O lobby da indústria para reduzir o custo Brasil

O Lobby da Indstria no Congresso Nacional:
Empresariado e Poltica no Brasil

Contemporneo*
Wagner Pralon Mancuso
m maio de 1995, industriais de todo o pas reuniram-se com de-

E putados federais e senadores filiados a partidos polticos de di-
versas tendncias ideolgicas na sede da Confederao Nacional da
Indstria CNI, em Braslia, para participar do seminrio Custo Bra-
sil Dilogo com o Congresso Nacional. Desde ento, e at hoje, redu-
zir o custo Brasil tornou-se a expresso que resume a principal deman-
da dirigida pelo empresariado industrial ao poder pblico para favo-
recer o crescimento econmico do pas, em geral, e o fortalecimento
da indstria, em particular.
Custo Brasil uma expresso utilizada no apenas por empresrios,

mas tambm por polticos, por acadmicos, pela imprensa e pelo p-
blico em geral, para designar fatores que prejudicam a competitivida-
de das empresas do pas diante de empresas situadas em outros pa-
ses. Na concepo utilizada neste artigo, seis fatores compem o custo
Brasil: excesso e m qualidade da regulao da atividade econmica;
legislao trabalhista inadequada; sistema tributrio que onera a pro-
* A bolsa de estudos concedida pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So

Paulo FAPESP (processo n 00/02833-0) viabilizou a pesquisa que deu origem a este
artigo. Agradeo os comentrios dos professores Maria Hermnia Tavares de Almeida,
Fernando de Magalhes Papaterra Limongi e Leandro Piquet Carneiro. Agradeo tam-
bm os comentrios e as sugestes dos pareceristas annimos de Dados.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 47, no 3, 2004, pp. 505 a 547.
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Revista Dados 2004 Vol. 47 n 3
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duo; elevado custo de financiamento da atividade produtiva; in-

fra-estrutura material insuficiente; infra-estrutura social deficiente
(CNI, 1996a; 1998a).
Como explicar o fato de a indstria no Brasil, em meados da dcada

de 90, ter sido capaz de superar os problemas de ao coletiva tpicos
de um grupo formado por muitos atores heterogneos e de adotar
uma agenda comum formada por temas que superam as clivagens
que dividem as empresas em funo da competio pelo mercado, ou
do seu porte, ou do ramo de atividade em que atuam? Como explicar,
enfim, que a reduo do custo Brasil se tenha constitudo na sntese da
agenda poltica do empresariado industrial?
Na primeira seo do artigo, argumento que a emergncia da pauta

de interesses comuns decorreu de dois fatores: em primeiro lugar, a
elevao da competitividade ao patamar de objetivo prioritrio das
empresas industriais; em segundo, o trabalho conjunto de organiza-
es do setor industrial para definir o contedo do custo Brasil e pug-
nar por sua reduo.
Na segunda, mostro como o setor industrial efetivamente atua ao lon-

go do processo de produo legislativa federal referente questo do
custo Brasil. A atividade poltica do empresariado industrial classifi-
cada em diferentes modalidades de ao. Alm disso, discuto o efeito
das instituies que regem o processo de produo legislativa sobre
as atividades de articulao de interesses desempenhadas pela in-
dstria.
Na terceira seo, apresento o mtodo adotado para mensurar o grau

de sucesso e insucesso obtido pela indstria em processos de produ-
o legislativa relativos ao custo Brasil.
Na quarta, apresento os resultados obtidos pela aplicao do mtodo

definido na seo anterior.
As evidncias resumidas na concluso sugerem que o empresariado

industrial brasileiro geralmente mais bem-sucedido em suas incur-
ses no campo da poltica do que parte da literatura faz supor.
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O Lobby da Indstria no Congresso Nacional: Empresariado e Poltica...
O CUSTO BRASIL ENTRA NA PAUTA
Competitividade como Prioridade da Indstria no Brasil
A abertura comercial um componente central do conjunto de medi-

das que foram adotadas para reorientar o modelo econmico do pas
em uma direo mais liberal. A tendncia de queda nas barreiras tari-
frias e no tarifrias s importaes foi predominante ao longo dos
anos 90, feitas as devidas ressalvas aos momentos em que a tendncia
geral foi contraposta por movimentos no sentido contrrio, ou seja,
por aumentos de tarifas em benefcio de setores industriais especfi-
cos. Na verdade, as primeiras decises relevantes no que tange aber-
tura comercial remontam metade final do governo Sarney. De fato,
uma reviso no quadro de tarifas do imposto de importao realizada
em 1988 reduziu a tarifa mdia incidente sobre produtos industriais
de 55,6% para 37,5%, o que representa uma queda global de 32,5%
(Suzigan e Villela, 1997:215). O grande impulso para a abertura co-
mercial aconteceu, no entanto, sob o governo Collor. Em 1990, no pri-
meiro ano de seu governo, Collor extinguiu a maior parte das barrei-
ras no tarifrias s importaes, no apenas abolindo uma lista com-
posta por centenas de produtos cuja importao era proibida, mas
tambm pondo um fim grande maioria dos regimes especiais de im-
portao (exceo feita, por exemplo, aos casos da Zona Franca de
Manaus e do setor de informtica)1. Ainda naquele ano, Collor pro-
moveu uma srie de redues nas tarifas de importao de produtos
industrializados tais como txteis; mquinas e insumos agrcolas;
bens de capital no produzidos no pas; produtos qumicos e petro-
qumicos; cimento; alumnio e ao. Logo no incio do ano seguinte, o
governo divulgou um cronograma de redues graduais de tarifas a
ser cumprido em quatro etapas anuais, de 1991 a 1994. O cronograma
foi cumprido e, mais do que isso, as duas ltimas etapas foram anteci-
padas, de modo que durante a administrao Collor foram vencidas
trs etapas do cronograma, e a ltima foi concluda no governo de Ita-
mar Franco, que sucedeu Collor aps sua renncia (Tabela 1).
Ao longo do primeiro semestre de 1994, sob o governo Franco, quan-

do estavam sendo lanadas as bases do Plano Real, foi deflagrada
uma nova srie de redues das tarifas de dezenas de produtos indus-
trializados. As redues continuaram por todo o segundo semestre,
aps a adoo da nova moeda, concentrando-se, todavia, em agosto e
setembro, quando o governo emitiu portarias que antecipavam a Ta-
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Tabela 1
Cronograma (Previsto e Efetivado) de Reduo das Tarifas de Importao
sob o Governo Collor
Situao 1 Etapa 2 Etapa 3 Etapa 4 Etapa

Original
Cronograma previsto 15/2/1991 1/1/1992 1/1/1993 1/1/1994
Cronograma efetivado 15/2/1991 1/1/1992 1/10/1992 1/7/1993
Tarifa mdia (%) 32,2 25,3 21,2 17,1 14,3
Tarifa modal (%) 40,0 20,0 20,0 20,0 20,0
Desvio padro (%) 19,6 17,4 14,2 10,7 7,9
Fonte: Suzigan e Villela (1997:90).
rifa Externa Comum TEC do Mercosul. A reduo de tarifas foi am-

plamente utilizada como uma medida para conter o aumento de pre-
os, que poderia colocar em risco o sucesso do programa de estabili-
zao. Na segunda metade da dcada de 1990, sob o governo Cardo-
so, foram mantidas as tarifas reduzidas para a maioria dos produtos
industrializados, mas j a partir de 1995 alguns setores importantes
da indstria nacional obtiveram tarifas mais elevadas para os produ-
tos concorrentes oriundos do mercado internacional, por meio da in-
cluso de seus produtos na Lista Nacional de Excees TEC. Dentre
esses setores se destacam os de equipamentos de transporte, apare-
lhos eletrodomsticos, produtos eletrnicos de consumo e alguns
segmentos da indstria txtil e de vesturio (Hay, 1997; Suzigan e Vil-
lela, 1997).
A abertura comercial aumentou a entrada de produtos importados no

mercado brasileiro, que recebeu forte impulso adicional com a sobre-
valorizao do real perante o dlar, prevalecente desde a adoo da
nova moeda, em meados de 1994, at 19982. O aumento das importa-
es exps a indstria a um grau indito de competio internacional
(Suzigan e Villela, 1996; Moreira e Correa, 1997; Rossi Jnior e Ferrei-
ra, 1999; Siqueira, 2000; Haguenauer et alii, 2001). O coeficiente de im-
portao para o setor industrial como um todo cresceu muito ao lon-
go da dcada de 1990, evoluindo de 5,9% em 1990 para 19,3% em 1998,
um aumento de aproximadamente 227% (Moreira, 1999).
As empresas do setor industrial no puderam permanecer alheias ao

novo ambiente de maior concorrncia da dcada de 1990. Por um
lado, a dcada foi marcada pelo aumento das operaes de fuso e de
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aquisio, lideradas por empresrios nacionais e estrangeiros que

compraram empresas menos aptas para lidar com o novo contexto
(Bonelli, 2000; Miranda, 2001). Por outro lado, muitas empresas tan-
to as que foram submetidas a operaes de fuso e aquisio, quanto
as que sobreviveram passaram por um processo intenso de ajuste,
caracterizado pela reduo de pessoal empregado; reduo das hie-
rarquias no interior da firma; introduo de processos produtivos
mais compactos; concentrao das atividades das empresas nas reas
de maior competncia, com a conseqente reduo das operaes re-
alizadas diretamente pelas empresas (terceirizao); implantao de
programas de melhoria da qualidade dos produtos; e por investimen-
tos na modernizao das instalaes existentes, favorecidos pelo ba-
rateamento dos bens de capital devido abertura aos importados e, a
partir de 1994, valorizao do real (Bonelli e Gonalves, 1998; Biel-
chowsky, 1999; Siqueira, 2000; Castro, 2001; Coutinho e Ferraz, 2002).
O processo de ajuste empreendido por parcela significativa da inds-

tria brasileira em face do ambiente de menor proteo identificado
por vrios autores (Lyra, 1996; Sabia e Carvalho, 1997; Bonelli, 2001)
como o elo que liga a abertura comercial ao grandioso crescimento da
produtividade na dcada de 1990, fartamente documentado pela lite-
ratura (Hay, 1997; Bonelli, 1998; 2002; Bielchowsky, 1999; Rossi Jnior
e Ferreira, 1999; Moreira, 1999). A taxa de crescimento da produtivi-
dade do trabalho na indstria na dcada de 1990 foi superior no ape-
nas taxa mdia do perodo 1949-2000 como um todo, mas tambm
taxa alcanada em perodos de avano marcante da industrializao
no pas, como as dcadas de 1950, 1960 e 1970 (Tabela 2).
Tabela 2
Crescimento da Produtividade na Indstria
Perodo % por ano

