Casacin 4513-2014,

Lima: Municipalidad no
est obligada a renovar
autorizacin provisional
de licencia de
funcionamiento
POR
SANDRA GUTIERREZ IQUISE
-
SEPTIEMBRE 15, 2017
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Sumilla: Conforme a lo dispuesto por el artculo 79 inciso 3
numeral 3.6.4 de la Ley Orgnica de Municipalidades, son
funciones especficas exclusivas de las municipalidades
distritales la apertura de establecimientos comerciales,
industriales y de actividades profesionales de acuerdo con la
zonificacin.

LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL

PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA
REPBLICA

CASACIN N 4513-2014, LIMA

Lima, veintiocho de abril de dos mil diecisis

VISTA la causa nmero cuatro mil quinientos trece dos mil catorce; en
Audiencia Pblica llevada a cabo en la fecha, integrada por los Jueces
Supremos Walde Juregui Presidente, Lama More, Vinatea Medina, Rueda
Fernndez y Toledo Toribio; con lo expuesto en el Dictamen Fiscal Supremo en
lo Contencioso Administrativo; producida la votacin con arreglo a ley, se ha
emitido la siguiente sentencia:

I. MATERIA DEL RECURSO: Se trata del recurso de casacin interpuesto por la

Municipalidad Distrital de San Luis, de fecha veinticinco de noviembre de dos
mil trece, obrante a fojas ciento setenta y ocho contra la sentencia de vista de
fecha dos de setiembre de dos mil trece, obrante a fojas ciento sesenta y ocho,
que revocando la sentencia apelada de fecha diez de enero de dos mil doce que
declar infundada la demanda, la reforma, declarando fundada en parte; en
consecuencia, nula la Resolucin de Alcalda N 227-2008-MDSL-GS de fecha
veintids de julio de dos mil ocho, que declar infundado el recurso de
apelacin interpuesto contra la Resolucin Gerencial N 1775-2007-MDSL-
GPES, que declar a su vez improcedente el recurso de reconsideracin
interpuesto contra la Resolucin Gerencial N 0092-2007-MDSLGPES, que
deneg la autorizacin provisional de licencia de funcionamiento solicitada
con fecha veinticuatro de enero de dos mil siete; ordena que la Municipalidad
demandada renueve el acto viciado procediendo a emitir resolucin sobre su
solicitud, teniendo en cuenta lo glosado; e improcedente la demanda respecto a
la pretensin de que se ordene el otorgamiento de licencia materia de la
solicitud.

II. FUNDAMENTOS POR LOS CUALES SE HA DECLARADO

PROCEDENTE EL RECURSO

Esta Sala Suprema mediante resolucin de fecha primero de diciembre de dos

mil catorce, obrante a fojas cuarenta y seis del cuadernillo de casacin, ha
declarado procedente el recurso de casacin por la denuncia de infraccin
normativa por indebida aplicacin de la Ordenanza N 1082-MML; alega que
no es factible el otorgamiento de una licencia de funcionamiento en el rubro de
mecnica como pretende el actor, puesto que la ubicacin del local comercial
del actor es considerada como Residencial de Densidad Media (RDM), segn
consta en los Informes emitidos por el rea de la Sub Gerencia de Obras
Privadas y Catastro de la Municipalidad emplazada, en los cuales tambin se
indica que el referido predio se encontraba sujeto a la zonificacin R-3 con
anterioridad a la Ordenanza N 1082-MML, zonificacin en la cual tampoco se
permitan los negocios con giro de mecnica, teniendo en cuenta que las
modificaciones concernientes a los cambios de zonificacin fueron efectuados
antes de la primera solicitud realizada por el actor. Asimismo, si bien se le
brind al actor una licencia de funcionamiento provisional, ello no implica que
se le deba otorgar una licencia de funcionamiento definitiva, puesto que la
provisionalidad de la licencia estaba sujeta al cumplimiento de los requisitos
previstos para dicho fin, entre los cuales se encuentra el certificado de
zonificacin, el cual no fue cumplido por el actor. Finalmente, seala que se
debe tener en cuenta que en el presente caso no procede la aprobacin del
silencio administrativo toda vez que el accionante posea una licencia de
funcionamiento provisional.

