo de uma transferncia de competncias da Unio para
os estados na ltima grande reforma constitucional de 2006, que alterou
inmeros dispositivos sobre a federao alem.
O outro tipo de competncia legislativa prevista na Constituio a
concorrente entre estados e Unio (art. 72, LF), ou seja, quando os estados
s podem legislar se no houver nenhuma legislao federal e somente
at quando essa situao perdure. o caso, por exemplo, do direito penal
e do direito do trabalho, entre as outras matrias do art. 74, LF. Essa a
regra geral. Em algumas matrias, como a permanncia de estrangeiros
e regulao de alimentos, a competncia somente da Unio quando h
um interesse pblico de uniformidade das condies de vida em geral,
unidade do direito ou da vida econmica no pas inteiro (art. 72 II, LF). A
Reforma Federal de 2006 trouxe a novidade do art. 72 III LF, que diz que a
competncia legislativa da Unio para as matrias ali listadas (caa, pro-
teo natureza e paisagem, ordenao do espao, processo de ingresso
na universidade, formatura, entre outros), mas os estados podem legislar
em desacordo. Aboliu-se, assim, o poder da Unio de estabelecer diretrizes
gerais sobre algumas matrias, dando-se liberdade legislativa completa aos
estados para divergir, mesmo se existente legislao federal. Importante
notar que as matrias so bastante especficas, como, por exemplo, a pro-
 Dante Braz Limongi
Diogo Modesto P. D. Pereira
62 Diogo Njaine Borges

teo natureza no inclui em seu conceito, no caso, os princpios gerais

da proteo ao meio-ambiente, nem a proteo da diversidade biolgica
ou proteo da natureza marinha. No mesmo sentido caa no inclui per-
misso para caar.

3. Poder Executivo

A Alemanha um pas parlamentarista onde o Chanceler Federal exer-

ce as funes de Chefe de Governo e o Presidente exerce as funes de
Chefe de Estado.

O Chanceler Federal (Bundeskanzler)6

O Chanceler Federal eleito pelas regras do artigo 63 da Lei Funda-

mental, ou seja, o Presidente Federal dever propor um nome ao Parla-
mento, que dever vot-lo sem prvia discusso. Se o candidato obtiver a
maioria absoluta7 dos votos ele ser eleito Chanceler. Na prtica o Presi-
dente s apontar um nome previamente acordado com o partido ou coa-
lizo que detiver a maioria no Parlamento. Caso o candidato apontado pelo
Presidente no tenha a maioria absoluta dos votos, permite-se que dentro
do prazo de 14 dias o Parlamento escolha outro candidato, sendo, ainda
assim, necessria a maioria absoluta dos votos para sua eleio. No caso
de nenhum candidato ser eleito no prazo estabelecido, uma nova eleio
ser realizada de imediato e o escolhido ser aquele que obtiver a maioria
simples dos votos.
Eleito pela maioria absoluta, o Presidente dever confirmar a posse do
Chanceler dentro de sete dias aps a eleio. Contudo, no caso de eleio
por uma maioria relativa, o Presidente ter a faculdade de confirmar a pos-
se do Chanceler ou dissolver o Parlamento.
O Chanceler permanecer no cargo at a formao de um novo Parlamen-
to . Outra possibilidade, porm, um voto de no confiana, que, se apro-
8

vado, dever necessariamente ser seguido da eleio de um novo Chanceler.

6 Arts. 63 a 69, LF. Usaremos a traduo literal Chanceler para Kanzler, embora este seja o Primeiro-Minis-
tro e Chanceler no Brasil seja o nome dado ao Ministro das Relaes Exteriores.
7 A maioria absoluta formada pelo primeiro nmero inteiro maior que 50% dos votos dos membros de
uma assembleia (e no dos presentes como acontece na maioria simples).
8 A durao normal da legislatura de quatro anos. (Art. 39, 1, LF)
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o federalismo no pas e sua ltima reforma 63

O Chanceler a personificao do Governo Federal, cabendo-lhe a

funo de formar o Gabinete Federal composto pelos ministros federais,
cujo nmero ser determinado pelo Chanceler no comeo de seu governo,
no exigindo lei ou ato especial para criao dos ministrios, devendo,
porm, o gabinete ser confirmado pelo Presidente, sem necessidade de
aprovao pelo Parlamento.
Durante o Estado de Defesa o Chanceler ser revestido da funo de
Chefe das Foras Armadas (art. 115, LF), funo esta que, em tempos de
normalidade, exercida pelo Ministro da Defesa.
Caso o Chanceler precise confirmar seu apoio poltico ele poder re-
querer o voto de confiana por parte do Parlamento; no obtendo o apoio,
poder requerer ao Presidente Federal a dissoluo do Parlamento, para que
um novo Chanceler seja eleito, ou para que ele mesmo possa ser recondu-
zido ao cargo (art. 68, LF). Esse mecanismo utilizado quando o Chanceler
sente necessidade de antecipar as eleies e para isso ele requer o voto de
confiana, sabendo qual resultado advir. Isso ocorre por serem as hipte-
ses de dissoluo do Parlamento taxativamente estabelecidas na Lei Funda-
mental, no podendo ocorrer to somente por vontade do Chanceler, do
Presidente ou do prprio Parlamento. O ltimo caso em que isso ocorreu
foi com o Chanceler Gerhard Schrder (1998-2005), que posteriormente
foi substitudo pela atual Chanceler, Angela Merkel (desde 2005).

