Pasivos Ambientales Mineros: Repensando el pasado en aras de una

minera responsable

Escribe: Milagros Meja Herrera

SUMILLA: Los pasivos ambientales mineros son

una herencia que nuestros pas viene arrastrando
por siglos. En la actualidad, no es determinante
identificar a los responsables sino buscar su pronta
remediacin, para de esta manera detener sus
impactos negativos.

I. Introduccin

Por mucho tiempo la minera han sido vista como una industria de auge y decadencia, ha sido y es observada
con malos ojos por algunos sectores de la sociedad, esta contradiccin no ha sosegado con el transcurso de los
aos. Sin perjuicio de ello, es importante mencionar que la minera irresponsable que se practicaba hace ya
varias dcadas ha cambiado, ha evolucionado para mejor. Hoy podemos observar que-en muchos casos-
estamos ante una minera ambiental y socialmente responsable.
No podemos negar que la industria minera desde sus albores, hace aproximadamente 3000 aos, ha legado
problemas socioambientales1. Los Pasivos Ambientales Mineros (en adelante los PAMs), que han existido quiz
desde el origen mismo de la minera, son la evidencia a dichos problemas y ser el tema que tratar en el
presente artculo. Espero que el mismo sea un aporte a las discusiones que, sin duda, se seguirn generando.
En trminos generales, los PAMs se generan cuando una actividad minera, petrolera o gasfera cesa y abandona
el lugar donde operaba sin reparar los daos ambientales que ocasion. Estos pasivos pueden contaminar el
agua, el suelo, el aire, afectar la salud de la poblacin que vive cerca de ellos e incluso puede perjudicar la
propiedad de terceros2. Los PAMs degradan nuestro ambiente y contribuyen, de alguna forma, a la generacin
de conflictos sociales. En ese sentido, frente a la grave problemtica ambiental y social que los PAMs generan,
result necesaria su regulacin, que a mi criterio, espero mucho tiempo.

Egresadade la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martn de Porres, con especialidad en el Derecho Minero y
Derecho Ambiental. Miembro del Centro de Estudios de Derecho de Minera, Energa y Recursos Hdricos CEDEMIN.
1
http://www.ecoportal.net/Temas-Especiales/Mineria/la_mineria_responsable_realidad_o_mito
2
http://www.defensoria.gob.pe/blog/sabes-que-es-un-pasivo-ambiental-y-como-puede-afectarnos/

1
Nuestro sistema legal ambiental nacional empez a definirse a partir de la dcada de los 90 con la aprobacin de
normas como el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. Luego, vinieron otras leyes bsicas que
han consolidado el manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, tanto renovables como no
renovables. Se introdujo la regulacin sobre los instrumentos de gestin ambiental como los Estudios de Impacto
Ambiental (EIAs) y los Programas de Adecuacin Ambiental (PAMAs) para controlar y reducir la contaminacin
minera acumulada. Sin embargo, no es sino hasta el 6 de julio de 2004 (10 aos despus) que se regul los
PAMs mediante la publicacin de la Ley N 28271, ley de Pasivos Ambientales Mineros. Luego de ello, se
aprob el Reglamento de la ley, mediante Decreto Supremo N 059-2005-EM, modificado por el Decreto
Supremo N 003-2009-EM.

Si bien, de acuerdo a un estudio comparativo de la gestin de los pasivos ambientales mineros en Bolivia, Chile,
Per y Estados Unidos realizado por la Organizacin de las Naciones Unidas, se seal que: El Per fue el
primer pas latinoamericano que estableci una regulacin especfica relacionada a los PAMs, forzado e
impulsado entre otros por la gran resistencia de la poblacin a los proyectos mineros3. El objetivo de esta
regulacin fue impulsar un proceso conducente a la adopcin de medidas y estrategias para la gestin integral
de dichos pasivos y la consecuente remediacin y recuperacin de elementos ambientales afectados por la
minera que antes no responda a criterios de proteccin ambiental y necesaria armonizacin del desarrollo
econmico, ambiental y social4.
Como hemos podido advertir contamos con una regulacin relativamente joven acerca de los PAMs, esto hace
que me plantee las siguientes interrogantes:
Existen vacos legales que impiden que el objetivo principal de la remediacin se vea obstaculizado?
Cuntos PAMS se han identificado y remediado?
Contamos con un eficiente sistema de control y fiscalizacin de los PAMs?
El presente artculo busca resolver estas interrogantes partiendo de la definicin, estudios y anlisis de los
Pasivos Ambientales Mineros (PAMs) en nuestro pas.

