Miriam Mabel Ivanega

DA-2003/2004, nms. 267-268. MIRIAM MABEL IVANEGA. Los principios de la organizacin admin...
Miriam Mabel Ivanega
Los principios de
la organizacin
administrativa
SUMARIO: I. JERARQUA. II. COMPETENCIA. II.1. LA POTESTAD . II.2. C ONCEP-
TO DE COMPETENCIA . II.3. C OMPETENCIA, CAPACIDAD Y LOS POSTULADOS DE LA
PERMISIN . I I . 4 . C ARACTERES . I I . 5 . C L A S I F I C AC I N D E L A CO MP E TE N CIA .
III. EXCEPCIONES A LA IMPRORROGABILIDAD: DELEGACIN, SUS-
TITUCIN Y AVOCACIN. III.1. DELEGACIN . III.2. SUSTITUCIN . III.3. A VO-
CACIN . I V. C E N T R A L I Z A C I N Y D E S C E N T R A LIZACIN. I V. 1 .
C ENTRALIZACIN . I V. 2 . D ESCENTRALIZACIN . V. CLASIFICACIONES. V.1.
D ESCENTRALIZACIN TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIN FUNCIONAL . V.2. D ES-
CENTRALIZACIN POLTICA: LA AUTONOMA . V.3. D ESCENTRALIZACIN FUNCIO-
NAL . VI. CONCENTRACIN Y DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA.
La Constitucin de la Nacin Argentina no contiene clusulas expre-

sas vinculadas a la organizacin de la Administracin Pblica y/o a los
principios jurdicos que la rigen, como en el caso del rgimen espaol.
Ms all de alguna regulacin contenida en normas como la Ley de
Procedimiento Administrativo, n. 19.549, lo cierto es que stos surgen
en forma implcita del ordenamiento constitucional y legal, sin perjui-
cio de la profusa elaboracin doctrinaria nacional.
La articulacin ordenada de los rganos para cumplir con los fines que
les corresponden dentro de la organizacin debe responder a principios
que, para la mayor parte de la doctrina, integran la teora jurdica general
de la organizacin administrativa; son los siguientes: jerarqua, competencia,
centralizacin y descentralizacin, concentracin y desconcentracin1.
1
Ver Hctor Jorge ESCOLA, Compendio de derecho administrativo, T. 1, Depalma Bue-
nos Aires, 1984, p. 265; Juan Carlos CASSAGNE, Derecho administrativo, T. I, Edit. Lexis Ne-
Documentacin Administrativa / n. 267-268 (septiembre 2003-abril 2004)
190 Miriam Mabel Ivanega
I. JERARQUA
En el mbito de la organizacin administrativa, la multiplicidad de

rganos que la conforman obliga a establecer, en aras de la unidad, una
ordenacin de todos ellos a travs de una serie de relaciones de subor-
dinacin y de supremaca, con el objeto de que se sometan al rgano
que se encuentra en la cspide de la organizacin de que se trate. En
esta ordenacin, denominada jerarqua, los rganos superiores dispo-
nen del poder jerrquico para dirigir, ordenar e inspeccionar la conduc-
ta de los inferiores. La jerarqua es poder y la funcin jerrquica es el
ejercicio de ese poder2.
Este principio afecta a los rganos administrativos en su relacin
con la competencia material, de lo que se deduce: 1) que no existe je-
rarqua administrativa en las relaciones que se dan entre la Administra-
cin y los particulares; 2) que tampoco existe relacin jerrquica entre
la Administracin y los restantes rganos del Estado (Poder Legislativo,
Poder Judicial y rganos Provinciales); 3) que, dentro de la Adminis-
tracin, la jerarqua se presenta slo entre rganos de un mismo ente,
por lo que no puede hablarse de subordinacin jerrquica de ente p-
blico a otro ente pblico, ni entre dos rganos de distintos ramos de la
Administracin3.
En la jerarqua se presentan la lnea y el grado. La lnea jerrquica
se forma por el conjunto de rganos en sentido vertical, unidos por la
relacin de subordinacin, mientras que el grado es la posicin o situa-
cin jurdica que cada uno de los rganos ocupa en dicha lnea4.
xis, Buenos Aires, 2003, pp. 274 y ss. Es importante sealar que la Constitucin espaola re-
conoce un relevante principio, el de coordinacin. ste es un principio de actuacin de las
Administraciones Pblicas (artculo 103.1 CE), lo cual demuestra la revalorizacin dentro de
la organizacin pblica. A travs de ella se persigue la coherencia en la actuacin del conjunto
de instituciones pblicas. Ver Manuel LVAREZ RICO, Principios Constitucionales de Organiza-
cin de las Administraciones Pblicas, Estudios de Derecho Pblico, IEAL, Madrid, 1986; Al-
f r e d o GALLEGO ANABITARTE, Concepto y principios fundamentales del Derecho de
Organizacin, Marcial Pons, Espaa 2000; Miguel SNCHEZ MORN, La coordinacin ad-
ministrativa como concepto jurdico en Documentacin Administrativa, 230-231, INAP, Es-
paa, 1992.
2
Manuel Mara DEZ, Manual de derecho administrativo, T. 1, Plus Ultra, Buenos Aires,
1997, 10 ed., captulos VII y VIII, p. 135. Sus antecedentes histricos se remontan al Dere-
cho Cannico, cuyo significado atenda al cuidado de las coass sacras, para referirse luego a la
gradacin entre los sujetos eclesisticos que tenan potestades de orden, de magisterio y de ju-
risdiccin. En el siglo XX se traslada este concepto a la organizacin del Estado, perdiendo su
sentido original. En Jos Antonio GARCA TREVIJANO FOS, Tratado de derecho administrativo,
Edit. Rev. de Derecho Privado, Madrid 1967, pp. 415-416.
3 Manuel Mara DEZ, Manual de derecho administrativo, op. cit., p. 135.
4
Juan Carlos CASSAGNE, Derecho administrativo, p. 274. Este autor seala que existen
tambin en la organizacin administrativa rganos fuera de las lneas jerrquicas, que por lo
comn desarrollan actividades de asesoramiento general. Entre nosotros, en el orden nacio-
nal, sera la actividad de los asesores de Gabinete de los Ministerios. Este tipo de rganos
Los principios de la organizacin administrativa 191
Las facultades del superior que derivan del principios son5: 1) Di-
rigir e impulsar la accin del inferior, dando las rdenes pertinentes.
Esta potestad de dar rdenes es una consecuencia implcita del
poder jerrquico. 2) Dictar disposiciones dirigidas a reglar la con-
ducta del inferior. Estas disposiciones pueden ser instrucciones, circu-
lares, rdenes y reglamentos internos6. 3) Nombrar los integrantes
de los rganos inferiores y formalizar los contratos en el mbito de
su competencia. 4) Inspeccionar de oficio la actividad de los rga-
nos inferiores, aplicando en su caso las sanciones correspondientes
en ejercicio de la potestad disciplinaria a los funcionarios responsa-
bles. 5) Controlar los actos dictados por el rgano inferior, a travs
del recurso jerrquico. 6) Delegar sus facultades y avocarse de la com-
petencia del inferior conforme los lmites establecidos por la Ley n.
19549. 7) Resolver los conflictos o cuestiones de competencia que se
produzcan entre rganos inferiores.
A los poderes del superior jerrquico le corresponden otros tantos
deberes del inferior, que se concretan en la subordinacin al superior.
La subordinacin, que se manifiesta por el deber de obediencia, tiene
sus razonables lmites jurdicos: en ningn caso puede pretenderse una
subordinacin del funcionario o empleado que vaya ms all del inte-
rs de la funcin pblica7.
II. COMPETENCIA
II.1. LA POTESTAD
Las doctrinas italiana y espaola aceptan el concepto de potestad