O Gabinete Federal

O Gabinete formado pelo Chanceler e seus ministros, estando sujeito

a trs princpios esculpidos na Lei Fundamental (art. 65, LF):
1. Princpio da Orientao Poltica do Chanceler (Princpio do Chanceler)
2. Princpio da Autonomia Ministerial (Princpio do Departamento)
3. Princpio da Deciso Conjunta de Gabinete (Princpio do Colegiado)
O primeiro desses garante poder ao Chanceler para determinar as
orientaes polticas da Administrao Federal. Essas orientaes, que so
documentos formais, transformam-se em obrigao legal e devero ser se-
guidas por todos os ministros independentemente de origem partidria. A
responsabilidade por essas orientaes recai exclusivamente sobre o Chan-
celer e permite que o mesmo administre os assuntos do Governo Federal.
A base para tal procedimento provida pelas Regras Procedimentais do
Governo Federal, que devero ser aprovadas pelo Presidente.
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Diogo Modesto P. D. Pereira
64 Diogo Njaine Borges

O segundo permite que os ministros, na administrao de sua rea

de competncia, atuem independentes de interferncias, do gabinete ou
do Chanceler, enquanto permanecerem dentro das orientaes genricas
estabelecidas, o que inclui o rascunho de matrias legais a serem encami-
nhadas ao Bundestag. Esse princpio demostra, interessantemente, que os
ministros no esto em posio hierrquica inferior a do Chanceler, sendo
ente o primeiro dentre pares.
O terceiro determina que quando houver divergncia entre ministros,
ou quando um assunto abranger mais de uma rea, ele dever ser debatido
e votado pelos ministros e pelo Chanceler em conjunto quando reunidos
na Chancelaria. O qurum mnimo para deliberao de metade dos mi-
nistros e as decises so pela maioria simples.
Atualmente o Gabinete composto por 15 Ministrios, que podero
ser alterados com a entrada de um novo Chanceler9:
Economia e Tecnologia
Relaes Exteriores
Meio-Ambiente, Preservao da Natureza e Segurana Nuclear
Defesa (Chefia das Foras Armadas)
Assuntos da Famlia, Cidados Idosos, Mulheres e Juventude
Tarefas Especiais
Interior
Educao e Pesquisa
Sade
Alimentao, Agricultura e Proteo dos Consumidores
Finanas
Trabalho e Assuntos Sociais
Transporte, Construo e Desenvolvimento Urbano
Cooperao Econmica e Desenvolvimento
Justia

9 Como visto anteriormente, os ministrios no so fixos e estabelecidos por lei, como no Brasil, mas
definidos pelo Chanceler no comeo de seu governo e os ministros devem ser confirmados pelo Presidente
(art. 62, LF). Dessa forma, cada novo Chanceler, pode implicar em uma organizao ministerial diferente.
 Breve estudo sobre a estrutura constitucional alem,
o federalismo no pas e sua ltima reforma 65

Presidente Federal (Bundesprsident)10

O Presidente Federal o Chefe de Estado, representa a Repblica

Federal da Alemanha na esfera internacional e se constitui em smbolo da
unio nacional.
Sua escolha feita pela Conveno Federal (Bundesversammlung), rgo
temporrio composto pelos membros do Parlamento e por igual nmero
de eleitores escolhidos pelas legislaturas estaduais no regime de proporcio-
nalidade. Dessa forma, ele agrega a legitimidade popular e federal ao repre-
sentar a escolha dos representantes do povo, mas tambm dos representan-
tes dos estados federados. Qualquer pessoa com mais de 40 anos, passvel
de eleio para o Parlamento pode ser candidata ao cargo de Presidente,
sendo seu mandato de cinco anos, cabendo uma reeleio.
A Lei Fundamental de 1949 conferiu um papel quase cerimonial ao
Presidente, mas, ainda assim, algumas funes merecem destaque.
Como Chefe de Estado ele responsvel por representar o Estado
alemo no cenrio internacional, assinando tratados e convenes para os
quais ser necessria a posterior confirmao do Parlamento, ratificando-
os (e do Conselho Federal, dependendo da matria versada). Ele ainda
responsvel pela nomeao do corpo diplomtico e de acreditar indivduos
junto a governos estrangeiros (quando estes no forem integrantes da
carreira diplomtica).
O Presidente participa diretamente na formao do Governo Federal,
indicando e confirmando o Chanceler Federal, como tambm confirman-
do os ministros indicados por aquele, que no precisam ser aprovados
pelo Parlamento. Ele ainda responsvel pela nomeao de outros cargos
pblicos, como os juzes federais e funcionrios, sejam estes comissiona-
dos ou no.
A promulgao das leis deve ser feita pelo Presidente aps a avaliao
sobre sua constitucionalidade. Aferida a constitucionalidade formal e ma-
terial da lei ele procede promulgao, caso contrrio, ele pode se recusar
a faz-lo11. A Lei Fundamental no determina explicitamente se o Presiden-
te poderia se recusar a referendar a lei por discordar do seu contedo, mas

