QUATRO DCADAS DE PLANEJAMENTO

ECONMICO NO BRASIL

Anita Kon

A experincia brasileira de planejamento econmico governamental federal:

anlise dos planos implementados e suas conseqncias.

Brazilian experience in central economic planning: analysis of the implementation and

the consequences of the plans.

PALAVRAS-CHAVE:
Planejamento governamental,
poltca econmca, plano, de-
senvolvmento, establzao.

KEYWORDS:
Publc plannng, economc po-
lcy, plan, development, stabli-
zation.

* Doutora em Economia pela

FEAlUSP e Professora de Pla-
nejamento Socioeconmico da
Administrao Pblica da
EAESP/FGV.

Revista de Administrao de Empresas So Paulo, v. 34, n. 3, p. 49-61 Mai./Jun. 1994 49


1. LAFER, Celso. The planning
process and lhe polilical systern
in Brazil. A study of Kubits-
chek's target plan - 1956-1961,
Cornell Universily, 1970 (Tese
de Doutorado).
2. TAVARES, M. C. Da substi-
tuio das importaes ao capi-
talismo financeiro. Rio de Janei-
ro: Zahar, 1974.
3. Essa participao era de
35,1% do total da Formao de
Capital Fixo no Brasil em 1950,
atingindo 58,5% em 1960, con-
forme LEFF, N. H. Poltica e De-
senvolvimento no Brasil. So
Paulo: Perspectiva, 1979.
50
No Brasil, as tentativas iniciais de or-
ganizar a economia datam da dcada de
40, resumidas no relatrio Simonsen
(1944-45), nos diagnsticos da Misso
Cooke (1942-43), da Misso Abbink
(1948), da Comisso Mista Brasil ~ EUA
(1951-53) e no Plano Salte (1946).1 Porm,
no consistiram em prticas efetivas de
coordenao global, restringindo-se a namentais a serem empreendidas, tradu-
medidas setoriais ou de racionalizao
do processo oramentrio, como no lti-
mo caso. A primeira experincia que con-
siderava o processo global e contnuo de
planejamento, e que foi efetivamente
aplicada no pas, data de 1956, com o Pla-
no de Metas.
Este artigo examina a experincia bra-
sileira de planejamento econmico, em
nvel federal, que compreende cerca de
quatro dcadas, analisando as propostas
dos diferentes planos e os resultados de
sua implementao. Observa ainda a con-
duo da poltica econmica na busca da
correo dos desajustes causados por fa-
tores exgenos aos planos, originados
por condies internas ou externas ao
pas.
O perodo posterior Segunda Guerra
Mundial apresentou uma situao de
desgaste e forte recesso econmica nos
pases mais desenvolvidos, tradicionais
produtores de bens de capital e demais
produtos industrializados. Essa situao
obrigou o Brasil- cujo processo de indus-
trializao at ento se desenrolava lenta-
mente, configurando uma forte depen-
dncia de importaes de bens de capital
e de matrias-primas - a voltar-se com
maior intensidade para a produo na-
cional de produtos industriais, em aten-
dimento demanda interna de bens de
consumo, at ento suprida pela impor-
tao. Iniciou-se, nesse perodo, um pro-
cesso efetivo de substituio de importa-
es, baseado em uma diversificao in-
dustrial at ento incipiente." Nessa oca-
sio, o modelo primrio-exportador j le-
vara o pas a um processo de urbaniza-
o, que se fez acompanhar do desenvol-
vimento de uma infra-estrutura de servi-
os em atendimento a uma industrializa-
o "tradicional" de alimentos, bebidas,
vesturio, mobilirio etc.
1994, Revista de Administrao de Empresas / EAESP / FGV, So Paulo, Brasil.
A dcada de 50 caracterizou-se por
uma queda mais acentuada das exporta-
es do caf a partir de 1954, aumentan-
do o esforo para a reorientao da ativi-
dade econmica voltada para a indstria.
O perodo 1956-61 foi assinalado pela in-
troduo de um processo de planejamen-
to efetivo das polticas econmicas gover-
zidas no Plano de Metas. Foi prevista,
para o apoio administrativo ao plano, a
utilizao de rgos governamentais de
controle j existentes, como o BNDE -
Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (criado em 1952), a CACEX -
Carteira de Comrcio Exterior do Banco
do Brasil (1953), a SUMOC - Superinten-
dncia da Moeda e do Crdito (1945),
bem como a criao de novas institui-
es, como, por exemplo, os Grupos Exe-
cutivos, responsveis pela concesso de
incentivos ao setor privado e estabeleci-
mento de metas industriais, e o Conselho
de Poltica Aduaneira.
A articulao entre o capital privado e
o nacional, e entre o capital estrangeiro e
o Estado, visualizada no plano, desempe-
nhou papel importante no processo de
industrializao que se acelerou acentua-
damente no perodo. Este processo carac-
terizou-se por uma fase de intensa substi-
tuio de importaes, desde que estava
prevista a destinao de 43,9% dos recur-
sos para implementao do plano, a im-
portao de bens e de servios. Esta fase
distinguiu-se ainda pelo aumento da par-
ticipao do governo nos investimentos, 1

