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INDICE
INTRODUCCIO N
CAPITULO I : ANTECEDENTES
CAPITULO II : LOS FUNDAMENTOS DEL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
CAPITULO III: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
CAPITULO IV: LOS PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
CAPITULO V : OBJETO DEL PROCESO
CAPITULO VI: SUJETOS DEL PROCESO
CAPITULO VII: CUESTIONES PROCEDIMENTALES DEL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
CAPITULO VIII: LA ACTIVIDAD PROBATORIA
CAPITULO IX: LOS MEDIOS IMPUGNATORIOS
CAPITULO X: LAS MEDIDAS CAUTELARES
CAPITULO XI: LA SENTENCIA
CAPITULO XII: LA EJECUCIO N DE LA SENTENCIA
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INTRODUCCIN
CAPTULO I
ANTECEDENTES
1. El modelo francs.
Durante el siglo XIX el sistema espan ol recibio una fuerte influencia del
sistema france s del proceso contencioso administrativo. De esta forma, al igual que
en el sistema france s, en Espan a se proclamo , por un lado, el respeto de los
principios de legalidad y libertad; pero encomendando la funcio n de control de los
actos administrativos a o rganos no jurisdiccionales.
De esta forma, la procedencia del proceso contencioso administrativo se
establecio a trave s de un "sistema de lista" sen ala ndose la relacio n de materias que
eran objeto de revisio n por el contencioso, el que a su vez, era entendido como una
especie de segunda instancia con relacio n a la administrativa.
Luego, fue el Co digo Procesal Civil de 1993 el que regulo el proceso contencioso
administrativo, bajo la designacio n "impugnacio n de acto o resolucio n
administrativa". Sin embargo, aunque el avance fue sustancial, dicha regulacio n
tena, a nuestro modo de ver, dos problemas. El primero de ellos era regular dentro
de un cuerpo que regulaba el proceso civil, un proceso de distinta naturaleza, cual
es el proceso contencioso administrativo. El segundo de ellos era que el Co digo
Procesal Civil, al momento de regular el proceso contencioso, dispuso en su
artculo 540 que la demanda tena por finalidad que se declare la invalidez o
ineficacia de un acto administrativo, lo que determino que en muchos casos se
pensara que en el proceso contencioso administrativo so lo era posible un control
de legalidad del acto como en el viejo sistema france s, y que la labor del Poder
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Judicial se vea restringida a ello, sin que' pudiera pronunciarse sobre el fondo de la
decisio n administrativa, limita ndose con ello la efectividad de la tutela
jurisdiccional de los particulares que acudan a dicho proceso. Dicha
interpretacio n, si bien era correcta para algunos, creemos que no era la
constitucionalmente aceptada, pues era evidente que, si la Constitucio n de 1993
consagraba el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, el proceso contencioso
administrativo no so lo deba procurar el control del acto administrativo, sino que
deba brindar una efectiva tutela a las situaciones jurdicas de los particulares.
Cabe precisar que, adema s del re gimen general del proceso contencioso
administrativo contenido en el Co digo Procesal Civil, se dieron diversas normas
especiales dependiendo de la entidad que expeda el acto impugnado.
Finalmente, mediante R.M. 174-2000-JUS se creo una Comisio n a la que se le
encargo elaborar un Proyecto de Ley que regule el proceso contencioso
administrativo Dicha Comisio n concluyo su labor, y el 05 de julio de 2001 fue
prepublicado el Proyecto de Ley del proceso contencioso administrativo.
Posteriormente, dicho Proyecto fue adoptado por la Comisio n de Justicia del
Congreso de la Repu blica y luego aprobado, con algunas modificaciones, por el
pleno del Congreso de la Repu blica. Luego de su promulgacio n la Ley del Proceso
Contencioso Administrativo (Ley 27584) fue publicada en el Diario Oficial El
Peruano, el 7 de diciembre de 2001.
Podemos decir que la Ley, aunque con algunas normas cuya crtica elaboraremos
en el presente trabajo, tiene cuatro notas caracterizadoras:
CAPTULO II
La concepcio n del Estado liberal de derecho que predominaba en el siglo XIX puede
ser resumida en la siguiente tradicional concepcio n cla sica del mismo:
Es por ello interesante ver que, en dicha concepcio n, la Administracio n tena una
especial relacio n con la ley. En efecto, "la ley, de cara a la proteccio n de los derechos
de los particulares, no estableca lo que la Administracio n no poda hacer, sino por
el contrario, lo que poda. De este modo, los poderes de la Administracio n, en caso
de colisio n con los derechos de los particulares, no se conceban como expresio n de
autonoma, sino que se configuraban normalmente como' ejecucio n de
autorizaciones legislativas". En el caso de los particulares, la relacio n era ma s bien
diversa, pues la ley no surga como una autorizacio n, sino ma s bien como un lmite,
pues la regla general era el sen oro de la voluntad.