10 Arts. 54 a 61, LF.

11 Disponvel em: http://www.bundespraesident.de/EN/Role-and-Functions/WorkInGermany/Official-
Functions/officialfunctions-node.html. Acesso em 22/10/2011
 Dante Braz Limongi
Diogo Modesto P. D. Pereira
66 Diogo Njaine Borges

nenhum Presidente jamais tentou faz-lo, eis que se verifica que a ordem
institucional pareceu no admitir essa possiblidade. Quando utiliza de tal
prerrogativa, a sua no assinatura no pode ser superada pelo Parlamento,
mas poderia possivelmente ser questionada perante o Tribunal Constitu-
cional Federal.
O Presidente pode tambm conceder indultos ou comutar penas em
casos individuais, nunca no caso de um grupo de pessoas, o que s poderia
ser feito por lei federal.
Finalmente, facultado ao Presidente dissolver o Parlamento, quando
o Chanceler no conseguir o voto de confiana, ou quando no se obtiver
a formao de uma maioria absoluta.
O Presidente detm imunidade processual durante o seu mandato e
pode apenas ser removido por deciso do Tribunal Constitucional Federal
quando ele dolosamente violar a Lei Fundamental ou outra lei federal. Para
que o TCF possa afast-lo necessrio que haja o requerimento do Parla-
mento ou do Conselho Federal. Este deve ser proposto por no mnimo a
quarta parte dos integrantes de um deles e dever ser aprovado por maioria
qualificada de 2/3. Sendo aprovado o requerimento, um delegado do r-
go que apresentou a acusao a formalizar perante o TCF, que julgar o
Presidente e constatada a violao determinar o afastamento do mesmo.
(art. 61, LF)

Executivo Estadual

Os estados federados (Bundeslnder) seguem a mesma lgica do

Governo Federal com a exceo de que no existe algo que se assemelhe
ao Conselho Federal12 ou ao Presidente.
O Ministro-presidente (Ministerprsident), que o chefe do Executivo
estadual, eleito pelo Parlamento estadual (Landtag), pela maioria absoluta
de seus membros. Eleito ele formar um gabinete de ministros estaduais,
que devero ser confirmados por aquele. Assim, cada estado se assemelha
a uma pequena repblica parlamentarista.
Trs estados federados so, na verdade, cidades-estado, que o caso
de Berlim, Hamburgo e Bremen. Seus parlamentos no formam um gabi-
nete, mas senados, onde seus membros, os senadores, desempenharo as

12 A Constituio da Bavria previu at 2000 a existncia de um Senado, sendo a nica exceo poca.
 Breve estudo sobre a estrutura constitucional alem,
o federalismo no pas e sua ltima reforma 67

funes de ministro. Dentre estes, um desempenhar a funo de ministro-

-presidente.

4. Poder Judicirio

O Poder Judicirio alemo composto pela justia ordinria e especial

e em nvel hierrquico pela justia estadual e federal, sendo o Tribunal
Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht) a mais alta corte do pas,
ainda que no caiba mesma a competncia de instncia revisora dos
processos ordinrios.

Justia Ordinria

Justia Estadual13

A justia estadual composta por trs nveis, mas no mais do que

duas instncias. Os trs nveis so: os tribunais distritais (Amtsgericht),
os tribunais de comarca (Landgericht) e os tribunais estaduais superiores
(Oberlandesgericht)14.
Sendo apenas duas instncias, note-se que, regra geral, os processos
que comearem nos tribunais distritais sero revistos pelos tribunais de
comarca e os deste pelos tribunais estaduais superiores. O que determina o
local competente para dar incio ao em cada caso ser, dependendo da
mesma ser civil ou penal, o valor da ao ou a gravidade da pena, respec-
tivamente. Como exemplo geral, as cortes distritais so competentes para
analisar aes de at 5.000 ou casos penais cuja pena mxima no ultra-
passe quatro anos (Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) Ato da Magistratura
Alem; 23 n1 e 24 n 2). Existem excees a essa regra, o que permite,
por exemplo, que em casos de direito de famlia, o tribunal superior seja
segunda instncia para os processos iniciados nos tribunais distritais, ou
ainda, sirva de instncia revisora para processos daqueles, se o recurso for
apenas sobre questes de direito (Sprungrevision).

13 ZITSCHER, 1999, pg.54

14 At 2006 a Baviera contava com uma quarta instncia que era o Tribunal Estadual Supremo Bvaro.
 Dante Braz Limongi
Diogo Modesto P. D. Pereira
68 Diogo Njaine Borges

Justia Federal15

O Tribunal Federal (Bundesgerichtshof) a mais alta corte da justia or-

dinria, sendo dividido em senados (O termo senado utilizado na Alema-
nha para designar o colegiado de juzes, como tambm, os legislativos das
cidades-estados) civis e penais, que analisam apenas questes de direito
(Revision). Os recursos possuem requerimentos objetivos para sua aceita-
o, podendo ser estes referentes ao valor da ao ou a gravidade do crime
e mesmo assim o tribunal pode se recusar a aceitar a reviso se entender
que o assunto no importante o suficiente.
Outra funo, semelhante ao nosso STJ, a unificao da jurispru-
dncia dos tribunais estaduais superiores e a unificao da jurisprudncia
entre os prprios senados. Quando houver divergncia entre um senado
e outro, aquele que pretende inovar a jurisprudncia questiona o outro se
este deseja modificar seu entendimento ou no. Caso este se negue a mo-
dificar seu entendimento, realiza-se uma reunio de juzes dos diferentes
senados, para decidir a questo (Groe Senat, ou no caso da divergncia ser
entre senados civis e penais, Vereinigte Groe Senat). Outro caso possvel
a divergncia entre senados dos diferentes tribunais federais (ou seja, entre
as diferentes cortes superiores, sendo uma ordinria e quatro especializa-
das), que deve ser pacificada pela reunio dos presidentes dos tribunais
federais, mais representantes dos senados envolvidos (Gemeinsamer Senat).

Justia Especializada16

A federao contm quatro ramos de justia especializada. A trabalhista

(Arbeitsgericht), a tributria (Finazsgericht), a social (Sozialgericht) e a admi-
nistrativa (Verwaltungsgericht).
Tal qual a contraparte da justia ordinria, estes tribunais contam com
uma segunda instncia estadual, restando aos tribunais federais superiores
analisarem conflitos de jurisprudncia ou questes de direito (Revision)
consideradas suficientemente importantes.