possibilitado pela entrada de capital es-
trangeiro privado e oficial para o finan-
ciamento do desenvolvimento de setores
selecionados.
O plano, identificando setores, metas e
objetivos a serem impulsionados, procu-
rava eliminar "pontos de estrangulamen-
to", que eram barreiras ao d esen volvi-
mente. dando nfase a atividades produ-
tivas selecionadas. Para o setor de ener-
gia, era planejado 43,4% do total do in-
vestimento, a ser aplicado na elevao da
capacidade de gerao de energia eltri-
ca, produo de carvo mineral e produ-
o e refinao de petrleo. O setor trans- cas monetria e fiscal expansionistas.
portes abrangeria 29,6% do total dos in-
vestimentos planejados, com vistas no
reaparelhamento de ferrovias, dos servi-
os porturios e dragagens da marinha
mercante e do transporte aerovirio. No
setor alimentao, seriam alocados 3,2%
do investimento planejado, atravs do
crescimento da capacidade esttica da
rede de armazenamento e de frigorficos,
da ampliao de matadouros industriais
e da mecanizao da agricultura, bem
como do aumento da produo de fertili-
zantes. A indstria de base absorveria
20,4'/') do total de investimentos, particu-
larmente na siderurgia, produo de alu-
mnio, metais no-ferrosos, cimento, lca-
lis, celulose e papel, borracha, exportao
de minrios de ferro, indstria automobi-
lstica, de construo naval, mecnica e capital e da indstria pesada, bem como
de material eltrico pesado. Finalmente o
setor educao, contemplado com 3,4%
dos investimentos, visava formao de
pessoal tcnico especializado, orientado
para as metas de desenvolvimento do
pas. Estes investimentos tiveram reper-
cusses con std er vei.s no crescimento
global da economia, atravs de seus efei-
tos multiplicadores. Saliente-se o fato de
que contriburam para esse desenvolvi-
mento as taxas extremamente rpidas
com que cresceu a demanda agregada.
em virtude do aumento da renda real e
do excesso de demanda refletido na infla-
o, que naquela dcada, situou-se entre
10% e 20% ao ano. Alm disso, a elastici-
dade das condies de oferta interna per-
mitiu que parte desse aumento da de-
manda se transformasse em aumento do
produto real.
As polticas econmicas do plano visa-
vam proteo ao mercado interno, atra-
RAE v. 34 n. 3 Mai./Jun. 1994
QUATRO DCADAS DE PLANEJAMENTO ECONMICO NO BRASIL
vs de uma tarifa aduaneira altamente
protecionista e da poltica cambial, que
controlava o mercado de cmbio e as ta-
xas de cmbio diferenciadas, segundo
um sistema de prioridades. Como visto, o
desenvolvimento industrial foi fomenta-
do nesse perodo pela ao do BNDE,
que se concentrou nas indstrias de base
(siderurgia) e na infra-estrutura (trans-
portes e energia). Por outro lado, foi con-
sideravelmente ampliada nessa poca a
participao direta do Estado nos investi-
mentos em indstrias de base, que foram
em grande parte financiadas pelas polti-
De um modo geral, os resultados da
implementao do plano podem ser vi-
sualizados, no s atravs dos investi-
mentos macios no setor industrial de
ponta, como tambm pela transferncia
do excedente gerado nesse setor para ou-
tras atividades tercirias de apoio, parti-
cularmente por meio de dispndio do Es-
tado ou do fornecimento de servios
complementares de infra-estrutura (em-
bora esses investimentos de longa matu-
rao comecem a se refletir com maior in-
tensidade na dcada seguinte). Esta es-
trutura, que formou a base de apoio ao
crescimento industrial dos ltimos anos
da dcada seguinte, j no final dos anos
50, havia incorporado parte da indstria
de bens de consumo durveis, de bens de
de indstrias em substituio a importa-
es de insumos bsicos, mquinas e
equipamentos, eletrodomsticos e auto-
mveis.
A DIFUSO E CRiSTALIZAO 00
OESENIIOUJlMENTO INDUSTRIAL
A dcada de 60 apresentou-se contur-
bada, do ponto de vista econmico, com
transforrnaces institucionais relevantes.
At o ano de 1961, o processo de substi-
tuio de importaes no pas propiciou
taxas mdias de crescimento anual do
produto em torno de 6,8%. A partir de
1962, j se anunciava um perodo de es-
tagnao, apresentando um crescimento
menor em torno de 5%, e no perodo pos-
terior, at 1964, esse aumento cai para
3,4% ao ano. De fato, o processo de subs-
tituio das importaes vinha se esgo-
tando e a economia entrou numa fase de
51
 ARTIGO
4. MARTONE,C. Anlise do Pia
no de Ao Econmica do Go-
verno (PAEG). In: LAFER, B. M.
Planejamento no Brasil. The
planning process and the
palitical system in Brazil. a
study ot Kubitschek's target
plan - 1956-1961. Ithaca:
Cornell University, 1970 (tese
de doutoramento).
5. MACEDO, Roberto B. M. Pia-
no Trienal Econmico. In: LA-
FER,B. M. Op. cit., p. 61.
6. MARTONE, C. Op. cit., p, 81.
52
relativa estagnao, em vista de distor-
es no processo de desenvolvimento da
etapa anterior." motivadas pelo processo
inflacionrio crescente que acompanhou
o esforo de industrializao, pelo senti-
do desta industrializao (voltado para
tcnicas intensivas de capital e baixos n-
dices de absoro de mo-de-obra), pelo
aumento vertiginoso do setor pblico na
economia e pela relativa estagnao do
setor agrcola no pas, do ponto de vista
da produtividade.
Em 1963, foi publicado o Plano Trienal
de Desenvolvimento Econmico e Social
do Governo, abrangendo objetivos para o
perodo 1963-65, visando a recuperar o
ritmo de crescimento econmico observa-
do no perodo anterior. Entre estes objeti-
vos salientavam-se a consecuo de uma
taxa anual de crescimento da renda na-
cional de 7% ao ano, a reduo progressi-
va da inflao, a distribuio da renda, a
intensificao da ao governamental nos
campos educacional, de pesquisa cientfi-
ca, tecnolgica e de sade pblica, o le-
vantamento dos recursos naturais, o refi-
nanciamento da dvida externa e a unida-
de de comando do governo dentro de sua
esfera de ao. A estratgia do plano ba-
seava-se na elevao da carga fiscal, na
reduo do dispndio pblico, na capta-
o de recursos do setor privado no mer-
cado de capitais, na mobilizao de re-
cursos monetrios, com restrio do capi-
tal estrangeiro, e numa srie de reformas
de base, como, por exemplo, a reforma
agrria. O Plano Trienal, portanto, expli-
citava a inteno de conciliar objetivos de
crescimento, repartio e estabilidade,
que, no entanto, mostraram-se conflitan-
tes. As medidas postas em prtica no
impediram o fracasso da implementao
do plano." observado pelo recrudesci-
mento da taxa de inflao para 75%, que-
da da taxa de crescimento do PIB - Pro-
duto Interno Bruto - do pas para 1,6%,
aumento do dficit de caixa do Tesouro
acima do programado e queda da taxa de
investimentos.
Em 1964, foi institudo o Programa de
Ao Econmica do Governo (P AEGj
para o perodo de 1964-66, com o objetivo
primordial de combater o processo infla-
cionrio, alm de acelerar o ritmo de de-
senvolvimento econmico do pas, ate-
nuar os desnveis econmicos setoriais e
regionais, assegurar uma poltica de in-
vestimentos que aumentasse as oportuni-
dades de emprego produtivo e corrigir a
tendncia a dficits do balano de paga-
mentos. Interpretando a inflao como de
demanda e visando ao seu decrscimo, o
governo deveria reduzir seu dficit de
caixa, aumentando a carga tributria e
atuando sobre a correo salarial, de
modo a evitar a elevao da massa de
renda disposio dos assalariados aci-
ma do limite imposto pela capacidade de
produo da economia. fi Por outro lado,
o crdito produo e consumo do setor
privado seria contido e orientado no sen-
tido de manter a liquidez real do sistema
produtivo, mas ao mesmo tempo evitan-
do a expanso no desejada nos meios de
pagamento.
Neste perodo, foram efetuadas refor-
mas institucionais e tributrias relevantes
e ainda relativas ao mercado de capitais,
ampliando o sistema de financiamento
da economia. A reforma geral no Sistema
Monetrio-Creditcio realizada em 1964 e
a Reforma Financeira em 1965, visando
modernizao financeira, criaram novos
instrumentos de mobilizao financeira e
instituies especializadas no provimen-
to de vrios tipos de crdito, como: as fi-
nanceiras, para o financiamento do con-
sumo de bens durveis; os bancos comer-
ciais, para o fornecimento do capital de
giro das empresas; os bancos de investi-
mentos, para o fornecimento de recursos
a longo prazo; o mercado de aes, crian-
do fundos de investimentos com dedu-
RAE v. 34 n. 3 Mai./Jun. 1994

