Polticas Pblicas

Coletnea - Volume 2

Organizadores:
Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi

ENAP
Polticas pblicas

Coletnea Volume 2

Organizadores:
Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Helena Kerr do Amaral
Diretor de Formao Profissional
Paulo Carvalho
Diretora de Desenvolvimento Gerencial
Margaret Baroni
Diretora de Comunicao e Pesquisa
Paula Montagner
Diretor de Gesto Interna
Lino Garcia Borges

Polticas pblicas; coletnea / Organizadores: Enrique Saravia e

Elisabete Ferrarezi. Braslia: ENAP, 2006.
2 v.
ISBN 85-256-0052-0 (Obra compl.)
1. Administrao Pblica. 2. Polticas Pblicas.
I. Saravia, Enrique. II. Ferrarezi, Elisabete. III. Ttulo.

CDU 35

Diretoria de Formao Profissional

Coordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidas
na produo: Adlia Zimbro da Silva, Talita Victor Silva, Suerda Farias da Silva e Juliana
Silveira Leonardo de Souza.
Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo
Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso:
Luis Antonio Violin e Larissa Mamed Hori Projeto grfico: Maria Marta da Rocha
Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R.
Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica:
Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R.
Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP
As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no
expressam, necessariamente, as da ENAP.
Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.

ENAP, 2007
Reimpresso
Tiragem: 2.000 exemplares

ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

SAIS rea 2-A
70610-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178
Stio: www.enap.gov.br
 SUMRIO

Prefcio 7
Apresentao 9
Introduo
Poltica pblica: dos clssicos s modernas abordagens.
Orientao para a leitura 13
Enrique Saravia

Captulo II Implementao
Federalismo e polticas sociais no Brasil:
problemas de coordenao e autonomia 91
Marta Arretche

Captulo III Execuo

El papel de la burocracia en el proceso
de determinacin e implementacin de las
polticas publicas 113
Joan Subirats
A poltica industrial no Brasil, 1985-1992:
polticos, burocratas e interesses organizados
no processo de policy-making 127
Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar

Captulo IV Novos arranjos para a poltica pblica

Conselhos de polticas pblicas:
desafios para sua institucionalizao 149
Carla Bronzo Ladeira Carneiro
Redes de Poltica Pblica 167
Gilles Massardier
Captulo V O contexto poltico dos pases em
transio e os modelos de poltica pblica
Implementacin de las polticas y
asesora presidencial 239
Eugenio Lahera Parada

6
 PREFCIO

O ano de 2006 marca o aniversrio de 20 anos da ENAP Escola

Nacional de Administrao Pblica. Uma das iniciativas organizadas para
comemorar a ocasio a publicao de duas coletneas de textos clssicos
e pioneiros sobre reas-chave para a administrao pblica brasileira:
planejamento, oramento governamental e polticas pblicas.
A ENAP, partindo da constatao de que textos clssicos sobre esses
temas eram referncias utilizadas, e tendo o desafio de formar servidores
que possam enfrentar a complexidade da administrao pblica brasileira,
assumiu a tarefa de prover os cursos de formao e de aperfeioamento de
carreiras com livros didticos especialmente preparados, em vez de utilizar
apenas as tradicionais apostilas. As vantagens so muitas, da oferta de textos
inditos em lngua portuguesa at a oportunidade de apresentar ao leitor um
espectro variado de autores que trabalham desde os temas bsicos at os
considerados de ponta.
Embora fossem dirigidas inicialmente aos alunos de formao de
carreiras Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental e
Analista de Planejamento e Oramento as temticas tratadas podero ser
utilizadas em outros cursos da ENAP, como os de aperfeioamento, especia-
lizao e eventos de capacitao em polticas pblicas, planejamento e
oramento. Oferecer a esse pblico um convite a sua leitura e releitura em
forma de coletnea estruturada foi o nosso compromisso.
Pela problematizao e reflexo que provoca, a leitura dos livros
certamente interessar a um pblico maior, aos tcnicos e dirigentes pblicos
que atuam em planejamento, oramento, gesto, formulao e implementao
de polticas pblicas. Instituies pblicas federais, estaduais e municipais
podero contar com boa referncia para sua atuao, alm de professores
e pesquisadores.

7
 Desde 1990, a Escola realizou 23 cursos de formao inicial para as
carreiras citadas, alm de cursos de especializao e aperfeioamento voltados
para tcnicos que atuam nos programas e projetos governamentais, e tem
participado ativamente do processo permanente de capacitao de gerentes
de programas e tcnicos responsveis pelas aes do Plano Plurianual (PPA).
A ENAP espera cada vez mais atender aos servidores com material
didtico especialmente preparado aos objetivos dos cursos e s necessi-
dades de desenvolvimento profissional, tendo em vista que a formao deve
prepar-los para enfrentar, sob vrias perspectivas, os complexos problemas
da administrao pblica brasileira.
Esperamos, com essas publicaes, contribuir para aumentar o
conhecimento e o uso das informaes disponveis sobre os temas tratados,
bem como para incentivar o debate e a reflexo crtica sobre os paradigmas
fundadores dos campos planejamento, oramento e polticas pblicas.

Helena Kerr do Amaral

Presidente da ENAP

8
 APRESENTAO
Elisabete Ferrarezi

O principal objetivo deste livro constituir uma fonte de pesquisa

para o estudo do processo de produo e implementao de polticas pblicas.
Por meio de textos selecionados, analisa-se o prprio conceito de polticas
pblicas, discute-se as definies utilizadas para distinguir suas diversas fases
e apresenta-se algumas das principais correntes tericas de anlise sobre o
processo de polticas pblicas.
A proposta inicial de elaborao dessa coletnea surgiu durante a
reformulao dos cursos de formao para carreiras, que teve incio em
2003, em que foram feitas mudanas visando atualizar os programas e
melhorar a gesto desses cursos. Nesse processo, constatamos a ausncia
de trabalhos sistematizados sobre polticas pblicas, em lngua portuguesa, o
que dificultava a indicao bibliogrfica essencial para a segunda fase do
concurso pblico das carreiras dos Especialistas em Polticas Pblicas e
Gesto Governamental (EPPGG) e dos Analistas de Planejamento e Ora-
mento (APO). Naquele momento, a presidente da ENAP, Helena Kerr do
Amaral, props substituir a antiga prtica de usar cpias de textos como
bibliografia bsica pelo uso de livros especialmente preparados para os cursos
e confiou-me o desafio de organiz-los. Foi assim que demos incio a essa
publicao, e sua irm gmea, a Coletnea de planejamento e oramento.
Embora o objetivo inicial fosse oferecer uma bibliografia bsica obriga-
tria para os cursos de formao e aperfeioamento de carreiras, a coletnea
no apenas dirigida a esse pblico, j que poder ser til para os que trabalham
com o tema, tm interesse por ele ou precisam dele: dirigentes pblicos,
gerentes, planejadores, pesquisadores, estudantes e professores.
Grande parte da coletnea composta por captulos que seguem as
fases da produo das polticas pblicas, dos quais alguns textos so consi-
derados clssicos. Segundo Alexander1, clssico o resultado do primitivo
esforo da explorao humana que goza de status privilegiado em face da

9
Elisabete Ferrarezi

explorao contempornea no mesmo campo. Significa que os modernos

cultores da disciplina acreditam poder aprender tanto com o estudo dessa
obra antiga quanto com o estudo da obra de seus contemporneos.
Assim, foram escolhidos autores clssicos e pioneiros no desenvolvi-
mento dos modelos de polticas pblicas, como Charles Lindblom, Yehezkel
Dror e Amitai Etzioni, e autores que revisam o debate terico daqueles. H
os que consideramos clssicos, embora no necessariamente antigos, como
Ellen Immergut, Michael Hill, Joan Subirats e John Kingdon. Na seqncia
do processo de polticas pblicas, vm os captulos que versam sobre a sua
elaborao, formulao, implementao e execuo. A parte de avaliao
ficou propositalmente fora da coletnea, porque possumos, hoje, uma boa
bibliografia que trata exclusivamente do assunto.
Uma segunda vertente da coletnea explora algumas especificidades
brasileiras nas polticas pblicas. o caso do texto que discute as caracte-
rsticas da descentralizao das polticas sociais; do que aborda um caso
sobre execuo e dos que versam sobre os novos arranjos no desenho e na
implementao das polticas, propiciados, principalmente, pelos governos
locais em suas parcerias com o setor privado e o terceiro setor e pela parti-
cipao dos conselhos locais.
No poderiam faltar, ainda, questes contemporneas pouco exploradas,
s quais o policy maker deve estar atento. Assim, comparecem as discusses
sobre a tomada de decises e a adequao dos modelos de poltica pblica em
pases em desenvolvimento, bem como as redes de poltica pblica.
De modo algum houve a pretenso de esgotar essas temticas, at
porque, nas cincias sociais, essa uma tarefa metodologicamente impro-
vvel, j que so muitos os paradigmas que as compem. No caso
especfico das polticas pblicas, o conhecimento cientfico ainda reconhe-
cidamente incompleto e o campo relativamente novo. Mesmo tendo clareza
em relao a essas limitaes e definio dos objetivos que a coletnea
deveria perseguir, o drama das escolhas, em um grande universo de
possibilidades, permaneceu.
Para nos auxiliar nessa tarefa, contamos com a participao do
professor Enrique Saravia, que, de pronto, aceitou nosso convite. Os debates
com ele tornaram o processo de seleo das obras muito mais interessante, e
10
 Apresentao

creio que as diretrizes metodolgicas para a organizao do livro foram, assim,

muito bem traduzidas. Sua vasta experincia em sala de aula trouxe a possibi-
lidade de tornar a leitura mais agradvel e pedaggica, guiando o leitor pelos
temas e explicando os conceitos-chave para uma compreenso mais completa
das abordagens realizadas pelos autores.
A introduo constitui uma orientao para a leitura dos textos,
apontando os assuntos que sero trabalhados por cada autor em cada fase
do ciclo das polticas pblicas. Nela, o professor Saravia convida o leitor a
conhecer como se originou e desenvolveu o campo da teoria da poltica
pblica, apresentando seus fundamentos conceituais e um resumo dos temas-
chave tratados no livro.
Por fim, destaca-se o fato de a coletnea apresentar textos de autores
de diferentes nacionalidades espanhola, argentina, mexicana, chilena,
inglesa, francesa, americana, sul-africana e brasileira retratando um amplo
e diverso leque da produo intelectual no campo das polticas pblicas.
Essa coletnea no teria sido produzida sem a participao de vrias
pessoas a quem gostaria de agradecer. Primeiramente, minha equipe na
ENAP, a quem deixo meus agradecimentos especiais: Adlia Zimbro,
assessora, e Talita Victor Silva, estagiria, que foram incansveis na produo
do livro, e Surda Farias da Silva, que nos apoiou nos procedimentos adminis-
trativos. assessoria da Presidncia, Juliana Silveira Leonardo de Souza e
Maria Rita Garcia de Andrade, que nos auxiliaram na rdua busca da
permisso de uso das editoras e dos autores. Ao pessoal da biblioteca da
ENAP, Elda Campos Bezerra e Incio Soares de Oliveira, na busca de
material bibliogrfico. Ao pessoal da editorao, coordenado por Livino Silva
Neto. presidente da Escola, Helena Kerr do Amaral, e ao diretor de
Formao Profissional, Paulo Carvalho, por terem tornado possvel esta
publicao. s editoras e aos autores que permitiram a utilizao dos direitos
de publicao dos textos, contribuindo para a constituio de um livro indito
sobre polticas pblicas no Brasil.

11
Elisabete Ferrarezi

Nota
1
ALEXANDER, Jeffrey C.. A importncia dos clssicos. In: GIDDENS, Anthony; TURNER,
Jonathan (orgs.). Teoria social hoje. So Paulo: Ed. Unesp, 1999.

Elisabete Ferrarezi doutora em Sociologia pela Universidade de Braslia, mestre em

Administrao Pblica pela Fundao Getlio Vargas/SP. Pertence carreira de
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do governo federal. Foi
coordenadora-geral de formao de carreiras da ENAP, de 2003 a 2006. Atualmente,
coordenadora-geral da Pesquisa ENAP.

12
 POLTICA PBLICA: DOS CLSSICOS
S MODERNAS ABORDAGENS.
ORIENTAO PARA A LEITURA
Enrique Saravia

O propsito deste livro oferecer ao leitor de lngua portuguesa uma

coletnea de textos fundamentais sobre polticas pblicas. Eles foram classifi-
cados de acordo com a diviso tradicional do ciclo da poltica pblica, ou
seja, em etapas, com exceo etapa da avaliao, pois h hoje bibliografia
farta sobre o tema.

Viso geral

O volume 1 comea com um texto introdutrio, Introduo teoria

da poltica pblica, que analisa a evoluo da perspectiva sobre a atividade
estatal, confrontando a viso tradicional com a abordagem de poltica pblica.
Tece consideraes sobre o conceito de poltica pblica e seus diversos signi-
ficados e enuncia os termos da discusso sobre a racionalidade do processo.
Enumera as caractersticas de uma poltica pblica e detalha as diversas etapas
do ciclo respectivo. Analisa, finalmente, a interao das polticas e a impor-
tncia das instituies para a configurao da poltica.
O trabalho seguinte, Estudio introductorio, por Luis F. Aguilar
Villanueva, analisa os diversos conceitos de poltica e seus componentes
principais. Comenta idias de Theodore S. Lowi, em particular a tradicional
classificao de polticas regulatrias, distributivas e redistributivas, e as
contribuies posteriores de Graham T. Allison sobre modelos conceituais e
marcos de referncia das polticas (modelo da escolha racional, modelo do
processo organizacional e modelo da poltica burocrtica).
O terceiro texto, Poltica y polticas pblicas, por Eugenio Lahera
trata das influncias recprocas da poltica (politics) e das polticas
(policies) e estabelece as caractersticas de uma boa poltica pblica.

13
Enrique Saravia

Determina as etapas analticas do processo e a articulao da poltica

geral com as polticas pblicas, bem como das idias com a ao pblica.
Verifica a interao entre polticas pblicas e processos eleitorais e a parti-
cipao democrtica no eleitoral.

Modelos de poltica pblica

O captulo II do volume 1 inclui trs textos clssicos sobre modelos

de poltica pblica. O primeiro, Todava tratando de salir del paso, por
Charles Lindblom, refere-se ao artigo pioneiro do mesmo autor, publicado
em 1959, em que Lindblom discute a anlise racional de polticas e aponta o
modelo incremental como nica forma possvel de ao pblica, salvo exce-
es muito especficas. Nesse texto, o autor refuta algumas crticas e reitera
a sua tese original, atualizando-a.
Os textos Salir del paso, ciencia o inercia?, de Yehezkel Dror, e
La exploracin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones,
de Amitai Etzioni, tambm so clssicos e partem da crtica parcial s idias
de Lindblom. Dror prope um novo modelo: o timo normativo, que inclui os
processos extra-racionais na tomada de decises e a aprendizagem sistmica
baseada na experincia. Etzioni, por sua vez, descreve uma nova abordagem
a explorao combinada que utiliza elementos do modelo racional e do
estilo incrementalista com uma estratgia de alocao de recursos em
razo das circunstncias que condicionam cada deciso especfica.
O artigo de Pedro H. Moreno Salazar, Notas crticas al anlisis
estadounidense de polticas pblicas, formula algumas consideraes
sobre a validade dos modelos de poltica pblica que provm dos Estados
Unidos, mas frisa a necessidade de levar em considerao as particula-
ridades do contexto poltico, social e cultural daquele pas, que o diferenciam
dos pases capitalistas perifricos. O autor postula, a partir da experincia
do Mxico, uma adequao daqueles modelos s caractersticas histricas
e s condies especficas de cada pas.
Esse captulo encerra-se com um artigo de Ellen M. Immergut sobre
O ncleo terico do novo institucionalismo. A autora analisa essa linha
de pensamento traando um histrico das suas principais razes tericas e

14
 Poltica pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura

conclui propondo uma combinao de elementos do modelo racional, da

teoria das organizaes (ou institucionalismo sociolgico) e do institu-
cionalismo histrico.

Formao da agenda

O captulo III do volume 1 abre-se com um texto de Joan Subirats,

Definicin del problema. Relevancia pblica y formacin de la agen-
da de actuacin de los poderes pblicos, que discute as dificuldades da
definio precisa dos problemas que originam as polticas pblicas, especial-
mente no que diz respeito determinao dos objetivos das polticas. Analisa,
tambm, as razes que levam a incorporao dos problemas lista de priori-
dades da ao pblica, bem como os elementos que devem ser considerados
no processo de formao da agenda.
Os textos de Kingdon, extrados de seu j clssico livro Agenda,
alternative and public polices, relacionam os motivos que fazem com que
um assunto se torne relevante para o poder pblico. Formula uma definio
de agenda e analisa os processos que permitem a sua construo.

Elaborao de polticas pblicas

Os textos Os nveis de anlise das polticas pblicas e O processo

decisrio de poltica foram extrados do livro Fundamentos de poltica
pblica, de Jorge Vianna Monteiro, que um clssico da literatura brasileira
sobre a matria. O primeiro trata dos diferentes cenrios e perspectivas em
que se efetua a anlise de polticas. O autor ilustra suas afirmaes com
exemplos da realidade brasileira, tais como a poltica nuclear, a poltica de
sade e a poltica de fixao de preos pelo Conselho Interministerial de Preos
(CIP). O segundo texto distingue certos atributos mais especficos das polticas
pblicas relacionados, em geral, concepo de que as polticas so produtos
de um processo decisrio interorganizacional. A crise petroleira de 1973-1975
e outros exemplos brasileiros ilustram essa parte da obra.
O artigo de Lenaura Lobato, Algumas consideraes sobre a
representao de interesses no processo de formulao de polticas
pblicas, discute a especificidade do processo de formulao de polticas e,
15
Enrique Saravia

em particular, das polticas sociais, pela perspectiva da representao de

interesses, com base em diferentes abordagens tericas para a anlise de
polticas (pluralismo, neocorporativismo, marxismo) e dos interesses repre-
sentados na relao Estado-sociedade.

Formulao de polticas pblicas

No captulo I do volume 2, parte-se da considerao de que, uma

vez adotada a deciso central da poltica, isto , a determinao de qual
ser o caminho definitivo de soluo do problema que a originou, neces-
srio formalizar essa deciso. Isso significa, comumente, o estabelecimento
das normas que permitiro sua implementao pelos diversos atores
envolvidos. necessrio, para tanto, que essas normas cumpram os
requisitos de clareza e preciso, que permitiro atingir os objetivos dese-
jados. O texto do professor Jos Hctor Meehan, Principios generales
de tcnica legislativa, analisa os requisitos de tcnica legislativa material
e formal que devem ser observados para que os dispositivos legais tanto
legislativos como administrativos sejam observados (eficcia) e produzam
os efeitos perseguidos (convenincia).

Implementao de polticas pblicas

O captulo II do volume 2 comea com outro texto clssico, Imple-

mentao: uma viso geral, extrado do livro The policy process, de Michael
Hill. O autor destaca a importncia da implementao no processo de poltica
pblica, apresentando duas abordagens tpicas de implementao: de cima
para baixo (top-down) e de baixo para cima (bottom-up) e analisa vrios
trabalhos realizados nos Estados Unidos, que usaram essas abordagens.
O artigo da professora Marta Arretche, Federalismo e polticas
sociais no Brasil. Problemas de coordenao e autonomia, estuda os
problemas de coordenao entre o governo federal e os governos estaduais
para a execuo de polticas pblicas, colocando as polticas sociais como
objeto de anlise. Examina, em detalhe, a interao dos sistemas fiscal e
tributrio com as polticas de sade, habitao e saneamento e educao
fundamental.
16
 Poltica pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura

Execuo de polticas pblicas

O papel da burocracia no processo de determinao e implementao

de polticas pblicas discutido por Joan Subirats no texto que leva esse
ttulo e foi extrado da obra clssica do professor catalo, Anlisis de
polticas y eficcia de la administracin. O autor menciona as caracte-
rsticas principais da viso tradicional (principalmente jurdica) da buro-
cracia pblica, os recursos que a burocracia possui, os quais explicam a
importncia do seu papel nas polticas pblicas e, finalmente, as razes da
sua influncia.
A mesma temtica analisada no artigo A poltica industrial no Brasil,
1985-1992: polticos, burocratas e interesses organizados no processo de
policy-making, de Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguilar. As autoras
discutem o papel da burocracia e dos padres aos quais se conformam as
interaes de polticos e burocratas. So exploradas algumas questes, tais
como o grau de autonomia da burocracia, o papel desempenhado por burocratas
e polticos e as suas interaes na formulao de decises pblicas e, finalmente,
a medida pela qual a participao dos interesses privados organizados afeta
as mencionadas interaes e constitui um mecanismo de controle democrtico
do processo decisrio.

Novos arranjos para a poltica pblica

O captulo IV do volume 2 est integrado por textos que tratam de

assuntos especficos: conselhos setoriais de poltica, redes de poltica pblica
e arranjos institucionais no mbito municipal. Trata-se de temas decisivos
para a implementao das polticas e que se referem a novas acomo-
daes que obrigam a mudanas do contexto em que se desenvolvem as
polticas pblicas.
O texto de Carla Bronzo Ladeira Carneiro, Conselhos de polticas
pblicas: desafios para sua institucionalizao, trata das questes terico-
conceituais decorrentes da anlise dos conselhos e estuda os problemas da
participao e representao e da autonomia e dependncia. A autora teve
como foco os conselhos de direitos da criana e do adolescente e os de
assistncia social do Estado de Minas Gerais.
17
Enrique Saravia

As redes de poltica pblica constituem um dos temas mais discutidos

e controvertidos pelos analistas de poltica pblica. O texto de Gilles
Massardier, Redes de polticas pblicas, extrado de seu livro Politiques
et action publiques, estabelece os termos do debate atual, em especial no
que diz respeito abertura, representao, ao elitismo e capacidade de
coordenao de redes. Enuncia, tambm, uma classificao dos diversos
tipos de rede.
O artigo da professora Marta Ferreira Santos Farah, Parcerias, novos
arranjos institucionais e polticas pblicas no nvel local de governo,
analisa as iniciativas dos governos municipais desenvolvidas, nas ltimas
duas dcadas, no processo de formulao e implementao de polticas
pblicas e na gesto pblica. Essas iniciativas privilegiam as parcerias entre
o Estado e a sociedade civil e as internas ao prprio Estado, que se caracte-
rizam pela emergncia de novos arranjos institucionais.

O contexto poltico dos pases em transio

e os modelos de poltica pblica

A coletnea se encerra com dois textos que discutem a temtica das

polticas pblicas e, em particular, os modelos clssicos de anlise baseada
nas condies polticas dos pases em transio.
O primeiro texto, A formulao da poltica pblica nos pases em
desenvolvimento: a utilidade dos modelos contemporneos de tomada
de deciso, de Oliver Saasa, argumenta que a maior parte das teorias e dos
modelos de poltica pblica tem limitada utilidade na compreenso dos
processos de formulao de poltica nos pases em desenvolvimento e prope
um esquema de anlise aplicvel realidade desses pases.
O segundo texto, Implementacin de las polticas y asesora
presidencial, de Eugenio Lahera, descreve e analisa o rgo central de
coordenao de polticas pblicas estabelecido pelo governo do Chile.

Enrique Saravia doutor em Direito com especializao em Administrao Pblica pela

Universidade de Paris I (Panthon-Sorbonne). Professor titular e coordenador do Ncleo de
Estudos de Regulao da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape)
da Fundao Getulio Vargas. Professor associado da Universidade de Paris I (Panthon-
Sorbonne).

18
 FEDERALISMO E POLTICAS
SOCIAIS NO BRASIL: PROBLEMAS DE
COORDENAO E AUTONOMIA*
Marta Arretche

Estados federativos so encarados como propensos a produzir nveis

comparativamente mais baixos de gasto social (PETERSEN, 1995; BANTING;
CORBETT, 2003), bem como menor abrangncia e cobertura dos programas
sociais (WEIR; ORLOFF; SKOCPOL, 1988; PIERSON, 1996). Tenderiam ainda a
tornar mais difceis os problemas de coordenao dos objetivos das polticas,
gerando superposio de competncias e competio entre os diferentes
nveis de governo (WEAVER; ROCKMAN, 1993), dada a relao negativa entre
disperso da autoridade poltica e consistncia interna das decises coletivas.
Adicionalmente, a existncia de uma multiplicidade de pontos de veto no
processo decisrio implicaria que, em Estados federativos, as polticas
nacionais tenderiam a se caracterizar por um mnimo denominador comum
(WEAVER; ROCKMAN, 1993; TSEBELIS, 1997).
Entretanto, a concentrao da autoridade poltica varia entre os
Estados federativos, dependendo do modo como esto estruturadas as
relaes entre Executivo e Legislativo no plano federal (STEPAN, 1999),
bem como da forma como esto distribudas as atribuies de polticas
entre os nveis de governo (RIKER, 1964; 1975). Como conseqncia, pode-
se esperar que estes tendam a apresentar variaes em sua capacidade
de coordenar polticas nacionais, dependendo da maneira como esto
estruturadas essas relaes em cada Estado.
Este trabalho pretende demonstrar que, adicionalmente, a concen-
trao da autoridade poltica varia entre as polticas particulares, de acordo
com as relaes intergovernamentais em cada rea especfica de inter-
veno governamental. Para tanto, a distribuio federativa da autoridade
poltica nas polticas sociais brasileiras ser tomada como objeto de anlise.

91
Marta Arretche

Em conjunto, as instituies polticas nacionais tendem a dotar o governo

federal de capacidade de coordenao das polticas sociais, a despeito das
tendncias centrfugas derivadas da descentralizao fiscal e da fragmen-
tao do sistema partidrio.
O primeiro item deste artigo descreve muito brevemente os sistemas
tributrio e fiscal brasileiros, com o objetivo de demonstrar que a Constituio
Federal de 1988 instituiu um sistema legal de repartio de receitas que limita
a capacidade de gasto do governo federal e, por conseqncia, sua capacidade
de coordenao de polticas. A seo seguinte procura mostrar que as coalizes
de governo aumentam a base vertical de apoio dos presidentes, mas no so
suficientes para explicar a capacidade de coordenao federal das aes de
governo. A terceira parte apresenta a distribuio intergovernamental de
funes em algumas polticas sociais selecionadas, para destacar os recursos
institucionais de que dispe o governo federal para induzir as decises dos
governos subnacionais. O trabalho pretende demonstrar que, a despeito das
tendncias dispersivas derivadas tanto dos sistemas tributrio e fiscal quanto
do sistema partidrio, o governo federal dispe de instrumentos para coordenar
as polticas sociais, ainda que estes variem entre as diferentes polticas.

Os sistemas fiscal e tributrio brasileiros

A federao brasileira adotou desde sua origem, na Constituio

Federal de 1891, o regime de separao de fontes tributrias, discriminando
impostos de competncia exclusiva dos Estados e da Unio1. A partir de
ento, a evoluo histrica da estrutura tributria nacional, particularmente
no que diz respeito distribuio das competncias exclusivas, caracterizou-
se por mudanas lentas e graduais, sendo as maiores rupturas operadas
pela centralizao da reforma tributria do regime militar (1965-1968) e, no
perodo seguinte, a descentralizao fiscal da Constituio de 1988 (VARSANO,
1996; AFFONSO, 1999).
No sistema atual, a arrecadao tributria bastante concentrada: os
cinco principais impostos so responsveis por mais de 70% da arreca-
dao total, sendo quatro deles arrecadados pela Unio2. O imposto mais
importante arrecadado pelos estados: o Imposto sobre Circulao de

92
 Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

Mercadorias e Servios (ICMS) (VARSANO et al., 1998). Na ltima dcada,

a elevao da carga tributria de 25%, em 1991, para 34%, em 2001
(AFE/BNDES, 2002) foi derivada principalmente do esforo tributrio da
Unio e, complementarmente, dos municpios (PRADO, 2001). Em 2002, 70,1%
do total da arrecadao tributria foi realizado pela Unio, 25,5% pelos
Estados, e 4,3% pelos municpios (Grfico 1).
A arrecadao de tributos extremamente desigual no plano hori-
zontal, isto , entre os governos subnacionais. A razo entre os estados com
maior e menor capacidade de arrecadao tributria prpria em 1997 foi
de 9,4 (PRADO, 2001, p. 50). No interior de cada estado, municpios de mesmo
tamanho apresentam enorme diversidade de arrecadao. Excetuando-se
as capitais com arrecadao at dez vezes superior dos demais muni-
cpios de seu prprio estado , os municpios de maior porte no revelam
melhor desempenho do que os pequenos, independentemente do nvel de
renda do estado em que esto localizados (PRADO, 2001).
Desde a Constituio de 1946, essa desigualdade horizontal de
capacidade de arrecadao tem sido compensada por um sistema de
transferncias fiscais. Transferncias obrigatrias de carter constitucional
distribuem parte das receitas arrecadadas pela Unio para estados e
municpios, bem como dos estados para seus respectivos municpios
(VARSANO, 1996). Assim, os convencionalmente chamados de ciclos de
centralizao (Reforma tributria de 1965-1968) e descentralizao (Consti-
tuies Federais de 1946 e 1988) do sistema fiscal brasileiro no se referem
a processos de mudana na distribuio da autoridade para tributar, mas
esto diretamente associados s alquotas aplicadas aos impostos de
repartio obrigatria, bem como autonomia de gasto dos governos locais
sobre os recursos recebidos. Assim, em 1968, as transferncias constitu-
cionais da Unio somavam 10% da arrecadao de seus dois principais
tributos e a quase totalidade dessas transferncias estava vinculada a itens
predefinidos de gasto (MEDEIROS, 1986). Na Constituio de 1988, o Fundo
de Participao dos Estados e o Fundo de Participao dos Municpios
tm como fonte de receita a soma de 44% da receita dos dois maiores
impostos federais3, sendo que as receitas provenientes das transferncias
constitucionais podem ser gastas de modo bastante autnomo pelos
93
Marta Arretche

governos subnacionais, excetuando-se as vinculaes constitucionais de

gasto em sade e educao.

Fonte: VARSANO et al. (1998); PRADO (2001); AFE/BNDES (2002); SRF (2003).

