PRIMER SEMINARIO CONCEPTUAL

SOBRE PARTICIPACION CIUDADANA Y

EVALUACION DE POLITICAS PUBLICAS

INDICE

Presentacin

Consideraciones acerca de la participacin ciudadana , Rodrigo Bao

Gestion pblica y participacin ciudadana , Vladimiro Sez

Participacin y Exclusin: Una aproximacin al tema desde la experiencia de

las comunidades de base , Fernando Castillo

Participacin ciudadana, gnero y participacin de la mujer , Natacha Molina

Participacin y localidad: problemas, conflictos y negociacin , Francisco

Sabatini

Participacin ciudadana y gobernabilidad , Enrique Correa

 Conclusin

PRESENTACION

La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Sede Chile efectu

en la primera etapa de su programa de investigacin "Participacin Ciudadana en
Evaluacin de Polticas Pblicas", que cuenta con el apoyo de la Fundacin Ford
dos Conferencias de Participacin Ciudadana y Polticas pblicas, en septiembre
de 1996 y enero de1997, respectivamente. Estas actividades, como las
presentamos en los boletines anteriores, han pretendido abrir un espacio para la
participacin de la gente en el debate acerca de la participacin en las polticas
pblicas. Nos interesa establecer un dilogo entre las personas, los representantes
de las organizaciones sociales, comunales, juntas de vecinos, asociaciones
gremiales con las autoridades gubernamentales, municipales y regionales, con los
responsables de brindar los servicios a la poblacin, para reflexionar sobre la
participacin en democracia y conjuntamente analizar como profundizar este
aspecto en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas.

Con el propsito de discutir acerca de las distintas nociones y conceptos que hay
detrs del trmino participacin ciudadana, solicitamos a distintos investigadores
y analistas la elaboracin de un trabajo de reflexin sobre el tema desde la
perspectiva de su campo particular de accin, y organizamos un Seminario
Conceptual sobre Participacin Ciudadana, que se efectu en Santiago el 30 de
julio de 1997. En este boletn damos a conocer un resumen de las ponencias all
expuestas.

En la introduccin al Seminario se reafirm nuestro inters de aportar a la

construccin de conceptos nuevos con el debate sobre palabras antiguas. Los
conceptos de Estado, participacin, mercado, gobernabilidad, aparecen como
claves de una dimensin democrtica ms profunda que deben adquirir nuestras
sociedades en Amrica Latina y en Chile. Desde el ao pasado hemos escogido
las polticas pblicas como temas, pero no tanto las polticas pblicas en s
mismas, sino las polticas pblicas vinculadas a la ciudadana.
En el transcurso de nuestro estudio hemos ido configurando un cuadro sobre la
situacin precaria de la ciudadana que no se corresponde con el avance en la
extensin del mercado y el redimensionamiento del Estado. Aparentemente, los
grados de modernizacin que el pas va alcanzando, no han llevado an a un
fortalecimiento y un engrosamiento real de la ciudadana, lo que nos permite
poner en duda y levantar preguntas respecto de lo integral, equilibrada y
sistmica que es la modernizacin en la que estamos involucrados.

Sus comentarios acerca de este boletn

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Consideraciones acerca de la participacin ciudadana.

Rodrigo Bao, socilogo y abogado. Profesor investigador de FLACSO y profesor del Departamento de
Sociologa de la Universidad de Chile.

Rodrigo Bao aborda la definicin conceptual del trmino participacin

ciudadana analizando las significaciones que en la prctica pueden tener
determinadas tendencias de accin. La nocin de participacin ciudadana es
relativamente reciente y carece de una definicin precisa, normalmente se hace
referencia a ella considerndola, gruesamente, como una "intervencin de los
particulares en actividades pblicas en tanto portadores de intereses sociales". Tal
definicin es suficientemente amplia como para abarcar una gran cantidad de
formas de participacin de distinto origen, empleando diversos medios, por
diferentes rganos, cumpliendo distintas funciones, en numerosos niveles y otras
especificaciones, con lo cual la especificidad de la participacin ciudadana se
escapa, y produce serias dudas acerca de la utilidad del trmino. Sin embargo, la
propuesta de participacin ciudadana se presenta en la actualidad con una alta
carga valorativa, de manera que no se cuestiona su bondad, sino que slo se
discute acerca de la mejor forma de impulsarla y desarrollarla. Es muy posible
que esta aparente deseabilidad generalizada se deba a que se atribuye a tal
denominacin muy distintas significaciones.
El problema se hace ms complejo por el hecho de que en la idea de
participacin ciudadana estn comprendidos dos trminos que carecen de una
significacin unvoca: Estado y sociedad civil. La utilizacin del concepto de
participacin ciudadana engloba a todo tipo de actividades referidas al poder
pblico, quedando comprendidos ah los movimientos sociales de antiguo y
nuevo cuo, la participacin poltica formal, las formas de accin no
convencional, los grupos de presin, la accin directa, etc., lo que hace que ste
carezca de valor para el anlisis. Por otro lado, si se reserva el trmino para hacer
referencia a la participacin no institucionalizada, ello lo acercara bastante a lo
que se entiende como nuevos movimientos sociales, con las complicaciones
adicionales que tiene toda delimitacin por negacin.

La aplicacin ms restrictiva del trmino participacin ciudadana a la

intervencin de intereses privados colectivos en actividades pblicas, pareciera
corresponder a un tipo de actividad diversa a la participacin poltica
(institucional o no) y distinta tambin de la participacin social de tipo asociativo
o comunitario. Desde estas consideraciones, se concluye que el espacio de
participacin ciudadana corresponde a la administracin pblica, a lo que se
denomina genricamente como aparato del Estado.

Objetivos polticos de la participacin ciudadana

Polticamente, la participacin ciudadana apunta al tema del rgimen poltico, en

cuanto procedimiento de constitucin de la voluntad poltica; en concreto, ella ha
estado referida a la sustitucin o complementacin de la democracia
representativa.

Se plantea que hay una "crisis del sistema representativo" y, ms especficamente

an, "crisis de la democracia representativa", condicionada por transformaciones
que alteran las bases de funcionamiento de esta. Por una parte, estn los cambios
ocurridos a nivel de la estructura social que modifican las bases de generalizacin
y organizacin de intereses. Por otra parte, la modernizacin de las sociedades
incidira en crecientes grados de dificultad para participar en las decisiones
pblicas, debido al aumento de los grados de complejidad de las materias que se
deciden y al requerimiento de conocimientos especializados, adems, el aumento
de la velocidad de los procesos hara difcil prever con gran anticipacin los
problemas y sus alternativas. Finalmente, las transformaciones en los sistemas de
representacin institucionalizados en los partidos polticos, habran derivado a
crecientes grados de autonoma de sus bases y a una apropiacin por las
dirigencias o "clase poltica" de la voluntad de la ciudadana, generando un fuerte
aumento de la apata poltica.

Las visiones crticas acerca del funcionamiento de la democracia representativa

apuntan a sealar que no slo no se cumplen los valores que supuestamente
deberan implementarse en la democracia representativa, en cuanto forma de
constitucin de la voluntad nacional, sino que el funcionamiento del rgimen
poltico es deficiente, generando problemas de orientacin poltica y
gobernabilidad.

Las alternativas planteadas e implementadas respecto a esta crisis han tomado

dos direcciones. Una es establecer limitaciones, hasta la sustitucin, de la
democracia representativa; la otra, por el contrario, propone su ampliacin.

En el caso chileno, el rgimen militar plantea la sustitucin de los sujetos

colectivos de clase, por la diferenciacin en trminos de ciertas categoras
sociales, como es el caso de las mujeres, los jvenes y los gremios, para los
cuales se crean canales especiales de presencia institucional a travs de las
respectivas Secretaras Nacionales. Pero ms importante que esto es el intento
explcito por sustituir la "democracia de partidos" por la participacin de los
"interesados". Situacin que se impulsa a travs de la consagracin del principio
de susbsidiariedad del Estado y la privatizacin de sus funciones, especialmente
en el mbito de la llamada reproduccin social. Por otra parte, se pretende
consagrar como principio legitimador del Gobierno a la articulacin social
corporativa de la poblacin, a travs de la representacin de sus asociaciones de
inters en instancias de carcter territorial, como es el caso especfico de las
COREDES (Comisiones Regionales de Desarrollo).
Adicionalmente, los planteamientos neoconservadores se orientan hacia una
redefinicin restrictiva de la poltica, eliminando de ella importantes materias
para las cuales se asumen ciertas pautas incontestables de naturaleza econmica,
moral o cognoscitiva. De tal manera, stas aparecen como cuestiones ajenas a la
voluntad poltica, aunque en los hechos esa voluntad poltica sea la garanta de
que esas pautas incuestionables se cumplan.

La propuesta alternativa de ampliar la democracia representativa, para as

enfrentar los problemas que la aquejan, cobra especial fuerza, precisamente,
como respuesta coyuntural al autoritarismo. Pero tiene un alcance mucho ms
genrico como crtica a la partidocracia y autonoma de la clase poltica, as
como a lo que se ha dado en llamar "democracia delegativa", en la que slo se
participara eligiendo entre los postulantes a quin va a tener el poder de realizar
su voluntad personal.

