Desafios construo da democracia participativa no Brasil: a prtica dos conselhos

de gesto das polticas pblicas.

Pedro Pontual

Introduo:
Este caderno busca dialogar com a produo anterior do Observatrio dos Direitos
do Cidado, com outras produes sobre conselhos e com o acmulo de discusso de
diversas redes que se dedicam a temtica da participao cidad, procurando fazer um
balano e uma reflexo crtica sobre as prticas dos conselhos de gesto das polticas
pblicas acompanhadas pelo observatrio e os desafios que elas evidenciam para o atual
processo de construo da democracia participativa no Brasil.
De modo mais imediato tomaremos como base para esta reflexo os mais recentes
estudos produzidos por Ana Cludia Teixeira e Luciana Tatagiba (2007) sobre o papel e
modo de atuao dos conselhos de Sade, Criana e Adolescente, Assistncia Social e
Habitao na cidade de So Paulo no perodo de 2004 a 2006.
Passados quase 20 anos da promulgao da nossa ltima Constituio (1988)
considerada o marco principal de criao de um sistema descentralizado e participativo de
gesto das polticas sociais e no momento em que diversas redes de movimentos sociais e
ONGs buscam alargar o mbito de discusso sobre as reformas polticas para incluir o
debate dos mecanismos de democracia direta e participativa, parece-nos essencial uma
viso crtica a respeito do papel que vem assumindo tais mecanismos ao longo deste
perodo histrico desde sua criao. A pergunta que est no ar : valeu a pena todo
investimento poltico feito para fortalecer tais canais institucionais de participao? Foi
uma aposta correta?
Queremos oferecer uma contribuio que supere duas tendncias opostas
frequentemente encontradas na literatura sobre o tema: uma, que ao querer enfatizar a
novidade histrica que os conselhos de gesto representam para a democracia brasileira
tende a um balano ufanista sobre sua atuao que pode ser resumido na idia de que eles
podem tudo e, outra, que ao ater-se s dificuldades e obstculos enfrentados pelos
mesmos tende a uma viso derrotista de que eles nada podem chegando, em alguns
casos, a questionar se teria valido a pena tanto investimento nos canais institucionais, se
continua vlido apostar-se neste tipo de participao para se alcanar a democratizao
das polticas pblicas. A anlise que segue pretende oferecer uma contribuio que

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valorize ao mesmo tempo as conquistas dos conselhos, mas aponte tambm suas
dificuldades e impasses na perspectiva de sua superao e da reformulao das prticas
dos conselhos no sentido de que eles possam ser eficazes e efetivos na sua proposta de
controle social e democratizao das polticas pblicas.
Do ponto de vista histrico da sociedade brasileira bom ressaltar que os quase 20
anos que marcam a criao e implementao dos conselhos de gesto so um perodo
relativamente pequeno face tradio profundamente elitista e autoritria que sempre
marcou a relao do Estado com a sociedade no Brasil e que tem no clientelismo o seu
fenmeno mais expressivo. Neste contexto a criao relativamente recente de diversos
canais institucionais de participao popular nas polticas pblicas, dentre os quais os
conselhos so os de maior expresso numrica e capilaridade social, deve ser vista, como
parte do longo e complexo processo de construo da democracia e da cidadania no Brasil
Vale mencionar ainda que a institucionalizao da experincia dos conselhos de
gesto no Brasil no final dos anos 80 e incio dos anos 90 de certo modo caminha na
contramo do que ocorria no plano internacional e no Brasil com a implantao das
polticas neoliberais. Raichelis (2000) retratabem tal cenrio:
Enquanto no Brasil estvamos aprovando uma Constituio que incorpora
mecanismos democratizadores e descentralizadores das polticas sociais, que
amplia direitos sociais, fortalecendo a responsabilidade social do Estado, os
modelos de Estado Social entram em crise no plano internacional, tanto os
Estados de Bem Estar Social quanto o Estado Socialista. E deste processo emerge
uma crise mais ampla, que desemboca no chamado projeto neoliberal e nas
propostas de reduo do estado e do seu papel social. Isto vai ter um impacto
muito grande na nossa experincia de democratizao das polticas
sociais.(p.41).

Naquele contexto a discusso sobre Reforma do Estado no Brasil foi

hegemonizada pela tica neoliberal que enfatizava os aspectos econmicos e
administrativos na perspectiva da reduo de suas funes deixando de lado os aspectos
polticos da reforma do Estado e mais ainda a dimenso de controle social sobre o mesmo
Entre as diversas expectativas de mudana criadas com a vitria em 2002 das
foras polticas que levaram Lula ao governo estava a criao de um novo padro de
relacionamento do Estado com a sociedade e com as instituies polticas de modo mais
geral. Embora adotando um discurso participacionista e tendo estabelecido diversos
espaos de dilogo social (sobretudo atravs dos conselhos e conferncias) optou-se por
uma prtica de governabilidade na relao com os partidos e com o Congresso nacional
que conservou os padres tradicionais da poltica brasileira do clientelismo e