III. CONSIDERANDO

PRIMERO: El procedimiento administrativo tiene por finalidad la emisin de un

acto que otorgue o deniegue un derecho solicitado por el administrado o, en el
caso del procedimiento sancionador, la aplicacin de sanciones por la comisin
de una infraccin; procedimiento que debe cumplir con las formalidades
necesarias que exige la ley para que el acto emitido sea vlido, el mismo que
tambin debe contener la motivacin y fundamentacin del funcionario o
entidad competente, por los cuales se decide otorgar o denegar el derecho
solicitado, o aplicar la sancin correspondiente a la infraccin cometida. A raz
de ello, nace el proceso contencioso administrativo, cuya finalidad se encuentra
destinada a revisar, en sede judicial, los actos que se emiten en dicho
procedimiento administrativo, ya sea porque se omitieron las formalidades
establecidas o porque la decisin del funcionario no se encuentra ajustada a
derecho.

SEGUNDO: Asimismo, el artculo 1 del Texto nico Ordenado de la Ley N

27584 Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, aprobado por
Decreto Supremo N 013-2008-JUS1, indica que la finalidad de la Accin
Contencioso Administrativo o Proceso Contencioso Administrativo prevista en
el artculo 148 de la Constitucin Poltica del Estado es el control jurdico por el
Poder Judicial de las actuaciones de la administracin pblica sujetas al
derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los
administrados. Como se observa, el proceso contencioso administrativo surge
como la manifestacin del control judicial que debe existir sobre las
actuaciones de las entidades administrativas, entre ellas, los actos
administrativos, el silencio administrativo y las actuaciones materiales
administrativas, protegiendo al administrado frente a errores, de forma y de
fondo, que pueden cometerse al interior de un procedimiento administrativo.

TERCERO: Que, segn el escrito de demanda obrante a fojas dieciocho, don

Jos Palomino Molina, pretende la nulidad de la Resolucin de Alcalda N 227-
2008-MDSL de fecha veintids de julio de dos mil ocho, que declar infundado
el recurso de apelacin formulado contra la Resolucin Gerencial N 1775-
2007-MDSL-GPES de fecha dieciocho de diciembre de dos mil siete, que
declar improcedente el recurso de reconsideracin interpuesto contra la
Resolucin Gerencial N 0092-2007-MDSL-GPES, que declar improcedente
la autorizacin provisional de funcionamiento para el establecimiento
comercial ubicado en el Jirn Yen Escobedo N 125, Urbanizacin La Via
Distrito de San Luis, solicitado por Jos Palomino Molina con el giro de
mecnica. Asimismo, solicita se le otorgue la licencia definitiva conforme a la
Ley N 28976 Ley Marco de Licencia de Funcionamiento. Seala que el giro u
objeto social de su empresa es TALLER AUTOMOTRIZ situado en Jirn Yen
Escobedo N 125, Urbanizacin La Via Distrito de San Luis, y que se viene
desestimando su solicitud de licencia definitiva, sin considerar que en dos aos
consecutivos (dos mil cinco dos mil seis) se le otorg la licencia provisional
para ejercer dicha actividad comercial; lo que demuestra el cumplimiento de las
normas que exige la comuna.