Este planteamiento no es slo reactivo, sino que establece ciertas apreciaciones

valorativas que apuntan a consideraciones genricas acerca de la participacin
poltica. Ellas sealan que la democracia representativa no debe referirse
exclusivamente a la participacin institucional. Esto significara una
sobrevaloracin del poder establecido y limitara tambin el control social sobre
el poder pblico. Estas posiciones alcanzan su mxima expresin cuando
cuestionan el principio de totalidad como una ideologa obsoleta frente a la
necesidad de articular una pluralidad que es la sociedad actual. En este terreno
donde cobran fuerza las expresiones respecto a que lo pblico no se agota en lo
estatal y que hay que fortalecer a la sociedad civil (lugar de la libertad) frente al
Estado (lugar de la dominacin).

Participacin poltica, participacin ciudadana y participacin social

Es en este punto donde se presentan las mayores confusiones, por lo que

conviene sistematizar las materias. La participacin ciudadana no altera la
representacin poltica de quin detenta el poder pblico, puesto que ms bien
supone su existencia. La participacin social no se considera participacin
ciudadana sino en tanto y en cuanto se relaciona con "actividades pblicas". La
participacin ciudadana corresponde a intereses privados (aunque sean
colectivos) de la sociedad civil y reconoce intereses pblicos, polticos, ante los
que apela. Lo que est pidiendo es precisamente el reconocimiento del carcter
pblico que tiene su inters privado, pero ese inters privado no se transforma en
pblico, sino que se puede hacer pblica la consideracin de ese inters.

Quien detenta el poder pblico debe hacerse cargo de la integracin de las

demandas sociales con el inters general, para que sus actos sean de autoridad.
An cuando sea difcil determinar el criterio de inters general en el caso
concreto, es indudable que en principio debe tener un respaldo en la conciencia
social, a fin de que sea reconocido como expresin de la voluntad general
(nacional) de esa sociedad.

La democratizacin es un objetivo poltico que se implementa por medios

polticos. Dado que la democracia es un rgimen poltico para hacer efectiva la
soberana nacional, lo correspondiente sera activar la participacin poltica de la
"ciudadana" en la definicin del inters general, por lo tanto, participacin en lo
que se constituye como poder pblico, poder del Estado.

Desde esta perspectiva, la participacin ciudadana como propia de la sociedad

civil, esto es, correspondiente al inters particular, puede ser contradictoria con la
participacin poltica. No obstante, algunos aspectos que se sealan como
participacin ciudadana son propiamente cuestiones de participacin poltica, con
lo cual pierde bastante su delimitacin aquel concepto. Cuando se propugna una
reforma del Estado, entendida en su aspecto poltico y no administrativo, no se
estn planteando consideraciones de tipo privado. As ocurre con propuestas de
descentralizacin de las decisiones del poder pblico, referendum de carcter
nacional o regional, iniciativa popular, audiencias pblicas y otras iniciativas
sobre procedimientos que se definen como de democracia directa, o regulaciones
y controles entre poderes del Estado.

Objetivos administrativos de la participacin

La participacin ciudadana pareciera encontrar su terreno especfico en la gestin
pblica o en la administracin como una forma de mejorar su funcionamiento.

Los problemas de administracin se presentan paradojalmente como

contradictorios. Uno deriva del predominio estricto de una racionalidad formal
que aparece en contradiccin con las exigencias de la racionalidad material. En
este caso se habla de ineficiencia, se critica el riguroso formalismo que pierde de
vista los objetivos perseguidos por la administracin y se reclama por una accin
ms directa de solucin de problemas y no el seguimiento estricto de rutinas.
Otro grupo de problemas se ve como consecuencia de una orientacin material
no deseada en la administracin y se habla de corrupcin. En este segundo caso
se critica la orientacin de la actuacin administrativa en trminos de intereses
particulares de personas, grupos o sectores (incluida la propia administracin),
alterando los procedimientos regulares.

El enfoque general de solucin de este tipo de problemas se presenta como

"reforma del Estado", entendida en trminos de gestin burocrtica. Las
diferentes propuestas al respecto, son casi siempre presentadas como procesos de
modernizacin. Se habla en este sentido de descentralizacin, simplificacin de
trmites, mediciones de productividad, mejoramiento comunicacional,
actualizacin de recursos y diseos de racionalizacin. La participacin
ciudadana, aunque no siempre se considera, se inserta aqu como uno de los
mecanismos que pudieran ser centrales en el mejoramiento de la administracin,
donde los interesados directos podran involucrarse en el mejoramiento de la
gestin, a travs de sugerencias, audiencias pblicas, difusin de
comunicaciones, evaluaciones, etc.

Se comprende que la participacin se extiende tanto a los entes colectivos

organizados con cierta permanencia, como a las agrupaciones coyunturales y
transitorias que se formen, as como a la posibilidad de intervencin de carcter
individual que pueda plantearse de acuerdo a las circunstancias de cada caso.

Dilemas polticos y administrativos de la participacin ciudadana

Una limitacin de la participacin ciudadana en relacin con la administracin
pblica es respecto de las cuestiones que tienen que ver con definiciones
sustantivas propias de la voluntad poltica, y por ello, que involucran la
mantencin del propio rgimen poltico.

Otro tipo de problemas es la posibilidad de una orientacin sustantiva

particularizada de la administracin pblica. Aqu la cuestin es la alteracin de
la racionalidad legal formal en beneficio de un inters particular. Esta situacin
podra ocurrir, justamente, debido a que la privatizacin de la decisin pblica, a
travs de mecanismos de participacin ciudadana, introduce en esa decisin la
lgica del mercado como negociacin de intereses privados. Independientemente
de la significacin que esto tiene en trminos del orden poltico, es muy posible
que produzca directamente problemas en la administracin, ya sea por bloqueo
del consenso, debido a la heterogeneidad de intereses y motivos en juego que
aparecen con respaldo de poder; o por la autonomizacin de los procesos de
consenso, cuyos resultados la administracin no puede cumplir por no
corresponder a la orientacin del inters general (poltico).

Por otra parte, la orientacin sustantiva particularizada de la administracin

puede ser evaluada en trminos de su desviacin de la que correspondera a la
definicin poltica y, por tanto, considerada como indeseable y definida en
trminos de cohecho, corporativizacin, poderes indebidos o genricamente
como corrupcin. En tal caso la participacin ciudadana se plantea como control
de parte de los directamente interesados en el cumplimiento de los objetivos
polticamente definidos. Mecanismos como la planificacin y revisin
presupuestaria, informacin y evaluacin de la gestin podran, entre otros,
resultar adecuados al efecto.

Por ltimo, cierto desarrollo de la participacin ciudadana podra resolver un

problema de administracin aunque es preponderantemente un problema poltico.
Se trata de la apropiacin que hace la administracin de decisiones propiamente
polticas, transformndose en un verdadero poder. La gravedad de este hecho
radica en que afecta al fundamento declarado del rgimen democrtico: el
principio de soberana nacional como base de la voluntad del todo social, del
Estado. Respecto de la administracin el problema de enajenacin poltica que se
presenta tiene que ver con el conocimiento. En tal sentido, la administracin se
suele arrogar la decisin de un asunto sobre la base de su mejor conocimiento de
ella, transformando as una cuestin pblica en una cuestin de expertos.

Frente a este problema es posible, en cierta medida, oponer al conocimiento del

experto de la administracin el conocimiento propio del interesado en la cuestin
especfica. Situacin que puede hacerse a travs de formas de participacin
ciudadana en las diferentes etapas de la gestin administrativa. Sin embargo, esto
requiere de un control pblico de la discusin que garantice que ella se resuelva
en funcin de los intereses generales definidos polticamente. Ello implicara una
planificacin muy rigurosa respecto a esas posibilidades de intervencin.

Como conclusin si bien la participacin ciudadana encuentran su espacio de

aplicacin en el mbito de la administracin, entendida genricamente como
aparato del Estado, pudiendo contribuir a resolver problemas que usualmente
suelen sealarse en este mbito, tendra que evitar la peligrosa invasin de la
esfera de la decisin poltica. Esto no porque se piense en un orden intangible, en
el que los sujetos slo puedan intervenir a travs de mecanismos
institucionalizados que el mismo orden establece, sino porque la participacin
poltica, por cualquier medio que se realice, se establece por principio en la esfera
del inters general como fundamento del poder poltico.

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Gestin pblica y participacin ciudadana

Vladimiro Sez, ingeniero comercial, jefe planificacin Depto de Estudios Divisin de Organizaciones
Sociales. Ministerio Secretara General de Gobierno. Profesor Universidad de Santiago.
Vladimiro Sez aborda el tema de la participacin ciudadana en la gestin
pblica a partir de un esquema que define dos finalidades principales de las
instituciones estatales, las cuales asocia a dos funciones.