como figura jurdica del Derecho Administrativo, diferencindola del
derecho subjetivo8.
La legalidad otorga facultades de actuacin, apodera y habilita a la
Administracin, lo que deriva en que toda la accin administrativa se
presente como ejercicio de un poder atribuido en forma previa por la
constituye una institucin que en la ciencia administrativa se denomina staff and line, (p.
274). Miguel MARIENHOFF, Tratado de derecho administrativo, op. cit., p. 620.
5
Miguel MARIENHOFF, Tratado de derecho administrativo, op. cit., p. 613; Manuel Mara
DEZ, Manual de derecho administrativo, op. cit., pp. 135 y 136; GARCA-TREVIJANO FOS, Tra-
tado..., op. cit., p. 420.
6
Artculo 2 del Decreto 1759/72.
7
Miguel MARIENHOFF, Tratado de derecho administrativo, op. cit., pp. 615 y 616.
8
Jos L. VILLAR PALASI y Jos L. VILLAR EZCURRA, Principios de Derecho Administrati-
vo, T. II, UCM, Madrid, 1993, p. 17.
ley, y por ella delimitado y construido. Es un ttulo de accin adminis-

trativa.
Son atribuidas directa y unilateralmente por el Derecho a un suje-
to, debido a su posicin jurdica para tutelar y gestionar bienes o intere-
ses protegidos. Por eso, las potestades administrativas pertenecen a la
especie de las potestades-funcin, es decir, las que son ejercitadas en in-
ters ajeno al propio titular, especficamente el inters pblico9. La atri-
bucin legal se realiza siempre en forma especfica y determinada en
cuanto a su contenido concreto, especfico, pues es propio del Estado de
Derecho que no puedan existir poderes jurdicos indeterminados e ili-
mitados. Adems, son inalienables, intransmisibles e irrenunciables10.
Se diferencian de la competencia en que sta tiene un sentido ms
restringido, pues se refiere a la parte o medida de la potestad asignada a
un rgano determinado destinatario de sta. La distincin neta entre
ambas nociones es analtica, y no tiene por qu presentarse en la prc-
tica, pues lo usual es que una misma norma cumpla, al mismo tiempo
y sin preocuparse por su deslinde, ambas cosas: atribucin de potestad,
su desagregacin en competencias y la asignacin de stas a los rganos
administrativos11.
El rgimen de la Ley n. 19549 no hace referencia a las potestades
administrativas en forma expresa12.
II.2. CONCEPTO DE COMPETENCIA
La competencia es erigida para preservar y proteger el cumplimien-

to de las finalidades pblicas o de bien comn que la Administracin
persigue. En esa condicin puede ser analizada como principio jurdico
fundamental de toda organizacin pblica del Estado y, tambin, en su faz
dinmica y concreta, como elemento esencial del acto administrativo13.
9
Jorge DE ESTEBAN y Pedro J. GONZLEZ-TREVIJANO, Curso de derecho constitucional
espaol, I, Edit. UCM, Madrid, 1992, pp. 93 y ss.
10
Jorge DE ESTEBAN y Pedro J. GONZLEZ-TREVIJANO, Curso de derecho constitucio-
nal..., op. cit., p. 97.
11
Luciano PAREJO ALFONS, La actividad de la Administracin Pblica: sus caracte-
rsticas, clasificaciones y formas, en Manual de Derecho Administrativo, Edit. Ariel Derecho,
4. ed. corregida y aumentada, Barcelona, 1998, p. 369.
12
COMADIRA ha sostenido que las potestades estatales integrantes del rgimen exorbi-
tante de Derecho Administrativo hallan en la Constitucin Nacional su fundamento expreso,
implcito o inherente. En Julio R. COMADIRA , Ley de procedimientos administrativos anotada y co-
mentada (con la colaboracin de Laura MONTI), Edit. La Ley, Buenos Aires, 2003, p. 120.
13
Juan Carlos, CASSAGNE, Derecho administrativo, op. cit., p. 276.
Es definida por la doctrina como el conjunto de funciones que un

