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De pronto, tenha-se que a figura dos Estados Nacionais vem consolidada com a
Idade Moderna. A ela nsita a idia de soberania de um governo sobre uma populao.
Nesse sentido, trazemos os ensinamentos de MOREIRA NETO2 na diferenciao
histrica da formao entre o Direito Pblico e o Privado:
1
Excertos retirados do livro do autor Contrataes e demais ajustes da Administrao Pblica: a teoria aplicada prtica
com enfoque na rea federal. O Autor Procurador Federal e professor de graduao e ps-graduao em Direito Administrativo
em Braslia DF. Contador, Especialista em Finanas, Advogado, Especialista em Processo Civil e Mestre em Direito
Constitucional. Membro de Bancas de selees pblicas e de Comits Editoriais. J foi Procurador Chefe Nacional do INEP-MEC,
Assessor Jurdico do Gabinete do Ministro do Trabalho e Emprego e Procurador Geral Nacional da CONAB-MAPA, tendo,
tambm, atuado em diversas Equipes Correicionais, representando a PGF, junto Corregedoria Geral da Unio. Atualmente atua
como Consultor junto ao Departamento de Consultoria da PGF. J presidiu diversos PADs em face de Procuradores Federais.
Palestrante e autor de diversos artigos na rea do Direito Administrativo.
2
MOREIRA NETO. Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 15 ed., Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 15-16.
1
As primitivas formas de organizao poltica originaram o chamado Estado
religioso, no qual a autoridade se fundava na vontade divina revelada; as
raras normas de subordinao se apresentavam com carter negativo,
consistentes numa srie de proibies, como tabus jurdicos, e as atividades
do Estado concentravam-se na manuteno da segurana, dos costumes e dos
cultos. Esse quadro permaneceu relativamente estvel at o Renascimento,
quando surgiu na Europa o Estado-nao, como organizao poltica
dominante, j apresentando alguma autonomia em relao religio; no
obstante, como o poder estava fortemente centralizado no monarca, no
existia ainda espao para o desenvolvimento de um Direito Pblico.
Nesse cenrio, a Revoluo Francesa, teve por meta enfraquecer o Estado (que,
na verdade era forte somente no sentido absolutista, no um Estado forte no sentido de
presente na sociedade), baseada que estava na idia absolutista do qu os Reis faziam do
poder. Assim, ento, a Revoluo Francesa inaugurou a 1 dimenso dos direitos
fundamentais4.
ALEXY bem retrata os desejos dos cidados de ento: Los derechos de defensa
del ciudadano frente al Estado son derechos a acciones negativas (omisiones) del
Estado6.
3
Descrio de Thomas Hobbes, na sua obra O Leviat.
4
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 4 ed., Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004.
5
Vide, dentre outras publicaes de pensadores da poca, A riqueza das Naes, de Adam Smith.
6
ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudos Polticos y Constitucionales, 2002, p. 419.
2
socialismo contriburam para que passssemos a ingressar na denominada 2 dimenso
dos direitos fundamentais, que muito reflexo teve na construo de uma nova estrutura
do Estado.
A Encclica Papal Rerum Novarum, do Papa Leo XIII (que ficou conhecida
como a certido de nascimento do Direito do Trabalho, visto, at ento, as relaes
laborais serem reguladas pelo Direito Civil), em muito contribuiu nesse processo, ao
denunciar ao mundo a condio subumana a que milhares de trabalhadores estavam
submetidos, servindo a Revoluo Industrial no sentido de propiciar a acumulao de
capital nas mos dos detentores de fatores de produo outros que no o trabalho. A
Constituio Mexicana e de Weimar foram marcos nesse processo social, no incio do
sculo XX. a conhecida fase da igualdade.
7
MOREIRA NETO, Op. Cit., p. 17.
3
Anote-se, ainda, que SARLET nos noticia a categoria da 4 dimenso dos
direitos fundamentais, mas alerta: (...) no entanto, ainda aguarda sua consagrao na
esfera do direito internacional e das ordens constitucionais internas8
Nesse contexto, a Administrao, como brao operador das polticas traadas por
um Governo, deve acompanhar a evoluo dos direitos fundamentais12. Assim sendo,
8
SARLET, Ingo Wolfgang. Op. Cit., p. 59.
9
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito constitucional. 7 ed., So Paulo: Malheiros, 1997, p. 526.
10
GONALVES. Cludio Cairo. Contrato Administrativo. Tendncias e exigncias atuais. Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 45.
11
MOREIRA NETO, Op. Cit., p. 18.
12
Acerca da constitucionalizao da Administrao Pblica Brasileira, consultar artigo que produzimos para o II Congresso
Brasileiro de Carreiras Jurdicas de Estado, ocorrido em Braslia 2010, disponvel em:
http://www.carreirasjuridicas.com.br/downloads/dia07oficina10texto1.pdf . Acesso em 28/01/2011.
4
pr-juzos como a estrita legalidade, a supremacia absoluta do interesse pblico sobre o
interesse privado, o carter exclusivamente unilateral do ato administrativo e a
indisponibilidade do interesse pblico, ainda que em se tratando do secundrio, vm
sendo substitudos, num cenrio de busca verdadeira em direo a um Estado
Democrtico de Direito (e no somente de legislao) por outros, como a interpretao
sob o vis do sistema jurdico integral, (princpio da juridicidade13), a compatibilizao
dos direitos fundamentais com o interesse estatal, a participao popular na elaborao
das polticas pblicas e a restrio da indisponibilidade ao interesse pblico primrio, no
qual se entende a defesa intransigente do interesse da sociedade, dessa idia, pois,
descolando-se os interesses meramente patrimoniais do Estado. Na doutrina, isso
sintetizado por OTERO14:
13
A propsito do reconhecimento pela prpria Administrao Pblica, vide o Parecer PGFN n 1.087, de 2004, aprovado por
Despacho do Exmo. Ministro da Fazenda, de 17/08/2004 DOU de 23/08/2004.
14
OTERO, Paulo. Legalidade e Administrao Pblica: o sentido da vinculao administrativa juridicidade. Coimbra:
Almedina, 2003, p. 167.
15
Deciso 215/99 Plenrio.
5
inicial; no ocasionar a transfigurao do objeto originalmente contratado em
outro de natureza e propsito diversos; sernecessrias completa execuo
do objeto original do contrato, otimizao do cronograma de execuo e
antecipao dos benefcios sociais e econmicos decorrentes; demonstrar-se
na motivao do ato que autorizar o aditamento contratual que extrapole os
limites legais mencionados no primeiro item, que as conseqncias da outra
alternativa - a resciso contratual, seguida de nova licitao e contratao -
importam sacrifcio insuportvel ao interesse pblico primrio - interesse
coletivo - a ser atendido pela obra ou servio, ou seja gravssimas a esse
interesse, inclusive quanto sua urgncia e emergncia.
6
meno a requisito em edital de licitao no afasta as concorrentes de cumprir as
exigncias legais relacionadas s atividades a serem contratadas.16
16
Disponvel em: http://www.stj.jus.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp?tmp.area=398&tmp.texto=93310 . Acesso em: 26/09/09.