- La primera finalidad es satisfacer las necesidades de la poblacin, la que se

vincula con la funcin de Administracin.

- La otra finalidad es representar los intereses, prioridades e identidades de la

ciudadana, y sta se relaciona con la funcin de Gobierno.

En el anlisis del discurso y de las prcticas de gestin de los gobiernos de la

Concertacin encuentra dos visiones o enfoques principales.

- El que concibe la participacin ciudadana como un medio o recurso que permite

ampliar las capacidades de accin del aparato pblico del Estado.

- El otro visualiza la participacin como la influencia o incidencia de la

ciudadana en la toma de decisiones, especialmente, en lo relativo a la definicin
de la agenda pblica.

Las nociones de participacin en el discurso pblico gubernamental las clasifica

dentro de cuatro grandes reas temticas. Primero, en relacin a la democracia,
segundo en relacin a los temas de descentralizacin; tercero, en relacin a los
temas de polticas sociales y su implementacin y, en cuarto lugar, en relacin a
los temas de modernizacin de la gestin pblica.

1.- Primero, seala que la participacin ciudadana apunta a la democratizacin

del Estado y del sistema poltico. En este sentido se busca el restablecimiento del
estado de derecho, reformar la institucionalidad poltica, y consolidar las
libertades pblicas, particularmente la libertad de expresin. En particular se
avanza en las reformas de la Constitucin para dar curso a la nueva legislacin
regional y municipal, que democratiza los municipios y crea los gobiernos
regionales. Se establecen, tambin, instancias formales democrticas de
participacin.
2.- Segundo, la participacin es considerada como elemento de la
descentralizacin, entendida como la transferencia de competencias (funciones),
atribuciones o capacidades de decisin sobre diferentes materias, as como de los
recursos para hacer realidad dichas decisiones y responsabilidades. Esto
involucra, cambios en la institucionalidad de la administracin del Estado,
orientados a:

a) Descentralizar en niveles regionales, provinciales y comunales, y crear

instituciones de participacin en dichos niveles del Estado, tales como CORE
(Consejo Regional), CESPRO (Consejo Econmico Social Provincial)
CONCEJO MUNICIPAL, CESCO(Consejo Econmico Social Comunal).

b) Hacer posible la regionalizacin, no slo como un exclusivo acto

administrativo, sino tambin a travs de la participacin ciudadana, para dar vida
a un perfil regional en los diferentes territorios.

La descentralizacin con participacin ciudadana hace posible alcanzar una

sociedad autorregulada, que necesita, a su vez, de una sociedad civil fuerte y que
asuma su responsabilidad en la utilizacin de estos espacios institucionales de
participacin. Al respecto cita al Ministro Secretario General de Gobierno, J.J.
Brunner, quien sostiene: "El ideal democrtico, combinado con el de una
economa de mercado, apuntan en la direccin de un creciente autogobierno de la
sociedad. En efecto lo que se busca es desatar las energas de la gente para
abordar sus propios problemas, comunicarse libremente y coordinar sus
actividades en un medio organizado por el derecho. Aqu la participacin es
clave, llegando a constituirse en el motor del desarrollo social".

3.- En tercer lugar, la participacin se relaciona con el mejoramiento de las

polticas sociales y la superacin de la pobreza, por las razones siguientes:

- Permite focalizar mejor los recursos destinados a la inversin social y a

objetivos de carcter asistencial.

- Facilita la adecuacin de la oferta homognea del sector pblico a la demanda

de la ciudadana que tiene un carcter diferencial. La participacin es concebida
como un medio o recurso que multiplica las capacidades del sector pblico para
actuar en este campo, prolonga sus brazos y facilita su llegada a las realidades
locales y sectoriales diversas.
- Produce autodesarrollo de las personas y, en esta medida, puede tambin ser
entendida como una finalidad que se debe alcanzar, como un valor. Desde esta
ptica, la participacin es vista como proceso de aprendizaje, como proceso
educativo.

- Hace posible consensuar definiciones de polticas a travs de instancias de

dilogo, como en el caso del mbito laboral, y de los foros de desarrollo
productivo. Adems, forma parte de las estrategias de informacin hacia la
ciudadana, de escucha de sus problemas, intereses y prioridades.

4.- En cuarto lugar, la participacin es vista como un factor de modernizacin de

la gestin pblica, forma parte del cambio que se busca alcanzar en el modo de
relacin de las personas con el Estado, desde una cultura de sbditos hacia una
cultura de ciudadanos titulares de derechos, que pueden y deben exigir una
relacin ms simtrica con los agentes pblicos. Se pretende que la gente
desempee un rol activo, demandante, reivindicativo y crtico. En esta lnea, la
participacin se puede entender como posibilidad de acceso al Estado,
patrimonio comn de todos los ciudadanos, y control de su gestin. Los
funcionarios y directivos pblicos deben dar cuenta de su gestin, hacerse
responsables de ella ante la ciudadana.

Ms especficamente, participacin ciudadana se relaciona con mejoramiento de

la eficiencia del sector pblico, a travs del rediseo de las instituciones pblicas
en funcin de los ciudadanos usuarios de los servicios que ellas prestan.

Como conclusiones de su estudio afirma:

1.- No hay un discurso gubernamental articulado que de cuenta de una comn

visin, concepcin o propuesta sobre el tema de participacin ciudadana en los
discursos de los dos gobiernos de la Concertacin.
Estas diferentes visiones del tema, se verifican en las polticas formuladas en
materia de descentralizacin del Estado, accin social del sector pblico y
modernizacin. Los contenidos analizados que presentan elementos bsicos de
continuidad entre ambos gobiernos, permiten fundar modalidades o estilos de
gestin de carcter participativo, especialmente en lo relacionado con los
destinatarios de la accin, los ciudadanos usuarios de los servicios pblicos.

2.- Es en el mbito de polticas sectoriales, particularmente en el caso de salud,

educacin, vivienda, mujer y medio ambiente, donde es posible destacar
elementos de dichas polticas, que marcan orientaciones en el sentido de
favorecer la puesta en prctica de modalidades o estilos de gestin de carcter
participativo, en las instituciones, programas y proyectos de dichos sectores.

3.- Sin embargo, en el paso desde el discurso oficial y los enunciados de polticas
sectoriales, hacia los niveles de gestin operativa de las instituciones pblicas,
especficamente en su relacin con la ciudadana, los componentes de
participacin se diluyen, pierden fuerza y visibilidad, se hacen menos activos.
Los funcionarios encargados de hacer efectiva la participacin, interpretan el
discurso oficial sobre el tema, destacando principalmente aspectos
comunicacionales en el sentido de informacin hacia los usuarios y adecuando
los modelos de intervencin a estos aspectos.

4.- En el sector pblico chileno conviven distintas realidades institucionales y

estilos o metodologas de gestin, predominando una modalidad ms tradicional
y jerrquica. Por otra parte, en el mbito de la gestin de las instituciones
pblicas, al considerar el contexto externo de ellas, la visin sobre participacin
ciudadana tiende a privilegiar el enfoque de satisfaccin del usuario en lugar del
control ciudadano de la gestin publica.

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Participacin y Exclusin: Una aproximacin al tema desde la experiencia de las
comunidades de base.

Fernando Castillo, telogo y socilogo, investigador del Centro Ecumnico Diego de Medelln

Fernando Castillo, sostiene que los conceptos de ciudadana y de participacin

ciudadana, presuponen que los miembros de la sociedad estn premunidos de
ciertos derechos que les permiten incidir en algunas instituciones del Estado, en
la toma de decisiones, o en la realizacin de determinadas polticas. Ciudadana
es as una dimensin de un determinado tipo de relacin entre Estado y sociedad,
que se hace posible sobre la base de un cierto grado de integracin social y
poltica en la sociedad. El reverso de esta medalla - y lo que predomina
ampliamente en las sociedades latinoamericanas - es la exclusin social y poltica
de amplios sectores sociales. La ciudadana en Amrica Latina es dbil,
fragmentaria e inestable. En este sentido, puede resultar pertinente referirse a
experiencias de participacin como la de las comunidades de base, que tienen
lugar en contextos fuertemente marcados por la exclusin. La cuestin es si ese
tipo de experiencias tiene algo que decir a aquellas otras que se dan en el
contexto de integracin y ciudadana.

Comunidades de base una forma de participacin social

Las comunidades de base son un "caso", entre varios, de lo que puede llamarse
"participacin popular". Su experiencia en Amrica Latina puede equipararse a la
de pobladores urbanos y campesinos pobres. Pero, por otra parte, esta experiencia
de participacin tiene lugar a partir de un horizonte conceptual, simblico y
prctico que es propio de las comunidades de base y que constituye su "identidad
cristiana", es decir, que proviene de una manera especfica de comprender el
cristianismo y su pertenencia a la Iglesia Catlica.