agente puede legtimamente ejercer, da la medida de las actividades
que conforme al ordenamiento jurdico corresponden a cada rgano
administrativo: es su aptitud legal de obrar y, por ello, formara parte
esencial del propio concepto de rgano14.
El artculo 3. de la Ley 19549 establece que: La competencia de los
rganos administrativos ser la que resulte, segn los casos, de la Constitucin
Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia.
La Constitucin, fuente creadora de todo el ordenamiento jurdi-
co15 y norma atributiva de competencia de los rganos constitucionales,
da sustento a la obligatoriedad de este requisito esencial del acto admi-
nistrativo, en la medida que el derecho de peticin reconocido en el ar-
tculo 14 de nuestra Carta Magna no se agota con el pedido, sino que
implica el deber de responder. Este carcter encuentra fundamento
tambin en la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre (artculo XXIV), que reconoce que toda persona tiene dere-
cho a presentar peticiones y a obtener pronta resolucin.
Luego de la reforma de nuestra Constitucin Nacional producida
en el ao 1994, la competencia encuentra tambin su fuente en las con-
venciones, declaraciones y pactos reconocidos con jerarqua constitu-
cional (artculo 75, inc. 22) en la medida que obligan al Estado a
respetar los derechos por estos instrumentos reconocidos y, en conse-
cuencia, a dictar las normas de cualquier carcter necesarias para ha-
cerlos efectivos16.
II.3. COMPETENCIA, CAPACIDAD Y LOS POSTULADOS

DE LA PERMISIN
Se ha sealado que en Derecho Administrativo la competencia

equivale a la capacidad de Derecho Privado, diferencindolas en que
mientras en el Derecho Privado, la capacidad es la regla y la incapaci-
dad la excepcin, en el Derecho Administrativo sucede lo contrario,
14
Agustn GORDILLO, Tratado de derecho administrativo, T. 1, Parte general, FDA,
Buenos Aires, 1998, 5. ed., cap. XII, p. 7. La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha seala-
do que la competencia es el complejo de funciones atribuido a un rgano administrativo, o
como la medida de la potestad atribuida a cada rgano o, dicho de otro modo, el conjunto de
facultades, poderes y atribuciones que corresponden a un determinado rgano en relacin
con los dems. Constituye el principio que predetermina, articula y delimita la funcin admi-
nistrativa que desarrollan los rganos y las entidades pblicas del Estado con personalidad ju-
rdica. PTN 244:304 - 244:510 - 245:179 - 246:364.
15
Bartolom FIORINI, Derecho Administrativo, Edit. Abeledo Perrot, Buenos Aires,
1976.
16
Artculo 2. de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
pues la competencia es la excepcin y la incompetencia la regla. Ade-

ms, el ejercicio de la competencia es obligatorio; en cambio, en el caso
de la capacidad es facultativo para su titular17.
Esta distincin deriv en el denominado postulado de la permisin
expresa, limitando el ejercicio de la competencia de forma tal que un r-
gano administrativo slo puede hacer lo que el Derecho le permite, es
decir, lo que cae en el mbito de aqulla18.
Superada esta etapa se propusieron dos criterios tendentes a deli-
mitar la competencia administrativa: a) la competencia, que surge no
slo de lo expreso, sino tambin de lo razonablemente implcito, posi-
cin que reconoce importantes precedentes jurisprudenciales 19, y b) el
principio de la especialidad, aplicado a la determinacin de la capaci-
dad de las personas jurdicas privadas. La especialidad del rgano surge
de la norma objetiva que establece las finalidades para las cuales el r-
gano fue creado, o de su objeto institucional20. De esta forma, el mbito
de libertad del rgano administrativo estar acotado por el fin que ema-
na de la norma y no por el que pueda surgir de la voluntad del funcio-
nario21.
17
Miguel S. MARIENHOFF, Tratado de derecho administrativo, op. cit., p. 592 ver cap-
tulos III, IV, V y VI.
18
Adems de ello, la capacidad, salvo casos muy excepcionales, tiende a proteger a los
intereses del propio incapaz, y la competencia no aspira a proteger al rgano administrativo
al cual delimita, sino a los particulares y al inters pblico. En cuanto a su ejercicio, el de la
capacidad est diferido al arbitrio de aquel que la tiene; en cambio, el de la competencia, por
el contrario, es obligatorio por las razones de inters pblico en que se funda.
19
Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires en la causa Sciammarella
Alfredo M. c/Poder Ejecutivo. Coadyuvante Colegio de Veterinarios de la Provincia de Bue-
nos Aires, SCJPcia. Bs. As. del 03/11/81, ED 99-214. En esa oportunidad se sostuvo que: El
vetusto principio de que en derecho administrativo la competencia es la excepcin y la incom-
petencia la regla, y que por tanto toda competencia debe estar conferida por norma expresa...
ha sido superado por el progreso de la ciencia jurdica y los requerimientos de una realidad
da a da ms compleja, que exige un mayor y ms calificado despliegue de actividad admi-
nistrativa.
20
Juan Carlos CASSAGNE, Derecho administrativo, p. 279. La PTN ha sostenido: Un
adecuado criterio de sntesis valorativa de las posturas reseadas debe llevar a considerar que
los entes estatales tienen aptitud legal para hacer todo lo que est expresamente permitido y
razonablemente implcito en lo expreso, definiendo el contenido de este ltimo mbito, a la
luz del principio de la especialidad. Dictmenes 246:364.
21
No puedo dejar de citar la posicin de Juan Francisco L INARES, profesor que inter-
pret que el axioma ontolgico de la libertad vale tanto para la capacidad del hombre como
para la de los entes administrativos y sus rganos. Enunci en ese sentido: no hay persona
colectiva pblica ni rganos de esa persona, ni competencia de ella y de sus rganos, si una o
ms normas no lo establecen (principio de juridicidad); pero una vez creada dicha persona
sta y sus rganos pueden hacer todo lo prohibido dentro de sus respectivas competencias
(axioma ontolgico). Juan Francisco LINARES, Competencia administrativa y prohibiciones
implcitas, ReDa, n. 8, abril/junio de 1975, p. 17, y La competencia y los postulados de la
remisin, ReDa, ao I, n. 2, p. 13; y en Derecho Administrativo, Edit. Astrea, Buenos Aires...
pp. 243 y ss.
El profesor COMADIRA entiende que resulta posible conciliar ambas