17
Adin n 4.261, Dje de 20/08/2010.
7
Da Administrao patrimonialista podemos exemplificar caractersticas como a
pessoalidade, a inexistncia de fronteira entre a coisa pblica e os interesses pessoais
dos governantes e a praticamente ausncia de controle. Predominantemente, a escola
patrimonialista poderia ser associada aos antecedentes da 1 dimenso dos direitos
fundamentais.
8
Mesmo o conhecido positivismo jurdico de Kelsen, estudado mais
aprofundadamente, revela que no a leitura literal da regra que deve ser seguida, seno
o sentido teleolgico. Assim, em KELSEN18
18
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. Traduo Ch. Einsenmann. 2 ed., Paris, 1962, p. 190. Apud: BANDEIRA DE MELLO,
Celso Antnio. Contedo jurdico do princpio da igualdade. 3 ed., So Paulo: Malheiros, 2005, p. 11.
19
Decreto n 4.536, de 28 de janeiro de 1922 - Cdigo de Contabilidade Pblica da Unio.
20
Descentralizar atribuir competncia a entidades pblicas; desconcentrar (outro instituto) o reordenamento administrativo
dentro da prpria estrutura do rgo pblico, sem atribuio de nova competncia.
9
Notadamente com esses dois ltimos, a Administrao passou a delegar funes
altamente especializadas s entidades que iam sendo criadas, componentes da
Administrao Indireta, o que visava a que os procedimentos fossem feitos cada vez de
forma menos centralizada na Administrao Direta. Assim, cria-se a tecnocracia. Mais
recentemente, com a Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998,
introduzindo aos quatro princpios constitucionais da Carta de 88 (legalidade,
moralidade, publicidade e impessoalidade) o lume da eficincia, a possibilidade de
demisso, mesmo dos servidores estveis por insuficincia de desempenho, e, ao que
nos toca mais diretamente, a possibilidade do controle popular sobre a Administrao
Pblica, de forma mais detalhada do que o previsto no texto originrio de 88, v-se,
pouco a pouco, a consolidao do modo gerencial de administrar a coisa pblica21.
Quando nos referirmos aos princpios, devemos atentar para a teoria dos direitos
fundamentais, de ALEXY23, o qual d fora normativa, tanto para as regras quanto para
os princpios (normas so as regras e os princpios). Logo, tambm so os princpios
cogentes.
ALEXY muito bem nos retrata a conexo entre a teoria dos princpios e a regra
da proporcionalidade. Como nos sintetiza25:
21
Nesse sentido, destacamos o recente Decreto federal n 6.932, de 2009, notadamente os seus arts. 11 e 12.
22
Acerca da evoluo do Direito Administrativo contemporneo para o vis da poltica pblica, ver artigo intitulado Polticas
Pblicas e Direito Administrativo, de Maria Paula Dallari Bucci, na Revista de Informao Legislativa. Ano 34, n 133,
jan./mar., 1997, p. 89-98.
23
ALEXY, Robert. Op. Cit..
24
ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales. Op. Cit., p. 161.
25
ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002, p. 112.
10
Do Direito Administrativo, podemos extrair os clssicos princpios da
indisponibilidade do interesse pblico e o da supremacia do interesse pblico sobre o
interesse privado.
26
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 20 ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 27.
27
MENDES, Gilmar Ferreira, COELHO, Inocncio Mrtires e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, Curso de Direito Constitucional, 4
ed., So Paulo: Saraiva, 2009, p. 875-876.
11
II DA CONTRATAO COMO CONCREO DO PRINCPIO DA
DESCENTRALIZAO:
2828
Art. 6 As atividades da Administrao Federal obedecero aos seguintes princpios fundamentais: I - Planejamento. II -
Coordenao. III - Descentralizao. IV - Delegao de Competncia. V - Controle.
Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser amplamente descentralizada.
1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais:
a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramente o nvel de direo do de execuo;
b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convnio;
12
1 - No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo
Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as
medidas cabveis.
2 - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa
dias, no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal
decidir a respeito.
13
administrativa se insere, as declaraes oramentrias de suficincia de recursos, a
elaborao e juntada das minutas do Edital e do contrato administrativo que ser
assinado pelo licitante vencedor e o Parecer Jurdico, este, por fora do contido no
nico do art. 38 da Lei 8666, de 1993, o responsvel pelo controle prvio da legalidade
dos procedimentos.
Aps essas fases, ento, j cumprido o rito licitatrio, inicia-se a fase contratual,
desde a sua assinatura, passando pela sua execuo, fase esta que pode originar aditivos
no termo originrio, o acompanhamento do fiscal do contrato durante a sua vigncia, e,
ao final desta, a sua extino. Por vezes, o contrato administrativo extinto antes do
prazo inicialmente previsto, em face, ou de convenincia da Administrao, ou por falha
no cumprimento contratual levado a cabo pelo contratado (claro, neste ltimo caso,
sempre aplicando o processo administrativo previsto na prpria lei geral licitatria) e,
subsidiariamente, o contido na lei do processo administrativo federal, Lei n 9784, de
1999), propiciando ampla defesa e o contraditrio aos contratados, o que tambm deve
ser observado no caso de aplicao de sanes durante a prpria execuo contratual.
29
JUSTEN FILHO. Maral. Curso de direito administrativo. 3. ed., So Paulo: Saraiva, 2008, p 344.
14
Dessa legislao, que denominamos infralegal, destacamos a Instruo
Normativa n 02, de 30 de abril de 2008, a qual disciplina a contratao de servios,
continuados ou no, por rgos ou entidades integrantes do Sistema de Servios Gerais
SISG. A seu respeito, no atinente ao objeto pela IN regulado, recortamos resumo de
manifestao jurdica que proferimos no mbito de nossas atribuies de uniformizao
da legislao, na Procuradoria-Geral Federal, este rgo da Advocacia-Geral da Unio
afeta superviso das Unidades Jurdicas das Entidades da Administrao Indireta de
Direito Pblico, quais sejam, autarquias e fundae30
30
Disponvel em: http://www.agu.gov.br/sistemas/site/TemplateTexto.aspx?idConteudo=152472&id_site=1106 . Informativo da
Procuradoria-Geral Federal . Janeiro de 2011. Acesso em: 1 de fevereiro de 2011.
31
CRETELLA JNIOR, Jos. Tratado de direito administrativo. Vol III., 2. ed., Rio de Janeiro: Forense, 2003, p 11.
15
vontades, oriundas de pontos diferentes, caminhando para o mesmo objetivo,
atingindo-o, cruzando-se afinal, e partindo, novamente, em direes opostas
Na Lei n 8.666, de 1993, assim temos a redao de seu art. 54, quanto
interpretao dos contratos administrativos:
32
SZKLAROWSKY. Leon Frejda. Interpretao dos Contratos Administrativos. Disponvel em:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=458 . Acesso em 13/05/2009.
16
Esse carter de adeso dos contratos administrativos tambm sustentado por
CRETELLA JNIOR33: Assumindo a forma de contrato de adeso, os contratos
administrativos apresentam outro trao patente: a desigualdade jurdica das partes.