Sin embargo, los postulados del Estado liberal decimono nico no se repiten en la
concepcio n del Estado constitucional del siglo XX. En efecto, durante el siglo XX la
ley deja de ser el centro de gravitacio n en torno del cual gira la actuacio n de la
Administracio n, la jurisdiccio n y los ciudadanos. Durante el siglo XX se exige
fuertemente la necesidad de adecuacio n de la ley a la Constitucio n. Ante ello, "la
ley, un tiempo medida exclusiva de todas las cosas en el a mbito del derecho, cede
as el paso a la Constitucio n y se convierte ella misma en objeto de medicio n. Es
destronada a favor de una instancia ma s alta", surgiendo as entonces el principio
de constitucionalidad.
El principio de constitucionalidad es el que somete ahora a la Administracio n, a los
jueces y a los ciudadanos.
CAPTULO III
CAPTULO IV
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Los principios (primum caput) son los lineamientos preferentes del Derecho
a los cuales la disciplina jurdica les otorga tres funciones: una funcio n
interpretativa, integradora y creativa. En ese sentido, en el presente captulo
estudiaremos los principios que rigen al proceso contencioso administrativo.
Una de las expresiones del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva es que los
o rganos jurisdiccionales no pueden dejar de resolver el conflicto de intereses o la
incertidumbre jurdica que le ha sido sometida a su conocimiento alegando que no
existe una disposicio n normativa que la regule. Siendo ello as, el Juez tiene la
obligacio n de dar una solucio n al conflicto que le ha sido propuesto, aun cuando no
exista una disposicio n normativa, para lo cual debera acudir a los principios del
derecho ya que, conforme ha sido expuesto, una de las funciones de los principios
es precisamente la integradora.
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la entidad administrativa cuya actuacio n sera objeto del proceso. Baste pensar
solamente como ejemplo en el proceso contencioso administrativo tributario, el
mismo que estaba disen ado sobre la base de dar privilegios a la entidad
administrativa tributaria, los cuales eran ajenos a un Estado constitucional, y que
evidentemente se comprendan so lo en un re gimen apartado de los principios
constitucionales y democra ticos, como el que hemos vivido recientemente. El
disen o de un proceso contencioso administrativo donde se establecan barreras al
acceso a la jurisdiccio n, con mnimas garantas de defensa para las partes, y donde
adema s, la ejecucio n de las sentencias contra el Estado era un suen o inalcanzable,
es a, todas luces ajeno a un Estado constitucional y es frontalmente contrario a
principios fundamentales como el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Ese
fue, en algunos casos, el disen o del proceso contencioso administrativo en el Peru .
Por la razo n antes expuesta, la Ley ha querido eliminar todos los privilegios de la
Administracio n (y, en consecuencia, derogar toda la legislacio n especial), dando
especial relevancia a los principios y derechos constitucionales, y pensando en la
efectiva tutela de las situaciones jurdicas de los administrados. La reforma
establecida en la Ley apuesta por una equiparacio n de las partes en el proceso pues
resultaba a todas luces absurdo que el particular que se encuentra en una situacio n
de subordinacio n frente a la Administracio n, tenga que seguir aceptando dicha
subordinacio n dentro del proceso judicial. Por eso la reforma conforme al principio
de igualdad era "especialmente importante en el proceso contencioso
administrativo en el que, adema s de la desigualdad inicial entre las partes, el
proceso esta regulado para favorecer a la Administracio n demandada".
Por las consideraciones anteriormente expuestas, el principio de igualdad es
recogido en la Ley en dos sentidos. El primero de ellos es de una vez por todas
ponerle fin a todos los privilegios procesales que tena el Estado, lo que ya fuera
declarado por la Se tima Disposicio n Final del Co digo Procesal Civil. El segundo
sentido del principio de igualdad parte de la constatacio n que el particular no se
encuentra en el a mbito de la realidad y jurdico en una situacio n de igualdad frente
al Estado.
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CAPTULO V
Ahora bien, la situacio n de conflicto de intereses supone que el sujeto que alega ser
titular del intere s tutelado jurdicamente formule una exigencia al otro sujeto a fin
de subordinar el intere s ajeno al suyo. Esta exigencia que se hace en el plano de la
realidad es lo que se conoce como pretensio n material.