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fisiologismo. Esta escolha enfraqueceu as possibilidades de se avanar numa perspectiva
de uma poltica de governabilidade ampliada (incorporando novos atores sociais) e
democrtica (adotando procedimentos transparentes e fundada na prtica do debate e
deliberao pblica) e acabou por retirar a reforma poltica da agenda do Governo e do
Congresso.
Aps a crise poltica provocada pelas denncias de corrupo em 2005 e 2006 e
que atingiram de cheio o sistema partidrio e os trs poderes do Estado brasileiro
colocou-se em xeque vrios aspectos do modelo de democracia representativa que
caracteriza nosso sistema poltico e eleitoral. Por outro lado, buscou-se encontrar, nos
ainda frgeis mecanismos de democracia direta e participativa, alternativas capazes de
reformar o sistema poltico brasileiro e de criar uma base democrtica de controle social
sobre o Estado brasileiro Mas ser que tais mecanismos tm apresentado uma prtica e
resultados que os credenciam como uma fora efetivamente renovadora?. Por isto
acreditamos necessria e urgente uma analise crtica do papel e modo de funcionamento
atual dos conselhos como contribuio ao debate mais geral sobre as reformas polticas
necessrias ao avano do processo de construo democrtica no Brasil.

1- Os conselhos gestores como canais institucionais de representao

Os conselhos gestores entendidos como canais institucionais de representao
criados como parte do aparelho de Estado diferem substancialmente da proposio dos
conselhos populares entendidos como esferas autnomas de organizao dos atores da
sociedade civil para incidir nas polticas pblicas. Os conselhos gestores apresentam
configuraes institucionais, identidades e histrias muito diversificadas. Da a
necessidade de explicitar critrios e variveis de analise quando busca-se uma
caracterizao dos mesmos e um balano sistemtico das suas prticas.
Raichelis (1998) apresenta cinco categorias que na sua concepo devem orientar
a analise de uma esfera pblica tal como so os conselhos: a) visibilidade social, na qual,
as aes e os discursos dos sujeitos devem expressar-se com transparncia no apenas
para os diretamente envolvidos, mas tambm para aqueles implicados nas decises
polticas; b) controle social que significa acesso aos processos que informam as decises
no mbito da sociedade poltica, o qual possibilita a participao da sociedade civil
organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as negociaes e a
arbitragem sobre os interesses em jogo, alm do acompanhamento da implementao
daquelas decises, segundo critrios pactuados; c) representao de interesses coletivos,

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que implica a constituio de sujeitos sociais ativos, que se apresentam na cena pblica a
partir da qualificao de demandas coletivas, em relao s quais exercem papel de
mediadores; d) democratizao, que implica a dialtica entre conflito e consenso, de
modo que os diferentes e mltiplos interesses possam ser qualificados e confrontados, da
resultando a interlocuo pblica capaz de gerar acordos e entendimentos que orientem
decises coletivas; e) cultura poltica que implica o enfrentamento do autoritarismo social
e da cultura privatista de apropriao do pblico pelo privado, remetendo construo
de mediaes scio-polticas dos interesses dos sujeitos sociais a serem reconhecidos,
representados e negociados na cena visvel da esfera pblica.
Tatagiba e Teixeira (agosto 2007) ao proporem como dimenso relevante de
analise o desenho institucional e a trajetria poltica de cada conselho partem de uma
definio geral sobre o que so os conselhos:
Os conselhos gestores so instituies participativas permanentes, definidas
legalmente como parte da estrutura do Estado, cuja funo incidir sobre as
polticas pblicas em reas especficas, produzindo decises (que algumas vezes
podem assumir a forma de norma estatal), e que contam em sua composio com
a participao de representantes do Estado e da sociedade na condio de
membros com igual direito voz e voto. (p.62 e 63 caderno 29)

Em seguida as autoras daquele estudo propem dois critrios fundamentais a

serem levados em considerao numa analise da prtica dos conselhos:

Para alm destes princpios mais gerais, cada conselho possui uma identidade
prpria que pode ser parcialmente aprendida a partir da considerao de duas
variveis fundamentais: o desenho institucional e a trajetria poltica. (p.63
caderno 29)
Os estudos sobre os conselhos de sade, criana e adolescente, assistncia social e
habitao publicados em 2007 pelo Observatrio mostraram que tais conselhos se
encontram em diferentes estgios de desenvolvimento e consolidao. Pode-se observar
que nas diferentes gestes de um mesmo conselho, percebem-se variaes no que se
refere capacidade de incidir sobre as polticas, a forma de dilogo com o Estado, a
dinmica participativa, a relao com outros atores polticos etc..sem que qualquer
alterao no seu padro institucional tenha sido verificada. Diante desta observao
concluem Tatagiba e Teixeira (agosto, 2007):
Os conselhos passam por fases ou momentos distintos no decorrer de sua
trajetria, que se transformam ao longo do tempo, e que esse processo tem
implicaes na construo de sua identidade poltica. (p.63)