Las comunidades tienen un perodo de auge en Amrica Latina desde comienzos

de los 70' y se extiende hasta fines de los 80'. A partir de all comienza una
paulatina declinacin. En Chile, el contexto social y poltico del momento de
auge de las comunidades se sita entre 1975 a 1988. Coincide casi exactamente
con el perodo de la dictadura. El contexto es el mundo poblacional marginal bajo
el impacto de la dictadura, tanto en lo que se refiere a la represin y violacin de
los Derechos Humanos, como en lo que toca a las polticas econmicas y en
particular la elevada cesanta.

En el caso de Santiago, la mayor parte de los miembros de comunidades son

"excluidos": cesantes, trabajadores eventuales o informales; una importante
proporcin de mujeres - debido en parte a factores culturales relacionados a la
religin, y en parte, a la divisin de roles en la sociedad -, y una cantidad de
jvenes pobladores. En otros lugares, los rostros son ms o menos los mismos:
indgenas, campesinos y pobladores pobres y excluidos. Por lo regular son
personas que no han tenido una experiencia organizacional o de participacin
previa.

El grueso de sus prcticas se resume en dos lneas principales: la solidaridad y los

Derechos Humanos, en ambas lneas fue muy importante el apoyo de la Iglesia
institucional. Las iniciativas que buscaban enfrentar la situacin econmica
extrema de los pobladores se cristalizaron en distintos tipos de organizaciones
como fueron los comedores, las ollas comunes, los comprando juntos, los
comits de allegados, los grupos de salud, los comits de cesantes, entre otros. En
la lnea de los Derechos Humanos, las comunidades organizaron grupos de
Derechos Humanos y principalmente acciones de denuncia de carcter simblico,
como fueron las romeras, los via crucis, las vigilias, etc. A travs de estas
prcticas las comunidades se constituyeron en espacios importantes para la
rearticulacin de acciones y organizaciones populares solidarias o culturales.

La Iglesia como mediacin institucional: potencialidad y lmites.

El marco institucional de la Iglesia signific un apoyo a la prctica de las

comunidades en tres aspectos: como proteccin, como servicio y como impulso.
Pero oper tambin como una seria limitacin a las prcticas de las comunidades.
De hecho el fortalecimiento de los sectores conservadores al interior de la Iglesia
y su esfuerzo por redefinir el perfil de las comunidades de base ha sido uno de los
factores determinantes de la declinacin de ellas en Chile y en toda Amrica
Latina.
El conflicto y brecha histrica entre la modernidad y la Iglesia catlica se origina
en la afirmacin de la autonoma de la razn, tanto en cuanto razn cientfica
como tambin en cuanto razn prctica (moral y poltica) que caracteriza la
modernidad. El tema de la libertad es lo que est en el corazn del proyecto
poltico de la modernidad y no los temas de la eficiencia o del clculo de
comportamientos sociales. Estos ltimos pertenecen al mbito de la "necesidad",
es decir, de aquellas condiciones que deben ser puestas bajo control para que se
despliegue la libertad. Pero en este punto es donde se produjo la divergencia con
el pensamiento poltico moderno, la Iglesia catlica levant murallas contra la
modernidad y construy una identidad marcada por la confrontacin con sus
afirmaciones polticas, rechazando las ideas democrticas, los derechos humanos
y otras demandas de libertad.

La situacin de confrontacin cambia en la mitad del siglo XX, dentro de la

Iglesia catlica adquiere fuerza una actitud positiva hacia el mundo moderno. En
este contexto la experiencia de las comunidades de base tiene un nivel de
significacin ms amplio y complejo. El impulso por establecer una nueva
relacin con el "mundo" lleva a la Iglesia latinoamericana a un encuentro crtico
con la sociedad segmentada. Asumir en estas condiciones el proyecto de libertad
y de humanismo, que es aquello positivo en la modernidad, implica
necesariamente enfrentar el problema de la pobreza y exclusin. En otros
trminos, es asumir una opcin fundamental por el cambio social.

La prctica de las comunidades de base y participacin social

En la comunidad se da una relacin dinmica con las personas que las

constituyen. Si todo hombre tiene un "derecho a ser persona", ello involucra un
proceso, porque esa dignidad est de hecho conculcada en la sociedad desigual;
est negada al pobre. La comunidad juega un papel importante en el proceso de
personalizacin, porque all el pobre es acogido y se le reconoce en su dignidad
como persona, por sus prcticas, por los espacios de comunicacin que abre, por
las relaciones afectivas que establece, porque pone en marcha procesos de
aprendizaje. Crecimiento personal y desarrollo de la comunidad como actor
colectivo se alimentan mutuamente, tiene lugar as un proceso de construccin de
identidad tanto a nivel personal como colectivo. En ese proceso se recogen y
valoran las races indgenas, populares, obreras, femeninas y al mismo tiempo se
construye y proyecta algo nuevo. Se construye una nueva identidad cristiana,
marcada por ciertas prcticas y por determinados smbolos (como son canciones,
ritos, personajes de referencia, etc.) y por un horizonte de sentido. Las
comunidades de base son as un movimiento que se configura no sobre demandas
especficas, sino sobre una identidad. La construccin de esta identidad es el
presupuesto y a la vez la trama de la constitucin de la comunidad y de sus
miembros en sujetos.

La pertenencia de las comunidades al "pueblo" es una categora muy importante,

en la que confluyen claramente vertientes bblicas y otras provenientes de los
movimientos sociales y del lenguaje poltico, en el que el pueblo es el sujeto
histrico. La solidaridad espontnea del pueblo se muestra en momentos
extremos, en cambio la solidaridad organizada de las comunidades hace frente de
manera ms permanente a situaciones de precariedad y no satisfaccin de
necesidades bsicas y seala, a su vez, un camino hacia la construccin de una
sociedad solidaria.

Finalmente la anttesis muerte - vida se sita en el ltimo nivel de sentido en el

que se condensa de manera simblica la tensin que viven no slo las
comunidades, sino en definitiva el pueblo como sujeto histrico. Las experiencias
cotidianas de exclusin y pobreza, as como las experiencias de violencia y
atropello a los derechos humanos son experiencia de muerte. Son "signos"
masivos de muerte en la sociedad. A pesar de la masividad de la muerte, las
comunidades afirman su esperanza en la vida y ven su prctica como "signos" de
vida. La vida es, en este nivel de significacin, la construccin de una sociedad
justa y solidaria.

Este componente simblico es parte de la fuerza de la prctica de las

comunidades de base, porque en ese universo la comunidad se constituye como
sujeto con una identidad especfica. Esa prctica no es puramente "expresiva",
sino que tiene una dimensin poltica, reconstruir un mundo popular
profundamente desarticulado, no solamente por el golpe militar y la represin,
sino por la avalancha ideolgica con la que los militares y la derecha
fundamentaron el nuevo modelo de sociedad que estaban implantando.
De este modo, en un contexto en el que se afirman como valores supremos el
individualismo, el logro y la capacidad empresarial; en el que se justifica el
"costo social" del "saneamiento" de la economa y se tilda a los opositores de
"antipatriotas", las comunidades contribuyen a afirmar la solidaridad, la dignidad
humana y el carcter de sujeto que deben recuperar los sectores populares en la
construccin de una sociedad libre. Se trata as de una "poltica" (que tambin
estuvo presente en otras organizaciones populares) en la que toman cuerpo y se
expresan temas, intereses y aspiraciones del mundo social popular. Son prcticas
que prioritariamente construyen sociedad (organizaciones, relaciones, cultura).
Ellas se presentan entonces como una forma de participacin social popular. La
participacin no tiene que ser necesariamente afirmativa de las instituciones y de
los canales existentes. Ms an, en condiciones de fuerte exclusin, no puede ser
afirmativa, sino que debe articularse como participacin crtica y contestataria
que apunta a crear relaciones alternativas.

La experiencia de las comunidades subraya un punto clave y a la vez bastante

evidente, la participacin implica la constitucin de sujetos. Los sujetos
necesariamente tienen rostro: tienen identidades y proyectos. Cuando los
excluidos se constituyen en sujetos, entonces pueden intentar entrar en la ciudad.
No basta con abrir canales de participacin, si no hay sujetos. Y los sujetos no se
construyen a partir de las instituciones, sino a partir de sus propias prcticas y
proyectos. Dicho de otro modo, detrs del ciudadano debe haber sujetos con
identidades especficas y diversas. Si no es as, el ciudadano se hace formal y
vaco.

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Participacin Ciudadana, gnero y participacin de la mujer.

Natacha Molina, sociloga, Subdirectora de SERNAM, ex directora del Instituto de la Mujer
Natacha Molina interroga acerca de los nuevos sentidos y contenidos del
concepto de participacin ciudadana a partir del anlisis de la participacin de las
mujeres en el mundo pblico. Su reflexin se nutre del trabajo compartido de un
grupo de investigadoras latinoamericanas, quienes perfilan la participacin
ciudadana como una propuesta de igualdad asociada a los procesos de
construccin de democracia y fortalecimiento de la sociedad civil, determinados
histricamente. En qu medida las mujeres en la diversidad y su forma de
expresin y de participacin, se acercan o se alejan de este tipo de participacin
ciudadana?