1949-1959 5,84
1959-1970 3,31
1970-1975 2,80
1975-1980 1,94
1980-1985 -2,83
1985-1990 -0,68
1990-1995 7,19
1995-2000 8,31
1949-2000 3,45
Fonte: Bonelli (2002:5).
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A contrapartida negativa do crescimento indito da produtividade

da indstria brasileira na dcada de 1990 foi o aumento das demis-
ses no setor, fenmeno que a literatura associa, parcialmente, ao
ajuste empreendido pelas firmas em resposta ao maior grau de aber-
tura da economia (Arbache et alii, 2001; Bonelli, 2001), mas que no
pode ser atribudo exclusivamente quele fator, sendo necessrio le-
var tambm em conta os efeitos negativos exercidos sobre o emprego
industrial pelo baixo crescimento econmico no perodo (Bonelli e
Gonalves, 1998; IEDI, 2000), freqentemente associado s taxas de
juros altas, sempre mantidas muito acima das principais taxas de ju-
ros do mercado internacional e elevadas ainda mais durante os pero-
dos das crises do Mxico em 1995, da sia em 1997, da Rssia em 1998
e da Argentina em 2002. Os juros altos encareceram o crdito e afeta-
ram negativamente o nvel de investimento na indstria (Pinheiro et
alii, 1999; Siqueira, 2000).
Em sntese, importa mostrar que a concorrncia no setor industrial

brasileiro se tornou mais acirrada ao longo da dcada de 1990. Expos-
tas ao novo cenrio, vrias empresas no puderam subsistir e sucum-
biram s fuses e aquisies. Muitas empresas, por outro lado, res-
ponderam com estratgias de ajuste e com elevao da produtivida-
de. A competitividade tornou-se, portanto, a palavra-chave para a so-
brevivncia nesse ambiente de menor proteo. As empresas e as as-
sociaes empresariais que pugnam pela reduo do custo Brasil esto
convencidas de que esta medida teria repercusso positiva sobre a
competitividade industrial.
A CNI, a RedIndstria e as Agendas Legislativas da Indstria
O acirramento da concorrncia e o desafio da competitividade so

condies necessrias, mas no suficientes para a formao de uma
agenda poltica comum centrada na reduo do custo Brasil. Outro
elemento que viabilizou a definio da agenda foi o trabalho coletivo
das organizaes que representam os interesses da indstria, coorde-
nado pela CNI, entidade de cpula do setor.
Com efeito, a CNI divulga anualmente, desde 1996, a Agenda Legislati-

va da Indstria, publicao que exprime a posio do setor diante de
proposies legislativas que tramitam no Congresso Nacional e cuja
aprovao, reforma ou rejeio teria o potencial de reduzir o custo
Brasil ou impedir o seu aumento. A preparao das agendas legislati-
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vas coordenada pela CNI e realizada pela RedIndstria, rede de or-

ganizaes empresariais que abrange, alm da prpria CNI, as fede-
raes da indstria de todos os estados brasileiros e do Distrito Fede-
ral, assim como dezenas de associaes setoriais de abrangncia naci-
onal.
A constatao de que os industriais desempenham um vultoso traba-

lho conjunto para identificar os projetos de maior impacto sobre o cus-
to Brasil, definir uma posio comum e promover esta posio duran-
te o processo legislativo contraria a tese da debilidade poltica da in-
dstria no Brasil, defendida com vigor em numerosos trabalhos re-
centes e que tem atingido o status de sabedoria convencional sobre o
assunto na literatura internacional (Schneider, 1997a; 1997b; 1998;
2002; Weyland, 1998a; 1998b; 2001; Kingstone, 2001; Power e Doctor,
2002). Os pargrafos seguintes resumem a essncia da tese.
Em geral, a debilidade que esses trabalhos apontam pode ser entendi-

da como a incapacidade do empresariado industrial em atingir um
consenso em torno de objetivos comuns, assim como de mobilizar um
apoio decidido para a realizao desses objetivos. Na situao parti-
cular em que o pas se encontra, marcada pela mudana do modelo de
desenvolvimento econmico, a debilidade manifesta-se na incapaci-
dade de definir e promover as decises polticas necessrias para in-
crementar sua competitividade; em outras palavras, na incapacidade
de oferecer um apoio eficaz para a reduo do custo Brasil. A realiza-
o das reformas associadas reduo do custo Brasil percebida por
aqueles autores como uma condio indispensvel para que a inicia-
tiva privada assuma a funo de protagonista que lhe reservada
pelo novo modelo de desenvolvimento. Por sua vez, a debilidade po-
ltica do empresariado industrial concebida como o fator que expli-
ca a incompetncia do setor para viabilizar o desempenho de sua par-
te naquela funo3.
Para os expoentes da tese da debilidade da indstria, a causa funda-

mental da debilidade a configurao do sistema de representao de
interesses do setor, caracterizado simultaneamente pela fragmenta-
o excessiva e pela falta de representatividade das associaes de
maior abrangncia.
Dividido por uma mirade de organizaes tanto da estrutura cor-

porativa (sindicatos, federaes e confederaes), quanto da estrutu-
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ra extracorporativa (associaes setoriais) , o empresariado indus-

trial mostra-se incapaz de construir um acordo em torno de um pro-
grama voltado para o aumento da competitividade sistmica, e de
atuar unido pelo sucesso desse programa.
Fragmentado em numerosas coalizes distributivas (Olson, 1982),

o empresariado industrial empenha os recursos polticos sua dispo-
sio em rent-seeking (Tullock, 1993), ou seja, para arrancar do poder
pblico toda a sorte de vantagens particulares, tais como tratamento
tributrio favorecido, crdito subsidiado com taxas de juros diferen-
ciadas, proteo especial contra a competio, entre outras. Os bene-
fcios criados artificialmente por decises casusticas como essas so
apropriados com exclusividade pelas empresas e segmentos indus-
triais privilegiados. A inteno de agir de forma to estreita refora-
da pela constatao de que o custo da ao poltica necessria para al-
canar os enormes benefcios exclusivos sempre menor do que o
custo da mobilizao da indstria como um todo. Em sua busca inces-
sante por privilgios, as organizaes empresariais setoriais no de-
monstram nenhum interesse pelo impacto que as medidas defendi-
das porventura iro exercer sobre o pblico em geral. Do mesmo
modo, as associaes atomizadas no dispensam nenhuma ateno
para as conseqncias de suas demandas sobre as finanas pblicas e
a estabilidade da economia do pas.
A tendncia centrfuga poderia ser contrabalanada pela atuao das

entidades empresariais de maior abrangncia, como a CNI e a Federa-
o das Indstrias do Estado de So Paulo FIESP. Isto no ocorre, no
entanto, porque essas entidades so pouco representativas. Tanto a
FIESP que representa os industriais do estado mais industrializado
do pas quanto a CNI que representa toda a indstria em mbito
nacional so associaes que pertencem ao sistema corporativista.
Graas legislao corporativista, associaes de grau inferior de di-
ferentes nveis de relevncia econmica tm importncia equivalente
na vida poltica interna das associaes de grau superior como a
FIESP e a CNI. Em decises internas da FIESP, sindicatos patronais
que representam regies e ramos industriais de relevncia marginal
dentro da indstria paulista possuem peso equiparvel ao dos sindi-
catos que representam reas e ramos industriais mais significativos.
No caso da CNI, as federaes dos estados menos industrializados

tm peso semelhante ao das federaes dos estados mais desenvolvi-
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dos. Ou seja, as prticas corporativistas que prevalecem em entidades

abrangentes como a FIESP e a CNI distorcem a importncia relativa
dos diversos segmentos industriais, exagerando a importncia dos
segmentos menos relevantes e atenuando a importncia daqueles
mais expressivos. A distoro introduzida pelas prticas corporati-
vistas exerce um efeito direto e negativo sobre a representatividade
das associaes mais abrangentes; afinal de contas, justamente os
segmentos industriais de maior poderio econmico no se reconhe-
cem plenamente nestas entidades. A distoro especialmente per-
ceptvel no momento de seleo dos lderes das associaes, em que a
escolha freqentemente recai sobre empresrios de menor porte, pro-
venientes de regies de menor grau de industrializao, em vez de in-
cidir sobre os principais industriais das regies mais industrializadas
do pas. Como as associaes de maior abrangncia no representam
com fidelidade o conjunto da indstria, elas no tm condies de en-
gendrar uma ao coletiva conseqente em favor dos objetivos que
unificam o setor por exemplo, a reduo do custo Brasil. Assim, a fal-
ta de representatividade dessas entidades tambm responde pela de-
bilidade poltica da indstria no pas.
Os expoentes da tese da debilidade poltica do empresariado indus-

trial no vem nenhuma sada para o problema de ao coletiva do se-
tor dentro do aparato organizacional atualmente existente. Os auto-
res so unnimes em afirmar que a alternativa mais promissora tan-
to para o setor, quanto para o pas a criao de uma indita associa-
o empresarial de cpula, que coloque a indstria lado a lado com
todos os outros setores da economia agricultura, comrcio, finanas
e demais servios. A nova associao multissetorial vista pelos auto-
res como o frum mais adequado para a formao de um consenso ge-
ral em torno de polticas pblicas capazes de tornar a economia nacio-
nal mais eficiente. A associao ainda serviria, ao mesmo tempo, para
potencializar o alcance da ao poltica do empresariado e para con-
trapesar a busca de interesses setoriais exclusivos problema que no
uma particularidade da indstria, pois tambm est presente em to-
dos os outros campos de atividade econmica.
A Figura 1 resume o argumento dos proponentes da tese da debilida-

de da indstria no Brasil.
No cabe reparo algum constatao dos autores sobre a presena ge-

neralizada do comportamento de rent-seeking. De fato, no escapa a
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Figura 1
Tese da Debilidade Poltica do Empresariado Industrial no Brasil
FRAGMENTAO
EXCESSIVA
SISTEMA DEBILIDADE
EXTRACORPORATIVISTA POLTICA DA NO H
INDSTRIA AO
COLETIVA
SISTEMA PARA
CORPORATIVISTA REDUZIR O
ENTIDADES ABRANGENTES CUSTO
POUCO REPRESENTATIVAS BRASIL
AUSNCIA DE ASSOCIAO
EMPRESARIAL DE CPULA
nenhum observador da cena poltica brasileira que vrias empresas e

associaes empresariais do segmento industrial tm sabido explorar
as oportunidades oferecidas pelo sistema poltico para extrair vanta-
gens particulares e que os privilgios assim alcanados trazem conse-
qncias negativas para as finanas pblicas e para o resto da socie-
dade.
No entanto, os expoentes da tese da debilidade poltica da indstria

parecem ainda no ter notado que o comportamento de rent-seeking,
embora amplamente disseminado, no a nica forma de atuao po-
ltica da indstria. A ao poltica do setor mais complexa e variada
do que a tese faz supor. A lgica exclusivista do rent-seeking convive
com outras lgicas de ao poltica. No obstante a enorme fragmen-
tao do empresariado industrial, e o impulso centrfugo decorrente
desta fragmentao, pelo menos desde meados da dcada de 1990 a
indstria vem realizando um grande trabalho coletivo para definir e
defender uma posio comum em relao a propostas legislativas
que tramitam no Poder Legislativo federal e cuja aprovao, reforma
ou rejeio pode contribuir para a soluo de problemas que afetam
negativamente a competitividade de todo o segmento.
Essa mobilizao o resultado da confluncia entre um processo de

natureza econmica, que tornou a competitividade em meta priorit-
ria, e a iniciativa de um ator poltico a CNI que se disps a assumir
o custo de organizar a ao coletiva do setor e que capaz de assumir
esse custo, seja por ocupar uma posio propcia como entidade de
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1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
cpula do segmento, seja por contar com recursos financeiros sufici-

entes, garantidos por seu quinho na contribuio sindical compul-
sria paga pelas empresas4.
A INDSTRIA ARTICULA SEUS INTERESSES
A atividade econmica desenvolvida pelas indstrias est exposta ao

impacto de inmeras decises tomadas cotidianamente por indiv-
duos que ocupam posies de autoridade nos diversos Poderes Exe-
cutivo, Legislativo e Judicirio de mbito municipal, estadual e fe-
deral. A percepo de que as decises do poder pblico tm o poder
de interferir sobre as atividades das suas empresas leva muitos em-
presrios diretamente ou por meio de representantes a desenvol-
ver atividades de articulao de interesses.
Neste artigo, focalizo exclusivamente a articulao dos interesses do

empresariado industrial durante o processo de produo legislativa
de mbito federal. Dessa maneira, sigo o caminho aberto pelos auto-
res que primeiro apontaram para o fato de que a redemocratizao do
Brasil, a partir de meados da dcada de 1980, resultou no incremento
das prerrogativas e da relevncia poltica do Congresso Nacional,
atraindo para esse frum a atuao de setores sociais entre eles o em-
presariado industrial cuja ateno estava concentrada prioritaria-
mente em processos decisrios internos do Poder Executivo (Arago,
1994; 1996; 2000; Diniz e Boschi, 1999; 2000).
invivel reconstituir em todos os detalhes possveis o processo de

articulao dos interesses do empresariado industrial durante a tra-
mitao de qualquer proposio legislativa. A principal fonte de in-
formao sobre a atividade poltica da indstria que utilizo neste arti-
go o LEGISDATA, banco de dados eletrnico que a CNI mantm e
atualiza diariamente5. Ele composto por informaes referentes ao
lobby da indstria em face de milhares de proposies legislativas que
interessam ao setor e que tramitaram ou ainda esto tramitando na
Cmara dos Deputados, no Senado Federal ou no Congresso Nacio-
nal. Dentre todas as proposies que formam o LEGISDATA, concen-
tro a ateno especificamente em um subgrupo: aquelas que figuram
nas Agendas Legislativas da Indstria. No possvel afirmar que o
LEGISDATA contenha a descrio completa e exaustiva da articula-
o dos interesses do empresariado industrial ao longo da tramitao
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1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
dessas proposies. No entanto, o artigo representa um esforo para