Grfico 1: Participao dos trs nveis de governo na arrecadao tributria

Brasil 1960-2002

No plano vertical, o atual sistema de transferncias fiscais permite

que quase todos os ganhos relativos sejam apropriados pelos municpios,
uma vez que seus resultados so neutros para os estados (SERRA; AFONSO,
1999). Em 2002, a receita disponvel (arrecadao prpria + transferncias)
da Unio foi de 60% do total das receitas, ao passo que os municpios se
apropriaram de 15%, permanecendo os Estados no mesmo patamar que
estavam anteriormente redistribuio (Grfico 2). Alm disso, esse
sistema favorece os municpios de pequeno porte. Gomes e MacDowell
(1997) estimaram ser de 91% a participao das receitas de transferncia
nos municpios de menos de 5.000 habitantes. Em 22 estados brasileiros,
quanto menor a populao do municpio, maior o seu ganho de receita
derivado das transferncias constitucionais, vale dizer, maior a disponibili-
dade de recursos per capita com liberdade alocativa, uma vez realizadas
as transferncias (PRADO, 2001, p. 68).
No plano horizontal, esse sistema redistribui receita dos estados mais
desenvolvidos para os menos desenvolvidos (REZENDE; CUNHA, 2002).
94
 Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

Entretanto, as regras que acabaram por reger as transferncias constitu-

cionais tm por conseqncia recriar novas desigualdades entre as unidades
da Federao (PRADO, 2001, p. 54). enorme a variao na receita dispo-
nvel entre os municpios e estados brasileiros. A razo entre a receita mdia
per capita dos municpios com mais de um milho de habitantes, na Regio
Sudeste, e dos municpios com menos de 20 mil habitantes, nas Regies
Norte e Nordeste, pode ser de at 46 vezes (GOMES; MACDOWELL, 1997,
p. 11). Uma vez realizadas as transferncias constitucionais, a receita dispo-
nvel per capita do Estado de Roraima foi de duas vezes a de So Paulo, em
1997 (PRADO, 2001, p. 55).

Fonte: VARSANO et al. (1998); PRADO (2001; AFE/BNDES (2002); SRF (2003)

Grfico 2: Participao dos trs nveis de governo na receita disponvel

Brasil 1960-2002

Na prtica, essas desigualdades limitam definitivamente a possibilidade

de que se estabeleam constitucionalmente competncias exclusivas entre
os nveis de governo para as aes sociais. Limitam tambm a possibilidade
de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais,
deixassem basicamente aos eleitores a tarefa de elevar o gasto social dos
governos locais.

95
Marta Arretche

O sistema brasileiro de repartio de receitas tributrias essencial-

mente um sistema legal (PRADO, 2001), pelo qual receitas tributrias sem
vinculao de gasto com exceo das obrigaes constitucionais de gasto
em sade e educao so garantidas aos governos subnacionais,
notadamente aos municpios de pequeno porte. Combinado a compromissos
financeiros acumulados no passado, direitos assegurados em lei e vinculaes
constitucionais do gasto federal, esse sistema produz alta rigidez do ora-
mento federal (REZENDE; CUNHA, 2003) isto , reduzido espao para
introduo de novos itens de gasto , de tal sorte que esta tem implicado
necessariamente elevao da carga tributria.
Estados e municpios, por sua vez, contam com recursos garantidos,
independentemente tanto de lealdade poltica ou adeso a polticas federais
quanto de seu esforo tributrio. Sistemas tributrios e fiscais caracteri-
zados por elevado nvel de dependncia de transferncias fiscais e ausncia
de vnculo entre quem taxa e quem gasta tendem a produzir baixo compro-
misso com o equilbrio fiscal por parte dos governos subnacionais (RODDEN,
2001), tendncia esta que no caso brasileiro foi limitada pela Lei de Respon-
sabilidade Fiscal. Alm disso, a autoridade do governo federal para induzir
as decises dos governos locais, no sentido de que essas decises venham a
coincidir com as suas prprias prioridades, permanece limitada, uma vez
que esses governos detm autonomia fiscal e poltica, tendo, portanto,
condies institucionais para no aderir s polticas federais.
Adicionalmente, como as transferncias fiscais tm limitado efeito
equalizador sobre as diferenas interestaduais e intermunicipais de capaci-
dade de gasto, permanece necessria a ao do governo federal para
viabilizar patamares bsicos de produo de servios sociais.
Em suma, a coordenao federal dos programas sociais se justifica
tanto por razes relacionadas coordenao das decises dos governos
locais quanto para corrigir desigualdades de capacidade de gasto entre
estados e municpios.

O grau de descentralizao poltica da federao

A autonomia poltica e fiscal dos governos estaduais e municipais

permite que esses adotem uma agenda prpria, independente da agenda do
96
 Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

Executivo federal. As relaes verticais na federao brasileira do governo

federal com estados e municpios e dos governos estaduais com seus
respectivos municpios so caracterizadas pela independncia, pois estados
e municpios so entes federativos autnomos. Em tese, as garantias
constitucionais do Estado federativo permitem que os governos locais
estabeleam sua prpria agenda na rea social.
Imaginemos um objetivo nacional de poltica social, tal como elevar
os padres de qualidade do ensino fundamental, em vista das novas demandas
da sociedade do conhecimento vis--vis os baixos ndices de desempenho
escolar dos estudantes brasileiros. A realizao desse objetivo suporia a
mobilizao dos governos estaduais e municipais, que so os gestores das
redes de ensino. O reconhecimento generalizado de que esta deveria ser
uma prioridade nacional no implica que esses viessem a estabelecer a
elevao da qualidade do ensino como uma prioridade de poltica pblica no
plano local e nem que, mesmo que venham a faz-lo, estejam de acordo
com as estratgias mais adequadas para elevar a qualidade do ensino.
Foi esse precisamente o resultado da vinculao de gasto em educao
da Constituio Federal de 1988. Embora estados e municpios cumprissem
a regra constitucional de gastar 25% de suas receitas em ensino, cada um
estabeleceu sua prpria prioridade de gasto. Ainda que a autonomia de
decises de alocao de gasto tenha possivelmente produzido melhor
adaptao a necessidades locais, seus efeitos foram a elevao generalizada
do gasto acompanhada de superposio e a disperso das aes.
Sob tais condies institucionais, os partidos polticos poderiam operar
como um mecanismo de contrapeso s tendncias centrfugas do federalismo.
Essa possibilidade, contudo, depende do grau de centralizao do sistema
partidrio (RIKER, 1975). No caso brasileiro, a fragmentao do sistema parti-
drio que passou de bipartidrio para altamente fragmentado a partir de
1988 (NICOLAU, 1996) tem implicado reduzido nmero de prefeitos e gover-
nadores do mesmo partido do presidente (Tabela 1). De 1990 at hoje, menos
de 1/3 dos governadores era do mesmo partido do presidente. A nica exceo
foi o presidente Sarney, porque em seu mandato o sistema partidrio contava
com apenas trs partidos efetivos, isto , no era ainda multipartidrio. Com
exceo do presidente Itamar Franco, nenhum outro contou com mais de
97
Marta Arretche

18% dos prefeitos eleitos pelo seu prprio partido4, ainda que todos tenham
aumentado o nmero de prefeitos de seus respectivos partidos nas eleies
realizadas durante seus mandatos. Portanto, mesmo na presena de partidos
com estruturas decisrias centralizadas uma outra dimenso do grau de
centralizao do sistema partidrio , a frgil base de apoio partidrio dos
presidentes na federao brasileira limitaria a capacidade dos partidos operarem
como instncias de coordenao das aes de governo.
A construo de coalizes de governo tende a reduzir esses efeitos
(Tabela 1). No cenrio menos favorvel, montar coalizes de governo
permitiu aos presidentes dobrar o percentual de prefeitos e governadores de
sua base de apoio na estrutura vertical da federao. O presidente Fernando
Henrique multiplicou por quatro o percentual de prefeitos da sua base de
apoio em seu segundo mandato. A montagem de uma coalizo de governo
permitiu que os presidentes Itamar Franco e Fernando Henrique contassem
com bases de apoio vertical prximas ou superiores a 2/3 do total de gover-
nadores e prefeitos.
Se a estrutura de todos os partidos da coalizo fosse centralizada
isto , se todos os prefeitos e governadores se subordinassem s direes
de seus respectivos partidos , a construo de coalizes de governo
compensaria os efeitos centrfugos derivados da descentralizao fiscal.
Adicionalmente, o efeito-demonstrao da adeso dos governos da base de
apoio vertical s polticas do Executivo federal poderia ter um efeito de
constrangimento sobre os governos dos partidos de oposio, fortalecendo
assim a capacidade de coordenao do governo federal.
No Brasil, no existem pesquisas conclusivas que permitam afirmar
com segurana qual o efeito dos partidos sobre as relaes verticais da
federao. A literatura sustenta que um dos efeitos provveis do federalismo
descentralizar a estrutura decisria dos partidos, ao permitir que o controle
de postos no Executivo opere como um recurso de poder nas barganhas
intra-partidrias (RIKER, 1975).
O exame da trajetria das polticas sociais brasileiras desde o governo
Sarney revela que ocorreram variaes na capacidade de coordenao
federativa das polticas sociais entre os presidentes. Os governos Sarney, Collor
e Itamar tiveram pouco sucesso em suas tentativas de reformas que envolveram
98
 Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

a coordenao nacional dessas polticas (ALMEIDA, 1995. AFFONSO; SILVA, 1996),

ao passo que as duas gestes do governo Fernando Henrique foram mais
bem-sucedidas em sua capacidade de induzir as decises dos governos locais
(ARRETCHE, 2002). Uma anlise que simplesmente constatasse a coexistncia
no tempo de dois fenmenos permitiria afirmar que existe uma relao de

Tabela 1: Sustentao partidria do Executivo federal na federao

Brasil 1985-2004

Governadores e Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula

prefeitos (PMDB-PFL) (PRN-PDS (PMDB-PFL- (PSDB-PFL- (PSDB-PFL- (PT-PL-PSB-
PFL-PTB) PTB-PSDB- PTB-PMDB) PTB-PMDB- PTB-PPS-PDT-
PSB)(1) PPB) PCdoB-
PMDB)(2)
Total de (3) 22/23 27 27 27 27 27
governadores
Total de prefeitos (4) 3.941/4.142 (5) 4.287 4.762 (6) 4.762 (7) 5.378 5.559
(5) 4.287 (6) 4.762 (7) 5.378 (8) 5.559
Governadores do
Partido do presidente
Nmeros absolutos (3) 9/22 0 8 6 7 3
Em porcentagem (3) 41,0/96,0 0 30,0 22,0 26,0 11,0
Governadores na
Coalizo de governo
Nmeros absolutos (3) 9/23 11 18 18 21 (9) 10/14
Em porcentagem (3) 41,0/100,0 41,0 67,0 67,0 78,0 (9) 37,0/52,0
Prefeitos do partido
do presidente
Nmeros absolutos (4) 1.377/1.504 (5) 3 (6) 1.605 (6) 317 (7) 921 187
(5) 1.606 (6) 98 (7) 921 (8) 990
Em porcentagem (4) 35,0/36,0 (5) 0,1 34,0 (6) 6,6 (7) 17,0 3,0
(5) 37,0 (6) 2,1 (7) 17,0 (8) 18,0
Prefeitos na coalizo
de governo
Nmeros absolutos (4) 1.377/1.529 (5) 1.839 3.238 (6) 3.190 (7) 4.157 (9) 1.407/2.376
2.664 (6) 1.894 (7) 4.157 (8) 4.291
Em porcentagem (4) 35,0/37,0 (5) 43,0 68,0 (6) 67,0 (7) 67,0 (9) 25,0/43,0
(5) 62,0 (6) 40,0 77,0 (8) 77,0

Fonte: Adaptado de ROMA; BRAGA (2002); FIGUEIREDO; LIMONGI (1999), com base no Banco de Dados Eleitorais do
Brasil, Iuperj.
(1) Desconsidera o fato de que o PSB saiu da coalizo e o PP entrou na coalizo em 1993. O PP no contava com
nunhum governador ou prefeito no perodo. O PSB elegeu 48 prefeitos nas eleies de 1992.
(2) Em 2004, o PDT saiu e o PMDB entrou para a coalizo.
(3) Antes e depois das eleies de 1986.
(4) Antes e depois das eleies de 1985. Nas eleies de 1985, foram eleitos mais 127 prefeitos pelo PMDB, em 201
municpios.
(5) Resultados eleitorais de 1988.
(6) Resultados eleitorais de 1992. O PL entrou para a coalizo de sustentao do governo Itamar em 1991.
(7) Resultados eleitorais de 1996. No governo FHC 1, os dados sobre os prefeitos da coalizo de governo incluem o
PPB.
(8) Resultados eleitorais de 2000.
(9) Antes e depois da sada do PDT e da entrada do PMDB na coalizo de governo (2003/2004).

99
Marta Arretche

causalidade entre a construo de bases verticais de apoio partidrio na

federao e a capacidade de coordenao das polticas nacionais. Observe-
se, na Tabela 1, que as bases de apoio vertical do governo Fernando Henrique
variaram entre 67% e 78% do total de governadores e prefeitos. Contudo, se
tais bases de apoio fossem uma condio suficiente para a capacidade de
coordenao federativa, tenderamos a encontrar no governo do presidente
Itamar Franco resultados mais positivos5. Assim, a primeira parece ser uma
condio de possibilidade para a segunda.
Na verdade, o exame dos mecanismos e processos que tornam possvel
coordenar aes entre esferas de governo indica que essa capacidade
diretamente afetada pelo modo como esto estruturadas as relaes
federativas nas polticas particulares. Pesquisas sobre as polticas
implementadas pelos governos locais no concluram que exista relao
significativa entre as decises de governo e o pertencimento s siglas parti-
drias nacionais (RODRIGUES, 2003; MARQUES; ARRETCHE, 2003). Alm disso,
se a adeso aos programas federais dependesse essencialmente da constru-
o de bases verticais de apoio na federao, a tendncia seria encontrar
variaes significativas entre os diferentes presidentes no que diz respeito
capacidade de coordenao de todas as polticas, bem como pequenas
variaes nessa capacidade em um mesmo mandato presidencial. Na
verdade, no esse o caso. A forma como esto estruturadas as relaes
federativas nas polticas especficas afeta as estratgias possveis para
coordenao vertical das polticas nacionais.

Polticas sociais e relaes intergovernamentais

Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias

concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras. Na verdade,
as propostas para combinar descentralizao fiscal com descentralizao de
competncias foram estrategicamente derrotadas na ANC 1987-1988 (SOUZA,
1997). Assim, qualquer ente federativo estava constitucionalmente autorizado
a implementar programas nas reas de sade, educao, assistncia social,
habitao e saneamento. Simetricamente, nenhum ente federativo estava
constitucionalmente obrigado a implementar programas nessas reas. Decorre
100
 Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

desse fato a avaliao de que a Constituio de 1988 descentralizou receita,

mas no encargos (ALMEIDA, 1995; AFFONSO; SILVA, 1996. AFFONSO, 1999. WILLIS
et al., 1999). Essa distribuio de competncias propcia para produzir os
efeitos esperados pela literatura sobre federalismo e polticas pblicas:
superposio de aes; desigualdades territoriais na proviso de servios; e
mnimos denominadores comuns nas polticas nacionais. Esses efeitos, por
sua vez, so derivados dos limites coordenao nacional das polticas.
Ocorre que a Constituio Federal de 1988 no alterou a estrutura
institucional de gesto das polticas sociais herdada do regime militar. Mesmo
as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos sucessivos
presidentes posteriormente Constituio Federal de 1988 pouco ou
nada alteraram essa estrutura prvia, que centralizada para as polticas de
sade e desenvolvimento urbano e descentralizada para a poltica de educao
fundamental. No incio dos anos 1990, a distribuio federativa dos encar-
gos na rea social derivava menos de obrigaes constitucionais e mais da
forma como historicamente esses servios estiveram organizados em cada
poltica particular. A capacidade de coordenao das polticas setoriais de-
pendeu em grande parte dos arranjos institucionais herdados.

Poltica de sade

Na distribuio intergovernamental de funes, a Unio est encar-

regada do financiamento e formulao da poltica nacional de sade, bem
como da coordenao das aes intergovernamentais. Isso significa que o
governo federal isso , o Ministrio da Sade tem autoridade para tomar
as decises mais importantes nessa poltica setorial. Nesse caso, as polticas
implementadas pelos governos locais so fortemente dependentes das trans-
ferncias federais e das regras definidas pelo Ministrio da Sade. Em outras
palavras, o governo federal dispe de recursos institucionais para influenciar
as escolhas dos governos locais, afetando sua agenda de governo.
A edio de portarias ministeriais tem sido o principal instrumento de
coordenao das aes nacionais em sade. Isso quer dizer que a principal
arena de formulao da poltica nacional tem sido o prprio Poder Executivo
e, marginalmente, o Congresso Nacional. O contedo dessas portarias
consiste, em grande medida, em condicionar as transferncias federais
101
Marta Arretche

adeso de estados e municpios aos objetivos da poltica federal. Nas

condies em que se reduza a incerteza quanto ao fluxo das transferncias,
tornando crvel que estas sero efetivamente realizadas, aumenta
exponencialmente a capacidade federal de coordenar as aes dos governos
estaduais e municipais.
essa estrutura institucional que explica que, ao longo dos anos 90, o
Ministrio da Sade tenha conquistado a adeso dos governos estaduais e muni-
cipais ao SUS. Em maio de 2002, 5.537 dos 5.560 municpios brasileiros 99,6%
do total haviam assumido a gesto parcial ou integral dos servios de
sade. Em 2000, os municpios brasileiros foram responsveis, em mdia,
por 89% do total da produo ambulatorial no Brasil, com um desvio padro
de 19% (consideradas todas as categorias de provedores), e por 84% da
rede ambulatorial, mdia esta acompanhada de desvio padro decrescente.
Isto , a rede e a produo de servios ambulatoriais se tornaram basica-
mente municipais, o que no era absolutamente a realidade da distribuio
destes servios no incio dos anos 1990 (MARQUES; ARRETCHE, 2003).
Esses resultados so, em boa medida, explicados pela capacidade de
o Ministrio da Sade induzir as decises dos governos municipais. Estes
eram responsveis por 9,6% do total do gasto consolidado em sade em
1985, por 35%, em 1996 (MEDICI, 2002) e por 43%, em 2000 (FERREIRA,
2002). Pelo conceito de origem dos recursos, a participao dos municpios
passou de 9,3%, em 1985, para 28%, em 1996 (MEDICI, 2002).
A participao de estados e municpios no processo de formulao da
poltica de sade, por sua vez, est institucionalizada por meio de conselhos
com representao de estados e municpios.6 A institucionalizao desses
espaos de negociao suprimiu do Ministrio da Sade a possibilidade de
estabelecer unilateralmente as regras de funcionamento do SUS. Tais
conselhos funcionam como um mecanismo de contrapeso concentrao de
autoridade conferida ao Executivo federal.

Polticas de habitao e saneamento

O sistema nacional de oferta de servios de habitao e saneamento

foi institudo nos anos 1960 e 1970. As reformas institucionais realizadas
nas dcadas de 1980 e 1990 no modificaram a estrutura bsica da
102
 Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

distribuio federativa de funes. O governo federal arrecada e redistribui,

por meio de emprstimos, os recursos da principal fonte de financiamento
dessas polticas: um fundo destinado a indenizar trabalhadores demitidos
sem motivo, cuja arrecadao lquida direcionada ao financiamento de
programas de saneamento e habitao, o Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS).
Os servios de saneamento bsico so providos por 27 companhias
estaduais, que controlam a maior parte das operaes no setor, com base
em contratos de concesso dos servios com mais de 4.000 municpios
brasileiros. Nos demais municpios, os servios so operados por autarquias
e rgos municipais. A produo de habitaes para populao de baixa
renda realizada por companhias municipais, com atuao de mbito
regional7. Diante do expressivo volume de recursos necessrios produo
de servios de infra-estrutura urbana e de moradia, reduzido o nmero de
estados e municpios brasileiros capazes de implementar polticas efetivas
de habitao e saneamento sem aportes federais. O papel do governo federal
como financiador lhe confere recursos institucionais para coordenar as
escolhas dos governos locais.
A distribuio da autoridade decisria nessa poltica particular confere
s comisses estaduais, nomeadas pelos governadores, a autoridade para
distribuir os financiamentos no interior de cada estado. Entretanto, o conselho
gestor do FGTS define as regras de operao dos programas, assim como o
agente financeiro do Fundo a CEF detm o poder para autorizao defini-
tiva. Nem o Conselho Curador do FGTS nem a CEF contam com represen-
tao federativa em suas principais instncias decisrias. So rgos com
controle majoritrio do governo federal. A ausncia de uma representao
institucionalizada dos governos subnacionais nas arenas decisrias federais
permite ao governo federal razovel autonomia para definir unilateralmente
as regras de distribuio dos emprstimos federais.
Tal como na rea de sade, portanto, a Unio est encarregada das
funes de financiamento e formulao da poltica nacional. Entretanto,
nessa poltica particular, a autoridade ainda mais concentrada do que na
rea da sade, em vista da ausncia de representao federativa nas
principais arenas decisrias.
103
Marta Arretche

Poltica de educao fundamental

A oferta de ensino fundamental responsabilidade de Estados e muni-

cpios, sendo que essas duas redes operam de modo inteiramente independente.
Devido forma como historicamente evoluiu a expanso das matrculas,
muito varivel a participao das duas redes na oferta de matrculas em cada
Estado: em 1996, no Estado de So Paulo, 87,5% das matrculas eram ofere-
cidas pelo governo estadual, ao passo que em Alagoas e no Maranho, eram
os municpios que detinham 65% das matrculas (VAZQUEZ, 2003, p. 37).
As desigualdades horizontal e vertical de capacidade de gasto da
federao brasileira implicam diferenas na carreira e nos salrios dos
professores, na natureza e qualidade dos servios educacionais, bem como no
nvel de gasto/aluno. Em 1996, os municpios do Estado do Maranho gastavam
em mdia R$ 100,00 ao ano com seus alunos, ao passo que o governo do
estado gastava R$ 385,00. Em So Paulo, por sua vez, esse gasto era de
R$ 1.039,00 para os municpios e de R$ 569,00 para o governo estadual
(VAZQUEZ, 2003, p. 39).
A Constituio Federal de 1988 definiu como concorrentes as compe-
tncias na educao fundamental, estabelecendo apenas que esta deveria
ser oferecida preferencialmente pelos governos municipais. Alm disso, obriga
governos estaduais e municipais a gastarem 25% de sua receita disponvel
em ensino. Nesse caso, diferentemente da poltica de sade, o governo
federal no o principal financiador, desempenhando uma funo apenas
supletiva, de financiar programas de alimentao dos estudantes das escolas
pblicas e de construo e capacitao das unidades escolares, contando,
portanto, com recursos institucionais bem mais limitados para coordenar a
adoo de objetivos nacionais de poltica.
por essa razo que, para alcanar um objetivo nacional por
exemplo, reduzir as assimetrias intra-estaduais de gasto no ensino funda-
mental e promover a valorizao salarial dos professores , o governo
Fernando Henrique adotou como estratgia a aprovao de uma emenda
constitucional, como o Fundef8.
Na prtica, a implementao dessa Emenda Constitucional implicou
uma minirreforma tributria de mbito estadual, medida que, a cada ano,

104
 Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

15% das receitas de estados e municpios so automaticamente retidas e

contabilizadas em um Fundo estadual o Fundef. Suas receitas so redis-
tribudas, no interior de cada estado, entre governos estaduais e municipais
de acordo com o nmero de matrculas oferecidas anualmente.
O Fundef estabeleceu, assim, um vnculo entre encargos e receitas fiscais,
alm de garantir a efetiva transferncia dos recursos (OLIVEIRA, 2001), cujo
efeito foi eliminar as desigualdades intra-estaduais de gasto no ensino
fundamental (VAZQUEZ, 2003)9.
Nesse caso, para alcanar seus objetivos, o governo federal adotou a
estratgia de constitucionalizar as transferncias intra-estaduais, eliminando
a incerteza quanto ao recebimento dos recursos vinculados oferta de
matrculas. Para obter o comportamento desejado por parte dos governos
locais, criou uma obrigao constitucional, dada sua limitada capacidade
institucional de afetar as escolhas dos governos locais.

Como esto combinadas, no Brasil, as

dimenses de coordenao e autonomia?

Com exceo da poltica de educao fundamental, a concentrao

de autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na
gesto das polticas, pois Unio cabe o papel de principal financiador, bem
como de normatizao e coordenao das relaes intergovernamentais.
O formato de gesto que concentra autoridade no governo federal
apresenta vantagens para a coordenao dos objetivos das polticas no
territrio nacional, pois permite reduzir o risco de que os diferentes nveis de
governo imponham conflitos entre programas e elevao dos custos da
implementao, cuja ocorrncia mais provvel em Estados federativos
(WEAVER; ROCKMAN, 1993). Alm disso, a concentrao do financiamento
no governo federal permitiria alcanar resultados redistributivos (BANTING;
CORBETT, 2003), reduzindo desigualdades horizontais de capacidade de gasto.
A descentralizao de encargos na poltica de sade foi derivada do
uso da autoridade financiadora e normatizadora do governo federal para
obter adeso dos municpios a um dado objetivo de poltica. Condicionar e
garantir a efetividade das transferncias adeso dos governos locais
105
Marta Arretche

agenda do governo federal revelou-se uma estratgia de forte poder de

induo sobre as escolhas dos primeiros. Reduzida a incerteza sobre a
regularidade na obteno de recursos, aumentou a disposio para assumir
a responsabilidade pela proviso de servios de sade.
A agenda de privatizaes das empresas estaduais de saneamento
no passado recente tambm foi condicionada pela capacidade de induo
do governo federal, derivada de sua autoridade sobre a principal fonte de
financiamento. Nesse caso, ao controle sobre o financiamento acrescenta-
se a inexistncia de representao federativa nas instncias decisrias
federais. Essa combinao permitiu Unio definir unilateralmente as regras
para obteno de emprstimos, endurecendo as condies para sua concesso
e, portanto, desfinanciando os governos subnacionais nessa rea de poltica.
Nas reas de poltica em que o governo federal no dispe de recursos
institucionais para alterar as escolhas dos governos locais, a estratgia de
constitucionalizar encargos revelou-se bem-sucedida. Tratou-se de aprovar
emendas Constituio que reduzem muito a margem de escolhas dos
governos subnacionais, obrigando-os a adotar o comportamento considerado
desejvel pelo governo federal. Essa foi a estratgia adotada para equalizar
os nveis intra-estaduais de gasto em ensino fundamental e elevar os salrios
dos professores. Na rea da sade, essa foi a estratgia adotada para vincular
receitas a nveis de gasto em sade10.
Na verdade, a aprovao de emendas Constituio relativamente
mais fcil no Brasil do que em outras federaes. A maioria de 2/3 em duas
sesses legislativas em cada Cmara (dos Deputados e Senado) o requi-
sito essencial para sua aprovao. No necessria a aprovao nas casas
legislativas estaduais, como nos Estados Unidos, por exemplo, mesmo que a
matria afete os interesses dos governos subnacionais. Nos casos acima
mencionados, a obteno do apoio do presidente para a iniciativa legislativa,
que permitiu mobilizar favoravelmente a coalizo de sustentao do governo
no Congresso, foi o fator central para o sucesso do Executivo na arena
parlamentar.
A constitucionalizao de encargos ou nveis de gasto , entretanto,
uma estratgia que encontra limites nas desigualdades horizontais da
federao brasileira. A desigualdade horizontal dos governos subnacionais
106
 Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia

permanece recomendando cautela na definio constitucional de compe-

tncias exclusivas na gesto das polticas sociais, ainda que a descentralizao
fiscal e de polticas tenha aumentado as capacidades estatais administra-
tivas, fiscalizadoras e de produo de servios dos governos subnacionais.
A vinculao de gasto tende ainda a reproduzir no plano da implementao
das polticas desigualdades preexistentes de capacidade de gasto.
Os resultados redistributivos da concentrao de autoridade no
governo federal no se revelaram entretanto to evidentes. A municipalizao
dos servios de sade no foi acompanhada de reduo na desigualdade
intermunicipal nos padres de sua oferta (MARQUES; ARRETCHE, 2003). A
complementao da Unio para o ensino fundamental teve resultados quase
nulos sobre as desigualdades interestaduais de padres de gasto (VAZQUEZ,
2003). Isso ocorre em parte porque esses desembolsos federais apresentam
reduzido efeito redistributivo (PRADO, 2001), mas tambm porque o objetivo
de alcanar a descentralizao teve mais centralidade do que os objetivos
redistributivos nas estratgias adotadas nos anos 1990. No entanto, a estrutura
institucional para a coordenao das polticas nacionais pode ser utilizada
para obter as metas desejveis.

Notas

* Este texto uma verso revista do trabalho Federalismo, relaes intergovernamentais e

polticas sociais no Brasil, apresentado no Seminrio Internacional Anlise Comparativa
sobre Mecanismos de Gesto Inter-governamental e Formatao de Alternativas para o Caso
Brasileiro, organizado pela Subchefia de Assuntos Federativos da Casa Civil da Presidncia
da Repblica e pelo Frum das Federaes, em Braslia, 17 e 18 de setembro de 2003.
1
Os municpios s passaram a ter competncia exclusiva para decretar tributos a partir da
Constituio de 1934.
2
A saber, a contribuio para a previdncia social, o Imposto de Renda (IR), a Contribuio
para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e o Imposto sobre Produtos Indus-
trializados (IPI).
3
A Reforma tributria de 1965-1968 criou o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o
Fundo de Participao dos Municpios (FPM), compostos de um percentual sobre a
arrecadao federal do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados.
Esses percentuais eram de 5% para cada fundo em 1968 e passaram a 21,5% e 22,5%,
respectivamente, com a Constituio de 1988. Os Fundos de Participao movimentam
cerca de 20% do total da receita administrada pela Unio (PRADO, 2001, p. 54).
4
A tabela considera os partidos pelos quais os governadores e prefeitos foram eleitos,
ignorando possveis trocas de partidos durante o mandato. Essa deciso tende a subestimar

107
Marta Arretche

o nmero de prefeitos da base de apoio do presidente. Para os governadores, tende a refletir

a realidade, pois o fenmeno de troca de partidos entre governadores pouco comum.
Agradecimentos a Maria do Socorro Braga por essa informao.
5
A comparao entre o desempenho dos dois governos certamente afetada pelo fator
tempo de mandato, que no est sendo analisado aqui.
6
A NOB 93 institucionalizou a Comisso Intergestores Tripartite e as Comisses Intergestores
Bipartite que, juntamente com o Conselho Nacional de Sade, so fruns de pactuao da
poltica nacional de sade.
7
Entre 1995 e 2000, 12 das 44 companhias habitacionais municipais fecharam devido
poltica de no financiamento do governo Fernando Henrique (ARRETCHE, 2002).
8
A Emenda Constitucional do Fundef (EC 14/96) estabelece que, pelo prazo de dez anos,
estados e municpios devem aplicar, no mnimo, 15% de todas as suas receitas exclusiva-
mente no ensino fundamental. Alm disso, 60% desses recursos devem ser aplicados
exclusivamente no pagamento de professores em efetivo exerccio do magistrio. Para
reduzir a desigualdade de gasto, a EC 14/96 estabelece que o governo federal deve comple-
mentar o gasto naqueles estados em que um valor mnimo nacional no seja alcanado com
base nas receitas dos governos locais.
9
Seus efeitos sobre as desigualdades de gasto entre os estados foram quase nulos, particular-
mente devido aos reduzidos aportes de recursos da Unio (VAZQUEZ, 2003).
10
A EC 29/2000 estabelece que; at 2005, os Estados devem gastar no mnimo 12% de suas
receitas em sade. Para os municpios, essa vinculao dever atingir o patamar de 15% das
receitas e, para a Unio, a elevao do gasto em sade deve acompanhar a variao do
crescimento do PIB.

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Marta Arretche doutora em Cincias Sociais pela Universidade de Campinas, So Paulo.

Professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo. Pesquisadora
do CEBRAP. Possui ps-doutorado pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT).
Texto originalmente publicado em: ARRETCHE, Marta. Federalismo e polticas sociais no Brasil:
problemas de coordenao e autonomia. So Paulo em Perspectiva, v. 18, n. 2,
pp. 17-26, 2004.
Reproduo autorizada pela autora e pela Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados
(SEADE), So Paulo.

110
EL PAPEL DE LA BUROCRACIA EN EL PROCESO
DE DETERMINACIN E IMPLEMENTACIN DE
LAS POLTICAS PUBLICAS
Joan Subirats

Las burocracias maquinales y

el concepto de discreccionalidad

La concepcin tradicional de la burocracia se identifica con lo

que ms recientemente Henry Mintzberg ha denominado burocracia
maquinal (MINTZBERG, 1984, p. 357). Un conjunto de personas organizadas
de manera jerrquica, que realizan un trabajo de naturaleza eminentemente
rutinaria, repetitiva, y que, por tanto, sus pautas de trabajo estn fuertemente
fijadas o normalizadas.
Weber consideraba que las ventajas de esa ordenacin burocrtica se
basaban en su precisin, su falta de ambigedad, su unidad, su estricta
subordinacin y su continuidad; lo que evitara tensiones o costes
distorsionadores. Como se ha afirmado (MAYNTZ, 1987, p.115) esas ventajas
slo se dan en el caso de que lo que importe sea conseguir una combinacin
sin problemas de diversas actividades para la obtencin de un fin previsible e
invariable.
En esa estructura se pretende una clara distincin entre cpula
decisional y ncleo de operaciones, por la cual la mquina burocrtica actuara
de manera ciega o indiferente, a travs del procedimiento formalizado,
para lograr .el cumplimiento de los objetivos fijados por la lnea de mando o
mbito de decisin poltica. As la formulacin de las estrategias quedara
claramente diferenciada de su aplicacin. Esa distincin se basara en dos
supuestos clave: a) que el decisor o decisores disponen de una completa
informacin de lo que sucede tanto dentro como fuera de la organizacin;
b) que la situacin o el entorno en el que se opera es lo suficientemente
113
Joan Subirats

estable como para que no sea necesaria una reformulacin de la decisin en

el proceso de su implementacin.
Esa combinacin o doble condicin, separacin lineal decisional de
estructura implementadora, y entorno estable, nos muestran que la
estructura burocrtica as concebida resulta muy poco capaz de adaptarse
al cambio, muy poco capaz, por tanto, de adaptarse a los nuevos
compromisos que ha ido asumiendo el Estado democrtico en los ltimos
cuarenta aos, y menos capaz an de resistir la dinmica de fragmentacin
de intereses y de mutacin tecnolgica de la ltima dcada. Si en contextos
tcnico-reguladores la burocracia maquinal puede an desarrollarse y
mantener su operatividad, incorporando la tecnologa necesaria para
mecanizar muchos de sus trmites, en contextos ms abocados a la
prestacin de servicios su inadecuacin parece manifiesta.
Este tipo de estructuras burocrtico-maquinales precisan de fuertes
dosis de control interno y externo que evite desviaciones o incumplimientos
de lo que se entiende debe ser mera ejecucin. El control tendra como finalidad
el examen de la coherencia entre objetivos, procedimientos y resultados de la
accin administrativa. En este sentido la doctrina administrativa ha generado
una importante literatura sobre la discrecionalidad, para referirse:
bien a las posibles arbitrariedades o personalismos que la actuacin
de la administracin puede llevar consigo (y de ah su prevencin por la
articulacin de las garantas jurisdiccionales necesarias);
bien a la posible libertad de movimientos que puede desarrollar todo
funcionario en el ejercicio de sus funciones; o
bien, incluso, a la posible discrecionalidad de las administraciones perif-
ricas en la aplicacin de la normativa generada por las administraciones centrales.
La discrecionalidad existira cuando un funcionario tiene un mbito
de poder que le permite escoger entre diferentes alternativas de accin y de
no accin (HAM; HILL, 1984, p. 148). No hay duda que toda delegacin
(y cualquier mecanismo de ejecucin conlleva cierto grado de delegacin a
no ser que se asuma personalmente la accin a desarrollar) implica la
aceptacin de un cierto grado de discrecionalidad. Cuanto ms compleja
y extensa sea una organizacin, y la Administracin Pblica lo es, ms
aberturas discrecionales existirn.
114
 El papel de la burocracia en el proceso de determinacin e implementacin de las politcas publicas

Los intentos de la doctrina administrativista para prevenir y reducir al

mnimo los mbitos de discrecionalidad (entendida como Caballo de Troya
en el Estado de Derecho) (GARCA DE ENTERRA; FERNANDEZ, 1980, p. 384)
ha conducido a ejercicios de notable argumentacin, con los que se pretende
distinguir entre potestades regladas y potestades discrecionales por una parte,
y potestades discrecionales y conceptos jurdicos indeterminados por otra.
En ese contexto, y como es bien sabido. se entiende como potestad
discrecional no un cierto espacio de libertad de la administracin ante la
norma, sino una remisin legal que deber incluir su extensin, el titular de
esa competencia y la finalidad que se persigue. Las opciones de la
administracin quedan, pues, as bien circunscritas, entendiendo adems que
ese mbito de discrecionalidad es un mbito jurdicamente indiferente (lo
que distingue esa concepcin de la discrecionalidad con relacin a los llamados
conceptos jurdicos indeterminados en el que interviene de manera decisiva
la consideracin de su finalidad). Queda siempre la posicin del juez que
llenar con sus decisiones los vacos legales que puedan darse, lo que de
hecho implica la judicializacin del control sobre la prctica discrecional de
la administracin.
Es evidente que en ese contexto se parte de una consideracin
eminentemente negativa de la discrecionalidad, en la que los funcionarios
seran siempre considerados como sospechosos y por tanto se precisara de
una rgida normativa que encorsetara su actividad, permitiendo una hipo-
ttica y siempre posible rendicin de cuentas posterior. Pero esa misma
rigidez procedimental facilita que el funcionario poco motivado se refugie en
la jungla normativa y la complicacin burocrtica para desatender ciertas
peticiones incmodas, para desarrollar una actividad lenta, rutinaria y de
hecho boicoteadora (caso lmite es el de la llamada huelga de celo en deter-
minadas profesiones que significa simplemente llevar al extremo el
cumplimiento estricto de la normativa).
Ello ha provocado el que, desde perspectivas no estrictamente jur-
dicas, se haya tendido ltimamente a distinguir entre capacidad de juicio
(entendida como un mbito de movilidad del funcionario que puede ayudar
a llevar a la prctica de manera creativa y positiva la normativa establecida y,
por lo tanto, las finalidades que en ella se contienen) de violacin de normas
115
Joan Subirats

(en los casos en que se produce una autntica tergiversacin de la norma a

aplicar) (HAM; HILL, 1984).
Por lo tanto, desde una perspectiva ms centrada en el control de la
gestin y control de resultados ese mbito en el que se desarrollara esa
capacidad de juicio se entendera como flexibilidad organizativa, mientras que
desde concepciones ms tradicionales o jurdicas, preocupadas por las garantas,
se tendera a limitar al mximo la libertad de movimientos de aquellos consi-
derados como sospechosos, ejerciendo un estricto control jerrquico.

El control de la burocracia

Hemos, pues, entrado en el espinoso tema del control, que en este

caso se sita en el terreno de la coherencia entre objetivos y procedimientos,
la conformidad de la actuacin administrativa con las reglas preestablecidas
y tambin de la capacidad de pasar cuentas de la actuacin realizada. Se ha
afirmado que A tendr control sobre B cuando tenga el poder de hacerle
aquello que quiere que haga para conseguir sus objetivos, pero se admite
que B mantiene la capacidad o el poder de resistir las presiones de A
(WIRTH, 1986, pp. 600-601). El poder no est slo en unas manos, se reparte,
aunque sea de manera desigual. Eso quiere decir que el control, y por ende
el poder, estar en funcin de la distribucin desigual de recursos como
informacin, dinero, tiempo, etc.
Si esas ideas las aplicamos a las estructuras administrativas donde la
misma estructura organizativa jerrquica constituye la plantilla formal de
distribucin de recursos, tendremos un diseo an ms complejo de los
mecanismos del control, entendido no como fotografa esttica de la realidad,
sino como equilibrio dinmico de las fuerzas en presencia. La efectividad
del control burocrtico weberiano no se debe dar, pues, por descontado,
depender de la consideracin de otras variables. No podemos aceptar una
nica perspectiva de control, de arriba a abajo, existen adems otras pers-
pectivas tanto o ms decisivas: de abajo a arriba (en flujos de informacin,
por ejemplo), de dentro de la Administracin hacia fuera (en el control
de los recursos o servicios que se distribuyen), o de fuera a dentro (en
las presiones de los grupos de clientela o de inters en conseguir ms recursos
a cambio de ciertas concesiones o respaldos polticos o de otro tipo).
116
 El papel de la burocracia en el proceso de determinacin e implementacin de las politcas publicas

Si slo examinramos la perspectiva de arriba a abajo, entonces

podramos tender a considerar a los funcionarios del nivel ms bajo, a aquellos
que forman en muchos casos la epidermis de contacto entre administracin
y sociedad, como los que dentro de la estructura administrativa disponen de
la cuota de poder ms pequea, vindose sometidos a un estricto control
desde los distintos eslabones jerrquicos, cuando de hecho se ha demostrado
(LIPSKY, 1980) cmo la llamada street level bureaucracy (sobre todo lo que
sera la provisin de servicios por parte de la administracin, no tanto en
mbitos ms regulativos, concesin carn conducir, oficinas fiscales o en
ciertos servicios tcnicos, como administracin de correos, o servicio
ferroviario, etc.) mantiene un alto grado de discrecionalidad en el ejercicio
de sus funciones y la capacidad de control de la estructura jerrquica es
relativamente reducida. En la prctica, no siempre coinciden, pues, poder
real y poder formal en el seno de la Administracin Pblica y eso complica
sin duda los procedimientos de control.
Se ha llegado a afirmar que:

[...] las decisiones de los burcratas de primer nivel, las rutinas

que establecen y las pautas que van inventando para afrontar las
incertidumbres y las presiones del ritmo de trabajo que soportan
constituyen, de hecho, las polticas pblicas que deben implementar
(LIPSKY, 1980, p. 12).

En esa lnea no sera posible entender el proceso de diseo, decisin,

implementacin y evaluacin de las diferentes polticas pblicas si no se
introducen en el marco de estudio esos encuentros en la ltima fase que
sitan cara a cara proveedores y clientes de los distintos servicios
(educativos, sanitarios, de orden pblico o de justicia).

Los recursos de la burocracia y las polticas pblicas

As pues, si no parece conveniente limitarse a considerar a la buro-

cracia como mera ejecutora indiferente de las decisiones tomadas por aquellos
formalmente legitimados para hacerlo, cul ser entonces el papel de la
burocracia en el proceso de determinacin e implementacin de las polticas
pblicas? Ante todo, deberemos distinguir entre las diferentes fases del policy
117
Joan Subirats

process y tener en cuenta los recursos especficos de la burocracia que

le permite ejercer un protagonismo mayor del que pareca previsto en
esquemas tradicionales.
Los recursos ms importantes que posee la burocracia y que explican
la importancia de su papel en el proceso de determinacin e implementacin
de las polticas pblicas son:
ante todo, el control sobre la informacin y su misma capacidad
profesional. La burocracia es quien conoce mejor qu est realmente
sucediendo en la aplicacin de los programas pblicos, conoce el grado de
aceptacin que generan y los principales fallos en su diseo que deberan
modificarse. De alguna manera pueden implcitamente intercambiar
informacin por influencia en el proceso decisional. El tipo de informacin
suministrada puede conducir a que ciertos tipos de decisiones se consideren
inevitables (HOGWOOD; PETERS, 1985, p. 68). Lgicamente no tienen el monopolio
ni de la informacin ni de la capacidad profesional, de hecho cada tema o
problema que la administracin se plantea resolver genera sus propias redes
de informacin e influencia, pero el lugar que ocupa la burocracia en el proceso
de actuacin de los poderes pblicos confiere a esos recursos (informacin,
expertise) un papel nada desdeable;
otro importante recurso es la red de contactos formales e informales
que desde los distintos servicios de la administracin se mantienen con el
exterior de la administracin y con la misma cpula decisional. Ello les confiere
una gran accesibilidad y una notable influencia, incrementado todo ello por
su permanencia o longevidad en la estructura administrativa;
en efecto, la permanente posicin de los burcratas en la estructura
de diseo e implementacin de las polticas pblicas es uno de sus recursos
ms eficaces. Su grado de conocimiento del terreno les permite absorver o
neutralizar a polticos demasiado audaces, o simplemente mantener su grado
de influencia aprovechando la constante novedad de los decisores polticos.
Si relacionamos todo ello con las diversas fases del proceso de
determinacin e implementacin de las polticas pblicas, veremos cmo en
una primera fase, la que relaciona problemas en presencia con agenda de
actuacin de los poderes pblicos, el papel de la burocracia se centra en su
capacidad de recoger y procesar informacin procedente de las distintas
118
 El papel de la burocracia en el proceso de determinacin e implementacin de las politcas publicas

clientelas, grupos de inters u organismos sociales en general con los que

mantienen contactos. Si a ello aadimos su propia especializacin profesional,
y la incontestada voluntad de aumentar influencia y recursos por la va de
expansionar sus programas de actuacin, no resulta extrao que se haya
considerado a los burcratas como la fuente esencial de la agenda de actuacin
de los poderes pblicos (PETERS, 1984, p. 188).
No podemos a pesar de ello desdear la importancia de los medios de
comunicacin y su directa influencia sobre el mbito de los decisores polticos
en el proceso de formacin de la agenda, ni tampoco la creciente influencia
de los gabinetes ministeriales o el conjunto de cargos de confianza de los
polticos en ese primer momento de impulso en la actuacin de la
Administracin Pblica (KINGDON, 1984, p. 32).
Por otro lado, parece evidente que la burocracia encuentra su papel
ms relevante en la generacin de alternativas que desarrollen los puntos
contenidos en las agendas o programas de actuacin definidos por el nivel
poltico, y en el proceso de implementacin que sigue a la toma de decisiones.
En los momentos previos a la toma de decisiones el papel de la buro-
cracia de apoyo se centra en el anlisis de las diferentes alternativas posibles
y las posibles consecuencias que pueden desencadenarse segn qu decisin
se adopte. Es en este contexto en el que ciertos sectores de la administracin
ejercen su condicin de expertos, aunque debera matizarse la, a veces,
pretendida objetividad o cientificidad de esa labor (en el sentido de buscar
todas las alternativas posibles y evaluar todos sus efectos), cuando, en
lneas generales y como ya hemos sealado ms arriba, el abanico de opciones
reales sobre las que el poltico debe ejercer su capacidad de decisin viene
muy condicionado por el grado y la calidad de la informacin disponible, los
recursos, o la necesidad de adoptar compromisos que est presente en todo
proceso de actuacin pblica (LINDBLOM, 1959).

Burocracia e implementacin

Es en el proceso de implementacin de los programas de actuacin

pblica cuando resulta ms clara la influencia de la burocracia sobre el
contenido y el alcance de tales programas. Como es bien sabido, se consi-
dera que el papel fundamental de la burocracia es precisamente ejecutar
119
Joan Subirats

(lo que da esa idea de automaticidad de respuesta a la que aludamos

anteriormente y que parece lejos de ser real) las decisiones tomadas previa-
mente por el nivel de decisin poltico, intentando hacer realidad los objetivos
previamente fijados.
El primer problema, que ha sido exhaustivamente mencionado en
numerosos estudios, es la tendencia a establecer un set de objetivos por
parte de los decisores excesivamente genricos, ambiguos, mltiples a
veces e incluso contradictorios. La misma naturaleza poltica de los rganos
decisores conlleva una cierta tendencia a dejar en la ambigedad ciertos
objetivos, para as facilitar la adopcin de acuerdos y el proceso de consenso
(MAJONE; WILDAVSKY, 1978). Esa situacin favorece la tendencia a convertir
el proceso de implementacin de las decisiones en una casustica cuya
direccin descansa en buena parte en los rganos implementadores.
Se ha sealado cmo ello puede provocar o bien dficit de ejecucin
(cuando no se aplican las normas o no se logran totalmente los objetivos), o
bien desplazamiento de objetivos (cuando en el curso de implementacin
se vara de hecho el objetivo a conseguir), o tambin selectividades
involuntarias (cuando se discrimina la aplicacin del programa a ciertos
individuos o colectivos) (MAYNTZ, 1985, p. 232). Pero debemos tener en
cuenta, como ya hemos avanzado anteriormente, que no siempre esa
indefinicin de objetivos tiene consecuencias negativas, ya que esa misma
libertad de movimientos puede a veces resultar positiva desde el punto de
vista de la obtencin de resultados (BLAU, 1973).
Si, por el contrario, en determinados contextos la definicin normativa
es excesiva, el funcionario podr de hecho escoger aquella norma que ms
convenga en cada momento, ignorando la que no interesa o supliendo una
determinada laguna con una interpretacin ad hoc, en un proceso (ya men-
cionado) que se ha calificado de ilegalidad til (LUHMANN, citado por MAYNTZ,
1985, p. 126), en el que el calificativo de til se refiere a su posible
conveniencia, sea para los clientes del servicio, sea para la buena marcha
del organismo (esa utilidad pasa a ser tolerada por los que deberan controlar
la aplicacin de las normas).
Todo ello demuestra cmo no es suficiente un buen diseo del plan de
accin a llevar a cabo, ni tampoco contar con los recursos de todo tipo
120
 El papel de la burocracia en el proceso de determinacin e implementacin de las politcas publicas

necesarios, sino que es preciso tener en cuenta la disposicin de los

implementadores y sus relaciones con el resto de la estructura administrativa
y con el entorno (actores, grupos, clientelas) en el que se sita la accin.
Hemos ya dicho que no basta, pues, plantearse la performance del servicio,
dando por supuesta la conformance del rgano u rganos implementadores
(BARRETT; FUDGE, 1981). En el diseo y determinacin del programa de accin
a llevar a cabo deber incluirse necesariamente la obtencin de la participacin
y el consenso de la burocracia implementadora, teniendo en cuenta, lgicamente,
las diferencias de legitimidad existentes, pero evitando as la mencionada
guerrilla postlegislativa (HOGWOOD; GUNN, 1984, p. 208). Esa disconformidad,
de existir, puede provocar verdaderos fenmenos de boicot, con aumento de
absentismo, prdidas de tiempo, derroches de recursos, o fenmenos ms
generales de alienacin o apata (LIPSKY, 1980, p. 17).
No puede tampoco plantearse el proceso de determinacin e
implementacin de las polticas pblicas como si slo afectase a polticos por
una parte y burcratas por la otra. Tampoco puede pensarse que slo deban
considerarse como participantes en ese proceso a polticos, burcratas y grupos
de inters (iron triangles). Es esa una visin muy esttica y excesivamente
generalista. Aportaciones recientes de la Ciencia Poltica, a las que ya hemos
aludido, sugieren el concepto de entramado o de red como aquel ms capaz
de recoger toda la riqueza de actores (desde un profesor universitario, una
profesin, un sindicato o una asociacin de propietarios o vecinos), intercambios,
presiones y negociacin que encierra no slo el proceso de elaboracin y
decisin del programa de actuacin sino tambin en la fase implementadora e
incluso en los parmetros de evaluacin que servirn para decidir la continuidad
o no de la poltica en cuestin (MAYNTZ, 1978; HECLO, 1978; SCHNEIDER, 1987).
Lgicamente este concepto choca con la tradicin mas estrechamente jurdica
administrativa que fragmenta la realidad acomodndola a las rigidices de la
normativa en vigor, dando a la administracin la racionalidad de un actor
individual, identificando el objetivo legal con la prctica implementadora y slo
aceptando tardamente (va intereses difusos) la presencia de grupos o actores
colectivos no personal e individualmente afectados en sus intereses.
El proceso de implementacin se mueve, pues, en estos parmetros,
muy distintos de los imaginados desde perspectivas ms tradicionales o

121
Joan Subirats

simplemente ms idealizadas. En ellas se presupone que si los objetivos

estn clara y minuciosamente definidos, los recursos de todo tipo son sufi-
cientes, el entorno no es hostil y la disposicin de los implementadores es
buena, el rendimiento a obtener de la actuacin administrativa ser el ptimo.
En realidad, como ya hemos avanzado, los objetivos son inconsistentes y
difusos, los recursos resultan siempre insuficientes, el control es muy super-
ficial y formalista, y las circunstancias que rodean el trabajo en la
Administracin Pblica acostumbran a ser descorazonadoras. Ciertos
estudios empricos (LIPSKY, 1980) demuestran que los burcratas tienden a
desarrollar tres tipos de respuesta para enfrentarse a esa indeterminacin:
en primer lugar, generan unas ciertas pautas de actuacin que tienden
a limitar la demanda, a maximizar la utilizacin de los recursos disponibles
ya obtener la respuesta positiva de la clientela del servicio para reforzar su
propia existencia. En general organizan su trabajo de tal manera que se
enmarque en las coordenadas restrictivas que la escasez de recursos plantea;
en segundo lugar, tienden a modificar su trabajo, de tal manera que
se ajusten objetivos del programa con recursos disponibles, reduciendo tales
objetivos o simplemente modulndolos a las condiciones existentes;
en tercer lugar, modifican su propia definicin de lo que debera
ser el servicio a prestar, para as acomodar el salto existente entre objeti-
vos y resultados, y encontrar un eco positivo de su trabajo entre la clientela
del servicio.

La influencia de la burocracia

Podramos ahora preguntarnos si es posible reducir la influencia

de los burcratas (sobre todo del sector servicios con contacto directo con
la sociedad) en los procesos de determinacin e implementacin de las
polticas pblicas, para preguntarnos inmediatamente si tal reduccin sera
deseable.
En primer lugar, debemos tener en cuenta que las situaciones que se
plantean acostumbran a tener tal grado de complejidad primero, pero sobre
todo de variedad, que resulta casi imposible, si no contraproducente, el intentar
formatear las pautas de actuacin de unas burocracias que podramos
definir (siguiendo a MINTZBERG) como burocracias profesionales (policas,
122
 El papel de la burocracia en el proceso de determinacin e implementacin de las politcas publicas

jueces, doctores, enfermeras, profesores...). Cada una de las situaciones

planteadas requerir probablemente una cierta respuesta especfica, a pesar
de que nadie ponga en duda la necesaria regulacin general.
Por otro lado, el tipo de trabajo a que nos estamos refiriendo precisa un
tipo de respuesta que asuma la dimensin humana de cada situacin (con las
grandes diferencias de lenguaje administrativo-coloquial que separan el mundo
administrativo del mundo real). Existe un amplio margen de actuacin porque
es el propio trabajo que desempean el que requiere un tipo de observacin
sensible y juiciosa, que difcilmente podr reducirse a unas instrucciones concre-
tas. Es evidente que la democracia es un valor; junto con ella lo es el trato no
discriminatorio, pero imparcialidad no puede querer decir falta de comprensin,
o indiferencia ante circunstancias personales siempre distintas.
Por otra parte, en el contacto con la administracin, muchos de los
ciudadanos que acuden a la misma ven en ese funcionario que les atiende
la llave que les ha de abrir la puerta a la demanda que trasladan. Si no
existe una reaccin positiva hacia el problema personal que se plantea,
no existe confianza ni comunicacin. Y entonces no se da esa capacidad
de legitimacin del sistema, precisamente cuando esa legitimacin, como
decamos al inicio de este trabajo, depende cada vez ms de las prestaciones
y de los resultados de la actuacin administrativa, y cada vez menos de las
ideologas que dirigen a esa administracin.
La administracin y sus reformadores debern mantener, pues, la
tensin entre el ir construyendo parmetros generales que sirvan de pauta
para todos los servidores pblicos, al mismo tiempo que debern distinguir
con precisin aquellos servicios que requieren mantener un cierto grado de
flexibilidad y libertad de actuacin. En muchos casos parece necesario, pues,
imaginar determinadas pautas de control especficas a cada caso, eludiendo
la tendencia a incrementar los procedimentalismos innecesarios.
Las burocracias profesionales son, en ese sentido, las que al partir
de un grado de democracia interna y autonoma de gestin poco
comparables con otras estructuras organizativas y administrativas, ven en
la voluntad de acotar su trabajo y de controlar su actuacin una intolerable
intromisin en lo que consideran dudas sobre su capacitacin profesional.
Cabe reconocer, no obstante, que el problema reside tambin en que no
123
Joan Subirats

todos los profesionales son igualmente competentes, y en cambio su prctica

admite con dificultad ese control. Por otro lado, no hay buenas medidas de
resultados (salud, educacin, justicia...), y eso complica an ms el tema
(POLLITT, 1989). Ciertas experiencias gerenciales (en hospitales y univer-
sidades, por ejemplo) demuestran las dificultades de esa labor de introducir
pautas normalizadoras y de obtencin de resultados en entornos muy celosos
de su libertad.
En definitiva, es buena o mala, es positiva o negativa esa influencia
de la burocracia en el proceso de determinacin e implementacin de las
polticas pblicas?
Como ya avanzbamos, deberamos ante todo plantear un cierto
problema de legitimidad, ya que los decisores gozan de una convalidacin
democrtica de su labor va elecciones de la que no gozan quienes osan
alterar o modificar tales decisiones (aunque, recordemos que si planteamos el
tema entre distintos niveles de gobierno, entonces las legitimidades + son
parejas). En cualquier caso, no debe tomarse como un simple dato tal capacidad
de influencia en el proceso de las polticas pblicas que comentamos.
Deberamos buscar mecanismos que consiguiesen salvaguardar la
necesaria lectura y aplicacin a circunstancias cambiantes y no previstas
en la norma por parte de las oficinas implementadoras del programa, y al
mismo tiempo asegurar la consecucin de los objetivos programticos generales
presentes en la formulacin de la poltica. Y ello puede ser factible, partiendo
de una concepcin moderadamente racionalista y que presupone la habilidad
de los responsables de la formulacin del programa, si se logra enunciar unos
objetivos suficientemente claros, haciendo participar e interesando en todo el
proceso a las personas consideradas clave en la fase implementadora,
reduciendo el nmero de organismos y actores con los que negociar a un
nmero manejable, y asegurando el mayor consenso previo posible al mismo
(SABATIER, 1986).
Pero no olvidando tampoco que ese proceso de reimplementation
que algunos afirman que se da en el momento de puesta en prctica real
del programa (BROWNE; WILDAVSKY, 1984) aludiendo a la relectura de los
objetivos que efecta la burocracia implementadora, puede ayudar en
muchos casos a que ese programa tenga un xito o impacto considerable.

124
 El papel de la burocracia en el proceso de determinacin e implementacin de las politcas publicas

En efecto, antes aludamos al hecho de que muchas veces los diri-

gentes polticos que ostentan la capacidad normativa estn obligados a disear
directivas en trminos generales, con el propsito de que puedan servir de
parmetros de conducta en un amplio abanico de circunstancias.
Sera preciso mantener una gran capacidad de feedback adminis-
trativo (Kaufman, 1973) o de lo que otros llaman capacidad de aprender a
recibir seales (BROWNE; WILDAVSKY, 1984) para poder mejorar y hacer
ms eficaz y eficiente el proceso de diseo, implementacin y evaluacin de
polticas pblicas, en ese continuum ya mencionado.
Pero, buenos deseos a un lado, hemos de ser conscientes de que no
slo son ambiguos los objetivos, escasos los recursos o difciles de evaluar
los resultados de la accin administrativa, sino que complejidad y ambigedad
forman parte del paisaje. Tampoco parece que el aumento de recursos pueda
resolver los problemas. En ocasiones simplemente puede significar la
generacin de una mayor demanda. En otros el esfuerzo es enorme sin
llegar a ser significativo (por ejemplo, conseguir bajar el nmero de alumnos
por clase de 30 a 25, cuando el cambio empezara a ser significativo cuando
se alcanzasen los 15 alumnos).
El estudio de la puesta en prctica de las polticas pblicas, como el
anlisis en general de las mismas, puede permitirnos salvar esa distancia, a
la que aludamos, entre poltica anunciada y poltica efectivamente reali-
zada, y esta puede ser una de las aportaciones de este tipo de estudios.
Intentar trabajar en el espacio existente entre el decir y el hacer, entre
los proyectos y las realidades, lo que, en definitiva, puede favorecer la
siempre importante credibilidad de la poltica y de los poderes pblicos.

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125
Joan Subirats

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Control and evaluation in the public sector. Berlin: De Gruyter, 1986. pp. 595-624.

Joan Subirats doutor em Cincias Econmicas. Professor catedrtico de Cincia Poltica

e diretor do Instituto de Governo e Polticas Pblicas e do Programa de Gesto Pblica da
Universidade Autnoma de Barcelona, Espanha. Membro do Grupo Europeu de
Administrao Pblica.
Texto originalmente publicado em: SUBIRATS, Joan. El papel de la burocracia en el proceso de
determinacin e implementacin de polticas pblicas. In: Anlisis de polticas y eficcia de
la administracin. Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica, pp.125-138, 1989.
Reproduo autorizada pelo Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), Espanha.

126
 A POLTICA INDUSTRIAL NO BRASIL, 1985-1992:
POLTICOS, BUROCRATAS E INTERESSES
ORGANIZADOS NO PROCESSO DE POLICY-MAKING*
Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar

O processo inexorvel de racionalizao da sociedade moderna, o

avano tecnolgico, o crescente papel do Estado no obstante os
discursos antiestatistas e a aguda crise de credibilidade da classe poltica
tm contribudo para tornar a burocracia pblica um ator cada vez mais
relevante na organizao poltica das sociedades modernas. Essa buro-
cracia tem desempenhado um papel central no encaminhamento de deci-
ses cruciais, que afetam diretamente a vida dos cidados. Ainda assim,
incipiente o conhecimento relativo a esse ator, especialmente nas demo-
cracias no consolidadas.
Este trabalho tem por objetivo, justamente, discutir o papel da buro-
cracia pblica no processo decisrio. Tomando como ponto de partida as
contribuies tericas de Peters (1981; 1987), sero exploradas algumas
questes, tais como: o grau de autonomia da burocracia; o papel desem-
penhado por burocratas e polticos e as suas interaes na formulao de
decises pblicas; e a medida pela qual a participao dos interesses privados
organizados afeta as interaes de polticos e burocratas e constitui um
mecanismo de controle democrtico do processo decisrio.
Consideramos relevante abordar essas questes, em primeiro lugar,
por serem relativamente escassos os estudos que focalizam as interaes de
polticos e burocratas no Brasil. Em segundo, porque, conforme coloca Reis
(1989), a experincia recente do autoritarismo burocrtico tem significa-
tivas implicaes para a convivncia entre administrao e poltica no Brasil
de hoje, dadas as suas conseqncias sobre as prticas e instituies e as
marcas que imprimiu s crenas, valores e atitudes referentes esfera pblica.
Assim, o exame das interaes de polticos e burocratas pode contribuir para

127
Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar

a elucidao de parte das dificuldades a serem enfrentadas na consolidao

da democracia brasileira. Finalmente, porque o estudo desses diferentes
papis e das relaes entre eles relevante no apenas para o entendi-
mento do processo de policy-making, mas para a compreenso do funcio-
namento do sistema poltico e, at mesmo, dos dilemas que se colocam
prpria democracia.
De fato, se, por um lado, uma burocracia independente pode consti-
tuir uma salvaguarda contra os riscos do oportunismo partidrio, do abuso
do mandato obtido por meio do voto e da manipulao eleitoral, por outro
lado, a burocracia no se encontra submetida aos controles democrticos,
situando-se acima e alm do poder conseqente da escolha dos cidados
(ETZIONI-HALEVY, 1983).
Esse ponto mostra-se to mais importante quando se tem em mente
que, no mundo real da poltica, no apenas os burocratas envolvem-se efeti-
vamente na tomada de decises, como tambm o prprio processo de
representao de interesses no se limita s lideranas polticas e aos polticos
autorizados pelo voto. Todavia, existem srias restries ao processo buro-
crtico de agregao/representao de interesses, pois, conforme coloca Reis:

[...] discrimina contra interesses no organizados; tende a se

limitar ao mbito de setores funcionais particulares, [...] mostrando-
se incapaz de articular interesses intersetoriais; revela um inevitvel
conservadorismo, [...] porque a agregao de interesses lograda cris-
taliza a correlao de foras existente (1989, p. 103).