Concepto de ciudadana y su construccin histrica

Los conceptos de participacin y de ciudadana, son conceptos determinados

histricamente, y tambin, por diferentes corrientes terico filosficas y polticas.
Requieren ser confrontados con la dinmica de cada pas, en cada situacin
concreta y en cada poca. Sonia Montao, una de las investigadora de la red,
sostiene que en el proceso histrico de ampliacin de derechos, el concepto de
ciudadana se vuelve elstico y confuso, y se hace difcil distinguir entre derecho
ciudadano y derechos humanos. Sin embargo, tienen diferencias sustantivas. La
ciudadana alude a derechos universales consagrados como tales, en tanto
cuentan con un consenso bsico, social y poltico respecto de quienes tienen
cartel de ciudadana y quienes no. Un menor de 18 aos tiene derechos humanos
consagrados, pero no as el derecho ciudadano en toda su plenitud y lo mismo
ocurre con los extranjeros, con los emigrantes, que de alguna manera tienen
consagrados derechos humanos al pas que se trasladen, pero no tienen derechos
ciudadanos. Se trata as, de un asunto poltico por excelencia, cuyos contenidos
son definidos por procesos de construccin democrtica. En ese marco, cabe
preguntarse por el proceso histrico chileno de construccin de ciudadana y por
su connotacin democrtica.

El ejercicio de ciudadana, o participacin ciudadana, presupone algunas

condiciones, entre ellas est la pertenencia a una comunidad poltica, ya sea en
forma pasiva o activa. Requiere, adems, del concurso de instituciones y
mecanismos en condiciones de regular, articular, concertar y negociar la
diversidad de intereses presentes en una sociedad. La segunda condicin es que
la participacin en sentido ciudadano implica la existencia de sujetos libres y
conscientes de sus derechos, capaces de poner en juego sus intereses y sus
demandas y dispuestos a ejercer influencia en las decisiones pblicas que se
derivan de estos espacios. Un tercer presupuesto ms distante de los clsicos, es
la vigencia de un espacio pblico de interaccin, en donde se validen los
diferentes intereses.

La participacin ciudadana en el debate clsico no siempre tiene consecuencia

democrtica, implica una tensin entre liberalismo y democracia. Liberalismo
que afirma los derechos de las, los individuos y democracia que afirma la
existencia de la comunidad poltica por sobre los derechos individuales.

En el caso de Chile existe una larga trayectoria y tradicin poltica, desde la cual
la participacin de los y las ciudadanas estuvo casi siempre asociada a la
constitucin de colectivos sociales masivos con representacin partidaria, cuyo
eje de accin poltica era, bsicamente, la presin al Estado de bienestar en la
demanda por mayores cuotas de integracin y beneficios sociales. Hoy esa forma
de participacin est en crisis, pues ha cambiado tanto el escenario nacional y
mundial en que se sita, as como los actores, la modalidad de participacin y sus
demandas. El Estado reduce su rol regulador y emergen con fuerza otros espacios
de regulacin pblica, principalmente, el mercado y los medios de comunicacin.
A nivel social, surgen expresiones diversificadas y mltiples en donde las
mujeres estn presentes crecientemente. Sus reivindicaciones ya no son slo los
derechos ciudadanos consagrados como universales e histricamente negados
para las mujeres, sino que son tambin derechos que provienen de identidades
diversas y particulares determinadas por la edad, por el gnero, por la condicin
sexual, por la condicin tnica, por la residencia, etc.

Hoy en da podramos decir, la participacin tiene lugar en diferentes espacios

pblicos y participar es influir y controlar las decisiones, a base de derechos y
poderes que, muchas veces, se sitan fuera del sistema poltico o ms
precisamente, del sistema de partidos. Estamos en un proceso que se acerca ms
bien a la ampliacin de ciudadana diversificada y con mltiples expresiones, que
a los procesos ms clsicos del pasado; sin embargo estas formas emergentes de
participacin con potencialidades democrticas, no estn libres de dificultades, de
riesgos, y de ambivalencias.
La otra cara de este proceso, es que transcurre en un marco de modernizacin
neoliberal que enfatiza lo individual por sobre lo colectivo, que mantiene una
separacin rgida entre lo pblico y lo privado, cuyos ejes de articulacin se
localizan principalmente en la esfera econmica, no la familiar. En ese cuadro,
existen los riesgos de que los principios de libertad, igualdad, pluralismo y
primaca de la sociedad civil, adopten formas y contenidos que comprometan el
desarrollo y profundizacin de la democracia. La libertad puede trasmutarse en
libertad de consumo. La igualdad de bienes en una formalidad normativa y
discursiva cuya base es la desigualdad. El pluralismo en segregacin y
fragmentaciones, as como en el nombre de la igualdad ciudadana encontramos
posiciones y comportamientos que terminan por aumentar la brecha de
desigualdad para diversos sectores y categoras sociales.

Otro aspecto dentro de esta otra cara de la moneda, tiene que ver con la
expansin del horizonte de ciudadana, por ejemplo a travs de la demanda de
nuevos derechos de igualdad de gnero, derechos reproductivos, proteccin
ambiental, afirmacin de las diferencias. Son demandas de ampliacin de la
ciudadana que no concitan el consenso poltico, ni tampoco el consenso social,
ni a nivel cultural, ni poltico. Con ello se produce un doble movimiento de
discriminacin para muchas categoras sociales excluidas, en las cuales las
mujeres tambin estn presentes, aquel que proviene de la negacin de los
derechos clsicos universalmente consagrados por la ciudadana, y aquel que
niega la expansin hacia nuevos derechos.

El tercer aspecto se refiere, especficamente, a la condicin de gnero de las

mujeres en el debate clsico. La constante histrica de la definicin de
ciudadana, de participacin ciudadana, ha sido siempre la exclusin - por la
razn o por la fuerza - de las mujeres como gnero humano. La idea proyectada
en el debate poltico clsico es siempre ms o menos la misma. Una
extraordinaria permanencia de lo universal masculino en lo que es constitucin y
ampliacin y desarrollo de la ciudadana, pese a los cambios histricos y avances
en la participacin de las mujeres aun, casi al final del siglo XX, la mujer no es
sujeto de derechos en las mismas condiciones que los varones. En el caso de
Chile, los avances transcurren en el plano de la participacin y demandas por
afirmar derechos y ampliar los derechos de las mujeres. Al respecto, Elizabeth
Jelin, otra integrante de este grupo preocupado por la ciudadana femenina,
sostiene que el principal dilema actual para el caso de las mujeres es el derecho a
tener derechos, que es muy previo a muchas otras situaciones y discusiones.

Un ltimo aspecto de ambivalencia es que, a partir de la necesidad de afirmacin

de entidades especficas en un contexto de grandes exclusiones, existe el riesgo
de fortalecer comportamientos fundamentalistas, negando la existencia de otros y
prescindiendo de los referentes colectivos plurales que le dan sentido
democrtico a estas expresiones.

La participacin de las mujeres, transicin desde lo privado a lo pblico

Se consigna una transformacin progresiva de las prcticas y preocupaciones de

las mujeres y del debate respecto de los movimientos sociales, desde lo micro - o
sea desde la preocupacin por las trasformaciones en la vida cotidiana, de las
relaciones en lo privado-, a lo macro - es decir, a la insercin de las mujeres en la
vida pblica. En la esfera del feminismo, segn Judith Astelarra, las mujeres y las
feministas en particular, comienzan a hablar de ciudadana y no de
discriminacin y de opresin cuando empiezan a enfrentar la posibilidad de
construir igualdad. Sonia Montao resume este trnsito como el paso desde
actores de la democracia a protagonistas de la gobernabilidad.

Por cierto, no todas las expresiones de participacin de las mujeres contienen esta
modalidad. Tal vez esta es la punta ms emergente de un proceso que esta
destinado a expandirse. Line Bareiro sostiene que hay dos constantes en la
historia de la participacin de las mujeres. Aquella que mantiene los roles
tradicionales sin propsito de cambio, sino de continuidad y proyeccin en el
mbito pblico y aquella que plantea una ruptura con esos roles tradicionales, de
carcter ms emancipatorio; y focaliza all la participacin poltica y el origen del
desarrollo de esta transformacin y desplazamiento hacia la ciudadana.

La historia de nuestro pas muestra que los momentos de mayor profundizacin

de potencialidades democrticas de los movimientos de mujeres han sido
aquellos en donde ambas modalidades, de continuidad o de ruptura del rol
tradicional, han convergido en una sola. El ejemplo ms reciente es el de Mujeres
por la Vida, del tiempo de dictadura, y ms hacia atrs la conquista por el derecho
a voto de la mujeres en 1949; ambos culminan en un movimiento en donde
abundan distintas vertientes de movimientos de mujeres. Otro hito importante en
este trnsito tiene que ver con las conferencias mundiales, o sea con el respaldo
internacional que permite, finalmente, que distintos gobiernos en Amrica Latina
y particularmente en Chile, desarrollen mecanismos e instituciones pblicas a
cargo de la promocin y el adelanto de las mujeres y, bsicamente, de la igualdad
de derechos. En este caso, especficamente, est el Servicio Nacional de la Mujer
(SERNAM).