explorar esse material de contedo riqussimo e indito.
A indstria realiza intensa ao poltica durante a tramitao das pro-

postas que figuram nas Agendas Legislativas. As atividades realizadas
pela indstria podem ser classificadas em cinco categorias: acompa-
nhamento, anlise, tomada de posio, orientao e presso.
Em primeiro lugar, a indstria desenvolve um acompanhamento minu-

cioso de cada passo da tramitao das matrias de interesse do setor
nas Casas do Legislativo federal.
Em segundo lugar, a indstria analisa detalhadamente cada uma das

proposies legislativas. O processo de anlise contnuo, ou seja, o
objeto da anlise no so apenas as proposies originais. Cada vez
que uma alterao introduzida durante a tramitao do projeto que
est sob foco o que ocorre quando so apresentados substitutivos ou
emendas, em comisses ou em plenrio , a indstria prepara nova
anlise, destacando o significado da alterao introduzida luz dos
interesses do setor. As anlises so elaboradas por tcnicos (advoga-
dos, economistas, entre outros) que focalizam as proposies de acor-
do com sua especializao. Freqentemente um mesmo projeto ob-
jeto da anlise de vrios tcnicos com especialidades diferentes. Ten-
do em vista o que concebem como interesses da indstria, os tcnicos
recomendam posies a serem tomadas pelos que contratam seus ser-
vios. Amide as anlises so acompanhadas por propostas alternati-
vas sob a forma de emendas ou projetos completos.
Em terceiro, a indstria adota uma posio diante de cada projeto, ten-

do como base a anlise tcnica. A posio tomada pela indstria em
relao a cada proposta pode ser contrria; contrria, com ressalvas;
neutra; favorvel, com ressalvas ou favorvel. A posio que a inds-
tria toma sobre um projeto pode ser alterada por diversas razes. A
mudana de posio pode estar ligada adoo de um projeto substi-
tutivo, introduo de emendas no projeto original ou ao surgimento
de projetos novos apensados ao projeto original. A indstria pode ser
totalmente contrria a um projeto em um determinado momento (ou
ter ressalvas pontuais em relao a ele) e, em um momento seguinte,
passar a favorec-lo, ao perceber que alternativas piores podem ser
adotadas. A situao inversa pode acontecer com um projeto ao qual a
indstria , a princpio, favorvel. Em um momento seguinte, a in-
516
o
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dstria pode deixar de apoi-lo, ao vislumbrar a possibilidade de

uma alternativa melhor. A mudana de posio em qualquer sentido
possvel pode estar ligada tambm ao surgimento de novas informa-
es, ponderaes e pareceres.
A quarta atividade a orientao. Os alvos principais dessa atividade

so as prprias entidades que representam o setor industrial. A idia
disseminar o resultado das anlises tcnicas das proposies legis-
lativas, informar o que est em jogo, justificar a posio tomada e con-
formar no mbito do setor uma avaliao homognea das proposi-
es.
Em quinto lugar, a indstria desenvolve um esforo de presso polti-

ca. A prtica da presso corresponde diretamente articulao de in-
teresses, ou seja, apresentao de demandas aos tomadores de deci-
so. Pelo acima exposto, fica claro que a presso a ao em que cul-
mina todo o longo envolvimento anterior da indstria com o processo
de produo legislativa. A presso poltica pode ocorrer em diversos
estgios da produo legislativa: no estgio de discusso dos projetos
nas duas Casas do Congresso Nacional, no de votao dos projetos
nas comisses ou no plenrio, no da sano (ou veto) presidencial, ou
ainda no estgio da votao pelos parlamentares de eventuais vetos
do presidente. A presso poltica em defesa dos interesses do empre-
sariado industrial exercida algumas vezes por dentro do processo
de produo legislativa, o que ocorre quando os tomadores de deci-
so convidam oficialmente as entidades que representam os interes-
ses do setor industrial para participar de audincias pblicas ou reu-
nies de trabalho e apresentar sua posio. Outras vezes a presso po-
ltica realizada por fora do processo normal de produo legislati-
va, nos casos em que os contatos com os tomadores de deciso no
ocorrem em encontros oficiais e em que a iniciativa tomada, em ge-
ral, pelos representantes da indstria.
Quando uma proposio est tramitando na Cmara dos Deputados,

no Senado Federal ou no Congresso Nacional, a estratgia de presso
adotada pela indstria determinada pelas regras do regimento in-
terno dessas instituies, que organizam o trabalho legislativo e que
designam os parlamentares que iro desempenhar papis-chave no
processo de negociao em torno da proposio. Os regimentos inter-
nos da Cmara, do Senado e do Congresso estabelecem, por exemplo,
que uma parte significativa do trabalho legislativo seja realizado no
517
o
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mbito de comisses temticas permanentes ou temporrias. Natu-

ralmente, portanto, grande parte do esforo de presso poltica reali-
zado pelo empresariado industrial ocorre quando as proposies es-
to tramitando nas comisses. Nessa instncia, os relatores so um
alvo privilegiado da ao poltica da indstria.
O esforo de presso poltica tambm ocorre quando as proposies

esto tramitando no plenrio da Cmara, do Senado ou do Congres-
so. Quando o projeto est em plenrio, os representantes da indstria
geralmente entram em contato com os lderes do governo e dos parti-
dos, tendo em vista a aprovao ou rejeio do projeto. Dependendo
do caso, os representantes da indstria pressionam os lderes pela re-
jeio ou aprovao total ou parcial de eventuais projetos substitu-
tivos, projetos apensados ou emendas. A estratgia de presso adota-
da pela indstria quando a proposio est em plenrio aponta para a
importncia dos lderes partidrios no trabalho do Legislativo fede-
ral, algo que j tem sido destacado em estudos recentes sobre as rela-
es entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo no Brasil (Figueire-
do e Limongi, 2000). O ponto que enfatizo que as regras que distri-
buem o poder no interior do Legislativo brasileiro interferem no so-
mente sobre as estratgias perseguidas pelo Poder Executivo para
promover sua agenda no Congresso, mas tambm sobre as estrat-
gias adotadas pelos grupos de interesse em suas atividades de pres-
so. A estratgia da indstria uma evidncia de que os interesses or-
ganizados, em seus clculos polticos, j trabalham com a expectativa
de que o comportamento dos parlamentares no momento da votao
ser disciplinado. Afinal de contas, o contato com as lideranas parti-
drias realizado porque h a expectativa de que estas iro orientar o
voto de suas bancadas e de que as bancadas iro acompanhar sua ori-
entao. Se a indstria esperasse que os parlamentares se comportas-
sem de maneira indisciplinada, a estratgia dominante provavelmen-
te seria o contato com os parlamentares em base individual, o que,
presumivelmente, envolveria maior dispndio de tempo e outros re-
cursos.
Os poderes legislativos conferidos pela Constituio brasileira ao

chefe do Poder Executivo permitem que ele desempenhe um papel de
relevncia crucial no processo de produo legislativa federal do
pas. Sendo assim, a indstria possui forte incentivo para dirigir suas
atividades de presso poltica para o Executivo. As atividades de
presso no se restringem aos diversos casos em que ele o autor da
518
o
1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
proposio sob anlise. As atividades de presso sobre o Executivo

tambm ocorrem durante a negociao em torno de proposies
apresentadas por parlamentares mas cujo contedo envolve direta-
mente, de uma maneira ou de outra, segmentos do Executivo. Nos
muitos casos em que o setor industrial exerce presso sobre o Executi-
vo, esta pode ocorrer no momento em que a proposio est sendo re-
digida; durante o processo de negociao do projeto no parlamento
ou no momento em que o presidente ir sancionar ou vetar (total ou
parcialmente) uma proposio aprovada pelo Poder Legislativo
(Mancuso, 2003).
Ao verificar que as entidades empresariais realizam uma intensa ati-

vidade de presso ao longo do processo de produo legislativa, este
artigo agrega evidncias para confirmar o que outros cientistas polti-
cos brasileiros j chamaram a ateno anteriormente (Vianna, 1994;
1998; Diniz e Boschi, 1999): o padro de atuao daquelas entidades
cada vez mais lembra o lobby americano, fenmeno usualmente asso-
ciado a sistemas pluralistas e considerado atpico em sistemas de cor-
porativismo de Estado.
O SUCESSO POLTICO DA INDSTRIA: MTODO DE MENSURAO
Esta seo apresenta o mtodo formulado para avaliar em que medi-

da os resultados do processo legislativo correspondem efetivamente
aos interesses da indstria. Os casos focalizados so os projetos que
figuram nas Agendas Legislativas publicadas entre 1996 e 2003 e cuja
tramitao foi encerrada at o dia 23 de dezembro de 2003, ltimo dia
de trabalho do parlamento brasileiro naquele ano.
O Quadro 1 expe os critrios adotados para classificar os diversos ti-

pos de deciso como sucessos ou insucessos da indstria6. Existem
cinco modalidades de deciso que encerram definitivamente a trami-
tao de uma proposio legislativa: esta pode ser transformada em
norma jurdica; prejudicada (a proposio em questo perde a oportuni-
dade por causa de deciso referente a outra proposio); rejeitada (em
comisses com poder terminativo, no plenrio da Cmara, do Senado
ou do Congresso Nacional); retirada pelo autor ou arquivada ao final da
legislatura7.
Quando uma proposio legislativa transformada em norma jurdi-

ca e a posio da indstria em relao verso final do projeto favo-
519
o
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Quadro 1
Critrios Utilizados para Classificar Decises como
Sucessos ou Insucessos da Indstria
Deciso Posio da Indstria na Resultado

Deliberao Final
Nova norma jurdica Favorvel Sucesso
Nova norma jurdica Favorvel, com ressalvas Sucesso
Nova norma jurdica Contrria, com ressalvas Insucesso
Nova norma jurdica Contrria Insucesso
Prejudicada Favorvel Sucesso
Prejudicada Favorvel, com ressalvas Sucesso
Prejudicada Contrria, com ressalvas Insucesso
Prejudicada Contrria Insucesso
Rejeitada Contrria Sucesso
Rejeitada Contrria, com ressalvas Sucesso
Rejeitada Favorvel, com ressalvas Insucesso
Rejeitada Favorvel Insucesso
Retirada pelo autor Contrria Sucesso
Retirada pelo autor Contrria, com ressalvas Sucesso
Retirada pelo autor Favorvel, com ressalvas Insucesso
Retirada pelo autor Favorvel Insucesso
Arquivada Contrria Sucesso
Arquivada Contrria, com ressalvas Sucesso
Arquivada Favorvel, com ressalvas Insucesso
rvel, com ou sem ressalvas, ento a deciso contada como um

exemplo de sucesso. Por outro lado, se a posio da indstria con-
trria, com ou sem ressalvas, proposio transformada em norma
jurdica, ento a deciso contada como um insucesso.
Exatamente o mesmo critrio vlido para o caso das proposies

que foram prejudicadas pela aprovao de outras propostas. Se a po-
sio da indstria em relao ao projeto que de fato foi aprovado fa-
vorvel, com ou sem ressalvas, ento a deciso considerada um caso
de sucesso. Se a posio da indstria contrria, com ou sem ressal-
vas, ento a deciso considerada um caso de insucesso. Quando a
aprovao de um projeto prejudica simultaneamente duas ou mais
proposies, a deciso classificada apenas uma vez, para evitar a
mltipla contagem do mesmo evento.
O inverso ocorre nos outros trs casos. Se a posio da indstria favo-

rvel a um projeto, com ou sem ressalvas, e ele rejeitado, retirado pelo
520
o
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autor ou arquivado ao final da legislatura, ento a deciso deve ser en-

tendida como um insucesso da indstria. Por outro lado, se a posio
da indstria contrria ao projeto, com ou sem ressalvas, e o projeto
rejeitado, retirado ou arquivado, ento a deciso deve ser concebida
como um sucesso poltico da indstria8.
Quadro 2
Impacto dos Casos de Sucesso sobre o Custo Brasil
Deciso Impacto sobre o Custo Brasil