es do Imposto de Renda; o Banco Na-
cional da Habitao - BN H, com o fim de
operar como agente financeiro, com re-
cursos dos trabalhadores. Essas reformas
propiciaram, nos anos seguintes, um de-
senvolvimento muito rpido do sistema
financeiro brasileiro, pois se, em 1964, os
ativos monetrios (papel-moeda e dep-
sitos vista) em poder do pblico corres-
pondiam a 88% dos haveres financeiros,
em 1978 situavam-se em 31%.7 Apesar
desses resultados, as medidas levadas a
efeito no se fizeram sentir de imediato,
pois os objetivos e metas propostos pelo
plano no foram alcanados.
Em 1967, foi publicado o Programa Es-
tratgico de Desenvolvimento para o pe-
rodo 1968-70, apresentando como objeti-
vos bsicos o fortalecimento da empresa
privada, visando acelerao do desen-
volvimento econmico, concomitante-
mente estabilizao gradativa do com-
portamento dos preos, consolidao da
infra-estrutura pelo governo, expanso
das oportunidades de emprego, fortaleci-
mento e ampliao do mercado interno.
Como condies para a consecuo des-
tes objetivos estavam a manuteno do
controle do balano de pagamentos e a
realizao de reformas econmicas e so-
ciais, a fim de modernizar as estruturas
institucionais e impedir o agravamento
das disparidades regionais e setoriais
existentes. As condies para a retomada
do crescimento eram favorveis devido a
fatores como a capacidade ociosa das em-
presas, a demanda global que se encon-
trava reprimida, a disponibilidade
mo-de-obra desempregada e a possibili-
dade de serem estimulados os investi-
mentos pblicos e privados no sentido de
modernizao, apoiados pela reorganiza-
o do sistema financeiro. Como conse-
qncia das medidas de estmulo do pro-
grama, observou-se, a partir de 1968, a
queda da taxa de inflao e o aumento da
taxa de crescimento do produto.
Em 1971, submetido ao Congresso
Nacional o I Plano Nacional de Desen-
volvimento Econmico (I PND) para o
perodo 1972-74. As estratgias e priori-
dades definidas tinham como objetivos
primordiais a manuteno do nvel glo-
bal do PIB, a continuao do combate
inflao, o equilbrio da balana de paga-
mentos e a melhor repartio de renda.
RAE v. 34 n. 3 Mai./Jun. 1994
QUATRO DCADAS DE PLANEJAMENTO ECONMICO NO BRASIL
Seriam implantados instrumentos no
sentido de permitir a modernizao da
empresa nacional, do sistema financeiro e
do mercado de capitais. A par disto, se-
riam criados programas especficos,
como a Poltica de Tecnologia Nacional,
visando ao avano tecnolgico, o Progra-
ma Petroqumico, o Programa de Cons-
truo Naval, o Programa Bsico de
Energia Eltrica, os Corredores de Trans-
portes, o Programa de Comunicaes e o
de Minerao.
O padro de desenvolvimento econ-
mico escolhido foi coerente com a viso
de integrao nacional, definida no Pro-
grama de Integrao Nacional, ou seja,
com a disseminao dos resultados do
progresso econmico a partir de centros
de crescimento regional e de seus efeitos
multiplicadores, baseando-se nas vanta-
gens comparativas do pas. Por outro
lado, este padro, fundamentado na mo-
dernizao da tecnologia, tornou a eco-
nomia dependente de recursos externos,
apoiada em crescente endividamento
pblico e privado. O Estado subsidiou a
formao de capital na indstria, atravs
de isenes ou redues da tarifa adua-
neira e dos impostos IPI - Imposto sobre
Produtos Industrializados e ICM - Im-
posto sobre Circulao de Mercadorias,
que incidiam sobre a importao de m-
quinas e equipamentos destinados in-
dstria, de acordo com projetos aprova-
dos pelo Conselho de Desenvolvimento
Industrial (CDI) ou outros rgos regio-
nais de desenvolvimento. Alm disto, fo-
de ram institudos subsdios embutidos nos
financiamentos a longo prazo para in-
vestimentos industriais, pelo BNDE, que
consistiam em correo monetria infe-
rior s taxas de inflao observadas. Pa-
ralelamente, a instituio de incentivos
fiscais, administrados por rgos regio-
nais de desenvolvimento, pretendia im-
pulsionar os investimentos em regies
menos desenvolvidas (particularmente o
nordeste), transformando a agricultura
da regio semi-rida e assegurando um
processo de industrializao auto-sus-