15 Idem, pg. 52
16 Idem, pg. 55
 Breve estudo sobre a estrutura constitucional alem,
o federalismo no pas e sua ltima reforma 69

Justia trabalhista

A justia trabalhista regida pelo Ato dos Tribunais do Trabalho (Ar-

beitsgerichtsgesetzes). Sua competncia julgar os conflitos entre patres e
empregados, assim como entre as partes de um acordo coletivo. Os jul-
gamentos, em geral, so efetuados por um juiz de formao e dois leigos,
um representando os empregados e outro representando os empregadores.

Justia tributria

A funo da justia tributria no a de processar os que devem ao fis-

co, que funo da justia comum, mas de servir como meio de o cidado
contestar qualquer cobrana tributria abusiva; dessa forma, ela funciona
como uma proteo contra a cobrana abusiva de tributos pelo Estado.
A composio orgnica da justia tributria exceo, por no contar
com duas instncias a nvel estadual, mas apenas uma, restando apenas
recurso ao tribunal federal.

Justia social

As cortes da justia social so regidas pelo Ato das Cortes Sociais (So-
zialgerichtgesetz - SGG) e so da sua competncia as aes que envolvam a
seguridade social, a promoo do emprego e at mesmo os conflitos entre
segurados e as seguradoras de planos de sade ( 10 e 51 SGG). Sua
atuao cresceu sobremaneira com a ampliao de suas competncias pela
supervenincia de uma nova lei de seguro-desemprego (Arbeitlosengeldes
II Hartz IV), que apesar do nome, cobre muito mais do que o benefcio
aos desempregados, por assegurar renda mnima e garantia de condies
materiais necessrias subsistncia (como, por exemplo, a ajuda de custo
para o aquecimento no inverno).

Justia Administrativa

Regida pelo Procedimento das Cortes Administrativas (Verwaltungs-

gerichtsordnung VwGO) o ramo responsvel por solucionar os litgios
ocasionados pela ao dos agentes pblicos, ou naquelas situaes em que
o Estado seja parte e no caiba a outra corte a apreciao da lide (compe-
tncia residual, principalmente em referncia justia social, desde 2005).
 Dante Braz Limongi
Diogo Modesto P. D. Pereira
70 Diogo Njaine Borges

Justia Federal especializada17

A justia federal especializada compe-se de quatro dos cinco tribunais

superiores, sendo o outro o j mencionado Tribunal Superior da Justia
ordinria.
Os quatro tribunais superiores da justia especializada so:
Bundesarbeitsgericht (BAG) Erfurt Tribunal Federal do Trabalho
Bundesfinanzhof (BFH) Munique Tribunal Federal Financeiro
(Tributrio)
Bundessozialgericht (BSG) Kassel Tribunal Federal Social
Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) Leipzig Tribunal Federal
Administrativo

Justia Constitucional18

O Tribunal Federal Constitucional (Bundesverfassungsgericht)

O controle de constitucionalidade na Alemanha concentrado, ou seja,

a nica corte competente para declarar a inconstitucionalidade de uma lei
o TFC. Todo juiz tem a obrigao de verificar a constitucionalidade da
norma, mas ele s pode negar aplicao mesma, se o TFC j se pronun-
ciou negativamente sobre a sua constitucionalidade.
A competncia do TCF est definida em termos gerais no art. 93 da Lei
Fundamental e pode ter as mesmas ampliadas por lei federal ( 2); alm
disso, a LF estabelece competncias especficas de julgamento (art. 100,
I e II e art. 21, II). Tais competncias esto sistematizadas pelo 13 da
lei orgnica do tribunal (BVerGG) e se resumem nas seguintes matrias e
procedimentos19:
Controle Abstrato de Normas (art. 93 I, n 2 e 2a, LF)
Controle Concreto de Normas (art. 100 I, LF)
Verificao Normativa (art. 100, II, LF)
Reclamao Constitucional (art. 93 I, n 4, LF)
Lides Entre rgos Estatais (art. 93, I, n 1, LF)

17 Idem, pg. 52
18 Idem, pg. 52 e 56.
19 SCHWABE, 2005, pg. 40.
 Breve estudo sobre a estrutura constitucional alem,
o federalismo no pas e sua ltima reforma 71