Assim, certo que a lei n 8.666, de 1993, pode ser caracterizada, pela prpria
existncia de clusulas exorbitantes, previstas no seu art. 58, como uma espcie de
contrato de adeso.
33
Op. Cit., p. 50.
17
Tambm em CARVALHO FILHO, 34 temos a corroborao de que, mesmo nos
contratos em que preponderem as clusulas de Direito Privado, nos contratos da
Administrao250, ou seja, no-administrativos, deve o Estado estipular regras mnimas
de Direito Pblico, posto a relao totalmente igual nunca poder ser vivel entre o
Estado e os particulares, diante do fato da assecurao do prprio interesse pblico:
Acerca dos princpios da probidade e da boa f (art. 422 do NCC), assim temos
em TEPEDINO et. alli35:
34
CARVALHO FILHO. Op. Cit., 2008, p. 167.
35
TEPEDINO, Gustavo et. alli. Cdigo Civil Interpretado conforme a Constituio da Repblica. So Paulo: Renovar, 2006, p.
15 e seguintes.
18
princpio de interpretao dos contratos, exige aplicao restritiva aos atos de renncia
de direitos36:
36
CUNHA, Jatir Batista. Precluso consumativa no mbito do Tribunal de Contas, publicado na Revista do Tribunal de Contas da
Unio. V. 31, n 84, abr./jun., 2000.
37
TC-000.632/1992-9. Plenrio- TCU.
19
espcies se aplica ao prazo para julgamento das contas dos gestores pblicos,
que deve ser feito pelo Tribunal de Contas da Unio, visto que a precluso,
como regra, refere-se s partes, quer no mbito judicial, quer no que diz
respeito aos julgamentos desta Corte de Contas. Isto se d em virtude do fato
de que, tanto os rgos da Jurisdio, quanto este Tribunal de Contas extraem
a competncia para julgar da prpria Constituio e no das leis
infraconstitucionais que dispem sobre seu funcionamento. A consequncia
disso que uminstituto de direito processual, como a precluso, no pode
impedir o exerccio de competncias institudas pela Constituio Federal.
(...)
38
DOTTI, Marines Restelatto. Repactuao de Preos. Disponvel em: http://www.unafe.org.br/index.php?
option=com_docman&task=doc_view&gid=73 . Acesso em: 15/05/2009.
20
Enriquecimento sem justa causa o incremento do patrimnio de algum em
detrimento do patrimnio de outrem, sem que, para supeditar tal evento,
exista uma causa juridicamente idnea. perfeitamente assente que sua
proscrio constitui-se em um princpio geral de direito.
(...)
Igualmente felizes so as averbaes de O. A. BANDEIRA DE MELLO ao
anotar que tais princpios se infiltram no ordenamento jurdico de dado
momento histrico ou que traduzem o mnimo de moralidade que circunda
o preceito legal, latente na frmula escrita ou costumeira e ao ressaltar que
so as teses jurdicas genricas que informam o ordenamento jurdico-
positivo do Estado, conquanto no se achem expressadas em texto legal
especfico. No exemplrio de tais princpios gerais, o autor menciona, entre
outros, o de que ningum deve ser punido sem ser ouvido, o do
enriquecimento sem justa causa, o de que ningum pode se beneficiar da
prpria malcia, etc. (Princpios Gerais de Direito Administrativo. 2 ed., Ed.
Forense, v. 1, p. 406-407, 1979.)
Uma vez que o enriquecimento sem justa causa| Rui Magalhes Piscitelli
um princpio geral de direito e no apenas princpio alocado em um de seus
braos: pblico ou privado evidentemente tambm se aplica ao direito
administrativo.
39
BAZILLI, Roberto Ribeiro. Contratos administrativos. So Paulo: Malheiros, 1996, p 18
21
Ademais, pelo que j vimos no presente trabalho, sobre a harmonizao das
normas jurdicas, temos que todos os princpios, quer do Direito Pblico, quer do
Direito Privado, tm a caracterstica, por sua prpria natureza, de no serem absolutos,
seno, pelo vetor de interpretao da proporcionalidade, serem, caso a caso, preferidos
em relao a outros. a grande diferena entre os princpios das regras, ambos como
espcies do gnero normas jurdicas.
Visto isso, temos, ento, que os contratos administrativos so uma espcie dos
contratos em geral; contudo, submetidos a princpios especiais, regedores da atividade
do Estado. E, de pronto, a par de oferecermos muitas reflexes sobre o tema, para j
fixarmos o nosso ponto de partida, lanamos a definio de CRETELLA JNIOR 40 dos
contratos administrativos: (...) todo acordo oposto de vontades de que participa a
Administrao e que, tendo por objetivo direto a satisfao de interesse pblico, est
submetido a regime jurdico de Direito Pblico, derrogatrio e exorbitante do Direito
comum.
4040
Op. Cit., p 31.
41
A propsito, os prprios contratos privados no so to livres assim. Conforme CRETELLA JNIOR, Op. Cit., p. 26: Se o
dirigismo se observa at nos contratos de Direito Privado, com muito maior razo est presente nos contratos administrativos em
que a Administrao parte diretamente interessada.
42
Op. Cit., p. 45.
22
partes contratantes recair sobre indenizaes eventuais durante a fase da
execuo do contrato, distinguindo-se, entre estas, as que se originam num
elemento bsico da teoria do contrato administrativo: o direito da parte a um
determinado equilbrio financeiro. Trata-se da equao financeira do
contrato.
Todavia, mesmo nos casos acima, os direitos fundamentais dos licitantes devem
ser observados pela Administrao, sob pena de anulao dos atos praticados. A
concesso de prazo prvio para defesa43, o dever da manuteno do equilbrio
econmico-financeiro44, a dosimetria na aplicao das penalidades administrativas,
previamente j delimitada no edital e na minuta de contrato45, o dever de a
Administrao indenizar por revogao e anulao dos contratos, o prazo mximo com
que o licitante fica vinculado apresentao de sua proposta46, o direito impugnao
administrativa bem como o de representao perante o Tribunal de Contas47, dentre
outros, so, a ttulo exemplificativo, limites atuao da Administrao Pblica, mesmo
no mbito dos contratos administrativos (todos com previso expressa na Lei n
8.666/93). Isso sem falar do amplo acesso ao Judicirio (inciso XXXV do art. 5 da
Constituio Federal vigente). Saliente-se, a propsito, a incidncia penal cabvel aos
agentes pblicos nos casos de abuso de poder.48
43
Vide art. 87 da Lei n 8.666/93.
44
Ver alnea d do inciso II do art. 65 da Lei n 8.666, de 1993.
45
[VOTO]
[...]
5. A unidade tcnica apontou a existncia [...] de uma srie de falhas nos procedimentos avaliados. Por concordar com a anlise
empreendida pela unidade tcnica, transcrita no Relatrio que antecede a este Voto e que incorporo s minhas razes de decidir,
no repetirei a exposio do rol de falhas. Apenas ressalto que elas so passveis de correo por meio das determinaes e
recomendaes sugeridas pela unidade tcnica.
[ACORDO]
[...]