As interaes de polticos e burocratas sero abordadas, neste

trabalho, com base na anlise comparada da poltica industrial nos governos
Sarney e Collor. A primeira parte destina-se discusso terica do papel
da burocracia e dos padres aos quais se conformam as interaes de
polticos e burocratas, como sugere Peters. Na segunda, pretende-se avaliar
o poder explicativo das proposies tericas e a adequao da tipologia
sugerida pelo autor quanto s interaes de polticos e burocratas, quando
aplicadas ao contexto da formulao da poltica industrial nos governos
Sarney e Collor. Por fim, sero apresentados alguns aspectos conclusivos
dessa anlise.
128
 A poltica industrial no Brasil, 1985-1992

Polticos, burocratas e interesses

privados no processo de policy-making

O papel poltico da burocracia vem sendo explorado em uma grande

quantidade de estudos, no mbito de uma tradio terica que remonta aos
escritos de Max Weber1. Esses estudos proporcionam um conjunto de valiosos
insights acerca do comportamento dos agentes burocrticos. Diversamente
do que se poderia supor, fica claro que no se trata de agentes neutros, mas
sim dotados de interesses prprios, que tentam maximizar; alm disso, so
atores capazes de mobilizar recursos polticos, como informao e apoio de
grupos de interesse da sociedade; so dotados, tambm, de capacidade para
desenvolver concepes prprias sobre as polticas governamentais e sobre
o seu prprio papel no jogo poltico, independentemente de consideraes
de natureza estritamente tcnica; por fim, trata-se de atores capazes de
competir com os polticos, no apenas visando a decises favorveis s
suas propostas quanto a policies especficas, mas at mesmo pelo controle
do processo poltico. Esses diversos aspectos do comportamento da buro-
cracia so explorados em estudo de Peters (1981), no qual se introduz a hip-
tese do governo burocrtico, compreendida em termos da possibilidade de os
agentes burocrticos assumirem o controle do processo governamental.
Entre outros motivos, esse estudo de Peters traz contribuies rele-
vantes ao enumerar as condies para o desenvolvimento de um governo
burocrtico, examinar o papel da burocracia e avaliar o seu grau de autonomia
poltica. Assim, o autor no apenas questiona a concepo de neutralidade e
passividade da burocracia orientada pela tica da obedincia tal qual
idealmente descrita por Max Weber2; explora, alm disso, a dimenso pol-
tica do comportamento desse ator, expressa na sua capacidade de controlar
o processo decisrio, assumindo, na direo do governo, responsabilidades
e poderes usualmente atribudos aos polticos.
Valendo-se do trabalho de Rose (1974), Peters enumera os pr-requi-
sitos para que um grupo ou indivduo seja capaz de prover governo:
a capacidade de formular intenes polticas; de ajustar suas intenes a
procedimentos governamentais j estabelecidos; de competir pelo preen-
chimento de cargos governamentais; de ocupar posies centrais no governo;
129
Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar

a disponibilidade de qualificaes para comando ou gerenciamento das

atividades governamentais; e a capacidade de controlar a implementao
das decises pblicas.
No que diz respeito ao primeiro pr-requisito, a burocracia, enquanto
agente do processo decisrio, no apenas mostra-se capaz de formular metas
polticas prprias, na forma de vises do mundo especficas de cada agncia
(department view); exibe, tambm, capacidade de impor obstculos a
projetos e planos de ao considerados contrrios aos seus interesses ou
capazes de ameaar a estrutura de poder burocrtica.
Entretanto, do mesmo modo que a burocracia pode desenvolver um
discurso articulando metas e valores em reao s ameaas impostas por
lderes polticos, pode tambm faz-lo em apoio a esses ltimos. Sob esse
aspecto, vale ressaltar a criao, por parte de polticos, de ilhas de isolamento
burocrtico dentro da mquina estatal. Estas tanto podem servir de instru-
mento alternativo de formulao de polticas infensas s presses explcitas
de agentes externos quanto podem incentivar a coeso da burocracia3.
Quaisquer que sejam os casos, os burocratas valem-se de argumentos
tcnicos e/ou operacionais para defender no apenas as posies de suas
agncias, mas tambm as alternativas polticas que melhor se coadunem
com as suas prprias concepes de bom governo ou de boa sociedade.
O segundo pr-requisito para o provimento de governo refere-se
capacidade do ator de ajustar as suas intenes aos procedimentos j estabe-
lecidos. De fato, a formulao de metas polticas deve levar em considerao
a sua viabilidade, definida, na maioria das vezes, pela sua adequao rotina
da mquina estatal. Nesse caso, destaca-se o fato de que o ator respon-
svel pela definio e controle dos meios para implementao dos programas
governamentais a prpria burocracia.
Esse aspecto introduz um desafio capacidade da burocracia para
assumir funes governativas. Por um lado, para exercer a liderana, dever
advogar inovaes polticas, propondo mudanas usualmente defendidas por
polticos. Por outro, a preservao dos procedimentos estabelecidos parece
ser sua disposio natural e um dos seus principais recursos de poder.
A diferena substantiva entre inovao e preservao e a provvel
tenso entre as duas atitudes podem conduzir ao desgaste do governo
130
 A poltica industrial no Brasil, 1985-1992

burocrtico. Quando a preservao da rotina burocrtica se antepe adoo

de inovaes polticas, a definio de projetos de governo pela burocracia
torna-se problemtica, pois a agenda pblica corre o risco de ser definida by
how they are accostumated to doing business, rather than by what they
would like to do (PETERS, 1981, p. 70).
A capacidade de competir para o preenchimento dos cargos gover-
namentais constitui o terceiro pr-requisito para o provimento de governo
em sociedades democrticas. Como as burocracias se caracterizam, entre
outros aspectos, por carreiras definidas em termos da ocupao de cargos
mediante critrios que excluem a competio eleitoral, o nico meio de
cumprir esse pr-requisito seria a competio interburocrtica pela alocao
de recursos oramentrios.
possvel supor que a competio interburocrtica possa conduzir
formao de alianas tanto entre as prprias agncias como tambm com
setores representativos da sociedade civil. Nesse ltimo caso, contribuiria
para tornar o processo decisrio mais democrtico4.
Todavia, do mesmo modo que a competio interburocrtica pode
contribuir para o alargamento da participao poltica, tambm pode ser
prejudicial formulao de polticas governamentais coerentes. De fato,
esse tipo de competio pode impossibilitar a construo de consensos
abrangentes e levar fragmentao excessiva do processo decisrio, gerando
medidas contraditrias e impasses intragovernamentais.
Um outro ponto a ser examinado diz respeito idia de que a compe-
tio interburocrtica pode contribuir para a eficincia da mquina estatal.
Sob essa perspectiva, assim como no mercado, a competio promoveria
a emergncia de estratgias polticas alternativas e poderia estimular a
eficincia e eficcia das agncias burocrticas, preocupadas em no perder
o seu poder de influncia (NISKANEN, 1985). Essa hiptese, entretanto,
mostra-se bastante discutvel quando se leva em considerao a capa-
cidade das agncias burocrticas de manipular a informao, limitar o
escopo do conflito e de preservar o seu espao poltico mediante o controle
de rotinas operacionais.
O quarto pr-requisito para a promoo de governo diz respeito
ocupao, por parte do grupo interessado, de posies governamentais
131
Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar

estratgicas. Sob esse aspecto, a burocracia dispe de grandes vantagens,

proporcionadas no apenas pelo seu grande nmero, mas tambm, em termos
qualitativos, pela abundncia de quadros dotados de conhecimento da mquina
pblica, de competncia tcnica e de reconhecida indispensabilidade para o
processo de implementao das decises. Nada disso, entretanto, equivale
capacidade de liderana e de desenvolvimento de concepes polticas de
amplo escopo, atributos indispensveis ao preenchimento dos postos-chave
do governo.
A posse de qualificaes de comando, isto , de gerenciamento,
representa o quinto pr-requisito sugerido por Peters. A intimidade com a
mquina pblica, sem dvida, representa um trunfo da burocracia na funo
de gerenciar a atividade governamental. Esse recurso, todavia, ao mesmo
tempo que permite aos burocratas um controle mais eficaz dos seus pares,
pode levar ao desenvolvimento de um certo esprito de corpo, que no apenas
estimularia a irresponsabilidade governamental, mas tambm poderia impor
limites estreitos s suas concepes polticas. Como coloca Peters, [...] the
internal dynamics of organizations may be a limiting factor in the ability
of bureaucracies to provide direction to society (1981, p. 77).
Finalmente, o ltimo pr-requisito para o provimento de um governo
relaciona-se capacidade de controlar a implementao das decises
governamentais. Em outras palavras, refere-se possibilidade de transformar
as decises tomadas no topo da organizao estatal em polticas efetivas,
sem grandes distores, no obstante as diversas presses polticas, tanto
de agentes pblicos quanto de atores privados.
Embora a burocracia possa ser considerada o agente ideal para
conduzir com objetividade e neutralidade o processo de implementao de
decises, nem por isso estar livre das presses. Como admite Peters, quanto
mais distante o segmento responsvel pela implementao estiver do centro
de poder organizacional, tanto maiores sero as presses a que estar exposto
e maior ser a sua tendncia a lev-las em considerao.
O exame das condies para a formao de um governo indica que a
burocracia capaz de atuar no cenrio poltico de forma autnoma e direta,
dispensando o concurso dos polticos, seja para formular demandas, para
definir preferncias, para manejar recursos de poder ou para mobilizar o
132
 A poltica industrial no Brasil, 1985-1992

apoio de diferentes atores em sustentao s suas iniciativas. Alm disso, a

burocracia capaz de controlar a implementao das decises e de con-
quistar legitimidade por vrios meios, entre os quais se destaca o argumento
da competncia tcnica, da eficcia e da eficincia5.
Todavia, existiriam graves problemas em um governo dominado pela
burocracia, como a ausncia de consenso e coerncia poltica, j que esse
ator se destaca por uma viso setorial e fragmentada da ao poltica, com
forte nfase no conhecimento tcnico especializado e no controle dos meandros
da rotina governamental. Essa dificuldade somente poderia ser resolvida caso
um outro ator, o lder poltico, atuasse como contrapeso das aes burocrticas,
responsabilizando-se pela formulao das estratgias polticas mais abrangentes
e pela fiscalizao da implementao das polticas governamentais.
Por outro lado, no fica claro qual seria o arranjo poltico-institucional a
ser adotado em um governo burocrtico. Aparentemente, esse arranjo estaria
associado presena de uma estrutura corporativa de tomada de decises e
de representao de interesses. Entretanto, ainda que haja mecanismos esta-
belecidos para a incorporao, ao processo governamental, dos atores privados
organizados, cabe indagar qual o papel reservado s lideranas polticas
propriamente ditas em um governo controlado pela burocracia. possvel
especular, nesse caso, sobre a natureza das relaes entre polticos e burocratas.
A anlise desse aspecto requer a caracterizao dos papis de
polticos e burocratas e dos possveis padres de interao desses atores.
Para uma primeira aproximao, podem ser considerados polticos todos
aqueles atores pblicos cujas carreiras tenham por fundamento mandatos
conquistados por intermdio do voto. Dentre as caractersticas do compor-
tamento dos polticos, destacam-se a formulao e defesa de concepes
ou projetos relativos s ordens poltica, econmica e/ou social; a legtima
representao de interesses; o exerccio da negociao mediante alianas
duradouras, composies transitrias baseadas em interesses tangenciais,
barganhas e pactos envolvendo atores pblicos e privados; e a competio,
a partir dos mais diversos recursos de poder, tendo por alvo decises
orientadas tanto por conceitos e preferncias polticas de amplo escopo e
longo prazo quanto por perspectivas setoriais e imediatas.
Em contrapartida, podem ser considerados burocratas aqueles membros
do governo cujas carreiras no estejam subordinadas competio eleitoral6.
133
Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar

Idealmente, as suas atividades so desempenhadas na esfera administrativa,

sendo orientadas por conhecimentos especializados e perspectivas
organizacionais relativos a questes setoriais. Vale observar, ainda, que, por
depender das urnas para permanecer no poder, o poltico enfrenta o desafio
de sustentar posies de maior escopo e, ao mesmo tempo, exibir realizaes
de curto prazo, de maneira a atender aos seus constituintes e ter renovado o
seu mandato. J o burocrata tem a sua atividade caracterizada pela sua
permanncia na mquina governamental, que conduz a aes e avaliaes de
longo prazo, bem como pelas diferentes sinalizaes que delimitam a sua rea
de atuao. De fato, a burocracia tem as suas aes sinalizadas no apenas,
nem prioritariamente, pela reao do eleitorado deve estar atenta, tambm,
aos sinais do mercado, das leis que regem a sua conduta e s presses dos
experts7.
As diferenas de comportamento e as tenses observadas entre pol-
ticos e burocratas vm sendo exploradas em diversos trabalhos (ABERBACH
et al., 1981; PETERS, 1987), destacando-se, entre os mais recentes, o de
Peters. Recorrendo dicotomia clssica entre poltica e administrao, o
autor prope um primeiro modelo de interao de polticos e burocratas,
denominado formal-legal, no qual o papel do burocrata se reduz obedincia
s ordens do lder poltico8.
Em seguida, sustentando a possibilidade de integrao de valores por
meio dos processos de socializao e do recrutamento dos membros da
classe poltica, Peters prope o modelo paroquial, que guarda afinidades
com a teoria das elites. Os burocratas de status mais elevado e os polticos
envolvidos em atividades executivas so vistos como portadores de valores
e objetivos afins ou similares, sendo os mais importantes deles a manu-
teno do governo e o bom funcionamento da mquina executiva.
Alm disso, a integrao desses atores seria favorecida pelo fato de
as suas carreiras no serem estanques, isto , existiria um certo trnsito
entre uma e outra, e os mesmos indivduos, em diferentes momentos,
ocupariam posies em uma ou em outra carreira. Por todos esses motivos,
polticos e burocratas tenderiam integrao e coalescncia, cerrando
fileiras contra as interferncias e demandas externas capazes de ameaar
seus projetos polticos comuns.
134
 A poltica industrial no Brasil, 1985-1992

Uma terceira categoria proposta sob a forma do modelo funcional,

no qual a integrao e a coalescncia entre polticos e burocratas ocor-
reriam ao longo de linhas funcionais: polticos, burocratas do governo e repre-
sentantes de grupos e/ou categorias econmicas organizadas compartilhariam
vnculos baseados em interesses setoriais9. Vale assinalar que, enquanto o
modelo paroquial supe a integrao horizontal entre polticos e burocratas
e a oposio do governo sociedade, o modelo funcional sugere a integrao
vertical e envolve contatos mais ntimos entre polticos e burocratas, por um
lado, e determinados segmentos sociais, por outro, mobilizados em torno de
questes e interesses especficos. Entretanto, conforme observa Peters, os
dois modelos no so excludentes, tendendo, no mundo real, a se entrecruzar
e se complementar.
A categoria efetivamente contraposta a essas duas ltimas o
modelo adversrio, no qual polticos e burocratas competem pelo poder
e pelo controle sobre as decises. A disputa pode envolver diversas
manobras. A primeira delas a oposio passiva, que freqentemente se
origina da inrcia e da resistncia inovao por parte da burocracia.
Uma outra forma mais ativa e intencional, e a oposio entre polticos e
burocratas resulta de variados motivos, sendo o mais freqente a diver-
gncia quanto ao contedo de decises especficas. Outra fonte de conflitos
a luta das organizaes pela sobrevivncia, envolvendo disputas por ora-
mentos e pessoal e pela adoo de polticas que so consideradas impor-
tantes pelos seus membros. Pode haver, ainda, conflitos de origem partidria
entre os polticos e os burocratas, embora esses ltimos tendam a ser
vistos como alheios ao jogo poltico-partidrio.
Finalmente, Peters sustenta que o processo decisrio governamental
pode se tornar definitivamente dominado pela burocracia. Uma vez que os
quadros legislativos no dispem de nmero suficiente para administrar a
carga de trabalho exigida pelo governo moderno e os polticos amadores
no possuem a capacidade necessria, parte importante das tarefas
transferida para a burocracia permanente. Por outro lado, mesmo quando
os polticos decidem, as suas decises so, ao fim de tudo, controladas pela
burocracia, que domina no apenas as informaes tcnicas essenciais
deciso, mas tambm a mquina do governo.
135
Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar

Tem-se, assim, o modelo do estado administrativo, que apresenta

diferenas relevantes frente ao modelo adversrio. Neste, o agente primeiro
das decises , por definio, o poltico, cuja autoridade proveniente do
processo eleitoral. Cabe ao burocrata um papel secundrio, baseado na infor-
mao, no domnio dos procedimentos operacionais e na permanncia no
cargo. Entretanto, em diferentes ocasies, os dois atores disputam o controle
do processo decisrio, e a vitria de qualquer um deles depende da natureza
do conflito e da capacidade de mobilizao de seus respectivos recursos.
Distintamente, no modelo do estado administrativo, a burocracia ocupa o
papel mais preeminente, ficando os polticos, tanto parlamentares como
membros do executivo, reduzidos ao papel de participantes no processo de
registro da deciso.
Na tentativa de distinguir analiticamente os padres de interao de
polticos e burocratas no processo de policy-making, Peters sugere o exame
de cinco dimenses: o carter das interaes; os atores que conquistam o
controle do processo decisrio; o estilo de resoluo dos conflitos entre os
participantes desse processo; os procedimentos tpicos das interaes dos
participantes; e o tipo de impacto dos diferentes padres de interao sobre
as polticas adotadas pelo governo.
Como indica o Quadro 1, em quatro dos cinco padres propostos, o
carter das interaes poderia ser descrito como isento de maiores
enfrentamentos entre os dois tipos de atores. A exceo estaria apenas no
modelo adversrio, no qual as interaes seriam muito mais combativas,
apresentando acentuados elementos de competio e conflito. A segunda
dimenso, que requer a identificao do tipo de ator que controla o processo
decisrio, indica a supremacia dos polticos no modelo formal-legal; em
contrapartida, os burocratas prevaleceriam no modelo do Estado
administrativo.

136
 A poltica industrial no Brasil, 1985-1992

Quadro 1: Modelos de interao de polticos e burocratas

Modelo (a) (b) (c) (d) (e)

Carter Controle Estilo Procedimentos Impacto
Formal-legal Integrado Polticos Comando Autoridade Mudana
Paroquial Integrado Ambos Barganha Mutualidade Estabilidade
Funcional Integrado Ambos Barganha Competncia Mudana
tcnica marginal
Adversrio Conflituoso Varivel Poder Competio Mudana
Estado Integrado Burocratas Abdicao Competncia Estabilidade
administrativo tcnica
Fonte: Peters (1987).
Nos modelos paroquial e funcional, as elites polticas e burocrticas
aglutinar-se-iam em defesa das suas posies. No primeiro caso, contra
grupos da sociedade que ameaassem o seu poder; no segundo, setores
polticos e burocrticos diferenciados disputariam entre si e procurariam se
defender uns dos outros, inclusive mobilizando o apoio de interesses sociais
especficos. Resultados variveis seriam tpicos do modelo adversrio, no
qual o controle do processo decisrio seria conquistado caso a caso, depen-
dendo do tipo de questo em jogo e do contexto da disputa.
Quanto terceira dimenso, qual seja o estilo de resoluo de conflitos
entre polticos e burocratas envolvidos no processo decisrio, o modelo
formal-legal seria caracterizado pelo recurso lei e ao comando hierr-
quico. Esse procedimento estaria descartado no modelo do Estado adminis-
trativo, no qual o conflito seria evitado ou resolvido mediante a virtual abdicao
das responsabilidades, pelos polticos, em favor dos burocratas. Distinta-
mente, a barganha seria a via utilizada nos modelos paroquial e funcional,
envolvendo, ou os membros da elite como um todo, ou setores especficos.
J no modelo adversrio, os conflitos seriam resolvidos mediante a
contraposio dos mais diversos recursos de poder, como a lei, o conheci-
mento especializado, o mercado, o capital eleitoral, etc.
Vale assinalar, contudo, que o autor no esclarece o que significa,
exatamente, a categoria poder na resoluo de conflitos. Como se trata de
uma anlise orientada para as democracias consolidadas, certamente poder
referir-se-ia estritamente ao conceito de poder legtimo. No obstante, o

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Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar

recurso lei e ao comando hierrquico que faz sentido como caracterstica

do modelo formal-legal parece pouco convincente em um contexto de
relaes concorrenciais entre polticos e burocratas, conforme o caso
do modelo adversrio. Por um outro ngulo, o fato de esse ltimo modelo
admitir resultados variveis quanto ao controle do processo descarta
qualquer possibilidade de situaes permanentes de predomnio de um dos
dois atores sobre o outro o que significa que a disputa entre eles ser
constante e, a rigor, no possvel dizer que tipo de recursos de poder
ser utilizado a cada lance.
Finalmente, preciso evitar perder de vista o fato de que a atividade
poltica repousa na possibilidade de soluo negociada do conflito, o que
torna o puro exerccio do poder uma situao de exceo. Portanto, ainda
que os procedimentos para a resoluo de conflitos entre polticos e buro-
cratas sejam, no caso do modelo adversrio, orientados pela competio
base de recursos de poder, devero envolver tambm composies e
barganhas entre as partes.
O significado dessas categorias se torna um pouco mais claro quando a
quarta dimenso colocada em tela. Em se tratando do estilo adotado nas
interaes de polticos e burocratas, o modelo formal-legal seria caracterizado
pelos procedimentos marcados pela autoridade formal. No modelo funcional
e no modelo do Estado administrativo as interaes seriam orientadas pelo
reconhecimento da competncia tcnica. J no modelo paroquial, as relaes
entre os membros das elites poltica e burocrtica seriam marcadas pelo reco-
nhecimento mtuo das posies de status e da capacidade dos participantes
de usar os seus atributos de status. Diversamente, procedimentos tipicamente
conflituosos, baseados no poder e na capacidade de usar todos os recursos
disponveis inclusive posio formal e especializao tcnica , distinguem
as interaes de polticos e burocratas no modelo adversrio.
Por fim, de acordo com a quinta dimenso proposta pelo autor, pode-
se esperar que, em virtude das caractersticas dos modelos formal-legal e
adversrio, o curso das polticas governamentais sofra variaes em dife-
rentes dimenses e em momentos distintos. Tais mudanas podero ser
profundas e abrangentes ou apenas incrementais, dependendo do contexto
poltico, social e econmico e do estilo de fazer poltica daqueles que assumirem
138
 A poltica industrial no Brasil, 1985-1992

o controle das decises. De qualquer forma, as alteraes nas polticas

governamentais expressaro ou mudanas no controle partidrio, ou resul-
taro do revezamento de polticos e burocratas no controle do processo de
policy-making.
Alternativamente, espera-se estabilidade nas polticas decididas
conforme o modelo paroquial e o modelo do Estado administrativo, ainda
que nesse ltimo possam ocorrer modestos ajustes incrementais. Mudanas
marginais podero acontecer tambm no modelo funcional, no qual estaro
mais presentes as influncias dos interesses organizados da sociedade do
que no modelo do Estado administrativo.
No obstante suas relevantes contribuies anlise dos padres de
interao de polticos e burocratas, as categorias nas quais se desdobram as
dimenses propostas por Peters requerem esforos adicionais de refina-
mento, de modo a se tornarem mais esclarecedoras tanto em si mesmas
quanto em sua aplicao ao exame emprico do processo de policy-making
nas democracias no consolidadas.
Um primeiro ponto a ser observado refere-se necessidade de maior
detalhamento do carter das interaes de polticos e burocratas. De fato,
exceo do modelo adversrio, o carter dessas interaes descrito como
suave, sem atritos e integrado. Embora isso possa ser verdadeiro nos casos
dos modelos formal-legal e do Estado administrativo, a anlise das demais
dimenses indica que o mesmo no se aplica aos outros modelos. Alm disso,
mesmo entre esses dois existem distines relevantes a serem consideradas:
no modelo formal-legal, as interaes de polticos e burocratas seriam
marcadas pela subordinao dos segundos aos primeiros, enquanto no modelo
do Estado administrativo predominaria a complementaridade dos papis.
Tambm existem especificidades a serem levadas em conta nas
interaes de polticos e burocratas nos modelos paroquial e funcional.
Enquanto no primeiro o carter integrado seria acompanhado de comporta-
mentos coalescentes, no segundo o tom seria bastante diferente. Se o que
justifica a proposio desse padro a possibilidade de elites polticas e
burocrticas se aglutinarem setorialmente a fim de somar foras contra
outras elites setoriais, ento ser necessrio admitir um elemento
concorrencial nas relaes entre polticos e polticos, burocratas e burocratas,
139
Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar

e polticos e burocratas. Dessa forma, embora persistam os valores compar-

tilhados que caracterizam a idia do governo de elite, seria necessrio
conceber a possibilidade de algum tipo de competio entre subconjuntos de
ambas as elites. Assim sendo, a solidariedade entre esses atores existiria
apenas na medida em que pertencessem mesma rea de atuao gover-
namental, admitindo conflitos entre agncias funcionalmente diversas,
orientadas por interesses, atuao e formao tcnica especficos.
Em segundo lugar, a maneira como tratado o modelo adversrio
revela-se insatisfatria, no apenas em virtude das ambigidades apontadas
acima, especialmente na terceira e quarta dimenses. De fato, ao introduzir
o modelo funcional, Peters admite a possibilidade de fragmentao das elites
polticas e burocrticas. Entretanto, essa mesma possibilidade fica descartada
nos demais modelos, nos quais cada um dos atores tratado como se
constitusse um bloco coeso.
necessrio, todavia, admitir que polticos e burocratas no apenas
so atores distintos entre si, mas tambm apresentam significativas diferen-
ciaes internas que, freqentemente, se traduzem em divergncia e falta
de coeso, quaisquer que sejam os modelos. Essa observao particular-
mente importante no caso do modelo adversrio, no qual a fragmentao/
coeso pode constituir um recurso poltico crucial na disputa entre os dois
tipos de atores. Em terceiro lugar, a no ser com relao ao modelo funcional,
Peters ignora aspectos relevantes da incorporao dos atores privados ao
jogo de poder entre polticos e burocratas, que tambm podem ser decisivos,
por exemplo, no modelo adversrio, ainda que no obedeam s clivagens
setoriais. Finalmente, a tipologia proposta revela-se insuficiente para lidar
com situaes que combinem categorias de diferentes modelos. Como tratar
os casos de interaes conflituosas envolvendo disputas no apenas pelo
controle de uma poltica especfica, mas, inclusive e, principalmente, pelo
controle do processo poltico? Em que padro se enquadram os casos em
que os burocratas obtm o controle da mquina pblica, conquistam a
supremacia e passam a excluir os polticos?
Segundo Peters, a abdicao, pelos polticos, corresponderia a um tipo
de delegao ou de transferncia de atribuies deliberada ou no , sem
implicar nenhum tipo de excluso. Como caracterizar as situaes
140
 A poltica industrial no Brasil, 1985-1992

freqentemente observadas nas democracias no consolidadas em que no

ocorre a abdicao das responsabilidades, pelos polticos, em favor dos buro-
cratas, mas sim a excluso dos primeiros?
Por outro lado, o controle do processo poltico pode requerer mais
que o controle da mquina pblica. Assim sendo, possvel imaginar situa-
es nas quais a excluso dos polticos aparea articulada com a sua incor-
porao seletiva e com a barganha, sendo utilizadas no apenas como
mecanismos de resoluo dos conflitos, mas, principalmente, como estra-
tgia de conduo de um projeto poltico liderado por agentes burocrticos.
Nessa hiptese, a burocracia passaria a adotar comportamentos tpicos dos
polticos, substituindo a nfase nos argumentos tcnicos pela composio e
negociao com todos os atores relevantes e tomando decises orientadas
por concepes polticas mais amplas, e no voltadas exclusivamente para
interesses setoriais e imediatos.
Talvez seja essa a hiptese que orienta a concepo do governo
burocrtico que, aparentemente, representa uma possibilidade bem distinta
do modelo do Estado administrativo. Nesse ltimo, a burocracia assumiria o
papel preponderante no processo decisrio sem, todavia, desenvolver
comportamentos politizados a tcnica substituiria a poltica como critrio
de deciso. J na eventualidade de um governo burocrtico, a burocracia
efetivamente tornar-se-ia governo, no sentido de se politizar e assumir
atribuies diversas, anteriormente restritas esfera de competncia das
lideranas polticas. Ou seja, a poltica ocuparia o lugar da tcnica como
parmetro do comportamento burocrtico.
Nesse caso, torna-se indispensvel indagar sobre os processos e
mecanismos por meio dos quais teria lugar a incorporao dos atores privados
ao processo decisrio. Conforme foi mencionado anteriormente, o
corporativismo representa o arranjo poltico-institucional que aparentemente
guarda maiores afinidades com o governo burocrtico, seja na forma estatal,
seja na modalidade do corporativismo societrio.
Em ambos os casos, o poder pblico desempenha um papel decisivo
no reconhecimento institucional e na concesso do monoplio da represen-
tao s associaes representativas dos interesses privados. No caso do
corporativismo estatal, o Estado mobiliza e controla a participao dos atores
141
Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar

privados organizados no processo de tomada de deciso. J no corporativismo

societrio ou neocorporativismo, estabelecem-se trocas entre atores capazes
de ao autnoma. Ou seja, as organizaes privadas de representao de
interesses conquistam um canal para participar do processo decisrio e obtm
o status de interlocutores e parceiros do poder pblico que, por sua vez,
ganha o seu apoio para a formulao e implementao das polticas
governamentais.
O corporativismo societrio, segundo Cawson (1985), consiste em
um processo de cooperao entre o poder pblico e os agentes privados,
por meio do qual fazem-se barganhas e estabelecem-se compromissos pelos
quais polticas favorveis tm a sua implementao garantida pelo consen-
timento dos interesses privados, os quais se encarregam, inclusive, de asse-
gurar os necessrios mecanismos de enforcement. Uma outra possibilidade
de incorporao de setores da sociedade civil, na hiptese de um governo
burocrtico, so as alianas entre agncias governamentais e atores privados,
especialmente representantes do empresariado, em torno de propostas ou
questes especficas, conforme o mecanismo de intermediao de interesses,
bastante comum na Amrica Latina, descrito no conceito de anis burocr-
ticos (CARDOSO, 1975).
Ambos os conceitos arranjo neocorporativo e anis burocrticos
admitem uma relativa autonomia dos agentes burocrticos, bem como a
interdependncia entre estes e os atores privados. Por outro lado, embora
esses conceitos estejam referidos esfera das relaes entre o Executivo e
as associaes representativas da sociedade civil, no excluem os polticos,
nem ignoram o Legislativo como atores relevantes no processo decisrio.
Assim, prestam-se tarefa de corrigir uma das deficincias j mencionadas
nas proposies de Peters, qual seja a lacuna quanto aos vnculos existentes
entre a participao dos atores privados e os diferentes padres de interao
de polticos e burocratas, especialmente nos modelos paroquial, funcional e
adversrio. No modelo Paroquial, no qual o Estado formado por uma elite
composta por polticos e burocratas que compartilham formao, valores e
interesses, a incluso dos mecanismos de participao dos setores sociais
organizados pode contribuir para maior compreenso das formas e processos
de relacionamento dessa elite com a sociedade civil.
142
 A poltica industrial no Brasil, 1985-1992