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 Esta constatao inicial coloca algumas interrogaes importantes para uma
analise mais aprofundada da trajetria poltica dos conselhos: quais so as condies
necessrias para o avano da capacidade dos conselhos de incidirem na democratizao
das polticas pblicas? ; qual o peso relativo da atuao dos conselhos na modificao das
polticas pblicas; qual o papel dos diferentes atores (da sociedade civil e do governo);
quais dinmicas favorecem e quais dificultam o avano no potencial de ao dos
conselhos?
Olhados em seu conjunto os diferentes estgios de desenvolvimento e graus de
consolidao dos conselhos parecem expressar tambm a trajetria poltica de construo
dos sistemas participativos das polticas que a eles correspondem, o grau de mobilizao e
organizao dos atores da sociedade civil, ali representados, como tambm, o modo de
atuao dos agentes governamentais envolvidos.
O marco legal da Constituio de 1988 possibilitou a organizao de sistemas
nacionais de gesto participativa e descentralizada das polticas sociais. Atravs da
aprovao posterior de leis especficas para cada rea (Lei orgnica da Sade, Estatuto da
Criana e do Adolescente, lei Orgnica da Assistncia Social, Estatuto das Cidades)
criaram-se espaos de negociao e co-gesto destas polticas, sendo que a sociedade civil
jogou papel fundamental para aprovao destas leis. Estudos mais aprofundados sobre a
histria da constituio de tais sistemas participativos so necessrios para que a gente
possa entender o contexto e a trama dos atores da sociedade civil que esteve envolvida em
cada um deles e que provvelmente tem influncia sobre os estgios diferenciados de
desenvolvimento e consolidao dos seus respectivos conselhos.
No tocante participao da sociedade civil ainda que se reconhea seu papel
fundamental na criao dos sistemas participativos e dos seus respectivos conselhos,
atravs, sobretudo, da ao dos movimentos sociais e da constituio de Fruns e Redes,
nem sempre este vigor inicial que caracterizou a mobilizao e organizao autnoma da
sociedade civil conseguiu manter-se ao longo do tempo.
A atual retrao e relativa desarticulao de tais espaos tm trajetrias
diferenciadas, mas sempre que ela ocorreu acarretou muitas dificuldades para uma maior
efetividade de atuao dos representantes da sociedade civil nos respectivos conselhos.
Isto porque so os espaos autnomos de organizao da sociedade civil aqueles que
podem promover a mobilizao social e presso sobre os conselhos para reforar o poder
de seus representantes nas disputas e conflitos de interesses ali existentes. Tambm so os
fruns, redes e movimentos os espaos mais adequados para gerao de proposies e

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construo de acordos entre as diversas organizaes que constituem o campo
heterogneo de foras da sociedade civil Por mais boa vontade que possam ter, se os
conselheiros no contam com tais espaos da sociedade civil para respaldar sua atuao,
eles se tornam representantes de si prprios e presas fceis de cooptao institucional.
Em muitos casos a fragmentao poltica que marca a conjuntura dos movimentos
sociais (sobretudo prximo aos perodos eleitorais) e tambm, certa desmobilizao
provocada pela relao de convnios de prestao de servios ao poder pblico so
fatores observados que afetam a organizao autnoma dos movimentos e fruns e assim
repercutem na dinmica de atuao da sociedade civil nos conselhos.
A vinculao muito estreita e subordinada de determinadas lideranas de
movimentos sociais com partidos polticos e, mais especificamente com gabinetes de
parlamentares tm provocado diversas fissuras nos movimentos que se refletem em
divises no s nas bases dos mesmos, mas tambm nos conselhos em que seus
representantes tm assento, fragilizando muitas vezes sua unidade de ao naqueles
espaos Estes tipos de vnculos foram vistos nos anos 80 como possibilidades de
fortalecimento dos movimentos na medida em que propiciavam uma infra-estrutura que
os movimentos no tinham, alm de propiciar o ingresso de determinadas lideranas nos
espaos institucionais de representao. Na verdade hoje com a profunda mudana nos
padres de ao poltica dos partidos que mantinham identidades com os movimentos
parece que tal tipo vinculao fonte mais de problemas do que de ganhos para os
movimentos e suas lideranas. No estaria na hora de fazer-se um balano crtico deste
tipo de relao e de atualizarem-se seus pressupostos e estratgias?
No tocante a relao dos movimentos com o poder executivo a recente
transformao dos movimentos em prestadores de servios e executores de diversos
programas sociais dos governos parece ter provocado ambigidades na relao dos
mesmos com os governos e, em alguns casos, sinais visveis de perda da autonomia
poltica. Tambm neste aspecto seria necessrio realizar-se um balano crtico deste tipo
de relao e um redesenho de estratgias. Esta crise dos movimentos nas suas relaes
com o Estado e com os partidos tem afetado diretamente a representao dos mesmos
junto aos conselhos.
No tocante atuao dos governos em relao aos conselhos ainda que se possa
constatar que as clivagens polticas e partidrias dos mesmos (maior ou menor
compromisso com a democratizao da gesto pblica) so relevantes no desenho
institucional e na trajetria poltica dos conselhos no se pode afirmar que tais clivagens