II. Desarrollo del tema

1. Qu se entiende por PAMs?

El concepto de Pasivos Ambientales Mineros es algo en general poco conocido y desarrollado en Amrica Latina
y el Caribe. En los ltimos aos, algunos pases de la regin se han comenzado a preocupar tanto por su
significado como por su desarrollo, en particular los Gobierno de Chile y Per5.

3
OBLASSER, ngela y CAHAPARRO, Eduardo (2008) Estudio comparativo de la gestin de los pasivos ambientales mineros
en Bolivia, Chile, Per y Estados Unidos. Publicacin de las Naciones Unidas. Santiago de Chile; Editorial CEPAL. Pg. 7.
4
ANIDA YUPARI (2005) Tendencias en la Legislacin Medio Ambiental Minera y los Pasivos Ambientales. Lima,Pg.1
5
http://www.cepal.org/es/publicaciones/6333-estudio-comparativo-la-gestion-pasivos-ambientales-mineros-bolivia-chile-
peru. Pg.5

2
En el Per, el artculo 2 de la Ley N 28271, Ley de pasivos ambientales mineros, publicada el 06 de julio de
2004, define a los pasivos ambientales como: aquellas instalaciones, efluentes, emisiones, restos o depsitos
de residuos producidos por operaciones mineras, en la actualidad abandonada o inactiva y que constituyen un
riesgo permanente y potencial para la salud de la poblacin, el ecosistema circundante y la propiedad.
En chile, se entiende por pasivo ambiental minero como aquella faena minera abandonada o paralizada,
incluyendo sus residuos, que constituye un riesgo significativo para la vida o la salud de las personas o para el
medio ambiente6.
Es rescatable distinguir el elemento diferenciador entre ambas legislaciones, ya que como hemos apreciado en
Chile se define a los PAMs solamente como aquellas faenas mineras que constituye un riesgo significativo, sin
embargo en el Per el riesgo que debe generar los PAMs es un riesgo permanente y potencial. Sin duda,
nuestra regulacin abarc todos los aspectos posibles para la remediacin a nuestro medio ambiente,
especificando que el dao poda ser potencialmente medido.
2. Identificacin e inventario de pasivos ambientales
Todo PAMs cuenta con un responsable, el causante de la contaminacin (muchas veces ste puede o no ser
identificado). La identificacin de los pasivos ambientales mineros y de los responsables se encuentran a cargo
del Ministerio de Energa y Minas, quien a travs de la Direccin General de Minera (en adelante la DGM) ha
venido realizando esta tarea. Desde el ao 2006, se cre el primer Inventario Inicial de Pasivos Ambientales
Mineros, aprobado mediante Resolucin Ministerial N 290-2006-MEM/DM, en el mismo se aprecia la
identificacin de los pasivos, su clasificacin (distinguindolos entre abandonados e inactivos) sealado la
concesin en la cual se ubica, el titular de la misma y la existencia o no del Estudio de Impacto Ambiental
correspondiente.
En ese sentido, podemos apreciar que la primera forma de identificar un pasivo ambiental es observando el
inventario de pasivos ambientales que actualiza cada ao la DGM. Para ello, los titulares mineros con concesin
vigente, deben brindar las facilidades de acceso e informacin necesaria.
Luego de haber identificado los pasivos ambientales, la DGM notificar al presunto responsable de haber
generado el pasivo para que en el plazo de un ao proceda a celebrar un Contrato de Remediacin Ambiental y
tambin a presentar su Plan de Cierre del Pasivo. La presentacin del Plan de Cierre se llevar a cabo de
conformidad con la Ley N 28090 y su reglamento.
2.1. Qu pasa si los responsables de los PAMs no pueden ser identificados?