Nova norma jurdica Reduz o custo Brasil
Prejudicada por nova norma jurdica Reduz o custo Brasil
Rejeitada Impede o aumento do custo Brasil
Retirada pelo autor Impede o aumento do custo Brasil
Arquivada ao fim da legislatura Impede o aumento do custo Brasil
O Quadro 2 mostra que os sucessos polticos da indstria podem ser

divididos em dois grupos, no que diz respeito ao impacto que exer-
cem sobre o custo Brasil. O primeiro grupo formado pelos sucessos
que efetivamente reduzem o custo Brasil. o que ocorre, por exemplo,
quando um projeto apoiado pela indstria se torna norma jurdica. O
mesmo ocorre quando um projeto prejudicado pela aprovao de
outro projeto que a indstria apia. Ambos os casos envolvem um ga-
nho concreto, ou seja, uma mudana do status quo para melhor, de
acordo com o ponto de vista dos industriais. Os sucessos que formam
o segundo grupo possuem um significado diferente. Esses sucessos
impedem o aumento do custo Brasil. Este tipo de sucesso acontece quan-
do a indstria contrria a uma proposio e esta rejeitada, retirada
ou arquivada. Todos os casos envolvem um alvio para a indstria,
porquanto havia um risco real de piora do status quo, mas este foi
mantido, em vez de piorar.
Quadro 3
Impacto dos Casos de Insucesso sobre o Custo Brasil
Deciso Impacto sobre o Custo Brasil

Nova norma jurdica Aumenta o custo Brasil
Prejudicada por nova norma jurdica Aumenta o custo Brasil
Rejeitada Impede a reduo do custo Brasil
Retirada pelo autor Impede a reduo do custo Brasil
Arquivada ao fim da legislatura Impede a reduo do custo Brasil
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O Quadro 3 ilustra que os insucessos polticos da indstria tambm

podem ser divididos em dois grupos, no que tange ao efeito que exer-
cem sobre o custo Brasil. Os insucessos que compem o primeiro gru-
po consistem em insucessos que aumentam o custo Brasil. Este tipo de
insucesso ocorre quando uma proposio se torna norma jurdica e a
indstria contrria proposio. Ele tambm se d quando um pro-
jeto prejudicado pela aprovao de outro projeto que a indstria re-
jeita. Na perspectiva do empresariado industrial, em ambos os casos
houve uma perda, porque o status quo mudou para pior. Nos outros
trs casos, algo diferente tem lugar. Os insucessos que constituem o
segundo grupo impedem a reduo do custo Brasil. Eles acontecem
quando os empresrios do setor industrial favorecem proposies
que vm a ser rejeitadas, retiradas ou arquivadas. Nesses casos, havia
uma oportunidade de melhora do status quo e a oportunidade no foi
aproveitada. O resultado para a indstria a frustrao, posto que o
status quo foi mantido, em vez de melhorar.
A discusso desenvolvida nos pargrafos anteriores sintetizada no

Quadro 4.
Quadro 4
Impacto dos Casos de Sucesso e Insucesso sobre o Custo Brasil
Impacto sobre o Status Quo
Resultado da Deciso Status Quo Muda Status Quo Mantido

(Normas Jurdicas Novas) (Proposies Rejeitadas, Re-
tiradas, Arquivadas)
Sucesso Reduz Impede o aumento

o custo Brasil do custo Brasil
(ganho) (alvio)
Insucesso Aumenta Impede a reduo

o custo Brasil do custo Brasil
(perda) (frustrao)
Antes de passar discusso dos resultados, oportuno reconhecer

um limite inerente ao mtodo adotado, que pode ser resumido da se-
guinte forma: verificar a ocorrncia de um sucesso no corresponde a
dizer que o sucesso ocorreu por causa da influncia poltica da inds-
tria.
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O conceito de influncia possui conotao causal. Dizer que o ator A

influencia o ator B no que diz respeito deciso x dizer que o com-
portamento de B no caso da deciso x se altera no sentido desejado
por A. O desejo de A a causa, o comportamento de B o efeito (Dahl,
1988:26-27). A base de todo argumento causal o raciocnio contrafac-
tual (King et alii, 1994:76-82). Dessa forma, afirmar que a influncia de
um ator a causa de uma deciso observada envolve afirmar que
aquela deciso no decorreu de outros fatores e que, portanto, no te-
ria acontecido ou seria diferente caso o ator no tivesse exercido
sua influncia.
Tomemos como exemplo os cinco tipos de deciso que encerram defi-

nitivamente a tramitao de uma proposio legislativa: o arquiva-
mento ao final da legislatura, a retirada pelo autor, a rejeio, a aprova-
o de outra proposio que a prejudique ou a transformao em norma
jurdica. Nos trs primeiros tipos de deciso, atribuir os casos de su-
cesso influncia da indstria corresponderia a dizer que, em vez de
qualquer outro fator, foi o lobby contrrio s proposies legislativas
que determinou o arquivamento, a retirada ou a rejeio das propos-
tas. Nos dois tipos de deciso restantes, atribuir os casos de sucesso
influncia da indstria consistiria em afirmar que, em vez de qual-
quer outro fator, foi o lobby favorvel s proposies legislativas efeti-
vamente aprovadas que provocou a aprovao daquelas proposi-
es. No entanto, em nenhuma circunstncia as informaes produzi-
das pela aplicao do mtodo autorizam o raciocnio contrafactual de
que os sucessos polticos da indstria no teriam ocorrido caso a in-
dstria no tivesse realizado seu lobby, seja ele defensivo ou ofensivo.
Portanto, as informaes geradas pelo mtodo no permitem atribuir
o resultado do processo legislativo influncia da indstria.
O SUCESSO POLTICO DA INDSTRIA: RESULTADOS
A Tabela 3 contm as decises classificadas no artigo como xitos ou

malogros polticos da indstria. De um total de 216 casos, 66 decises
(30,6%) resultaram em normas jurdicas novas9; 37 projetos (17,1%)
foram rejeitados mediante decises tomadas em comisses ou no ple-
nrio da Cmara, do Senado ou do Congresso Nacional; 21 proposi-
es (9,7%) foram retiradas de tramitao por iniciativa do prprio
autor e 92 propostas (38,8%) foram arquivadas na Cmara ou no Sena-
do ao final da legislatura.
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Tabela 3
Decises Classificadas como Sucessos ou Insucessos da Indstria
Total (%)
Novas normas jurdicas 66 (30,6)
Proposies rejeitadas 37 (17,1)
Proposies retiradas pelo autor 21 (9,7)
Proposies arquivadas ao final da legislatura 92 (42,6)
Total 216 (100,0)
Fontes: SICON-SF e LEGISDATA.
A Tabela 4 apresenta os resultados obtidos com o emprego do mtodo

exposto anteriormente para identificar os sucessos e insucessos da in-
dstria10.
Tabela 4
Resultado da Deciso por Tipo de Deciso
Normas Rejeitadas Retiradas Arquivadas Total

Jurdicas
Sucesso 54 (81,8) 24 (64,9) 10 (47,6) 56 (60,9) 144 (66,7)
3,1 -0,3 -1,9 -1,6
Insucesso 12 (18,2) 13 (35,1) 11 (52,4) 36 (39,1) 72 (33,3)
-3,1 0,3 1,9 1,6
Total 66 (100,0) 37 (100,0) 21 (100,0) 92 (100,0) 216 (100,0)
Fontes: SICON-SF, LEGISDATA e Agendas Legislativas da Indstria.
c = 11,692 (0,009).
A ltima coluna da Tabela 4 informa que, independentemente do tipo

de deciso final tomada, a indstria obtm sucesso em nada menos
que 66,7% dos casos considerados (144 sucessos para um total de 216
decises). No geral, portanto, exatamente dois casos de sucesso ocor-
rem para cada caso de insucesso vivido pelo setor. H evidncias sli-
das contra a hiptese de que no existe associao entre o tipo de deci-
so final e o resultado alcanado pela indstria. De fato, o teste
qui-quadrado indica que muito baixa (0,009) a chance de erro em res-
paldar a hiptese alternativa de que o tipo de deciso final e o resulta-
do obtido pelo empresariado industrial esto associados11.
A anlise dos resduos ajustados indica que, entre as novas normas ju-
rdicas, h significativamente mais casos de sucesso para a indstria
do que seria esperado se no houvesse qualquer associao entre o
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tipo de deciso final e o resultado alcanado pelo setor12. Para os ou-

tros trs tipos de deciso, os resduos ajustados no sustentam a afir-
mao de que h significativamente mais ou significativamente me-
nos casos do que seria esperado se as duas variveis no fossem as-
sociadas. Entre as proposies rejeitadas e as proposies arquivadas
ao final da legislatura, a porcentagem de sucessos bem maior do que
a porcentagem de insucessos (respectivamente, 64,9% contra 35,1% e
60,9% contra 39,1%), mas ligeiramente inferior ao que ocorre em ge-
ral (66,7% contra 33,3%). Apenas entre as proposies retiradas pelo
prprio autor possvel notar uma pequena prevalncia de insuces-
sos sobre sucessos (52,4% contra 47,6%).
Tabela 5
Resultado da Deciso por Impacto sobre o Status Quo
Muda o Status Quo Mantm o Status Quo Total

Sucesso 54 (37,5) 90 (62,5) 144 (100,0)
Insucesso 12 (16,7) 60 (83,3) 72 (100,0)
Total 66 (30,6) 150 (69,4) 216 (100,0)
c2 = 9,818 (0,002), j = 0,213 (0,002)
A Tabela 5 rearranja as informaes oferecidas pela Tabela 4, para en-

fatizar o impacto que os casos de sucesso ou insucesso da indstria
exercem sobre o custo Brasil. A Tabela 5 baseada no Quadro 4. A pri-
meira linha da tabela mostra que 37,5% dos sucessos polticos da in-
dstria (54 sucessos) so obtidos com a aprovao de normas jurdi-
cas novas que reduzem o custo Brasil, e, portanto, representam ganhos
concretos para o segmento, pois mudam para melhor o status quo. A
primeira linha mostra tambm que 62,5% dos sucessos polticos da
indstria (90 sucessos) possuem uma natureza diferente. No repre-
sentam ganhos diretos para o setor, mas produzem alvio por meio da
rejeio, retirada ou arquivamento de propostas que, se aprovadas,
aumentariam o custo Brasil e mudariam o status quo para pior.
A segunda linha rene os insucessos. Destes, 16,7% (12 insucessos) re-

presentam perdas reais para a indstria, dada a aprovao de normas
jurdicas que o setor desaprova. Tais fracassos pioram o status quo e
aumentam o custo Brasil. No entanto, 83,3% dos insucessos (60 insu-
cessos) so de outro tipo e consistem em oportunidades desperdia-
das que frustram a indstria. Trata-se de projetos que reduziriam o
525
o
1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
custo Brasil se fossem aprovados, mas que na verdade foram rejeita-

dos, retirados ou arquivados ao final da legislatura, preservando-se
assim o status quo, em lugar de melhor-lo.
O teste qui-quadrado sugere que muito pequena (0,002) a chance de

erro em rejeitar a hiptese de desassociao entre as variveis e em
aceitar a hiptese oposta de que o resultado obtido pela indstria e o
efeito da deciso poltica sobre o status quo esto associados. O teste
phi indica que h significativamente mais casos de sucessos que mu-
dam o status quo e significativamente menos casos de sucesso que
mantm o status quo do que seria esperado se no houvesse qual-
quer associao entre as variveis13. A constatao vlida ainda que
a freqncia de sucessos que reduzem o custo Brasil seja menor que a
freqncia de sucessos que impedem o seu aumento. O teste phi indi-
ca tambm que h significativamente mais casos de insucessos que
mantm o status quo e significativamente menos casos de insucessos
que mudam o status quo, trazendo perdas reais do que seria espera-
do se as variveis fossem desassociadas.
Assim, a relao sucesso/insucesso entre as decises que mudam o

status quo de 4,5 (54 sucessos para 12 insucessos), como revela a pri-
meira coluna da Tabela 5. Ou seja, para duas decises que represen-
tam uma perda para a indstria, h nove decises que representam
ganhos reais! A segunda coluna mostra que a relao sucesso/insu-
cesso entre as decises que mantm o status quo de 1,5 (90 sucessos
para 60 insucessos). Isto significa que, para duas decises que frus-
tram o empresariado industrial, existem trs decises que aliviam o
setor. Dessa maneira, para a satisfao da indstria, no apenas os su-
cessos prevalecem sobre os insucessos em ambos os casos, como a
chance de sucesso do setor no que diz respeito s decises com maio-
res conseqncias prticas aquelas que transformam o status quo
trs vezes maior que a chance de sucesso entre as decises que man-
tm o status quo intocado.
O elevado grau de sucesso poltico da indstria relativamente s deci-

ses que mudam o status quo pode ser explicado, em grande medida,
pela afinidade do setor com a verso final das proposies de autoria
do Poder Executivo, Poder da Unio que exerce preponderncia na
produo legislativa nacional.
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De fato, trabalhos recentes tm mostrado de maneira inequvoca que

o Poder Executivo domina a produo legislativa federal no Brasil
(Figueiredo e Limongi, 2000; 2001). De acordo com esses trabalhos, a
capacidade dos presidentes brasileiros de ditar a agenda do parla-
mento decorre de dois fatores.
Em primeiro lugar, decorre dos amplos poderes legislativos que a