CUARTO: La demandada absuelve la demanda, a travs del escrito de fecha

catorce de diciembre de dos mil nueve, obrante a fojas ochenta, sealando que
mediante el Informe N 055-08-MDSL-GDU/ SGOPC emitido por la Sub Gerencia
de Obras Privadas y Catastro de la Municipalidad Distrital de San Luis, se
informa que el inmueble sub litis, se encuentra en Zonificacin RDM
(Residencial de Densidad Media), segn la Ordenanza N 1082- MML publicada
el dieciocho de octubre de dos mil siete, por lo tanto, de acuerdo a ello y
aplicando el ndice de Uso aprobado con Ordenanza N 1015-MML que se
complementa con la Ordenanza N 1082-MML el giro de mecnica no es
procedente en esta zonificacin. Asimismo se informa que al predio, antes de la
Ordenanza N 1082-MML, le corresponda la Zonificacin R-3, de acuerdo al
plano de zonificacin aprobado por Resolucin N 372-91-MML de fecha veinte
de agosto de mil novecientos noventa y uno; y, con esta zonificacin tampoco
era procedente el giro de mecnica segn el ndice de Usos aprobado con
Resolucin N 182-95-MLM-AM-SMDU.
QUINTO: Que, a travs de la sentencia de fecha diez de enero de dos mil doce,
obrante a fojas ciento veinte se declar infundada la demanda, sealando que
la demandada declar improcedente el pedido de autorizacin porque advierte
que la zonificacin donde funciona el establecimiento comercial es R3, que no
es conforme para dicho giro a mrito del Informe de Inspeccin Ocular, por lo
que no es posible otorgar la nueva autorizacin provisional solicitada, conforme
al artculo 38 de la Ley N 28015 vigente a la fecha de presentacin de su
solicitud; de otro lado, dado que la Municipalidad detect dicha irregularidad,
tampoco corresponda que emita licencia de funcionamiento definitiva
conforme al artculo 39 de la Ley N 28015. El hecho que se haya otorgado al
demandante en el ao dos mil seis autorizacin provisional de funcionamiento
no obligaba a la Municipalidad demandada a otorgarle nueva autorizacin
provisional en el ao dos mil siete, dado que la zonificacin del inmueble
vigente R3 no lo permita. Se indica adems, que la Ordenanza N 1082-MML de
fecha dieciocho de octubre de dos mil siete, reitera la no conformidad de la
zonificacin de su establecimiento para el giro de mecnica, asignada como
RDM (Residencial de Densidad Media), segn se consigan en el Informe N
2243-07-MDSL del once de diciembre de dos mil siete.

SEXTO: Luego de la apelacin formulada por el demandante, mediante

sentencia de vista de fecha dos de setiembre de dos mil trece, obrante a fojas
ciento sesenta y ocho, se revoca la sentencia antes mencionada, y
reformndola, se declara fundada en parte; en consecuencia, nula la Resolucin
de Alcalda N 227-2008-MDSL del veintids de julio de dos mil ocho, que
declar infundado el recurso de apelacin interpuesto contra la Resolucin
Gerencial N 1775-2007-MDSL-GPES, que declar improcedente el recurso de
reconsideracin contra la Resolucin Gerencial N 0092-2007-MDSL-GPES, que
deneg la autorizacin provisional de licencia de funcionamiento solicitada con
fecha veinticuatro de enero de dos mil siete; asimismo, ordena que la
Municipalidad demandada renueve el acto viciado procediendo a emitir
resolucin sobre dicha solicitud, teniendo en cuenta lo glosado; y, declara
improcedente la demanda respecto a la pretensin de que se ordene el
otorgamiento de la licencia materia de la solicitud.

SPTIMO: Como fundamentos, la sentencia de vista seala que la Resolucin

de Gerencia N 0092-2007-MDSL-GPES de fecha trece de febrero de dos mil
siete se sustenta en el Informe N 102-07-MDSL-GPES-SGDEL, que
escuetamente afirma que el establecimiento se encuentra en zona R3, pero no
menciona la disposicin que sirve de fundamento a esta clasificacin y no
explica tampoco si la asignada fue la que correspondi al establecimiento,
cuando se otorg la licencia provisional o si la signada haba variado y cul era
la norma que dispuso tal variacin; aspecto que a pesar de haber sido invocado
como fundamento del recurso de reconsideracin, tampoco mereci
pronunciamiento expreso en el Informe N 2243-2007 que motiv la Resolucin
Gerencial N 1775-2007-MDSL- GPES en la que se aplic la Ley N 28976 sin
dilucidar si habiendo entrado en vigencia el cinco de agosto de dos mil siete era
la aplicable al pedido de autorizacin formulado siete meses antes, el
veinticuatro de enero de dos mil siete; o si corresponda resolver el pedido con
arreglo a las disposiciones de la Ley N 28015 a la que se adecuo la Ordenanza
N 038-2005-MDSL por encontrarse vigentes en esa fecha. Por otro lado, la
Resolucin de Alcalda N 227-2008-MDSL, declara infundado el recurso de
apelacin, sustentndose en la Ordenanza N 1082-MML que regula el nuevo
ndice de usos de la municipalidad, pese a que la misma fue publicada el
dieciocho de octubre de dos mil siete, sin fundamentar porqu procedera su
aplicacin y sin examinar si el local comercial del actor pudo estar
comprendido en la excepcin de su aplicacin, prescrita por su artculo 4.