En aras de implementar un sistema de gestin de la remediacin y entrando al terreno de lo cuantificable y

valorable, el Estado no puede desconocer la tarea de remediacin sino existen responsables identificados. En
ese sentido, de acuerdo al artculo 5 de la Ley de Pasivos Ambientales Mineros se establece que es el Estado
el que asume la remediacin cuando los responsables de los mismos no pueden ser identificados. ANIDA
YUPARI seala que: Las obligaciones que el Estado asume, sern financiadas por el Fondo Nacional del
Ambiente - FONAM organismo que se encargar de captar recursos de la cooperacin financiera internacional,
donaciones, canje de deuda y otros recursos. Sin duda, los daos ambientales y la afectacin directa a la salud

6
file:///C:/Users/Administrador/Downloads/pasivos_22.pdf Pg. 6.

3
de las personas, requieren la adopcin de medidas realistas y prcticas para implementar un proceso de
remediacin progresiva de pasivos prioritarios.7

Ahora bien, se debe precisar que la remedicin estatal se lleva a cabo a travs de la empresa estatal de derecho
privado: Activos Mineros S.A.C. que cuenta con personera jurdica, adscrita al sector Energa y Minas, y bajo la
supervisin y mbito del FONAM.

3. Del reaprovechamiento de los PAMs

De acuerdo al artculo 11 de la ley N 28271, artculo adicionado por el artculo 2 del Decreto Legislativo N
1042, publicado el 26 junio de 2008, se establece lo siguiente respecto al reaprovechamiento de los PAMs:
() El titular de concesin minera cuya rea comprenda pasivos ambientales mineros susceptibles de
reaprovechamiento, deber solicitarlo dentro del plazo que se establezca en el Reglamento.
Transcurrido dicho plazo, el Ministerio de Energa y Minas podr autorizar su reaprovechamiento por
terceros.
En caso el pasivo ambiental minero susceptible de reaprovechamiento se encuentre ubicado en reas
de libre disponibilidad, cualquier interesado podr solicitar el rea y proponer su reaprovechamiento
dentro del plazo establecido en el Reglamento, o de lo contrario resultar de aplicacin lo establecido
en el prrafo anterior."
De la interpretacin del artculo mencionado, se establece la posibilidad que el propio titular de la concesin
minera sea quien internalice sus externalidades; es decir, quien asuma sus costos solicitando as el
reaprovechamiento de los PAMs generados como consecuencia de su actividad minera. Sin embargo, nuestra
normativa castiga la inactividad del titular de la concesin minera que genere los PAMs, cuando no solicita el
reaprovechamiento de los mismos en el plazo que seala la norma y el cual ser materia de comentario en el
punto 3.1 del presente artculo.

3.1. Plazo para solicitar reaprovechamiento

El artculo 60 del Reglamento de la ley N 28271, ley de pasivos ambientales mineros, aprobado por el Decreto
Supremo N 0033-2005-EM, modificado por Decreto Supremo N 003-2009-EM, establece un plazo de 30 das
calendario contados a partir de la entrada en vigencia de la presente disposicin8 ( disposicin que entr en
vigencia el 16 de enero de 2009), para que el titular de concesin minera cuya rea comprenda pasivos
ambientales mineros pueda comunicar su responsabilidad como generador de dicho pasivo o acreditar su
derecho y solicitar su reaprovechamiento. Sin embargo, se establece una suerte de prrroga al plazo sealado,
siendo que el titular podr solicitar el reaprovechamiento a la DGM en el plazo mximo de sesenta (60) das
calendario contados a partir del vencimiento del plazo sealado en el prrafo anterior.

7
ANIDA YUPARI (2005) Tendencias en la Legislacin Medio Ambiental Minera y los Pasivos Ambientales. Lima,Pg.13
8
El Decreto Supremo N 003-2009-EM que modifica el Reglamento de la ley N 28271, ley de pasivos ambientales mineros
fue publicado el 15 de enero de 2009 y entr en vigencia el 16 de enero de 2009.

4
Computando los plazos, el titular contaba hasta el 15 de abril de 2009 para presentar a la DGM la solicitud de
reaprovechamiento, acogindose a la entonces reciente normativa.