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sejam as nicas determinantes sobre a dinmica de funcionamento dos mesmos. Isto
porque de um lado os governos no so monolticos e de outro os agentes que os
representam nos conselhos nem sempre tem padres de comportamento absolutamente
coerentes com a orientao poltica mais geral do governo. Ou seja, os estudos do
observatrio mostram situaes onde padres autoritrios de comportamento podem
marcar a atuao dos agentes do governo apesar de um discurso democrtico do mesmo e
vice-versa. Tambm a qualidade da representao do governo nos conselhos e os
procedimentos relativos transparncia e capacidade de dilogo so variveis importantes
na analise da atuao do governo nos conselhos. A possibilidade de se tirar proveito de
tais contradies entre os agentes do governo depende por sua vez do grau de unidade dos
representantes da sociedade civil naquela conjuntura especfica.
Os estudos realizados pelo Observatrio mostram tambm que o desenho
institucional dos conselhos oferece os parmetros para a atuao do conselho, oferecendo
os contornos bsicos de sua identidade poltica. Atravs das leis de criao e dos
regimentos internos so definidas as regras para sua composio e representao, natureza
da participao, dinmica decisria, ritos procedimentais etc,.os quais, por sua vez,
indicam as potencialidades e os limites de cada espao no tocante aos resultados
esperados da participao.
A observao de diversas prticas e resultados de outros estudos mostram que
quanto maior for a participao da sociedade civil na elaborao e constante avaliao
daqueles instrumentos que balizam o desenho institucional dos conselhos maior ser sua
co-responsabilidade pela observncia dos mesmos e seu comprometimento na defesa dos
processos participativos. No tocante ao posicionamento mais comum dos governos com
relao ao desenho institucional dos conselhos vale a observao de Raichellis (2000):
O que incomoda os governos na questo dos Conselhos no a sua existncia,
mas exatamente a natureza das suas atribuies, o fato de terem um carter
deliberativo garantido legalmente, pois os procedimentos so muitas vezes mais
demorados e abertos ao debate e conflitos de posies por terem que passar pela
aprovao dos Conselhos. Os recursos do oramento e os fundos de
financiamento para as reas da Assistncia Social, da Sade, da Criana e
Adolescente so obrigatoriamente submetidos aprovao dos conselhos. (p.43).

De qualquer modo pode-se observar que no se consegue entender as contradies

entre as prticas de um conselho e o seu desenho institucional se no examinarmos sua
trajetria poltica concreta e as relaes e dinmicas estabelecidas entre os atores
envolvidos. Isto pode explicar porque alguns conselhos com poder deliberativo no

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conseguem exerc-lo efetivamente e ao contrrio, outros que no tm tal atribuio
conseguem exerc-la na prtica em alguns momentos de sua trajetria. Vera Schattan e P.
Coelho (2004) ao relatarem resultados de pesquisa junto aos conselhos de sade da cidade
de So Paulo assim concluem sobre a importncia da dinmica de relaes entre os atores
na efetividade da prtica dos conselhos:
Esse breve balano mostra que a existncia de mecanismos formais que
assegurem o direito da sociedade civil a participar da definio das polticas
sociais no suficiente para garantir esta participao. Mas tambm mostra que
este quadro muda com a presena de uma sociedade civil organizada e/ou de
autoridades polticas comprometidas com a democracia participativa. (p.256 e
257
Isto nos leva a considerar que para alm de se brigar por uma definio de
atribuies dos conselhos que lhes assegure poder decisrio necessrio fundamental
cuidar das condies necessrias para que o processo de deliberao proporcione
condies eqitativas aos atores para as prticas de dilogo e resoluo de conflitos
envolvidas nos processos de tomada de deciso. Tanto entre os diversos segmentos da
sociedade civil como entre esta e os agentes governamentais existem diversa assimetrias
com relao s informaes e conhecimentos necessrios a uma maior efetividade de sua
participao nos processos de deliberao. Procedimentos de transparncia na
apresentao de informaes e nas prestaes de contas assim como investimentos em
aes formativas com continuidade so algumas das aes necessrias para a superao
de tais assimetrias e para aumentar o grau de legitimidade dos processos de deliberao.

2- Analisando o poder deliberativo dos conselhos:

Tatagiba e Teixeira (2007) fazem importante distino entre deliberao e deciso
a partir das formulaes de Bohman (1996):
Enquanto o conceito de deciso remete ao resultado de um processo que envolve
a eleio ou escolha entre alternativas; a noo de deliberao diz respeito
qualidade do processo que leva deciso.

O conceito de deliberao refere-se a um processo decisrio que precedido de

um debate bem informado acerca das alternativas postas definio dos problemas e s
formas de interveno.
Os estudos do Observatrio publicados em 2007 evidenciam variao significativa
no nmero e tipo de resolues produzidas pelos conselhos de acordo com a orientao
poltica do governo. Assim sendo quando se trata de um governo que no aposta na
participao e nos conselhos h uma tendncia destes serem induzidos certa paralisia em