Cuando la pretensio n material se formula frente al otro sujeto (en el caso del
proceso contencioso administrativo, contra la Administracio n) puede ocurrir
cualquiera de las siguientes posibilidades:
Inmediato:
Es la actuacio n de una concreta actuacio n judicial, en otras palabras, la
forma de tutela jurisdiccional solicitada al Juez, la misma que puede ser cognitiva,
ejecutiva, cautelar, preventiva, etc.
La forma de tutela jurisdiccional solicitada, entonces, se convierte en un elemento
identificador y delimitador de la pretensio n procesal. En efecto, sobre una misma
situacio n o relacio n jurdica, se puede solicitar la- actuacio n de una modalidad o
forma de tutela jurisdiccional distinta: as respecto de un acto administrativo, se
puede, por ejemplo, plantear una pretensio n de condena (consistente en el pago de
una indemnizacio n, o la exigencia de cumplimiento de determinado acto) y una
declarativa (consistente en la nulidad de dicho acto administrativo). Debe tenerse
en cuenta tambie n que en el proceso contencioso administrativo sera posible
solicitar una tutela jurisdiccional preventiva en todos aquellos casos en los cuales
la actuacio n u omisio n de la entidad administrativa amenace una situacio n jurdica.
Mediato:
Es el bien jurdico respecto del cual se pide la tutela jurisdiccional al caso
concreto. En el caso de las pretensiones de condena esta constituido por el bien o
conducta respecto del cual se pide actuacio n jurisdiccional. 'En el caso de las
pretensiones declarativas y constitutivas el pedido mediato es la situacio n o
relacio n jurdica respecto de la cual debe caer la tutela jurisdiccional.
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Para otros autores, el petitum es el efecto jurdico buscado por el demandante con
la formulacio n de su pretensio n.
Una vez analizado el significado de objeto del proceso desde el derecho procesal,
establezcamos cua l es el objeto del proceso contencioso administrativo, para lo
cual debemos diferenciar dos te rminos: actuacio n impugnable y pretensio n.
CAPTULO VI
1. La competencia.
2.1. La capacidad.
Hemos dicho que la legitimidad para obrar es una posicio n habilitan te.
Dicha posicio n habilitante puede estar determinada por dos situaciones
distintas:
Por la simple afirmacio n que realiza el demandante de la titularidad de
las situaciones jurdicas que e l lleva al proceso, en este caso estamos frente al
supuesto de lo que la doctrina conoce como legitimidad para obrar ordinaria.
Por la permisio n legal expresa a determinadas personas a iniciar un
proceso, a pesar de no ser titulares de las situaciones jurdicas subjetivas que
se llevan a e l, en este caso estamos frente a lo que la doctrina conoce como
legitimidad para obrar extraordinaria.
3. El Ministerio Pblico.
CAPTULO VII
5. La va procedimental.
En el caso peruano, las normas del Co digo Procesal Civil que regulaban el proceso
contencioso administrativo establecan que todos los procesos contenciosos
administrativos se deban tramitar en la va del proceso abreviado. Sin embargo, la
Ley ha establecido, como regla general, el hecho que la va procedimental
correspondiente sea la del proceso abreviado, reserva ndose para el tra mite de
algunas pretensiones la va del proceso sumarsimo, atendiendo a la necesidad de
una decisio n jurisdiccional inmediata, tales supuestos son:
CAPTULO VIII
LA ACTIVIDAD PROBATORIA
de probar. En cambio, un proceso que brinde una tutela minusva lida a las
situaciones jurdicas subjetivas (es decir, que contravenga el derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva) es un proceso en el que se limita la posibilidad de probar de
los particulares.
2. Oportunidad.
deben versar sobre hechos controvertidos y por los que supone que la actividad a
probar de oficio no puede tener como sustento el conocimiento privado del Juez.
Linear oracio n del medio probatorio por arte del Juez al proceso debe realizarse
respetando el derecho de defensa de las partes.
Ahora bien, la Ley, en su artculo 29, le concede expresamente al Juez, la facultad de
incorporar medios probatorios de oficio. A trave s de dicha disposicio n, nuestros
jueces pueden salvar la finalidad del proceso, e incorporar medios probatorios
distintos a aquellos que se ofrecieron y actuaron en el procedimiento
administrativo.