No modelo funcional, no qual as diversas agncias burocrticas, sob

a liderana compartida de polticos e burocratas, competem setorialmente, a
vinculao a clientelas sociais especficas pode representar um importante
recurso de poder no conflito interburocrtico. J no modelo adversrio, no
qual as divergncias entre polticos e burocratas so resolvidas base da
mobilizao de recursos de poder, sem qualquer sombra de dvida, o apoio
da sociedade civil deve constituir, em si mesmo, um poderoso argumento e
um objeto de disputa entre esses dois atores.
Tendo em mente esses ajustes, as possibilidades do governo burocr-
tico, bem como a adequao da tipologia de Peters ao exame do processo
decisrio nas democracias no consolidadas, sero exploradas a seguir,
mediante a anlise emprica da poltica industrial nos governos Sarney e Collor.
[...] 10
A experincia autoritria de cerca de vinte anos no Brasil apresentou,
entre suas caractersticas, a concentrao do processo decisrio na esfera
executiva, com a reduo das funes do Legislativo. O padro de decises,
portanto, era predominantemente centrado na burocracia, que competia
acirradamente com os polticos pelo controle do prprio processo poltico
(RUA, 1992). Era acentuado o processo de excluso de amplos segmentos
da sociedade civil, sendo a participao de trabalhadores e de empresrios
formalmente controlada pelo poder pblico mediante arranjos corporativistas
estatais. Finalmente, observava-se a presena de um grande nmero de
associaes empresariais extracorporativas, portadoras de interesses
especficos, que dispunham de acesso privilegiado a agncias burocrticas
determinadas (DINIZ; BOSCHI, 1978).
Com a transio democracia, fortaleceram-se as demandas pela
mudana dessa estrutura de poder, de maneira a admitir a participao poltica
mais direta e significativa de amplos setores da sociedade civil, paralelamente
ao fortalecimento do Poder Legislativo, descentralizao do processo
decisrio e da imposio de regras de controle democrtico atividade
governamental.
[...] 11

143
Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar

Notas
*
Este trabalho representa um dos produtos de uma pesquisa desenvolvida pelo IPEA em
1992 sobre a poltica industrial no Brasil aps o regime militar. Agradecemos a Marco
Antnio Lemgruber e a Ena Elvira Colnago pela sua contribuio como assistentes de
pesquisa. Uma verso preliminar deste texto foi apresentada no XVII Encontro Anual da
Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Cincias Sociais, em Caxambu,
Minas Gerais, em outubro de 1993.
1
O debate compreende a contraposio das perspectivas da burocracia como um estamento
ou como uma classe social; passa pelas verses da sua subordinao direta ou no aos
interesses de uma classe ou frao do capital; envolve concepes alternativas da burocracia
como uma instituio monoltica e integrada, situada acima dos controles democrticos e
dotada de um insacivel apetite pelo poder, versus a burocracia como um frouxo conjunto
de agncias desprovidas de projeto poltico, mas encarregadas de realizar as tarefas admi-
nistrativas e de implementar as decises dos polticos.
2
Sobre o problema da neutralidade burocrtica no Brasil nos anos recentes, ver Rua (1994).
3
Exemplos interessantes desse tipo de prtica so dados por Sikking (1988), quando estuda
os grupos de trabalho formados durante o governo Kubitschek para formular propostas
para o desenvolvimento econmico.
4
As alianas interburocrticas so bastante usuais, seja porque existam objetivos comparti-
lhados, seja em reao a um inimigo comum. Da mesma forma, observam-se alianas entre
agncias burocrticas e certos setores da sociedade civil, com possveis vantagens para o
processo democrtico. Por um lado, ao procurar apoio na sociedade civil, as agncias
ampliam a influncia dessa ltima no jogo do poder; por outro lado, indiretamente abrem
um espao para que a sociedade possa controlar eventuais abusos do poder burocrtico
(GRUBER, 1988; PAGE, 1985).
5
Esse discurso pode, efetivamente, representar um instrumento muito til para mobilizar o
apoio da sociedade aos projetos polticos da burocracia.
6
Embora seja possvel utilizar outros critrios para a caracterizao de cada um desses tipos
de atores polticos, o escolhido mostra-se til para distinguir os dois padres de carreira, j
que no Brasil os escales mais elevados do governo no so tradicionalmente preenchidos
por funcionrios de carreira, mas sim, conforme tem sido explorado em alguns relevantes
estudos, por tecnocratas (BRESSER PEREIRA, 1977; 1981; 1985).
7
Sobre esse aspecto, ver Rose (1987).
8
Os demais modelos representam progressivos afastamentos em relao a esse primeiro,
cujo principal mrito consiste em servir como um ponto de referncia com base no qual se
pode comparar as diferentes modalidades de interao de burocratas e polticos no processo
de policy-making.
9
Esse padro guarda afinidades com os mecanismos corporativistas e/ou neocorporativistas
de intermediao de interesses (SCHMITTER, 1974; BERGER, 1983).
10
NE: O subttulo A poltica industrial na transio democracia: novas definies, velhos
papis?, apresentado no texto original, foi omitido por motivo didtico dessa coletnea.
11
NE: Houve supresso do restante do texto, por motivo didtico.

144
 A poltica industrial no Brasil, 1985-1992

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Maria das Graas Rua doutora em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas
do Rio de Janeiro (IUPERJ). Professora da Universidade de Braslia, Centro de Estudos de
Pesquisa. Possui ps-Graduao sobre as Amricas.
Alessandra T. Aguiar mestre em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas
do Rio de Janeiro (IUPERJ). Bacharel em Cincia Poltica da UnB.
Texto originalmente publicado em: RUA, Maria das Graas; AGUIAR, Alessandra T. A poltica
industrial no Brasil, 1985-1992: Polticos, burocratas e interesses organizados no processo
de policy-making. Planejamento e polticas pblicas n. 12, p. 235-251. jun./dez. 1995. (Re-
produo parcial)
Reimpresso autorizada pela autora Maria das Graas Rua e pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA).

146
 CONSELHOS DE POLTICAS
PBLICAS: DESAFIOS PARA
SUA INSTITUCIONALIZAO
Carla Bronzo Ladeira Carneiro

Introduo

A questo dos conselhos insere-se fundamentalmente na rea da

governana democrtica. Como canais institucionalizados de participao,
os conselhos marcam uma reconfigurao das relaes entre Estado e
sociedade e instituem uma nova modalidade de controle pblico sobre a
ao governamental e, idealmente, de co-responsabilizao quanto ao
desenho, monitoramento e avaliao de polticas.
Como elementos de democracia direta, os conselhos podem ser consi-
derados expresso de um novo modelo de relao entre Estado e sociedade?
Se sim, quais os constrangimentos que operam nos nveis jurdico, formal e
institucional e que condicionam sua atuao? Qual a capacidade que esses
novos atores tm para intervir na esfera pblica? Quais os limites da capaci-
dade de interveno dessa nova institucionalidade na vida poltica? Dito
ainda de outra forma, os conselhos influenciam o desenvolvimento de uma
cultura cvica e tm impacto na ao pblica?
Tem-se como pressuposto que os conselhos sinalizam possibilidades
de avano na gesto de polticas pblicas, fomentando prticas mais
participativas, articulando mecanismos de accountability e gerando respon-
sabilidade pblica.
Indubitavelmente, a emergncia dos conselhos sinaliza uma ruptura
com o arcabouo jurdico e institucional vigente at a Constituio de 1988.
Suas inovaes expressam pelo menos duas dimenses: uma tcnico-
normativa e outra relativa ampliao da democracia. Se anteriormente o

149
Carla Bronzo Ladeira Carneiro

modelo concebia conselhos comunitrios e populares, o modelo atual institui

novas atribuies e altera seu perfil: no mais conselhos atuantes no mbito
do microterritrio, mas conselhos setoriais paritrios em diversas esferas de
poder e com poderes deliberativos, alocativos e regulatrios.
A emergncia de conselhos setoriais, superando o formato anterior que
os identificava exclusivamente com o plano do territrio, representa um avano.
O formato setorial dos conselhos permite, pelo menos potencialmente, a supera-
o de desigualdades regionais e uma compreenso mais global da poltica,
permitindo uma atuao mais consistente na definio de diretrizes de polticas
que caminhem no sentido da eqidade e da efetividade.
O estudo que serviu de base para este artigo utilizou fontes e dados
diversos, na tentativa de montar um quadro o mais amplo e complexo possvel
das condies e dos desafios com que se deparam os conselhos setoriais no
exerccio de sua funo pblica. Foram utilizadas as informaes relativas
composio dos mandatos e ao processo de constituio dos conselhos;
foram examinadas as atas das plenrias na tentativa de abordar o processo
de conformao da agenda e da dinmica de funcionamento dos conselhos;
foram aproveitadas as respostas ao questionrio enviado para todos os
municpios mineiros e, por fim, foram realizadas visitas e entrevistas em
nove municpios do estado, buscando identificar dimenses apenas captveis
a partir de pesquisa de campo. Os resultados, embora no-conclusivos,
permitem uma compreenso mais qualificada dos processos envolvidos na
constituio dos conselhos e de seu papel na conduo de polticas pblicas
mais comprometidas com o ideal da governana democrtica.

Questes terico-conceituais
para anlise dos conselhos

Os conselhos e a concepo de
esfera pblica e deliberao

Os conselhos podem ser vistos como institucionalizao setorial da esfera

pblica, segundo uma concepo habermasiana? De acordo com definio
pioneira de Habermas, a esfera pblica o espao da crtica argumentativa e

150
 Conselhos de polticas pblicas: desafios para sua institucionalizao

deliberativa e da democratizao da autoridade e do poder poltico, distin-

guindo-se tanto do Estado quanto do mercado, capaz de preservar uma
autonomia prpria. Um ponto importante da concepo de Habermas sobre
a esfera pblica refere-se ao seu lcus: tal espao pressupe uma distino
clara entre sociedade civil e Estado (HABERMAS, 1984).
Os conselhos so espaos pblicos (no-estatais) que sinalizam a
possibilidade de representao de interesses coletivos na cena poltica e na
definio da agenda pblica, apresentando um carter hbrido, uma vez que
so, ao mesmo tempo, parte do Estado e da sociedade. Distinguem-se de
movimentos e de manifestaes estritas da sociedade civil, uma vez que sua
estrutura legalmente definida e institucionalizada e que sua razo de ser
reside na ao conjunta com o aparato estatal na elaborao e gesto de
polticas sociais. O estatuto jurdico dos conselhos, concebidos como espaos
de participao, de controle pblico, para a elaborao e gesto de polticas,
no permite uma completa autonomia desse subsistema em relao aos
outros dois (econmico e poltico), como sugere Habermas na conceituao
da esfera pblica. Nesse sentido, os conselhos no so apenas locais infor-
mais de comunicao: sua composio paritria (membros governamentais
e no-governamentais) e o carter constitucional definem os conselhos como
parte do Estado, com todos os perigos e dilemas inerentes a esse status.
Os conselhos so canais de participao poltica, de controle pblico
sobre a ao governamental, de deliberao legalmente institucionalizada e
de publicizao das aes do governo. Dessa forma, constituem espaos de
argumentao sobre (e de redefinio de) valores, normas e procedimentos,
de formao de consensos, de transformao de preferncias e de construo
de identidades sociais. Tm poder de agenda e podem interferir, de forma
significativa, nas aes e metas dos governos e em seus sistemas administra-
tivos. Os conselhos, como espaos de formao das vontades e da opinio,
so tambm mecanismos de ao, que inserem na agenda governamental as
demandas e os temas de interesse pblico, para que sejam absorvidos,
articulados politicamente e implementados sob a forma de polticas pblicas.
Portanto, mais do que um canal comunicacional para ressonncia das demandas
sociais, os conselhos possuem dimenso jurdica e tm poder de tornar efetivos
as questes, os valores e os dilemas vivenciados no espao da sociedade civil.
151
Carla Bronzo Ladeira Carneiro

possvel pensar os conselhos (setoriais, paritrios, municipais e

estaduais), recentemente definidos constitucionalmente como espaos
privilegiados de participao e de interlocuo entre Estado e sociedade
civil, como instncias de publicizao? Se sim, quais os elementos empricos
que limitam e condicionam sua atuao como expresso da esfera pblica?

Conselhos como mecanismos de accountability

A noo de accountability poltica pressupe a existncia do poder

e a necessidade de que este seja controlado. Isso constitui sua razo de ser.
Como podemos analisar os conselhos como mecanismos de accountability?
A noo de accountability horizontal, tal como formulada de forma
seminal por ODonnell, aponta para a existncia de agncias estatais que
tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas
para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a sanes legais
ou at o impeachment contra aes ou emisses de outros agentes ou
agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas
(ODONNELL, 1998, p. 40).
A accountability horizontal, entendida dessa forma, produto de
uma rede de agncias, internas ao Estado, principalmente. Entretanto, o
autor reconhece a existncia de outros mecanismos de controle nas
poliarquias contemporneas, externas aos poderes Executivo, Legislativo
ou Judicirio. ODonnell identifica aqui as vrias agncias de superviso,
como os ombudsmen e as instncias responsveis pela fiscalizao das
prestaes de contas (ODONNELL, 1998).
O que se argumenta que a noo de accountability horizontal,
embora necessria para o tema da governana democrtica, insuficiente
para garantir a legitimidade necessria para o exerccio da democracia. O
conceito de soberania popular, implcito na concepo da democracia, exige
uma base de legitimidade que vai alm da existncia de mecanismos de
checks and balances entre os rgos do governo e, tambm, dos tradicionais
mecanismos de controle atravs das eleies.
Uma concepo alternativa de accountability fornecida a partir
de outros recortes, e configura o mbito da accountability societal. Tais
perspectivas partem de uma matriz terica que privilegia a dicotomia Estado
152
 Conselhos de polticas pblicas: desafios para sua institucionalizao

e sociedade civil, partilhando a idia de que o controle da sociedade sobre a

ao governamental constitui uma especificidade e merece uma distino
das perspectivas de accountability vertical ou horizontal, abrindo vertentes
para a discusso da accountability societal.
Ao apresentarem a noo de accountability societal, Smulovitz e
Peruzzotti (2000, p. 7) a definem como um mecanismo de controle no-
eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e no institucionais (aes
legais, participao em instncias de monitoramento, denncias na mdia,
etc.) e que se baseia na ao de mltiplas associaes de cidados, movi-
mentos, ou mdia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas
questes para a agenda pblica ou influenciar decises polticas a serem
implementadas pelos rgos pblicos. Entretanto, quando especificam esse
conceito, os autores acabam por limit-lo em demasia, ao afirmarem que a
accountability societal ativada sob demanda e dirigida para questes
singulares, podendo vigiar aes governamentais (como accountability
horizontal), mas no necessitando de titulaes constitucionais. Resta saber
se aqueles mecanismos dotados de titulao jurdica e constitucional podem
ainda ser considerados elementos de accountability societal, ou se essa
caracterstica os exclui dessa categoria, como o caso dos conselhos.
A noo de accountability societal incorpora novos atores, tais como
associaes, ONGs, movimentos sociais e mdia. Diferentemente das
accountabilities horizontal e vertical (que operam basicamente por meio
do mecanismo do voto eleitoral), os agentes da accountability societal no
possuem, segundo essa definio, mandato para sanes legais, mas apenas
simblicas, ainda que algumas aes dessa forma de controle possam gerar
sanes legais. Essa limitao da qualidade do constrangimento a ser exercido
pelos mecanismos de accountability societal, retirando da a capacidade
de ao direta desses mecanismos na gesto governamental, constitui, a
nosso ver, uma limitao para a compreenso dos conselhos, por exemplo,
como instrumentos de uma accountability ampliada. Para que a noo de
accountability societal possa abranger os conselhos, torna-se necessrio
reconsiderar essa definio, incorporando, nesse mbito, mecanismos que
apresentem uma configurao jurdico-institucional e que no sejam apenas
mobilizadores de sanes simblicas.
153
Carla Bronzo Ladeira Carneiro

Uma concepo alternativa de controle pblico fornecida por Nuria

Cunill Grau (2000). A autora aponta que a influncia direta da sociedade
sobre o Estado pode se dar atravs da incluso de novos atores nas instncias
de deciso ou da criao de instncias institucionalizadas de mediao Estado-
sociedade. Nesse ponto, avana em relao delimitao de accountability
dos autores antes citados. Em contraposio ao modelo convencional de
participao, sustentado pelo pluralismo, que enfatiza a colaborao funcional
mais do que a influncia e controle sobre o exerccio da poltica, e alm de
um modelo alternativo de participao cidad que envolve o reconhecimento
bsico da autonomia poltica da esfera social em relao ao Estado, a autora
pergunta se possvel desenhar outros recursos que possam ser usados
diretamente pela sociedade para sancionar ou forar a administrao pblica
a reagir como resultado do exerccio do controle social. Parece que a autora
questiona que estruturas associativas da sociedade civil sejam os nicos
agentes da prtica argumentativa e autnoma, questionando a definio de
accountability societal dos autores citados.
A autora problematiza a ao dos mecanismos de controle instituciona-
lizados, uma vez que guardam a necessidade de autonomia em relao s
instncias estatais, mas paradoxalmente dependem do Estado para se efetivar.
A prtica do controle institucionalizado mostra que o carter dos recursos
disponveis de importncia fundamental para a accountability e esses
recursos so, em grande parte, fornecidos pelo Estado. De acordo com a
autora, toda vez que se pretende institucionalizar o controle pblico atravs
da criao de rgos especiais depende-se diretamente da eficincia do
controle exercido pelo prprio Estado (CUNILL GRAU, 2000, p. 19). A eficcia
de novas institucionalidades, independentemente de seu poder de mobilizao,
depende das oportunidades de participao e deliberao abertas pelo Estado,
da transparncia e compromisso deste com princpios democrticos e
participativos e com a criao de mecanismos institucionais adequados para
o exerccio da accountability.
Sem dvida, os conselhos locais, estaduais e nacionais constituem
experincias de inovao institucional que acenam para a ampliao dos
espaos de deliberao pblica, uma vez que so estruturas jurdico-constitu-
cionais de carter permanente, com representao paritria entre Estado e
154
 Conselhos de polticas pblicas: desafios para sua institucionalizao

sociedade civil e com amplos poderes de controle sobre a poltica. Portanto,

mais do que expresso e mecanismo de mobilizao social, os conselhos
apontam para uma nova forma de atuao de instrumentos de accountability
societal, pela capacidade de colocar tpicos na agenda pblica, de controlar
seu desenvolvimento e de monitorar processos de implementao de polticas
e direitos, atravs de uma institucionalidade hbrida, composta de represen-
tantes do governo e da sociedade civil.
O tempo de maturao de uma nova construo institucional
geralmente longo e a experincia dos conselhos muito recente para permitir
generalizaes conclusivas. Entretanto, o exame da participao e das aes
realizadas expressa processos e lana luz sobre os resultados, ou sobre o
impacto possvel de sua atuao na implementao de polticas e novas
diretrizes estratgicas.

Participao e representao

Um primeiro conjunto de questes pertinentes para anlise dos

conselhos refere-se dimenso da representatividade e participao. Essa
questo foi abordada a partir do exame das atas, que forneceu elementos
para anlise da freqncia da participao dos conselheiros estaduais e dos
principais assuntos discutidos nas plenrias do Conselho Estadual de
Assistncia Social (Ceas) e do Conselho Estadual dos Direitos da Criana e
do Adolescente (Cedca), e tambm com base nas entrevistas e questionrios
aplicados aos conselhos municipais1.
Como resultado das entrevistas e questionrios, tem-se que a escolha
dos representantes no-governamentais dos conselhos acontece quase
sempre de forma autnoma, sem interferncia do poder pblico municipal.
Os representantes so eleitos ou indicados pelas entidades, na maioria das
vezes. Entretanto, no basta constatar o carter aparentemente democrtico
do processo de escolha dos representantes. Cabe analisar, de fato, a
qualidade da participao.
O ndice de freqncia s reunies um dado relevante, na medida
em que pode sugerir o grau de comprometimento e a prioridade concedida
participao nos conselhos por parte das entidades no-governamentais e
155
Carla Bronzo Ladeira Carneiro

das prprias secretarias de instncias governamentais. Os resultados apontam

para uma baixa presena dos atores governamentais nos momentos de
deliberao dos conselhos, o que pode espelhar a pouca importncia conferida
a esse mecanismo e espao de discusso coletiva sobre os rumos das polticas
para a infncia e juventude e de assistncia social no Estado. Alm disso,
geralmente os membros governamentais nomeados como conselheiros no
tm poder real de deciso, uma vez que o processo decisrio no mbito
administrativo muitas vezes no leva em considerao as discusses que
acontecem nos conselhos.
A participao residual de grande parte dos conselheiros governa-
mentais pode indicar um certo descompromisso e a no-prioridade desse
espao de debate no processo decisrio e na gesto da poltica. O exame da
simples presena ou no dos conselheiros (e suas respectivas instituies)
nas plenrias pode expressar, portanto, a natureza do compromisso institucional
com o conselho, apontando para uma maior ou menor importncia atribuda
a esse canal de deliberao. Uma secretaria ou entidade no-governamental,
uma vez ausente (ou com participao restrita) nas reunies plenrias, abdica
de seu direito de debater e, portanto, de interferir sobre as decises e enca-
minhamentos relativos poltica. E se o faz porque tem uma avaliao
negativa a respeito da importncia do conselho ou apresenta dificuldades
para uma atuao mais qualificada e efetiva. Praticamente todos os conse-
lheiros mencionaram os enormes desafios para garantir uma presena mais
ativa e ampla dos diversos segmentos sociais.
No plano local, todos os entrevistados de ambos os conselhos tambm
apontaram para essa questo da precariedade da participao. Para eles,
a ausncia ou a presena restrita das organizaes no-governamentais
(participao sempre dos mesmos) uma das principais falhas do
conselho, tendo sido salientado que essa ausncia ainda mais forte no
caso governamental.
Nas entrevistas realizadas no nvel municipal, em todos os casos, com
diferenas de grau, a fraca participao mais grave do lado dos represen-
tantes governamentais. Percebe-se que o grupo dos representantes no-
governamentais parece ter mais coeso e sintonia com a agenda da rea,
demonstrando mais conhecimento das questes envolvidas do que o grupo
156
 Conselhos de polticas pblicas: desafios para sua institucionalizao

dos representantes governamentais, bem como um acentuado engajamento

em movimentos sociais. Pouco freqentes s reunies, os representantes
governamentais ignoram as atividades desenvolvidas pelo conselho, bem
como as reais atribuies do conselheiro. O fato de as reunies serem no
horrio do expediente facilita a ida dos representantes governamentais, mas
so enormes as dificuldades para garantir sua presena constante.
Ainda que a participao de representantes no-governamentais seja
relativamente maior, ela ainda bastante limitada e desigual, no plano estadual
ou no nvel local. Tanto no caso da assistncia quanto no da criana e do
adolescente, alguns poucos participam mais ativamente, enquanto a maioria
tem uma baixa presena nas reunies plenrias. A anlise emprica mostra
que certas entidades detm recursos de mobilizao maiores, capazes de
atender demandas, articular agendas e interesses de maior amplitude. Esse
fato ressalta no apenas a heterogeneidade, mas tambm a desigualdade no
que genericamente denominado sociedade civil. As entidades no so
todas iguais e nem todas (talvez muito poucas) tm condies de arcar com
os custos da participao e capacidade tcnica para intervir efetivamente
na agenda e nas deliberaes do conselho.
Alm dos constrangimentos de tempo e financeiros, existe uma desi-
gualdade na distribuio, entre os membros, de recursos de conhecimento,
informao e competncia especializada. Ainda, as entidades precisam,
freqentemente, superar prticas e vises clientelistas na relao com o
Estado. Muitas vezes foi salientado nas entrevistas nos conselhos locais que
grande parte das entidades busca o conselho na tentativa de conseguir
recursos para financiar suas atividades, apresentando uma participao muito
tmida e mesmo residual nos espaos de deliberao sobre a poltica municipal.
A questo como garantir a qualidade da participao, tanto para
representantes do governo quanto para representantes da sociedade civil.
Para esses ltimos, trata-se de viabilizar condies, instrumentos e
conhecimentos que permitam a discusso e o debate mais informado e,
portanto, mais igualdade e paridade na participao. A excessiva hetero-
geneidade entre os participantes dos conselhos no permite que estes sejam
efetivamente paritrios: membros no-governamentais e governamentais
possuem disponibilidades, capacidades e conhecimentos muito diferenciados,
157
Carla Bronzo Ladeira Carneiro

o que dificulta a realizao da dimenso igualitria de participao. Para os

representantes do Estado, a participao em conselhos e fruns integra suas
atribuies profissionais remuneradas e o custo da participao em geral
muito menor do que para os representantes de entidades da sociedade civil,
para as quais difcil compatibilizar as demandas mais imediatas com as
discusses de maior alcance exigidas nesses fruns de deciso. Assim, a
abertura de espaos e a inovao institucional, ainda que indispensveis,
no so suficientes para uma efetiva participao. Esta exige tambm a
qualificao dos atores envolvidos e a democratizao das informaes a
respeito dos problemas, aes e financiamento das polticas sociais. Produo,
disponibilidade e acesso informao so dimenses que no podem estar
restritas discricionariedade do governo. O problema da assimetria informacional
continua sendo um entrave para um melhor desenvolvimento dos conselhos.
Atores sociais com capacidade de interveno diversa recolocam a
assimetria da participao de outra forma. Os membros das entidades so
efetivamente representativos de foras autnomas e expresso de vontades
sociais? As exigncias de conhecimento minimamente especializado acabam
por, paradoxalmente, favorecer a incluso (nos conselhos) de indivduos mais
bem capacitados, com mais recursos e que nem sempre constituem a
expresso viva, ou mais direta, das foras sociais mais atuantes ou a
expresso de sua pluralidade.
Quanto aos assuntos tratados nas plenrias dos dois conselhos, a
anlise mostra que grande parte das discusses foi direcionada para o exame
de questes internas aos conselhos, tendo como foco sua estruturao. Como
se pde verificar, em ambos os conselhos as discusses plenrias focalizaram
o debate de temas relacionados sua organizao e estruturao interna.
Esse ponto, longe de ser trivial, indica uma dificuldade de os conselhos
cumprirem, de forma mais efetiva, seu papel constitucional.

Desempenho institucional

A atuao efetiva dos conselhos de suma importncia para avaliar

os desafios com que se deparam essas novas institucionalidades para cumprir
as diretrizes legais. Quanto ao desempenho institucional, o questionrio
158
 Conselhos de polticas pblicas: desafios para sua institucionalizao

aplicado possibilitou dois eixos de consideraes. No primeiro, o respondente

assinalava quais aes foram executadas. No segundo, foram formuladas
perguntas com respostas abertas sobre a primeira, segunda e terceira ao
principal realizada pelo conselho. Interessava saber no apenas o que havia
sido feito, mas tambm qual era a prioridade.
As mais importantes atribuies dos conselhos, de acordo com as
legislaes, regulamentos, princpios e diretrizes, no foram, para a maioria
dos conselhos da criana e do adolescente, executadas. Para o primeiro
conjunto de perguntas, quase um tero no implantou conselhos tutelares,
uma das principais prerrogativas constitucionais dos conselhos de direitos.
Mais da metade dos conselhos no elaborou um diagnstico sobre a situao
da criana e do adolescente, quase 60% no determinaram as diretrizes
para as polticas de atendimento relativas s medidas de proteo e 65%
no elaboraram diretrizes para a adoo de medidas socioeducativas. A
grande maioria, mais de 63% dos conselhos, nem mesmo promoveu cursos
ou seminrios para capacitao dos representantes, e quase 67% no formu-
laram programas relativos s diretrizes de educao e sade, por exemplo,
atribuio central dos conselhos de acordo com as diretrizes do Conselho
Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda).
Existe uma patente fragilidade de mecanismos institucionalizados de
controle sobre a execuo das polticas, e os nmeros indicam a distncia entre
as competncias estabelecidas legal e juridicamente para os conselhos e os
resultados de sua implantao em processos sociais e institucionais complexos.
Ao lado da dificuldade de efetivar a participao, a anlise das
atividades realizadas pelos conselhos locais mostra que um percentual deles,
ainda reduzido, desenvolve aes especficas do papel dos conselhos. Quando
se trata de atribuies dos conselhos, o que mencionado refere-se s
atividades-fim da poltica, o atendimento direto de casos de violao de
direitos, distanciando-se, portanto, de uma atuao mais no mbito da
advocacy e da formulao de diagnsticos e diretrizes da poltica, de
accountability e de controle pblico sobre a ao governamental.
Alm da assimetria informacional, falta aos conselhos a posse e o
uso de instrumentos que permitam a efetivao de sua dimenso
normativamente deliberativa. O fato de o Executivo no considerar o conselho
159
Carla Bronzo Ladeira Carneiro

co-gestor da poltica definitivamente mina o poder constitucionalmente

sancionado dos conselhos. Em praticamente todos os conselhos locais
pesquisados, os representantes no conhecem as condies dos fundos, os
recursos que possuem e a que se destinam. Essas informaes permanecem
restritas, na quase totalidade dos casos, ao Executivo municipal, quando no
exclusivamente ao prefeito. Embora as determinaes constitucionais faam
dos conselhos os gestores dos fundos, na realidade eles sabem muito pouco
sobre esse assunto. Alm disso, os fundos no so objeto de polticas explcitas
de captao de verbas, e, pelo que declaram os entrevistados, no existem
recursos sobre os quais os conselhos poderiam deliberar. O caso da assistncia
apresenta uma dinmica prpria, uma vez que os recursos do governo federal
so repassados aos fundos municipais para o custeio dos antigos convnios
da LBA. As verbas so mnimas e j vm destinadas ao pagamento per
capita de algumas entidades, no tendo o conselho poder para alterar essa
destinao. Algumas entrevistas reforam a idia de que os conselhos de
assistncia vm sendo criados, junto com os fundos, exclusivamente para
receber per capita dos convnios da extinta LBA. Os planos, tambm
instrumentos necessrios para o repasse dos recursos, so produzidos por
assistentes sociais para vrios municpios, sem nenhum diagnstico
sustentando as iniciativas, de forma pouco pertinente realidade municipal.
A eficcia dos conselhos depende das oportunidades de participao e
deliberao abertas pelo Estado e da transparncia e compromisso deste com
princpios democrticos e participativos. Essa questo nos remete para o exame
da intrincada e complexa relao dos conselhos com o Executivo municipal.