Litgio entre a Federao e os Estados-membros (art. 93, I, n 3, 84,

IV, LF)
Proibio de Partido Poltico (art. 21, II, n 2, mais art. 93 I, n 5, LF)
O controle abstrato de normas pretende expurgar a norma incons-
titucional do ordenamento jurdico antes que possa gerar conflito entre
os particulares e se aplica ao direito federal e estadual em todos os graus
hierrquicos. A petio inicial nesse caso cabe a trs possveis agentes: ao
Governo Federal, a um dos governos estaduais ou a um tero da Parla-
mento Federal.
O controle concreto de normas aquele advindo dos casos trazidos a
juzo. O juiz, como j dito, s pode negar a aplicao norma j declarada
inconstitucional pelo TCF, que o faz de maneira vinculante. Dessa forma,
se o juiz se depara com um caso em que ele suspeita da inconstituciona-
lidade da norma, deve suspender o processo e encaminh-lo ao TCF para
anlise da questo.
A Reclamao Constitucional uma ao extraordinria. Dela pode se
valer qualquer pessoa submetida ao poder pblico alemo para suspen-
der medida estatal que represente uma violao de direito fundamental do
qual seja titular. No se trata de recurso e somente parte legtima para
sua propositura aquela que sofre com a violao do direito fundamental
em questo. Assim, no serve como forma de recurso para os agentes
pblicos quando estes forem parte do processo.
Os partidos podem ser considerados inconstitucionais se ameaarem
a ordem democrtica ou a existncia da federao alem. Essa uma ao
que s pode ser proposta pelo Parlamento Federal, pelo Conselho Federal
ou pelo Governo Federal e somente dois partidos foram proibidos desde
1949 (Sozialistische Reichspartei Deutschlands Partido Socialista Imperial
da Alemanha e Kommunistische Partei Deutschlands Partido Comunista da
Alemanha). O partido que for considerado inconstitucional, perder sua
personalidade e capacidade jurdica ex nunc.
Todos os estados tm seu prprio Tribunal Constitucional, uma vez
que todos tm sua prpria Constituio e necessitam de uma instituio
que zele por ela. Esses tribunais estaduais cumprem a funo principal
de resolver conflitos entre rgos ou entidades estatais e decidir conflitos
eleitorais. importante ressaltar essa ltima atribuio, j que considerada
a importncia do processo eleitoral, a funo que recai sobre nossa Justia
Eleitoral realizada na Alemanha pelos tribunais constitucionais.
 Dante Braz Limongi
Diogo Modesto P. D. Pereira
72 Diogo Njaine Borges

Organizao e escolha dos juzes20

A mais alta corte do pas um tribunal de natureza poltica, dividido

em dois Senados, cada qual com oito juzes, que recebem investidura de
doze anos, no sendo possvel a reeleio. Os dois Senados so conheci-
dos como o preto (o catlico) e o vermelho (o social-democrata), sendo
formados pelas indicaes do Parlamento Federal e do Conselho Federal,
sendo que cada um indica metade dos juzes. Ao menos trs juzes de cada
Senado tm de proceder dos tribunais federais.
A deciso de cada Senado vale como deciso do TCF como um todo
(Princpio Senatorial). O Primeiro Senado decide precipuamente sobre di-
reitos fundamentais e o Segundo Senado precipuamente sobre organiza-
o estatal, mas recentemente algumas competncias do Primeiro Senado
foram compartilhadas com o Segundo (matrias de asilo poltico, direitos
dos estrangeiros e direitos de cidadania). O pleno do tribunal s se rene
para unificar a jurisprudncia dos dois Senados, em processo semelhante
ao que acontece com os senados do Tribunal Federal.
Podem ser juzes do TCF, quaisquer pessoas com pelo menos 40 anos,
aptas a serem eleitas para o Parlamento Federal, tendo adquirido a capaci-
tao para ser juiz pelos dois exames estaduais e no podendo ser integran-
te do Parlamento Federal, do Conselho Federal ou do Governo Federal ou
rgos correspondentes dos estados.

Promotoria21

A promotoria pblica no um rgo previsto na Constituio, mas no

CPP alemo que remonta a 1877. A figura do promotor surge no direito
alemo para por fim figura do juiz de inquisio, permitindo que o
magistrado assumisse um posto mais adequado e imparcial, no julgamento.
Ainda, a promotoria responsvel pela advocacia estatal, no havendo
duas carreiras distintas, como no Brasil.
A promotoria se divide entre o Escritrio da Promotoria Federal (Bun-
desanwaltschaft) e os escritrios estaduais da promotoria (Staatsanwalts-
chaft), que no se relacionam. O chefe da Promotoria Federal o Ministro

20 Idem, pg. 41
21 Disponvel em: www.euro-justice.com. Acessado em 22/10/2011.
 Breve estudo sobre a estrutura constitucional alem,
o federalismo no pas e sua ltima reforma 73

da Justia e nos estados a chefia cabe ao Ministro da Justia estadual, que

ocupa as chefias da promotoria (Generalstaatsanwalt), perante as quais res-
pondem os escritrios da promotoria que se ligam aos tribunais distritais.
Promotores federais so nomeados pelo Presidente, aps indicao do
Ministro da Justia. Nos estados eles so nomeados pelo Ministro da Justi-
a estadual. So funcionrios pblicos que gozam de estabilidade, mas h
alguns estados nos quais os cargos mais altos da promotoria so comissio-
nados e seus ocupantes podem ser exonerados, de acordo com a vontade
do Ministro da Justia.
As promotorias federal e estadual so independentes e por isso rara-
mente se intersectam. A atuao da promotoria federal est ligada aos tri-
bunais federais (Ato de Constituio dos Tribunais GVG Seo 142, 1),
junto aos quais detm a representao dos estados e da Unio. Contudo,
alguns crimes, como terrorismo, recaem sob sua reponsabilidade, fazendo
com que o promotor federal proponha ao penal no tribunal estadual
superior competente. Outra oportunidade de interseo das duas esferas
da promotoria acontecer quando o promotor estadual formular apelao
ao Tribunal Federal, caso em que lhe cabe a devida fundamentao. O
promotor federal nesse caso, no pode ordenar - se entender que o pedi-
do improcedente - que o promotor estadual retire o recurso, mas pode
requerer ao juiz nesse sentido, cabendo ao magistrado decidir a propsito.
Regra geral, a grande atuao da promotoria se d na esfera estadual,
onde a mesma responsvel pelas investigaes criminais, detendo exten-
sos poderes para tanto, mas necessria autorizao judicial quando a in-
vestigao exigir a invaso da esfera de proteo legal dos cidados (busca,
apreenso e medidas de vigilncia).