Constituio de 1988 outorgou ao Poder Executivo. O presidente
pode editar medidas provisrias que surtem efeito a partir de sua edi-
o, provocando alterao imediata do status quo; pode solicitar ur-
gncia para seus projetos, forando assim, unilateralmente, a aprecia-
o das proposies que apresenta dentro de um prazo determinado;
e pode vetar parcial ou totalmente as proposies que o parlamento
envia sua sano. Alm disso, o presidente possui a prerrogativa ex-
clusiva de iniciar a legislao relativa administrao federal e de
formular o projeto anual de oramento, que os parlamentares podem
emendar mas cujo limite de gastos no pode ser ampliado.
Em segundo lugar, a capacidade decorre do uso de recursos polticos

para construir coalizes de apoio majoritrias no parlamento. Nesse
ponto, o papel dos lderes partidrios crucial. Os presidentes nego-
ciam uma troca com os lderes dos partidos polticos que formaro
sua base de apoio: oferecem controle sobre cargos na administrao e
influncia poltica no governo em contrapartida ao apoio das agremi-
aes. A posse desses recursos torna os lderes capazes de premiar os
parlamentares leais e de punir os correligionrios infiis orientao
do partido. Assim, os lderes tm condio de cumprir, por meio da
disciplina partidria, com a sua parte do acordo: garantir o apoio de
seus partidos s propostas do Executivo. Contando com poderes le-
gislativos extensos e com a disciplina de uma base aliada majoritria,
o presidente pode, em grande medida, determinar as proposies
que sero consideradas pelo Legislativo federal e quando elas sero
consideradas.
verdade que os autores da tese da dominncia do Executivo na pro-

duo legislativa nacional a formularam tendo em mente um objetivo
especfico: refutar a idia amplamente disseminada de que as institui-
es polticas brasileiras especialmente a combinao rara de presi-
dencialismo, multipartidarismo e representao proporcional com
lista aberta so incompatveis com a governabilidade. No obstan-
te, utilizarei a mesma tese tendo em vista um problema diferente: en-
527
o
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tender a relao que existe entre a dominncia do Executivo e a sorte

poltica dos interesses organizados neste caso, os interesses do em-
presariado industrial. Ao fazer isso, acompanho uma das sugestes
oferecidas por King et alii (1994:17) para tornar um esforo de pesqui-
sa isolado em uma contribuio para a acumulao de conhecimento:
mostrar que uma tese formulada para um propsito particular pode
ser aplicada para iluminar outras questes, que vo alm daquelas
que lhe deram origem.
Em um cenrio marcado pela preponderncia do Executivo na produ-

o legislativa em geral, razovel supor que a mesma prepondern-
cia ir reproduzir-se no subconjunto das normas jurdicas que mais
interessam indstria. Assim, a sorte da indstria no que tange s de-
cises polticas que mudam o status quo ir depender, em grande me-
dida, da congruncia entre sua posio e os textos resultantes de pro-
jetos do Poder Executivo. Sucessos que produzem ganhos tangveis
ocorrero amide caso o nvel de congruncia seja alto; insucessos
que acarretam perdas sero freqentes caso o nvel de congruncia
seja reduzido.
Tabela 6
Origem dos Projetos por Resultado da Deciso e Impacto sobre o Status Quo
Sucesso Insucesso
Muda o Mantm o Muda o Mantm o Total
Status Quo Status Quo Status Quo Status Quo
Executivo 45 (83,3) 08 (08,9) 09 (75,0) 10 (16,7) 72 (33,3)
9,0 -6,4 3,2 -3,2
Legislativo 09 (16,7) 82 (91,1) 03 (25,0) 50 (83,3) 144 (66,6)
-9,0 6,4 -3,2 3,2
Total 54 (100,0) 90 (100,0) 12 (100,0) 60 (100,0) 216 (100,0)
c = 101,825 (0,000).
Efetivamente, o que se verifica na produo legislativa em geral tam-

bm se verifica entre as proposies mais importantes para o empre-
sariado industrial, como mostra a Tabela 6. slida a evidncia de as-
sociao entre a autoria dos projetos e o impacto das decises finais
sobre o status quo, pois o teste qui-quadrado sugere que minscula
(0,000) a chance de erro envolvida em afirmar que tal associao exis-
te. Dentre as decises que resultam em normas jurdicas novas e, por-
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o
1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
tanto, mudam o status quo sejam elas classificadas como sucessos ou

insucessos da indstria , as decises referentes a projetos do Poder
Executivo predominam nitidamente sobre as referentes a projetos do
Poder Legislativo. No caso particular dos sucessos, a proporo de
decises relativas a projetos do Executivo chega a 83,3% (45 em 54),
enquanto no caso dos insucessos a proporo corresponde a 75% (9
em 12). A anlise dos resduos ajustados indica que, em ambos os casos,
h significativamente mais decises relativas a projetos do Executivo
do que seria esperado se a origem dos projetos e o impacto das deci-
ses finais sobre o status quo no estivessem associados. A magnitude
dos resduos ajustados indica que a diferena entre a quantidade de
casos observados e esperados muito mais ampla entre os sucessos
do que entre os insucessos.
Assim, a vantagem crucial da indstria que, na realidade, sua posi-

o converge com as normas jurdicas resultantes de projetos do Po-
der Executivo na grande maioria das vezes. A primeira coluna da ta-
bela mostra que a convergncia ocorre em 45 casos, enquanto a tercei-
ra mostra que a divergncia ocorre em apenas 9 casos. Ou seja, para
um total de 54 normas jurdicas oriundas de projetos do Poder Execu-
tivo, a relao sucesso/insucesso igual a 5. Em outras palavras, para
cada episdio de insucesso da indstria, em que o status quo muda
para pior e o custo Brasil aumenta, h cinco episdios de sucesso pol-
tico do segmento, em que o status quo muda para melhor e o custo Bra-
sil diminui14.
A tendncia favorvel aprovao de projetos do Poder Executivo co-

existe com a tendncia contrria aprovao de projetos do Poder Le-
gislativo. Esta afirmao correta em geral e para o subconjunto de
projetos mais relevantes para a indstria, em particular. A Tabela 6 re-
vela que, entre as decises que mantm o status quo, as decises relati-
vas a projetos do Poder Legislativo claramente superam as relativas a
projetos do Poder Executivo independentemente da qualificao
dessas decises como sucessos ou insucessos da indstria. No caso
das decises qualificadas de sucessos, a proporo de decises relati-
vas a projetos do Legislativo atinge a elevadssima marca de 91,1%
(82 em 90), enquanto no caso dos insucessos a proporo de 83,3%
(50 em 60). A anlise dos resduos ajustados indica que, nos dois casos,
h significativamente mais decises referentes a projetos do Legisla-
tivo do que seria esperado em caso de independncia entre a origem
529
o
1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
dos projetos e o impacto das decises finais sobre o status quo. A mag-
nitude dos resduos ajustados indica que a diferena entre a quanti-
dade de casos observados e esperados bem maior entre os sucessos
do que entre os insucessos.
Dessa forma, na maior parte das vezes em que projetos do Legislativo

deixam de ser aprovados, a deciso de manter o status quo, ao invs de
modific-lo, representa um alvio para a indstria, e no uma frustra-
o. A segunda coluna da tabela mostra que h 82 episdios em que a
deciso tomada correspondeu a um alvio (62,1% dos projetos no
aprovados de parlamentares) e a quarta coluna mostra que h 50
eventos de frustrao (37,9% dos projetos no aprovados). Ou seja,
para um total de 132 decises referentes a projetos do Legislativo que
no foram aprovados, o nmero de sucessos 64% maior que o nme-
ro de insucessos.
Em resumo, a Tabela 6 indica que os sucessos da indstria prevalecem

sobre os insucessos nas duas situaes mais usuais: quando os proje-
tos do Poder Executivo so transformados em normas jurdicas e
quando os projetos do Poder Legislativo deixam de ser aprovados.
Em outras palavras, a indstria simultaneamente beneficiada pelas
duas tendncias predominantes no processo brasileiro de produo
legislativa: de um lado, existe a tendncia favorvel aprovao das
propostas do Poder Executivo, e esta tendncia trabalha em favor da
indstria, dado o alto grau de afinidade do setor com as propostas do
governo; de outro lado, existe a tendncia contrria aprovao das
propostas do Legislativo, e esta tendncia tambm trabalha em favor
do segmento, uma vez que a maior parte das propostas de parlamen-
tares interpretada como uma ameaa, e no como uma oportunida-
de. Os sucessos tambm so mais freqentes que os insucessos em
uma situao menos comum: quando os projetos do Poder Legislati-
vo so transformados em norma jurdica. Nos 12 casos em que isso
ocorre, h 9 sucessos e 3 insucessos, o que corresponde a 3 xitos pol-
ticos da indstria para cada malogro. Finalmente, em apenas uma cir-
cunstncia se verifica um predomnio ligeiro dos insucessos sobre os
sucessos: quando os projetos do Executivo deixam de ser aprovados.
Nessa circunstncia pouco habitual, a mencionada afinidade da
agenda da indstria com a agenda do Executivo explica por que os
episdios de frustrao (10 observaes) superam os episdios de al-
vio (8 observaes).
530
o
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Tabela 7
Resultado da Deciso por Tema da Deciso
Regulamen- Legisla- Custo de Infra- Sistema Infra- Total

tao da Eco- o Tra- Financia- Estrutura Tribut- Estrutu-
nomia balhista mento Material rio ra Social
Sucesso 43 47 5 13 22 14 144
(61,4) (74,6) (62,5) (68,4) (57,9) (77,8) (66,7)
-1,1 1,6 -0,3 0,2 -1,8 1,0
Insuces- 27 16 3 6 18 4 72
so (38,6) (25,4) (37,5) (31,6) (42,1) (22,2) (33,3)
1,1 -1,6 0,3 -0,2 1,8 -1,0
Total 70 63 8 19 38 18 216
(100,0) (100,0) (100,0) (100,0) (100,0) (100,0) (100,0)
c = 5,055 (0,409).
Os dados da Tabela 7 permitem-nos verificar que os sucessos predo-

minam sobre os insucessos em todos os itens que compem o custo
Brasil. Dentre estes, a maior porcentagem de sucessos verifica-se en-
tre as proposies de infra-estrutura social (educao, sade e previ-
dncia social). Neste tema, o nvel de sucesso atinge a elevada marca
de 77,8% dos casos. O de sucesso tambm superior ao nvel geral
(66,7%) em dois outros itens do custo Brasil: entre as proposies de le-
gislao trabalhista (74,6%) e entre as de infra-estrutura material
(68,4%). O grau de sucesso inferior ao nvel geral entre as proposi-
es relativas ao custo de financiamento (62,5%), regulamentao
da atividade econmica (61,4%) e ao sistema tributrio (57,9%). O tes-
te qui-quadrado no oferece evidncias contra a hiptese de que no h
associao entre os temas das proposies e o resultado alcanado
pela indstria. De fato, a chance de erro em rejeitar a hiptese nula
muito alta (0,409). Assim, em nenhum item do custo Brasil h signifi-
cativamente mais ou significativamente menos casos observados de
sucesso ou insucesso do que seria esperado dada a hiptese de desas-
sociao entre as variveis.
A maior parte das entidades empresariais que participam da elabora-