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suas funes, o que provoca perda de legitimidade e fora.dos conselhos. Tal situao
requer, especialmente por parte dos membros da sociedade civil, empenho e determinao
em exigir que o conselho siga funcionando normalmente e, sendo acionado, por ocasio
das principais decises sobre as polticas e programas da rea. A descontinuidade das
polticas e programas em cada gesto deve ser um dos alvos privilegiados das aes de
controle social dos conselhos, buscando assegurar o cumprimento das decises tomadas
no conselho e exigindo do governo a fixao de indicadores e metas para avaliao dos
programas j existentes e dos que viro a ser implementados.
Outro fator que deveria influir fortemente para diferenciar os tipos de resoluo
mais comuns a cada conselho a natureza de suas funes e competncias. Pode-se
observar, no entanto, que de modo geral nos conselhos estudados a discusso das polticas
e programas da rea no o ponto forte de suas decises que muitas vezes se referem
apenas a aspectos perifricos das polticas. Mesmo quando os conselhos conseguem
discutir polticas e programas da rea, suas aes se inscrevem de modo mais acentuado
em relao etapa de implementao das(os)mesmas(os). Corroborando os resultados de
outros estudos e de observaes prticas pode-se afirmar que os conselhos tm incidido
mais nos aspectos de implementao das polticas cumprindo papel de fiscalizao das
mesmas e, em menor grau, nos aspectos relativos elaborao das polticas e no exerccio
de um papel mais propositivo em relao s mesmas.. No que se refere aos aspectos de
implementao das polticas acompanhadas pelo Observatrio pode-se observar que h
uma variao no tipo de ao priorizada pelo conselho conforme a natureza de suas
atribuies (alguns mais afetos normatizao das aes e convnios outros a uma
avaliao da qualidade dos servios), mas de modo mais geral pode-se afirmar que as
questes relativas a avaliao da qualidade dos servios um item comum na agenda
daqueles conselhos.
Aspecto essencial para o exerccio do poder de deliberao dos conselhos o
domnio das questes oramentrias que possibilitam melhor identificao das prioridades
e do poder redistributivo das polticas e programas. A ausncia e/ou precariedade dos
mecanismos de transparncia em relao s questes oramentrias somada ao despreparo
da maioria dos setores da sociedade civil em relao ao tema faz do oramento um grande
instrumento de manipulao de interesses e de limitao ao efetivo poder de deliberao
dos conselhos. A ausncia na maior parte dos municpios da prtica do oramento
participativo ou as limitaes de muitas das experincias em curso, faz com que a viso
dos conselhos sobre o oramento seja parcial e setorial, dificultando a discusso sobre os

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recursos e suas prioridades. Por isto tudo cabe perguntar: pode-se falar de poder
deliberativo dos conselhos quando os mesmos tm pouca incidncia na alocao dos
recursos do oramento?
Sem menosprezar a importncia das aes dos conselhos nas questes relativas a
implementao das polticas preciso reconhecer que a pequena incidncia dos mesmos
na etapa de elaborao das polticas e na discusso do contedo dos programas e aes
governamentais constitui forte limitao ao poder de deciso dos conselhos que deveria
abranger ambas as etapas do ciclo das polticas pblicas.
Este quadro mostra por um lado que o poder de deciso dos conselhos tem relao
com as atribuies previstas no seu desenho institucional, mas ele se consolida ou no,
dependendo do contexto poltico em que est inserido e da capacidade de interveno da
sociedade civil. Como afirmam Tatagiba e Teixeira (2007) muito importante analisar
tambm a qualidade do processo de tomada de deciso (processo de deliberao) que
envolve importantes variveis: a existncia ou no de debate e discusso prvios
deciso; a pluralidade dos interesses envolvidos na disputa; natureza das razes
apresentadas; o nvel de autonomia dos sujeitos envolvidos para sustentar posies; o
maior ou menor poder de cada ator/segmento na construo da agenda etc. Uma analise
que combine uma avaliao do contedo das decises tomadas e seu processo de
deliberao pode nos fornecer maiores elementos sobre a sustentabilidade das decises e
sobre o que se pode esperar em termos de sua efetividade. Ou seja, tanto processo como
produto so dimenses importantes e indissociveis na avaliao da efetividade do
controle social sobre as polticas pblicas.
Pode-se observar que o poder deliberativo atribudo aos conselhos nos principais
sistemas, participativos e descentralizados de polticas sociais, criados a partir da
Constituio de 1988 vem sendo objeto de questionamento por parte de governos de
diferentes orientaes poltico-ideolgicas. De um lado, constatam-se nos estudos do
Observatrio (2007) as tentativas de governos conservadores de retirar tal poder dos
conselhos existentes, mas de outro tambm o prprio governo federal iniciado em 2002
com discurso participacionista e aes de dilogo social, ao criar novos conselhos, lhes
atribuiu poderes apenas consultivos assim como assumiu a indicao de representantes da
sociedade civil em diversos casos.
Em funo deste quadro e das variveis discutidas acima que afetam o poder de
deciso exercido efetivamente pelos conselhos importante reafirmar, no entanto, que o
poder deliberativo dos conselhos segue sendo parmetro fundamental de analise e luta

1
poltica para se avaliar em que medida se atinge uma co-gesto efetiva das polticas
pblicas.

3- A agenda das polticas e dos conselhos:

Os estudos do Observatrio (2007) mostram que os conselhos estudados ocupam
um lugar perifrico no ciclo decisrio no tocante elaborao e implementao das
polticas nas respectivas reas. Em alguns casos isto se manifesta no tempo dispensado
nas discusses dos conselhos a temas como a definio da prpria pauta das reunies e
questes de procedimento. Em outros casos, relaes conflituosas e polarizadas entre os
participantes deterioram as relaes entre os mesmos, dificultam o estabelecimento de um
dilogo produtivo e assim prejudicam a qualidade dos processos deliberativos mesmo
quando esto em discusso assuntos de relevncia.
Outro aspecto observado naqueles estudos que quando o governo coloca na
pauta dos conselhos temas sobre programas e polticas estes so trazidos quase sempre
circunscritos questes referentes sua execuo e implementao e muito raramente os
conselhos tm oportunidade de discutir programas e polticas na sua etapa de elaborao.
Quando so trazidos para discusso j esto elaborados e o governo apenas cumpre o rito
de apresentao no conselho e de informar o incio de sua implementao.
Estas constataes coincidem com observaes de outros estudos e depoimentos
de participantes em conselhos em outras esferas tanto nos planos estadual como federal.
Isto quer dizer que os conselhos tm pouca incidncia sobre o ncleo duro das polticas e
isto pode ser uma das variveis mais importantes na formao de uma percepo de
desgaste destes canais e num certo questionamento, por parte de alguns setores dos
movimentos sociais, sobre a validade de se continuar apostando nos mesmos para se
conseguir novas polticas e mudanas nas existentes.
Pode-se constatar, portanto, que h de modo geral uma dissociao entre a agenda
das polticas e dos conselhos. As Conferncias realizadas peridicamente em diversas
reas das polticas sociais parecem estar sendo um espao mais amplo de participao que
tm possibilitado s organizaes da sociedade civil pautar temas e apresentar
proposies referentes programas e polticas nas respectivas reas. Ainda assim
carecemos de estudos sistemticos sobre o grau de incorporao de tais propostas nos
programas e polticas a serem efetivamente implementados. Por vezes a falta de
transparncia nas informaes sobre os programas e polticas ou a sua linguagem
excessivamente tecnicista de apresentao torna difcil que as organizaes da sociedade

1
civil reconheam suas propostas nos mesmos e ainda permite manipulaes no discurso
governamental sobre a incorporao das propostas apresentadas pela sociedade civil nas
diretrizes aprovadas nas Conferncias e nas polticas e programas a serem desenvolvidos
pelo governo.
Esta dissociao entre a agenda das polticas e dos conselhos torna-se ainda mais
crtica no que se refere aos aspectos oramentrios dos programas e das polticas. Seja em
relao s previses oramentrias ou no tocante aos recursos dos Fundos Pblicos
constata-se baixa incidncia dos conselhos na discusso dos mesmos, o que se constitu
numa grave limitao dos seus poderes dada a absoluta relevncia de tais aspectos na
determinao das possibilidades e limites de tais programas e polticas. O controle social
dos recursos dos Fundos por parte da sociedade civil tem sido muito difcil, ora pelo fato
de que os governos no repassarem as informaes necessrias ou pela dificuldade dos
conselheiros da sociedade civil de lidarem com tal tipo de informao
A crise fiscal do Estado e os conhecidos contingenciamentos de recursos e
reorientao de prioridades, raramente, so objeto de deciso nos conselhos sendo que na
melhor das hipteses so informados sobre os mesmos. At mesmo em municpios que
desenvolvem oramentos participativos tm sido difcil uma necessria articulao entre
as deliberaes dos OPs e a agenda dos conselhos e vice-versa.
Esta limitao no controle social do oramento ainda mais crtica no plano
federal. O atual governo ao ser eleito em 2002 gerou fortes expectativas de que se
realizariam iniciativas de controle social do oramento federal dado o acmulo de
experincias do PT e de outros partidos de esquerda, em governos municipais e at em
alguns casos no plano estadual. Em verdade, excetuando o processo de consulta sobre o
PPA realizado em 2003 em audincias pblicas realizadas com a sociedade civil
organizada em diversos estados do Brasil, no foram tomadas outras iniciativas relevantes
no sentido de democratizar a discusso do oramento pblico, nem sequer
disponibilizando as informaes completas sobre o mesmo. Somente neste ano constituiu-
se grupo de trabalho, atravs de decreto presidencial encarregado de sugerir alternativas
que possibilitem uma maior participao social no controle social do oramento pblico
federal. At a presente data o referido grupo de trabalho no apresentou suas propostas.
Neste contexto, a liberao de emendas parlamentares ao oramento aparece como
alternativa mais coerente com a lgica de governabilidade adotada pelo governo e como
contraditria a algumas iniciativas visando uma participao social no controle do
oramento pblico. Tambm a ausncia na agenda dos conselhos e das conferncias do

1
tema da reforma tributria os coloca sempre numa posio defensiva em relao s
questes sobre possibilidades e limites oramentrios.
Pode-se observar que os conselhos tm sido absorvidos de tal modo por funes
tcnico-administrativas que parecem ter sufocado a sua possibilidade de atuar na
politizao de novos temas e questes. Elenaldo Celso Teixeira in Conselhos de Polticas
pblicas: efetivamente uma nova institucionalidade participativa? (2000) afirma:
O fortalecimento da sociedade civil, portanto, ocorre quando suas demandas,
processadas pelos conselhos e outros mecanismos e espaos, tornam-se polticas
pblicas que orientam as aes governamentais e quando a regulao que cabe
ao Estado no mais se faz sem que a representao social a discuta e formule
proposies (p.108)

Em sntese pode-se dizer que a possibilidade dos conselhos serem o espao de

deliberao efetiva das polticas pblicas e dos seus programas de ao depende do
empenho efetivo dos governos em compartilhar com os conselhos este nvel de deciso e
da capacidade da sociedade civil de tematizar a agenda dos conselhos com proposies
sobre as polticas e prioridades de ao.

