Professional Documents
Culture Documents
2
Decreto N 2184 mediante el cual se declara el Estado de Emergencia Econmica en todo el
Territorio Nacional, de conformidad con la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y su
ordenamiento jurdico, por un lapso de sesenta (60) das, en los trminos que en l se indican,
publicado en la Gaceta Oficial N 6214 Extraordinario del 14 de enero de 2016.
3
Decreto N 2849 mediante el cual se declara el Estado de Excepcin y de Emergencia Econmica en
todo el Territorio Nacional, dadas las circunstancias extraordinarias en el mbito social, econmico y
poltico que afectan el Orden Constitucional, la paz social, la seguridad de la Nacin, las instituciones
pblicas y a las ciudadanas y ciudadanos habitantes de la Repblica, a fin de que el Ejecutivo Nacional
adopte las medidas urgentes, contundentes, excepcionales y necesarias, para asegurar a la poblacin
el disfrute pleno de sus derechos, preservar el orden interno, el acceso oportuno a bienes, alimentos,
medicinas y otros productos esenciales para la vida, publicado en la Gaceta Oficial N 6298
Extraordinario de fecha 13 de mayo de 2017.
4
Ver artculo 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contrataciones Pblicas, publicado en
la Gaceta Oficial N 6.154 Extraordinario del 19 de noviembre de 2014.
que realiza el Estado tienen por finalidad preservar el patrimonio pblico,
fortalecer la soberana, desarrollar la capacidad productiva y asegurar la
transparencia de las actuaciones de los contratantes, coadyuvando al
crecimiento sostenido y diversificado de la economa5, e indirectamente
apuntar al diseo de polticas de estmulo a los sectores productivos
nacionales, hace necesario, que los contratantes cuenten con informacin,
de los procesos, o derivada de estudios y evaluaciones del sistema nacional
de compras de fcil acceso que permita la revisin permanente y emitir
respuestas a las interrogantes: qu se compra con mayor recurrencia?,
Quin ofrece esos requerimientos? Cules son las ventajas de los
potenciales proveedores?, as como determinar precios razonables.
5
Ver artculo 1 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contrataciones Pblicas 2014.
Seccin I
1.- El papel de las Contrataciones Pblicas en Venezuela
1.1.-Antecedentes y generalidades.
Antecedentes
El primer antecedente concreto al tema de contratacin pblica se
corresponde a una orden de compra pblica egipcia de 50 jarras de aceite
aromtico de 2.800 A.C.6. Segn Page (1980) los primeros cdigos que
regan los sistemas de compras pblicas se establecieron en Estados
Unidos, a nivel municipal mucho antes que a nivel estatal y federal, y el
primer servicio que se contrat fue la impresin de documentos7.
6
Coe, C.K. (1989). Public Financial Management. En Un Estado ms efectivo. Capacitacin para el
diseo, la implementacin y el aprendizaje de polticas pblicas. Captulo 3 Compras Pblicas:
Autonoma versus Control. COORPORACIN ANDINA DE FOMENTO (CAF), Bogot, .2015. Cita en
el texto: (Coe, 1989 p. 121).
7
Page, H. R. (1980). Public purchasing and materials management. En Un Estado ms efectivo.
Capacitacin para el diseo, la implementacin y el aprendizaje de polticas pblicas. Captulo 3
Compras Pblicas: Autonoma versus Control. COORPORACIN ANDINA DE FOMENTO (CAF),
Bogot, .2015. Cita en el texto: (Page, 1980 p. 121)
8
CANNICO Sarabia, Alejandro. Marcha atrs en la contratacin pblica venezolana: de cmo se
pretenden violentar los principios de transparencia, honestidad, competencia y publicidad. Prctica
contratacin administrativa. En Revista de la Contratacin Administrativa y de los contratos. Jos
Antonio Molina (Director). N 144, Ao 16, Julio Agosto, Espaa, 2016, p. 2/6
9
Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional. Gaceta Oficial N 195 del 30 de julio de 1947.
Hidrocarburos, que estableci la obligatoriedad de la licitacin 10 mediante el
Reglamento de Compras del Ministerio de Minas e Hidrocarburos para el
caso de los contratos de suministros.
10
BREWER Caras, Allan. El rgimen de seleccin de contratistas en la Administracin Pblica y la Ley
de Licitaciones. Revista de Derecho Pblico N 42 Editorial Jurdica Venezolana. Caracas, 1990. P.6
11 Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional. Gaceta Oficial N 1.660 Extraordinario del 21 de junio
de 1974
12 Ver el Captulo I del Ttulo XIII DE LAS LICITACIONES Y REMATES, artculos 427 y 428 de la Ley
venezolano 1936-2000. Publicaciones Universidad Catlica Andrs Bello. Primera Edicin. Caracas.
2006, p. 120
Adjudicaciones directas para la Contratacin de Obras y Adquisicin de
Bienes e Inmuebles por la Administracin Central16.
refiere son aquellos pagados total o parcialmente con aportes distintos a los del Situado Constitucional.
El proceso de licitacin se desarrollaba bajo un nico parmetro,
independientemente del procedimiento de seleccin de contratistas (licitacin
general, licitacin selectiva y adjudicacin directa) aplicado, salvo el de
licitacin general que contaba con una preseleccin, por primera vez se
tipifican los contratos excluidos por la norma20.
Durante estas cinco dcadas, las licitaciones pblicas eran consideradas una
mera tarea administrativa de abastecimiento de bienes y servicios,
caracterizada por realizarse mediante un proceso genrico, carente de
planificacin, criterios de calificacin y evaluacin, y actividades de control
propias del proceso, dejndose al arbitrio de cada rgano o ente la ejecucin
del mismo.(Vase el diagrama N 1).
20 Ver Disposiciones Finales artculo 73 artculo Ley de Licitaciones Gaceta Oficial N 34.528 de fecha
10 de agosto de 1990.
21
Ver artculos 8 y 16 de la Ley de Licitaciones Gaceta Oficial N 34.528 de fecha 10 de agosto de
1990.
22 Ley Orgnica que autoriza al Presidente de la Repblica para dictar medidas extraordinarias en
materia econmica y financiera requeridas por el inters pblico. Gaceta Oficial N 36.687 de 26 de
abril de 1999. Esta Ley en su artculo 1 establece: Se autoriza al Presidente de la Repblica para que,
en Consejo de Ministros, de conformidad con el ordinal 8. Del artculo 190 de la Constitucin de la
Repblica, decreta, dentro del lapso de seis (6) meses, contados a partir de la publicacin de esta Ley,
las siguientes medidas: 4.- En el mbito Econmico Sectorial: Reformar la Ley de Licitaciones con el
propsito de establecer mecanismos de transparencia, eficiencia y para garantizar las condiciones de
competencias en las compras del sector pblico.
23 Decreto N 296 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Reforma de
24Ley N 4, que autoriza al Presidente de la Repblica para dictar Decretos con Fuerza de Ley en las
materias que se delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N
37.076, y reimpreso el Sumario en la Gaceta Oficial N 37.077, del 14 de noviembre de 2000.
25 Decreto N 1.121 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Reforma
Parcial de la Ley de Licitaciones, publicado en Gaceta Oficial N 37097 del 12 de diciembre de 2000.
26
Decreto con Fuerza de Ley Orgnica de Planificacin publicada en la Gaceta Oficial N 5.554
Extraordinario del 13 de noviembre de 2001.
27
Decreto N 1.555 con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones publicada en la
Gaceta Oficial N5.556 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001.
28
Reglamento Parcial del Decreto de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, publicado en Gaceta
Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 38.304, de fecha 01 de noviembre de 2005, y
reimpreso por errores materiales en la Gaceta Oficial N 38.313 del 14 de noviembre de 2005.
En el 2008 en el marco de la habilitacin29 otorgada al Presidente se dicta el
Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 30. Un
ao ms tarde, en el 2009 fue reformado el Decreto con Rango Valor y
Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas31 y se dicta el Reglamento de la
Ley de Contrataciones Pblicas32, que se mantiene vigente hasta hoy.
29
Ley que autoriza al Presidente de la Repblica para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de
Ley en las materias que se delegan, publicada en la Gaceta Oficial N 38.617 de fecha 1 de febrero de
2007. Con relacin a esta Ley es importante destacar que la Asamblea Nacional enumero once
mbitos de habilitacin que abarcan la totalidad del espacio de accin pblica, sin especificar el
objetivo ni los instrumentos que deben crearse o modificarse, se puede inferir que el Decreto con
Rango Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas fue dictado en el marco de los puntos: 1.- En
el mbito de transformacin de las instituciones del Estado: Dictar normas con el objeto de actualizar y
transformar el ordenamiento legal que regula a las instituciones del Estado, a los fines de que stas
orienten su actuacin al servicio de los ciudadanos, en forma eficaz, eficiente, honesta, participativa,
simple, imparcial, racional y transparente, evitando el sobredimensionamiento estructural y
garantizando la participacin popular. 2. En el mbito de la participacin popular: Dictar normas que
establezcan los mecanismos de participacin popular de la comunidad organizada en la aplicacin del
ordenamiento jurdico y mbito econmico y social del Estado, a travs de la planificacin, el control
social, la inspeccin tcnica social y la prctica del voluntariado, y que adecuen la estructura
organizativa de las instituciones del Estado, para permitir el ejercicio directo de la soberana popular; y
4. En el mbito econmico y social: Dictar normas que adapten la legislacin existente a la
construccin de un nuevo modelo econmico y social sustentable() de dicha norma.
30
Decreto N 5.929 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Contrataciones Pblicas de fecha 11 de marzo de 2008, publicado en la Gaceta Oficial N 5.877
Extraordinario de fecha 14 de marzo de 2008, reimpresa por existir discrepancia entre el texto original y
el publicado en la numeracin de su articulado en la Gaceta Oficial N 38.895 del 25 de marzo de 2008.
31
Ley de Reforma Parcial del Decreto N 5.929 con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas, publicada en Gaceta Oficial N 39.165 del 24 de abril de 2009.
32
Reglamento de la Ley de Contrataciones Pblicas , publicado en la Gaceta Oficial N 39.181 del 19
de mayo del 2009
33
Ley de Reforma parcial de la Ley Contrataciones Pblicas publicada en Gaceta Oficial N 39.503 del
06 de septiembre de 2010.