OCTAVO: En atencin a ello, tenemos que la Municipalidad recurrente sustenta

su recurso de casacin en la infraccin normativa de la Ordenanza N 1082-
MML, alegando que no es factible el otorgamiento de una licencia de
funcionamiento porque la ubicacin del local comercial se encuentra
considerada como Residencial de Densidad Media (RDM), segn consta en los
informes emitidos por el rea de la Sub Gerencia de Obras Privadas y Catastro,
donde se indica que el referido predio se encontraba sujeto a la zonificacin R3
con anterioridad a la Ordenanza N 1082-MML, que tampoco permita los
negocios con giro de taller mecnico; asimismo, an cuando se le otorg
licencia de funcionamiento provisional, deba cumplir los requisitos previstos
para su otorgamiento definitivo; agregando que en el presente caso no procede
la aprobacin del silencio administrativo puesto que el accionante posea una
licencia de funcionamiento provisional.

NOVENO: Que, antes de examinar los argumentos expuestos y poder

determinar si existe la aplicacin indebida como indica la recurrente, debemos
sealar que el artculo II del Ttulo Preliminar de la Ley N 27972 Ley Orgnica
de Municipalidades, publicada el veintisiete de mayo de dos mil tres, establece
que Los gobiernos locales gozan de autonoma poltica, econmica y
administrativa en los asuntos de su competencia. La autonoma que la
Constitucin Poltica del Per establece para las municipalidades radica en la
facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administracin, con
sujecin al ordenamiento jurdico; por su parte el artculo 79 de la misma
norma, seala en su numeral 3.6.4 son funciones especficas exclusivas de las
municipalidades distritales aperturar establecimientos comerciales,
industriales y de actividades profesionales de acuerdo con la zonificacin.

DCIMO: En cuanto a la base fctica establecida por las instancias de mrito,

tenemos que:

i) La Resolucin Gerencial N 092-2007-MDSL-GPES de fecha trece de febrero

de dos mil siete, declar improcedente la autorizacin provisional de
funcionamiento para el establecimiento comercial ubicado en Jirn Yen
Escobedo N 125, Urbanizacin La Via San Luis, porque se encuentra
en zonificacin R3, que no es apta para realizar la actividad del giro solicitado,
segn los Informes N 080-2007-MDSL-GDU-SGOPC y N 102-2007-MDSL-
GPESSGDEL;

ii) La Resolucin Gerencial N 1775-2007-MDSL-GPES de fecha dieciocho de

diciembre de dos mil siete, declar improcedente el recurso de reconsideracin
contra la Resolucin Gerencial N 0092-2007-MDSL-GPES, ya que de acuerdo al
nuevo ndice de Uso publicado el dieciocho de octubre de dos mil siete (segn
Ordenanza N 1082-MML), el local se encuentra en zona RDM (Residencial de
Densidad Media) por lo que el giro solicitado no procede; y,

iii) La Resolucin de Alcalda N 227- 2008-MDSL de fecha veintids de julio de

dos mil ocho, declar infundado el recurso de apelacin contra la Resolucin
Gerencial N 1775-2007-MDSL-GPES, porque segn la Ordenanza N 1082-MML
la ubicacin del local comercial no es conforme por la zonificacin.

UNDCIMO: De ello, advertimos que la negativa de amparar la solicitud de

licencia encuentra sustento en la calificacin de la zona (RDM Residencial de
Densidad Media) donde se ubica el establecimiento (Jirn Yen Escobedo N
125, Urbanizacin La Via San Luis), efectuada a travs de la Ordenanza N
1082-MML publicada con fecha dieciocho de octubre de dos mil siete, que
anteriormente fue denominado como R3 y donde tampoco se permita el
desarrollo de taller mecnico. Conclusin que tambin encuentra respaldo en el
Informe N 055-08-MDSL-GDU/SGOPC de fecha doce de marzo de dos mil ocho,
obrante a fojas sesenta y cuatro, donde la Sub Gerente de Obras Privadas y
Catastro indica que: () al inmueble () actualmente le corresponde la
Zonificacin RDM (Residencial de Densidad Media), segn Ordenanza N 1082-
MML publicada con fecha dieciocho de octubre de dos mil siete () y ()
antes () le corresponda la Zonificacin R-3 de acuerdo al plano de
zonificacin aprobado con Resolucin N 372-91-MML-AM-SMDU de fecha
veinte de agosto de mil novecientos noventa y uno, con esta zonificacin
tampoco era procedente el giro de Mecnica segn ndice de Usos aprobado
con Resolucin N 182-95/MLML-AM-SMDU.