4. Carga de la prueba.
En ese sentido, por regla general, la carga de la prueba: corresponde a quien alega
los hechos que configuran pretensio n o su defensa. En ese sentido, la diferencia del
Proyecto, incurre en una omisio n y sen ala solamente que a carga de la prueba
corresponde a quien afirma los hechos que sustentan su pretensio n, omitiendo con
ello toda referencia; la situacio n de aque l que alega hechos nuevos a los alegados
por el demandante y que sirven de sustento a su defensa. Es evidente que si el
demandado alega hechos que no han sido alegados en la demanda a e l le
corresponde la carga de probar.
Dentro del tema de la carga de la prueba se hace preciso tener presente que, dentro
de la potestad administrativa se encuentra la potestad sancionadora de la
Administracio n, la misma que es una expresio n de la potestad sancionadora
general que tiene el Estado, siendo ello as a la potestad sancionadora de la
Administracio n le son aplicables todos los principios que rigen la potestad
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CAPTULO IX
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1. El recurso de reposicin.
Es un medio impugnatorio impropio por medio del cual se denuncian los errores
en los que ha incurrido el Juez al expedir un decreto. Se dice que es un medio
impugnatorio impropio pues es planteado ante el mismo Juez que cometio el error
para que sea e l mismo quien revise y corrija la resolucio n impugnada.
2. El recurso de apelacin.
Es un medio impugnatorio ordinario y propio por medio del cual se denuncian los
errores en los que ha incurrido el Juez al expedir un auto o una sentencia. Se dice
que es un medio impugnatorio propio pues es planteado ante el mismo Juez que
cometio el vicio para que e ste, luego examinar sus requisitos de admisibilidad y
procedencia, lo eleve al o rgano superior, con la finalidad de que sea este u ltimo
quien revise el error denunciado y, en su caso, anule o revoque, la resolucio n
impugnada.
El recurso de apelacio n es el medio impugnatorio a trave s del cual las partes
ejercen el derecho constitucional a la doble instancia.
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3. El recurso de casacin.
Como se puede apreciar de la regulacio n del recurso de casacio n que realiza la Ley,
en ella no se establecen expresamente las causales por las que procede el recurso
de casacio n, lo que no debe llevar a pensar que el recurso de casacio n puede
plantearse ante cualquier tipo de error, pues la especial naturaleza del recurso de
casacio n determina que e ste pueda ser planteado so lo ante la presencia de
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determinadas causales, y ellas sera n las previstas en el artculo 386156 del Co digo
Procesal Civil.
CAPTULO X
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menos largo, durante el cual la situacio n jurdica cuya tutela se pretende a trave s
de e l, se encuentra, en la pra ctica, sin proteccio n, permaneciendo con ello el
conflicto de intereses o la incertidumbre jurdica que el proceso esta llamado a
solucionar o dilucidar. En ese sentido, "una vez constatada dicha realidad, por otra
parte obvia, la clave consiste en arbitrar mecanismos que impidan que la necesidad
de solicitar tutela judicial en defensa de los derechos e intereses de los justiciables
redunde en dan o o perjuicio para los mismos derechos o intereses que,
precisamente, se trata proteger"158. Precisamente, las medidas cautelares son los
instrumentos a trave s de los cuales se pretende evitar que los derechos e intereses
cuya tutela se pretende en el proceso puedan verse lesionados por la inevitable
duracio n del proceso, de ah que su finalidad sea la de lograr la eficacia de la
sentencia.
Ahora bien, la solicitud de medida cautelar puede ser solicitada antes de un
proceso159 o dentro de e ste, pero por su naturaleza debe estar siempre referida a
un proceso, razo n por la cual, si se solicitase antes de un proceso, e ste debe ser
iniciado dentro del plazo establecido por el Co digo Procesal Civil, norma que, por
disposicio n expresa de la Ley, resulta ser supletoria en materia cautelar.
Por ello, la doctrina italiana es enfa tica en sen alar que "el derecho procesal cumple
una funcio n instrumental esencial: (...), debe permitir que los derechos e intereses
legtimos, garantizados por el derecho sustancial, sean tutelados y satisfechos. El
principio de efectividad, en esa perspectiva, constituye un aspecto de la visio n ma s
general de la efectividad del ordenamiento jurdico, y en consecuencia es
justificada la afirmacio n segu n la cual el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
se encuentra dentro de los principios supremos del ordenamiento, en estrecha
relacio n con el principio de democracia".
Las medidas cautelares, en tanto aseguran la eficacia de la sentencia, se ubican
corno un instrumento indispensable del principio de efectividad del ordenamiento
jurdico.