34
Ley que autoriza al Presidente de la Repblica para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de
Ley en las materias que se delegan. En esta ley la Asamblea habilito al presidente para emitir decretos
en dos mbitos, sin especificar el objetivo ni los instrumentos que deben crearse o modificarse, se
posteriormente en el 2016 se crea el Sistema Centralizado y Estandarizado
de Compras Pblicas para los rganos y entes de la Administracin Pblica
Nacional36.
deduce que el Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas fue dictado en el
marco de los puntos: 1.- En el mbito de la lucha contra la corrupcin: a) Dictar y/o reformar normas e
instrumentos destinadas a profundizar y fortalecer los mecanismos de sancin () administrativa, ()
para evitar lesiones o el manejo inadecuado del patrimonio pblico y prevenir hechos de corrupcin. 2.-
En el mbito de la defensa de la economa: b) Dictar y/o reformar las normas que establezcan los
lineamientos y estrategias para la planificacin, articulacin, organizacin y coordinacin de los
procedimientos especialmente en materia de produccin, importacin, distribucin y comercializacin
de los alimentos, materia prima y artculos de primera necesidad, que deben seguir los rganos y entes
del Estado involucrados, garantizando la seguridad y soberana alimentaria.
35
Decreto N 1.399 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Contrataciones Pblicas, publicado en la Gaceta Oficial N 6.154 Extraordinario del 19 de noviembre
de 2014.
36
Decreto N 2.198 mediante el cual se crea el Sistema Centralizado y Estandarizado de Compras
Pblicas para los rganos y entes de la Administracin Pblica Nacional, publicado en la Gaceta Oficial
N 40.836 del 26 de enero de 2016.
37
Acuerdo mediante el cual se aprueba en todas sus partes y para que surta efecto jurdico, y sea de
obligatorio cumplimiento en toda la Repblica Bolivariana de Venezuela, las Lneas Generales del Plan
de la Patria, proyecto Nacional Simn Bolvar, Segundo Plan Socialista de Desarrollo Econmico y
Social de la Nacin 2013-2019, publicado en la Gaceta Oficial N 6.118 Extraordinario del 04 de
diciembre de 2013.
Diagrama N 1
Evolucin de las Contrataciones Pblicas en Venezuela desde la ptica
normativa
Estrategia para el
cambio de modelo y
Desarrollo Econmico
Herramienta para el
logro de Polticas
Pblicas
Rendicin de
cuentas
Cumplimiento de
las disposiciones
legales
Abastecimiento
de bienes y
servicios Proceso de Contratacin Pblica
1938-1998 1999-2007 2008-2014
Fuente: Elaboracin propia en base a los instrumentos normativos que han regulado la materia
adaptado a la Evolucin de las compras pblicas de Jean Telgen and Khi V. Thai, Journal of Public
Procurement, 2008
Generalidades
Desde una perspectiva amplia las tres fases que se identifican generalmente
en todo proceso de compras pblicas38 son:
38
Bohem, F y J. Olaya (2006). Corruption in Public Contracting Auctions- The Role of Transparency in
Bidding Processes. Annal of Public and Cooperative Economics. En Compras Pblicas. Aspectos
Conceptuales y Buenas Prcticas. Leandro Arozamena y Federico Weinschelbaum. Programa
ICT4GP. Documento de Trabajo N 1, Universidad Nacional San Martn, Buenos Aires 2010. Cita en el
texto: (Vase Bohem, F y J. Olaya 2006, p. 6)
39
Rose-Ackerman. Corruption and Government: Causes, Consequences and Reform. En Compras
Pblicas. Aspectos Conceptuales y Buenas Prcticas. Leandro Arozamena y Federico Weinschelbaum.
Programa ICT4GP. Documento de Trabajo N 1, Universidad Nacional San Martn, Buenos Aires 2010.
Cita en el texto: (Rose-Ackerman, 1999, p.7 )
3. Post contractual luego de la determinacin del ganador, se refiere al
control del cumplimiento de las condiciones contractuales por parte del
ganador y las posibles renegociaciones de tales condiciones.
Cuadro N 2
Funciones dentro del proceso de centralizado de la contratacin en
Venezuela
Identificacin de la unidad Funciones
administrativa
COMIT DE COMPRAS Define los bienes, servicios o categora de
CENTRALIZADAS DE LA estos que deben ser adquiridos de manera
ADMINISTRACIN PBLICA NACIONAL centralizada o coordinada, de acuerdo al
Plan de Compras consignado por cada
organismo de la Administracin Pblica
Nacional.
Funciones Comunes
Actuan coordinadamente con el Comite a los
MINISTERIO DEL PODER POPULAR fines de controlar en conjunto la ejecucin
CON COMPETENCIA EN MATERIA DE financiera de las partidas presupuestarias
FINANZAS asociadas a la adquisicin de dichos bienes
o contratacin de servicios y optimizar el
gasto administrable del Presupuesto
Nacional.
Funciones Especficas
OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO
Tramita las modificaciones presupuestarias.
Asigna los recursos al organismo encargado
de la realizacin de las compras.
Fuente: Elaboracin propia en base al artculo 6 numerales 2, 3, 4 y los artculos 15, 60, 117, 151,
152, 153 y 157 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas del ao
2014
Generalidades
Son consideradas adems una herramienta clave para que todo Estado
republicano moderno cumpla sus mltiples funciones, por lo cual obliga
contar con procedimientos de seleccin eficaces tanto en la gestin como en
el manejo de los recursos, a los fines de permitir la ms oportuna y adecuada
40
Ley N 19.886 Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestacin de
Servicios, publicada el 30 de julio de 2003, disponible en https://www.leychile.cl/N?i=213004&f=2015-
12-02&p=
41
Vase el artculo 3 del Decreto N 1510 del 17 de julio de 2013.
satisfaccin de las necesidades pblicas42, de all que si los recursos se usan
de manera ineficaz o ineficiente afectara tanto al Estado como a toda la
sociedad43.
Diagrama N 2
Principios Generales de los procesos de contratacin
Transparencia
Planificacin
Actividades
previas
Relacin Seleccin y
Evaluacin de Proceso de
Calidad - Precio Contratacin
Desempeo Contratacin
Pblica
Administracin
del Contrato
Contratacin Justa y
No Discriminatoria
42
BUSTELO, Ernesto Desafos actuales y futuros de la licitacin pblica. En Desafos del Derecho
Administrativo Contemporneo. Vctor Hernndez Mendible Coordinador. Tomo II. Ediciones Paredes.
Caracas, 2009. Pp. 971
43
ARCIDICONO, Pilar, Federico Arenoso y Gastn Rosenberg. Transparencia y Control Social en las
Contrataciones Pblicas. Primera edicin. Fundacin Poder Ciudadano. Argentina, 2006, Pp. 29-30
44
Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Contratacin Pblica. La OMC y la Contratacin Pblica.
Disponible en https://www.wto.org/spanish/tratop_s/gproc_s/gproc_s.htm. Consultado el 21 de marzo
de 2017
Desde una perspectiva igualmente normativa, el siguiente cuadro, enumera
una serie de principios que rigen la formacin de la voluntad contractual y los
principios especficos de la contratacin en Venezuela:
Cuadro N 3
Los principios aplicables al proceso de contratacin
Principio Descripcin
Principios generales de Derecho Pblico en la formacin de la voluntad
contractual
Legalidad La funcin administrativa de los rganos y entes contratantes se
encuentra sometida a la Ley y al Derecho, por tanto el
procedimiento debe ajustarse a lo establecido en el Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas
dando cumplimiento a todas las formalidades procedimentales
en l y en otras normas que sean aplicables segn el caso. (Art.
137 y 141 CRBV, y 4 DRVFLOAP)
Eficacia Alude a la efectiva consecucin de los objetivos prefijados
entendidos como rendimiento, economa, desburocratizacin
que se basan en la reglamentacin del procedimiento
administrativo. Desde una ptima ms especfica ver las
modalidades de seleccin como un instrumento para elegir el
oferente ms idneo a los fines del ente.
Racionalidad y Optar por medios y procedimientos ms idneos, simplificando
uniformidad mtodos y sistemas de trabajo, as como regulando la
uniformidad de los documentos y trmites de la contratacin.
Economa Aminorar los costos de la contratacin mediante la utilizacin de
procedimental trmites y recaudos mnimos que dinamicen el proceso de
seleccin.
Erradicar la tendencia a multiplicar actos de procedimientos o
cumplir con diligencias superfluas que no tienen que ver con el
procedimiento.
Oficialidad Adoptar la posicin activa en el procedimiento, impulsando
diligentemente hasta su conclusin de acuerdo con plazos
razonables.
Celeridad Cumplimiento de los plazos mnimos de carcter obligatorio
tanto para la administracin como para los particulares, que
implica la no suspensin por causas injustificadas y la
obligacin de decidir rpidamente todas las cuestiones
planteadas por los interesados.
Simplicidad Supone claridad, sencillez, agilidad, racionalidad, pertinencia,
utilidad y fcil entendimiento tanto en los recaudos exigidos
como en la elaboracin del pliego y en el desarrollo del
procedimiento.
Eficiencia En la asignacin y distribucin ptima de los bienes y recursos
en atencin a las necesidades que deben satisfacerse.
Planificacin Implica que la actividad se supedite a los lineamientos,
estrategias, polticas y planes en el lapso del horizonte
temporal.
Honestidad Abarca por una parte el comportamiento leal y probidad en las
distintas fases del proceso de contratacin, y por la otra que la
Administracin en todas sus actuaciones tenga como cierta la
declaracin del ciudadano, como parte de la presuncin de la
buena fe y disponga de mecanismos efectivos cuando estos se
encuentren frente a actuaciones comprobadas de mala fe.
Principios especficos
Igualdad y no Asegurar el tratamiento equitativo del contratante a los
discriminacin operadores econmicos que concurren al proceso de seleccin,
abarca la participacin en igualdad de condiciones, derechos y
posibilidades, sin que exista
Publicidad Instrumento para la promocin de la concurrencia de los
oferentes. Surte efecto de seguridad jurdica que imposibilita a
la Administracin modificar arbitrariamente las condiciones.
Unidad del Datos mnimos que deben tener los expedientes, los sistemas
Expediente de manejo y conservacin que garanticen la integridad del
mismo.
Transparencia Reconocimiento de medios procedimentales suficientes para
asegurar la participacin y concurrencia en los procedimientos
administrativos de seleccin.
Incorporacin de mecanismos de control social sobre la gestin
pblica.