7. TAVARES, M. C. O sistema fi-
tentado, e, na Amaznia, ampliando a nanceiro e o ciclo de expanso
fronteira agrcola. recente. Desenvolvimento Capi-
Essas polticas permitiram que a reto- talista no Brasil, n. 2, So Pau-
lo: Brasiliense, 1983; LESSA,
mada do crescimento econmico, verifi- Carlos. Quinze anos de Poltica
cada a partir de 1968, continuasse a acele- Econmica. So Paulo: Brasi-
rao at 1973, quando se observaram ta- liense, 1981.
53
 ARTIGO
xas mdias anuais do produto de 13%,
entre 1971-73. As reformas tributrias e fi-
nanceiras anteriormente verificadas, per-
mitiram a eliminao do dficit de caixa
do Tesouro Nacional e um financiamento
dos investimentos sem efeitos inflacion-
rios. Alm do mais, foram criadas novas
instituies para a formao compulsria
de poupana, como o Programa de Inte-
grao Social (PIS-PASEP), o Fundo de
Carantia por Tempo de Servio (FGTS) e
novos instrumentos de captao de recur-
sos ao pblico, como as letras de cmbio,
as Obrigaes Reajustveis
do Tesouro Na-
cional (ORTNL
as cadernetas de
poupana, os
Certificados de
Depsito Ban-
crio (CDB)
etc. Esses novos
dispositivos
possibilitaram a bm a criao
folga de recursos
financeiros em
apoio aos investimen-
tos macios em infra-
estrutura e em capital fixo.
Observou-se uma rpida
difuso do mercado para pro-
dutos industrializados, que resultou da
expanso da demanda interna e tambm
da diversificao das exportaes. A pol-
tica governamental expans io n ista, em
apoio <1expanso do mercado interno,
manifestou-se pelos investimentos em in-
fra-estrutura econmica e social, trans-
portes, comunicaes, energia, urbaniza-
o e saneamento bsico, e <linda por
meio de investimentos diretos de empre-
sas estatais em indstrias de base (parti-
cularmente de minerao), explorao de
petrleo, fertilizantes, qumica, pctroqui-
mica e siderrgica e em indstrias de ar-
mamentos e aeronutica. Por outro lado,
o Sistema Financeiro de Habitao (SFH),
criado anteriormente em meados dos
anos 60, constitudo do Banco Nacional
da Habitao (BNI1), serviu-se, neste pe-
rodo, dos instrumentos de captao e
emprstimos criados para impulsionar a
indstria de construo civil e as inds-
trias fornecedoras de insumos a este setor.
A partir desses instrumentos de polti-
ca econmica, observou-se uma expanso
54
na demanda de consumo, como resulta-
do da elevao do nvel de emprego e do
aumento da massa salarial, e das facilida-
des de financiamento pelo crdito direto
ao consumidor. O crescimento industrial
do perodo 1968-73, portanto, manifes-
tou-se como o auge do ciclo de expanso,
liderado pelas indstrias de bens de con-
sumo durveis (eletrodomsticos e auto-
mveis).
Tambm no perodo, as exportaes de
produtos manufaturados foram estimula-
das particularmente pela desvalorizao
cambial anterior (agosto de 1968), e
por um sistema de minidesvalo-
rizaes cambiais ao ritmo
da inflao, ao lado da
criao de um siste-
ma de incentivos e
subsdios fiscais e
financeiros ex-
portao. Foi in-
centivada tam-
de trading COIII-
pames e pro-
gramas espenals
de produo para
exportao pela
I3EFIEX - Co rn is-
S;10 para Conces-
so de Benefcios Fiscais a Programas Es-
peciais de Exportao (criada em 1')72).
Esses incentivos foram favorecidos pelo
dinamismo do comrcio internacional
que se verificava at meados dos anos 70.
O aumento dos preos internacionais
do petrleo, em fins de 1973, teve como
conseqncias uma crise internacional e
reajustes nas economias mundiais, ge-
rando uma srie de novos condicionan-
tes poltica econmica que vinha sen-
do implantada no pais. O I! PND, elabo-
rado nessa conjuntura para o perodo
de 1975-79, previa um programl de in-
vestimentos condizentes com uma taxa
mdia de crescimento de 10')(" visando
substituio de importaes como estra-
tgia. Tendo como diretriz primordial o
crescimento econmico acelerado e con-
tnuo e como retrica reafirmar o pas
como potncia emergente, o plano esta-
belecia, como objetivos adicionais, a
continuao da poltica anti-inflacion-
ria pelo mtodo grldualista, a manuten-
o do equlfbrio no balano de paga-
RAE v. 34 n. 3 Mai./Jun. 1994