o das Agendas Legislativas da Indstria concorda com a afirmao de
que a importncia de cada um dos itens que compem o custo Brasil
aproximadamente igual seja para o segmento industrial como um
todo, seja para as empresas que cada entidade representa (Tabela 8).
531
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1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
Tabela 8
Importncia Relativa dos Itens do Custo Brasil para a Indstria
e para as Empresas de Cada Entidade
aproximadamente equivalente a importncia de cada um dos seis itens que

compem o custo Brasil para o setor industrial como um todo
Concorda Discorda Total
29 (61,7) 18 (38,3) 47 (100,0)
aproximadamente equivalente a importncia de cada um dos seis itens que
compem o custo Brasil para as empresas que minha organizao representa
Concorda Discorda Total
25 (53,2) 22 (46,8) 47 (100,0)
Fonte: Questionrios eletrnicos enviados para os integrantes da RedIndstria.
De tal modo, o resultado no sugere a necessidade de atribuir peso di-

ferente aos sucessos polticos colhidos pelo empresariado industrial
em cada tema do custo Brasil. Alm disso, permite afirmar que a in-
dstria no somente mais bem-sucedida do que supem os propo-
nentes da tese da debilidade poltica, como tambm os seus xitos su-
peram os fracassos em todos os aspectos de relevncia similar da
agenda pr-competitividade.
O que pode ser dito quando os sucessos e insucessos da indstria em

cada item do custo Brasil so avaliados quanto ao impacto que exer-
cem sobre o status quo? Em cada item, qual a proporo de sucessos
que efetivamente mudam o status quo para melhor, ocasionando ga-
nhos tangveis para o empresariado industrial? Qual a proporo de
sucessos que trazem alvio para o setor, impedindo a piora do status
quo? Tema por tema, a proporo de sucessos de cada tipo sempre
semelhante proporo observada em geral, como mostra a Tabela 5?
Ou h variaes relevantes? Quanto aos insucessos, qual a propor-
o de decises que causam perdas reais, em cada tema? Qual a pro-
poro de decises que frustram as esperanas da indstria? A pro-
poro de insucessos de cada tipo, em cada tema, segue de perto a
proporo observada na Tabela 5? As respostas para essas perguntas
so dadas pela Tabela 9.
Os dados da Tabela 9 complementam as informaes da Tabela 7. Os

sucessos predominam sobre os insucessos em todos os itens que com-
pem o custo Brasil, mas o tipo de sucesso prevalecente em cada item
nem sempre o mesmo.
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Tabela 9
Resultado da Deciso por Impacto da Deciso sobre o Status Quo,
Controlado por Tema da Deciso
Tema Resultado Muda o Mantm o Total

Status Quo Status Quo
Sucesso 26 (60,5) 17 (39,5) 43 (100,0)
Regulamentao da Economia Insucesso 4 (14,8) 23 (85,2) 27 (100,0)
Total 30 (42,9) 40 (57,1) 70 (100,0)
Sucesso 5 (10,6) 42 (89,4) 47 (100,0)
Legislao Trabalhista Insucesso 1 (06,2) 15 (93,8) 16 (100,0)
Total 6 (09,5) 57 (90,5) 63 (100,0)
Sucesso 03 (60,0) 2 (40,0) 5 (100,0)
Custo de Financiamento Insucesso - 3 (100,0) 3 (100,0)
Total 3 (37,5) 5 (62,5) 8 (100,0)
Sucesso 9 (69,2) 4 (30,8) 13 (100,0)
Infra-Estrutura Material Insucesso - 6 (100,0) 6 (100,0)
Total 9 (47,4) 10 (52,6) 19 (100,0)
Sucesso 4 (18,2) 18 (81,8) 22 (100,0)
Sistema Tributrio Insucesso 5 (31,2) 11 (68,8) 16 (100,0)
Total 9 (23,7) 29 (76,3) 38 (100,0)
Sucesso 7 (50,0) 7 (50,0) 14 (100,0)
Infra-Estrutura Social Insucesso 2 (50,0) 2 (50,0) 4 (100,0)
Total 9 (50,0) 9 (50,0) 18 (100,0)
Total 66 (30,6) 150 (69,4) 216 (100,0)
Regulamentao da Legislao Traba- Custo de Finan- Infra-estrutura Sistema Tribut- Infra-estrutura
Economia lhista ciamento Material rio Social
c2 = 14,11 (0,000) Fisher = (1,000) Fisher = (0,196) Fisher = (0,011) Fisher = (0,450) Fisher = (1,000)
j = 0,449 (0,000) j = 0,065 (0,606) j = 0,600 (0,090) j = 0,645 (0,005) j = -0,152 (0,35) j = 0,000 (1,000)
H dois temas em que se nota um predomnio significativo de suces-

sos polticos que ocasionam ganhos tangveis para a indstria: regu-
lamentao da economia e infra-estrutura material15. Os sucessos que
alteram o status quo para melhor tambm so maioria entre as deci-
ses relativas ao custo de financiamento, mas, nesse caso, a superiori-
dade no chega a ser estatisticamente expressiva. Note-se portanto
que, para esses temas especficos do custo Brasil, o tipo de sucesso pre-
dominante diverso do tipo que prevalece para o conjunto geral das
decises, como mostra a Tabela 5. Em outros dois temas legislao
trabalhista e sistema tributrio predominam justamente os sucessos
polticos defensivos, que proporcionam alvio para a indstria medi-
533
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ante a rejeio, retirada ou arquivamento de projetos cuja aprovao

aumentaria o custo Brasil. Nesses casos, no entanto, a freqncia ob-
servada de sucessos defensivos no significativamente maior que a
freqncia esperada16. Entre as decises referentes infra-estrutura
social, a proporo de sucessos que reduzem o custo Brasil igual
proporo de sucessos que barram sua ampliao.
A Tabela 10 ajuda a entender por que, em alguns temas do custo Brasil,

sobressaem os sucessos que conferem ganhos para o empresariado
industrial, enquanto em outros temas os sucessos que causam alvio
formam a maioria.
Tabela 10
Sucessos: Origem dos Projetos por Impacto da Deciso sobre o Status Quo,
Controlado por Tema
Tema Origem Muda o Sta- Mantm o Total

tus Quo Status Quo
Executivo 22 (100,0) - 22 (100,0)
Regulamentao da Econo-
Legislativo 4 (19,0) 17 (81,0) 21 (100,0)
mia
Total 26 (60,5) 17 (39,5) 43 (100,0)
Executivo 5 (41,7) 7 (58,3) 12 (100,0)
Legislao Trabalhista Legislativo - 35 (100,0) 35 (100,0)
Total 5 (10,6) 42 (89,4) 47 (100,0)
Executivo 2 (100,0) - 2 (100,0)
Custo de Financiamento Legislativo 1 (33,3) 2 (66,7) 3 (100,0)
Total 3 (60,0) 2 (40,0) 5 (100,0)
Executivo 7 (100,0) - 7 (100,0)
Infra-Estrutura Material Legislativo 2 (33,3) 4 (66,7) 6 (100,0)
Total 9 (69,2) 10 (30,8) 13 (100,0)
Executivo 4 (100,0) - 4 (100,0)
Sistema Tributrio Legislativo - 18 (100,0) 18 (100,0)
Total 4 (18,2) 18 (81,8) 22 (100,0)
Executivo 5 (83,3) 1 (16,7) 6 (100,0)
Infra-Estrutura Social Legislativo 2 (25,0) 6 (75,0) 8 (100,0)
Total 7 (50,0) 7 (50,0) 14 (100,0)
Total 54 (37,5) 90 (62,5) 144 (100,0)
Regulamentao Legislao Traba- Custo de Financi- Infra-estrutura Sistema Tribut- Infra-estrutura
da Economia lhista amento Material rio Social
c2 = 29,45 (0,000) Fisher = (0,001) Fisher = (0,400) Fisher = (0,021) Fisher = (0,000) Fisher = (0,103)
j = 0,828 (0,000) j = 0,589 (0,000) j = 0,667 (0,136) j = 0,720 (0,009) j = 1 (0,000) j = 0,577 (0,031)
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A diferena entre os temas do custo Brasil no que tange ao tipo preva-

lecente de sucesso deve-se, em grande medida, origem dos projetos.
A maior parte dos projetos de regulamentao da economia e in-
fra-estrutura material que resultaram em sucessos para a indstria
de autoria do Poder Executivo. Em ambos os casos, a tendncia favo-
rvel aprovao de projetos do Executivo operou em mxima potn-
cia: todos os projetos do Executivo foram transformados em norma
jurdica17. Por si s, este resultado j garantiria a superioridade dos
sucessos que melhoram o status quo. No obstante, o percentual desse
tipo de sucesso foi elevado ainda mais um pouco, nos dois temas, por
causa da aprovao de alguns projetos oriundos do Poder Legislati-
vo. No caso dos projetos relativos ao custo de financiamento, os dois
do Poder Executivo tambm foram aprovados, mas isoladamente
eles seriam insuficientes para garantir o predomnio dos xitos que
reduzem o custo Brasil. Este predomnio ocorreu porque um projeto
do Poder Legislativo obteve aprovao.
Por outro lado, a maior parte dos projetos relativos legislao traba-
lhista e ao sistema tributrio que resultaram em sucessos para a in-
dstria de autoria de parlamentares. A tendncia contrria apro-
vao de projetos do Poder Legislativo atuou plenamente nos dois
itens, pois todos os projetos de deputados e senadores foram rejeita-
dos, retirados ou arquivados, o que determinou a predominncia de
alvios para a indstria18.
Assim como nos outros casos, tambm no caso especfico dos projetos
de infra-estrutura social, o Poder Executivo o autor da maior parte
dos projetos transformados em normas jurdicas que melhoram o sta-
tus quo, enquanto o Poder Legislativo a origem da maior parte dos
projetos que ocasionam sucessos defensivos19. Entretanto, pequenos
desvios em relao s tendncias predominantes do processo legisla-
tivo provocaram o equilbrio entre os dois tipos de sucesso neste item
das Agendas Legislativas da Indstria.
A permanente inferioridade dos insucessos em relao aos sucessos,

independentemente do tema do custo Brasil, no o nico fato que
chama a ateno. Deve-se ressaltar ainda que em nenhum tema do
custo Brasil se verifica a preponderncia dos insucessos polticos mais
perigosos para a indstria, aqueles que impem perdas efetivas para
o setor. Em quase todos os itens das Agendas Legislativas, a grande
maioria dos insucessos consiste em decises que desapontam a in-
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dstria, por meio da rejeio, retirada ou arquivamento de projetos

que ela apia exatamente o mesmo tipo de insucesso que prevalece
no conjunto geral das decises (Tabela 5). A exceo fica por conta das
proposies de infra-estrutura social, em que a freqncia dos dois ti-
pos de insucessos a mesma.
A origem dos projetos tambm ajuda a entender por que a frustrao

de oportunidades o tipo de insucesso mais freqente em quase to-
dos os temas do custo Brasil como indica a Tabela 11.
Tabela 11
Insucessos: Origem dos Projetos por Impacto da Deciso sobre o Status Quo,
Controlado por Tema
Tema Origem Muda o Sta- Mantm o Total