Competencia Protege los intereses econmicos de los contratantes,
suscitando la mxima competencia posible y garantiza la
igualdad de acceso a la contratacin abierta y a la participacin
de cualquier operador.
1.2.-Naturaleza jurdica
46
BREWER Caras, Allan. La evolucin del concepto del contrato administrativo en el Libro Homenaje
al Profesor Antonio Morales Caubet. Tomo I Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas, Universidad
Central de Venezuela. Caracas, 1981 P. 41-69
47Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, publicada en la Gaceta Oficial N 37.522 del 06 de septiembre
de 2002.
48Decreto N 2.174 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de
la Administracin Financiera del Sector Pblico, publicada en la Gaceta Oficial N 6.210 Extraordinario
del 30 de diciembre de 2015.
49 Decreto N 1.438, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
53
Ley Orgnica del Trabajo, los Trabajadores, Trabajadoras publicada en la Gaceta Oficial N 6.076
Extraordinario del 7 de mayo de 2012.
54
Ley del Libro publicada en la Gaceta Oficial N 36.189 de fecha 21 de abril de 1997.
55
Ley sobre el Derecho de Autor, publicada en la Gaceta Oficial N 4.638 Extraordinario de fecha 1 de
octubre de 1993.
56
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Actividad Aseguradora, publicado en la Gaceta
Oficial N 6.211 del 30 de diciembre de 2015.
57
Cdigo de Comercio, publicado en Gaceta Oficial N 475 del 21 de diciembre de 1955.
58
Cdigo Civil, publicado en Gaceta Oficial N 2.990 Extraordinario del 26 de julio de 1982.
59
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Metrologa publicada en
la Gaceta Oficial N 38.819 del 27 de noviembre de 2007, y la Ley Orgnica del Sistema Venezolano
para la Calidad, publicada en la Gaceta Oficial N 37.555 del 23 de octubre de 2002.
60
Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal publicada en la Gaceta Oficial N 38.204 del 8 de junio de
2005.
61
Ver el artculo 156 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, a travs del cual se
le asigna de manera expresa la competencia del rgimen general de los servicios pblicos y, en
especial, la electricidad, el agua potable y el gas.
62
Decreto N 1.407 mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma
Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de Bienes Pblicos publicado en
Gaceta Oficial N 6.155 Extraordinario de fecha 19 de noviembre de 2014.
63
Fiscala Nacional Econmica. Compras Pblicas y Libre competencia. Serie Sector Pblico y
Mercados. Materia de Promocin N 1. Santiago de Chile, 2011.
64
Ver el artculo 7 del Reglamento de la Ley de Contrataciones Pblicas.
cundo hacerlo?, cada cunto tiempo?, qu mecanismo escoger para
asegurar la transparencia al seleccionar el contratista?
65
Las especificaciones tcnicas se refiere a la descripcin detallada de los bienes a adquirir o a
incorporar en la obra, los servicios a prestar, incluyendo las normas, exigencias y procedimientos a ser
empleados, sin hacer referencia a determinada marca o nombre comercial, salvo se trate de repuestos
o servicios a ser aplicados a los activos del contratante. Ver numeral 4 del artculo 66 del Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas.
66
El presupuesto base es una estimacin de los costos que se generan por las especificaciones
tcnicas requeridas. Ver el numeral 16 del artculo 6 y los artculos 59 y 60 del Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas.
67
Ver numeral 1 del artculo 38 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas.
La unidad contratante debe verificar que el requerimiento recibido se
encuentra contemplado en la Programacin Anual, evaluar el consumo de
bienes y servicios adquiridos en aos anteriores y estimar de fechas
comunes de compra por categora (la recurrencia y consolidacin de la
contratacin), a los efectos de determinar si es factible agruparlo en un solo
procedimiento, o si se aplica la modalidad respectiva englobando el monto
total y las cantidades, bajo un contrato marco68; o se ejecuta mediante
convenio marco69, el cual consiste en un mecanismo de compra a travs de
un catlogo electrnico mediante el cual el Servicio Nacional de
Contrataciones selecciona a los proveedores con los cuales los rganos y
entes contratantes podrn contratar.
68
Ver el numeral 33 del artculo 6 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas, en concordancia con los artculos 2 y 90 del Reglamento de la Ley.
69
Ver el numeral 34 del artculo 6 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas.
70
MORN Urbina, Juan. El fraccionamiento ilcito en la contratacin administrativa. En Advocatus,
Revista de Derecho de la Universidad de Lima. Nmero 2002-II, Lima, 2002, Pp. 333
4. Fraccionamiento por tipo de contratos.
5. Fraccionamiento por separacin de objetos contractuales inescindibles
en funcin de dos perodos presupuestarios.
6. Fraccionamiento por desdoblamiento en rganos administrativos
adquirientes.
As mismo, en el caso de bienes muebles debe revisar el nivel de inventario
que pudiera hacer innecesaria la contratacin.
Cuadro N4
Modalidades de seleccin de contratistas aplicables a los procesos de
contratacin venezolanos
Modalidades de seleccin
Pblicas y Participativas Preselectivas De carcter excepcional,
no competitiva
Concurso Abierto Concurso Cerrado Exclusin de las
modalidades de seleccin
Concurso Abierto Consulta de Precios Contratacin Directa
anunciado a. Subasta a la
Internacionalmente inversa
Fuente: Elaboracin propia en base al contenido del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Contrataciones Pblicas de 2014.
71
Ver numeral 25 del artculo 6 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas.
situacin de hecho del objeto del contrato en la disposicin legal, como se
detalla en el siguiente cuadro:
Cuadro N 5
Parmetros cuantitativos y criterios cualitativos de las modalidades de
seleccin de contratistas
Modalidades que atienden Parmetros Cuantitativos
Monto en Unidades Monto en bolvares segn el objeto del
Tributarias segn el objeto contrato
Modalidad
del contrato
Bienes Servicios Obras Bienes Servicios Obras
Concurso Abierto/ > a > a > a > a > a > a
Concurso Abierto 20.000 30.000 50.000 6.000.000,0 9.000.000,00 15.000.000.0
anunciado U.T U.T U.T 0 00,00
Internacionalmente
(art. 77)
Concurso Cerrado > a >a > a > a Bs. >a Bs. > a Bs.
(art. 85) 5.000 10.000 20.000 1.500.000,0 3.000.000, 6.000.000,00
U.T. U.T. U.T. 0 hasta Bs. 00 hasta Bs. hasta Bs.
hasta hasta hasta 6.000.000,0 9.000.000,00 15.000.000.0
20.000 30.000 50.000 0 00,00
U.T U.T U.T
Consulta de Hasta Hasta Hasta Hasta Bs. Hasta Bs. Hasta Bs.
Precios (art. 96) 5.000 10.000 20.000 1.500.000,0 3.000.000, 6.000.000,00
U.T. U.T. U.T. 0 00
Modalidades que atienden a criterios cualitativos
Modalidad Criterio
Exclusin de la Servicios profesionales; servicios financieros; bienes inmuebles;
modalidad semovientes; obras artsticas, literarias o cientficas; alianzas comerciales y
(art. 5) estratgicas; servicios bsicos; objeto del contrato encomendados o
ejecutados directamente por rganos y entes de la Administracin Pblica;
seguridad y defensa del Estado; medicamentos y productos alimenticios.
Contratacin Paralizacin del proceso productivo; exclusin de competencia; condiciones
Directa especiales; emergencia comprobada; contratos terminados
(art. 101) anticipadamente; por secreto o estrategia comercial; desarrollo de la
industria nacional; restablecimiento o continuidad de los servicios pblicos;
razones estratgicas de construccin; pequeos y medianos actores
econmicos; modalidades declaradas desiertas; destinados a
organizaciones socioproductivas y conglomerados.
Concurso Equipos altamente especializados destinados a la experimentacin,
Cerrado (art.85) investigacin y educacin; por razones de seguridad de Estado; o cuando al
verificar en el RNC lo requerido slo lo producen o prestan cinco (05) o
menos posibles personas naturales o jurdicas posibles oferentes.
Fuente: Elaboracin propia en base a los artculos 5, 77, 85, 96 y 101 Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas. El valor de la U.T= Bs. 300,00 segn la Providencia N
SNAT/2017/0003 publicada en la Gaceta Oficial N 6.287 Extraordinario del 24 de febrero de 2017.
1.4.- Polticas pblicas en materia de contrataciones pblicas
contenidas en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Contrataciones Pblicas.
72
TORRES-Melo, Jaime y Jairo Santander. Introduccin a las Polticas Pblicas: conceptos y
herramientas desde las relaciones entre el Estado y ciudadana. IEMP Ediciones, Bogot, 2013.
Disponible en formato digital en:
https://www.funcionpublica.gov.co/eva/admon/files/empresas/ZW1wcmVzYV83Ng==/imgproductos/145
0056996_ce38e6d218235ac89d6c8a14907a5a9c.pdf
1.4.1.- Incrementar la produccin nacional a los fines de fortalecer y
ampliar el sector productivo nacional o compensar condiciones
desfavorables.
Esta poltica atiende a dos estrategias de implementacin:
a) Medidas de promocin de desarrollo econmico.
Estas medidas de promocin de desarrollo econmico han sido establecidas
en la norma de forma general desde 1999, se han materializado a travs de
decretos ejecutivos (Vase cuadro N 6), que dictan medidas temporales
atendiendo a los planes de desarrollo econmico, estas medidas otorgan
proteccin a travs de los siguientes mecanismos de preferencia
Reserva de mercado: consiste en la realizacin de los procesos de
contratacin destinados para que compitan preferentemente las pequeas y
medianas industrias, y empresas de propiedad social directa comunal que
tengan domicilio en Venezuela, especficamente en el lugar donde se va a
suministrar el bien, prestar el servicio o ejecutar la obra.
Preferencia al producto nacional en el precio: se otorga mediante el
establecimiento de criterios de evaluacin de carcter incentivador a los
oferentes que presenten un precio con altos porcentajes de componentes de
origen nacional.
Umbrales: se otorga carcter preferencial a las pequeas y medianas
industrias, y empresas de propiedad social directa comunal, en los procesos
que atiendan a determinados parmetros (por monto y categora)
establecidos.