DUODCIMO: En ese contexto, resulta cierto el argumento de la recurrente

cuando sostiene que no se puede otorgar la licencia de funcionamiento porque
el establecimiento comercial se encuentra ubicado en la zona designada como
R-3, segn el plan de plano de zonificacin aprobado con Resolucin N 372-91-
MML de fecha veinte de agosto de mil novecientos noventa y uno, ratificado por
el ndice de Usos aprobado con Resolucin N 182-95-MLM-AM; zonificacin
que despus pas a denominarse RDM (Residencial de Densidad Media) segn
la Ordenanza N 1082-MML de fecha dieciocho de octubre de dos mil siete,
manteniendo la misma restriccin para actividades de taller mecnico; siendo
incorrecto la conclusin de la Sala Superior cuando seala que no se menciona
la disposicin que sirve de fundamento para la clasificacin de zona R-3, y que
se viene aplicando una Ordenanza que recin fue publicada con fecha
dieciocho de octubre de dos mil siete, toda vez que se verifica que se indica las
normas que establecen la zonificacin y que antes de la vigencia de la
Ordenanza N 1082-MML, le corresponda la zonificacin R-3 que tambin
estableca que en esta zonificacin tampoco es procedente el giro de taller
mecnico.

DCIMO TERCERO: Asimismo, se debe precisar que an cuando se haya

otorgado la autorizacin provisional de funcionamiento en el ao dos mil seis,
no obliga a la Municipalidad recurrente a otorgarle nueva autorizacin
provisional para el ao dos mil siete, dado que la zonificacin lo restringe,
mxime si tenemos en cuenta que el error no genera derecho, conforme lo
indica la sentencia apelada. Siendo ello as, advirtindose que no es factible
amparar la solicitud de licencia provisional de funcionamiento porque el
establecimiento comercial tiene la zonificacin no conforme para realizar la
actividad del giro solicitado, resulta correcto la decisin de declarar
improcedente su pedido; motivo por el cual se debe amparar el recurso de
casacin y de conformidad con el artculo 396 del Cdigo Procesal Civil, debe
casarse la sentencia de vista y actuando en sede de instancia debe confirmarse
la sentencia apelada que declara infundada la demanda.

IV. DECISIN

Por tales consideraciones, declararon: FUNDADO el recurso de casacin

interpuesto por la Municipalidad Distrital de San Luis, de fecha veinticinco de
noviembre de dos mil trece, obrante a fojas ciento setenta y ocho; en
consecuencia: CASARON la sentencia de vista de fecha dos de setiembre de
dos mil trece, obrante a fojas ciento sesenta y ocho; y actuando en sede de
instancia, CONFIRMARON la sentencia apelada de fecha diez de enero de dos
mil doce, obrante a fojas ciento veinte que declar infundada la demanda; en
los seguidos por Jos Palomino Molina contra la Municipalidad Distrital de San
Luis sobre accin contencioso administrativa; y DISPUSIERON publicar la
presente resolucin en el Diario Oficial El Peruano conforme a ley; y los
devolvieron. Juez Supremo Ponente: Vinatea Medina.-

S.S.
WALDE JUREGUI
LAMA MORE
VINATEA MEDINA
RUEDA FERNNDEZ
TOLEDO TORIBIO

[1] Artculo 1.- Finalidad. La accin contencioso administrativa prevista en el

Artculo 148 de la Constitucin Poltica tiene por finalidad el control jurdico por
el Poder Judicial de las actuaciones de la administracin pblica sujetas al
derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los
administrados. Para los efectos de esta Ley, la accin contencioso
administrativa se denominar proceso contencioso administrativo.