tus Quo Status Quo
Executivo 3 (37,5) 5 (62,5) 8 (100,0)
Regulamentao da Econo-
Legislativo 1 (05,3) 18 (94,7) 19 (100,0)
mia
Total 4 (14,8) 23 (85,2) 27 (100,0)
Executivo 1 (50,0) 1 (50,0) 2 (100,0)
Legislao Trabalhista Legislativo - 14 (100,0) 14 (100,0)
Total 1 (06,3) 15 (93,7) 16 (100,0)
Executivo -
Custo de Financiamento Legislativo - 3 (100,0) 3 (100,0)
Total - 3 (100,0) 3 (100,0)
Executivo - 1 (100,0) 1 (100,0)
Infra-Estrutura Material Legislativo - 5 (100,0) 5 (100,0)
Total - 6 (100,0) 6 (100,0)
Executivo 4 (66,7) 2 (33,3) 6 (100,0)
Sistema Tributrio Legislativo 1 (10,0) 9 (90,0) 10 (100,0)
Total 5 (31,3) 11 (68,7) 16 (100,0)
Executivo 1 (50,0) 1 (50,0) 2 (100,0)
Infra-Estrutura Social Legislativo 1 (50,0) 1 (50,0) 2 (100,0)
Total 2 (50,0) 2 (50,0) 4 (100,0)
Total 12 (16,7) 60 (83,3) 72 (100,0)
Regulamentao Legislao Traba- Custo de Finan- Infra-estrutura Sistema Tribut- Infra-estrutura
da Economia lhista ciamento Material rio Social
Fisher = (0,065) Fisher = (0,125) Fisher = Fisher = Fisher = (0,036) Fisher = (1)
j = 0,414 (0,031) j = 0,683 (0,006) j= j= j = 0,592 (0,018) j = 0,000 (1)
Exceto no caso dos projetos de infra-estrutura social, o Poder Legisla-

tivo a origem da maior parte dos projetos que resultaram em insu-
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1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
cessos para a indstria. A tendncia desfavorvel aprovao dos

projetos de parlamentares obrou com intensidade elevadssima
quando no em grau total em praticamente todos os itens do custo
Brasil. Deste modo, as derrotas da indstria consistiram, predomi-
nantemente, na frustrao decorrente da impossibilidade de realizar
os benefcios potenciais prometidos por propostas de parlamenta-
res20.
CONCLUSES
Em resumo, o empresariado industrial tem se mostrado um ator pol-

tico fortemente interessado na reduo do custo Brasil, ou seja, na im-
plementao de polticas pblicas que o setor julga necessrias para
aprimorar a competitividade das empresas do pas em comparao
com empresas situadas em outros pases.
Com esse propsito, os industriais tm realizado um grande trabalho

coletivo para identificar, dentre os projetos que tramitam no Congres-
so Nacional, aqueles que possuem maior efeito potencial sobre o custo
Brasil; para definir uma posio unificada diante dos projetos mais re-
levantes; e para promover sua posio durante o processo decisrio.
Tal trabalho comum coordenado pela CNI, que divulga anualmen-
te, desde 1996, a Agenda Legislativa da Indstria, publicao que con-
densa e exprime a posio do segmento.
Essas constataes vo de encontro ao que sustentam os proponentes

da tese da debilidade poltica da indstria no Brasil, que representam
os empresrios do setor como inbeis para a ao coletiva e atribuem
esta inabilidade, em grande medida, presena do sistema corpora-
tivista de representao de interesses, principal responsvel, ao mes-
mo tempo, pela fragmentao excessiva do empresariado e pela falta
de representatividade das associaes empresariais mais abrangentes.
Os resultados apresentados na seo anterior acrescentam evidncias

contra a tese da debilidade da indstria. A indstria no somente tem
sido capaz de identificar projetos de lei referentes ao custo Brasil e de
definir e defender seu ponto de vista em relao a eles, mas tambm
tem obtido um ndice de sucesso elevado concluso autorizada pelo
confronto sistemtico entre a posio da indstria e o teor da deciso
final sobre os projetos das Agendas Legislativas que tiveram tramita-
o encerrada. De fato, os resultados apontam que o nvel de xito po-
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ltico da indstria considervel: dois teros das decises podem ser

classificados como sucessos, contra um tero das decises finais que
classificado como insucesso (Tabela 4).
Os sucessos prevalecem sobre os insucessos tanto entre as decises

que mudam o status quo ou seja, h mais ganhos do que perdas
quanto entre as decises que mantm o status quo ou seja, h mais
alvios do que frustraes. Os sucessos que mantm o status quo so
mais freqentes do que os sucessos que o alteram; no entanto, a chan-
ce de sucesso da indstria entre as decises que mudam o status quo
e, portanto, tm maiores conseqncias prticas trs vezes maior
que a chance de sucesso entre as decises que o preservam. O tipo de
insucesso poltico mais freqente justamente o mais inofensivo
aquele que provoca frustrao de expectativas, mas no ocasiona per-
das reais (Tabela 5).
Essa situao extremamente positiva para o empresariado industrial

se verifica, em grande medida, porque as duas tendncias principais
do processo legislativo brasileiro operam em favor do segmento: por
um lado, a tendncia favorvel aprovao de projetos do Poder Exe-
cutivo geralmente beneficia a indstria, por causa do alto grau de afi-
nidade do setor com as normas oriundas de proposies do governo
federal; por outro lado, a tendncia contrria aprovao de projetos
do Poder Legislativo mais beneficia do que prejudica a indstria, por-
que ela avalia a maior parte das propostas apresentadas por deputa-
dos e senadores como uma ameaa aos seus interesses (Tabela 6).
Os sucessos predominam sobre os insucessos em todos os temas do

custo Brasil e, apesar das variaes do grau de sucesso de tema para
tema, em nenhum deles a incidncia observada de sucessos signifi-
cativamente inferior incidncia esperada (Tabela 7). Posto que os in-
tegrantes da RedIndstria atribuem relevncia similar a todos os te-
mas do custo Brasil seja para a indstria como um todo, seja para as
empresas que suas organizaes representam , no h nenhuma ra-
zo aparente para supor que o grau de sucesso alcanado em um tema
mais ou menos importante do que o grau de sucesso obtido em ou-
tros temas (Tabela 8).
As duas principais tendncias do processo legislativo federal tam-

bm ajudam a explicar o tipo predominante de sucesso e de insucesso
em cada tema do custo Brasil. Em alguns temas especialmente regu-
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lamentao da economia e infra-estrutura material existe uma nti-

da superioridade dos sucessos que mudam o status quo para melhor,
gerando ganhos para a indstria, em relao aos sucessos que man-
tm o status quo, causando alvio. Portanto, para esses casos, o tipo
usual de sucesso poltico o oposto do tipo mais freqente em geral.
Em grande medida, este resultado ocorre porque a maioria dos proje-
tos que ocasionam sucessos para a indstria de autoria do Poder
Executivo. A tendncia favorvel aprovao dos projetos do Execu-
tivo, associada afinidade da indstria com as normas jurdicas vin-
das de projetos do Executivo, explica a elevada freqncia de ganhos
em ambos os casos. Em outros itens do custo Brasil legislao traba-
lhista e sistema tributrio verifica-se uma clara preponderncia dos
sucessos que oferecem alvio. O resultado explicvel, em grande
medida, porque a maior parte dos projetos que ocasionam sucessos
formada por projetos de parlamentares que representam um risco
para os interesses da indstria, mas que esto sujeitos tendncia
contrria aprovao de projetos oriundos do Legislativo. Em prati-
camente todos os temas do custo Brasil exceto infra-estrutura social
prevalece o mesmo tipo de insucesso que prevalece em geral: o insu-
cesso menos prejudicial, que produz frustrao, em vez de perdas.
Isto ocorre, em grande medida, porque em quase todos os temas a
maioria notvel das decises classificadas como insucessos se refere a
projetos de parlamentares, que correspondiam aos interesses da in-
dstria (Tabelas 9, 10 e 11).
O grau de sucesso obtido pelo setor industrial muito expressivo, es-

pecialmente quando confrontado com as expectativas contrrias dos
expoentes da tese da debilidade poltica da indstria. No entanto,
prudente reconhecer que no existem evidncias suficientes para
afirmar que os sucessos polticos ocorreram por causa do lobby realiza-
do ao longo do processo legislativo pelos industriais e/ou pelos re-
presentantes de seus interesses.
Tambm sensato reconhecer que o expressivo ndice de sucesso po-

ltico alcanado pela indstria se refere a um momento histrico pre-
ciso, situado entre a segunda metade da dcada de 90 e a primeira me-
tade da dcada de 2000. No que diz respeito ao passado, legtimo
questionar se a indstria sempre manteve um nvel to alto de suces-
so no processo legislativo federal, desde que o Congresso Nacional
retomou em plenitude as suas prerrogativas polticas, com a redemo-
cratizao. Eventualmente, uma investigao de maior alcance hist-
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rico poderia constatar que a preponderncia de sucessos no perodo

analisado configura uma exceo, e no a norma. No que tange ao fu-
turo, nada assegura que a atual situao favorvel ao empresariado
industrial ir continuar, nada impede que a situao mude para pior.
Em poltica, muitas vezes as vitrias so fugazes, e o carter dinmico
do processo poltico torna passvel de reverso, no futuro, grande
parte dos sucessos obtidos no presente por um ator social.
A argumentao desenvolvida no artigo questiona aspectos funda-

mentais da tese da debilidade poltica da indstria, que tem atingido
o status de nova sabedoria convencional sobre o comportamento pol-
tico do setor, especialmente entre importantes autores estrangeiros.
Sob outros matizes, a mesma idia de que a desunio e a fraqueza co-
letiva distinguem o empresariado industrial brasileiro j foi contesta-
da em trabalhos anteriores, que se tornaram referncias na literatura
sobre a matria (Diniz e Boschi, 1978:153-199; Leopoldi, 2000). O de-
bate acadmico sobre o assunto revela-se muito promissor. H muito
espao para novos estudos sobre a organizao da indstria para a
ao poltica e sobre sua atuao efetiva diante dos Poderes Legislati-
vo, Executivo e Judicirio em mbito federal, estadual e local. Somen-
te o acmulo de estudos inspirados teoricamente e orientados empi-
ricamente permitir o entendimento mais preciso dos resultados al-
canados por esse segmento de classe.
(Recebido para publicao em setembro de 2003)

Verso definitiva em junho de 2004)
NOTAS
1. Ao final do governo Sarney havia dezenas de regimes especiais de importao, sob

os quais se dava a entrada da grande maioria de produtos estrangeiros no mercado
nacional. Dentro desses regimes, as importaes ocorriam com tarifas especial-
mente reduzidas, desde que fosse observada a Lei do Similar Nacional, que estabe-
lecia que um produto somente poderia ser importado se ficasse comprovado que
nenhum produto similar era produzido no pas. Dada a prevalncia de tais regi-
mes, a reduo das tarifas do imposto de importao sob o governo Sarney teve um
efeito mais simblico do que prtico (Suzigan e Villela, 1997:76).
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2. A desvalorizao do real a partir de 1999 contribuiu para a reduo das importa-