Desarrollo de proveedores: se realiza cuando el contratante otorga
incentivos como suministro de materia prima, asistencia tcnica, donacin o
prstamo de activos, financiamiento bajo condiciones preferenciales) u otros
de tipo fiscal o cambiario, brindndoles la posibilidad de adecuar sus
procedimientos productivos a aquello que el estado desea adquirir.
Cuadro N 6
Instrumentos normativos ejecutivos como medidas de promocin del
desarrollo econmico
73
Ver numeral 24 del artculo 6 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
74
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2011), El Gobierno Electrnico en la
Gestin Pblica, Santiago de Chile. Disponible a travs de:
http://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/3/54303/El_Gobierno_electronico_en_la_gestion_Publica.p
df
75
Ver artculo 11 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Ley Orgnica de la Ley de la
Administracin Pblica. Gaceta Oficial N 6.147 Extraordinario del 17 de noviembre de 2014.
76
Ver artculo 104 y 105 Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas.
En este contexto es importante sealar que al analizar el Nivel de madurez
del sistema de e-compras gubernamental77 venezolano (vase cuadro N7),
se evidencia la existencia de una institucionalidad an no consolidada, que
apenas alcanza un nivel de transacciones simples, pues el portal de Servicio
Nacional de Contrataciones slo permite la remisin de informacin
(programacin anual de compras, rendicin trimestral de contrataciones,
evaluacin del desempeo del contratista, la inscripcin en el Registro
Nacional de Contratistas y el acceso al certificado de inscripcin) o la carga
de los datos bsicos para los llamados a publicar en Concurso Abierto, y en
los portales de los rganos y entes del Estado e informacin mnima de las
adjudicaciones otorgadas en funcin del Compromiso de Responsabilidad
Social.
Cuadro N 7
Niveles de madurez del sistema de e-compras gubernamental
Nivel Descripcin de funcionalidades Descripcin de
alcanzado tecnolgicas aspectos legales
e institucionales
Informativo Carece de institucionalidad consolidada en La ley existente
el manejo del portal de compras pblicas. en la materia no
La pgina Web de la agencia de compras hace referencia a
carece de interactividad con los usuarios. las compras
electrnicas.
Transacciones El portal permite un nivel mnimo de La ley existente
Simples interacciones con los usuarios, permite de compra hace
consultar los llamados, verificar el referencia
certificado de inscripcin de los explcita de las
proveedores. transacciones
electrnicas,
complementada
por otras normas.
Transacciones La pgina Web de la agencia de compras La ley existente
complejas presenta catlogos electrnicos, sistemas seala el uso
de autenticacin de documentos, invitacin, obligatorio del
solicitudes y recepcin de ofertas sistema
electrnicas, pago va transferencias. Se electrnico.
ejecutan las modalidades de convenio
marco y subasta electrnica a la inversa.
77
SAAVEDRA, Jos. Reformas en los mecanismos de compras pblicas y las MYPYMES. Red
Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG). Universidad Nacional de San Martn, 2010.
Cuenta con estadsticas de desempeo del
Sistema de Compras.
Integracin Corresponde a una etapa de integracin de
las transacciones del portal con los
sistemas de ejecucin presupuestaria, los
sistemas financieros y de control del
Estado. Se puede acceder a cada
transaccin del proceso y determinar la
trazabilidad.
Fuente: Elaboracin propia en base al cuadro de los niveles de madurez del sistema de e-compras
gubernamental del libro Reformas en los mecanismos de compras pblicas y las MYPYMES de Jos
Saavedra.
79
BRUGU Quim. Una administracin que habla es una administracin que piensa. De la gestin
pblica a la administracin deliberativa. En Participacin Ciudadana para una administracin
deliberativa de Ignacio Celaya, Fernando Lpez, Sergio Castell y Toms Gmez. Gobierno de Aragn.
Es evidente que, a lo largo de un proceso de maduracin del funcionamiento
administrativo pblico, partiendo de las experiencias de la nueva gerencia
pblica llevadas a cabo en Nueva Zelandia, Estados Unidos, y el Reino
Unido y los estudios desarrollos en por la Organizacin de Cooperacin y
Desarrollo Econmico (OCDE), se presenta el nuevo modelo conocido como
gestin por resultados, para resultados u orientado a resultados, el cual
plantea la necesidad de poner al Estado al servicio del ciudadano y una
administracin que privilegie tambin el cumplimiento de resultados.
Diagrama N 3
Enfoque de la gestin para resultados
Orientacin
Plan de Desarrollo Econmico y
Social de la Nacin
Polticas Pblicas
Programacin
Seguimiento
Presupuestaria
y Auditora
Impacto
Administracin
de Recursos
Control de Gestin
Control Fiscal
Externo Interno
CGR UAI
Ahora bien, es importante tener presente que en los pases europeos como
Espaa, se viene presentando una nueva propuesta en gestin pblica,
denominada Administracin Deliberativa, este modelo prepara la
administracin para resolver problemas complejos y equilibrar las diversas
perspectivas, de forma creativa e inteligente obligando cada vez a incorporar
el dialogo.
El control de gestin. Concepto y generalidades
El papel del Estado en la promocin del desarrollo econmico, la ejecucin
de polticas pblicas y la provisin de bienes pblicos, puede contribuir a un
crecimiento equitativo, equilibrado y ambientalmente sostenible, pese a la
tendencia al rentismo de los recursos naturales en muchos pases; desde
esta perspectiva, el desempeo de sus instituciones administrativas es una
tarea que exige responsabilidad y eficacia.
Ahora bien, vista una institucin estatal o privada como un sistema que
interacta con el entorno desde el punto de vista del control debemos tener
presente los dos subsistemas que la conforman:
80
UVALLE Berrones, R. El control y la evaluacin en la administracin pblica. Revista Mexicana de
Ciencias Polticas y Sociales, XLVII. 2004Pp.43-70. Disponible en:
http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=42119203
81
Contralora General de la Repblica de Venezuela. Cuadernos de Auditora 3. Metodologa para la
Auditora de Gestin. Caracas. 1999
Procesos, de carcter ms ejecutivo-operacional, se centra en los insumos,
procesos y productos, enfocado en la eficiencia, maximizacin y una racional
utilizacin de los insumos. Para el ejercicio de este control se deben
establecer metas de produccin y manejar indicadores con base al producto,
la disponibilidad y rendimiento de los insumos, y la calidad y racionalidad de
los procesos.
Diagrama N 4
Los Sistemas de Control Gerencial
Sub Sistema Interno
Insumos Procesos
Objetivos
Satisfacer demandas
Resultados Esperados
a. Impactos en el entorno
b. Efectividad de Polticas
Pblicas o insumos
para el rediseo de las
Productos mismas
Eficiencia
Control de Gestin
Retroalimentacin
Evaluacin de Eficacia
82
FONSECA, Oswaldo. Vademcum Contralor. Instituto de Investigacin Accountability y Control.
Primera Edicin, Lima, 2008. Pp. 177.
83
FONSECA, Oswaldo. Vademcum Contralor. (2008). Pp. 177.
control de gestin, la modalidad de control ejecutada en ejercicio del control
interno con el objeto de verificar el cumplimiento o desempeo de las
actividades, tareas y acciones realizadas por los rganos y entes, que
permite medir e informar, oportunamente, a los responsables de la toma de
decisiones sobre la eficiencia, eficacia, economa, calidad e impacto de su
gestin, con acatamiento al rgimen jurdico aplicable que regula su
desempeo84. Teniendo este control en este mbito una doble expresin:
84
Ver numeral 3 del artculo 2 del Reglamento de la Ley Orgnica de la Contralora General de la
Repblica de Venezuela y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
85
Contralora General de la Repblica de Venezuela. Cuadernos de Auditora 3. (1999)
estructura, los recursos humanos, las normas, los sistemas contables
financieros.
b. Identificacin de los procesos clave: Una vez realizado el diagnstico, es
necesario determinar de los procesos internos de la organizacin, aquellos
que son lo suficientemente importantes en el desarrollo eficaz del sistema,
incluye desde la situacin financiera, de produccin, productividad,
personal, servicios al cliente, relaciones con otros entes, eficacia, eficiencia,
calidad y pertinencia.
c. Diseo del sistema de indicadores: De la definicin de las reas claves,
se elaboran los indicadores que permitirn medir atributos de los procesos y
tomar decisiones pertinentes.
d. Escoger los instrumentos de control: Seleccionar dentro de la variedad
de tcnicas e instrumentos generalmente aplicados en la gestin del
proceso, entre los ms usados tenemos: manuales de normas y
procedimientos, inspecciones, sistema de control interno, auditora interna,
auditora externa, control presupuestario, control estadstico de procesos,
control de calidad, cuadro de mando.
e. Validacin del sistema: consiste en alimentar el sistema de indicadores
con cifras histricas para revisar la calidad, pertinencia, consistencia y
confiabilidad de los datos para facilitar su utilizacin por el nivel directivo en
trminos de su utilidad informativa.
f. Evaluacin del sistema: comprende la identificacin de los desfases o
puntos dbiles de la gestin, ocupa dos niveles: el nivel externo donde se
evala el producto y el sector o entorno, y en el interno se evalan los
resultados y el rendimiento.
g. Implantacin del sistema: Consiste en implementar las fases descritas a
fin de adoptar oficialmente el sistema y definir los mecanismos para su
administracin.86
86
AMAYA Jairo. Gerencia, Planeacin & Estrategia. Fundamentos, modelo y software de Planeacin.
Prospectiva. Universidad Santo Toms. Colombia.
87
ZAMBRANO Barrios, Adalberto. Planificacin estratgica, presupuesto y control de la gestin pblica.
Publicaciones UCAB. Editorial Texto, C.A. Primera Edicin. Caracas, 2007.
88
CARDOZO, Myriam. Evaluacin y metaevaluacin en los programas mexicanos de desarrollo social.
Coleccin Teora y Anlisis. Universidad Autnoma Metropolitana.
poltica evaluada, y de considerar especialmente el punto de vista de los
actores, decisiones y beneficiarios.