Autonomia e dependncia: o difcil equilbrio

Depois de dez anos do Estatuto da Criana e do Adolescente e quase

sete anos da promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social, onde estamos?
Claro que o tempo transcorrido pouco para esperarmos resultados
sedimentados, mas os obstculos encontrados na prtica para efetivao do
potencial de emancipao dos conselhos sinalizam que, para ser efetiva, a
accountability societal requer uma sociedade civil organizada e capaz de
exercer influncia sobre o sistema poltico e sobre as burocracias pblicas,
160
 Conselhos de polticas pblicas: desafios para sua institucionalizao

fortalecendo a dimenso associativa da cidadania. Alm disso, a performance

dos conselhos tem uma ligao intrnseca com a qualidade do governo municipal.
A questo dos recursos controlados pelos agentes tempo, informao, capa-
cidade tcnica etc. configura-se como elemento central para a anlise dos
conselhos e de seu potencial como instrumento de accountability societal.
Ao se analisar empiricamente os conselhos municipais, tem-se um
cenrio desalentador: queixas comuns de falta de recursos, de precariedade
das instalaes fsicas, do carter marginal que o conselho ocupa no poder
municipal, da baixa presena dos representantes nas reunies plenrias, das
dificuldades do exerccio da deliberao, entre outras. Parece claro que o
funcionamento dos conselhos depende de suas condies fsicas, materiais
e institucionais. A realidade na maioria dos municpios pesquisados mostra
que nem sempre os conselhos apresentam as condies mnimas de subsistir,
o que espelha um baixo grau de institucionalizao e uma fraca autonomia
dos conselhos e sua dependncia excessiva do Executivo municipal. Na
maioria dos casos, os conselhos funcionam em salas cedidas no espao da
prefeitura, com uso de recursos como telefone, material de consumo, etc.
tambm pertencentes ao Executivo municipal. Se o governo reconhece a
relevncia do trabalho desenvolvido pelos conselhos, existe alguma chance
de estes funcionarem. Se no existe esse reconhecimento, no h qualquer
condio de o conselho subsistir.
Tais questes corroboram as tenses entre a dimenso formal legal
e a atuao de fato dos conselhos. Ainda que a autonomia em relao ao
Estado seja necessria para viabilizar o exerccio do controle por parte de
agncias institucionalizadas, a eficincia destas depende, e muito, da
atuao do Estado. Essa questo tem a ver com a autonomia necessria
para que os conselhos possam efetivar o controle da sociedade sobre o
governo e com o grau de abertura deste para uma prtica efetivamente
democrtica. Sem essa permeabilidade do Estado, fica difcil para os
conselhos se constiturem como expresso da esfera pblica e como canal
de comunicao entre Estado e sociedade.
Como Nuria Cunill Grau (2000) aponta, um certo nvel de autonomia
em relao ao Estado torna-se necessrio para viabilizar o exerccio do
controle por parte de agncias institucionalizadas, sendo que a eficincia
161
Carla Bronzo Ladeira Carneiro

depende, e muito, da atuao do Estado. A anlise emprica sugere fortemente

a profunda dependncia, para um efetivo funcionamento dos conselhos, do
aparato governamental.
A questo da autonomia remete, portanto, dimenso da efetividade
do poder de deciso dos conselhos. A perspectiva dos conselhos como
espaos de poder implica alteraes no desenho institucional e na estrutura
do poder estatal. Para que o conselho seja efetivamente um espao de deciso
e de controle social das aes do Estado, necessrio que o sistema adminis-
trativo considere novas questes em sua agenda, que apresente uma efetiva
disposio para partilhar o poder de deciso e o controle da implementao
das polticas, que altere sua lgica de funcionamento e sua racionalidade,
incorporando na formulao e gesto de polticas sociais as demandas sociais
canalizadas a partir da participao de diversos atores da sociedade civil.
Para implementar tais mudanas, necessrio que se explicite um projeto
municipal que considere os conselhos canais efetivos de participao,
garantindo uma presena mais qualificada de organizaes e secretarias
comprometidas com a consolidao de mecanismos de participao e
deliberao suficientemente adaptados e abertos para viabilizar uma comu-
nicao efetiva entre Estado e sociedade.
Nem sempre essa abertura de todo possvel. As instituies, princi-
palmente as ligadas ao aparato estatal, oferecem resistncias de diversas
ordens no que se refere a mudanas em sua lgica interna e em seus mtodos
de ao. Em sua maioria, esto organizadas para agir de forma verticalizada,
setorializada e especializada.
O foco na intersetorialidade uma diretriz acertada. Ao buscar a
articulao horizontal das polticas e programas municipais, a perspectiva
da intersetorialidade aponta em direo contrria fragmentao,
verticalizao e excessiva setorizao das polticas, marcas caractersticas
do aparato institucional das administraes pblicas ainda predominantes no
Pas. Tal estratgia permite resultados mais significativos quanto ao impacto
e sustentabilidade dessas polticas, evitando sobreposio de aes e garan-
tindo s mesmas maior organicidade.
Para viabilizar a horizontalidade, contudo, muitos so os limites. A
lgica setorial expressa-se na cultura organizacional fruto da diversidade
162
 Conselhos de polticas pblicas: desafios para sua institucionalizao

de secretarias e de programas especializados , assim como nos mecanismos

de destinao dos recursos. A maioria dos repasses, principalmente nas
reas de sade, educao e assistncia social, acaba por fortalecer aes
setoriais. Conseguir essa articulao, inclusive do ponto de vista financeiro,
no algo simples e demanda um longo prazo. Na questo do financiamento,
h necessidade de uma nova lgica de interveno no desenho e oferta dos
servios sociais, possibilitando ampliar o impacto do gasto social, racionali-
zando procedimentos e somando esforos de reas diversas.
No que se refere s mudanas necessrias no sistema administrativo
para que seja ampliado o impacto dos conselhos, muitos desafios perma-
necem. Um deles tem a ver com a fragmentao dos conselhos. Em um
mesmo municpio podem coexistir conselhos setoriais diversos, o que dificulta,
por sua vez, uma articulao das polticas locais. Tal constrangimento cria
dificuldades de participao, uma vez que usualmente no existem pessoas,
quadros e entidades em nmero suficiente para uma representao
qualificada em vrias instncias de deliberao. Tem-se, assim, o desafio
urgente de buscar mecanismos de integrao dos conselhos, de forma a
minimizar os efeitos perversos de sua fragmentao.

Concluses

Como tipo ideal, e tambm como uma utopia possvel, os conselhos

contribuem para aproximar o governo dos cidados e para o enfraquecimento
das redes de clientelismo, trazendo alianas e conflitos de interesse para esferas
pblicas de deciso; permitem maior grau de acerto no processo de tomada
de decises; ajudam na identificao mais rpida de problemas e na construo
de alternativas de ao; aumentam a transparncia administrativa e pressionam
as diversas reas do governo em direo a aes mais integradas.
De forma geral, os resultados da pesquisa apontam para uma singela
constatao, no desprovida, porm, de importncia. Ao lado da dificuldade
de efetivar a participao, a anlise das atividades realizadas pelos conselhos
mostra que um percentual ainda reduzido deles desenvolve aes especficas
de advocacy ou de definio de diretrizes, elaborao de diagnsticos e
capacitao de conselheiros. Grande parte executa tarefas que no
163
Carla Bronzo Ladeira Carneiro

constituem as atividades-ncleo dos conselhos, que so o motivo maior de

sua criao.
Inmeras respostas poderiam ser oferecidas para justificar a ainda
relativa debilidade da atuao dos conselhos nas polticas aqui consideradas.
Em vez de ressaltar apenas a importncia poltica desses novos construtos
institucionais para a democratizao das polticas, cabe lembrar as dificuldades
que os conselhos encontram, na prtica, para exercer esse papel. Os desafios
para que os conselhos sejam de fato o canal de expresso de uma demanda
organizada da sociedade, atuando como mecanismos de accountability (con-
trole pblico sobre a ao do Estado) e de participao cidad, esto ainda
longe de ser superados para a grande maioria dos conselhos municipais. A
questo dos recursos controlados pelos agentes tempo, informao, capaci-
dade tcnica, etc. configura-se como elemento central para a anlise dos
conselhos e de seu potencial como instrumento de accountability societal.
Entre as potencialidades dos conselhos e a sua efetividade na
formulao e controle dessas polticas, h uma longa distncia a ser
percorrida. A anlise emprica demonstra que ainda necessrio superar
muitas barreiras para que os conselhos efetivem seu papel, corroborando as
tenses entre a dimenso formal e legal e a atuao efetiva dos conselhos.
De fato, no se pode desconsiderar que os mecanismos de acompanhamento,
por parte dos conselhos, da execuo das polticas so ainda frgeis e a
capacidade de intervir no rumo das polticas nos municpios ainda bastante
limitada, dependente de condies sociais, polticas e institucionais ainda
no totalmente exploradas e identificadas.
Alm do grau de induo e permeabilidade do poder pblico municipal
s demandas e aos canais de deliberao existentes, a efetiva atuao dos
conselhos depende de outros fatores, como efervescncia da vida associativa
e participativa local e o quantum de capital social disponvel e em uso. Essa
efetividade tem relao com os recursos que os conselhos controlam e com
o perfil e a trajetria pessoal e profissional dos atores envolvidos, sinalizan-
do a extrema dificuldade para identificar as variveis determinantes do grau
de desempenho dos conselhos. Tem-se como hiptese, contudo, que a
efetivao do potencial de emancipao dos conselhos requer uma sociedade
civil organizada e capaz de exercer influncia sobre o sistema poltico e
164
 Conselhos de polticas pblicas: desafios para sua institucionalizao

sobre as burocracias pblicas, fortalecendo a dimenso associativa da

cidadania. Alm disso, a performance dos conselhos tem uma ligao
intrnseca com a qualidade do governo municipal.
A descentralizao da assistncia social e das polticas sociais de
forma geral, diretriz constitucional presente na retrica de praticamente todos
os atuantes na poltica, no ocorre por decreto nem se resolve automati-
camente em decorrncia das garantias legais. Estabelecer de forma clara e
detalhada as competncias de cada esfera de governo no financiamento da
poltica, cumprir o oramento previsto, garantir repasses de fundo a fundo
constituem alguns dos mais urgentes desafios para a efetivao das polticas
de assistncia e para infncia e adolescncia. Isso sem falar na efetivao
necessria do papel dos fundos municipais, estaduais e nacional ,
instituies criadas formalmente e que no conseguem aglutinar recursos
estveis governamentais nem captar recursos da sociedade.
Um caminho de democratizao foi constitucionalmente aberto pela
Constituio Cidad de 1988. Passados mais de 13 anos, os principais obs-
tculos para uma atuao mais consistente dos conselhos esto ligados s
dificuldades para realizar e ampliar a participao, viabilizar o envolvimento
e o compromisso de atores centrais, tanto governamentais quanto no-
governamentais, e instituir mecanismos de controle e deliberao efetivos, o
que daria condies para que a dimenso igualitria e deliberativa do conselho
pudesse, de fato, garantir maiores nveis de eficincia, efetividade e eqidade
nas polticas sociais.

Nota

1
Foram realizadas ao todo 52 entrevistas em nove municpios mineiros, sendo 33 do conselho
da criana e 19 do conselho da assistncia. Foram entrevistados 18 representantes no-
governamentais e 15 membros governamentais nos conselhos da criana e oito membros
no-governamentais e 11 governamentais para o caso dos conselhos de assistncia. Quanto
aos questionrios, estes foram remetidos diretamente aos conselhos da criana ou a prefei-
turas municipais de 723 municpios em Minas Gerais, considerando os dados do IBGE
para 1990. Dos 238 municpios que responderam aos questionrios, 111 possuem Conselho
Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente. Alm disso, foram analisadas e siste-
matizadas todas as atas das plenrias realizadas nos dois conselhos estaduais: 21 do Ceas
e 94 do Cedca.

165
Carla Bronzo Ladeira Carneiro

Referncias bibliogrficas

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de polticas sociais sob a tica dos conselhos: o caso das polticas de assistncia social e
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Carla Bronzo Ladeira Carneiro doutora em Sociologia e Poltica pela Universidade Federal
de Minas Gerais. Professora da Escola de Governo, Fundao Joo Pinheiro, Minas Gerais.
Atua como professora e pesquisadora na rea de polticas sociais, em especial polticas de
proteo social, de superao da pobreza e assistncia social.
Texto originalmente publicado em: CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira. Conselhos de polticas
pblicas: desafios para sua institucionalizao. Revista de Administrao Pblica (RAP).
Rio de Janeiro 36, n. 2, pp. 277-292, mar./abr. 2002.
Reimpresso autorizada pela autora e pela Revista de Administrao Pblica (RAP).

166
 REDES DE POLTICA PBLICA
Gilles Massardier

As redes de ao pblica postulam uma orientao acionista

(FRIEDBERG, 1993, p. 251) da ao pblica.
Os dispositivos tangveis de poltica pblica emanam de ordens locais
limitadas no tempo e no espao pelas relaes que elas estabelecem. As
polticas pblicas so, segundo essa viso, oriundas de relaes sociais entre
atores mltiplos que se bastam. Estamos diante de um paradigma de cons-
truo e de manuteno de ordens locais que garantem a regulao dos
comportamentos e a integrao das estratgias divergentes, ou at conflitivas,
dos atores implicados (FRIEDBERG, 1993, p. 178).
Nesse esquema da ao pblica, a lgica de explicao das polticas
pblicas endgena. Como explica Friedberg,

querer estudar sistemas sociais parciais s tem sentido se lhes

reconhecermos uma autonomia relativa. Para a anlise, isso implica,
de um lado, a rejeio de todo determinismo exterior e de toda expli-
cao global, isto , no especificada quanto ao contexto de sua vali-
dade. Isso implica, por outro lado, que nos obrigamos a explicar as
relaes dos atores, relacionando-as ao sistema particular das quais
elas fazem parte, isto , configurao de atores, estrutura de
poder e s regras do jogo que estruturam suas trocas/interaes.

Trata-se, finalmente, de uma atitude que parte da ao dos atores,

para compreender como, por meio de sua ao, eles constroem e transformam
os quadros de referncia que do sentido e coerncia s suas aes
(FRIEDBERG, 1993, p. 251). Le Gals faz a mesma observao a propsito
das redes de ao pblica: Insistir sobre sua crescente autonomia leva
quase naturalmente, s vezes, a no mais se questionar sobre o problema da
ao pblica ou o que resta do Estado (LE GALS, 1995, p. 21).
167
Gilles Massardier

Calcula-se, ento, o quanto essa atitude parcial, como reconhece

Friedberg: [...] de um lado porque se negligenciou a construo social dos
atores do sistema, por outro lado, porque no se levou suficientemente em
conta o fato de que eles participam naturalmente e ao mesmo tempo de uma
pluralidade de sistemas de ao (1993, p. 251).
As abordagens das redes de ao pblica so de uma rara diversidade
e suas definies so numerosas. Tentar explic-las exaustivamente no
fcil nem muito til. Entretanto, ao invs de entrar nesse cansativo jogo, o
que no teria muito sentido, pois a noo engloba fenmenos sociais dife-
rentes certos autores vem somente uma nova maquiagem para fenmenos
e teorias antigas , uma atitude prudente pode ser a busca, nas origens, da
noo de redes de ao pblica, as primeiras intenes de seus promo-
tores1. Podemos, ento, descobrir que a noo de redes de ao pblica
objetiva trazer luz a uma ordem social feita de ordens sociais locais que
fragmentam a sociedade e o Estado e procura testemunhar algumas evolu-
es aparentemente contraditrias da ao pblica.

Origens e intenes das anlises

de redes de ao pblica

Inicialmente, a descoberta das redes vem de um questionamento

sobre as teorias disponveis quanto aos processos de intermediao dos
grupos de interesses desenvolvidos em torno do neocorporativismo e do
pluralismo. O debate , ao mesmo tempo, sobre uma denncia do pluralismo,
que deixa excessivo espao para a idia de que cada um pode ter acesso
aos recursos do Estado em um sistema de concorrncia aberta, e sobre uma
crtica do neocorporativismo que, ao contrrio, fecha esse jogo de acesso.
Alguns autores observadoram dois tipos de fenmenos: por um lado, uma
impenetrabilidade da representao dos interesses em espaos fechados
integrados por atores pblicos e privados e, por outro, a proliferao desses
espaos, o que se ver a seguir.

168
 Redes de poltica pblica

Impenetrabilidade da representao dos

interesses em espaos fechados

Trabalhos dos anos 1950 e 1960, nos Estados Unidos, procuraram

mostrar, contra o pluralismo ento dominante na explicao da relao
Estado-sociedade, que as polticas industriais americanas eram o resultado
de relaes estreitas, estveis e, sobretudo, informais entre os grupos de
presso dos industriais, os representantes dos ministrios e os membros
do Congresso. Essas polticas eram, ento, descritas como resultado de
coalizes de atores que intermediavam nos sub-governos (que se traduz
comumente por governos intermedirios entre os grupos e o governo),
que tinham como caracterstica impedir que a maioria dos outros setores
industriais interessados tivesse acesso ao governo e, ento, reduzisse a
formao de polticas pblicas industriais a interaes informais e elitistas.
Noes como a do tringulo de ferro ou governo intermedirio tinham-se
tornado ferramentas comuns de descrio das relaes entre Estado e
grupos de interesse.
Os cientistas polticos Lowi (1969) e Peters (1986) descrevem os
tringulos de ferro como subsistemas em que relaes simbiticas
entre representantes de grupos de interesse e entidades e rgos do Estado
e o Congresso tm interesses que se tornam similares: os rgos e entidades
estatais procuram apoios para implantar seus programas e os grupos de
interesse representam esses apoios potenciais. Alguns viram essas relaes
como vantagem a respeito dos grupos de interesse, que teriam organizado
a captura dos servios do Estado em seu proveito (MC CONNEL, 1966).
Os governos intermedirios acrescentam uma dimenso suple-
mentar: essas relaes simbiticas cristalizam-se margem das institui-
es pblicas e das organizaes de representao dos interesses. A vida
quotidiana das polticas pblicas desenvolve-se nesses espaos sociais
autnomos e organizacionais (FREEMAN, 1955).
Tal esquema de elaborao das polticas pblicas distingue-se do
neocorporativismo, pois a relao com o Estado no monopolizada por
uma organizao, mas por atores que se entranharam nos interstcios das
instituies, e distingue-se evidentemente do pluralismo, pois a competio

169
Gilles Massardier

para acesso ao governo fica reduzida, porque as autoridades esto envolvidas

nos prprios interesses.
Assim, os primeiros que trabalharam com as redes de poltica pblica
insistem em trs categorias, que sero vistas mais detalhadamente adiante:
os laos estreitos entre os indivduos, o que fragiliza a diviso entre
pblico e privado;
a mobilizao dos funcionrios nos espaos de discusso informais
sobre os problemas de um setor;
o fechamento desses espaos. As aes e as interaes dos atores
sociais inserem as polticas pblicas nesses espaos fechados de inter-
reconhecimento.
Essa a idia bsica de um sistema de ao pblica: compreender a
relao existente entre a estrutura de um sistema de ao localizado e o
dispositivo tangvel de poltica pblica que ele cria.

Proliferao dos espaos de representao

a concorrncia entre redes

Hugh Heclo, radicalmente pluralista, via na noo de rede uma vantagem

heurstica a fim de contornar a do tringulo de ferro, elitista demais para
seu gosto, e propunha outra viso sobre as relaes governo-grupos de
presso no campo da indstria: foi de propsito que ele usou a noo de
issue network (que pode ser traduzido como rede temtica) para descrever
espaos sociais menos fechados em que o nmero de atores era bem maior
do que descrevem os autores elitistas, embora mais fragmentados, na medida
em que o acesso dos grupos de presso ao governo e ao Congresso ameri-
cano estava mais aberto do que diziam os elitistas. Para ele preciso consi-
derar o crescimento importante do nmero de interesses em competio, os
que no permitiriam que um s tringulo definisse uma poltica.
Redes paralelas enfrentam-se para a definio de uma mesma poltica
pblica: o interesse coletivo torna-se, como seu nome indica, um conjunto
de interesses (HECLO; WILDAVSKI, 1974, p. 365).
Ento, com as redes, a contribuio essencial dos pluralistas abrir
mais o modelo explicativo das relaes grupos de interesse-governo-Estado,
porque as redes:
170
 Redes de poltica pblica

so numerosas;
fragmentam o Estado em tantos segmentos justapostos quantas forem
as redes;
dividem a sociedade em tantas ordens locais justapostas de
elaborao de poltica pblica quantas forem as redes de ao pblica.

Uma ordem poltica e social fragmentada

As redes de ao pblica tm pontos comuns com os sistemas

concretos de ao2, mas, ao mesmo tempo, sua definio diferencia-se princi-
palmente pelo fato de integrar a dimenso propriamente poltica da troca,
como se ver a seguir. Como resultado, elas mostram uma ordem poltica e
social fragmentada e competitiva entre as redes que criam, separadamente,
polticas pblicas, como se ver mais adiante sob o ttulo Fragmentao da
sociedade e do Estado e confrontos entre redes de ao pblica.

Sistemas de ao concretos sem

organizao, mas com motivao

A fim de abordar a noo de rede de poltica pblica, partir-se- de

uma comparao entre elas e uma noo j vista: a do sistema de ao
concreto. Aps serem estabelecidas suas semelhanas e diferenas, sero
descritos, mais adiante, os tipos de redes.

Semelhanas e diferenas entre sistemas de

ao concreta e redes de ao pblica

Em vrios aspectos, a anlise das redes assemelha-se dos sistemas

de ao concretos. Cinco elementos o atestam:
as regras de funcionamento nas redes so informais e decididas na
ao;
a troca entre os membros da rede que cria sua interdependncia.
As redes so espaos em que se trocam recursos. Rhodes e Marsh definem
as redes como agrupamentos ou complexos de organizaes, ligados uns aos

171
Gilles Massardier

outros por dependncias em termos de recursos (RHODES; MARSH, 1995,

p. 43). Assim, o mtodo de observao das redes consiste, em um primeiro
momento, em encontrar os atores que delas fazem parte e, em um segundo
momento, em encontrar os princpios de constituio de seus agrupamentos;
a definio de poder nas redes s pode ser relacional. So as
trocas e as interaes que do maior ou menor poder aos detentores dos
recursos;
as redes enfatizam a estabilidade: a mudana marginal nessa
abordagem3. Uma vez constitudo, o sistema de interaes e de trocas
evidencia a interdependncia dos atores involucrados na rede. Os atores
acabam por partilhar o sentido e os interesses em via de constituio. Rhodes
e Marsh (1995) mostram que esse conservadorismo das redes aproxima-se
da continuidade caracterstica de vrios setores;
enfim e como conseqncia de todos esses elementos, a rede como
sistema de ao concreto constitui-se de espaos de ao fechados, sistemas
autnomos que se bastam. Mais uma vez, a anlise do tipo endgeno4.
Entretanto, as redes de ao pblica distinguem-se dos sistemas de
ao concretos (CROZIER; FRIEDBERG, 1997) de trs maneiras.
A primeira diferena a transcendncia das organizaes. As redes
de ao pblica transcendem as instituies assim como a distino pblico-
privada. Por um lado, as redes transcendem as organizaes pblicas
(servios, rgos) e privadas (conselhos deliberativos, empresas,
associaes). As redes permitem a articulao entre vrias ordens sociais
locais. Ainda que a eficcia das redes seja endgena, como para os sistemas
de ao concretos, isso no impede que elas articulem lgicas de ao
diferentes. Trata-se da origem da noo: como compreender que atores de
origem diferente cujos interesses so diferentes, cujas lgicas de ao so
diferentes, acabem por manter relaes de troca e de parceria, e mesmo de
representaes do mundo, para agirem juntos? Por outro lado, como conse-
qncia lgica, as redes transcendem tambm a separao pblico-privada.
As dinmicas industriais localizadas e os modelos que inspiram os desenvol-
vedores so a melhor das provas.
A segunda diferena tem a ver com a considerao dos recursos
especficos da poltica (direito, legitimidade, financiamento).
172
 Redes de poltica pblica

A terceira diferena entre as redes de ao pblica e os sistemas de

ao concretos que as primeiras privilegiam mais os acordos entre os
atores do que os conflitos e aspectos estratgicos. Os atores das redes tm
uma racionalidade do tipo convencional: participam das redes para
compartilhar recursos com outros atores e tambm as idias sobre o mundo.
Ao contrrio dos sistemas de ao concretos, a interao entre os membros
da rede pode estar baseada em motivaes de ordem ideal. Quer se trate
das redes de projeto, de comunidades de poltica pblica ou ainda de
comunidades epistmicas, a ao interna da rede baseia-se na partilha de
objetivos e/ou de idias comuns sobre o sentido da ao.

Os diversos tipos de redes de poltica pblica

As pesquisas sobre as redes de poltica pblica feitas nos ltimos 30

anos revelaram uma tipologia dos sistemas de ao e de trocas cuja classi-
ficao, que se ver logo adiante, vai das mais abertas e instveis s mais
fechadas e estveis.
Primeiro, as redes de projeto (GAUDIN, 1995, p. 39), que so acionadas
em funo de um objetivo preciso. Elas s existem no quadro da realizao
do projeto em que os atores mobilizados tm interesse em investir. Para
Gaudin, as coalizes organizam-se em torno de uma intencionalidade argu-
mentada de prioridades. Mas, se as prioridades so hierarquizadas, as trocas
entre os atores mobilizados pelo projeto so horizontais. Ali se trocam os
argumentos sobre as razes para agir, a influncia entre atores decisores
e, evidentemente, os recursos materiais clssicos que permitem a existncia
de um dispositivo de poltica pblica (financiamentos, competncia tcnica,
legitimidade).
Os projetos de cooperao universitria da Frana com o exterior
correspondem particularmente a essa leitura das polticas pblicas. Eles vm
de redes fechadas (pelo menos, no incio do projeto), de alguns indivduos (por
exemplo, universitrios franceses que tm relaes de trabalho com colegas
estrangeiros, gestores franceses de cooperao universitria lotados em
embaixadas no exterior, alguns contatos-chave no Ministrio da Cooperao
em Paris e associaes cientficas onde agem os universitrios envolvidos

173
Gilles Massardier

no projeto) e esto sempre merc de um empreendedor de poltica pblica

(sempre universitrio) que garanta sua promoo e continuidade. interes-
sante observar que o funcionrio da Direo de Cooperao Universitria e
Cientfica do Ministrio das Relaes Exteriores se v como defensor desse
tipo de projeto, em razo das redes em que ele est inserido. Seu trabalho
quotidiano consiste em combate aguerrido para manter o projeto em anda-
mento contra os projetos concorrentes. A discusso do oramento anual de
cada projeto reveladora do bom ou mau estado da rede de projeto e da
eficcia do funcionrio defensor dele no ministrio e da embaixada da Frana
no pas interessado em faz-lo predominar sobre outros projetos. A prova
disso que os administradores centrais esto divididos em tantas polticas
quantas forem as redes. Inicialmente, esses projetos implantados to rapi-
damente como uma rede mobilizada em razo da alocao de recursos
(financeiros nos pases envolvidos, por meio dos contatos-chave na admi-
nistrao central, pedaggicos por meio do apoio dos universitrios mobili-
zados), tm a particularidade de mostrar, no longo prazo, um modo de
funcionamento catico, improvisado, incerto e, sobretudo, muito pouco
institucionalizado devido caracterstica catica e aleatria da estrutura da
rede de projeto: turnover dos funcionrios, dos universitrios inicialmente
engajados no projeto, dos dirigentes das instncias universitrias. Sua vida
est sujeita aos riscos da rede de projeto. Entretanto, bem ou mal, o conjunto
desses projetos aleatrios (sobrepostos, como esto sobrepostas as redes
que os iniciaram e conduziram) forma uma poltica oficial de cooperao
universitria da Frana com o exterior5.
Rhodes e Marsh qualificaram essas redes como temticas (issue
network), j que as interaes entre os atores esto limitadas aos problemas
ou s questes colocados. Para esses autores, essas redes so mais
flexveis porque os custos para nelas entrar so limitados. Essas redes
esto menos comprometidas por crenas e representaes comuns, os
sistemas de reconhecimento mtuo so menos rgidos e o processo de
seleo na entrada menos severo. As redes temticas so, principalmente,
um conjunto de atores com lgicas heterogneas que partilham um objetivo.
Dependendo dos problemas colocados na realizao do projeto, a mobili-
zao dos atores da rede ser polimorfa: certos atores ficam inertes durante
174
 Redes de poltica pblica

uma fase do projeto, outros, ao contrrio, tero recursos irrecusveis para

partilhar.
Para concluir sobre as redes de projeto e temticas, preciso analisar
o paradoxo de sua eficcia. Elas tm uma eficcia endgena certa, pois a
racionalidade dos atores do tipo convencional (os atores encontram
modalidades concretas de partilha de seus recursos e estabelecem conjun-
tamente uma finalidade escolhida o projeto criada no encontro com
sua finalidade vivida). As redes temticas tm eficcia comprovada para
promover polticas pblicas. Evidentemente elas sero versteis e instveis
e sua implantao ser ainda mais catica.
Mas a multiplicao das redes de projetos pode prejudicar a eficcia
global das polticas pblicas: segundo um dos principais promotores desse
tipo de anlise, o processo de criao das polticas pblicas em que se
implicam mais eficaz para aumentar a complexidade da ao pblica do
que para simplific-la (HECLO, 1978). A concorrncia entre os projetos e as
redes diminuiria a eficcia global das polticas pblicas.
Em segundo lugar, existem as comunidades de poltica pblica (JORDAN;
RICHARDSON, 1983), que, ao contrrio das anteriores, so um tipo de rede, ao
mesmo tempo, mais densas e muito fechadas6. Elas so mais slidas que as
redes temticas porque seus membros partilham um sentido cognitivo, uma
razo para agir sobre a poltica pblica que os rene. Elas so mais
fechadas, pois os custos de entrada so mais elevados em termos de inves-
timento afetivo, temporal e de recursos de todo tipo a que os atores se
obrigam trocar para nela permanecer. Conseqentemente, esse tipo de rede
tambm mais estvel que as redes temticas, pois as relaes entre os
atores so, ao mesmo tempo, mais estreitas e durveis. Essa homogeneidade
permite a essas redes produzir compromissos sobre outputs comuns: dispo-
sitivos tangveis de poltica pblica determinados em comum ou, ento, uma
proposta comum de regulao de seu setor. Elas so mais estveis que as
redes de projetos por uma outra razo: mais que um problema, uma
poltica pblica que une esses atores, at mesmo os destinos de um setor em
seu conjunto, mesmo que elas s representem uma parte deste.
O exemplo mais patente seria o da educao, em que o compromisso,
muito discutido atualmente, entre pais de alunos, sindicatos, Estado, continua
175
Gilles Massardier

uma referncia incontornvel para a ao nesse setor. O debate proposto

na Frana pelo governo Raffarin sobre a descentralizao do sistema
educativo um questionamento importante desse compromisso. A questo
interessante neste momento a seguinte: qual processo vai sair vitorioso? A
estabilidade do compromisso adquirido na comunidade de poltica pblica
resistir, ento, a essa vontade reformadora? Ou, ao contrrio, a vontade
reformadora no tardar a ver reconfigurada a comunidade de poltica
pblica em torno de novo compromisso com o reforo de novos atores como,
em particular, as coletividades locais?
Em escala local, o exemplo dos projetos municipais de urbanismo
ainda mais claro. Dubois (1997), por exemplo, mostra que os projetos de
planejamento urbano se constroem nas comunidades estveis de poltica
pblica, porque elas esto preservadas pela compreenso e confiana
compartilhada de seus membros. Essa impenetrabilidade e coeso so
processuais:

As redes filtram os intervenientes, que, em seguida, devem aprender

a trabalhar em conjunto, sem que nenhum esquema preestabelecido de
relaes possa servir de exemplo [...]. Os verdadeiros objetivos da
deciso s so expressos aps a formao do grupo [...]. Instala-se,
ento, uma verdadeira interdependncia entre a construo dos objetivos
e a entrada na negociao de novos atores que servem de apoio a
certos grupos j instalados (DUBOIS, 1997, p. 322).