4- O projeto poltico e a agenda dos conselhos

Os estudos dos conselhos realizados pelo Observatrio (2007) mostraram que o
perfil do conselho se modifica de forma significativa em funo do perfil dos conselheiros
do governo e da sociedade civil que o compe e do grupo que exerce hegemonia em
determinados momentos. O perfil dos participantes em cada gesto do conselho se
expressa em padres diferenciados de disputa poltica, com conseqncias para o
processo de formao da agenda do conselho, sobre o nvel de explicitao e
encaminhamento dos conflitos, sobre a lgica de interao entre governo e sociedade que,
por sua vez se traduzem, em nveis diferenciados de influncia poltica do conselho sobre
a respectiva poltica pblica.
Tatagiba e Teixeira (2007) destacam a questo do projeto poltico e da estratgia
dos atores como aquelas variveis polticas que nos podem auxiliar na compreenso deste
processo. A importncia da varivel projeto poltico ficou bastante evidenciada na anlise
dos impactos produzidos sobre a prtica dos conselhos quando ocorreram trocas no
comando poltico dos governos. Embora tambm apresentem algumas resistncias em
compartilhar o poder, os estudos demonstram que governos democrtico/progressistas
tendem a valorizar mais os conselhos do que governos que no tm tal tipo de
compromisso. Isto mostra por sua vez a baixa autonomia dos conselhos em relao ao

1
poder executivo, ou seja, se o Executivo no quiser, muito difcil para o conselho
caminhar pelas prprias pernas.
Tambm a heterogeneidade de projetos polticos da sociedade civil produz
impactos sobre a dinmica poltica dos conselhos. Os interesses que levam as entidades,
organizaes ou movimentos a disputar assento nos conselhos so os mais variados, assim
como a prpria compreenso do que seja participar na formulao das polticas.
Dependendo de que grupo assume a hegemonia no conselho em determinado momento, a
dinmica do conselho sofre significativa alterao, traduzindo-se em uma maior ou menor
acomodao em relao s pautas e interesses do executivo e, portanto em maior ou
menor intensidade dos conflitos.
Neste contexto ainda que a paridade que orienta a composio da maioria dos
conselhos seja uma importante conquista, sua traduo na prtica dos conselhos vai
depender em grande parte da correlao de foras que se estabelea na disputa poltica.
Raichellis (2000) assim explicita esta relao:
Paridade no se reduz a uma questo numrica de metade-metade. Paridade
implica correlao de foras, luta pela hegemonia, alianas que devem ser
estabelecidas para consolidar um determinado projeto e uma determinada
proposta de encaminhamento no mbito dos Conselhos. (p.44).

A anlise da paridade nos conselhos tambm deve levar em conta as assimetrias

existentes entre a representao governamental e no governamental, dentre as quais
destacam-se a questo do acesso s informaes sobre o poder pblico e as polticas
pblicas. Por isto a transparncia e a prtica de formao sistemtica dos conselheiros,
especialmente da sociedade civil condio indispensvel para possibilitar equidade nas
condies de participao e tomada de deciso. Celso Daniel (2000) em entrevista
concedida para a revista Polis sobre Conselhos gestores de polticas sociais reafirma o
sentido democratizante dos investimentos na formao de conselheiros(as).
Um dos desafios para o fortalecimento dos Conselhos criar as condies mais
adequadas para que novos protagonistas ganhem a cena pblica, para que se
multipliquem as lideranas, as pessoas interessadas em participar da gesto
pblica (p.126)

Outra importante varivel a tomar em considerao na constituio de um projeto

poltico para atuao nos conselhos a tradicional fragmentao das polticas pblicas
que refora o carter setorial das discusses nos conselhos.

1
 Elenaldo Celso Teixeira (2000) ao analisar as condies de participao da
sociedade civil nos conselhos na perspectiva de transformao das polticas pblicas
assim se refere ao tema:
Para que os Conselhos venham efetivamente a se constituir em elementos de uma
nova institucionalidade pblica e democrtica, necessrio ainda que a
sociedade civil e seus representantes polticos e sociais constituam um projeto
poltico global e estratgico que seja referencial para as deliberaes de polticas
setoriais, sem o que, torna-se impossvel impedir a fragmentao destas polticas
posta em vigor pelo governo. (p.106)

Mais adiante conclu o autor na forma de um desafio prtica dos conselhos:

Estamos diante de um grande desafio que criar estratgias para recompor a
totalidade da poltica social. Os Conselhos deveriam ter esta tarefa, que
transcende a poltica especfica e setorial. (p.45).

Para tanto a criao de espaos e formas de articulao entre os conselhos parece

ser um importante caminho nesta perspectiva de integrao das polticas. Raichellis
(2000) assim explicita tal desafio:
Uma grande tarefa pensar estratgias de integrao e articulao entre os
conselhos, criar agendas comuns e fruns mais amplos que contribuam para
superar a segmentao das polticas sociais. (p.46)

Tambm a mudana no padro de gesto do governo e dos procedimentos da

mquina pblica no sentido de uma melhor articulao das polticas e programas
indispensvel para estimular uma maior articulao dos conselhos e melhor integrao
das polticas e programas.