Por otra parte, en los estudios realizados por Nuria Cunill Directora de
Programas del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
(CLAD), y la profesora Sonia Ospina diferencian los conceptos de monitoreo
y evaluacin. Siendo el primero la valoracin recurrente o seguimiento del
avance de una intervencin, usando indicadores de desempeo cualitativos y
cuantitativos, enfocados en el proceso o los resultados, seleccionados a
priori; por lo que no explica las causas de lo que se documenta, ni ofrece la
oportunidad de aprehender la complejidad de los procesos detrs de las
mediciones realizadas; por su parte el segundo constituye una valoracin
puntual de una intervencin mediante el uso de procedimientos y
herramientas analticas para obtener informacin pertinente, comparable y
confiable del proceso, los resultados e impactos, o todos estos, a fin no slo
de documentar los patrones, sino tambin de explicarlos y comprenderlos,
capturando su complejidad.89
89
CUNILL Grau, Nuria y Sonia Ospina Bozzi. Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y
evaluacin (M&E) en Amrica Latina: Informe comparativo de 12 pases, Banco Mundial, CLAD, 2008.
implementacin del proceso, plan o programa e identifica los problemas
especficos a medida que surgen.
2.- Los procesos que ejecuta la entidad, que determinan los proyectos a
ejecutar.
Cuadro N 8
Elementos del Ciclo de Gestin y su relacin con la cadena de
resultados
Elementos del Definicin Cadena de
ciclo de gestin resultados
Situacin Anlisis de la realidad social y
socioeconmica econmica del pas.
Objetivos y metas Plan Nacional que establece los
objetivos y metas a largo y
mediano plazo.
Estructura Forma en la que estn ordenadas
organizativa las unidades administrativas de los
rganos y entes del Estado.
Situacin fiscal Anlisis de las perspectivas de
ingresos y egresos del pas a
mediano plazo. Anlisis de situacin
Plan Estratgico Estrategias para el logro de los y situacin deseada
Institucional, objetivos del Plan Nacional.
Planificacin
Operativa, y dems
Planes, Programas y
Proyectos
Productos Bienes y servicios que ofrecen los
rganos y entes a lograr los
objetivos del plan.
Meta de produccin Volumen de bienes y servicios a
brindarse en un tiempo
determinado.
Recursos Asignacin de recursos para los
Insumos
programas
Procesos Conjunto de operaciones
productivos y interrelacionadas y desarrolladas
Productos en forma cronolgica y sistemtica,
Actividades
realizada para ejecutar las
funciones pblicas, y brindar los
bienes y servicios al ciudadano.
Consecuencias para Cambios a corto y mediano plazo
los beneficiarios en el comportamiento de los
beneficiarios despus de recibir los
bienes y servicios. Efectos/ Resultados
Rendicin de Informe de las autoridades a los
cuentas ciudadanos sobre los resultados
obtenidos.
Fuente: Elaboracin propia en base al documento Construyendo gobiernos efectivos. Logros y retos
de la gestin pblica para resultados en Amrica Latina y el Caribe de Jorge Kaufmann, Mario
Sangins y Mauricio Garca Moreno. Banco Interamericano de Desarrollo 2015; la Ley Orgnica de
Planificacin Pblica y Popular y las Normas Generales de Control Interno.
Cuadro N 9
Tipos de Control Gerencial
Tipo de control Objeto mbito gerencial
Evaluacin de Plan Estratgico, Plan Mxima Autoridad.
resultados. Operativo Anual, Misin,
Visin y Objetivos.
Existen dos actividades que son comunes en todos los rganos y entes del
Estado para ejecutar el control de gestin por parte del nivel gerencial, a
continuacin se describirn brevemente.
2.2.2.- Instrumentos de control
De la breve descripcin realizada sobre el control gerencial podemos indicar
que se dispone de numerosas herramientas para ejecutarlo, a continuacin
se presenta un cuadro que sintetiza y se sealan los instrumentos ms
frecuentas que cubren las necesidades de control de cualquier institucin:
Cuadro N 10
Instrumentos de control gerencial
Herramienta Descripcin
Auditora Interna
92
SNCHEZ Fernando. Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos. Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Santiago de Chile, 2003.
b) Operativa, mediante el diseo de los productos y los procesos, y el
clculo de los insumos que se necesitarn para concretar los objetivos
propuestos durante el ejercicio fiscal, para el cual fueron formulados.
Tambin es necesario establecer las responsabilidades que los
actores pblicos tendrn en el qu hacer y en el cmo hacerlo, de
manera tal que se distribuyan y se asignen correctamente las tareas y
los recursos, y se pueda exigir la correspondiente rendicin de
cuentas, dando as respuesta a la interrogante cmo podemos
llegar?
Cuadro N 11
Tipos de Planificacin
Tipo de Plan Definicin Artculo
de la
LOPPP
Plan de Instrumento formulado por el Presidente de la 26 y 27
Desarrollo Repblica y aprobado por la Asamblea Nacional,
Econmico y mediante el cual se establecen las polticas,
Social de la objetivos, medidas, metas y acciones dirigidas a
Nacin darle concrecin al proyecto nacional plasmado en
la Constitucin de la Repblica, a travs de la
intervencin planificada y coordinada de los
rganos y entes del Poder Pblico e instancias del
Poder Popular, actuando de conformidad con la
misin institucional y competencias
correspondientes.
Plan estratgico Instrumento formulado y aprobado por la mxima 44 y 45
institucional de los autoridad, considerando su misin, visin y valores
rganos y entes a travs del cual cada rgano y ente del Poder
del Poder Pblico Pblico establece los proyectos, objetivos, metas,
acciones y recursos dirigidos a darle concrecin a
los lineamientos plasmados en el Plan de
Desarrollo Econmico y Social de la Nacin, con
base en un conocimiento del entorno en que el
rgano o ente desarrolla sus operaciones; segn
las orientaciones y sealamientos de la mxima
autoridad jerrquica de la Administracin Pblica
Nacional.
Plan Operativo Instrumento formulado por el Ministerio del Poder 54,55 y
Anual Nacional Popular con competencia en materia de
56
planificacin pblica, aprobado por el Presidente
de la Repblica, que integra los objetivos, metas,
proyectos y acciones anuales formuladas por cada
rgano y ente de la Administracin Pblica
Nacional, a los fines de la concrecin de los
resultados y metas previstas en el Plan de
Desarrollo Econmico y Social de la Nacin. Sirve
de base y justificacin para la obtencin de los
recursos a ser asignados a la Administracin
Pblica Nacional en la Ley de Presupuesto del
ejercicio fiscal al cual corresponda,
Planes operativos Instrumento formulado por las mximas 78,79 y
anuales de los autoridades y los niveles directivos y gerenciales, y 80
rganos y entes aprobado por la mxima autoridad, en cuya
del Poder Pblico elaboracin aplicaran criterios de economa,
objetividad, oportunidad y relevancia material,
donde integran los objetivos, metas, proyectos y
acciones anuales formulados por cada rgano y
ente del Poder Pblico, a los fines de concretar los
resultados y metas previstas en su correspondiente
plan estratgico. Sirve de base y justificacin para
la obtencin de los recursos a ser asignados en la
cuota presupuestaria de cada rgano y ente
Fuente: Elaboracin propia en base al documento Control de gestin y evaluacin de resultados en la
Gerencia Pblica de Hctor Sann (1999) y a la Ley Orgnica de Planificacin Pblica y Popular.
Tipologas de indicadores
93
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADSTICA (DANE). Gua para
Diseo, Construccin e Interpretacin de Indicadores. Estrategia para el Fortalecimiento
Territorial. Herramientas estadsticas para una gestin territorial ms efectiva. Colombia.
Existen cuatro tipos de clasificaciones comunes en la teora sobre
indicadores, a saber: segn medicin, nivel de intervencin, jerarqua y
calidad), que se detallan a continuacin en el siguiente cuadro:
Cuadro N 11
Tipologas de indicadores
Tipos de indicador Definicin
1.- Indicadores segn medicin
Indicadores cuantitativos Estos indicadores representan en nmeros una realidad.
Indicadores cualitativos En este tipo de indicador se emplea una escala de
cualidades. Permite evaluar con un enfoque de
planeacin estratgica, la capacidad de gestin de la
direccin y dems niveles de la organizacin; y tener en
cuenta la heterogeneidad, amenazas y oportunidades
del entorno institucional y territorial.
2.- Indicadores segn nivel de intervencin
Indicadores de impacto Se refieren a los efectos, a mediano y largo plazo, que
pueden tener uno o ms programas en el universo de
atencin y que repercuten en la sociedad en su
conjunto.
Indicadores de resultado Se refieren a los efectos de la accin institucional o de
(outcome) un programa sobre la sociedad.
Diagrama N 5
Interrelacin entre los tipos de indicadores
Ms Estratgico
Constitucin de la Tipologa de
Repblica
Bolivariana de Indicadores
Venezuela
-Plan de Desarrollo
Econmico y Social de la De Impacto
Nacin
-Polticas Publicas
De Resultado y Producto
-Visin Institucional
-Planificacin Estratgica
Menos Estratgico
94Acceder a http://www.chilecompra.cl/analiza-los-datos-de-compras-publicas/
95Acceder a http://www.colombiacompra.gov.co/
96Acceder a https://compranet.funcionpublica.gob.mx/
Seccin III
3.- El Control de gestin en las Contrataciones Pblicas en la Repblica
Bolivariana de Venezuela
3.1.- Marco normativo del control de gestin de las contrataciones
pblicas en Repblica Bolivariana de Venezuela.
En primer lugar, conviene tener presente, el principio de legalidad
consagrado en los artculos 137 y 141 de la Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela97, conjuntamente con el de rendicin de cuentas,
contemplado en la parte in fine del artculo 315 de la citada norma, y
responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, en los trminos
siguientes:
97
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial N 5.453 Extraordinario del 24
de marzo de 2000, con enmienda N 1, publicada en Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de
Venezuela N 5.908 Extraordinario de fecha 19 de febrero de 2009.
98
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de la Administracin Pblica, publicado en la
Gaceta Oficial N 6.147 Extraordinario del 17 de noviembre de 2014.
Artculo 4.- La Administracin Pblica se organiza y acta de
conformidad con el principio de legalidad ()
99
Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley contra la Corrupcin, publicado en la Gaceta Oficial de la
Repblica Bolivariana de Venezuela N 6.155 Extraordinario del 19 de noviembre de 2014.
En este contexto, los artculos 61 y 62 de la Ley de reforma parcial de la Ley
Orgnica de la Contralora General de la Repblica y el Sistema Nacional de
Control Fiscal100, en concordancia con los artculos 37 y 38 del Reglamento
de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema
Nacional de Control Fiscal101, sealan la potestad que tienen los rganos de
control fiscal de practicar actividades como instrumento para el control de la
gestin, y el uso de los indicadores de gestin diseados por el rgano o
entidad; en caso de carecer de estos los rganos de control fiscal podrn
elaborar, slo con carcter evaluativo, los indicadores que consideren
necesarios para emitir opinin sobre el desempeo de la gestin de los
mismos.