mentos e a realizao de uma poltica
de melhoria na distribuio pessoal e
regional de renda. Foram formuladas
estratgias para o desenvolvimento in-
dustrial e agropecurio, a integrao na-
cional e internacional e o desenvolvi-
mento social.
A crise econmica internacional sur-
gida com o "choque do petrleo" no
alterou os objetivos de desenvolvimento
acelerado do plano. Em consonncia a
estes objetivos, o Brasil recorreu ao en-
dividamento externo, reagindo nova
situao mundial. Para isto, contribuiu
a adoo de polticas contracionistas em
pases desenvolvidos, o que favoreceu o
estado de liquidez no mercado financei-
ro internacional e possibilitou a conti-
nuao do crescimento do produto a ta-
xas elevadas no pas. Essa conjuntura
foi apoiada ainda por uma poltica de
preos internos do petrleo, que gerou
aumentos pouco expressivos deste insu-
mo, o que retardou a queda da ativida-
de econmica no pas, em relao dos valorizao no final de 1979, de maneira
outros pases. Por outro lado, o segundo
choque do petrleo em 1979, represen-
tado por um aumento de 37,9% nos pre-
os do produto em relao ao ano ante-
rior e de 73,1 '/r) no ano de 1980, foi
acompanhado ainda por polticas de
ajustes, de modo a permitir que os re-
passes internos dos preos fossem infe-
riores aos externos, apresentando-se
abaixo da inflao americana, com de-
clnio do preo real do barril. Esta pol-
tica permitiu a persistncia das taxas as-
cendentes da utilizao desse insumo
na indstria e em grande parte dos
transportes.
A incongruncia da implementao do
plano original, sem as reformulaes ne-
cessrias para enfrentar as presses ex-
genas surgidas com a nova situao
mundial, no apenas comprometeu as
metas definidas, como tambm ocasio-
nou o agravamento das contas externas e
das tenses inflacionrias. A adoo de
uma poltica de stop and go, ao longo do
perodo do plano, manifestando-se por
anos de expanso e recrudescimento da
inflao (1976-78) e anos de conteno do
crescimento (1975 e 1977), no impediu a
acelerao da inflao, o aumento do d-
ficit pblico, do dficit em transaes cor-
rentes na balana comercial e do endivi-
RAE v. 34 n.3 Mai./Jun. 1994
QUA TRO DCADAS DE PLANEJAMENTO ECONMICO NO BRASIL
damento externo bruto, que de US$ 21 bi-
lhes em 1975 elevou-se para US$ 49,9 bi-
lhes em 1979.
Alm do mais, o ano de 1980 caracteri-
zou-se pela expanso da demanda agre-
gada, ocasionada pela promulgao da
lei salarial de setembro de 1979, que fi-
xou reajustes semestrais de salrios ba-
seados no ndice Nacional de Preos ao
Consumidor - INPC e o prmio de pro-
dutividade aos assalariados, situado em
7% em mdia, em 1980.8 A continuada
taxa de crescimento do produto, que no
perodo se situou em mdia em 9,4% no
pas, deveu-se em parte continuidade
das exportaes, que no refletiram o de-
saquecimento da demanda internacional
aps 1974, chegando mesmo a apresentar
crescimento. Isto se verificou em conse-
qncia das medidas econmicas que
compuseram uma "mini-reforma cam-
bial", as quais estimularam as exporta-
es, bem como da intensificao das
desvalorizaes cambiais e da maxides-
a alterar a paridade do poder de compra
do cruzeiro. Ainda em 1980, a prefixao
cambial resultou em vantagens nos pre-
os das matrias-primas importadas, con-
tribuindo para a taxa de crescimento des-
sas importaes.
As altas taxas de crescimento do PIB,
no perodo do II PND, refletiram, por um
lado, o atendimento de grandes obras
pblicas que continuaram a impulsionar
a atividade industrial e financeira, tais
como a da Usina Hidroeltrica de Itaipu,
da Ferrovia do Ao, do Metr em So
Paulo, da Usina Nuclear de Angra dos
Reis e outras. Alm do mais, a partir de
1974, foram ampliadas as linhas de crdi-
to atravs de empresas subsidirias do
Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico - BNDE, representadas pelos
rgos de Financiamento da Indstria de
Base - FIBASE, Investimentos Brasileiros
S.A.- EMBRAMEC e Agncia Especial de
Financiamentos Industriais - FINAME.
Paralelamente, foram adotadas medidas
de restries s importaes de mquinas
e equipamentos, favorecendo as inds-
trias nacionais de bens de capital. A im-
plementao acima mencionada dos pro-
8. MACEDO. R. B. M. Poltica
jetos de obras governamentais foi respon- salarial e inflao: a expetinci
svel pela demanda de parte da produ- brasileira recente. So Paulo:
o das outras indstrias de base, produ- IPE/USP, 1981.
55
 ARTIGO
9. CARNEIRO, D. D. O Terceiro
choque: possivel evitar-se a
recesso? In: ARIDA, P. (org.)
Dvida externa, recesso e ajus-
te estrutural. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1982.
56
toras de bens intermedirios, como as de
minerais no-metlicos, metalrgica, qu- contas externas do pas. Paralelamente a
mica e madeira.
Para o comportamento dos preos, que
revelaram uma acelerao em seu cresci-
mento a partir de 1974, acentuada em
1979, contriburam vrios fatores, que po-
dem ser resumidos como: encarecimento
das matrias-primas devido ao aumento
no preo dos derivados do petrleo; cres-
cimento das exportaes, que afetou os
preos internos; elevao da taxa de juros
mdios pagos interna e externamente;
aumento paralelo da demanda interna
em 1980, decorrente da poltica salarial;
maxidesvalorizao verificada no final de
1979, visando a corrigir desnveis cam-
biais e crescimento dos custos de produ-
o em 1980, em virtude da poltica sala-
rial, que foi repassada aos preos de bens
e servios.
A alta acelerada de preos externos e
internos j acentuada em 1979, a evolu-
o da taxa externa de juros em 1980 para
nveis inusitados, onerando ainda mais o
pagamento da dvida externa do pas,
bem como a manuteno da queda da
atividade econmica no mbito interna-
cional, associada restrio do crdito reduzir as necessidades de emprstimos
externo, j delineavam (desde o final dos
anos 70) a tendncia para a restrio do
ritmo de produo global. Para isto, con-
correram a diminuio da demanda in-
terna, em conseqncia de polticas sala-
riais sucessivas que reduziram considera-
velmente o poder de compra da popula-
o, e outras polticas governamentais de
ajustes, que passaram a ser postas em
prtica a partir de 1980.
O III Plano Nacional de Desenvolvi-
mento, formulado para o perodo de
1980-85, tinha seus objetivos substancial-
mente alterados em relao aos planos
anteriores, visando ao reequilbrio das
contas cambiais e do balano de paga-
mentos, bem como ao controle da taxa de
inflao. O rpido processo de conteno manuteno de incentivos e subsdios no
da atividade econmica, que decorreu da
elevao drstica da taxa de juros doms- portao, enquanto as atividades volta-
tica e da tentativa de controle do dficit
do setor pblico com a desacelerao dos
investimentos, visava a conter a acelera-
o da inflao e diminuir o dficit das
isto, a queda da produo industrial,
acompanhada de uma reduo das im-
portaes, contribuiu para a obteno de
um supervit da balana comercial do
pas em 1981. No entanto, j no ano se-
guinte, a recesso verificada nos pases
importadores de produtos brasileiros
provocou a retrao destes mercados e a
conseqente desacelerao das exporta-
es. Este fato neutralizou as medidas
contracionistas internas, que visavam a
externos. 9
O desequilbrio da balana de paga-
mentos do pas resultou, no perodo
1982-83, em uma situao em que mais
de 80% das receitas cambiais em transa-
es correntes eram destinadas ao servio
da dvida externa. Alm do mais, a partir
de 1982, observou-se uma retrao do sis-
tema financeiro privado internacional
com relao renegociao das dvidas
externas de 25 pases, entre os quais o
Brasil, o que conduziu o pas a um estado
de iliquidez. As medidas macroeconmi-
cas que visavam a reduzir o nvel da de-
manda no mercado interno, com o intuito
de gerar excedentes de exportao, in-
cluam uma poltica cambial agressiva e a
sentido de favorecer a produo para ex-
das para o mercado interno tiveram seus
preos controlados pelo Conselho Inter-
ministerial de Preos (CIP). As importa-
RAE v. 34 n. 3 Mai./Jun. 1994