Sin embargo, tambin hay algunos elementos que limitan la expansin de esto
derechos, all hay que considerar tres planos:

1) El plano institucional, donde se regulan, consagran y garantizan los derechos,

aqu tal vez el principal problema que se enfrenta hoy da es la construccin de
una perspectiva de gnero en esa institucionalidad. SERNAM es un organismo de
gobierno, pero eso no quiere decir que se haya logrado construir una perspectiva
de gnero que considere las mujeres en el conjunto de la institucionalidad del
Estado y de las institucionalidades pblicas en general. Prevalece en nuestra
sociedad un discurso de la vulnerabilidad por sobre los derechos de la mujeres, lo
que ha sido planteado varias veces por Virginia Guzmn. Prevalece tambin un
tema referente a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, principio
bsico de la ciudadana, que no concita el consenso poltico que requerira para
que las prcticas ciudadanas de las mujeres se consagren realmente como
derechos en un sistema normativo.

2) Por otro lado, estos derechos se chocan con una visin sectorialista en la
formulacin de polticas pblicas y que no va de la mano con lo que es la
transversalidad del gnero, cuestin que ha sido bastante desarrollada por Patricia
Provoste.

3) Al nivel de la sociedad, que es el otro nivel que tambin establece limitaciones

a la ciudadana, la participacin de las mujeres no transciende el mbito de las
necesidades o ms bien transcurre en un espacio no estratgico, desde el punto de
vista de la afirmacin y ejercicio de derechos. Se trata de la socializacin de lo
privado que no logra trascender el espacio femenino protegido, si bien el espacio
en que se desarrollan las organizaciones de mujeres es pblico, no llegan a ser
espacios de los cuales las ciudadanas participan en condiciones de igualdad y
reciprocidad. Y por lo tanto, son organizaciones precarias, en las cuales las
mujeres colectivizan, socializan necesidades domsticas, pero no polticas, por lo
tanto su potencialidad de ejercicio de ciudadana y democracia son ms limitadas.

4) En el nivel cultural ms bien de constitucin de la identidad, las mujeres no se

consideran a si mismas como sujetos de derecho por todo este entramado
institucional, poltico e ideolgico.

3. Crticas al tema de la participacin ciudadana

Para concluir, cuatro puntos de crticas de la teora feminista frente al tema de lo

que es participacin ciudadana. Uno es la universalidad, de acuerdo a los
modelos masculinos de construccin de ciudadana. El segundo es la separacin
tajante entre espacio pblico y espacio privado, o bien a las modificaciones entre
estos espacios que incorpora exclusivamente la esfera de lo econmico y no la
esfera familiar. El tercero es la exclusin de los derechos reproductivos en el
debate sobre la ciudadana plena, como el tema que ms centralmente no concita
el consenso poltico necesario. Y por ltimo, aunque esta contenido en los otros,
es el reconocimiento de la diversidad, no slo reconocimiento de las diferencias
entre hombres y mujeres, sino que tambin entre las propias mujeres. Hay un
llamado a mirar las otras expresiones de heterogeneidad ms all de la clase,
econmicas, de gnero, se trata de diferencias propias de nuestras sociedades y
que habitualmente no estn presente cuando se habla de ciudadana, porque se
entiende que se est hablando de los derechos en trminos abstractos.

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Participacin y Localidad: problemas, conflictos y negociacin.

Francisco Sabatini, socilogo y Ph. D en Planificacin Urbana. Profesor investigador del Instituto de
Estudios Urbanos de la Universidad Catlica de Chile.

Francisco Sabatini desarrolla la siguiente tesis: Los problemas urbanos y

ambientales derivados de la organizacin y convivencia de grupos humanos y de
actividades en el nivel territorial local, representan oportunidades valiosas para
sustentar procesos de participacin ciudadana con capacidad de incidir en la
formacin de polticas pblicas y, en general, de poner en la discusin pblica
temas "de la gente", incluido el de la distribucin de la riqueza. Estas
oportunidades radican, en medida importante, en los conflictos ambientales y
urbanos locales que son agudizados por los procesos de globalizacin econmica
y las tendencias del poblamiento.

Los problemas territoriales como temas de inters pblico

Los problemas territoriales locales, principalmente ambientales y urbanos, se

originan en las llamadas "externalidades", esto es, en los efectos externos fsicos
o ambientales que generan algunas actividades o grupos, ya sea sobre terceros
que comparten la misma localidad o territorio, o sobre los ecosistemas. Para que
a estos impactos o externalidades se les otorgue carcter de problemas de inters
pblico, es clave la conciencia ciudadana ambiental y de derechos ciudadanos y,
en general, el fortalecimiento de valores como los derechos humanos, la
conservacin ambiental, la democracia poltica, el derecho a participar en las
decisiones que nos afectan directamente, los derechos de la mujer y las
identidades tnicas o territoriales.

Las identidades sociales muestran tendencias encontradas en lo referente a su

dimensin territorial. Por una parte, est la identidad por asimilacin al modelo
"global", la cual se consigue integrndose a los patrones de consumo y culturales
que se imponen a nivel planetario. Esta es la tendencia dominante, la que nos
lleva a una homogeneizacin creciente, implicando un cierto debilitamiento de
nuestras identidades territoriales. Sin embargo, por otra parte est la identidad
social por diferenciacin que tiene una base territorial importante. Se abre paso
como una fuerza de defensa de la calidad de vida y de los sistemas de vida, frente
al avasallamiento de las fuerzas econmicas que trastocan el espacio y la
naturaleza en funcin de objetivos econmicos.

En el origen de los problemas territoriales confluyen factores geogrficos,

culturales, econmicos y demogrficos que representan desafos tcnicos
considerables para la gestin pblica. Problemas tales como el deterioro
progresivo de la cuenca de un ro y las disputas crecientes entre actividades y
usuarios por sus aguas, o como el aumento de la congestin en las ciudades con
sus secuelas de ineficiencia y descenso de calidad de vida, tienen una elevada
especificidad, por lo cual difcilmente puedan ser previstos o superados slo con
regulaciones genricas, tales como normas y polticas de uso del suelo o polticas
ambientales, las que, por lo dems, presentan escaso desarrollo en Chile. Por otro
lado, el carcter integral de los problemas territoriales interpela a una serie de
agencias pblicas, usualmente no coordinadas entre si, y a agencias ambientales
o de planificacin territorial que no logran hacer esa coordinacin, sea por falta
de poder o de recursos materiales o humanos.

Los problemas ambientales y urbanos plantean una cuestin de poltica

distributiva, acerca de cmo se distribuyen las externalidades positivas y
negativas asociadas a la realizacin de una determinada actividad o proyecto,
entre los grupos y entidades presentes en cada localidad o porcin del territorio.

El centralismo pone lmites a la participacin ciudadana

El centralismo poltico hace a Chile un pas virtualmente "ocupado" desde

Santiago, lo que se expresa en el carcter de los Intendentes como representantes
del Presidente de la Repblica. En cambio, alcaldes y municipios cumplen una
funcin de "bisagra" entre Estado y sociedad civil, y un punto potencialmente
alto de tensin poltica en la medida que se fortalece la sociedad civil.

En lo fundamental, las polticas de descentralizacin han sido generadas e

impulsadas desde el Centro poltico (gobierno nacional y parlamento). La
significacin de estas polticas radica en haber abierto el "espacio local" como un
espacio poltico disputable que gana en importancia. Sin embargo, para que se
materialice esta posibilidad, se requiere de una sociedad civil local con niveles
altos de organizacin y movilizacin. Mientras ello no ocurra, la
descentralizacin tendr mucho de forma o recurso institucional y, en lo que se
refiere a la profundizacin de la democracia, predominarn las intenciones y no
las realizaciones. Parece ingenuo esperar que quien detenta el poder lo entregue
por voluntad propia.

Los problemas territoriales, tanto urbanos como ambientales, han sido

enfrentados con dos enfoques - de planificacin y de mercado - que, en lo
fundamental, han fracasado. Ambos tienen en comn el constituir respuestas
"nacionales" que no logran dar cuenta de las especificidades geogrficas, sociales
y culturales de cada lugar. En ese sentido, son respuestas "externas" apoyadas
desde los polos dominantes del sistema poltico - el Estado y la economa
corporativa -, que presentan serias limitaciones. En parte, stas se deben al hecho
de que la participacin de las comunidades locales es permanentemente excluida
en lo tcnico y obstruida en lo poltico. La movilizacin de las comunidades
locales es vista por las autoridades centrales y por las empresas como una
dificultad adicional, ms que como una posible contribucin a las soluciones, y
asimismo, como una potencial prdida de poder.