100
Ley de reforma parcial de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y el Sistema
Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N
6.013 Extraordinario del 23 de diciembre de 2010.
101
Reglamento de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema Nacional de
Control Fiscal, publicado en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 39.240 del
12 de agosto de 2009.
102
Normas Generales de Control Interno, publicadas en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana
de Venezuela N 40.851 de fecha 18 de febrero de 2016.
Artculo 44.- Los gerentes, jefes o autoridades administrativas del
rgano o ente, debern verificar el cumplimiento o desempeo de las
actividades, tareas y acciones ejecutadas; de manera que permita
medir e informar oportunamente, a los responsables de la toma de
decisiones sobre la eficiencia, eficacia, economa, calidad e impacto
de su gestin, con el acatamiento de las normas que regulan su
desempeo.
En los rganos y entes del Estado, uno de los planes que forma parte de la
planificacin pblica a la cual hace mencin el artculo que antecede es el
Plan Operativo Anual, est definido en el cuadro N 11 Tipos de
planificacin, destacando que sirve de base y justificacin para la obtencin
de los recursos a ser asignados en la cuota presupuestaria a cada
institucin. Por su parte el artculo 137
Esa vinculacin que seala el numeral 5 del artculo 6 arriba indicado entre
el Plan Operativo Anual con el Presupuesto y por ende con los indicadores,
lo consagra el Reglamento N 1 de la Ley Orgnica de la Administracin
Financiera del Sector Pblico sobre el Sistema Presupuestario104, en el
numeral 3 del artculo 8, el numeral 7 y 8 del artculo 9, el literal f del numeral
1 y el literal e del numeral 2 del artculo 27, y el numeral 1 del artculo 39 que
sealan:
103
Ley Orgnica de Planificacin Pblica y Popular, publicada en Gaceta Oficial de la Repblica
Bolivariana de Venezuela N 6.011 Extraordinario de fecha 21 de diciembre de 2010.
104
Reglamento N 1 de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico sobre el
Sistema Presupuestario, publicado en Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N
5.781 Extraordinario, de fecha 12 de agosto de 2005.
3. Velar porque el rgano o ente a su cargo registre la ejecucin
fsica y financiera del presupuesto, sobre la base de los indicadores
de gestin predeterminados, y participe los resultados a la Oficina
Nacional de Presupuesto. ()
105
Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector
Pblico, publicado Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 6.210 Extraordinario del
30 de diciembre de 2015.
rganos de adscripcin, sealando de conformidad con el numeral 10 del
artculo 78 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Ley Orgnica
de la Ley de la Administracin Pblica las polticas, estrategias, objetivos,
metas, resultados, impactos y obstculos a su gestin.
Diagrama N 6
Ciclo de la gestin pblica aplicado a las contrataciones pblicas
Planificacin Anual
de Compras
Ejecucin de procesos
Ejecucin de procesos
Supervisin de Pago y
Objetivos
la ejecucin del terminacin del
Institucionales contrato contrato
Planificacin y Presupuesto
Adjudicacin y
Unidades Satisfaccin de
firma del
administrativas contrato la necesidad
Calificacin, Evaluacin de
Necesidades
evaluacin y desempeo del
de las unidades seleccin de
usuarias contratista
Evaluacin
contratista
Actividades Seleccin y
Cambio social
previas aplicacin de
requerimientos modalidades Valor Pblico
Rendicin de
cuentas
Fuente: Elaboracin propia en base al documento Construyendo gobiernos efectivos. Logros y retos
de la gestin pblica para resultados en Amrica Latina y el Caribe de Jorge Kaufmann, Mario
Sangins y Mauricio Garca Moreno. Banco Interamericano de Desarrollo 2015; y al Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
En primer lugar el uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos, los cuales
son asignados en funcin de las prioridades gubernamentales, en aras de
brindar provisin eficaz y eficiente de bienes y servicios pblicos.
106 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2014), El Panorama de la Gestin
Pblica en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile. Disponible a travs de:
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/37223/1/S1420739_es.pdf
Y tercero, asumiendo la lgica de cadena de produccin del sector
pblico: insumos, procesos, productos y resultados e impactos. En las
compras pblicas, los detallamos en el siguiente cuadro:
Cuadro N 12
Cadena de produccin en las contrataciones pblicas
Insumos Planificacin Anual de Compras, necesidades,
requerimiento, actividades previas.
Procesos Seleccin de la modalidad y del contratista, contratacin y
administracin del contrato.
Productos Bienes, servicios u obras.
Resultados Satisfaccin de las necesidades.
Impactos Efectos de las polticas pblicas.
Fuente: Elaboracin propia en base al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
107
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA (INAP) y la ORGANIZACIN PARA LA
COOPERACIN Y EL DESARROLLO ECONMICO (OCDE). La Integridad en la Contratacin
Pblica. Buenas prcticas de la A a la Z. Coleccin Estudios y Documentos. Primera edicin. Espaa,
2009.
aplique los respectivos actos pblicos, y se elabora el informe de
recomendacin indicando el posible contratista que puede llevar a cabo el
objeto del contrato, cuya decisin recae en la mxima autoridad.
Seleccionado el contratista, se adjudica y se materializa mediante el contrato
la voluntad de contratar.
3.- La evaluacin
La evaluacin abarca:
Cabe destacar, que el control interno debe ser un proceso efectuado por
las mximas autoridades, niveles gerenciales o directivos y el personal de
las entidades pblicas para proporcionar una seguridad razonable de que
la operatividad de los rganos o entes se apega a la normativa legal
aplicable y la interna, promueve la economa, la eficiencia y la eficacia
de las operaciones y logra los resultados esperados, salvaguarda los
recursos, y desarrolla datos financieros e informacin gerencial confiables,
presentndolos de forma oportuna. (INTOSAI, 2004).
108
El Sistema RNCE es un sistema Web desarrollado bajo software libre que permite la captura y
consolidacin de la informacin de la Programacin Anual de Compras del Estado y sus
modificaciones. Este sistema cuenta con una base de datos pre - cargada, la cual contempla, el
catlogo de productos de las naciones unidas, el clasificador presupuestario y el cdigo arancelario.
evaluar la eficacia, eficiencia e impacto de la programacin, y realizar el
seguimiento oportuno para introducir los ajustes necesarios.
La rendicin es una opcin dentro del mdulo de del Plan de Compras del
Estado, en el cual se registran las contrataciones causadas cargando la
informacin relacionada con el procedimiento de contratacin, el nmero de
de contrato, el tipo (si se trata de una orden de compra u orden de servicio o
un contrato), los datos de la factura: nmero, ao de la carga, fecha de la
factura, proveedor adjudicado, se indica a cual procedimiento est asociada.
109
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2005), Indicadores de desempeo
en el sector pblico, Santiago de Chile. Disponible en:
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/5611/S05900_es.pdf;jsessionid=A82EEE9FC11986
9666C517E0A91AC06C?sequence=1
En tal sentido, llama la atencin que en muchos procesos de reforma del
Estado, no se ha contemplado el sistema de compras pblicas, aunque ste
corresponda a una dimensin esencial y estratgica del funcionamiento del
Estado.
110
Ver artculo 37 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014
Conforme a lo expuesto anteriormente, es preciso resaltar que la cultura
organizacional presente en los rganos y entes del Estado venezolano en el
rea de contrataciones pblicas dificulta transitar a una gestin
comprometida por los resultados, que posibilite el funcionamiento de
instituciones pblicas con procedimientos transparentes y confiables, debido
a que ha sido y an es considerada una actividad de apoyo a las unidades
sustantivas.
111
Ver artculo 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
de resultados y las medidas especficas de lo que se considera un buen
desempeo, se tiene claro que la justificacin de la existencia de una entidad
gubernamental, est dada por mandato legal, que le faculta realizar
determinados bienes o servicios, no obstante, enfrentan un conjunto de
dificultades para identificar que es lo que ha de producirse, los usuarios y los
parmetros con los cuales se juzgar el buen o mal desempeo, entre los
cuales podemos destacar:
Este foco asume que el control de gestin est vinculado con el proceso de
planificacin institucional, desde una ptica amplia, que implica contestar las
siguientes interrogantes: cul es la misin?, cul es la visin?, cmo
podemos cumplir la misin y alcanzar la visin?; y a su vez establece los
mecanismos para saber si se logra el objetivo, por tanto, la posibilidad de
informar sobre los resultados (lo que se logr) se deriva de objetivos
predeterminados ( lo que se esperaba lograr) y el establecimiento de metas
concretas susceptibles de ser medidas a travs de indicadores.
En este contexto, la eficiencia tiene que ver con la habilidad para desarrollar
una actividad al mnimo costo posible; por su parte la eficacia mide si los
objetivos predefinidos con la actividad se estn cumpliendo, la economa
como la capacidad para generar y movilizar adecuadamente los recursos
pblicos para el cumplimiento de los objetivos, mientras que calidad e
impacto de las operaciones y de los resultados de la gestin se vinculan
cuan oportunos y accesibles a los usuarios o ciudadanos son los bienes o
servicios que se producen.
112
Ver numeral 7 del artculo 37 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
113
Ver numeral 11 del artculo 37 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
114
Ver numeral 18 del artculo 37 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
115
Ver artculo 11 de las Normas Generales de Control Interno 2016.
En trminos generales, para describir y analizar los controles internos de
cara al control de gestin, y su alcance en los procesos de contrataciones
pblicas en la Repblica Bolivariana de Venezuela se tomar como base los
componentes del Sistema de Control Interno116(vase diagrama N 7 ), la
metodologa COSO II (Enterprise Risk Management), y luego se
especificarn tomando las fases de la contratacin como hilo conductor.
Diagrama N 7
Componentes del Sistema de Control Interno
116
Ver artculo 14 de las Normas Generales de Control Interno 2016.
117
Se entiende por tica pblica el sometimiento de la actividad que desarrollan los servidores
pblicos, a los principios de honestidad, equidad, decoro, lealtad, vocacin de servicio, disciplina,
eficacia, responsabilidad, transparencia y pulcritud; y por moral administrativa, la obligacin que tienen
los funcionarios de los organismos pblicos, de actuar dando preeminencia a los intereses de Estado
por encima de los intereses de naturaleza particular o de grupos dirigidos a la satisfaccin de las
necesidades colectivas. Artculo 6 de la Ley Orgnica del Poder Ciudadano, publicada en Gaceta
Oficial N 37.310 del 25 de octubre de 2001.