es, por sua vez, tiveram um controle
mais rgido, particularmente por meio de
barreiras no-tarifrias, e a isto se asso-
ciaram uma poltica monetria rgida e
restries ao crdito, como desestmulo
ao investimento privado.
De um modo global, a economia brasi-
leira apresentou uma evoluo positiva
em alguns ramos dinmicos da indstria,
do setor financeiro e das comunicaes
em 1982, o que evitou uma queda mais
acentuada do produto nacional. Para isso
colaborou, ainda, a poltica salarial refor-
mulada. que naquele ano contribuiu para
sustentar o nvel do consumo agregado,
alimentado pelo crescimento dos emprs-
timos financeiros. No entanto, grande
parte do aumento da demanda interna,
em valores nominais, foi diluda pela in-
flao explosiva. No ano de 1983, obser-
vou-se sucessivas revises da poltica sa-
larial, que redundaram em mdia na per-
da do poder de compra do assalariado
em cerca de 20%. Ao lado disto, o au-
mento da taxa de desemprego levou a
uma maior queda da demanda agregada.
Por outro lado, o nvel de poupana in-
terna reduziu-se, diminuindo os recursos
para financiamento do setor privado,
mantendo elevadas as taxas de juros.
Com relao balana comercial. as ex-
portaes ainda superaram as importa-
es, que foram consideravelmente redu-
zidas no ano, diante da conteno da de-
manda pelas indstrias. Os setores mais
afetados da indstria foram o de bens de
capital, com a queda drstica das enco-
mendas e aumento da capacidade ociosa,
e o da construo civil com a diminuio
do poder aquisitivo da populao, por
um lado, e dos investimentos pblicos
por outro.
No tocante inflao, sua acelerao
deveu-se em parte aos "choques de ofer-
ta" devido s enchentes do sul, secas no
nordeste, maxidesvalorizao e elevao
corretiva de preos administrados com a
retirada de subsdios diretos. A par disto,
a poltica monetria permitia a expanso
da moeda no sentido de ajustar a liqui-
dez do sistema ao aumento dos preos.
No mercado financeiro vrias medidas
foram tomadas com o intuito de reduzir
o volume de recursos do sistema finan-
ceiro, provocando retrao na oferta de
crdito.
RAE v.34 n. 3 Mai./Jun. 1994
QUA TRO DCADAS DE PLANEJAMENTO ECONMICO NO BRASIL
Aps trs anos consecutivos de reces-
so, de 1981 a 1983, em que se expandiu
o atraso tecnolgico brasileiro em relao
aos pases industrializados, esperava-se
em 1984 o aprofundamento da queda da
atividade. Porm, a economia brasileira
retomou um novo ciclo de crescimento, a
partir da ocupao dos fatores de produ-
o que se encontravam ociosos, verifi-
cando-se naquele ano um crescimento da
ordem de 4,5% do PIB. Esta retomada
das atividades continuou em 1985 com
maior intensidade, permitindo o paga-
mento integral dos juros da dvida exter-
na e a maior taxa de crescimento histri-
co do pas. Para isto contriburam a que-
da dos preos do petrleo e a diminuio
das taxas de juros internacionais, que,
concomitantes melhoria do nvel de
emprego interno, do aumento do dficit
pblico e da remonetizao acelerada da
moeda, permitiram a intensificao do
nvel de utilizao da capacidade indus-
trial e a elevao dos salrios reais.
A reverso da conjuntura recessiva
ocorreu principalmente como conseqn-
cia da recuperao das economias ameri-
cana (principal mercado das exportaes
brasileiras), japonesa e dos pases da
OECD - Organisation for Economic Co-
Operation and Development, com refle-
xos no aumento das exportaes brasilei-
ras - facilitado pela maxidesvalorizao
do cruzeiro em fevereiro de 1983 - que
redundou em um supervit comercial
acentuado. Porm, neste perodo, obser-
vou-se a ausncia de uma poltica indus-
trial vinculada a uma estratgia de de-
senvolvimento cientfico e tecnolgico a
mdio e curto prazos, tratando-se os pro-
blemas de competitividade internacional
da indstria atravs de medidas a curto
prazo, que desfavoreceram o mercado in-
terno. Apenas o setor da indstria de in-
formtica recebeu apoio a partir da polti-
ca de reserva de mercado, o que contri-
buiu para a implantao de empresas pri-
vadas nacionais, voltadas para o segmen-
to de mini e microcomputadores, que, no
entanto, mostraram-se pouco competiti-
vas em nvel internacional.
Entre 1985 e 1987, a poltica governa-
mental procurou formular estratgias
para o desenvolvimento industrial, que
no entanto no foram devidamente im-
plementadas. Alm do mais, as metas de
57
 ARTIGO
apoio modernizao tecnolgica e cien-
tfica industrial foram afetadas pela pol-
tica fiscal baseada no aumento da folha
real de salrios do governo federal em
cerca de 40% no ano, e com o congela-
mento de preos pblicos, o que resultou
na expanso da dvida interna real do se-
tor pblico. Alm disso, em novembro de
1985, o governo alterou a sistemtica do
Imposto de Renda para bases correntes,
conduzindo a uma queda na sua arreca-
dao que se faria sentir no incio do ano
seguinte. Como conseqncia, no princ-
pio de 1986, havia a percepo de que a
inflao, que se estabilizara no patamar
de 220% no ano anterior, tendia a um
crescimento que ameaava se tornar in-
controlvel.
A partir do diagnstico de que a infla-
o era mormente causada por compo-
nentes inerciais, foi decretado o Plano
Cruzado em fevereiro de 1986, instituin-
do um novo padro monetrio (o cruza-
do), o congelamento total de preos e ta-
rifas de bens e servios de preos e fixi-
dez cambial. Foi reestabelecido o valor
real dos salrios, concedido um abono sa-
larial de 8% e o seguro-desemprego.
Num primeiro momento, as novas medi-
das provocaram uma forte presso da de-
manda, devido redistribuio de renda
ocorrida e o aumento da massa salarial,
com um boom de consumo e acelerao
do crescimento do emprego, porm no
de investimentos, o que agravou as defi-
cincias da infra-estrutura j existentes.
Porm, o prolongado congelamento dos
preos e o aquecimento da demanda re-
sultaram em desequilbrios entre oferta e
demanda e na estrutura dos preos relati-
vos, reduzindo o nvel de poupana in-
terna e as reservas cambiais, a par da ex-
cessiva monetizao da economia. Ocor-
reu uma srie de gargalos na produo,
com desabastecimento de produtos resul-
tando em gios e filas e incentivando a
importao de produtos, o que eliminou
o ajuste externo. Verificava-se, paralela-
mente, a acumulao de um atraso da
taxa de cmbio e observou-se, no final do
ano, um movimento abrupto de perda de
reservas com semi paralisao das expor-
taes. O saldo comercial decresceu con-
sideravelmente, resultando em queda de
reservas cambiais, e o pas entrou em
moratria.
58
o Plano Cruzado 2 foi decretado em
novembro de 1986, com o objetivo de
conter a demanda com medidas de desa-
celerao do crescimento e significativa
elevao da carga tributria indireta, vi-
sando a evitar maior fuga de divisas, con-
comitantemente ao reajuste de alguns
preos em taxas muito acentuadas e li-
berao da taxa de juros. No entanto, o
plano no logrou resolver esses proble-
mas, resultando em uma exploso de
preos, que apontou para a perspectiva
de um novo patamar inflacionrio, supe-
rior ao do incio dos anos 80, e para um
aumento acentuado do dficit pblico.
Em 1987, foram definidos novos pro-
gramas de poltica industrial que visa-
vam a uma retomada de investimentos
na rea de insumos bsicos (petroqumi-
ca, papel e celulose, fertilizantes e meta-
lurgia) e da indstria automobilstica,
que no entanto no tiveram resultados
considerveis, apenas registrando inves-
timentos razoveis nos setores de papel e
celulose e petroqumico, em funo do
mercado externo favorvel. Em meados
de 1987, a Comisso de Poltica Aduanei-
ra (CPA) elaborou a reforma da tarifa
aduaneira, propondo a eliminao dos
regimes especiais de importao, a incor-
porao das diversas taxas na alquota de
importao (Imposto sobre Operaes Fi-
nanceiras - IOF, Adicional de Frete para
Renovao da Marinha Mercante -
AFRMM e Taxa de Melhoramento de
Portos - TMP) e a reduo generalizada
das tarifas, com a reduo da mdia e das
RAE v. 34 n.3 Mai./Jun. 1994