posturas doctrinarias, definiendo el contenido de los poderes razona-
blemente implcitos por medio de la especialidad, sin perjuicio de utili-
zar esta ltima pauta para dar contenido a los poderes inherentes 22.
II.4. CARACTERES
La competencia presenta ciertos caracteres fundamentales, que
concurren a singularizarla, a saber23:
a) Es obligatoria, porque se atribuye a los rganos estatales a fin

de que stos la ejerzan activamente en los casos en que corres-
ponda24. Los rganos administrativos no pueden elegir a su ar-
bitrio actuar o no actuar; al contrario, esa actuacin es necesaria
y, consecuentemente, un deber. La Constitucin da sustento a
este caracter en la medida que el derecho de peticin reconocido
en el artculo 14 de nuestra Carta Magna no se agota con el pe-
dido, sino que implica el deber de responder. Pero tambin la
obligatoriedad encuentra fundamento en la Declaracin Ame-
ricana de los Derechos y Deberes del Hombre (artculo XXIV),
que reconoce que toda persona tiene derecho a presentar peti-
ciones y a obtener pronta resolucin25.
b) Es improrrogable, pues la competencia asignada o parte de ella
no puede ser transferida por el rgano que la tiene atribuida a
otro rgano diferente, salvo en aquellos casos en que tal posibi-
lidad hubiera sido expresamente autorizada normativamente.
Este carcter tiene sustento en la circunstancia de haber sido es-
tablecida en inters pblico por una norma estatal26.
c) Es irrenunciable, en cuanto un rgano no puede decidir privar-
se de una competencia atribuida, o de una parte cualquiera de
ella, o del ejercicio de esa competencia, justamente por el carc-
ter obligatorio que la competencia reviste.
22
Julio R. COMADIRA , Ley de procedimientos..., op. cit., p. 156. Este autor, conforme al
criterio de Felipe AJA ESPIL, seala que poderes inherentes son los que derivan de la propia
existencia y naturaleza del rgano, aun cuando no tuviesen un sustento expreso en la literali-
dad de la norma de creacin.
23
Hctor Jorge ESCOLA , Compendio de derecho administrativo, pp. 270 y ss.
24
As lo establece expresamente el artculo 3 de la Ley n. 19549.
25
Miriam Mabel IVANEGA, Los Principios Constitucionales en el Acto Administrativo, en
Jornadas Nacionales de la Asociacin Argentina de Derecho Administrativo, San Miguel de
Tucumn, 2003. Rafael GONZLEZ ARZAC ha expresado que se trata de un principio que ex-
cede al Derecho Pblico escrito, ya que su cumplimiento constituye una obligacin de Dere-
cho Natural.
26
Procuracin del Tesoro de la Nacin, Dictmenes 244:304 - 244:510 - 246:364.
d) Es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la ap-

titud legal en base al principio de especialidad.
II.5. CLASIFICACIN DE LA COMPETENCIA
La clasificacin tradicional permite distinguir las siguientes espe-

cies de competencia:
a) Competencia en razn de la materia: la clasificacin reposa en

la naturaleza del acto conforme al derecho objetivo que confiere
una serie de atribuciones a los rganos y sujetos estatales para la
realizacin de sus cometidos propios. Rige el principio de espe-
cialidad, que permite a los rganos y sujetos estatales realizar
todos aquellos actos vinculados a los fines que motivaron su
creacin, es decir, a sus cometidos especficos27.
b) Competencia en razn del lugar o territorio: referida a la deter-
minacin de la competencia en base a circunscripciones territo-
riales, que limitan geogrficamente el campo de accin de los
rganos y sujetos28.
c) Competencia en razn del tiempo: relacionada con el perodo
de duracin de la competencia o del plazo o situacin a par-
tir del cual ella corresponda29. Es factible tambin distinguir
la competencia en permanente, temporaria o accidental. La
competencia, por regla general, es permanente, en cuanto el
rgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones
que le han sido conferidas. Pero en ciertos casos el ordenamien-
to jurdico otorga una facultad al rgano slo por un lapso de-
terminado30.
d) Competencia en razn del grado: es propia de la relacin jerr-
quica y se vincula con la posicin que el rgano tenga en la lnea
jerrquica 31.
27
Juan Carlos CASSAGNE, Derecho administrativo, p. 281.
28
29
30
Agustn GORDILLO, Tratado de derecho administrativo, p. 18. Este autor ejemplifica el su-
puesto de competencia temporaria con el caso del Jefe de Gabinete de Ministros, que debe presen-
tar a la Comisin Bicameral Permanente un reglamento de necesidad y urgencia dentro del
plazo de diez das de suscrito o publicado (artculo 99, inc. 3.): en tal caso la competencia del
rgano se halla limitada en razn del tiempo en la forma indicada, y es por ende una competencia
temporaria.
31
Agustn GORDILLO, Tratado de derecho administrativo, p. 19.
III. EXCEPCIONES A LA IMPRORROGABILIDAD:

DELEGACIN, SUSTITUCIN Y AVOCACIN
Expresa el artculo 3 de la Ley 19549 en cuanto al ejercicio de la

competencia: es improrrogable, a menos que la delegacin o sustitucin
estuvieren expresamente autorizadas; la avocacin ser procedente a menos
que una norma expresa disponga lo contrario.
III.1. DELEGACIN
Tradicionalmente se diferencian dos especies de delegacin: a) la

legislativa, y b) la administrativa.
La primera es ajena a la relacin jerrquica pues tiene lugar cuando
el Poder Legislativo, dentro de los lmites constitucionales, delega en el
Poder Ejecutivo el ejercicio de ciertas facultades propias32.
Por su parte, la delegacin administrativa tiene efecto entre rganos
administrativos y puede presentar dos formas: 1) la delegacin admi-
nistrativa interorgnica, y 2) la delegacin administrativa intersubjeti-
va. Esta ltima se configura entre entes pblicos y es admitida por la
doctrina espaola y la italiana, pero no ha sido recogida orgnicamente
por el Derecho Pblico argentino en el orden nacional33.
La delegacin a la que se hace referencia en esta ocasin, con base
en la norma positiva argentina, es la delegacin interorgnica, identifi-
cada como un medio tcnico para la mejor organizacin y dinmica de
la Administracin Pblica. Se trata de una tcnica por la cual un rga-
no administrativo se desprende de una parte de la competencia que tie-
32
Hctor Jorge ESCOLA , Compendio de derecho administrativo, pp. 275 y 276, Juan Car-
los CASSAGNE, Derecho administrativo, p. 283; Julio R. COMADIRA , Acto administrativo, La
Ley, Buenos Aires 2003, p. 29.
33
Para que pudiera resultar viable correspondera su regulacin normativa, mediante
disposiciones legales del mismo rango de aquellas que atribuyeron la competencia que es ob-
jeto de delegacin. Hctor Jorge ESCOLA , Compendio de derecho administrativo, pp. 275 y 276;
Juan Carlos CASSAGNE, Derecho administrativo, pp. 283 y ss. De la relacin entre delegante y
delegado se derivan ciertas consecuencias, las que pueden sintetizarse de la suguiente forma:
a) El rgano delegante puede en cualquier momento retomar el ejercicio de la facultad dele-
gada, dado que se trata de una facultad propia. b) El poder jerrquico del delegante sobre el
delegado, al ser amplio, incluye la atribucin de expedirle instrucciones sobre el modo de ejer-
cer las atribuciones, y darle rdenes concretas para resolver un caso especfico de una u otra
manera. Ello como consecuencia de tratarse de competencia propia. c) El delegado es respon-
sable por el modo en que ejerce la facultad delegada. Sin embargo, tambin lo es el delegante,
como consecuencia de una responsabilidad in eligendo e in vigilando, salvo que el delegado
haya actuado por instrucciones escritas u rdenes verbales del delegante, caso en el cual la res-
ponsabilidad de ste es plena. d) Contralor por el delegante: ste, adems de instruir en gene-
ral la accin del delegado y de expedirle rdenes concretas, puede tambin revocar actos que
dicte este ltimo de oficio o a peticin de parte por razones de legitimidad o de oportuni-
dad; o avocarse a la materia que deleg.
ne atribuida para transferirla a otro en forma trasitoria que, por supues-

to, no la tena asignada34.
Esta figura no implica una alteracin de la estructura administrativa,
slo afecta a su dinmica e importa el desprendimiento de un deber funcio-
nal. La competencia delegada sigue perteneciendo al rgano delegante, el
cual retiene la titularidad de aqulla35. El delegante no es responsable de los
actos y decisiones adoptados por el delegado, dado que ste acta en ejer-
cicio de una competencia que le ha sido vlidamente atribuida.
Con esta tcnica de excepcin se crea una competencia nueva en el
delegado, con lo cual para que resulte viable jurdicamente resulta ne-
cesario el dictado de una norma que la autorice.
La norma que autoriza la delegacin puede revestir naturaleza le-
gal o reglamentaria. El Reglamento Nacional de la Ley de Procedi-
mientos Administrativos, Decreto n. 1759/72, autoriza a ministros y
rganos directivos de entes descentralizados a delegar facultades en los
inferiores jerrquicos36.
La subdelegacin no es posible, salvo que se encuentre autorizada expre-
samente por una norma legal. Ello es lgico si se considera que la delegacin
es una excepcin al principio de la improrrogabilidad de la competencia y
que slo puede llevarse a cabo si previamente se autoriz su ejercicio.
III.2. SUSTITUCIN
Se entiende por sustitucin la traslacin temporal de la facultad de