Cdigos de tica para los responsables de la contratacin que define
restricciones y prohibiciones claras, adems de ofrecer recomendaciones
sobre cmo gestionar su interaccin con los sectores privados (contratistas).
Cabe destacar que, en Venezuela existe el Cdigo de tica de las Servidoras
y los Servidores Pblicos118, y en aquellos rganos y entes del Estado
sometidos a rganos o entes de control y tutela sealados en la Ley
Orgnica contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al
Terrorismo119 se han elaborado Cdigos de tica de cada institucin desde la
ptica de la prevencin y control de legitimacin de capitales y financiamiento
al terrorismo, sin considerar los procesos de contratacin pblica en los
mismos, pese a que estos procesos pueden ser utilizados como medio para
ocultar el origen, propsito y destino de capitales ilcitos; y algunos
contratistas de acuerdo a su actividad econmica y el objeto de la
contratacin son considerados sujetos obligados, como lo sealan los
numerales a, b, c, d, i y j del artculo 10 de la Ley Orgnica contra la
Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo y deben ser
sometidos a la Poltica de Debida Diligencia sobre el contratista, en este
caso.
118
Cdigo de tica de las Servidoras y los Servidores Pblicos, publicado en la Gaceta Oficial N
40.314 del 12 de diciembre de 2013.
119
Ley Orgnica contra la Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo, publicado en la
Gaceta Oficial N 39.912 del 30 de abril de 2012.
el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas de
la preferencia a oferentes que incorporen produccin nacional120 y a aquellos
que estn localizados en localidad donde se va a desarrollar la
contratacin121 y a la participacin de pequeos y medianos actores
econmicos en el Concurso Cerrado122 y la Consulta de Precios123.
c.- La planificacin
120
Ver artculo 12 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
121
Ver numeral 14 del artculo 66 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
122
Ver artculo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
123
Ver artculo 96 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
identificar las principales acciones a desarrollar y los recursos necesarios
para ello.
Aunado a la vinculacin que debe darse entre los tipos de planificacin arriba
identificados (Planificacin Estratgica, Planificacin Operativa Anual y
Planificacin Anual de Compras), el rgano o ente contratante debe contar
con una estructura idnea debidamente aprobada por el rgano ejecutivo con
competencia en materia de Planificacin124 , que permita determinar los
niveles de autoridad, responsabilidad y relaciones jerrquicas.
124
Ver el literal b del artculo 33 del Reglamento Orgnico del Ministerio del Poder Popular de
Planificacin, publicado en la Gaceta Oficial N 40.213 del 23 de julio de 2013.
Solicitudes de compra por exceso o defecto debido a errores en las
cantidades de producto y/o en las unidades de medida indicadas en el
pedio y/o la requisicin.
Seleccin discrecional de proveedores, o autorizacin a proveedores
que no cumplen con los requisitos, experiencia, calidad, capacidad de
respuesta, precios, exigidos por la entidad.
Colocacin de rdenes de compra a terceros no autorizadas que no
respondan a pedidos reales de las unidades de produccin.
Desavenencias entre las partes por no especificar las condiciones
comerciales.
Factura incorrecta.
Efectuar pagos con respecto a mercanca no recibida.
Que al momento del pago no se descuenten los anticipos otorgados.
Realizar pagos por encima del valor de compra.
Que se realicen pagos por personal no autorizado.
Ausencia de controles para detectar errores en cifras e incluso fraude.
125
Ver artculo 106 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
126
Ver artculo 107 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
127
Ver artculos del 157 al 164 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
a) Los Manuales de Normas y Procedimientos 128, estos documentos
permiten dar respuesta a la interrogante es esta la mejor forma de hacer los
procesos de compras que se necesitan hacer?, lo que facilita el monitoreo y
seguimiento por parte de los rganos o entes contratantes a los procesos de
contrataciones o compras pblicas.
En este orden de ideas, cabe destacar que estos Manuales deben: estar
aprobados por la mxima autoridad; incluir los pasos y condiciones de las
operaciones a ser autorizadas, aprobadas, revisadas y registradas; as como
lo relativo a la documentacin soporte y archivo del expediente de
contratacin, lo que permite eficiencia en el trnsito de la informacin y
solucin oportuna de puntos crticos en los procesos.
128
Ver artculo 34 de las Normas Generales de Control Interno.
Contrataciones), y de acuerdo a lo dispuesto en el artculo 19 del Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas debe contener
todos los documentos, informes, opiniones y dems actos que se reciban,
generen o consideren en los procesos de contratacin, entre estos
documentos se listan:
Fase previa, de seleccin y contratacin
1. Requisicin debidamente documentada y el Presupuesto Base.
2. Documento que autoriza el inicio del procedimiento o acta de Inicio de
la modalidad a aplicar.
3. Pliego de Condiciones o condiciones de la contratacin.
4. Llamado o Invitacin a los participantes.
5. Modificaciones o Aclaratorias del Pliego de Condiciones si las hubiere.
6. Acta de recepcin de los documentos para calificacin u ofertas.
7. Ofertas recibidas y la garanta de mantenimiento de la oferta.
8. Documentacin legal y tcnica de los oferentes.
9. Informe de anlisis y recomendacin de la adjudicacin o declaratoria
de desierta.
10. Documento de Adjudicacin.
11. Notificacin al beneficiario de la adjudicacin y otros oferentes si fuere
el caso.
12. Contrato generado por la adjudicacin.
13. Cualquier otro relacionado con el procedimiento de seleccin aplicado.
Fase de administracin de contrato
1. Garantas
2. Actas de recepcin de los bienes o servicios.
3. En caso de obras actas de inicio, suspensin, terminacin y recepcin
provisional o definitiva de obras, as como las actas de paralizacin y
reinicio de trabajos.
4. Documentos relacionados con modificacin de los contratos, si fuere
el caso.
5. Formularios para el pago o valuaciones.
6. En caso de obras informes y avances tcnico administrativo del
ingeniero inspector.
7. Actas de ejecucin de medidas preventivas.
8. Acta de revocatoria, suspensin, modificacin total o parcial de las
medidas preventivas
9. Aprobaciones de pago.
10. Pagos realizados.
11. Finiquito.
12. Liberacin de garantas.
13. Evaluacin de actuacin o desempeo del contratista.
14. Cualquier otro relacionado con la administracin del contrato y
evaluacin posterior.
Este expediente ser archivado mediante medios fsicos o electrnicos, y
deber cumplir con aspectos formales como: estar identificado con la fecha
de su iniciacin, el nombre de las partes, su objeto y la numeracin
establecida; su documentacin soporte debe estar foliada en orden
cronolgico, segn la fecha de su incorporacin al expediente, pudindose
formar piezas o archivos distintos cuando sea necesario.
Las formas pre impresas tales como rdenes de compra, ordenes de
servicio, cheques y dems documentos que sustenten las operaciones del
proceso debern estar numeradas correlativamente, fechadas, firmadas y
selladas y ser de uso controlado.
La custodia y archivo de estos expedientes es responsabilidad de la unidad
administrativa financiera del contratante.
A los efectos de propiciar el aprovechamiento de las tecnologas de
informacin y comunicacin y de reducir recursos materiales en atencin a lo
dispuesto en el artculo 11 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgnica de la Administracin Pblica, en concordancia con los artculos 104
y 105 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas, y Plan Cero Papel la mxima autoridad jerrquica, los gerentes o
jefes de la de la unidad de compras y la Comisin de Contrataciones pueden
realizar la invitacin, enviar las condiciones o el pliego, notificar e incluso
formar el contrato129 mediante el uso de las tecnologas de informacin,
siempre que lo establezca mediante el manual de normas procedimientos, o
como poltica institucional, teniendo estos documentos la misma eficacia
probatoria que la ley le atribuye a los documentos escritos, del mismo modo
deben establecer como mecanismo de control un lapso para el acuse de
recibo, en caso de no estipularlo el Mensaje de Datos se tendr por no
emitido si el destinatario no enva su acuse de recibo en un plazo de
veinticuatro (24) horas a partir de su emisin130.
Dentro de las actividades de control es importante resaltar el papel de la
supervisin por parte del responsable de la unidad de compas o de la
Comisin de Contrataciones, quienes debern comunicar a cada supervisado
las funciones y responsabilidades a tribuidas, y examinar que se ejecuten las
actividades conforme a las instrucciones dictadas al efecto.
El monitoreo de los rganos y entes contratantes
Los rganos y entes contratantes realizan el monitoreo a travs de dos
actividades el seguimiento continuo y las evaluaciones puntuales. El primero
se ejecuta de manera recurrente mediante la supervisin y los controles
rutinarios que ejecuta el personal al cumplir sus obligaciones, y el segundo
dependern de la evaluacin de riesgos y la efectividad del seguimiento
continuo, cuya frecuencia a criterio del gerente de Administracin o jefe de la
unidad contratante, as como la Comisin de Contrataciones, podr tomar la
forma de autoevaluacin o ser ejecutada por los rganos de control fiscal.