disparidades em torno dessa mdia. No
entanto, antes de sua implementao, a
reforma tarifria foi suspensa.
Em junho de 1987, foi decretado pelo
governo um novo plano de estabilizao
de emergncia, conhecido como Plano
Bresser, em que foi mantido o congela-
mento de preos, objetivando o controle
da demanda agregada atravs da com-
presso salarial e do ajuste fiscal. O plano
visava a diminuir o dficit pblico por
meio da correo prvia dos preos e ta-
rifas pblicas, reduo de subsdios e de
gastos de capital. Com relao s contas
externas, foi tentado o realinhamento da
taxa de cmbio, com mirridesvaloriza-
es, e foi mantida a moratria, que no
entanto no propiciou acordo com os cre-
dores externos ou a normalizao do flu-
xo de capitais. O crescimento contnuo da
inflao e o controle das finanas do go-
verno limitaram o apoio ao plano.
O Plano Malson, institudo em janeiro
de 1988, baseou-se principalmente
busca da reduo do dficit fiscal tentan-
do evitar a hiperinflao e possibilitar a
renegociao da dvida externa, com a
efetivao de um acordo em agosto de
1988. As principais medidas de conten-
o fiscal foram o corte de 5')'0 dos gastos
de custeio e pessoal da administrao di-
reta e indireta, o congelamento do mon-
tante do crdito aos estados e municpios,
a suspenso de reajustes salariais do fun-
cionalismo pblico, paralelamente ao es-
tmulo exonerao e s aposentadorias
voluntrias dos funcionrios federais e
de autarquias. A criao de Zonas de
Processamento das Exportaes (ZPEs)
tambm foi sugerida e discutida, em
1988, no sentido de fomentar o desenvol-
vimento de regies desfavorecidas. No
entanto, as medidas previstas foram su-
jeitas a crticas, por parte de especialistas,
que demonstraram a impropriedade
aplicao nas condies do pas no pero-
do, e sua ineficincia como instrumento
de desenvolvimento tecnolgico. A prin-
cipal crtica se referia baixa efetividade
de atrao de capital estrangeiro, face s
tendncias vigentes de movimento dos
capitais internacionais e ao baixo grau de
encadeamento de atividades, o que no
favoreceria o desenvolvimento regional.
No entanto, a inflao tendia a acele-
rar-se e, em janeiro de 1989, foi institudo
RAE v. 34 n. 3 Mai./Jun. 1994
QUATRO DCADAS DE PLANEJAMENTO ECONMICO NO BRASIL
o Plano Vero, baseado no congelamento,
na reforma monetria e na tentativa de
desindexao da economia. As taxas de
juros foram mantidas altas, o que elevou
consideravelmente a dvida pblica inter-
na, dificultando o controle da expanso
monetria. As OTNs - Obrigaes do Te-
souro Nacional - foram extintas, substi-
tudas por um novo indexador - Nota do
Tesouro Nacional (NTN) - e, logo em se-
guida, pelos Bnus do Tesouro Nacional
(BTN). Com relao s contas externas, o
cmbio foi fixado em US$ 1 por Cr$ 1, o
que tornou o dlar barato, resultando na
remessa de capitais ao exterior, sem a en-
trada de novos emprstimos. O saldo co-
mercial caiu e em junho foi instituda
uma minidesvalorizao de 12% com
centralizao do cmbio, o que culminou
em uma nova moratria em setembro.
No segundo semestre, foi reintroduzida,
pelo Congresso, a indexao dos salrios,
e, em dezembro, o pas se encontrava
na ameaado por hiperinflao.
O Plano Collor I, anunciado em maro
de 1990, combinava uma reforma mone-
tria profunda (que recriava o cruzeiro),
prefixao da correo de preos e sal-
rios, cmbio flutuante, tributao ampla e
pesada sobre aplicaes financeiras, en-
xugamento drstico do dinheiro em cir-
culao no pas, fechamento de empresas
e rgos pblicos e demisso de funcio-
nrios. Dos recursos mantidos em conta
corrente e em caderneta de poupana,
apenas Cr$ 50 mil puderam ser converti-
dos em cruzeiros e sacados, o restante
permaneceu depositado no Banco Cen-
tral durante 18 meses, com correo mo-
netria e juros a 6% ao ano. Os depsitos
a prazo, overnight e fundos de curto pra-
zo tambm tiveram seus saques limita-
dos. A CACEX - Carteira de Comrcio
Exterior - passou a se subordinar direta-
de mente ao Ministrio da Economia, que
restringiria suas atividades para acompa-
nhar um programa de liberao das im-
portaes visando a acabar com controles
e restries e manter apenas um sistema
adequado de tarifas. Foi planejada a ace-
lerao do processo de privatizao de
estatais, e as instituies financeiras te-
riam de aplicar compulsoriamente parte
do seu patrimnio em ttulos de privati-
zao criados, a serem posteriormente
trocados por participao nas estatais,
59
 ARTIGO
quando ocorressem leiles de privatiza-
o. A tributao indicava um aumento
do IPI de vrios produtos, taxao mais
pesada sobre o lucro do setor agrcola e a
instituio do Imposto sobre Operaes
Financeiras (IOF) sobre aplicaes como
ouro, aes, ttulos em geral e caderneta
de poupana. Seriam extintos os benef-
cios fiscais de reduo de Imposto de
Renda das pessoas jurdicas e os incenti-
vos exportao.
O congelamento dos preos pblicos
agravou a situao das estatais e a recu-
perao das tarifas acabou pressionando
a inflao. Por sua vez, a necessidade de
socorrer o caixa dos bancos impediu um
controle eficiente da moeda. O bloqueio
da dvida pblica possibilitou a adminis-
trao do oramento federal, porm os
cortes dos gastos foram limitados e, a
partir do incio de 1991, observaram-se
dificuldades no controle das contas p-
blicas, devido recesso, continuao
da alta da inflao e perspectiva da pos-
terior devoluo do dinheiro bloqueado.
A poltica industrial, delineada no incio
do novo governo, no tomou o flego ne-
cessrio. O anunciado pacote de medi-
das, sob o nome de Programa de Apoio
Capacitao Tecnolgica da Indstria,
previa um crescimento nos investimentos
em pesquisa tecnolgica, que passariam
de 0,5% do PIB, em 1990, para 1,3% at
1994, embora ainda se situando aqum
dos parmetros dos pases desenvolvidos
(em torno de 2,5')';,). A nova e tmida pol-
tica industrial recorreu ao fim dos subs-
dios governamentais e a uma poltica de
liberalizao das importaes para esti-
mular a capacidade real de moderniza-
o industrial brasileira e atender os obje-
tivos de elevao da competitividade
da produtividade. No entanto, a restrio
da atividade econmica, subproduto das
medidas de ajustes fiscal e monetrio, a
carncia de recursos e o clima de incerte-
zas quanto conduo da poltica econ-
mica pelo governo bloquearam o avano
de investimentos considerveis por parte
de empresas privadas e estatais.
O Plano Collor Il, em janeiro de 1991,
objetivava refrear a corrida da inflao.
As medidas previam o congelamento de
preos e salrios, a unificao das datas-
base de reajustes salariais (os salrios
passariam a ser corrigidos duas vezes
60
por ano, em janeiro e julho, para todas as
categorias profissionais), a converso
pela mdia real dos ltimos doze meses,
o fim do BTN e do BTNF (visando a de-
sindexar a economia), o fim do ooernight
e a criao de um fundo de ttulos fede-
rais e estaduais, a criao da Taxa Refe-
rencial de Juros (TR), a aplicao de uma
tablita para contratos anteriores ao plano,
o aprofundamento do aperto monetrio e
fiscal e finalmente um tarifao para atua-
lizao das tarifas e preos pblicos (tari-
fas porturias, nafta, gs de cozinha, ga-
solina, lcool e energia eltrica). No en-
tanto, a inflao volta a crescer rapida-
mente j a partir de abril, situando-se no
final da gesto presidencial em um pata-
mar de 23% ao ms. Neste perodo, a eco-
nomia apresentava uma situao de
aprofundamento da recesso econmica,
aumento do desemprego, queda dos sal-
rios e da massa salarial. Por outro lado, a
e recesso interna levou as empresas ao
mercado externo e inibiu as importaes,
o que resultou em saldos superavitrios
na balana comercial e no aumento de re-
servas cambiais. Por outro lado, as eleva-
das taxas de juros do mercado interno,
consideravelmente superiores s interna-
cionais, favoreceram um movimento de
entrada de capitais especulativos no pas.
A contrapartida foi a necessidade de
emisso de cruzeiros, que provocou ex-
panso dos meios de pagamento e pres-
ses nas reas fiscal e monetria.
Na gesto presidencial seguinte, a bus-
ca da organizao da economia priorizou
RAE v.34 n.3 Mai.lJun. 1994