ejercicio de todas o parte de las competencias de un ente pblico a otro
impuesta como consecuencia de la falta de ejercicio de stas o de otras
circunstancias anormales37. Es una tcnica de desapoderamiento uni-
lateral de competencias.
Las dos modalidades de esta tcnica son: la sustitucin por subro-
gacin y la sustitucin por disolucin. La primera se presenta cuando
un rgano superior persigue por s el cumplimiento de las obligaciones
que son impuestas a los inferiores y stos las inobservan38. La sustitu-
34
Hctor Jorge ESCOLA , Compendio de derecho administrativo, p. 275; Juan Carlos CAS-
SAGNE, Derecho administrativo, pp. 283 y ss.
35
Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, Principios de derecho administrativo, T. I, Madrid,
1988, pp. 386 y ss.
36
Artculo 2 del Decreto n. 1759/72.
37
Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, Principios de derecho administrativo, p. 385.
38
SANTAMARIA PASTOR aclara que en el Derecho positivo espaol esta figura se presenta en
dos casos: al tratarse del cumplimiento de las obligaciones impuestas a los entes locales, y en el caso
de que la Comunidad Autnoma no cumpliere las obligaciones que la Constitucin y las leyes le
imponen o actuare de forma tal que atente gravemente al inters general (cfr. artculo 155.1 CE).
Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, Principios de derecho administrativo, op. cit., p. 385.
cin por disolucin tiene lugar en el caso de incumplimiento generali-

zado de las obligaciones por parte de un rgano, frente a lo cual el su-
perior procede a disolver, confiando a otro provisionalmente el ejercicio
de sus funciones.
Se critica la calificacin como sustitucin de situaciones que caben
ser denominadas como suplencia. En los casos de una sustitucin per-
sonal y temporal en la titularidad de un rgano (por vacante, enferme-
dad, ausencia) no hay sustitucin en sentido estricto, pues no existe
traslacin de competencias, que permanecen en su sede originaria. En
la suplencia, los que se mueven son los titulares de los rganos, pues las
competencias permanecen estticas39. En este supuesto el reemplazo
del titular de un rgano no influye en la competencia atribuida a dicho
rgano, no se modifica la competencia existente, se mantiene inaltera-
ble; al contrario, se asegura la continuidad de su ejercicio 40.
III.3. AVOCACIN
Es el acto mediante el cual un rgano superior jerrquico asume el

conocimiento o la decisin de un asunto que corresponde al mbito de
competencia de un rgano inferior41. La avocacin es manifestacin de
la funcin genrica denominada superintendencia del rgano supe-
rior, funcin de amparo y custodia de los derechos y funciones que se
administran bajo su direccin42.
Como procedimiento y tcnica administrativa representa en forma
ms limitada lo contrario de la delegacin, pues un rgano superior re-
suelve asumir la competencia de un rgano inferior. Puede manifestar-
se tanto de oficio como a instancia de un particular afectado y siempre
procede como regla general, aunque no haya norma expresa que la au-
torice.
COMADIRA entiende viable que el Poder Ejecutivo nacional se avo-
que, por razones de legitimidad, al ejercicio de competencia que co-
rresponde a los entes descentralizados. Sustenta su criterio en la
importancia que la vigencia de la juridicidad posee (...) en el marco del
39
Juan Alfonso SANTAMARA PASTOR, Principios de derecho administrativo, op. cit., p.
386.
40
Miguel MARIENHOFF, Tratado de derecho administrativo, op. cit., p. 602.
41
La Procuracin del Tesoro de la Nacin entendi que: El instituto de la avocacin
se da cuando un rgano determinado, por un acto administrativo propio y fundndose en ra-
zones de orden jerrquico y de oportunidad, adquiere una competencia que materialmente
coincide con la de un rgano inferior, sobre la base de que tal competencia del inferior est
contenida en la del superior. Dictmenes 159:581; 168:292; 226:161; 232:174; 246:364.
42
Bartolom FIORINI, Derecho administrativo, op. cit., p. 144.
bien comn cuya gestin inmediata compete a la Administracin P-

blica y dentro de sta, como titular, al Presidente de la Nacin... 43. En
el caso de la avocacin por razones de oportunidad, mrito o conve-
niencia estima que resulta aplicable el artculo 97 del RNLPA, con lo
cual en caso de entes creados por el Congreso Nacional, en uso de sus
facultades constitucionales, slo cabra la avocacin por dichas razones
en el supuesto que la norma de creacin del ente hubiese acordado un
control amplio por parte del Ejecutivo. En cambio, si se tratara de entes
creados por el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus propias facultades
constitucionales, la avocacin sera admisible con amplitud44.
En cuanto a la responsabilidad de los rganos, a diferencia de la de-
legacin en la cual la responsabilidad del delegado coexiste con la del
delegante, en la avocacin la responsabilidad del inferior desaparece,
pues en tal situacin el acto es dictado directamente por el superior,
quien asume plena y exclusiva responsabilidad45.
En la doctrina se ha planteado otro supuesto de improcedencia de
la avocacin: el caso de la competencia atribuida al rgano inferior en
virtud de una idoneidad especial. La fundamentacin de esta figura
no puede justificar la emisin de actos por parte de quienes carecen de
esa idoneidad especficamente reconocida. El propio Reglamento de la
Ley n. 19549 en su artculo 2 prohbe a los ministros y rganos directi-
vos de los entes descentralizados avocarse al conocimiento y decisin de
un asunto cuando una norma le hubiera atribuido una competencia
exclusiva al inferior46.
IV. CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN
La organizacin administrativa puede ser centralizada o descentra-

lizada, segn que las decisiones del Estado sean resueltas por los rga-
nos centrales de la Administracin o estn atribuidas a otros entes con
personalidad jurdica47.
La aplicacin de estos principios responde a un interrogante co-
mn: si las competencias para cumplir los cometidos estatales deben
agruparse en los rganos de la persona jurdica pblica Estado (Admi-
43
Julio R. COMADIRA , Acto administrativo, op. cit., p. 35.
44
Julio R. COMADIRA , Acto administrativo, op. cit., p. 35.
45
Julio R. COMADIRA , Tratado de derecho administrativo, op. cit., p. 30.
46
Juan Carlos CASSAGNE, Derecho administrativo, op. cit., p. 289.
47
Ver Juan Carlos CASSAGNE, Derecho administrativo, p. 289; Manuel Mara DEZ,
Manual de derecho administrativo, p. 139; Miguel MARIENHOFF, Tratado de derecho adminis-
trativo, p. 638; Hctor J. ESCOLA, Compendio de derecho administrativo, op. cit., p. 278; Barto-
lome FIORINI, Derecho Administrativo, op. cit., p. 156.
nistracin central o directa) o si, en cambio, ellas deben ser adjudicadas