Formao do corpo jurdico22

A formao dos profissionais unitria e voltada formao de um juiz

hipottico. O curso universitrio tem durao mdia de seis anos, sendo
a durao mnima de trs anos e meio. Ao final do curso, ser aplicado
o Primeiro Exame de Estado, prova obrigatria para seguir na carreira e
aplicada pelo prprio tribunal estadual superior ou pelo Ministrio da Jus-
tia estadual. Geralmente, o exame s pode ser repetido uma nica vez e

22 ZITSCHER, 1999, pg. 31/32

 Dante Braz Limongi
Diogo Modesto P. D. Pereira
74 Diogo Njaine Borges

no sendo aprovado em nenhuma das duas oportunidades o candidato

carreira jurdica fica impedido de prosseguir.
Aps o exame, o profissional passa pelo estgio obrigatrio, que tem
durao mdia de dois anos, quando ter de trabalhar nos vrios ramos de
atuao jurdica, dos quais, adiante, ter que escolher um. Dessa forma, ele
passar por uma promotoria, um tribunal de primeira instncia, por um
escritrio de advocacia, um rgo da administrao pblica, um tribunal
de segunda instncia e um outro lugar de sua livre escolha, que pode ser
uma atividade em uma empresa, ou no exterior. Finalmente, aps o per-
odo do estgio obrigatrio o candidato passar pelo Segundo Exame de
Estado e, sendo aprovado, ser considerado qualificado para o trabalho.
As possiblidades profissionais sero determinadas pela nota acumula-
da nos dois exames estaduais, de forma que no basta to s a aprovao,
porque a nota obtida servir como delimitao do futuro profissional. As
melhores notas ensejam o acesso ao cargo de juiz e de forma descendente,
ao de promotor e de funcionrio pblico; no caso dos funcionrios p-
blicos, ainda que no seja um requisito para tanto, terminam por ser, em
sua maior parte, dotados de formao jurdica, preparados para lidar com
questes legais. Finalmente, os professores universitrios teoricamente no
precisariam da aprovao nos exames estaduais, mas nenhuma universida-
de aceita um professor que no tenha obtido uma nota mais que razovel
nos mesmos.

5. Federalismo na Alemanha

A Alemanha um pas federalista por natureza, tendo experimentado

o Estado Unitrio apenas duas vezes em sua existncia: o regime nazista
e o regime comunista da Alemanha Oriental. Tal natureza advm de sua
prpria formao, composta pelos antigos principados germnicos, que se
uniram dando forma e nome aos atuais estados, caracterizando assim uma
federao formada por agregao.
Em 1949, quando a Lei Fundamental foi promulgada o sistema federal
desenhado pretendia atender s reivindicaes dos apoiadores tanto de
um federalismo centralizado, quanto daqueles que apoiavam a descentra-
lizao. Seguindo este pensamento, a diviso de responsabilidades seguiu
o princpio da subsidiariedade (arts. 30, 70 e 83 da LF), mas alocou uma
importante parte das competncias legislativas para o governo federal, en-
 Breve estudo sobre a estrutura constitucional alem,
o federalismo no pas e sua ltima reforma 75

quanto aos estados caberia a execuo da legislao federal e administrao

pblica. Esse modelo semelhante ao proposto por Bismark, quando da
formao do Segundo Reich, em 1871. Com isso, o federalismo na Alema-
nha pode ser, desde o seu incio, caracterizado como de cooperao e de
execuo, ou seja, de no competio entre os estados e de partilha das
tarefas estatais, buscando uniformidade entre as diferentes regies.
Os primeiros vinte anos da Repblica Federal foram marcados pela
unidade entre o Governo Federal e os estaduais, que aproveitando o pe-
rodo de crescimento econmico e seguindo a tradio alem de um esta-
do de bem-estar social, permitiram a formao de um modelo de diviso
de receitas, que prevalece at hoje. Mais ainda, as decises do Governo
Federal eram amplamente negociadas e o prprio modelo de cooperao
foi constitucionalizado. Contribuindo para isso, o momento econmico
minimizava questes redistributivas, o que atenuava o conflito entre os go-
vernos regionais, enquanto a existncia de maiorias aliadas no Parlamento
e no Conselho Federal evitava o conflito entre partidos e a politizao das
decises administrativas23.
A fase seguinte (1969-1982) marca uma mudana no controle do Go-
verno Federal, ou seja, na maioria da Parlamento Federal, o que no ocor-
reu nos governos estaduais e o poder de veto do Conselho Federal ganhou
maior visibilidade e relevncia. Nesse cenrio as propostas apresentadas
pela coalizao Social-Liberal24, dentre as quais uma reforma territorial
dos estados e uma reviso ampla da Constituio, de forma a permitir a
formao de um sistema integrado de planejamento e oramento para a
Federao e para os estados, no conseguiram prosperar.
O perodo em questo marcado pela partidarizao da poltica alem
e as decises cooperativas comearam a se tornar gradativamente mais di-
fceis, no pela falta de base institucional para tanto, mas pela prpria com-
petio entre os partidos. Foi um perodo marcado pelo impasse poltico
e agravando o cenrio, foi o perodo onde a bonana do alto crescimento
econmico cessou e as fontes de desgaste do modelo cooperativo comea-
ram a se mostrar evidentes.
Considerando o cenrio, a nica possibilidade de reao do Governo
Federal foi atacar os problemas com solues de curto prazo, que no