9.3 recomendar ao Banco do Estado do Piau - BEP, com fulcro nos arts. 43, I, da Lei n
8.443/1992e 250, III, do Regimento Interno do TCU, que:
[...]9.3.15 envide esforos para que os contratos relativos prestao de servios de tecnologia da informao, celebrados pela
entidade, estabeleam em suas clusulas de penalidades vinculao entre as penas previstas e as possveis falhas na execuo
dos servios, atentando para o princpio da proporcionalidade;
(AC-0670-12/08-P Sesso: 16/04/08 Grupo: I Classe: V Relator: Ministro Benjamin Zymler )
46
Conforme disposto no 3 do art. 64 da Lei 8.666.
47
Considere-se, tambm, o controle popular insculpido, por exemplo, no 1 do art. 41 da Lei n 8.666, de 1993: 1o Qualquer
cidado parte legtima para impugnar edital de licitao por irregularidade na aplicao desta Lei, devendo protocolar o pedido at
5 (cinco) dias teis antes da data fixada para a abertura dos envelopes de habilitao, devendo a Administrao julgar e responder
impugnao em at 3 (trs) dias teis, sem prejuzo da faculdade prevista no 1o do art. 113.
48
Lei n 4.898, de 09 de dezembro de 1965.
23
Apontamos importante precedente do STF no sentido de que h direito
adquirido, sim, contratao, aps a fase da adjudicao e da homologao49
49
AI AgR n 228.554-4, DJU de 25/11/05.
50
FIGUEIREDO. Lcia Valle. Extino dos contratos administrativos. 3. ed., So Paulo: Malheiros, 2002.
51
Op. Cit., p. 23.
24
dos contratos administrativos. E isso exatamente pelo princpio segundo o
qual noscontratos administrativos temos partes desniveladas, alm do qu o
contratado um colaborador da Administrao. No dever, pois, haver
interesses contrapostos.
Neste ponto de nosso estudo, faremos mais uma digresso sobre as espcies
desse instituto que caracteriza os contratos administrativos53.
52
Op. Cit., p. 68.
53
Entendemos, todavia, que possvel estipular, de comum acordo, algumas clusulas exorbitantes, mesmo nos outros contratos da
Administrao.
54
CRETELLA JNIOR, Jos. Tratado de direito administrativo. Vol III, 2 ed., Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 33.
25
1 As clusulas econmico-financeiras e monetrias dos contratos
administrativos no podero ser alteradas sem prvia concordncia do
contratado.
55
BAZILLI. Op. Cit., p. 23.
56
Nesse sentido, ver BAZILLI. Op. Cit., p. 22-23.
57
BAZILLI. Op. Cit., p. 26.
58
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 5 ed., So Paulo: Malheiros, p. 57-58.
26
Isso posto, tem-se que, questo que muito atormenta os Profissionais que
labutam na rea de contratos administrativos, a sua alterao.
Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
27
4 No caso de supresso de obras, bens ou servios, se o contratado j
houver adquirido os materiais e posto no local dos trabalhos, estes devero
ser pagos pela Administrao pelos custos de aquisio regularmente
comprovados e monetariamente corrigidos, podendo caber indenizao por
outros danos eventualmente decorrentes da supresso, desde que
regularmente comprovados.
5 Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem
como a supervenincia de disposies legais, quando ocorridas aps a data da
apresentao da proposta, de comprovada repercusso nos preos
contratados, implicaro a reviso destes para mais ou para menos, conforme
o caso.
6 Em havendo alterao unilateral do contrato que aumente os encargos do
contratado, a Administrao dever restabelecer, por aditamento, o equilbrio
econmico-financeiro inicial.
7 (VETADO)
59
Acrdo 519/2006 Plenrio.
28
Assim da jurisprudncia do TCU:
60
Op. Cit., p. 94.
61
MUKAI, Toshio. Licitaes e contratos pblicos. 8. ed, So Paulo: Saraiva, 2008, pp 185-187
29
necessidade de analisar aditivos contratuais visando ao reequilbrio econmico-
financeiro para diminuir seu valor, em face da extino da CPMF62.
62
A propsito, veja-se notcia veiculada no stio eletrnico do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto sobre o ponto: A
Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao SLTI, do Ministrio do Planejamento, emitiu um alerta a todas as
Unidades de Servios Gerais da Administrao Pblica Federal para que fiquem atentos s alteraes de contrato quando
houver fatos que reduzam os custos da contratao, como o caso da reduo da carga tributria das empresas contratadas.
O alerta foi emitido depois de informaes do Tribunal de Contas da Unio de que alguns rgos de governo continuavam a
pagar aos fornecedores a CPMF, um ano e meio depois da extino do tributo.
A SLTI esclarece no comunicado que a reviso dos contratos administrativos em razo da eliminao da CPMF um
conhecimento basilar e notrio do direito administrativo que carece de qualquer ao de orientao por parte desta SLTI, j que
existe desde a promulgao da Lei 8.666/93, no podendo o gestor alegar desconhecimento da norma para no cumpri-la.
A SLTI lembra aos gestores de contratos da administrao que tem autonomia administrativa e operacional para, dentro de suas
competncias, zelar para que eventuais alteraes das condies contratuais no favoream indevidamente o contratado e gerem
prejuzos administrao. (Disponvel em: http://www.planejamento. gov.br/noticia.asp?p=not&cod=4094&cat=94&sec=7 .
Acesso em: 27/09/09.)
63
Ver os princpios especficos trazidos na lei 8.666 em seu art. 3, sem prejuzo tambm da aplicao dos princpios constitucionais
da Administrao Pblica (art. 37 caput da CRFB) bem assim dos princpios do processo administrativo federal (insculpidos no art.
2 da lei 9.784/99). A propsito, MUKAI nos traz o princpio do pagamento conforme a exigibilidade da obrigao contrada pela
Administrao, contida no final do art. 92 da lei licitatria nacional (Op. Cit., p. 38). BAZILLI. Op. Cit., p. 111, tambm se refere
ao princpio do respeito ordem cronolgica da exigibilidade dos pagamentos: A ordem cronolgica, pois, deve ser nica quanto
aos vencimentos; pagamentos com data de exigibilidade idntica, tem precedncia o que houver sido requisitado antes, o que se d,
geralmente, com a apresentao da fatura na pagadoria da unidade da Administrao.
30
Assim em GASPARINI64: Desse modo, qualquer alterao que onere ou
desagrave a prestao sob a responsabilidade do contratado, feita pela Administrao
Pblica, deve ser levada em conta para o imediato restabelecimento da referida
igualdade econmico-financeira.
64
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 13. ed., So Paulo: Saraiva, 2008, p 693.
65
A propsito, ver as recentes Orientaes Normativas de n 22 a 26 da AGU.
66
Revista Capital Pblico. Editora Esafi, Ano 1, Edio 000, mar., 2009, p. 37-38.
67
A confuso procedimental, originada pela terminolgica, desses institutos muito grande. A propsito, ver em BAZILLI. Op.
Cit., p. 63.
68
Art. 28. Nos contratos celebrados ou convertidos em REAL com clusula de correo monetria por ndices de preo ou por
ndice que reflita a variao ponderada dos custos dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicao dessas clusulas ser
anual.