a otras entidades estatales descentralizadas con personalidad jurdica 48.
Con base en estos principios (que no se encuentran contemplados
como tales en una norma positiva especfica), la organizacin adminis-
trativa argentina en el mbito nacional se encuentra constituida por
una Administracin central conformada por la Presidencia de la Na-
cin, la Jefatura de Gabienete de Ministros, siete Secretaras de Estado
y diez Ministerios49, con sus Secretaras y Subsecretaras y dems rga-
nos descocnentrados y una Administracin descentralizada compues-
ta por sesenta entes aproximadamente.
IV.1. CENTRALIZACIN
En la centralizacin, los rganos administrativos se vinculan jerr-

quicamente (establecen relaciones interorgnicas) y no poseen perso-
nalidad jurdica ni patrimonio propios. En este caso, la atencin de los
fines del Estado est a cargo del ente o entes centrales; por eso se ha di-
cho que la centralizacin es un ordenamiento jerarquizado50.
Cuando se hace referencia a un rgano centralizado, se le conside-
ra como el todo, vale decir, el sistema orgnico en conjunto o se hace
referencia, en particular, a su calidad de componente del sistema51.
As, la centralizacin, al constituir un sistema orgnico ordenado
mediante relacin jerrquica que dispone de un rgano central nico,
posee ciertos caracteres fundamentales: 1) la competencia del conjunto
se atribuye en principio al rgano central nico; 2) la actividad de los
elementos que componen el sistema, dirigida por el rgano central ni-
co, en virtud de sus poderes especficos, es reputada como competencia
ejercida por el jerarca; 3) hay, en principio, una sola personalidad jur-
dica, la del sistema, que tambin es atribuida al jerarca; 4) las relaciones
orgnicas que se establecen entre los componentes del sistema son de
carcter interno y de naturaleza tcnica, sin perjuicio de que tengan
proyecciones jurdicas.
48
Juan Carlos CASSAGNE, Derecho Administrativo, op. cit., pp. 289 y ss.
49
Los Ministerios son: Interior; Relaciones Exteriores, Comercio Interior y Culto; De-
fensa; Economa y Produccin; Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios; Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos; Educacin, Ciencia y Tecnologa; Trabajo, Empleo y Se-
guridad Social; Salud; Desarrollo Social.
50
Manuel Mara DEZ, Manual de derecho, op. cit., p. 139.
51
MNDEZ APARICIO, La centralizacin, Revista de Documentacin Pblica, 2, Ma-
drid, p. 11.
IV.2. DESCENTRALIZACIN52
V. CLASIFICACIONES
V.1. DESCENTRALIZACIN TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIN
FUNCIONAL
Tradicionalmente se ha distinguido entre entes territoriales y no te-

rritoriales. La descentralizacin territorial supone la determinacin de
un mbito geogrfico dentro del cual el rgano descentralizado ejerce
su competencia y desarrolla su actividad53. Estos entes, que cuentan
con el territorio como uno de los elementos constitutivos, disponen de
poderes de supremaca erga omnes y su fundamento radica en la satis-
faccin de las necesidades del grupo demogrfico que los conforma
(Estado, provincias, comunas)54.
Su presupuesto necesario es la existencia de intereses peculiares de
los entes locales55. En realidad, esta distincin no aporta utilidad, advir-
tindose que existen formas de descentralizacin que presentan carc-
ter de la descentralizcin terriorial y de la funcional o por servicios56.
V.2. DESCENTRALIZACIN POLTICA: LA AUTONOMA
Constituye una forma superior de descentralizacin poltica, que

supone una potestad normativa originaria. En la Repblica Argentina
52
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin sostuvo que: El concepto de descen-
tralizacin, propio de las tcnicas de organizacin administrativa, es amplio e involucra
bsicamente a todos los entes menores dotados de personalidad jurdica propia y distinta
de los centros polares de esa organizacin: administracin pblica nacional, provincial y
municipal en los casos en que resulta autnoma. Causa Coifin, Fernando Victorio y otros
c/ Servicios Elctricos del Gran Buenos Aires SA. SEGBA s/ prescindibilidad reincorpo-
racin, 31/10/89.
53
Hctor ESCOLA , Compendio, op. cit., p. 280.
54
Guido ZANOBINI, Curso de derecho administrativo, trad. a la 5. ed., T. I, Edit. Aray,
Buenos Aires, 1954, p. 157.
55
En ese sentido, Rafael ENTRENA CUESTA , Curso de derecho administrativo, vol. 1/1. Or-
ganizacin Administrativa, Edit. Tecnos, 11. ed., Madrid, 1995, p. 24. Alejandro NIETO ha criti-
cado la doctrina tradicional que aboga por esta clasificacin en funcin del territorio. En ese
sentido, entiende que es incorrecta la clasificacin entre entes territoriales (comprendidos el Esta-
do, provincias y municipio) y entes no territoriales, que se basa en el doble criterio de: a) en los pri-
meros el territorio es un elemento constitutivo, mientras que en los segundos es una simple
limitacin del mbito de la competencia, y b) los territoriales tienen universalidad de fines, mien-
tras que los segundos slo tienen fines concretos. Alejandro NIETO, Entes territoriales y no terri-
toriales, en Revista Administracin Pblica, n. 64, Madrid, 1971, pp. 29 y ss.
56
Agustn GORDILLO, Empresas del Estado, Edit. Macchi, Buenos Aires, 1966, pp. 35 y ss.
Sostiene que hay corporaciones o entes de fomento que renen esas caractersticas, como la Comi-
sin Nacional de Ro Bermejo, la Corporacin de Fomento del Valle Inferior de Ro Chubut.
son autnomas las provincias, conforme lo establece la Constitucin