Sabido es que tradicionalmente los presupuestos para que se conceda una medida
cautelar son dos: verosimilitud del derecho y peligro en la demora. La Ley ha
acogido esos dos presupuestos, a los cuales ha agregado uno ma s la adecuacio n. A
continuacio n nos referiremos a cada uno de dichos presupuestos:
Este requisito es conocido por la doctrina como fumus boni iuris. No es otra cosa
que demostrarle al Juez que resulta probable que, al te rmino del proceso, la
pretensio n planteada va a ser amparada en la sentencia. Lo expuesto es explicado
por Calamandrei en los siguientes te rminos: "declarar la certeza de la existencia
del derecho es funcio n de la providencia principal: en sede cautelar basta que la
existencia del derecho aparezca verosmil, o sea, para decirlo con mayor claridad,
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Para la doctrina, "el periculum in mora esta referido a la amenaza de que el proceso
se torne ineficaz durante el tiempo transcurrido desde el inicio de la relacio n
procesal hasta el pronunciamiento de la sentencia definitiva"166. Es esta la
justificacio n misma de toda la teora cautelar. De esta forma, al momento en que el
Juez estudie si concede o no la medida cautelar, debe evaluar si la duracio n del
proceso, es decir, si todo el tiempo que tarde la expedicio n de la sentencia puede
suponer una amenaza a la situacio n jurdica material respecto de la cual se discute
en el proceso.
Un punto sobre el que quiza valga la pena detenerse es sobre las medidas
cautelares para futura ejecucio n forzada, En efecto, sin perjuicio de lo que diremos
a continuacio n sobre la ejecucio n de las sentencias, es preciso tener en
consideracio n que, en el caso de las pretensiones en las que se solicite el pago de
una determinada cantidad de dinero contra la Administracio n, e stas se encuentran
suficientemente garantizadas con el patrimonio del Estado, existiendo por 'ello la
idea que "el Estado es siempre solvente". Dicha concepcio n se encuentra recogida
por el artculo 616 del Co digo Procesal Civil. Sin embargo, como se dira ma s
adelante, ello no impide la posibilidad de ejecucio n de resoluciones judiciales
contra el Estado.
demandante, dictar la medida cautelar que considere ma s ido nea para garantizar la
eficacia de la sentencia, aunque ello suponga reconducir la medida cautelar
solicitada. Ello ha sido expresamente previsto en el primer pa rrafo del artculo 36
de la Ley y supone concederle al Juez un papel activo en la efectiva tutela de las
situaciones jurdicas materiales que el proceso esta llamado a hacer valer.
CAPTULO XI
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LA SENTENCIA
La sentencia es el acto jurdico procesal a trave s del cual el Juez cumple con el
deber de jurisdiccio n que le impone el ejercicio del derecho de accio n del
demandante de resolver respecto de la pretensio n que le ha sido planteada en la
demanda.
La sentencia debe encontrarse debidamente fundada en Derecho y debe
pronunciarse respecto de todos los puntos controvertidos.
Conforme a lo dispuesto en el artculo 38 de la Ley, dependiendo de la pretensio n
planteada en la demanda, la sentencia que ampare la pretensio n debera
pronunciarse sobre lo siguiente:
sentencia. La norma dispone adema s que el Juez debera poner en conocimiento del
Ministerio Pu blico dicha situacio n, a efectos de que se inicien los procesos penales
correspondientes.
Finalmente, hay en el inciso 3 del artculo 38 de la Ley una disposicio n que ratifica
que dentro de proceso contencioso administrativo se puede plantear como
pretensio n la indemnizacio n de dan os y perjuicios, cuando se establece que el Juez
establecera en la sentencia "la determinacio n de los dan os y perjuicios que resulten
de dicho incumplimiento".
CAPTULO XII
LA EJECUCIN DE LA SENTENCIA
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Hemos venido afirmando a lo largo del presente trabajo que uno de los ejes
centrales del proceso contencioso administrativo es el derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva. Conforme al contenido de este derecho fundamental se hace
necesario que la sentencia que dicte al te rmino del proceso pueda ser ejecutada,
pues so lo as se brinda a una real y efectiva tutela a quienes inicien el proceso
contencioso administrativo.
Este terna adquiere especial trascendencia en materia del contencioso
administrativo en la medida que en la mayora de los casos el sujeto demandado es
el Estado, contra quien, normalmente, se dificulta la ejecucio n de una sentencia.
Ante ello, se deben tener en cuenta los siguientes elementos:
1. Las resoluciones judiciales son de obligatorio cumplimiento,
sin que la Administracio n pueda calificar u objetar su contenido.
2. Los funcionarios de las entidades responsables deben estar
plenamente identificados en la sentencia.