No caso de um projeto de planejamento urbano de um bairro central

da cidade de Aix-en-Provence, por exemplo, o autor demonstra que o comit
de orientao do projeto um lugar fechado de negociao interna da
comunidade de poltica pblica, que partilha uma razo para agir comum
(prefeito, promotores, acionistas privados da sociedade de economia mista
que implanta o projeto). O fechamento da rede d-lhe eficcia certa, como
assinala o responsvel da sociedade de economia mista que conduz o projeto:
este comit de orientao que toma todas as decises importantes [...].
Para mim antes de tudo uma ajuda que me permite ter decises claras
[...]. Debatemos, tomamos a deciso, eu a inscrevo no relatrio e dela no
h apelao (DUBOIS, 1997, p. 304).
176
 Redes de poltica pblica

Concluindo, as comunidades de poltica pblica so, ento, redes

fechadas em relao a um exterior ameaador e excludo. Nelas, os atores
fazem trocas em espao de segurana consolidado pela partilha de sentido
sobre sua ao. l que se encontra sua eficcia, embora seja em detri-
mento do pluralismo de acesso ao lugar de deciso e aos recursos das auto-
ridades pblicas.
O terceiro tipo de rede o das comunidades epistmicas (HAAS, 1986;
JORDAN; RICHARDSON, 1982, 1983). Elas se unem a essa abordagem das redes
fundamentadas sobre a integrao social pelas motivaes, idias e razes
para agir em poltica pblica7. Haas d uma definio bem prxima da
definio dos paradigmas cientficos de Kuhn: Uma constelao inteira de
crenas, de valores e de tcnicas partilhadas pelos membros de uma comu-
nidade determinada (1992, p. 3, nota 4).
Entretanto, a comunidade epistmica no uma rede como as outras,
uma vez que ela rene especialistas de um campo (cientistas, peritos,
consultores) que partilham idias e crenas sobre relaes de causa e efeito
(HAAS, 1992, p. 18), idias e crenas fundamentadas, como seu nome indica,
sobre um pistm, isto , um saber cientfico ou tcnico prprio de um
grupo social que o regula (LE ROBERT). Haas usa a expresso comunidade
epistmica para fazer referncia a um grupo concreto de indivduos que
partilha o mesmo ponto de vista de conjunto (ou pistm) e, em particular,
partilha os quatro aspectos seguintes: crenas comuns sobre princpios,
sobre causalidades, sobre os testes de validade do conhecimento e uma
estratgia de empreendimento poltico para difundir as crenas internas da
rede entre os lobbies e os decisores polticos.
De fato, essas comunidades conseguem atrair outros atores (lobbies,
funcionrios de outros Estados ou organizaes internacionais) com quem
fazem acordos. Haas esclarece que a abordagem em termos de comunidade
epistmica focaliza-se nos processos em que o consenso atingido em um
campo de expertise preciso e pelo qual esse conhecimento consensual
difundido e monopolizado por outros atores (HAAS, 1992, p. 23). No campo
das relaes internacionais, quando se trata de compreender as decises
internacionais em situao de incerteza, esse tipo de rede finalmente mostra
sua eficcia em matria de difuso da poltica econmica.
177
Gilles Massardier

A configurao interna dessas redes (mais ou menos fechadas, mais

ou menos solidificadas ou comunitrias) influencia, evidentemente, sua
capacidade de orientar o dispositivo tangvel de poltica pblica. Josselin
observa, por exemplo, que as comunidades epistmicas tm eficcia
poderosa para promover idias nas instncias internacionais, porque elas
trazem aos decisores respostas precisas e informadas em contexto de
incerteza8. No s isso, como mostra o papel desempenhado pelas
redes transnacionais ou comunidades epistmicas na virada neoliberal
dos funcionrios da Unio Europia e, mais precisamente, na reforma da
Poltica Agrcola Comum, em 1992. Nessa mesma linha, Wickham-Jones
mostra o quanto a comunidade epistmica dos economistas monetaristas
na Gr-Bretanha conseguiu impregnar o discurso do partido conservador
nos anos 1970 e 1980, mais pelas posies polticas que ela tinha adquirido
no partido conservador do que pela qualidade de seu discurso, o que leva
o autor a dizer do poder poltico da teoria econmica: [...] um grande
nmero de economistas era monetarista. Ento, por um perodo, o
monetarismo tornou-se dominante nos discursos de polticas pblicas.
O autor evoca a capacidade de uma coalizo voltada para o monetarismo
(contra uma outra comunidade epistmica que no o era), para mobilizar
apoios em favor do monetarismo: jornalistas econmicos seduzidos pela
causa, membros de think tanks (organizaes no-governamentais que
desempenham, nos pases anglo-saxes, o papel de difuso de referenciais
sobre as polticas pblicas) e, evidentemente, o partido conservador britnico
(WICKHAM-JONES, 1992, pp. 183-184).
Para concluir, por essas trs acepes de redes de poltica pblica
fica claro que a dimenso de conflito das relaes sociais desaparece nesse
tipo de anlise, pois o objetivo de compreender como os sistemas de ao
produzem, pela troca cooperativa entre seus membros, dispositivos coerentes
de poltica pblica que se aplicam ao seu setor de ao ou viabilidade de
um projeto particular. Se o conflito existe, mais entre as redes do que
dentro das redes (ainda que os autores no neguem essa dimenso, eles
tambm no focalizam esse ponto).

178
 Redes de poltica pblica

Fragmentao da sociedade e do Estado e

confrontos entre redes de ao pblica

A ordem social que constri a abordagem relativa rede caracteriza-

se por dois elementos.
A leitura da ordem poltica no se faz mais em termos de separa-
o entre Estado e sociedade, mas entre espaos sociais autnomos que
incluem atores privados e pblicos mobilizados por um objetivo. A leitura
proposta da ordem poltica e social , ento, a justaposio de ordens so-
ciais locais portadoras de interesses divergentes, cada uma sendo a de-
tentora de uma representao, de uma razo para agir e de solues
especficas para uma mesma poltica pblica por exemplo, a gesto ou
implantao de um projeto de planejamento ou desenvolvimento econmico.

O mapa da elaborao das decises polticas compe-se, na

realidade, de uma srie de compartimentos verticais ou de segmentos
cada segmento estando ocupado por um conjunto de grupos organizados
e geralmente impenetrveis para os grupos no reconhecidos ou pelo
pblico em geral. (JORDAN; RICHARDSON, 1979, p. 74, apud RHODES; MARSH,
1995, p. 41).

O Estado encontra-se, ento, fragmentado em diversas redes,

determinadas pela diversidade de objetivos mobilizados em um mesmo setor
ou em uma mesma poltica. De um lado, um mesmo servio responsvel por
uma rea ser dividido em vrias redes integradas pelos seus prprios
funcionrios. Segundo o problema colocado, redes especficas podem acionar
e produzir divises especficas no servio considerado. No h superposio
entre redes e organismos pblicos: o nmero de redes que conseguem ter
acesso ao Estado fragmenta, ao contrrio, os servios desse ltimo em vrios
segmentos informais. Por outro lado, segundo os problemas colocados, um
funcionrio pode pertencer a vrias redes (vide as redes de projeto de
cooperao universitria, por exemplo).
Ento, contrariamente ao modelo dos pluralistas, o Estado ativo
nas relaes entre os grupos de interesse, pois ele participa plenamente,

179
Gilles Massardier

mas de maneira fragmentada, da concorrncia entre os interesses internos

dessas redes formadas por atores pblicos e privados.

As redes de ao pblica demonstram

evolues contraditrias da ao pblica

Uma das vantagens heursticas encontradas na noo de redes de

ao pblica est na sua aptido em poder pensar sobre as contradies
que caracterizam as evolues da ao pblica. Como se pode ver nos trs
tpicos seguintes, elas propiciam, ao mesmo tempo, uma horizontalizao
das relaes de produo dos dispositivos de poltica pblica, criando novas
hierarquias internas nas redes. Elas abrem a competio para o acesso ao
governo, permitindo uma proliferao de redes e acentuando o elitismo das
trocas de recursos pertinentes para a criao de dispositivos tangveis de
poltica pblica, e, finalmente, facilitam a coordenao interna na rede, acen-
tuando a ingovernabilidade global.

Contradio entre circulao horizontal e

vertical dos recursos

A primeira contradio aparente sobre um duplo movimento. Por

um lado, as interaes entre atores que pertencem a organizaes diferentes
permitem, claramente, a transposio das fronteiras organizacionais, bem
como relaes interorganizacionais estveis (por exemplo, entre um gerente
mdio de um servio de uma cmara de comrcio e indstria e um diretor
de hospital para implantar um projeto europeu) ou intraorganizacionais (entre
um funcionrio inferior de um rgo e um alto funcionrio de outro servio
da mesma administrao, por exemplo). As redes contribuem para
horizontalizar as relaes sociais entre os membros de uma mesma organi-
zao e os servios de organizaes diferentes, permitindo trocas interorgani-
zacionais entre atores que s teriam tido, de outra forma, relaes hierrquicas.
Por outro lado, como sistema fechado, as redes reproduzem hierar-
quias prprias, que dependem tambm das estruturas hierarquizadas das
relaes, quer sejam de capitais acumulados fora das redes (legitimidade

180
 Redes de poltica pblica

social, status vinculado a uma posio social, recursos ligados a um cargo,

principalmente possibilidade de obter recursos financeiros, competncia
tcnica, etc.), quer seja o valor concedido para esses recursos em razo de
sua raridade e de sua necessidade na rede. O clculo de troca interna na
rede permite tambm determinar a distribuio dos poderes. Alguns pesqui-
sadores em perspectiva dita estrutural desenvolveram ndices de
centralidade, notoriedade ou densidade nas redes, o que permite compre-
ender a hierarquia especfica de cada rede. Nelas, as trocas so mais ou
menos simtricas ou, ento, totalmente assimtricas. As redes so sistemas
organizados de trocas de recursos raros. Nesse tipo de abordagem, a troca,
que a base da definio das redes, no impede que se apreendam as
estruturas sociais.
Uma abordagem das redes dita sociomtrica encarrega-se menos de
conhecer as influncias das redes nas polticas pblicas que de compre-
ender suas estruturas internas. Ela consiste de clculos de ndices que
permitem recompor as hierarquias internas e os fluxos de circulao de
recursos entre os membros das redes: ndice de centralidade (quais so os
membros que recebem e distribuem mais recursos?), ndice de notoriedade
dos membros (quais so os membros mais citados pelos outros membros?),
ndice de densidade (qual o nmero conexes entre os membros de uma
rede?). Dowding prope reconstruir a estrutura de cada rede: O que distingue
as redes so as relaes entre os ns (dots) das redes. O que importa,
ento, a mensurao das caractersticas das ligaes entre os ns (dots)
(DOWDING, 1995). Em outras palavras, pode-se ter uma configurao idntica
de atores, mas com ligaes diferentes segundo os problemas tratados. Essas
abordagens das redes reinscrevem-nas nas teorias sociolgicas: As unidades
de base de todo sistema poltico complexo no so os indivduos, mas as
posies ou funes ocupadas pelos atores sociais e as relaes entre essas
posies (KNOKE, 1990, p. 7). As policy networks podem, ento, ser repre-
sentadas por configuraes espaciais ou de outro tipo que localizem certos
atores mais do lado do centro ou do alto do espao social que do lado das
regies perifricas e vice-versa (KNOKE et al., 1996, p. 8)9. Seria uma maneira
de reintroduzir as estruturas sociais que so necessrias para a compreenso
das redes e faltam nas abordagens de Marsh e Rhodes, ainda que eles afirmem
181
Gilles Massardier

que as redes esto fundamentadas mais em relaes estruturais do que em

relaes de pessoas (RHODES; MARSH, 1995).

Contradio entre pluralismo e elitismo

A noo de redes de ao pblica garante uma juno entre duas

abordagens das relaes Estado-sociedade sempre opostas: elitismo e
pluralismo. De fato, as redes permitem evidenciar um duplo movimento:
por um lado, o impedimento de acesso aos lugares de elaborao de pol-
ticas pblicas pelo isolamento, nesses espaos, das interaes que criam
as polticas pblicas; mas, por um outro lado, os nmeros desses espaos
de ao se multiplicam. Uma mesma poltica pblica pode fazer parte de
um nmero importante de redes. Esse ponto permite responder a uma
confuso freqente. Como observa Duran: A ascenso dos grupos
exclusivos introduz uma confuso entre participao e democracia [...]
(DURAN, 1999, p. 85). Se a participao dos atores na elaborao parece,
sem contestao, um elemento que caracteriza as polticas pblicas con-
temporneas, essa participao no se poderia confundir com qualquer
idia de democracia e ainda menos de transparncia. Os procedimentos
de formao das polticas pblicas nas redes so elitistas e opacas, mas
nelas existe uma forma de eficincia interna.

Contradio entre a facilidade de coordenao

interna na rede e a ingovernabilidade global

Assim, a anlise das redes de ao pblica mostra uma sociedade divi-

dida em redes que transcendem as organizaes e hierarquias sociais e formais
tradicionais (por exemplo, organizaes pblicas e privadas, hierarquias ligadas
ao status, corpos funcionais do Estado), que so acionadas segundo objetivos
e problemas particulares (como a implantao e o desenvolvimento de um
plo de indstrias biotecnolgicas, a implantao e gesto de um projeto de
cooperao universitria internacional). A diviso poltica do trabalho no
mais tanto pblico-privada quanto rede-rede. Os indivduos participam de
mltiplas redes em razo de seus investimentos profissionais mltiplos, de
seus investimentos associativos mltiplos.
182
 Redes de poltica pblica

No escapar a ningum, ento, que a fragmentao em redes de

ao pblica, cuja eficcia encontra-se justamente na impenetrabilidade,
num entre si de atores que partilham um objetivo, representaes e solu-
es, no ajuda a pensar em uma coerncia global.
Dessa ordem poltica resulta uma inovao no pensamento poltico:
as redes no vem mais como contraditrio o fato de pensar a poltica e
de negar uma eficincia poltica global. Em outras palavras, as instituies
polticas contribuem para a formulao das polticas pblicas nem tanto
pelos recursos pblicos (financiamento, etc.) que os funcionrios pem
nas redes, mas pela eficcia que cada um desses agentes do Estado coloca
no interior de cada uma das redes que os mobilizam. A noo de rede d,
ento, pouca importncia ao Estado como titular do interesse geral ou de
um projeto coerente global. Mais uma vez, aqui no existe uma iluso de
coerncia total.
As observaes de Luhmann (1982) ou de Mayntz (1993) no so
mais destitudas de sentido: um risco de ingovernabilidade seria uma grave
ameaa (MULLER, 1990), pois nossas sociedades seriam fragilizadas pela diviso
social do trabalho e pela especializao dos setores e subsetores (e assim por
diante), cada um deles sendo portador de interesses particulares (por sua vez
fragmentados). As redes de ao pblica reforariam esse movimento.

Notas
1
Trata-se, alis, da postura adotada pela maioria dos autores, sejam eles promotores dessa
anlise das polticas pblicas (RHODES, R.A.W.; MARSH, D. Policy networks in British
politics: a critic of existing approaches. In: ____. Policy networks in British government.
Clarendon Press, 1992, p.1-26. VAN WAARDEN, F. Dimension and types of policy networks.
European Journal of Political Research, v. 21, pp. 29-52, 1992), ou que delas se declarem
crticos (DOWDING, K. Model or metaphor? Review of policy network approach. Political
studies, XLIII, 1995. p. 136-158).
2
N.O.: Sistema de ao concreta (CROZIER; FRIEDBERG, 1977: p.82) uma construo no
natural, como a instituio sempre precria e problemtica de uma estruturao humana
dos campos de ao, de um modo de racionalidade e de um modo de controle social, que
governam a ao coletiva das pessoas de uma esfera de ao determinada. Essa estruturao
se estabelece sobre um contexto particular que impe suas prprias restries. Por isso,
uma organizao no pode ser a melhor soluo para uma gesto coerente. Ela no mais do
que um sistema de ao muito localizado, frgil e concreto, j que o resultado emprico das
estratgias e prticas dos atores que a compem (MASSARDIER, p.73).

183
Gilles Massardier

3
Ver-se- mais adiante que s os autores que observaram a influncia das comunidades epistmicas
insistem sobre seu peso na definio das polticas pblicas. Por outro lado, Gaudin insiste no
fato de que as redes de projeto nas polticas urbanas so particularmente frgeis.
4
Pode-se referir aos trabalhos de Marin sobre as redes e a troca generalizada: General
political exchange; antagonistic cooperation and integrated policy circuits. Westvie w
Press, 1990, e a clara apresentao que Dubois (1997, pp. 293-302) faz dos trabalhos
desse autor. Eles acentuam a proximidade terica entre sistemas de ao concretos e as
redes de poltica pblica.
5
Essas concluses so tiradas de uma observao participativa de trs anos.
6
Podem-se tambm evocar aqui os trabalhos sobre as coalizes de causas ou advocacy
coalitions (SABATIER, 1987. SABATIER, P; JENKING-SMITH, H., 1993). Segundo essa abordagem,
elites em subsistemas partilham crenas sobre as polticas pblicas, crenas particularmente
resistentes s mudanas (SABATIER, 1987, p. 661).
7
Para uma anlise das diferenas entre comunidade de polticas pblicas e comunidades
epistmicas, ver JOSSELIN, 1995.
8
Haas precisa que no a verdade da sua expertise a que importa na compreenso da
influncia das comunidades epistmicas, mas sua capacidade em mobilizar apoios.
9
Sobre as abordagens matemticas das redes sociais, ver: FAUST, K.; WASSERMANN, S. Social
networks analysis methods and aplications. Cambridge University Press, 1994.

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Gilles Massardier doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Paris I (Panthon-

Sorbonne), professor do Instituto de Estudos Polticos da Universidade Aix-Marseille 3,
Frana e diretor do Centro de Cincia Poltica Comparada, da Universidade de Aix-Marseille 3.
Texto originalmente publicado em: MASSARDIER, Gilles. Politiques et action publiques. Paris:
Armand Colin, 2003. (Chapitre 5, Section 1 Quand laction produit des ordres sociaux
locaux. Les rseaux daction publique, pp.127-140).
Reimpresso autorizada pelo autor e pela Armand Colin.
Reviso tcnica da traduo: Enrique Saravia.

185
 IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS Y
ASESORA PRESIDENCIAL
Eugenio Lahera Parada

El problema; debilidad en la
implementacin de las polticas

Dficit de implementacin

El peor dficit en Amrica Latina no es el de polticas pblicas

correctas, sino de la capacidad de implementar polticas en general.
La implementacin es el conjunto deliberado y secuencial de
actividades del gobierno orientadas al logro de los propsitos y objetivos de
la poltica, articulados en declaraciones oficiales de poltica. Ms breve; la
implementacin es el proceso de transformar en resultados los objetivos
asociados con una poltica pblica. Se trata de un proceso continuo y no
lineal, el que debe ser administrado (BASU, 1997).
Un dficit de implementacin corresponde a la diferencia entre lo
propuesto y lo logrado, ms all de factores sobrevivientes o inesperados.

Sus causas

Existe consenso en los gobiernos de la regin en cuanto a que la

excesiva confianza en la efectividad automtica de las seales
macroeconmicas ha contribuido a que se subestime la debilidad de las
instituciones, las fallas de los mercados (que pueden ser imperfectos, segmen-
tados o incompletos) y la importancia de las externalidades. Ello ha llevado
a depender en exceso de la capacidad de la poltica macroeconmica para
desencadenar por si sola la dinmica del crecimiento, a veces, bajo el supuesto
que la equidad le seguira.
Esta situacin se proyecta a la capacidad de implementacin de las
polticas pblicas, respecto de las cuales no es claro cmo transitar del qu
239
Eugenio Lahera Parada

hacer al cmo hacerlo. La seleccin de una poltica no garantiza su

implementacin. Para explicar el dficit conviene analizar los contenidos,
componentes y relaciones entre el programa y la poltica tal como es aplicada.

La capacidad de implementacin
puede ser mejorada

As como es cierto que la capacidad de implementacin no puede

superarse de una vez, es falso que la implementacin est determinada slo
por la capacidad preexistente. Si bien los pases ms pobres y con menor
capacidad fiscal y administrativa tienen menos opciones que los pases ricos
con un medio ms favorable, la relacin entre ambos factores no es lineal.
Comprobadamente, existe un delta potencial de mejoramiento en la capacidad
de implementacin.
Conviene enfrentar derechamente el tema de la capacidad del
gobierno como problema y la tcnica de gobernar como respuesta
(M ACHINEA , 2004). Para estudiar cmo aumentar la capacidad de
implementacin de las polticas pblicas es previo y fundamental reconocer
que el sector pblico es endgeno en la implementacin de las polticas, no
es un tercero ajeno a cmo ellas se deciden e implementan. Pero la
endogeneizacin del gobierno en el anlisis de las polticas pblicas, esto
es, la consideracin del gobierno al interior de las polticas pblicas, es una
agenda e investigacin todava.
El aumento de la capacidad de implementacin es seguramente un
proceso y no un cambio abrupto. Las opciones de reforma estn
restringidas por el sistema actual, las necesidades especficas de las
polticas o de sus reformas reforma y las variables de contexto. Mltiples
variables determinan el xito del proceso de implementacin: contexto
de las polticas, caractersticas de las polticas, agentes y agencias a
cargo de la implementacin, y estrategias de implementacin (GRINDLE;
THOMAS, 1991; FREEMAN, 2000).
Es preciso reconocer cada una de estas condiciones y plantearse una
trayectoria de reforma. Sin embargo, es imposible predeterminar la
importancia de cada variable en general, ya que ella es especfica de cada
240
 Implementacin de las polticas y asesora presidencial

situacin y de cada poltica; adems, las variables interactan entre ellas

(FITOUSI; PASSET, 2000).
Desde otro punto de vista, reconocer las dificultades con frecuencia
implica bajar las ambiciones respecto de una reforma y no hacer los
cambios sistmicos necesarios. Es el riesgo del realismo poltico paralizante
y, en ese sentido, es importante la voluntad poltica de lderes determi-
nados a hacer un cambio. Por supuesto, aqu el apoyo sostenido de la
opinin pblica es esencial.
El aumento de la capacidad de implementacin debe ser tambin un
proceso selectivo. Hay que delimitar lo que necesita ser mejorado. Hay
extensas reas del gobierno que funcionan y lo que funciona, no requiere
arreglos. Dentro de lo que requiere mejoras, conviene elegir los cambios en
torno a polticas prioritarias.
El aumento de la capacidad de implementacin es operativo, pero
tambin analtico. Para lograrlo, es importante que las polticas sean puestas
en el formato de polticas pblicas, para tener el mismo lenguaje y opciones
operativas consistentes entre quienes intervienen en el proceso.

El enfoque de polticas pblicas

El anlisis comparativo ms reciente, relativo a distintas experiencias

de desarrollo institucional, enfatiza la necesidad que las distintas economas
logren realizar los cambios institucionales propios que le son indispensables
(RODRIK, 2003; SACHS, 2003).
En este documento se sugiere que, si bien no existen recetas generales
sustantivas para el cambio institucional, el apuntar a polticas pblicas de
excelencia puede facilitar las soluciones que cada pas requiere, a travs de
la articulacin de las consideraciones polticas y las tcnicas.
Reformar el Estado en base a polticas especficas es complementario
a otro tipo de cambios necesarios para modernizar y agilizar la gestin
pblica (e-government, organigrama, gestin, recursos humanos, gerencia
pblica, transparencia, entre otros). Sin embargo, estos cambios
institucionales requieren probablemente ms que el tiempo de un gobierno
para ser realizados. En la mayora de los casos adquieren una dinmica

241
Eugenio Lahera Parada

propia, no necesariamente asociados a polticas especficas y tienen su

propio ritmo de definicin.
Para mejorar la capacidad de implementacin, ms que mirar al
ordenamiento de las actividades del sector pblico como dado por su
organizacin, o por alguna declaracin de intenciones, conviene mirarlo
como un instrumento para la realizacin de las polticas pblicas de
integracin en la economa global y regional. As como el logro principal
de una empresa privada no es su organigrama, sino sus utilidades, lo ms
importante en el gobierno son sus resultados, para los cuales su estructura
debe ser funcional.
Una poltica pblica de excelencia corresponde a:
cursos de accin y flujos de informacin;
relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica;
estos cursos de accin y flujos de informacin son desarrollados por
el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y
el sector privado;
una poltica pblica de calidad incluir orientaciones o contenidos,
instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y
la previsin de sus resultados.
Una poltica pblica de excelencia es la que, a partir de valores, plantea
objetivos polticos claros y logra definir del mejor modo temas tcnicos.
Estos ltimos no pueden reemplazar la poltica, pero s la complementan
para darle forma.
Desde un punto de vista analtico pueden distinguirse cuatro momen-
tos en las polticas pblicas, ya que no necesariamente etapas consecutivas:
el origen (principalmente en el sistema poltico), diseo, gestin y evaluacin
de las polticas pblicas (vase el Grfico 1).

242
 Implementacin de las polticas y asesora presidencial

Fuente: LAHERA , Eugenio. Introduccion a las polticas pblicas. Santiago: Fondo de Cultura
Econmica, 2002.

Grfico 1: Ciclo analtico de las polticas pblicas

Factores claves en la mejora de

la implementacin

Para mejorar la implementacin, los cambios institucionales lentos,

pesados y de resultados inciertos que han acompaado a ciertos procesos
de reforma y modernizacin del Estado, no garantizan el xito del eje poltica-
resultado. Estos cambios pueden ser positivos en el sentido que actualizar al
Estado para enfrentar los nuevos tiempos, pero no son cambios que apunten
directamente a fortalecer el xito de las polticas.
Para proceder a mejorar la capacidad de implementacin es funda-
mental determinar dos caractersticas centrales de las polticas y determinar
los pasos a seguir respecto de cada una de ellas (vase el Grfico 2).
La primera caracterstica es que las polticas tienen por lo menos
tres aspectos principales: uno interno al gobierno, uno comunicacional-
participativo y otro poltico-legislativo.
La segunda caracterstica es que las polticas estn siempre en una
o ms etapas, no siempre consecutivas, que corresponden a su origen, diseo,
gestin y evaluacin.
243
Eugenio Lahera Parada

Fuente: Elaboracin propia

Grfico 2: La mandala de las polticas pblicas

Recuadro 1: El enfoque de polticas pblicas

Las polticas pblicas son una buena manera de pasar de las intenciones a los
proyectos realizables. En los ltimos aos ha habido una progresiva adopcin
del enfoque de las polticas pblicas en el anlisis poltico, social y econmico.
Ello es ventajoso porque significa la tambin progresiva adopcin de un lenguaje
comn sobre los temas de la agenda pblica, lo que es especialmente til cuando
se quieren proponer cosas distintas sobre ellos. As se evita el dilogo de
sordos y, en cambio, puede fortalecerse el dilogo social y el sistema poltico
puede modernizarse. Un ejemplo de lo anterior es que puntos de vista separados
por visiones del mundo diferentes pueden, sin embargo, coincidir en polticas
pblicas que den soluciones a los problemas de los ciudadanos. Una divisoria
de aguas fue el tema del embarazo estudiantil; todos querramos que no se
produjera, pero qu hacer si sucede?; entonces hay que permitir que la nia
siga sus estudios.
Por otra parte, las polticas pblicas son el medio por el que una sociedad demo-
crtica debe proveer a todos sus integrantes de determinados bienes, a partir de
los niveles de desarrollo alcanzados. La educacin es un ejemplo de cmo el pas
ha ido asegurando un nmero creciente de aos de estudio a sus jvenes.
La aplicacin del enfoque de las polticas pblicas a la gestin pblica sirve
para aumentar la eficiencia y la eficacia del Estado. Por una parte, permite

244
 Implementacin de las polticas y asesora presidencial

determinar la calidad de las iniciativas planteadas, incluyendo su viabilidad

poltica y tcnica al mismo tiempo. Tambin se entiende mejor la importancia de
las cuatro etapas analticas de las polticas pblicas: origen, diseo, gestin y
evaluacin de las polticas.
Y a este respecto los cambios han sido sustantivos y sin perjuicio de cambios
sectoriales, como la reforma de la salud, hoy se cuenta con una variedad de
normas transversales que al mejorar cada etapa de las polticas pblicas, mejoran
al gobierno. Un ejemplo de ellas es la Direccin Nacional de Servicio Civil, que
designar por concurso a los directores pblicos. Este enfoque tambin precisa el
concepto de la reforma del estado, dejando atrs la visin basada principalmente
en cambios de organigrama. Desde otro punto de vista, hoy tambin se tiene una
mejor comprensin de las facetas que integran toda poltica: la interna, la informa-
tiva-participativa y la poltica-legislativa. Una consecuencia de lo anterior es que
se ha modificado el funcionamiento del ncleo estratgico del gobierno en la
aplicacin de las polticas pblicas en estas tres facetas. A la aplicacin de los
ministerios de Hacienda y las Secretaras de la Presidencia y del Gobierno en cada
una de ellas, se sum el traslado de la Asesora en Polticas Pblicas a la Presidencia.
Las tres facetas de la poltica pblica son importantes. Primero la faceta interna,
definir la poltica pblica; segundo, que es tal vez la ms compleja, la informativa
y participativa, cmo se explica a la comunidad en qu consiste la poltica propuesta
y cmo se plantea llevarla cabo, sea la reforma de la salud o el Transantiago. Y
esto es esencial en una democracia para que los temas de las polticas pblicas no
sean monopolizados por los grupos de inters y para que los ciudadanos puedan
decidir sobre su respaldo o rechazo de lo que se est haciendo. Sin informacin,
la participacin es ms difcil, o excluye a los ciudadanos no organizados. Este es
un tema que no se discute en las democracias de los pases ms desarrollados. Y
la tercera faceta es la poltico-legislativa; algunas polticas son materia de ley, para
lo cual se deben enviar los proyectos de ley para que sean discutidos en el
Congreso, a partir de conversaciones y acuerdos con los diversos partidos. Y
tambin con una opinin pblica informada al respecto.
El enfoque de las polticas pblicas es una muestra que los grandes cambios son
a veces casi imperceptibles. Y, sin embargo, la capacidad de procesar acuerdos y
desacuerdos es parte esencial de un pas moderno.