Nacional, y en forma restringida los municipios, que se encuentran a
mitad de camino entre la autonoma plena y otro tipo de descentraliza-
cin: la autarqua57.
La autonoma provincial es nsita al sistema federal (ver artculos 5
y 31 CN).
Esta autonoma implica el poder de organizar el gobierno local confor-
me a la normas constitucionales, dndose sus instituciones, rigindose por
formas exclusivas de eleccin de sus autoridades pblicas (que son inde-
pendientes del Gobierno federal), regular el desempeo de sus funciones,
capacidad de desarrollar dentro de su territorio el imperio jurisdiccional58.
V.3. DESCENTRALIZACIN FUNCIONAL
La descentralizacin funcional, por servicio o institucional, se es-

tructura sobre la base de un criterio tcnico, y da lugar a que determi-
nados servicios, cometidos o prestaciones se confieren a un rgano
administrativo con personalidad jurdica propia. En la descentralizacin
funcional puede existir, igualmente, un mbito territorial asignado,
pero este elemento no es, en este caso, el que tiene valor prevaleciente,
sino que ese rol corresponde a la atribucin de un servicio o una fun-
cin59.
Se la concibe como un principio de organizacin consistente en
transferir competencias decisorias de la Administracin estatal a las de-
ms personas jurdico-pblicas60. Estas personas jurdicas no constitu-
yen ordenamiento en sentido propio, carecen de base sociolgica y son
sujetos del propio ordenamiento que las cre.
La doctrina francesa entendi que esta tcnica consista en conferir
una cierta autonoma a un servicio pblico determinado, dotndole
con personalidad jurdica propia. Son los establecimientos pblicos del
Derecho francs61.
La descentralizacin tiene las siguientes caractersticas: 1) La existen-
cia de entes pblicos, dotados de personalidad jurdica propia. 2) La
transferencia de atribuciones que pertenecen a la Administracin cen-
tral a estos entes. 3) La descentralizacin total no es posible62. 4) Esta
57
Juan Carlos CASSAGNE, Derecho administrativo, op. cit., p. 292.
58
Juan Octavio GAUNA , 7/5/97.
59
Hctor ESCOLA, Compendio..., op. cit., pp. 280 y ss.
60
Jos A. GARCA-TREVIJANO FOS, Tratado..., op. cit., p. 430.
61
Manuel DEZ, Manual..., op. cit., p. 144.
62
Miguel MARIENHOF, Tratado..., op. cit., pp. 643-644.
tcnica no puede derivar en una plena y entera libertad de los rganos

descentralizados. Debe existir un control ms o menos amplio del po-
der central63.
VI. CONCENTRACIN Y DESCONCENTRACIN

ADMINISTRATIVA
La concentracin y la desconcentracin, al igual que la centraliza-

cin y la descentralizacin, constituyen modalidades de organizacin
administrativa que dan lugar a una unificacin o distribucin perma-
nente de competencias y atribuciones. Por ello quedan separadas y di-
ferenciadas de otras formas de distribucin, como la delegacin,
meramente transitorias y circunstanciales64.
Tanto la concentracin como la desconcentracin son principios
organizativos que se dan en el mbito de una misma persona pblica
estatal. Por lo tanto, pueden tener lugar en la Administracin central y
en las entidades descentralizadas65.
Hay concentracin cuando las facultades de decisin se renen en
los rganos superiores de la Administracin central, o cuando ese con-
junto de facultades se encuentra a cargo de los rganos directivos de las
entidades descentralizadas. Entraa una tpica relacin interorgnica
en el marco de la propia entidad estatal. En Francia se la denomina des-
centralizacin jerrquica o burocrtica.
En forma inversa, si las competencias decisorias son asignadas a r-
ganos inferiores de la Administracin centralizada o descentralizada, el
fenmeno recibe el nombre tcnico de desconcentracin.
La desconcentracin implica que el rgano desconcentrado al que
el ente central transfiere parte de sus atribuciones propias carece de per-
sonalidad jurdica. Es un procedimiento a los efectos de agilizar la acti-
vidad de la Administracin central. Para que exista desconcentracin se
requieren ciertos elementos, a saber: a) atribucin de una competencia
en forma exclusiva y permanente; b) esta atribucin debe hacerse a un
rgano que no ocupe la cspide de la jerarqua, aun cuando est encua-
drado dentro de la misma; c) un mbito territorial dentro del cual el r-
gano ejerza la competencia que le ha sido atribuida.
63
Miguel MARIENHOFF , Tratado..., op. cit., p. 643-644.
64
Hctor ESCOLA , Compendio..., op. cit., p. 284.
65

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196 Miriam Mabel Ivanega

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Es el acto mediante el cual un rgano superior jerrquico asume el

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bien comn cuya gestin inmediata compete a la Administracin P-

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nistracin central o directa) o si, en cambio, ellas deben ser adjudicadas

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V.2. DESCENTRALIZACIN POLTICA: LA AUTONOMA

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Los principios de la organizacin administrativa 203

son autnomas las provincias, conforme lo establece la Constitucin

V.3. DESCENTRALIZACIN FUNCIONAL

La descentralizacin funcional, por servicio o institucional, se es-

204 Miriam Mabel Ivanega

tcnica no puede derivar en una plena y entera libertad de los rganos

VI. CONCENTRACIN Y DESCONCENTRACIN

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