1 nula de pleno direito e no surtir nenhum efeito clusula de correo monetria cuja periodicidade seja inferior a um
ano.
2 O disposto neste artigo aplica-se s obrigaes convertidas ou contratadas em URV at 27 de maio de 1994 e s
convertidas em REAL.
3 A periodicidade de que trata o caput deste artigo ser contada a partir:
I - da converso em REAL, no caso das obrigaes ainda expressas em Cruzeiros Reais;
II - da converso ou contratao em URV, no caso das obrigaes expressas em URV contratadas at 27 de maio de 1994;
III - da contratao, no caso de obrigaes contradas aps 1 de julho de 1994; e
IV - do ltimo reajuste no caso de contratos de locao residencial.
31
A Lei n 10.192, de 2001, prev que podem ser utilizados ndices gerais ou
setoria,s mas previamente fixados no contrato administrativo, a saber de seu teor:
(grifo aposto)
32
Entende o Tribunal de Contas da Unio que, mesmo nos casos de simples
reajuste j previamente definido no contrato, deve haver comprovao nos autos da
manuteno da vantajosidade para o contratate, alm da prvia disponibilidade
oramentria. A saber do seu Manual de Licitaes e Contratos69:
69
Disponvel em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2057620.PDF Acesso em: 17 de junho de 2012.
33
Em outro entendimento, o TCU demonstra que a planilha de custos s exigvel
nos casos de repactuao e reequilbrio, e no de reajuste estrito senso, em face da
automaticidade deste, e mero apostilamento:
34
apresentao das propostas ou da data do oramento a que ela se referir,
devendo os demais reajustes ser efetuados quando se completarem perodos
mltiplos de um ano, contados sempre desse marco inicial, sendo necessrio
que estejam devidamente caracterizados tanto o interesse pblico na
contratao quanto a presena de condies legais para a contratao, em
especial: haver autorizao oramentria (incisos II, III e IV do 2o do art. 7o
da Lei 8.666/93); tratar-se da proposta mais vantajosa para a Administrao
(art. 3o da Lei 8.666/93); preos ofertados compatveis com os de mercado
(art. 43, IV, da Lei 8.666/93); manuteno das condies exigidas para
habilitao (art. 55, XIII, da Lei 8.666/93); interesse do licitante vencedor,
manifestado formalmente, em continuar vinculado proposta (art. 64, 3 o,
da Lei 8.666/93);
bem saber que a AGU admite tanto repactuao quanto previso de ndice
especfico para os contratos de servios contnuos, a saber de sua Orientao Normativa
n 23, de 2009:
70
MORAIS, Dalton Santos. Temas de licitaes e contratos administrativos. So Paulo: NDJ, 2005, p 144.
35
A questo recai sobre a dificuldade, ou at mesmo impossibilidade, de a
Administrao exigir do contratado planilha de custos e preos nos servios
contnuos que no envolvam mo-de-obra da contratada, nos moldes
objetivamente exigidos pelas regras jurdicas relativas matria, como por
exemplo se d nos contratos de vigilncia eletrnica.
Mais, no caso de servios contnuos, deve o Edital fixar o termo inicial a partir
do qual a anualidade ser contada, a saber do teor da Orientao Normativa n 24 da
AGU:
71
Acrdo 525/2008 2 Cmara - TCU
36
Aprofundaremo-nos, pela mxima importncia do tema, ao assunto da
repactuao dos contratos de prestao de servios continuadosaps a prolao do
Acrdo n 1828-2008 - Plenrio do Tribunal de Contas da Unio e consequente
Parecer da Advocacia-Geral da Unio AGU/JTB 01/2008, aprovado pelo Exmo.
Presidente da Repblica, com sua fora vinculante advinda da Lei Complementar n 73,
de 1973 Administrao Pblica Federal.
37
4 A repactuao para reajuste do contrato em razo de novo acordo,
dissdio ou conveno coletiva deve repassar integralmente o aumento de
custos da mo de obra decorrente desses instrumentos. (Includo pela
Instruo Normativa n 3, de 16 de outubro de 2009)
Art. 38. O interregno mnimo de 1 (um) ano para a primeira repactuao ser
contado a partir:
38
VI - a disponibilidade oramentria do rgo ou entidade contratante.
Art. 41. Os novos valores contratuais decorrentes das repactuaes tero suas
vigncias iniciadas observando-se o seguinte:
39
base no disposto no art. 65 da Lei n 8.666, de 1993. (Includo pela Instruo
Normativa n 3, de 16 de outubro de 2009)
40
46. Essa linha de raciocnio baseia-se no contorno dado a esses institutos
pelos dispositivos legais que os fundamentam. Consoante se mencionar de
forma mais detalhada adiante, a repactuao de preos tem como requisitos,
para a sua concesso, a necessidade de previso contratual e interregno
temporal mnimo (artigo 5, caput, do Decreto n 2.271/97 e item 7 da IN
MARE 18/97), requisitos estes tambm presentes no reajuste de preos
(artigo 55, inciso III, da Lei n 8.666/93 e artigo 3, 1, da Lei n
10.192/01). Ambos os institutos se destinam a recompor o desequilbrio
causado pelo aumento dos custos de execuo do contrato causado pela
inflao.
49. Contudo, o normativo que trata expressamente da repactuao contratual,
como j dito, o Decreto n 2.271/97, que dispe sobre a contratao de
servios pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional.
Seno vejamos:
Decreto n 2.271/97.
Art. 5 Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a
prestao de servios executados de forma contnua podero, desde que
previsto no edital, admitir repactuao visando a adequao aos novos preos
de mercado, observados o interregno mnimo de um ano e a demonstrao
analtica da variao dos componentes dos custos do contrato, devidamente
justificada.
53. Observa-se, porm, que os normativossupracitados silenciam acerca da
data a partir da qual devero valer os efeitos financeiros decorrentes da
repactuao.
58. Dentre os requisitos para a concesso de repactuao de preos pela
Administrao Pblica, alm da mencionada observncia do intervalo
mnimo de um ano a contar da data da proposta ou do oramento a que se
referir a proposta, est tambm a necessidade de prvia demonstrao
analtica quanto ao aumento dos custos do contrato. Isso o que estabelecem
o artigo 5, caput, do Decreto n 2.271/97, e o item 7.3 da IN MARE n
18/97.
65. Como cedio, o contrato administrativo, por parte da Administrao,
destina-se ao atendimento do interesse pblico, mas, por parte do contratado,
objetiva um lucro, por meio da remunerao consubstanciada nas clusulas
econmicas e financeiras. E esse lucro h que ser assegurado nos termos
iniciais do ajuste, durante a execuo do contrato, o que se dar por meio da
preservao da relao inicial encargo/remunerao. Isso porque, se, de um
lado, a Administrao tem o poder de modificar o projeto e as condies de
execuo do contrato para adequ-lo s exigncias supervenientes do
interesse pblico, de outro, o contratado tem o direito de ver mantida a
equao financeira originariamente estabelecida no ajuste diante de situaes
especficas que passam a onerar o cumprimento do contrato.