23 BENZ, pg. 61 et seq. In: Publius: Fall, 1999.

24 Coalizo que governou de 1969 a 1982, formada pelos partidos SPD e FDP.
 Dante Braz Limongi
Diogo Modesto P. D. Pereira
76 Diogo Njaine Borges

alteravam a estrutura vigente no pas e que representavam em ltima anlise

mudanas incrementais. Essas mudanas, no entanto, no aplacaram as
disparidades regionais que surgiram e somando-se a isso as transferncias
financeiras dos estados ricos para os estados pobres (Lnderfinanzausgleich),
passaram a ser fontes permanentes de conflitos25.
Nesse cenrio adveio o processo de unificao em 1990. A unificao
era um desejo comum a todos os partidos, fundamental prpria identi-
dade alem, mas era tambm algo para o qual os alemes no haviam se
planejado; coube ao Governo Federal (atravs do Chanceler Kohl) assumir
as rdeas de tal processo. Nesse perodo, a formao de um governo mais
centralizado, em que os estados assumissem um papel secundrio, parecia
resultar do prprio processo de unificao. Contudo, ao assumir o papel
de lder desse processo o Governo Federal tambm assumiu boa parte dos
custos da integrao, principalmente com a criao do Fundo da Unidade
Alem. Quando o processo de unificao comeou a ser parte comum da
poltica alem, o governo central se viu em uma situao delicada em face
das demandas dos estados e o resultado desse processo, ao contrrio do
que se poderia esperar, no foi a criao de um Estado Unitrio, disfarado
em federao, mas a expanso de uma federao marcada pela forte desi-
gualdade entre seus membros26.
Hoje, mais de 10 anos aps a unificao alem, as disparidades entre
leste e oeste diminuram apenas de forma marginal e o quadro de compe-
tio apenas se acentuou. Em uma Europa unificada, os pases no mais
dispem dos meios para disputar entre si o investimento dos agentes eco-
nmicos, j que todos esto no Mercado Comum. Esse papel recaiu ento
sobre as diferentes subdivises europias, que sendo estados ou regies,
comearam a organizar-se na tentativa de se tornarem mais atraentes para
os investimentos econmicos necessrios manuteno de seu desenvol-
vimento, principalmente como forma de combater o desemprego, que em
algumas regies atinge a populao jovem de forma especialmente grave27.
O anseio por maior eficcia da Federao Alem tinha origem em anos
anteriores, mas comeou a ganhar concretude em 2006, frente necessi-
dade de se adaptar nova realidade europia. Naquele ano a Alemanha e

25 Idem, pg. 64 et seq.

26 Idem, pg. 67/68
27 Idem, pg. 68 et seq.
 Breve estudo sobre a estrutura constitucional alem,
o federalismo no pas e sua ltima reforma 77

seus estados deram incio negociao da grande reforma constitucional

do seu federalismo. De um lado, o Governo Federal desejava maior celeri-
dade para o processo legislativo e menor poder de veto do Bundesrat; de
outro, os estados desejavam maior autonomia e maior garantia contra a
eroso dos seus poderes constitucionais. Esse processo de reforma, frente
s grandes expectativas, ganhou a hiperblica alcunha de A Me de Todas
as Reformas.
Simone Burkhart descreve que o desejo de reforma tinha origem na
constatao de dois defeitos: a falta de eficincia e de legitimidade. Den-
tro dessa perspectiva, ela desdobra quatro pontos que requeriam maior
ateno28:
Os poderes de veto do Bundesrat.
O federalismo executivo.
O sistema de Produo Conjunta de Decises (Joint Decision-Making
Politikverflechtung) art. 91, LF.
O sistema de equalizao financeira entre os Estados.
Como exposto no captulo sobre o Legislativo, o Bundesrat um ins-
tncia de representao dos estados e seu poder de veto, ainda que no
ilimitado, extenso, tanto quantitativamente, como e de forma mais im-
portante, qualitativamente, porque o poder de veto incide sobre aquelas
leis de maior impacto popular29.
O problema apontado pela pesquisadora advm da prpria compo-
sio do Bundesrat que tem indicao poltica indireta, no estando seus
membros submetidos a voto popular. O problema aqui o poder de uma
instituio que, no detendo representao popular, capaz de moldar as
leis que sero executadas pelos estados. O resultado pode ser a formula-
o de uma norma que no atenda s reais necessidades ou interesses da
maioria da populao mas, sim, dos partidos30.
O federalismo executivo uma das faces do modelo dual adotado pela
Alemanha, no qual a competncia poltica recai sobre o Governo Federal
e a administrativa sobre os estados. O resultado dessa poltica o enfra-
quecimento dos parlamentos estaduais (Landtag) e o desinteresse popular
pelos mesmos. Essa caracterstica faz com que, em tempos de crise, as