Frente a conflictos territoriales locales que adquieren una importancia que

desborda el espacio local, el "efecto de demostracin" es tal vez la amenaza que
primero se manifiesta; las autoridades evitan que se "sienten precedentes" que
puedan estimular a otras comunidades a movilizarse. Enfrentados a una situacin
de crisis, el Estado y los grupos de poder buscan ejercer a travs de la prensa un
mayor control sobre las creencias y la "opinin pblica" y es entonces cuando
la "opinin pblica" demuestra ser un mecanismo de control social. De tal forma,
la prensa nacional juega un papel en los conflictos territoriales locales que
contribuye a inhibir la movilizacin de los grupos locales, favoreciendo las
salidas centralistas a los conflictos. Este rol negativo de la prensa para los
intereses locales no excluye el rol ms positivo que suele jugar en una primera
fase de los conflictos, al contribuir a posicionarlos como asuntos de inters
pblico; ni es contradictorio con el rol ms activo que juega la prensa en la
"negociacin ambiental informal", o negociacin no declarada, que se caracteriza
por el establecimiento de relaciones de mutua extorsin entre la comunidad local
y el o los agentes responsables de las externalidades negativas, usualmente
empresas.
Posibilidades para la participacin

Las externalidades abren un espacio poltico a la participacin ciudadana de nivel

local, en cuanto persisten como impactos fsico-ambientales negativos, como
efectos econmicos ajenos al sistema de precios y como mecanismos socialmente
regresivos que demuestran la relativa inoperancia de las ofertas "externas" de
solucin (Estado planificador y "ms mercado"). Queda abierto as un espacio
para la participacin de las comunidades locales en el diseo e implementacin
de soluciones adecuadas para sus problemas territoriales locales. Esta
participacin puede tener proyecciones polticas ms amplias, en la medida que
los problemas abordados son comunes con muchas otras localidades y pueden
tener origen en mecanismos y factores que se definen en una escala espacial
mayor.

La participacin de la ciudadana local puede resolver problemas de legitimidad

social y ayudar a llenar la brecha que inevitablemente existe entre conocimiento
cientfico - tcnico y las decisiones a travs de las cuales se realizan los proyectos
de desarrollo. La participacin ciudadana puede ser especialmente importante
cuando hay implicados fuertes intereses econmicos en la decisin sobre cmo
enfrentar y cmo cubrir esa brecha o rea de ignorancia. Ante el relativo empate
de fuerzas entre los contrincantes en los conflictos territoriales, las autoridades
locales adquieren mayores posibilidades para influir en las decisiones con que se
resuelven aqullos. Se trata de una forma de descentralizacin poltica "de
hecho" que puede sobrepasar con creces los poderes formalmente otorgados a
estas autoridades por leyes y polticas de descentralizacin.

Por otra parte, la poblacin local es siempre un actor importante en los conflictos
y en las negociaciones que se establecen para resolverlos, an cuando estas
ltimas sean llevadas a puertas cerradas, dado que son hechos pblicos de alto
inters para los residentes locales. Ellos cifran en buena medida sus expectativas
de progreso en los mismos proyectos que causan los conflictos. Esto se observa a
nivel local en la secuencia entre conflictos y participacin: cuando hay, o parece
haber, un espacio abierto para influir en las decisiones, los ciudadanos participan
en los asuntos pblicos, organizndose y movilizndose. La participacin implica
algo tan prctico como tiempo y trabajo, y nadie est dispuesto a dilapidarlos.
Debe existir una cierta expectativa de que algo se puede lograr. Y el surgimiento
o resurgimiento de conflictos territoriales locales eleva esas expectativas. Los
conflictos territoriales estimulan la participacin porque crean un espacio poltico
significativo a nivel local.

La posibilidad de explotar esta "oportunidad redistributiva" depende

principalmente de la capacidad de participacin, organizacin y movilizacin de
la poblacin local. El siguiente paso es forzar mesas de negociacin formales que
incluirn la discusin explcita de compensaciones materiales, incluso
monetarias, por las externalidades causadas. El balance entre crecimiento
econmico y conservacin ambiental es una decisin poltica en la cual la
poblacin local tiene reservado un gran espacio y la posibilidad de sumar a la
solucin un tercer ingrediente: Equidad. Los proyectos de desarrollo debern
integrar a su funcin de costos los impactos negativos que causen a las
comunidades locales. En trminos ms generales, la empresa moderna se ve
enfrentada cada vez ms a la necesidad de incluir el desarrollo local y la
proteccin del medio ambiente entre sus funciones sociales, que se suman a las
tradicionales de crear empleo y riqueza.

Paradjicamente, las globalizaciones econmica y cultural - usualmente

consideradas como equivalentes a desterritorializacin - agudizan y elevan la
importancia de tensiones de carcter territorial. Especialmente de aquellas que se
plantean en localidades y territorios acotados entre los dos extremos sociales y
polticos de la sociedad contempornea, a saber, las firmas transnacionales
apoyadas por los Estados nacionales, por un lado, y residentes desprovistos de
representacin poltica y muchas veces pobres o discriminados, como los
indgenas, por otro lado. Estos ltimos son apoyados por organizaciones de
distinto tipo, destacando las ecologistas y las que luchan por los derechos de los
consumidores. El aumento de la inseguridad y la incertidumbre en la vida social,
movidas por el deterioro de la calidad de vida urbana, la degradacin ambiental,
la "flexibilizacin" laboral, y el ascenso de la delincuencia y de las mafias de la
droga, que parecen consustanciales o concomitantes con la globalizacin
econmica neoliberal, constituyen un contexto propicio para que se fortalezca la
reaccin social y poltica de las comunidades locales al despliegue y
reestructuracin econmicos.
En suma, la movilizacin reactiva de las comunidades locales frente a la
globalizacin econmica abre un campo de participacin ciudadana importante.
A travs de la participacin en sus organizaciones comunitarias, la poblacin de
localidades impactadas por el despliegue econmico tiene hoy la oportunidad de
afianzar un nuevo estilo de hacer poltica: Una poltica "de la gente" que desafa
a la poltica oficial de los partidos y del Estado; una poltica que a pesar de ser
reactiva encierra posibilidades de cambio social; una poltica que abre un nuevo
camino para contribuir a la formacin democrtica de polticas pblicas; y que
puede ayudar a dar nuevamente un lugar central al tema de la distribucin de la
riqueza.

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Participacin ciudadana y gobernabilidad

Enrique Correa, licenciado en Filosofa. Investigador de FLACSO, y Profesor de la Escuela de Gobierno y
Gestin Pblica, Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Chile.

Enrique Correa destaca algunos temas relevantes para nuestro problema de

investigacin. Primera afirmacin: nuestra nacin, los chilenos, tenemos muy
poca tradicin de una efectiva combinacin entre poltica y participacin, porque
somos un pas muy construido desde la institucionalidad, desde el Estado. Este
modo estatista de considerar la democracia, sesga toda nuestra historia
institucional y todava ms que otros pases de Amrica Latina, nos hace mirar la
democracia como una cuestin de Estado y no como una cuestin de la sociedad.

Segunda afirmacin: la participacin no es una deduccin cartesiana de una

teora oficial sustentada por el Estado y sera riesgoso imaginar que a partir de
ella, el Estado construye un cierto modo de participacin social. La participacin
existe cuando hay sociedades vivas, cuando hay ciudadana fortalecida, cuando
se generan conflictos en los que efectivamente la ciudadana se gana la
posibilidad efectiva de participar.
Evoluciones del concepto de gobernabilidad

Tercera afirmacin: el concepto de gobernabilidad ha sufrido evoluciones, tantas

que llamamos del mismo modo a cosas bien distintas. En rigor, el punto terico
en el que el tema de la gobernabilidad estaba puesto en los aos 1970 y 80, era la
constitucin de instituciones fuertes, capaces de constreir demandas sociales
que pudieran complicar la puesta en marcha de las reformas y del modelo
econmico. Se refera al puro reforzamiento del lmite de la razn de Estado. Con
el desarrollo del fenmeno democrtico, cada vez ms, gobernabilidad empieza a
comprenderse y a medirse en grados, tanto cuanto ms fluida sea la relacin del
Estado con los ciudadanos; cuanto las instituciones republicanas, las instituciones
estatales, sean capaces efectivamente de ganar legitimidad ciudadana.

Este concepto es muy interesante, porque hace reposar la gobernabilidad no slo

en el entendimiento poltico de las fuerzas sustantivas en torno a polticas de
Estado - eso ha sido la gobernabilidad desde que se empez a hablar de ella -,
sino tambin en la coalicin societal conformada por la percepcin de beneficios
compartidos en relacin con el modelo en curso que tienen todos los sectores. O
dicho de manera negativa, de los perjuicios catastrficos que podra acarrear el
fin o la transformacin del modelo.