Ahora bien, de no efectuar dicha comunicacin hasta el 15 de abril de 2009, cualquier tercero podr plantear el
reaprovechamiento sin que el generador u otro, puedan oponerse o requerir pago alguno.

3.2. Solicitud de reaprovechamiento de PAMs

El artculo 61 del Decreto Supremo N 033-2005-EM, modificado por el Decreto Supremo N 003-2009-EM,
establece el procedimiento para la solicitud de reaprovechamiento:
a) La solicitud de reaprovechamiento de un pasivo ambiental inventariado deber dirigirse a la DGM,
precisando la informacin que permita su identificacin en el inventario de pasivos.
b) En caso el pasivo ambiental no se encuentre inventariado, la comunicacin deber ser acompaada de
un informe a cargo de un perito minero de la nmina de la DGM, indicando lo siguiente:

-Provincia y distrito en el que se encuentre el pasivo ambiental

-fotografas de sus principales vrtices con indicacin de sus coordenadas UTM

Una vez recibida la solicitud, la DGM u rgano regional competente podr, de considerarlo pertinente, programar
una visita de campo para verificar su ubicacin, condicin de pasivo ambiental y/u otros. La DGM deber
verificar la existencia y condicin de pasivo ambiental minero, previa visita al pasivo ambiental o prescindiendo
de ella, y de ser el caso deber actualizar el inventario incluyendo en ste al pasivo ambiental respecto del cual
se plantea el reaprovechamiento, dentro del plazo de 60 das calendario de recibida la solicitud.

Es claro advertir que el procedimiento para solicitar un pasivo ambiental es ms sencillo, siempre que el pasivo
se encuentra inventariado; sin embargo el plazo para que se otorgue el ttulo de reaprovechamiento (contado
desde la presentacin de la solicitud) no es tan corto; ya que,-de acuerdo a la experiencia- la DGM se demora
cerca de un ao para emitir el ttulo de reaprovechamiento.

3.3. De la presentacin del EIA

De acuerdo al ltimo parrado del artculo 61 del Reglamento, El interesado que solicite el reaprovechamiento
de un pasivo ambiental, contar con un plazo mximo de un ao, computado a partir de la presentacin de su
solicitud, para presentar a la autoridad competente un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) o Estudio de Impacto
Ambiental Semidetallado (EIAsd), segn corresponda, con cierre a nivel de factibilidad o la modificacin de uno
preexistente con su respectivo plan de cierre de minas, siempre que comprendan la misma rea de influencia
directa del pasivo ambiental.

Ahora bien, la forma en que podemos determinar si quien ha solicitado el reaprovechamiento de PAMs ha
presentado algn estudio de impacto ambiental es a travs de la ltima actualizacin del inventario de pasivos
ambientales mineros, que como he mencionado anteriormente, se realiza anualmente. Considero que es de vital
importancia presentar el EIA de reaprovechamiento en el plazo sealado en la ley-incluso antes- en aras de
fomentar una pronta remediacin logrando as deshacernos de la herencia de los PAMs que nos persiguen sin
medida.

5
 3.3.1. Qu consecuencia jurdica existe si un tercero solicita el reaprovechamiento de un PAM,
y no presenta su EIA en el plazo dispuesto por la norma?

Lamentablemente, la respuesta es muy difcil de dilucidar pues la misma norma no exige una consecuencia
proporcional por no remediar prontamente los pasivos que se han solicitado. La norma nicamente seala que:
En caso el interesado en el reaprovechamiento de un pasivo ambiental no presente el Estudio de Impacto
Ambiental o la respectiva modificatoria dentro del plazo sealado en el artculo 61 del presente Reglamento, ser
sancionado con una multa de hasta 10 UIT9. Es increble que se sancione con 10 UIT la inaccin del titular y el
no reaprovechamiento oportuno. Considero que no se trata de establecer mayores montos en la multa, sino de
proponer una pronta remediacin castigando al titular por su inactividad.
Lo que resultara lgico es que en caso se cuente con un ttulo de reaprovechamiento de PAMs, la autoridad que
otorg el ttulo pueda tambin revocarlo como consecuencia de la no presentacin del EIA en el plazo sealado
en la norma. Resulta evidente que nuestra normativa adolece de un vaco legal con respecto a este tema, ya que
lo que se busca es velar por un reaprovechamiento ms oportuno que evite las constantes agresiones al medio
ambiente.