es (IEDI, 2002), mas o efeito da ampliao da concorrncia sobre a indstria naci-
onal j se fizera sentir ao longo de toda a dcada.
3. Reformas associadas reduo do custo Brasil vm sendo realizadas desde o incio
da dcada passada, tais como privatizaes, concesses de servios pblicos, des-
regulamentao da economia, mudanas na previdncia social, mudanas no siste-
ma tributrio, entre outras. Permanece vvida a discusso sobre o impacto real des-
sas mudanas no custo Brasil. De qualquer maneira, hoje faz pouco sentido enten-
der a debilidade poltica do empresariado industrial como uma explicao para a
inexistncia das reformas. Portanto, a tese figura em trabalhos mais recentes sob
uma verso mitigada, em que a debilidade poltica do empresariado reinterpreta-
da como um fator que impede que a reduo do custo Brasil ganhe em ritmo, abran-
gncia e profundidade.
4. A contribuio sindical responde pela sustentao financeira de todos os nveis da
estrutura corporativista, uma vez que a contribuio paga por uma empresa dis-
tribuda entre o sindicato, a federao e a confederao que a representam (CLT, ar-
tigo 589).
5. A Coordenadoria de Assuntos Legislativos COAL da CNI concedeu gentilmente
ao pesquisador o acesso ao LEGISDATA, em um exemplo raro e louvvel de trans-
parncia.
6. A posio da indstria sobre as proposies legislativas foi obtida por meio de duas
fontes: as prprias Agendas Legislativas e o LEGISDATA. O teor das decises to-
madas tambm foi obtido em duas fontes: o LEGISDATA e o Sistema de Informa-
es do Congresso Nacional SICON-SF, atualizado diariamente pelo corpo tcni-
co do PRODASEN Servio de Processamento de Dados do Senado Federal.
7. O regimento da Cmara (art. 105) determina o arquivamento de todas as proposi-
es ao final da legislatura, exceto aquelas com pareceres favorveis de todas as co-
misses; as j aprovadas pelo plenrio em turno nico, primeiro ou segundo turno;
as que j tenham tramitado no Senado ou sejam dele originrias e as proposies de
iniciativa popular, de iniciativa de outro Poder ou do procurador-geral da Repbli-
ca. O regimento do Senado (arts. 332 e 333) determina o arquivamento de todas as
proposies ao final da legislatura, exceto aquelas com parecer favorvel das co-
misses e as originrias da Cmara ou por ela revisadas. As proposies em trami-
tao h duas legislaturas so arquivadas automaticamente.
8. As ressalvas poderiam refinar a dicotomia sucesso X insucesso, criando-se a par-
tir dela quatro categorias: sucesso completo e parcial (quando h ressalvas), e insu-
cesso completo e parcial (quando h ressalvas). A principal vantagem seria desta-
car nuanas que previnem a concepo de sucesso ou insucesso poltico como uma
questo de tudo ou nada. Entretanto, a vantagem no supera a desvantagem. As
duas categorias novas conteriam pouqussimos casos, e por este motivo dificultari-
am sensivelmente a anlise estatstica dos resultados. Somente 16,7% dos sucessos
(24 casos em 144) seriam classificados como sucessos parciais. Apenas 2,8% dos in-
sucessos (2 casos em 72) seriam classificados como insucessos parciais. Portanto, a
opo por manter a dicotomia justificvel. Admita-se, todavia, que algumas deci-
ses classificadas como sucessos no so decises perfeitas aos olhos dos indus-
triais, embora as imperfeies sejam insuficientes para alterar a classificao. Ao
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mesmo tempo, h decises contabilizadas como insucessos que possuem aspectos

aceitveis pelos empresrios.
9. Sessenta projetos das Agendas Legislativas foram transformados em normas jurdi-
cas. As outras seis normas vieram de projetos que no estavam nas publicaes,
mas cuja aprovao prejudicou oito projetos das Agendas.
10. Para solicitar uma cpia das bases de dados que originaram as tabelas, os interessa-
dos devem enviar uma mensagem para pralon@usp.br. A base de dados est dispo-
nvel em arquivos dos programas Excel, Access e SPSS.
11. Nesta tese, a hiptese de que no h associao entre as variveis no ser rejeitada
quando a chance de erro tipo I (rejeitar a hiptese nula quando ela verdadeira) for
maior que 0,05.
12. O resduo ajustado uma medida calculada para cada clula de uma tabela de con-
tingncia. Para cada clula, ou seja, para cada combinao entre as categorias das
variveis utilizadas, o resduo ajustado indica se h ou no h significativamente
mais (ou menos) casos do que seria esperado se as variveis no estivessem associ-
adas. O resduo ajustado indica que h significativamente mais casos do que o es-
perado quando maior que 1,96. Por outro lado, o resduo ajustado indica que h
significativamente menos casos do que o esperado quando inferior a -1,96. Quan-
do o resduo ajustado se situa no intervalo entre -1,96 e 1,96, no h diferena signi-
ficativa entre o nmero de casos esperado e o nmero de casos observados. Para
calcular os resduos ajustados, utilizei o programa SPSS, que arredonda o valor dos
resduos, apresentando-o com apenas uma casa decimal. Portanto, o resduo ajus-
tado significativo quando for igual ou maior que |2,0|.
13. Quando o resultado do teste phi positivo e significativo (ou seja, quando o p-value
igual ou menor que 0,05), ele indica que h mais casos observados na diagonal
principal da tabela do que seria esperado no caso de independncia entre as vari-
veis. Quando o resultado do teste phi negativo e significativo, ele indica que h
mais casos observados na diagonal oposta do que seria esperado na hiptese de in-
dependncia.
14. Das 54 normas jurdicas, 43 (79,6%) vieram de projetos apresentados pelo governo
Cardoso. Dessas normas, 35 so classificadas como sucessos (81,4%), enquanto as
outras 8 como insucessos (18,6%). Os sucessos tambm superam os insucessos en-
tre as 3 normas (5,6% do total) que vieram de projetos do governo Collor (2 sucessos
e 1 insucesso); entre as 4 normas (7,4% do total) provenientes de projetos do gover-
no Franco (4 sucessos); e entre as 4 normas (7,4%) vindas de projetos do governo
Lula (4 sucessos).
15. A chance de erro em afirmar que o resultado da deciso e o efeito da deciso sobre o
status quo esto associados nfima para os dois temas (respectivamente, 0,000 e
0,011). O teste qui-quadrado de independncia das variveis no adequado para ta-
belas 2x2 em que o nmero de casos esperados em qualquer clula seja inferior a 5.
Para essas tabelas, o SPSS examina a hiptese de independncia com o teste exato de
Fisher. Para os dois temas, o teste phi aponta que h mais casos de sucessos que mu-
dam o status quo e de insucessos que o preservam do que seria esperado na ausncia
de associao.
16. Nos dois temas elevada a chance de erro em afirmar a associao entre o resultado
da deciso e o impacto da deciso sobre o status quo (respectivamente, 1 e 0,450).
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17. Os testes revelam que so pequenas as chances de erro em rejeitar a hiptese de in-
dependncia entre a origem do projeto e o tipo de sucesso nos casos de regulamen-
tao da economia (0,000) e infra-estrutura material (0,021). Nos dois casos, o teste
phi indica que a diagonal principal da tabela concentra mais observaes do que se-
ria esperado se as variveis fossem independentes.
18. Os testes apresentam evidncias slidas contra a hiptese de independncia no
caso dos projetos de legislao trabalhista em que a chance de erro tipo I igual a
0,001 e de sistema tributrio em que a chance igual a 0,000. Tambm nesses dois
casos o teste phi indica que a diagonal principal da tabela concentra mais observa-
es do que seria esperado na hiptese de independncia das variveis.
19. Neste caso, o teste exato de Fisher mostra que a chance de erro em rejeitar a hiptese
de independncia igual a 0,103. A chance de erro supera o patamar estabelecido
nesta tese, mas atinge um valor que admitido em muitos trabalhos cientficos.
20. Dentre todos os temas, o teste exato de Fisher oferece evidncias slidas contra a hi-
ptese de independncia apenas no caso das proposies de sistema tributrio
em que a chance de erro tipo I igual a 0,036.
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ABSTRACT
The Industrial Lobby in Congress: Business Leaders and Politics in
Contemporary Brazil
The article shows how reducing external factors affecting competitivity,

known as custo Brasil (which may include the cost of hiring labor, taxes on
exports or the poor state of transportation infrastructure), has become the
center of industrys political agenda. There follows a discussion of the
current political situation of industrialists and their representatives in the
process of producing federal legislation related to this cost. Thirdly, it
proposed a method of measuring the degree of success achieved by industry.
The method is to make a systematic comparison of the positions of industry
to the decisions taken on bills listed in the Agendas Legislativas da Indstria, an
annual publication of the National Confederation of Industry (CNI),
prepared by a network of business organizations that includes, besides CNI,
federations of industry and dozens of sectoral associations. In the fourth
place, the article presents the findings obtained using the method. These
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1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
finding indicate that industrialists are much more successful than might be
expected by those who speak of a weak Brazilian industrial policy.
Key words: lobby, business leaders, industry, custo Brasil, executive branch,
legislative branch
RSUM
Le Lobby de l'industrie au Congrs Brsilien: Patronat et Politique dans
le Brsil Contemporain
Dans cet article, on voit: 1) comment la rduction du cot Brsil est

devenue le leit-motiv du calendrier politique du patronat de l'industrie; 2)
l'action politique de ces industriels et de leurs reprsentants au long de la
production des lois fdrales concernant le cot Brsil; 3) la mthode
propose dans le but de mesurer le degr de succs atteint par l'industrie
mthode qui consiste dans la comparaison systmatique entre la situation du
secteur face au rsultat des processus dcisionnels concernant les projets des
lois qui figurent dans les Agendas Legislativas da Indstria, une publication
diffuse tous les ans par la Confdration Nationale de l'Industrie (CNI) et
prpare par un rseau d'organisations d'entreprises comprenant, outre la
CNI, les fdrations de l'industrie et quelques dizaines d'associations
sectorielles; 4) les rsultats obtenus par la mise en place de cette mthode. Ces
rsultats indiquent que le patronat de l'industrie y russit bien mieux que ce
que supposent les dfenseurs de la thse de la fragilit politique de l'industrie
au Brsil.
Mots-cl: lobby; entreprises; industrie; cot Brsil; pouvoir excutif;

pouvoir lgislatif
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O lobby da indústria para reduzir o custo Brasil

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O Lobby da Indstria no Congresso Nacional:

Empresariado e Poltica no Brasil

Wagner Pralon Mancuso

m maio de 1995, industriais de todo o pas reuniram-se com de-

Custo Brasil uma expresso utilizada no apenas por empresrios,

* A bolsa de estudos concedida pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So

duo; elevado custo de financiamento da atividade produtiva; in-

Como explicar o fato de a indstria no Brasil, em meados da dcada

Na primeira seo do artigo, argumento que a emergncia da pauta

Na segunda, mostro como o setor industrial efetivamente atua ao lon-

Na terceira seo, apresento o mtodo adotado para mensurar o grau

Na quarta, apresento os resultados obtidos pela aplicao do mtodo

As evidncias resumidas na concluso sugerem que o empresariado

O CUSTO BRASIL ENTRA NA PAUTA

Competitividade como Prioridade da Indstria no Brasil

A abertura comercial um componente central do conjunto de medi-

Ao longo do primeiro semestre de 1994, sob o governo Franco, quan-

Situao 1 Etapa 2 Etapa 3 Etapa 4 Etapa

rifa Externa Comum TEC do Mercosul. A reduo de tarifas foi am-

A abertura comercial aumentou a entrada de produtos importados no

As empresas do setor industrial no puderam permanecer alheias ao

aquisio, lideradas por empresrios nacionais e estrangeiros que

O processo de ajuste empreendido por parcela significativa da inds-

Perodo % por ano

A contrapartida negativa do crescimento indito da produtividade

Em sntese, importa mostrar que a concorrncia no setor industrial

A CNI, a RedIndstria e as Agendas Legislativas da Indstria

O acirramento da concorrncia e o desafio da competitividade so

Com efeito, a CNI divulga anualmente, desde 1996, a Agenda Legislati-

vas coordenada pela CNI e realizada pela RedIndstria, rede de or-

A constatao de que os industriais desempenham um vultoso traba-

Em geral, a debilidade que esses trabalhos apontam pode ser entendi-

Para os expoentes da tese da debilidade da indstria, a causa funda-

Dividido por uma mirade de organizaes tanto da estrutura cor-

ra extracorporativa (associaes setoriais) , o empresariado indus-

Fragmentado em numerosas coalizes distributivas (Olson, 1982),

A tendncia centrfuga poderia ser contrabalanada pela atuao das

No caso da CNI, as federaes dos estados menos industrializados

dos. Ou seja, as prticas corporativistas que prevalecem em entidades

Os expoentes da tese da debilidade poltica do empresariado indus-

A Figura 1 resume o argumento dos proponentes da tese da debilida-

No cabe reparo algum constatao dos autores sobre a presena ge-

nenhum observador da cena poltica brasileira que vrias empresas e

No entanto, os expoentes da tese da debilidade poltica da indstria

Essa mobilizao o resultado da confluncia entre um processo de

cpula do segmento, seja por contar com recursos financeiros sufici-

A INDSTRIA ARTICULA SEUS INTERESSES

A atividade econmica desenvolvida pelas indstrias est exposta ao

Neste artigo, focalizo exclusivamente a articulao dos interesses do

invivel reconstituir em todos os detalhes possveis o processo de

dessas proposies. No entanto, o artigo representa um esforo para

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