Fuente: LAGOS E., Ricardo. El Enfoque de las polticas Pblicas. El Mercurio de Santiago,
5, jun., 2005.

De estas caractersticas de las polticas pblicas se desprenden los

mbitos para las necesarias mejoras de la implementacin. En efecto, es
necesario:
245
Eugenio Lahera Parada

mejorar la comunicacin y participacin. Esto obliga no slo a defi-

nir una imagen, sino a planificar una agenda de comunicacin pblica que
defina qu es lo que se quiere transmitir, a quienes, cundo y cmo se va a
lograr. En los gobiernos latinoamericanos el principal comunicador es habi-
tualmente el presidente. Por eso, parte de la agenda de un gobernante debe
buscar transmitir mensajes que incrementen o mantengan el apoyo y
confianza de los ciudadanos. Para efectuar esta tarea, adems de contar
con polticas pblicas eficaces, resulta trascendente cumplir requisitos como
congruencia, credibilidad, oportunidad, persistencia, cercana y capacidad
de evaluar objetivamente la efectividad de la comunicacin. Determinar
qu aspectos o facetas de la interaccin del gobierno con el medio poltico,
social, econmico y cultural requieren trabajo especfico. Fortalecer la
capacidad analtica y operativa de quienes desarrollen el indispensable trabajo
con los medios de comunicacin;
cambiar la interaccin con el sistema poltico. Determinar los grupos
objetivos para el trabajo pertinente con el Congreso y los parlamentarios.
Sistematizar la relacin con la dirigencia de los partidos polticos y las
comisiones o grupos funcionales relacionados con las respectivas polticas
(LAHERA; 2005).
aumentar la eficacia del ncleo estratgico del gobierno. Provocar
cambios internos del gobierno en cada etapa analtica de las polticas pblicas.

La experiencia de la reforma del

Estado en Chile1

Trayectoria

El rgimen militar, obsesionado con reducir el tamao del Estado,

dej tras de s servicios pblicos empobrecidos, empleados pblicos desmora-
lizados e instituciones estatales fuertemente limitadas en su capacidad de
ofrecer servicios de calidad a la ciudadana.
El ejemplo ms visible de esta experiencia es el del sector de la
educacin. En 1990 el primer gobierno democrtico encontr a un sistema
educacional desarticulado, traumatizado por las reducciones de recursos

246
 Implementacin de las polticas y asesora presidencial

y las exoneraciones de profesores, con escuelas que atendan a los nios

ms pobres que deban cercenar su currculo para poder adecuarse a
un menor presupuesto, con profesores que ganaban el salario mnimo
de la poca.
Por esta razn, los gobiernos de Aylwin y Frei debieron priorizar la
recuperacin de la capacidad operativa de la educacin y otros servicios
pblicos esenciales, financiando mejoramientos de remuneraciones,
capacitacin de personal, adquisicin de material de trabajo e inversiones en
infraestructura. Slo a mediados de los aos 1990 la agenda gubernamental
pudo comenzar a incorporar criterios de gestin y compromisos por mayor
eficiencia en la gestin de los servicios pblicos.
Poco a poco, estos esfuerzos iniciales comenzaron a dar origen a una
visin ms estratgica sobre objetivos e instrumentos para llevar a cabo
reformas ms profundas en el funcionamiento del estado. El actual gobierno
se nutri de estas reflexiones y experiencias iniciales para llevar cabo una
reforma de gran envergadura.

Experiencia reciente

En poco ms de cinco aos se han llevado a cabo cerca de 40 inicia-

tivas que abarcan todos los campos de la gestin pblica, desde los recursos
humanos a los sistemas de control de gestin; de las compras gobernamen-
tales al financiamiento de la poltica.
Las reformas recientes han cambiado instituciones de larga data en
la administracin pblica, como el ascenso automtico, los cargos de confianza
poltica, la presentacin de formularios para el pago del impuesto a la renta
y los gastos reservados (vase Recuadro 2).

Recuadro 2: Chile: iniciativas en la reforma del estado 2000-2005

Gestin financiera
1. Balance estructural
2. Gestin de activos y pasivos financieros, regulacin de mesas de dinero
3. Contabilidad y estadsticas fiscales, estadsticas de deuda pblica

247
Eugenio Lahera Parada

4. Programa financiero de mediano plazo

5. Control de gestin ligada al presupuesto
6. Informe de finanzas pblica, informacin sobre pasivos contingentes
7. Comisin permanente de presupuestos
8. Compras gubernamentales
9. Licitacin de proyectos de inversin
10. Prohibicin de pagos diferidos
11. Regulacin de leasing y leaseback
12. SIGFE
13. Control de gestin en empresas pblicas
Gestin de Recursos Humanos
14. Remuneraciones por desempeo
15. Carrera funcionaria
16. Transparencia en concursos en el sector pblico
17. Incentivos al retiro
18. Direccin del Servicio Civil
19. Regulacin de contrataciones a honorarios
Direccin Pblica
20. Remuneraciones de ministros y autoridades pblicas
21. Rgimen de funciones crticas
22. Alta direccin pblica
23. Cargos directivos de carrera (tercer nivel de responsabilidad)
Derechos ciudadanos
24. Gobierno electrnico
25. Informacin pblica
26. Oficinas de informacin, reclamos y sugerencias
27. Defensor ciudadano
Transparencia y control
28. Regulacin de gastos reservados
29. Registro de receptores de fondos pblicos
30. Ley reservada el cobre
31. Declaraciones patrimoniales de autoridad
32. Auditora interna

248
 Implementacin de las polticas y asesora presidencial

33. Financiamiento electoral

Descentralizacin
34. Inversin pblica de decisin regional
35. Ley de rentas municipales I
36. Ley de rentas municipales II
37. Reforma ley de gobiernos regionales
Reformas sectoriales
38. Reforma procesal penal y tribunales de familia
39. Autoridad sanitaria

Fuentes: MARCEL, Mario. Direccin de Presupuesto, 2005. Documento interno.

Chile es hoy, probablemente, el pas del mundo:

en que una mayor proporcin de sus funcionarios pblicos participan
de mecanismos de remuneracin por desempeo;
su regla de poltica, fiscal basada en el Balance Estructural, es
actualmente estudiada por otros pases y por organismos internacionales
como un modelo digno de imitarse;
Chile cuenta con el sistema de control de gestin ligado al presupuesto
ms desarrollado de entre sus pares y se nos solicita asistencia tcnica para
darlo a conocer en otros pases de Amrica Latina;
se ha iniciado un proceso de certificacin de sistemas administra-
tivos bajo una norma ISO indito en profundidad y cobertura;
Chile supera a muchos pases desarrollados en la proporcin de
declaraciones de impuestos ingresadas por medios electrnicos.

Eficacia del ncleo estratgico del gobierno

La mayora de las situaciones de reforma incluyen decisiones de la

Presidencia, con la participacin de Interior, Hacienda y las secretaras
generales de la Presidencia y de Gobierno (vase grfico 3). En el caso de
Chile, ellos conforman el Comit Poltico.
La Presidencia es el centro del ncleo estratgico de las decisiones
de reforma. Alguien debe decidir los cursos de accin, a partir de la
249
Eugenio Lahera Parada

consideracin del conjunto del proceso de las polticas de proteccin social.

El candidato ms realista es la Presidencia. All est el poder, si bien con
frecuencia falta la capacidad. Para ello se requiere transformar algunas
modalidades centrales de su operacin y profesionalizar sus equipos.

Fuente: Elaboracin propia.

Grfico 3: La mandala de las polticas pblicas y el nucleo estratgico

El proceso de decisiones de las polticas pblicas y su puesta en

prctica tienen importantes asimetras de informacin. Las distintas
reparticiones tienen y adquieren informacin especializada y puede variar la
calidad y cantidad de sus esfuerzos de manera no siempre observable. La
Presidencia de la Repblica parece naturalmente llamada a dar goberna-
bilidad a la implementacin de las polticas, as como a un papel ms activo
en los casos de reforma de alguna poltica social.
Sin embargo, conviene reconocer la realidad de la lnea decisoria en
el gobierno. La Constitucin normalmente prescribe con claridad el papel de
los poderes pblicos y la estructuracin del Ejecutivo es relativamente sencilla.
El Presidente es la autoridad superior, a la que siguen autoridades sectoriales
de nivel ministerial y regional. Existen tambin algunas instancias autnomas
y otras con grados menores de autonoma respecto de los ministerios.
Pero hay diferencias entre la visin normativa del proceso de toma
de decisiones en la alta esfera del gobierno y su realidad. Dicha esfera
250
 Implementacin de las polticas y asesora presidencial

depende y es condicionada por el conjunto del sistema del gobierno y del

sistema poltico, los que pueden generar mucho ruido.
Por otra parte, el presidente no es una autoridad completamente
discrecional, ni los temas se cortan de manera sectorial o geogrfica ntida.
La toma de decisiones en la alta esfera del gobierno es un proceso de
negociacin que involucra a mltiples actores, no siempre en posiciones
predecibles sobre temas diferentes.
Para aumentar la eficacia del ncleo estratgico conviene concentrar
esfuerzos analticos y operativos en el centro ms importante de decisiones,
la Presidencia de la Repblica, as como en los respectivos ministerios y
agencias relacionados con las polticas. Tambin se deben entregar seales
inequvocas a la Direccin de Presupuesto sobre las prioridades establecidas
en torno a las polticas en cuestin.
La capacidad de reforma es un bien escaso, hay que priorizar sus
objetivos. El gobierno debera desarrollar un conjunto seleccionado y, por
tanto, limitado de reformas. El verdadero poder del Estado est en su
efectividad y sta se mide por la calidad y la coherencia de la accin pblica,
ms que por la cantidad de accin del Estado.
En la mayor parte de Amrica Latina el aumento de las demandas es
mayor que el aumento del financiamiento y la capacidad de implementacin.
La principal variable del liderazgo efectivo es la de plantear objetivos
ms exigentes, en un programa consistente, financiado y que pueda contar
con un apoyo poltico sostenido. Son tareas del liderazgo: identificacin de
las oportunidades de innovacin, buen diseo de polticas, anticipo de la
oposicin, habilidad para negociar y llegar a acuerdos, detectar problemas, y
cambiar planes. Si el desarrollo social se da con el desarrollo econmico, la
pregunta es qu puede hacerse a este nivel?

La asesora en polticas pblicas2

Antecedentes

A partir de una experiencia regional en La Comisin Econmica

de Naciones Unida para Amrica Latina y el Caribe, la Asesora en Polticas

251
Eugenio Lahera Parada

Pblicas fue establecida en 1990 en el Ministerio Secretara General

de Gobierno. En marzo del 2000 fue trasladada a la Presidencia por el
Presidente Lagos.
Desde la vuelta a la democracia en Chile no ha existido un solo formato
de funcionamiento de la Presidencia. La gestin de la Presidencia ha variado
de un Presidente a otro, asignndosele distintos niveles de responsabilidad
en la toma de decisiones y, en particular en la formulacin de las polticas
pblicas, a los equipos asesores y a las estructuras polticas o ministeriales.
Recuperada la democracia, el presidente Patricio Aylwin llega al poder
con toda la legitimidad democrtica, pero utilizando una la institucionalidad
heredada y asumida. La urgencia del momento y la focalizacin prioritaria en
la construccin del sistema democrtico, posterg la atencin de diseos
institucionales. Por ello el gabinete del presidente Aylwin adopt la misma
estructura de gabinete que exista con Pinochet. La falta de tiempo para poder
planificar otra estructura, el hecho que las relaciones cvico-militares coparan
la agenda poltica y el papel decisivo de el Ministerio Secretara General de la
Presidencia fueron factores que determinantes del diseo de gabinete.
El gabinete del presidente Aylwin tena un jefe de Gabinete, de quien
dependa la casa militar y el manejo de la agenda, junto a dos asesores; uno
responsable de las relaciones con el parlamento y otro que se preocupaba
de asuntos tcnicos. Los tres se apoyaban fundamentalmente en las labores
y documentos que generaban los ministerios. El jefe de Gabinete y el asesor
en Asuntos Tcnicos preparaban resmenes sobre determinados temas.
Eventualmente el jefe de Gabinete o el encargado de relaciones
parlamentarias podan acompaar al presidente en las reuniones, en la que
no se levantaban minutas. De los compromisos el presidente luego informaba
verbalmente a alguno de los tres para su seguimiento. En el caso de las
audiencias con personeros del exterior, un embajador estaba a cargo. Los
funcionarios de la cancillera acompaaban al presidente. En paralelo exista
un equipo que apoyaba los discursos del presidente.
En este caso, el ministro Secretario General de la Presidencia
concentraba el anlisis, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas.
Este ministerio asesoraba al Presidente directamente para el diseo e
implementacin de las polticas.
252
 Implementacin de las polticas y asesora presidencial

Por su parte, el presidente Frei Ruiz Tagle, diseo un gabinete con tres
compartimentos independientes que se relacionaban con el. Uno de
programacin y agenda, otra divisin de contenido y el tercero sobre asuntos
de gestin interna. Todos tenan definida claramente sus competencias. El
primero revisaba la agenda que se programaba con tiempo y se preocupaba
de la produccin en las salidas a terreno. El segundo se preocupaba de revisar
el cumplimiento de las metas delineadas en el programa de gobierno, apoyar
la redaccin de los discursos y resolver problemas polticos. El tercero serva
como una auditoria interna para advertir deficiencias en el funcionamiento
administrativo y en el comportamiento tico de la administracin central.
Ellos operaban bajo un principio de subsidiaridad sobre la lnea regular
de los ministerios. Solamente el gabinete entraba a operar cuando la lnea
regular presentaba un problema o vaci. Pocas veces alguien acompaaba
al Presidente y no existan minutas previas o posteriores de la reunin. La
coordinacin de sectores como social, econmico o poltico se encargaba a
comits de ministros o a ministros, personalmente.
Es durante el gobierno de Lagos que se pone nfasis en ordenar la
Presidencia como un eje de toma de decisiones y gestin de polticas
pblicas, utilizando como insumo un staff propio de asesores. A partir de
ello se intent disear un sistema de organizacin de la Presidencia que
fuera lo ms flexible posible, poco burocrtico, con cuadros altamente
especializados que reunieran condiciones polticas y tcnicas para el
desempeo de su labor, con conexin directa al presidente y relaciones
fluidas con los ministerios y servicios y sus responsables.

Naturaleza

La instalacin de la Asesora en el staff presidencial permite no estar

sujetos a una jerarqua, mayores grados de flexibilidad, escasa burocracia,
rapidez y eficiencia. Asimismo permite mayor movilidad, recoger opiniones
divergentes desde el nivel ms bajo al ms alto de un ministerio, para obtener
mejor informacin de procesos y actores.
La Asesora mantiene una relacin directa, frecuente y fluida con el
Presidente. De ah proviene la legitimacin de los profesionales de la Asesora,
no de su institucionalizacin en un lugar del aparato pblico. La asesora
253
Eugenio Lahera Parada

ejerce frecuentemente roles bisagra o de articulacin entre las necesidades

de los ministros y las del presidente.
La agenda presidencial surge de la articulacin de compromisos
programticos, presidenciales y ministeriales. Es una agenda cambiante,
flexible, pero con polticas prioritarias que son las que definen los ejes centrales
de accin del gobierno. El anlisis de la Asesora contribuye a potenciar la
accin del gobierno en torno a polticas especficas.
Cabe advertir que si bien este equipo ha tenido un papel importante
en las polticas prioritarias y operado de manera permanente en el apoyo en
la toma de decisiones, para la definicin y/o gestin de polticas especficas,
el sistema de decisiones presidencial adopt distintas configuraciones segn
la temtica y el rea de poltica pblica, intereses y actores involucrados,
requerimientos de trmite legislativo o posibilidad de gestin autnoma del
Ejecutivo. Fue usual que ministros, actores sociales, expertos, especialistas
tcnico-cientficos, asesores personales, grupos de inters, entre otros.

Objetivos

Las tareas de la Asesora se ordenan en torno a cuatro aspectos:

preparacin, asistencia y seguimiento de las reuniones del presidente
con ministros y otras autoridades de gobierno, as como con otras personas
a quienes se les otorgue audiencia;
seguimiento de polticas pblicas por cada encargado en un rea
determinada a distintos niveles segn la decisin del presidente. Este trabajo
se realiza en contacto con las diversas reparticiones del gobierno, en parti-
cular la Secretara General de la Presidencia y la Direccin de Presupuestos;
redaccin de intervenciones y textos para el Presidente. La Segegob
y la Direccin de Prensa de la Presidencia trabajan en conjunto con la APP
en la comunicacin de las polticas pblicas del gobierno;
informacin de la prensa internacional sobre temas de actualidad
nacional e internacional especialmente aquellos de inters o polmica. Se
hace el seguimiento del anlisis y debate sobre temas de polticas pblicas.
Su principal funcin es proveer una perspectiva comprensiva y
profesional para evaluar decisiones mayores, con atencin especial a
las crticas.
254
 Implementacin de las polticas y asesora presidencial

En particular:
el diseo o rediseo de los temas problemticos. La variedad de
insumos, modelos y alternativas deben concretarse en textos en los que se
caractericen las principales polticas relevantes y que sugieren los cambios
o novedades que sean necesarios;
la revisin de su puesta en prctica. Se requieren informes sobre
cuellos de botella tensiones entre organismo o problemas que requieren
atencin presidencial en la implementacin de polticas prioritarias ya defi-
nidas o que haya que definir porque surge un nuevo problema. La evaluacin
de las polticas es complementaria de las evaluaciones anuales de Hacienda.

El ciclo de las decisiones y

reuniones del presidente

El tiempo del presidente es el activo ms importante y ms escaso del

gobierno. Es necesario entender bien su ejercicio y buscar formas de
mejorarlo. Es indispensable reservar un espacio de tiempo del presidente
para los temas referidos a las polticas pblicas.
1. Su preparacin: qu de lo prioritario est maduro para una decisin?,
se hizo el trabajo previo con la Segpres y Hacienda?, o hay una imposibilidad
de adelantar sin la intervencin del presidente?
2. La toma de decisiones. La reunin o decisin requiere un Ayuda
Memoria con detalle de los acuerdos a ser logrados, de los problemas a ser
resueltos o de los conflictos a ser zanjados. En la reunin participa la Asesora
en Polticas Pblicas.
3. El seguimiento de lo decidido o acordado. Para ello se elabora una
Minuta de la reunin o decisin, en la que se especifica lo conversado y lo
decidido, as como las respectivas responsabilidades y plazos. Tales respon-
sabilidades y plazos son monitoreados por la Asesora.

El ciclo presupuestario

En cuanto al ciclo presupuestario, la Asesora en Polticas Pblicas

mantiene un canal de comunicacin expedito entre el Ministerio de Hacienda
(a travs de la Direccin de Presupuestos), los diferentes ministerios y el
presidente. De esta forma, realiza el seguimiento de las prioridades
255
Eugenio Lahera Parada

presidenciales. Asimismo, contribuye a que las discusiones sectoriales con

el Presidente no se reduzcan a demandas de recursos.
Cada gobierno se ve enfrentado a un problema de asignacin de recursos,
que es esencialmente similar al problema de asignacin de recursos que enfrenta
cualquier agente econmico privado: asignar recursos escasos a fines mltiples
y jerarquizables. En este mbito, la Asesora contribuye a verificar si un listado
de objetivos, definido para un perodo de tiempo determinado, representa o
no un conjunto de metas mutuamente consistentes entre s, y son factibles de
lograr dentro del lapso de tiempo correspondiente. Es posible que existan varios
listados de objetivos, priorizados en funcin del tiempo, que sean tcnicamente
viables. Cul de todos se escoja ser una decisin fundamental, que tiene ms
bien un carcter poltico.
La centralizacin de las decisiones se hace fundamental. Dado que el
Presidente de la Repblica es el que toma las decisiones finales, es importante
que para tomar una decisin l pueda contar con la mayor cantidad de
informacin posible. Se debe recordar que en todo el proceso existe un juego
de poderes que finalmente determina la asignacin de los recursos pblicos.
Esto se debe a que las diversas instituciones que participan en este proceso
tienen misiones y objetivos diferentes. Por ello es importante tener una visin
ms global, una visin pas que corte transversalmente los objetivos sectoriales.
La Asesora favorece este clima, toda vez que canaliza y centraliza
la informacin obtenida de las diferentes partes desde donde ellas provienen.
Comprende la preparacin del presupuesto, sus mecanismos de transmisin
durante el ao, los mrgenes de flexibilidad para reasignar recursos, la
vinculacin de la asignacin de recursos con los objetivos estratgicos del
gobierno y de las metas operativas de cada una de las instituciones pblicas,
el rol de los gobiernos regionales y locales en la asignacin de recursos
pblicos, el control presupuestario de las empresas pblicas y los meca-
nismos que regulan las transferencias entre ellas y el Gobierno Central.

Aspectos comunicacionales

Hoy no se pueden impulsar polticas pblicas que no consideren el

aspecto de su comunicacin, incluso aunque sean polticas pblicas
reservadas o tericamente secretas.

256
 Implementacin de las polticas y asesora presidencial

El objetivo la comunicacin es contar con apoyo suficiente para

gobernar y llevar adelante un programa de gobierno. Es decir, desde este
punto de vista, lo que importa es la opinin de los gobernados. Ellos son los
clientes del gobierno y no se pueden menospreciar sus sentimientos, expec-
tativas y opiniones. La excusa de que la gente no entiende porque no tiene
conocimiento, no es vlida en comunicacin.
Esta definicin debe ser transmitida por el presidente a cada uno de
los funcionarios que dirigen los equipos de gobierno. Hoy hay consenso en
que comunicadores son todos y que, dentro de las funciones de un cargo
pblico, debe estar el informar claramente lo que se est realizando y los
planes para el futuro.
La experiencia demuestra que estar preparados para explicar lo que
se est haciendo, o dejando de hacer, es la mejor prctica, sobre todo cuando
se trata de decisiones cuya justificacin no resulta evidente. Esta definicin
parte del supuesto de que las polticas pblicas de un gobierno tienen una
lgica entendible y buscan el bien comn. Lo importante, entonces, es cmo
se transmiten a los ciudadanos.
En este proceso, el error ms usual es tratar de explicar toda la
decisin, dando datos tcnicos que a veces la gente no necesita, valora ni
comprende. Hay que explicar desde el sentido comn y no desde el anlisis
tcnico, que est reservado para expertos. Con este fin, parece indispensable
trabajar con periodistas o especialistas en comunicacin, ya que tienen una
formacin para traducir los mensajes al lenguaje de la mayora. Adems,
estn preparados para adelantar buena parte de los cuestionamientos de los
medios de comunicacin. De esta forma, se define una estrategia que ayuda
a obtener el apoyo ciudadano.
Habitualmente, cuando surge una poltica pblica que es muy difcil
explicar, quiere decir que hay que pensar un poco ms antes de llevarla
adelante. Esto no siempre es aceptado y, la mayora de las veces, la
responsabilidad recae en el equipo de comunicadores. Se habla de error
comunicacional, un eufemismo que sirve para disculpar malas polticas pblicas
o decisiones equivocadas.

257
Eugenio Lahera Parada

Personal

La estrategia debe determinar el diseo organizativo de la estructura

y los procesos.
La asesora es un grupo pequeo (nueve profesionales: tres econo-
mistas, dos abogados, un especialista en polticas pblicas, una sociloga, un
historiador y un periodista), de alta especializacin, con la capacidad de asesorar
a la autoridad sobre el diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas.
Se requieren profesionales de distintas especialidades con alto perfil
tcnico, que no ejerzan altos cargos en partidos polticos especficos, pero
con demostrada afiliacin con la coalicin gobernante y alto compromiso
con el gobierno. Los integrantes de la Asesora deben tener un bajo perfil
pblico, sin exposicin en la prensa y exigencia de confidencialidad. Ello
permite despejar del anlisis de las polticas pblicas y de la relacin con
el Presidente, intereses personales y/o poltico-partidarios.
El perfil interdisciplinario y el trabajo en equipo favorece el anlisis de
polticas pblicas. La compartimentalizacin sectorial, frecuente, se supera
al trabajar el equipo por polticas. La propia naturaleza del anlisis de polticas
pblicas invita a romper las fronteras tradicionales de las disciplinas. La
aprehensin de la accin pblica en su globalidad sirve para mirar problemas
no detectados, para formular preguntas que otros enfoques tienden a ocultar
por su parcializacin o especializacin.
La distincin entre personal de lnea y el staff es indispensable.
Aqu hay un equilibrio inestable respecto de las agendas sectoriales y
personales de los ministerios y ministros. La lnea es ms cercana a lo
sectorial y por tanto ms conducida por los ministros. La asesora al ser
directa del Presidente tensiona a la lnea para que lo sectorial ejecute la
agenda prioritaria del Presidente.
No ser lnea es no estar sujeto a una jerarqua; mayor flexibilidad, escasa
burocracia, rapidez y eficiencia. Permite mayor movilidad, recoger opiniones
divergentes en la medida que redes estn construidas de antemano, preguntar
con soltura, chequear lo dicho. Permite ir del nivel ms bajo al ms alto y
obtener relatos ciertos de la implementacin de polticas, ms relatos de redes.
Pasearse en todos los niveles de una poltica, en cada una de sus etapas y con

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 Implementacin de las polticas y asesora presidencial

los actores relevantes de cada una de ellas. Confianzas construidas con cada
uno de los actores, por el mismo hecho de no tener un rol explcito

Instrumentos
La Asesora en Polticas Pblicas trabaja con documentos de formato
definido dirigidos para un usuario nico, el Presidente (salvo el CyT). Ellos
buscan obtener una decisin, caracterizndose por su brevedad, asertividad
y concentracin (vase Grfico 4). Estos documentos son:

Agenda pblica
Reuniones de equipo
Aspectos comunicacionales
de las polticas pblicas

Citacin y
temrio
Delivery Estado de
Textos y discursos Report situacin

Ayuda Memoria
para el Presidente

Reuniones
Decisiones

Minutas de las reuniones

Fuente: Elaboracin propia.

Grfico 4: Documentos de la Asesora en Polticas Pblicas para el Presidente

Citacin y Temario (CyT): citacin formal a reuniones. En ella se

presenta el objetivo, los temas que el Presidente tiene inters de analizar y
se solicita el envo previo del material pertinente.
Ayuda Memoria (AM): presenta los antecedentes y las definiciones
que el Presidente busca resolver en una reunin o audiencia. APP recoge y
sistematiza la informacin, que es presentada para evidenciar ejes de
259
Eugenio Lahera Parada

discusin y definiciones a obtener, sealando las opiniones que existen,

incluyendo recomendaciones propias.
Delivery Report (DR): informa alguna dificultad en la implemen-
tacin o gestin de alguna poltica pblica, recomendando una definicin en
la lnea de gestin o evaluacin.
Minuta: se transcriben las discusiones que se presentan en una
audiencia o reunin de trabajo. Al final se sealan los compromisos pendientes
derivados de la reunin, a los cuales APP hace seguimiento.
Estado de Situacin: selecciona y ordena las polticas pblicas
prioritarias del Presidente identificando logros y tareas pendientes.

Conclusiones

Para estudiar cmo aumentar la capacidad de implementacin de las

polticas pblicas es previo y fundamental reconocer que el sector pblico
es endgeno en la implementacin de las polticas. Ello porque ha sido habitual
en la literatura que, al mismo tiempo que se prescriben polticas pblicas, se
considere al gobierno que las debe aplicar como si se tratara de un factor
exgeno. Con frecuencia el gobierno es considerado una tercera parte, que
podra adoptar e implementar cualquiera sugerencia que le parezca razonable.
Es imposible definir simultneamente, la mejor institucionalidad para
las polticas en todos los pases y todas las regiones. No se pueden definir en
general la mejor institucionalidad especfica para cada sector/pas. Por otra
parte, la necesidad del cambio institucional no asegura que se est en
condiciones de lograrlo. No resulta entonces un prerrequisito de s misma?
En este trabajo se ha sugerido un curso medio, segn el cual la economa
poltica y la tcnica de gobernar deberan basarse en un enfoque de polticas
pblicas, en el que destaca la consideracin simultnea de los aspectos pol-
ticos, comunicacionales y de gestin en las etapas analticas de origen, diseo,
gestin y evaluacin de cada poltica. De ese modo es posible aumentar
sostenidamente la cooperacin y la coordinacin al interior del gobierno.
En dicho contexto resulta indispensable la reforma de la Presidencia
de la Repblica. Si el tiempo de decisin del Presidente es el factor ms

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 Implementacin de las polticas y asesora presidencial

escaso del gobierno, se requiere el desarrollo institucional que le sea ms

funcional. La experiencia de Chile quizs puede aportar algunas luces al
proceso, si bien deben ser otros quienes juzguen sus resultados.

Notas
1
Extrado del discurso del Presidente: RICARDO LAGOS E.. In: SEMINARIO REFORMA DE LA
GESTIN PBLICA EN CHILE. mayo 2005
2
La experiencia de estos aos ha servido de base para el libro: LAHERA, Eugenio. Introduccin
a las polticas pblicas. Fondo de Cultura Econmica, Santiago, 2002.

Referncias bibliogrficas

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Economics and Politics, v. 9, n. 3, 1997.
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SACHS, Jeffrey. Institutions dont rule: a refutation of institutional fundamentalism. NBER.
2003. Working paper, n. 9490.

Eugenio Lahera Ph.D. e Mestre em Polticas pblicas pela Universidade de Princeton,

EUA. Professor Associado da Universidade do Chile. Diretor de Polticas Pblicas da Presi-
dncia da Repblica do Chile (2000-2006). Editor da Revista da CEPAL (1987-2000).
Diretor Executivo da Fundao Chile 21.
Texto originalmente publicado em: LAHERA, Eugenio. La asesora presidencial en polticas
pblicas. Ponencia preparada para la IX REUNIN DE LA RED IBEROAMERICANA DE MINISTROS DE
LA PRESIDENCIA Y EQUIVALENTES, Ciudad de Mxico, p. 25-27 de septiembre de 2005.

Reimpresso autorizada pelo autor.

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