3.1.1.1 PAMs que no cuentan con instrumento ambiental: Estadsticas y sorpresas.

Resulta importante mencionar el nmero de PAMs que no cuentan con instrumento ambiental. De acuerdo al
Informe Defensorial N 17110 realizado en el mes de julio de 2015, se ha reportado que existe en el sector
minero- 8.616 PAMs. De ellos, 7531 PAMs no tienen responsables ni mucho menos instrumento ambiental, pero
la situacin se complica cuando descubrimos que 224 PAMs que han sido identificados, presentan responsables
pero no cuentan con un Estudio de Impacto Ambiental. Ello demuestra lo mucho que hay que hacer todava para
complementar nuestra legislacin en concordancia con nuestra realidad.

CUADRO N01: Nmero de conflictos sociales y socioambientales (Julio -2015)

9
El inciso 8 del artculo 52.8 del Decreto Supremo N 059-2005-EM fue modificado por Decreto Supremo N 003-2009-EM
10Informe Defensorial N 172 Un llamado a la remediacin! Avances y pendientes en la gestin estatal frente a los pasivos
ambientales mineros e hidrocarburferos. Lima,2015

6
3.4. De la evolucin de los PAMs y la determinacin de sus responsables

Sin duda, existe toda una historia con los PAMs. Se han generado hace dcadas y resulta casi imposible poder
identificarlos a cabalidad. Es a partir del ao 2005 (un ao despus de la publicacin de la Ley de pasivos
ambientales mineros) que empieza la bsqueda y la toma de conciencia por identificar a los PAMs y remediarlos.

En ese sentido, podemos observar el siguiente cuadro de Evolucin de inventario de PAMs, que demuestra el
incremento desmedido de los mismos en los ltimos aos.

Por otro lado, resulta importante determinar qu porcentaje de PAMs han sido identificados y cuentan con un
responsable. De acuerdo al cuadro de determinacin de responsable del Informe Defensorial N 171, se seala
que el 88% del total de pasivos ambientales, no presentan responsables, resultando an ms lamentable
porque, de acuerdo nuestra normativa, la remediacin de esos pasivos estar a cargo del Estado, que destina
muy pocos fondos, ello sin contar que no tenemos un fondo de contingencia como en el caso del sector
hidrocarburos.11

11
De acuerdo a le Ley N 30321, Ley que crea el Fondo de Contingencia para Remediacin Ambiental publicada el 7 de
mayo de 2015, mediante el cual se establece crear un fondo de contingencia de S/50 millones para la remediacin
ambiental de sitio impactos como consecuencia de las actividades de hidrocarburos.

7
El fin de la regulacin de los PAMs es pro-remediacin; sin embargo no tendra ningn sentido sancionar con la
revocacin del ttulo a aquel solicitante de pasivos ambientales que no presente su instrumento ambiental, si el
Estado no remedia prontamente los pasivos que no cuentan con responsables y ello debido a la escases de
fondos. Sin duda, la creacin de un fondo para la remediacin ambiental en el sector minero sera un
instrumento de vital importancia a la reparacin de los daos efectuados. Sin perjuicio de ello, considero que la
remediacin estatal debe ser la ltima ratio, ya que sigo pensando que si fomentamos la misma de manera
inmensurable, podramos llegar al efecto perverso de pensar que el Estado hara todo el trabajo y las empresas
seguiran generando pasivos sin control.
III. Conclusiones

Hemos escuchado que los pasivos ambientales mineros se han generado desde dcadas pero
probablemente no sabamos en qu consistan. De acuerdo a nuestra regulacin (recin dada a partir
del ao 2004) los PAMs son definidos como aquellas instalaciones, efluentes, emisiones, restos o
depsitos de residuos producidos por operaciones mineras, en la actualidad abandonada o inactiva y
que constituyen un riesgo permanente y potencial para la salud de la poblacin, el ecosistema
circundante y la propiedad.