Para complementar este tema, es importante agregar que el momento del auge del
neoliberalismo, de la creencia que todo se resuelve con ms mercado y derechos
de propiedad, est quedando en el pasado en Amrica Latina. Est en curso una
segunda oleada de reformas que apuntan, en primer lugar, a modernizar
instituciones y a fortalecer las capacidades endgenas de cada pas para competir
en el mercado mundial. Vale decir, vamos hacia grados de sntesis mayor entre
Estado y mercado. Por otro lado, ello conduce a que no slo evolucione la nocin
de gobernabilidad, sino que tambin, la propia nocin de competitividad. Un pas
es competitivo no solamente cuando tiene buenos productos, sino que cuando
efectivamente tiene condiciones de armonas y de equilibrios internos bsicos.
Vale decir, en el propio corazn de la gobernabilidad, se instala cada da ms el
tema de la ciudadana y por ende, el de la participacin.

Sociedad y Estado en transicin, modos diversos de participacin

Estado y sociedad estn en procesos de cambios profundos, lo que lleva a nuevas
formas de relacin entre ambos. Es por ello que no hay que identificar
participacin, con participacin organizada, que es uno de los gneros de la
participacin. Cada vez adquiere una relevancia mayor la ciudadana, y el
derecho individual del ciudadano de tener injerencia en las polticas de Estado
respecto de las cuales es el directo beneficiario, as como de tener recursos ante el
Estado cuando sus intereses son agredidos o violados por ste.

Si la participacin organizada no es sino uno de los giros posibles de

participacin, hay que tomar debida nota de que las agrupaciones y los
movimientos ya no obedecen en absoluto - y eso ya no tiene retorno - a las pautas
de los movimientos sociales clsicos. Los movimientos tienden a ser ms
temticos y ms locales.

Por otra parte, la relacin entre Estado y fortalecimiento de la ciudadana refiere

al proceso de transicin y al nuevo pacto an en construccin, dado que slo ha
involucrado un pacto poltico y no hay todava un pacto social ni econmico. Al
respecto, el Estado tiene que prevenirse de la ilusin de asimilar las presiones
corporativas que llegan a sus decisiones con el fortalecimiento ciudadano. En la
sociedad moderna, cada da ms se puede distinguir, precisamente, lo que es
inters ciudadano, propiamente tal, de lo que son intereses corporativos. Por
ejemplo, los intereses del Colegio de Profesores, no son enteramente coincidentes
con los intereses de los educandos ni con los intereses de los ciudadanos, en
cuanto a mejora de la educacin. Si eso es as en la educacin, lo es ms todava
en la salud.

El corazn del drama de la vida moderna y del hombre moderno es que vivimos
en un mundo que est atravesado por una contradiccin sin solucin: una gran
oferta de igualdad de oportunidades unida a un gran desamparo del mercado. Lo
que ocurre es que ello no puede ser reemplazado por la aspiracin de retorno a
una sociedad estamentaria, corporativa y que protege a los ciudadanos a cambio
de su libertad.
Sin embargo, se hace muy difcil hablar de ciudadana, cuando tenemos una
sociedad tan desigual como la nuestra. El primer gran tema que discutir para el
fortalecimiento de la ciudadana es el de la superacin de la exclusin; la relacin
entre pobreza y ciudadana. En Chile no podemos hablar de ciudadana como si
estuviramos en Holanda o estuviramos en Suecia, nosotros tenemos que
hacernos cargo de un arcaismo mucho mayor incluso, y tenemos que entender
todo el tema de la pobreza como un tema de acceso a formas cada vez ms
fuertes de ciudadana.

Diversas dimensiones de la ciudadana

La ciudadana no es reducible a una sola dimensin, el ciudadano tiene una

dimensin de elector, pero tambin como ciudadano es vecino; tambin como
ciudadano es contribuyente y puede exigir sus derechos como tal. Tambin como
ciudadano es consumidor; tambin es cliente; tambin es usuario y tambin es
opinin pblica. Al respecto, hay que mirar la ciudadana en relacin con la
modernizacin del Estado y con un nuevo concepto de lo pblico y de lo privado.

La modernizacin del Estado se puede pensar en cuatro grandes captulos: la

reforma del subsistema de toma de decisiones; la reforma de la administracin
civil del Estado; los fortalecimientos de los roles reguladores del Estado, en la
medida en que la economa se privatiza; y, la reforma de las polticas pblicas.
Estos cuatro asuntos slo tienen sentido, si estn destinados a darle un mejor
servicio al usuario del sector pblico, al cliente del Estado, que es el ciudadano.
Pero el cliente no tiene manera de protestar, no tiene manera de corregir, no tiene
manera de incidir en el producto que el Estado le entrega. Ese es el quid del tema
de evaluacin ciudadana de polticas pblicas, que es nuestra preocupacin de
investigacin.

En cuanto al tema de lo pblico y lo privado, se trata de un problema difcil de

aceptar para nuestra cultura, particularmente, para la cultura del clsicamente
llamado "progresismo". Sin embargo, vamos a un punto de nuestro desarrollo en
el que no slo la economa se privatiza ms, sino que son ms indefinibles las
fronteras entre lo pblico y lo privado. Por ejemplo, creo que es imposible
imaginar reformas modernizadoras a la salud, sin una participacin privada
mayor, sin componer de otro modo las relaciones entre el subsistema privado y el
sistema pblico. As como ya va cuesta abajo el Estado empresario, tambin va
en repliegue el Estado proveedor directo de servicios.

Esa, tambin es una forma de participacin, porque un Estado demasiado

regulado y que tiene establecido un monopolio completo en la ejecucin de los
servicios, no tiene espacio para la participacin, sino que slo para la demanda.
Sin embargo, un Estado en el que se articulan de otro modo lo pblico y lo
privado, crea efectivamente intersticios para la participacin, no slo en la
evaluacin, sino que en la propia ejecucin de polticas pblicas.

En relacin a la modernizacin del Estado, tres consideraciones.

- La primera es que modernizacin del Estado, no es slo racionalizacin del

Ejecutivo, tiene que ver tambin con el poder Legislativo y el poder Judicial. El
reequilibrio entre Ejecutivo y Parlamento es un tema importante, si estamos
hablando de una sociedad pluralista y participativa, porque el Parlamento an con
todos los defectos que presenta, tiene una obligacin de cercana ciudadana
mucho mayor que el Ejecutivo.

Un problema mayor es la crisis del poder judicial, que tiene que ver con
indefensin ciudadana muy profunda. Y por tanto, mientras no tengamos un
poder Judicial competente y mientras tengamos un Ejecutivo un tanto
omnipotente, no va a haber espacio para la participacin. La descentralizacin no
va a ser sino un hecho administrativo y no un hecho que efectivamente abra
espacios a la autorregulacin y a la iniciativa de las personas.

- La segunda, tiene en cuenta un elemento cultural, se refiere al Estado de

derecho y el imperio universal de la ley como una afirmacin de la laicidad del
Estado. Los ciudadanos no tienen ms normas que la ley escrita, aprobada por
sus Parlamentos y electos por ellos. No hay una meta-legalidad, administrada en
nombre de la moral, por la Iglesia o quizs por quien. Esto es, igualmente,
afirmacin del pluralismo, porque si seguimos apegados a la idea de que la
sociedad tiene que tener un solo concepto del bien, tambin la participacin
queda acotada a quienes participan ms o menos de ese bien.

- Por ltimo, frente a la cuestin acerca de si hay tensiones entre las nociones de
democracia representativa - democracia participativa, hay que descartar una
frmula de inmediato, no podemos llamar democracia participativa a nada que se
parezca a una democracia corporativa, a ningn tipo de introduccin en el
rgimen poltico de ningn tipo de privilegio estamentario. La participacin tiene
que ver con un modo de incidir en el Estado; pero aqu nos enfrentamos a un
problema efectivamente mayor todava y es que estamos en vsperas de una
mutacin muy grande del rol de los partidos polticos en las democracias
modernas. Los partidos de militantes han estado en crisis y no parece que tengan
salvacin en el plazo grande, incluso en el mediano plazo. Pero no tenemos un
modelo distinto, todava.

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CONCLUSION

En el cierre del Seminario se enfatiza que al hablar de participacin nos

referirnos al desarrollo de capacidades ciudadanas para incidir, en forma
individual y colectiva, como clientes, como consumidores, como sujetos
portadores de derechos. Este es un hecho profundamente democrtico, porque
estamos hablando de un cierto campo que se arrebata al monopolio de los
partidos, por un lado, y por otro, es un modo de acotar -porque no se deben
eliminar- la fuerza y el peso de los poderes fcticos. Tal como se expres al
inicio, se reitera que la participacin ciudadana es un tema substancial, porque en
Chile tenemos un Estado con bastante iniciativa, un mercado bastante dinmico,
pero una sociedad bastante inerte.
Este Seminario nos proporciona un marco conceptual para abordar los problemas
que queremos enfrentar en esta fase de nuestra investigacin, cual es conocer los
espacios e instrumentos de participacin actualmente existentes en las reas de
municipio, vivienda y seguridad ciudadana y, en particular conocer los sentidos
que tiene la participacin para distintos actores que interactan en dichas reas.

Nuestra investigacin concluir con la Tercera Conferencia de Participacin

Ciudadana que se realizar el 14 y 15 de enero de 1998 en el Centro de Extensin
de la Universidad Catlica de Chile.

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