66. Portanto, em vista de todas as razes apresentadas, considero que a
repactuao de preos, sendo um direito conferido por lei ao contratado, deve
ter sua vigncia reconhecida imediatamente desde a data da conveno ou
acordo coletivo que fixou o novo salrio normativo da categoria profissional
abrangida pelo contrato administrativo a ser repactuado.
69. Insta ressaltar que esse entendimento no exclui a aplicao da Instruo
Normativa n 2, de 30/4/2008, do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, que dispe sobre regras paraa contratao de servios continuados ou
no, em especial de seu artigo 41, inciso III. Ao contrrio, alinha-se s
diretrizes ali contidas.
70. Ocorre que a hiptese ora sob exame apresenta algumas particularidades
que impedem a ampla aplicao da tese at aqui exposta.
71. O Contrato n 19/2005 foi firmado em 18/4/2005. Decorrido o interregno
de um ano da data do acordo que serviu de base para a proposta (maio de
2004), a partir de 1/5/2005, data-base que ensejou o primeiro acordo coletivo
ocorrido aps a vigncia do contrato, a contratada passou a deter o direito
repactuao de preos.
41
72. Em 13/4/2006, foi firmado o Terceiro Termo Aditivo, que teve por objeto
a prorrogao do contrato por mais 12 (doze) meses - de 18/4/2006 a
18/4/2007 (fls. 96/97, anexo 1). Segundo dispe o artigo 57, inciso II, da Lei
n 8.666/93, os contratos de prestao de servios a serem executados de
forma contnua podero ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos
perodos com vistas obteno de preos e condies mais vantajosas para a
administrao, limitada a (60) sessenta meses.
73. A lei reconhece que a prorrogao pode acarretar a alterao das
condies originais da contratao no apenas em relao aos prazos
contratuais. Apesar de as clusulas iniciais do contrato serem mantidas
inalteradas, as clusulas relacionadas aos preos podem ser revistas em
respeito ao equilbrio econmico-financeiro da contratao.
74. Nos termos acima expostos, considero que, nas hipteses de prestao de
servios continuados, cada prorrogao caracteriza um novo contrato. Uma
vez assinado o termo aditivo, o contrato original no mais pode ser
repactuado.
75. Desse modo, quando da assinatura do Terceiro Termo Aditivo caberia
contratada, caso ainda no tivesse postulado, suscitar seu direito
repactuao, cujos efeitos retroagiriam 1/5/2005, data-base que ensejou a
celebrao de novo acordo coletivo que alterou o salrio da categoria
profissional. Contudo, o que aconteceu foi to somente a alterao do prazo
contratual, ratificando-se todas as demais clusulas e condies estabelecidas
no contrato original (fls. 96, 97, Anexo 1).
76. Ao aceitar as condies estabelecidas no termo aditivo sem suscitar os
novos valores pactuados no acordo coletivo, a empresa Montana deixou de
exercer o seu direito repactuao pretrita. Em outros termos, a despeito do
prvio conhecimento da majorao salarial decorrente do acordo coletivo
ocorrido em maio de 2005, a empresa contratada agiu de forma oposta e
firmou novo contrato com a Administrao por meio do qual ratificou os
preos at ento acordados e comprometeu-se a dar continuidade execuo
dos servios por mais 12 (doze) meses.
77. Por conseguinte, considero que a solicitao de repactuao
contratual feita pela empresa Montana em 6/2/2007, com efeitos
retroativos a 1/5/2005, encontra bice no instituto da precluso lgica.
Com efeito, h a precluso lgica quando se pretende praticar ato
incompatvel com outro anteriormente praticado. In casu, a incompatibilidade
residiria no pedido de repactuao de preos que, em momento anterior,
receberam a anuncia da contratada. A aceitao dos preos quando da
assinatura da prorrogao contratual envolve uma precluso lgica de no
mais question-los com base na majorao salarial decorrente do acordo
coletivo ocorrido em maio de 2005.
79. Ressalto que a aplicao de um instituto processual tal qual a precluso ao
feito sob exame decorre do entendimento de que a execuo de um contrato
um processo, composto por diversos atos, que concede direitos e impe
obrigaes s partes.
80. Por outro lado, na data da solicitao da repactuao por parte da
empresa Montana (6/2/2007), estava em vigor o Terceiro Termo Aditivo,
cuja vigncia abrangia o perodo de 18/4/2006 a 18/4/2007. Assim, tendo
em vista que os efeitos da repactuao somente podem incidirsobre
contrato em vigor, entendo que o termo a quo a ser adotado para a
incidncia dos efeitos da repactuao contratual solicitada em 6/2/2007
deve ser 1/5/2006, primeira data-base ocorrida aps a vigncia do
Terceiro Termo Aditivo. A partir de 1/5/2006, a empresa contratada
passou a deter novo direito repactuao dos preos do contrato em
vigor.
81. A adoo da data-base como termo a quo para a incidncia dos efeitos da
repactuao contratual justifica-se pelo fato de que, regra geral, os efeitos do
acordo ou conveno coletiva de trabalho que dispe sobre majorao salarial
retroagem data-base da categoria que deu ensejo reviso.
42
82. Desse modo, considerando que, a partir da data-base, a empresa passa a
arcar com o incremento dos custos da mo-de-obra ocasionado pela
majorao salarial decorrente do acordo coletivo, a tese ora defendida
encontra amparo nos princpios da justa correspondncia das obrigaes e da
vedao ao enriquecimento sem causa, conforme j abordado nos itens 65 e
66 deste Voto.
84. Oportuno mencionar, ainda, aquelas hipteses em que as negociaes
para a celebrao do acordo ou conveno de trabalho, ou a soluo do
dissdio coletivo eventualmente instaurado, se prolonguem por algum tempo
aps a data-base da categoria profissional abrangida pelo contrato
administrativo e, nesse intervalo, a Administrao convoque o contratado
para uma prorrogao contratual.
43
repactuao. preciso que o pedido seja feito oportunamente para que a
Administrao possa analisar a conjuntura do mercado naquele momento e
avaliar se, mesmo com a repactuao, aquele contrato mantm-se vantajoso.
De pronto, somos favorveis, na situao ftica que foi posta a exame do TCU,
concluso pelos Exmos. Ministros adotada, posto que a manifestao do desejo de que
houvesse repactuao nos valores originariamente contratados surgiu quase 1 ano
aps da sua aquiescncia no aditivo de prorrogao da vigncia do ajuste. E mais,
surgiu para que produzisse efeitos financeiros, inclusive, data anterior da firmatura
daquele termo aditivo de prorrogao de vigncia. Com razo, pois, o entendimento da
Corte de Contas pela precluso lgica ao pedido de repactuao com efeitos financeiros
anteriores data de assinatura daquele terceiro termo aditivo.