28 BURKHART, pg. 342 et seq. In: Publius: Spring, 2009

29 Idem, pg. 354.
30 Idem, pg. 342.
 Dante Braz Limongi
Diogo Modesto P. D. Pereira
78 Diogo Njaine Borges

eleies regionais sirvam como forma de protesto contra as polticas do

Governo Federal, o qual se encontra, muitas vezes, pressionado pela ne-
cessidade de reformas impopulares, o que eventualmente leva a eleio de
um Conselho Federal oposicionista, que buscar bloquear as menciona-
das reformas31.
O processo de Produo Conjunta de Decises fruto da Era Keyne-
siana da poltica macroeconmica europia. O Estado alemo era atuante
em todos os seus nveis e, por isso, esses nveis deviam se agregar, para que
as suas aes gerassem o melhor resultado possvel. O problema que,
passada essa poca, a estrutura institucional permaneceu, inclusive cons-
titucionalizada, na forma do art. 91. O resultado que diversas reas da
poltica alem so planejadas em comits pouco transparentes ao pblico.
Entre seus membros no incomum perceber que aqueles que ganham
com o status-quo acabam adquirindo o poder de garantir concesses ge-
nerosas, geralmente do Governo Federal e a poltica resultante da reunio
desses mltiplos agentes, pode no ser a mais eficiente ou necessria aos
interesses dos cidados32.
Finalmente, a ltima caracterstica analisada o prprio sistema de
equalizao financeira entre os estados. A idia desse sistema garantir
igualdade de condies de vida entre as diferentes regies; os estados de-
vem dividir as suas receitas, de forma que a todos os estados seja garantido,
no mnimo, a receita per capita mdia, ou seja, a receita per capita do total,
dividida pelo nmero de estados. Nesse sistema, se a receita per capita de
um estado maior do que a mdia, ele perder receita e, se menor, ele ser
compensado, o que leva obviamente perda de receitas dos estados mais
ricos da federao. Em uma comparao com o Brasil, So Paulo e Rio de
Janeiro sofreriam perdas considerveis de receitas para estados mais po-
bres, como Piau e Maranho33.
Esse sistema, argumenta Burkhart, acaba se tornando um enorme in-
centivo ao desperdcio e a ineficincia. Os estados mais pobres no tm
de se esforar para garantir as receitas necessrias aos programas sociais e
nenhum dos estados tem incentivo a se tornar mais eficiente na coleta de
impostos se o custo disso no for ao menos compensado com o aumento

31 Idem, pg. 343.

32 Idem, pg. 343/344
33 Idem, pg. 344
 Breve estudo sobre a estrutura constitucional alem,
o federalismo no pas e sua ltima reforma 79

da receita, uma vez que a maior parte da mesma ser redistribuda entre os
estados federados.
A reforma da Constituio foi estudada numa comisso, que atuava de
forma muito limitada: era vedado mesma discutir a reforma territorial, a
equalizao e a autonomia fiscal dos estados, ou seja, alguns dos principais
desafios atuais da federao alem. Restou, ento, atacar a ineficincia
legislativa federal. Para tanto o paradigma adotado pela Comisso foi o
de garantir maior autonomia legislativa aos estados, fortalecendo os seus
Parlamentos, em troca da reduo do poder de veto do Bundesrat34.
O resultado da reforma foi a extino das leis de quadro (art. 75, LF)
e a reformulao da legislao concorrente (art. 74, LF), diminuindo o
nmero dessas leis e aumentando as competncias exclusivas de estados
e do Governo Federal. Alm disso, os estados ganharam o direito de, em
algumas reas, se desviar da legislao concorrente federal, ensejando
legislao estadual precedncia sobre a federal. Dentre as reas em que
os estados ampliaram suas competncias esto: sistema penal, comrcio,
remunerao dos servidores estaduais e educao superior.
A alterao nos poderes de veto do Bundesrat se efetuou com a revi-
so dos artigos 84 e 104a, que lhes davam suporte. A reforma nessa rea
consistiu em que o Governo Federal pode permitir ao Estado deixar de
seguir o procedimento administrativo determinado na lei e, havendo essa
liberdade, no caberia veto pelo Conselho Federal. Para se contrapor a
isso, contudo, uma nova possiblidade de veto surgiu com a reformulao
do art. 104a, que determinou a necessidade de aprovao pelo Conselho
se os custos de aplicao da lei recarem sobre o estado.
Os resultados, na viso da autora, no foram os mais satisfatrios. As
competncias legislativas atribudas aos estados no lhes garantem espao
de manobra no cenrio poltico e, por consequncia, no diminuiu a irre-
levncia dos parlamentos estaduais. Ainda que se considere o poder que
eles ganharam em algumas reas, tal como educao, a prpria tradio
alem dificulta a adoo de polticas de forma independente e dessa forma,
em reas significativas que lhes foram atribudas, geralmente tem lugar um
processo de deciso que conjunto entre os estados. No caso do Bundes-
rat, Simone Burkhart entende que a reduo no percentual de leis passveis
de veto ficou aqum do esperado e no representou reduo qualitativa, j

34 Idem, pg. 347

 Dante Braz Limongi
Diogo Modesto P. D. Pereira
80 Diogo Njaine Borges

que leis que mais demandam ateno popular continuaram necessitando

da aprovao do Conselho35.
Os estados tiveram aumentadas suas competncias em educao, ges-
to das prises, assistncia social e legislao comercial. Em contrapartida,
cederam ao Governo Federal poderes adicionais na luta contra o terroris-
mo e abriram mo do direito de veto sobre grande parte das leis nacionais
e assim agilizando o processo legislativo. At agora, 60% das leis deveriam
ser aprovadas pelo Bundesrat, percentagem que fica reduzida a 30 por
cento.
Deve-se ressalvar, entretanto, que as reformas constitucionais formam
um conjunto, que ainda se encontra em sedimentao, havendo alteraes
que somente entrariam em vigor em 2010, de modo que somente com
mais algum tempo ser possvel avaliar o grau de xito alcanado.

6. Referncias bibliogrficas

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Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro.
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Changes instead of the Big Deal. In: Publius: The Journal of Federalism
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35 Idem
 Breve estudo sobre a estrutura constitucional alem,
o federalismo no pas e sua ltima reforma 81

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http://www.bundeswahlleiter.de Diretor das Eleies Federais
http://www.destatis.de Instituto Federal de Estatsticas
http://dejure.org Legislao
http://www.gesetze-im-internet.de Legislao no site do Ministrio
da Justia
http://www.brasil.diplo.de Embaixada da Alemanha no Brasil, com
tradues da Constituio para portugus, ingls, espanhol, alm do
original em alemo.

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