129
Ver artculo 15 de la Ley sobre mensaje de datos y firma electrnica, publicada en la
Gaceta Oficial N 37.148 del 29 de febrero de 2001
130
Ver artculo 13 de la Ley sobre mensaje de datos y firma electrnica 20
Ahora bien, efectuando un anlisis pormenorizado del control interno, como
forma del control de gestin, considerando las fases de la contratacin se
realiza en trminos generales:
a.- Fase previa
El objetivo que se persigue en esta fase la unidad contratante es adquirir
bienes, solicitar servicios o ejecucin de obras oportunas, necesarias para
cumplir los fines institucionales, en este sentido deber:
a. Comprobar que la requisicin este debidamente fundamentada,
revisada y remitida conjuntamente con el presupuesto base por el
responsable de la unidad usuaria; y su aprobacin slo podr
efectuarse si existe la disponibilidad presupuestaria para el gasto o
inversin, una vez validado el presupuesto base.
b. Consultar a los responsables de bienes o al rea de servicios
generales a los fines de revisar el nivel de inventario para comprobar
el nivel de existencia del producto o servicio.
c. Estimar el monto en unidades tributarias a los fines de identificar quien
fungir como unidad contratante, y a su vez de acuerdo con la
Programacin Anual de Compras la recurrencia de la contratacin a
los fines de determinar cul ser la modalidad de seleccin a aplicar.
d. Una vez determinada la modalidad velar porque el procedimiento se
est llevando a cabo cumpliendo con lo sealado en el Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas, las dems
leyes que sean aplicables, y las polticas que dicte el Ejecutivo
vinculadas a la materia.
e. Elaborar la invitacin o el llamado a participar, as como el pliego de
condiciones o las condiciones de contratacin en las cuales se
establezcan los lapsos, as como los criterios de calificacin y
evaluacin, se soliciten las garantas.
b.- Fase de seleccin y contratacin
a. Corroborar que los oferentes, preseleccionados o invitados a participar
en las modalidades de seleccin estn calificados por el Registro
Nacional de Contratistas, salvo que se encuentren dentro de los
exceptuados de la calificacin.131
b. Al momento de la seleccin, calificacin y evaluacin se cumpla con
los criterios sealados en el pliego, y no se encuentren incursos en las
causales de descalificacin132 y rechazo de las ofertas133.
c. En la fase de adjudicacin, que sea otorgada a la oferta que resulte
con la primera opcin en el informe de recomendacin134, y se
practique la respectiva notificacin135.
d. Cuando se trate de Consultas de Precios, que deriven de un concurso
cerrado que haya sido declarado desierto, o en las contrataciones
efectuadas en el marco de planes excepcionales que por su cuanta
superen las cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T.) para la
adquisicin de bienes, diez mil unidades tributarias (10.000) para
prestacin de servicios y veinte mil unidades tributarias (20.000 U.T.)
para la ejecucin de obras, cuenten con la respectiva aprobacin por
parte de la Comisin de Contrataciones136.
e. Si se trata de un proceso celebrado tanto por Contratacin Directa
como por la modalidad excepcional de seleccin de Contratistas, que
131
Ver artculos 48 y 49 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas
2014.
132
Ver artculo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
133
Ver artculo 76 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
134
Ver artculo 109 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
135
Ver artculo 115 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
136
Ver numeral 10 del artculo 15 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
el acto motivado cuente con la opinin de la Comisin de
Contrataciones.137
f. Verificar que el gasto est correctamente imputado a la
correspondiente partida del presupuesto o, realizar la conciliacin para
corroborar que se trata de crditos adicionales, que existe
disponibilidad presupuestaria, que se hayan previsto las garantas
necesarias y suficientes138 para responder por las obligaciones que ha
de asumir el contratista. As como revisar que los precios sean justos y
razonables.
137
Ver numeral 12 del artculo 15 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
138
Ver artculos 122, 123, 124, 125 y 126 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Contrataciones Pblicas 2014.
139
Ver artculos 116, 117 y 118 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
140
Ver artculo 127 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
141
Ver artculo 135 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
142
Ver artculo 38 Ley de reforma parcial de la Ley Orgnica de la Contralora General de la
Repblica y el Sistema Nacional de Control Fiscal 2010.
d. Realizar la debida supervisin o inspeccin143, y designar para ello al
funcionario responsable.
e. Validar que se cumple con la segregacin de funciones de
adquisicin, custodia y registro de los bienes y servicios.
En este contexto, debemos destacar que estas actuaciones forman parte del
monitoreo de los rganos y entes contratante sealado anteriormente,
identificadas como evaluaciones puntuales realizadas por el rgano de
control fiscal interno, de acuerdo con los artculos 41, 61 y 62 de la precitada
Ley Organica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema de
Control Fiscal, entre estas evaluaciones tenemos: auditoras, inspecciones,
fiscalizaciones, exmenes, estudios, anlisis e investigaciones de todo tipo y
de cualquier naturaleza en el ente sujeto a su control.
143
Ver artculo 136 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
Dentro de las auditorias que puede realizar el rgano de control interno
tenemos la auditora de gestin, conocida como la auditoria de las 3E, segn
el autor Rodrguez este tipo de auditora est basada fundamentalmente en
indicadores que persiguen el cumplimiento de metas y objetivos propuestos,
canalizar la mejor utilizacin de los recursos en pro de la optimizacin de los
procesos144.
144
RODRGUEZ, F. Auditora de gestin. Editorial Interamericana. Buenos Aires, Argentina.
Editorial Interamericana. 2008
145
Ver numeral 18 del artculo 15 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
materia de contrataciones pblicas, el auditor o equipo de trabajo
acreditado146 deber elaborar un programa de trabajo que le permita evaluar
exhaustivamente todas las fases del proceso, basada en el grado de
cumplimiento de la normativa y eficacia tanto de los sistemas de
administrativos implementados como de los instrumentos de control interno
incorporados en ellos.
146
Ver artculo 29 de las Normas Generales de Auditora de Estado, publicadas en la Gaceta Oficial de
la Repblica Bolivariana de Venezuela N 40.172, de fecha 22 de mayo de 2013.
Expediente de contratacin sustanciado adecuadamente, que permita
identificar la Unidad contratante que corresponde segn el monto (unidad de
compras o Comisin de Contrataciones), y la ejecucin de las fases de los
procesos debidamente soportadas que se detallan a continuacin:
147
Ver numeral 20 del artculo 6, numeral 4 del artculo 101 y artculo 102 del Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
148
Ver artculo 66 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
149
Ver artculo 127 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas 2014.
150
Ver artculos 122, 128 y 129 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones
Pblicas 2014.
autorizaciones de los niveles competentes151, si presenta alguna variacin su
justificacin y que hayan sido sometidos a las instancias respectivas, que los
pagos se generaron acorde al objeto del proceso mediante facturaciones o
valuaciones respetando lo establecido en el Reglamento de la Ley de
Contrataciones Pblicas, si existan limitaciones asociadas a la disponibilidad
financiera para su realizacin, constatar que el trmite de solicitud y
obtencin de los recursos se hicieron a tiempo, que los pagos se generaron
acorde al proceso de la ejecucin contratada mediante facturaciones o
valuaciones respetando lo establecido en el Reglamento de la Ley de
Contrataciones Pblicas, la constancia del bien haya sido entregado, los
servicios prestados o las obras ejecutadas (Control Perceptivo).
151
Ver artculos 130 y 131 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas
2014.
Este informe es sometido a una valoracin jurdica, que determinar el inicio
de las potestades sancionatorias o resarcitorias que tienen las unidades de
auditora interna (potestad de investigacin o un procedimiento de
determinacin de responsabilidad) tomando en consideracin los supuestos
generadores contemplados tanto en los numerales 1, 3, 4, 7, 8, 9, 17 y 23 del
artculo 91 de la Ley de reforma parcial de la Ley Orgnica de la Contralora
General de la Repblica y el Sistema Nacional de Control Fiscal, como en los
numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16 y 17 del artculo 166
del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas .
Cuadro N 13
Observaciones reiterativas por parte del rgano de control externo en
los procesos de Contratacin Pblica
Criterios que denotan Ao Ao Ao Ao Ao
debilidades en el control de 2010 2011 2012 2013 2014
gestin % % % % %
1.- Debilidad en la 35,71% 40% 41,67% 62,50% 33,33%
planificacin en las
contrataciones pblicas
2.- Debilidad en la rendicin 14,29% - 8,33% 12,50% -
de las contrataciones pblicas
3.- Inadecuada aplicacin de 78,57% 60% 50% 37,50% 66,67%
la modalidad de seleccin
dirigida fundamentalmente a
las modalidades de
participacin restringida
Fuente: Elaboracin propia en base a los Informes correspondientes a los aos 2010, 2011, 2012,
2013 y 2014, elaborados por la Contralora General de la Repblica de actuaciones fiscales ejecutadas
en Administracin centralizada, Administracin descentralizada, Administracin estadal y municipal
disponibles en http://www.cgr.gob.ve/site_informes_doings.php?Cod=027&y=2017
152
BUSTELO, Ernesto. Desafos actuales y futuros de la Licitacin Pblica. En Desafos del
Derecho Administrativo Contemporneo. Vctor Hernndez Mendible Coordinador. Tomo II. Ediciones
Paredes. Caracas, 2009. Pp. 971
153
Ver artculo 66 de la Ley de reforma parcial de la Ley Orgnica de la Contralora General
de la Repblica y el Sistema Nacional de Control Fiscal 2010.
Al igual que los rganos de control interno, tienen potestades sancionatorias
y resarcitorias, por tanto, pueden iniciar el procedimiento de potestad de
investigacin o un procedimiento de determinacin de responsabilidad, para
aplicar las sanciones administrativas a los funcionarios por inobservancia o
infraccin a las normas aplicables, solicitar las destituciones e
inhabilitaciones para el ejercicio de la funcin pblica de dichos
funcionarios154, as como suministrar los indicios al Ministerio Pblico para
que se inicie el procedimiento penal a los funcionarios y particulares que
cometan delitos contra el patrimonio pblico, de conformidad con lo sealado
en los artculos 58, 60, 63, 64 (numeral 1), 72, 73 y 82 (numerales 2 y 3) del
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley contra la Corrupcin.
154
Ver artculo 105 de la Ley de reforma parcial de la Ley Orgnica de la Contralora General
de la Repblica y el Sistema Nacional de Control Fiscal 2010.
Informes de gestin. (Preparados y presentados por la mxima
autoridad del rgano o ente)
Memoria y cuenta. (Preparados y presentados por los Ministros)
Informes de la Programacin y la rendicin de las contrataciones.
Informes preliminares, definitivos, de valoracin jurdica. (Elaborados
por el rgano de control fiscal)
Evaluacin de desempeo. (Elaborado por la unidad usuaria y
consolidado en el sistema electrnico de evaluacin de desempeo
por la unidad contratante)
155
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (1999).
menos importantes, pues contribuyen con los procesos sustantivos para que
se cumpla el objeto social del rgano o ente, y otorgndole satisfaccin a los
usuarios.
Ahora bien, una gestin pblica de calidad debe aprender de lo que hace, y
monitorear y hacer seguimiento en forma transversal156, que permita
consolidar informacin til para la toma de decisiones en la asignacin de
recursos, la rendicin de cuentas, mejorar la transparencia y la gestin
institucional.
156
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (2014). pg. 45
Chile157, Colombia158 y Mxico159, con la finalidad de dotar a los sistemas de
compras de mayor transparencia y competencia.