o ajuste do setor pblico, que se objetivou
atravs do denominado Plano FHC1 -
Fernando Henrique Cardoso. A proposta
do plano envolvia o corte de despesas da
Unio (em um montante de US$ 6 bilhes
em 1993), o ajustamento das contas dos
estados e municpios, o equilbrio dos
bancos oficiais estaduais e a acelerao do
programa de privatizaes. Dificuldades
polticas impediram a consecuo satisfa-
tria das medidas previstas e, em dezem-
bro de 1993, foi apresentado um Progra-
ma de Estabilizao Econmica, que pas-
sou a ser conhecido como FHC2, a ser im-
plementado em trs tempos. A primeira
fase, de ajuste das contas do governo, foi
viabilizada a partir da aprovao pelo
Congresso Nacional, da emenda constitu-
cional de reviso que criou o Fundo So-
cial de Emergncia, que garantiria os re-
cursos para este ajuste, advindos de im-
postos e contribuies, sendo a elimina-
o do dficit oramentrio complemen-
tada atravs de outras medidas como
vendas de aes e de participaes acio-
nrias depositadas no FND - Fundo Na-
cional de Desenvolvimento =, esforo adi-
cional de arrecadao e reduo nas dota-
es oramentrias para outros custeios e
capital dos poderes Legislativo e Judici-
rio. A segunda fase se refere criao de
um padro estvel de valor, denominado
Unidade Real de Valor (URV), para servir
como moeda confivel para denominao
de contratos e obrigaes, bem como para
referenciar preos e salrios. O objetivo
da introduo da URV seria romper a
inrcia inflacionria, cortando o vnculo
com a inflao passada e reduzindo as in-
certezas e expectativas negativas quanto
inflao futura, uma vez que este indexa-
dor refletiria a inflao presente. A tercei-
ra fase do programa se relaciona trans-
formao desse novo padro de valor em
uma nova moeda nacional de poder aqui-
sitivo estvel: o real. Esta transformao
dever assegurar moeda nacional a ca-
pacidade de servir como meio de paga-
mento e substituir, como reserva de valor,
as variadas formas de moeda remunerada
existentes.
No momento da redao deste traba-
lho, a nao encontra-se envolvida na im-
plementao da segunda fase do progra-
ma, relacionada substituio da utiliza-
o de cruzeiros reais pela URV e nos
Artigo recebido pela Redao da RAE em abril/94, avaliado e aprovado para publicao em maio/94.
QUATRO DCADAS DE PLANEJAMENTO ECONMICO NO BRASIL
ajustamentos necessrios resoluo dos
conseqentes conflitos comuns entre os
agentes econmicos de vrias classes, de
interesses diversos, quer se situem como
trabalhadores, produtores, consumidores
ou governo.
Ao analisar-se as quatro dcadas de
planejamento no Brasil, necessrio
acrescentar-se alguns aspectos relevantes.
Em primeiro lugar, o planejamento do
pas esteve sempre condicionado s con-
dies polticas subjacentes, que no decor-
rer do perodo apresentaram forte instabi-
lidade, convivendo com situaes conjun-
turais que conduziram a uma intensa par-
ticipao estatal, tanto na esfera da coor-
denao geral quanto na da produo. As
discusses presentes na atualidade, sobre
a predominncia do liberalismo econmi-
co ou da forte interveno estatal, reve-
lam um perodo de relevantes transfor-
maes quanto noo do grau de inter-
veno apropriado s condies do pas.
Por outro lado, o planejamento gover-
namental deve ser entendido como um
processo contnuo, que envolve desde a
elaborao de um plano, at sua imple-
mentao, controle e ajustamentos. Nesse
sentido, a consecuo dos objetivos formu-
lados est diretamente relacionada verifi-
cao, no apenas da consistncia global
do plano, mas tambm da capacidade de
execuo efetiva das polticas pblicas pre-
vistas, sem desvios considerveis dos obje-
tivos iniciais. O que se observou, na maior
parte dos planos postos em prtica, foi a
incapacidade da continuao do processo
em toda a sua trajetria, dadas as dificul-
dades tcnicas como falta de qualificao
dos recursos humanos, insuficincia de in-
fra-estrutura e mesmo de controle efetivo,
que sobrepujaram a insuficincia de recur-
sos financeiros ou a instabilidade poltica
crnica. Particularmente os planos postos
em prtica a partir da dcada de 80, dadas
as condies econmicas conjunturais do
pas, tiveram a caracterstica de se dedica-
rem especificamente estabilizao da
economia e, portanto, por natureza, se
apresentarem como parciais e com a preo-
cupao prioritria de curto prazo, sem a
globalidade e abrangncia de um plano de
desenvolvimento.
61