44
reajustamento de preos, no se confundindo com as hipteses de reequilbrio
econmico-financeiro do contrato; b) no caso da primeira repactuao do
contrato de prestao de servios contnuos, o prazo de um ano para se
requerer a repactuao conta-se da data da proposta da empresa ou da data do
oramento que a proposta se referir, sendo certo que, considera-se como data
do oramento a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou
equivalente que estipular o salrio vigente poca da apresentao da
proposta; c) no caso das repactuaes subseqentes primeira, o prazo de um
ano deve ser contado a partir da data da ltima repactuao; d) quanto aos
efeitos financeiros da repactuao nos casos de convenes coletivas de
trabalho, tem-se que estes devem incidir a partir da data em que passou a
viger efetivamente a majorao salarial da categoria profissional; e e) quanto
ao termo final para o contratado requerer a repactuao, tem-se que a
repactuao dever ser pleiteada at a data da prorrogao contratual
subsequente, sendo certo que, seno o for de forma tempestiva, haver a
precluso do direito docontratado de repactuar.
Repise-se que o suporte ftico levando em considerao pela AGU foi o mesmo
do Acrdo do TCU, no qual o pedido de repactuao da empresa foi apresentado aps
a assinatura do termo aditivo de prorrogao de vigncia contratual, o que, certamente,
no poderia nos conduzir a outra concluso seno a incidncia da precluso lgica em
relao aos efeitos financeiros anteriores assinatura daquele termo.
Dado esse ltimo cenrio no qual a empresa contratada apresenta seu pedido de
repactuao anteriormente assinatura do aditivo prorrogador de vigncia, temos que o
postulante, inclusive, tem direito subjetivo anlise por parte da Administrao no
prazo mximo de 60 dias, como preconiza o 3 do art. 40 da IN MPOG n 02, de 2008,
aplicvel contratao de servios pela Unio. Alis, o dever de decidir da
Administrao tambm trazido no art. 48 da Lei n 9.784, de 1999, a lei do processo
administrativo federal.
45
Entender que o termo aditivo prorrogador de vigncia no poderia ser assinado
sem antes a Administrao decidir acerca do pedido de repactuao da empresa poderia
levar situao de fim de vigncia contratual, o que viria a prejudicar no s eventual
pleito de repactuao, mas, tambm, o prprio contrato em sim, por trmino de seus
efeitos.
Com isso, temos que a contratada, ao pleitear o seu direito repactuao passa a
ter o direito manifestao da Administrao, declarando ou no o seu direito, e
fixando o termo inicial. Quanto ao termo inicial e os ndices de reajuste contratual
propostos pela empresa no tem ela seno a expectativa de direito, tomando por base a
documentao juntada com seu requerimento.
72
Acrdo 36/2008. TCU - Plenrio.
47
evidentemente, o equilbrio e no a clusula, j que esta um instrumento
concebido para assegur-lo, e no para subvert-lo ou deform-lo.
(...)
h) Da mesma forma, no h interesse pblico em desconhecer, menoscabar
ou violar o direito alheio para que o Poder Pblico absorva vantagens injustas
custa de outrem. Da que a parte pblica no possui real interesse pblico
em desequilibrar ou manter desequilibrada a composio pressuposta
inicialmente, como o seria, exemplia gratia, o aferrar-se a frmulas de
reajuste divorciadas da verdadeira recomposio da equao econmica
devida.
Tenha-se em conta que, por questo lgica, no poderia ela deixar vencer a
avena, e, s aps, ento, apresentar seu pedido de repactuao, posto, nesse caso, no
mais incidir qualquer direito, dado o final da vigncia contratual. Assim,
necessariamente, o pedido de repactuao dever ser feito antes do aditivo de
prorrogao de vigncia, o que, pelos princpios de interpretao contratual acima, em
hiptese alguma deve ser tido como uma precluso do direito da empresa acaso venha a
ser assinado o aditivo sem a anlise do seu pedido de repactuao, apresentado este
antes da assinatura do termo aditivo de prorrogao, ainda que, neste, por praxe
contratual-administrativa, todas as demais clusulas fiquem ratificadas.
48
Logo, mesmo se houvesse dvida da inteno da empresa contratada quanto ao
seu desgnio de repactuar, dada a assinatura do termo aditivo de prorrogao contratual
ratificando todas as demais clusulas, cabe a interpretao no sentido de que, em se
tratando os contratos administrativos de espcie de contrato de adeso, a dvida resolve-
se em favor do aderente, no caso, a empresa contratada, prevalecendo seu desejo j
expressado no pleito de repactuao apresentado Administrao anteriormente
firmatura do aditivo de prorrogao de vigncia contratual.
73
Op. Cit., p. 133-134.
49
Ainda no tocante boa-f subjetiva, em se tratando o instituto da repactuao de
um processo negocial, subsidiariamente, poderia a Administrao, aps assinado o
termo aditivo de prorrogao de vigncia com a ratificao das demais clusulas, no
momento anterior deciso sobre o pedido adrede apresentado de repactuao feito pela
contratada, oficiar a contratada no sentido de que se manifeste sobre a sua inteno de
confirmar aquele pedido feito antes da assinatura do termo aditivo.
No que toca boa-f objetiva, as partes contratantes devem manter uma conduta
compatvel com a harmonia contratual. Nesse ponto, dever da Administrao que
eventual pleito de repactuao feito antes da assinatura do aditivo, ainda que, neste, as
demais clusulas contratuais sejam ratificadas, seja considerado anlise, a qual tem a
Administrao, no caso dos contratos administrativos de prestao de servios
continuados, at 60 dias para decidir.
74
Inciso XXI de seu art. 37: (...) ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero
contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que
estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir
as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. (grifo aposto).
75
Op. Cit., p. 118.
50
inteireza, sendo aplicvel tanto ao contratante como ao contratado. Ambas as partes
podem, perfeitamente, invocar o fato do prncipe visando reviso dos contratos.
Nesse ponto, julgamos importante trazer que foi tambm o Conselho de Estado
Francs que inaugurou a idia da teoria da impreviso, em um julgado em maro de
1916, no Caso da Companhia de Gs de Bordus78. Desse, destacamos:
(...) Mas considerando tambm, por outro lado, que, pela srie de
circunstncias oriundas do estado de guerra, a alta sobrevinda, no decurso da
guerraatual, do preo do carvo, que matria-prima para a fabricao do
gs, atingiu propores que, no somente tem carter excepcional, no sentido
dado habitualmente a este termo, mas acarreta, no custo da fabricao do gs,
aumento, tal que, desafiando todos os clculos (...) conclumos que a
Companhia autorizada a sustentar que no pode ser obrigada a assegurar,
nas nicas condies previstas, originariamente, o funcionamento do servio,
enquanto durar a situao anormal supramencionada.
76
MUKAI, Toshio. Licitaes e Contratos Pblicos. 8 ed., So Paulo: Saraiva, 2008, p. 152.
77
Importante anotao de BAZILLI. Op. Cit., p. 23, no sentido de que essa faculdade no discricionria, seno vinculada ao
interesse pblico do ente pblico contratante.
78
CRETELLA JNIOR. Op. Cit., p. 63-64.
51
BAZILLI79 define o gnero da teoria da impreviso, com as espcies do fato do
prncipe, o fato da Administrao e as interferncias imprevisveis durante a execuo
contratual. Nessas trs modalidades, a responsabilidade do contratado fica reduzida,
seno excluda80
79
Op. Cit., p. 114-115.
80
BAZILLI. Op. Cit., p. 114-120.