Contamos con un sistema de identificacin de PAMs denominado Inventario de Pasivos ambientales

mineros que est a cargo de la Direccin General de Minera del Ministerio de Energa y Minas, el
mismo que fue creado en el ao 2006 y se actualiza anualmente. Dicho instrumento pblico ofrece la
posibilidad de conocer qu pasivos se han identificado, la existencia o no de responsables y si se ha
presentado el instrumento ambiental correspondiente.

Es importante recalcar que nuestra regulacin sobre pasivos se cre en aras de lograr una pronta
remediacin fomentado una minera responsable en nuestro pas. Sin embargo, se ha podido identificar
que existe una contradiccin con los postulados que defiende nuestra regulacin en la medida que no
se ha considerado una consecuencia jurdica proporcional cuando se solicita un pasivo y nunca se
presenta el EIA correspondiente.

El Estado no puede desconocer la tarea de remediacin si no existen responsables identificados. En

ese sentido, es el propio Estado quien asume la remediacin cuando los responsables de los mismos
no pueden ser identificados. Actualmente, la nica empresa estatal de derecho privado dedicada a la
remediacin es Activos Mineros S.A.C.

IV. Recomendaciones

Si bien nos convertimos en el primer pas que cont con una regulacin especfica sobre Pasivos
ambientales mineros, ello no obsta a mejorar algunos aspectos de la misma, resolviendo vacos legales
de los que adolece, ms an si se observa que la legislacin medioambiental no ha detenido su
proceso de consolidacin.

8
 En aras de una pronta remediacin para el fomento de una minera responsable, las autoridades deben
dilucidar qu hacer en caso se otorgue el reaprovechamiento de pasivos ambientales y no se presente
el EIA en el plazo correspondiente. Propongo, sin duda, que debe haber una consecuencia jurdica
como la revocacin del ttulo de reaprovechamiento para as otorgar dichos pasivos a quienes
realmente quieran remediarlo y esa intencin puede ser palpable a travs de una carta fianza.

Siguiendo el modelo de Fondo de contingencia creado para la remediacin ambiental de sitio impactos
como consecuencia de las actividades de hidrocarburos, considero que se debera crear un Fondo de
contingencia para la remediacin de pasivos ambientales antiguos (desde antes de la publicacin de la
Ley de pasivos ambientales mineros, ao 2004) para el sector minero.

Es necesario que las autoridades competentes fomenten la supervisin y fiscalizacin de los

instrumentos ambientales- en donde se establezca la remediacin de los PAMs que se generaran
producto de las actividades mineras- mediante monitoreos constantes.

V. Bibliografa

1. Fuentes hemerogrficas (recogidas de artculos periodsticos y revistas especializadas:

2015 Informe Defensorial N 172 Un llamado a la remediacin! Avances y pendientes en la gestin

estatal frente a los pasivos ambientales mineros e hidrocarburferos.

2. Fuentes recogidas de Internet:

2015 http://proactivo.com.pe/oficializan-ley-que-crea-fondo-de-contingencia-para-remediacion-
ambiental/
2008 http://www.cepal.org/es/publicaciones/6333-estudio-comparativo-la-gestion-pasivos-
ambientales- mineros-bolivia-chile-peru

http://www.ecoportal.net/TemasEspeciales/Mineria/la_mineria_responsable_realidad_o_mito
http://www.defensoria.gob.pe/blog/sabes-que-es-un-pasivo-ambiental-y-como-puede-
afectarnos/

9
3. Fuentes bibliogrficas:

2008 ANGELA OBLASSER Y EDUARDO CAHAPARRO A. Estudio comparativo de la gestin de

los pasivos ambientales mineros en Bolivia, Chile, Per y Estados Unidos. Publicacin de las
Naciones Unidas.

2015 LORENZO DE LA PUENTE Pasivos ambientales: buscando culpables que no se van a

encontrar.

2005 ANIDA YUPARI Tendencias en la Legislacin Medio Ambiental Minera y los Pasivos
Ambientales.

2011 CONSUELO INFANTE Pasivos ambientales mineros. Barriendo bajo la alfombra. Observatorio
de Conflictos Mineros de Amrica.

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