81
Op. Cit., p. 108.
82
Dentre os exemplos, desta feita na espcie fato do prncipe, FIGUEIREDO cita as maxidesvalorizaes cambiais promovidas pelo
Governo. J, as ocorridas pela provocao do prprio mercado seriam lea extraordinria, devendo o prejuzo do contratado ser
dividido com a Administrao. Op. Cit., p. 109-110.
83
Op. Cit., p. 66.
84
Op. Cit., p. 117.
52
J, o fato da Administrao, nos conduz a falhas na execuo do contrato em que
o contratante incorre, vindo a gerar dificuldade seno impossibilidade da prestao do
contratado, como a liberao de uma rea para a realizao do objeto contratual.
85
CRETELLA JNIOR. Op. Cit., p. 117.
86
Op. Cit., p. 201.
87
MORAIS, Dalton Santos. Temas de Licitaes e Contratos Administrativos. So Paulo: NDJ, 2005, p. 5.
53
dever-se o prazo para futuros reajustes ou repactuaes iniciar da data da concesso do
reequilbrio, a saber de seu Manual de Licitaes e Contratos Administrativos88:
Significa dizer que o novo prazo comea a contar por inteiro para o prximo
procedimento de reajuste ou repactuao cabvel.
2
Ao elaborar suas manifestaes jurdicas, o Advogado Pblico deve redigir a
concluso de forma clara, apartada da fundamentao, com exposio
especificada das orientaes e recomendaes, se possvel, com a utilizao
de tpico para cada encaminhamento proposto, a fim de permitir autoridade
pblica consulente fcil compreenso e atendimento da orientao do rgo
Consultivo.
4
O instituto da chancela de minutas de editais e contratos no substitui a
elaborao da manifestao jurdica destinada ao seu exame e aprovao. A
chancela, na realidade, mecanismo de certificao das folhas efetivamente
apreciadas pelo advogado pblico, mediante a aposio de rubrica, carimbo
ou outro meio de autenticidade.
5
No necessrio que o rgo Consultivo, aps expressar seu juzo
conclusivo de aprovao acerca das minutas de editais e contratos, em cada
caso concreto, pronuncie-se, posteriormente, para fiscalizar o cumprimento
88
Disponvel em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2057620.PDF Acesso em: 17 de junho de 2012.
89
Disponvel em: http://www.agu.gov.br/sistemas/site/PaginasInternas/download/cartilhas/
Manual_Boas_Praticas_Consultivas_20110126.pdf . Acesso em 1 de fevereiro de 2011.
54
das recomendaes ofertadas em anterior manifestao jurdica, desde que
suas orientaes explicitem, se for o caso, os termos das clusulas que o
Advogado Pblico entenda adequadas.
6
A criao de minutas padronizadas de editais econtratos, atualizadas
periodicamente, a serem disponibilizadas pelas Unidades Consultivas aos
rgos assessorados medida de eficincia e de aprimoramento do trabalho
jurdico-consultivo.
9
A interlocuo entre o rgo Jurdico-Consultivo e os rgos assessorados
fundamental para a prtica de atos de forma mais eficiente, de maneira que se
devem prestigiar condutas como: (i) visitas de advogados pblicos s
Unidades Assessoradas para, de forma preventiva, orientarem-nas acerca de
vcios comumente praticados; (ii) criao de escalas de atendimento
permanente aos rgos assessorados por telefone, endereo eletrnico,
recepo pessoal e
quejandos; (iii) realizao de palestras e cursos no mbito dos rgos
assessorados sobre temas recorrentes no quotidiano da atividade de
consultoria jurdica; (iv) edio de manuais acerca das orientaes bsicas de
relacionamento entre os rgos Assessorados e a Unidade Jurdico-
Consultiva.
14
O atendimento dos prazos previstos para a produo da manifestao jurdica
tem como termo inicial a data do recebimento da consulta junto ao protocolo
do rgo Consultivo e a eventual e espordica impossibilidade de seu
cumprimento deve ser comunicada ao rgo assessorado previamente ao
alcance de seu termo final, com a respectiva motivao.
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Ainda, no confundam-se os institutos do reajuste, repactuao e reequilbrio
com o da compensao financeira, o qual, este ltimo, a indenizao devida pela
Administrao nos casos de atraso no pagamento, sem culpa da contratada. A matria
atualmente disposta na Lei n 9.494, de 1997, e atualizaes posteriores, a saber:
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Disponvel em: http://www.capitalpublico.com.br/conteudo/atualidade/default.aspx?Id=70e68f9d-bd8f-4b8a-ae0d-7ccdf6079d62
Acesso em 5 de junho de 2012.
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E, logo aps, conclui, a despeito da no nulidade, pela necessria remessa
apurao de responsabilidade, nos termos do art. 143 da Lei n 8.112/90. Essa
providncia, entendemos aplicvel mesmo nos casos em que os autos so remetidos
posteriormente. Portanto, no previamente como o comando do pargrafo nico do
art. 38 da Lei Licitatria Nacional, assessoria jurdica.
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Administrativo, Malheiros Ed., 13 ed., p. 377. II. - O advogado somente
ser civilmente responsvel pelos danos causados aos seus clientes ou a
terceiros, se decorrentes de erro grave, inescusvel, ou de ato ou omisso
praticado com culpa, em sentido largo: Cd. Civil, art. 159; Lei n 8.906/94,
art. 32. III. - Mandado de Segurana deferido.
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[1] A propsito, assim est posto o 2 do art. 49 da Lei Licitatria Nacional: A nulidade do procedimento licitatrio induz do
contrato, ressalvado o disposto no pargrafo nico do art. 59 desta Lei.
[2] As minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes devem ser previamente
examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da administrao.
[3] submeta as minutas de edital de licitao, de contratos, acordos, convnios ou ajustes ao exame prvio e aprovao da
assessoria jurdica da administrao, conforme determina o art. 38, pargrafo nico, da Lei n 8.666/1993 (TC-012.277/2005-0
Plenrio).
[4] A propsito, dever do advogado pblico a prestao de assessoria no controle prvio da legalidade, como constante do inciso V
do art. 11 da Lei Complementar da Advocacia Pblica Federal: assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade
administrativa dos atos a serem por ela praticados, ou j efetivados, e daqueles oriundos de rgo ou entidade sob sua coordenao
jurdica.
[6] So elas: a variao do valor contratual para fazer face ao reajuste de preos j previamente estipulado no contrato (aqui no se
incluem as repactuaes e os casos de reequilbrio econmico-financeiro, os quais necessitam de aditivo contratual com prvia
manifestao da assessoria jurdica do rgo/entidade); as penalizaes financeiras decorrentes das condies de pagamento bem
como demais penalidades pecunirias e os empenhos para apropriar a dotao oramentria suplementar.
[10] A competncia para representar judicial e extrajudicialmente a Unio, suas autarquias e fundaes pblicas, bem como para
exercer as atividades de consultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo Federal, exclusiva dos membros da Advocacia-
Geral da Unio e de seus rgos vinculados. (Orientao Normativa n 28, de 9 de abril de 2009)
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CONCLUSO:
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