Estas variveis demonstram que a simples criao dos conselhos como

mecanismos de participao da sociedade civil nas polticas pblicas no garantia da
efetividade destes espaos para a democratizao das polticas pblicas. .Vera Schattan P.
Coelho (2004) ao analisar a efetividade da atuao dos conselhos de sade concluem:
Esse breve balano mostra que a existncia de mecanismos formais que
assegurem o direito da sociedade civil a participar da definio das polticas
sociais no suficiente para garantir esta participao. Mas tambm mostra que
este quadro muda com a presena de uma sociedade civil organizada e/ou de
autoridades polticas comprometidas com a democracia participativa. (p.256 e
257)

Assim quando diferentes segmentos da sociedade civil apontam a necessidade de

uma nova arquitetura da participao preciso levar em conta esta complexidade de
variveis envolvidas na dinmica dos conselhos na discusso de alternativas que possam

1
tornar os mesmos, instncias efetivas de controle social sobre o Estado e de
democratizao da gesto das polticas pblicas. Neste sentido cabe ainda indagar se o
nmero de conselhos existentes, sua vitalidade sempre heterognea de funcionamento no
se constituem em fatores que dificultam uma melhor articulao entre os conselhos.

5- Os conselhos e a agenda da Reforma Poltica

Desde o momento em que a partir da Constituio de 1988 consagrou-se o
princpio da participao popular nas polticas pblicas e criaram-se diversos sistemas
descentralizados e participativos de gesto das polticas sociais instaurou-se o debate
entre diversas foras polticas e sociais sobre as relaes entre os mecanismos e prticas
da democracia direta e participativa e os tradicionais mecanismos de exerccio da
democracia representativa. O campo conservador da sociedade brasileira sempre colocou
em dvida a validade e legitimidade da representatividade dos conselhos e outras formas
de democracia participativa argumentando de que os mesmos teriam um dficit de
representatividade quando comparados com a legitimidade dos representantes no
executivo e no legislativo eleitos pelo voto universal. A partir desta concepo estes
setores buscam no exerccio de governos e no parlamento ignorar a existncia ou diminuir
a importncia de propostas e decises tomadas em espaos e instncias de democracia
participativa. Em outras situaes preferem a estratgia de disputar a representao nestes
espaos para poder enfraquec-los depois, tornando-os linhas auxiliares dos governos por
eles dirigidos.
No campo democrtico e progressista que lutou pela criao daqueles novos
espaos de exerccio da democracia sempre predominou o argumento e a aposta de que os
mesmos, ao criarem um novo plo que incorporava os cidados como sujeitos polticos
no controle social do Estado, serviriam como mecanismos que contribuiriam para o
aperfeioamento da democracia representativa e no como oposio mesma. No entanto
muitas vezes ao assumirem o exerccio de governos tais setores tm tido uma prtica de
pouca valorizao e investimento nos mecanismos da democracia direta e participativa
em funo da presuno de sua sabedoria e competncia em relao s necessidades da
populao e das solues para as mesmas. H um pequeno nmero de experincias que
praticam com vigor o princpio do compartilhamento do poder atravs dos conselhos e
outras formas de democracia participativa.
Passados 20 anos desde que tais mecanismos da democracia participativa foram
criados, com destaque para os conselhos gestores de polticas pblicas, pode-se afirmar

1
que aquela aposta no se confirmou com a fora da expectativa que nela foi depositada.
Apesar do avano que representaram os conselhos em muitos aspectos, no sentido da
democratizao e maior controle social das polticas pblicas, tal experincia no teve
ainda a fora e as qualidades necessrias para produzir os impactos polticos necessrios
para alterar a lgica clientelista que marcou historicamente a relao do Estado com o
sistema poltico-partidrio que d sustentao eleio dos representantes pelo voto
universal. Tal lgica a matriz de velhos e conhecidos mecanismos de corrupo,
fisiologismo e apropriaes privadas de recursos pblicos que de h muito so praticadas
em relao ao Estado e aos recursos pblicos. Esta lgica adquiriu tal fora que at
mesmo as foras sociais e polticas que lutam pela sua alterao radical no esto imunes
a mesma e em alguns casos tornaram-se presas do clientelismo to combatido.
Tal contexto nos levou situao aparentemente paradoxal de convivncia entre
crescentes prticas de participao e controle social sobre o Estado e ao mesmo tempo a
permanncia das tradicionais prticas de corrupo e apropriao privada de recursos
pblicos e de relaes no sistema poltico e partidrio fundadas no mecanismo do
clientelismo e seu tradicional toma l e d c.
Tal situao vem criando a compreenso em diversos setores da sociedade civil e
alguns poucos segmentos dos partidos da necessidade e urgncia das reformas polticas
no Brasil Tais reformas so indispensveis para regulamentar e criar mecanismos de
exigibilidade de direitos em relao institucionalizao de diversos mecanismos de
democracia participativa como so os conselhos, conferncias e oramentos participativos
e de democracia direta, como o caso dos plebiscitos, referendos e projetos de iniciativa
popular. Trata-se de avanar numa nova lgica de relao da sociedade com o Estado
onde aquela possa exercer um efetivo controle social sobre o Estado. Infelizmente h
ainda muito pequeno consenso sobre a amplitude de tais reformas e sobre seus contedos.
Mais grave que isto, h muito pouca vontade poltica entre as foras que compe o atual
Congresso Nacional de realizar tais reformas.
Em funo deste quadro desde 2005 um conjunto de redes e organizaes da
sociedade civil vem se mobilizando na construo e debate pblico da Plataforma dos
Movimentos Sociais para reforma do Sistema Poltico composta de cinco eixos para
discusso: fortalecimento da democracia direta; fortalecimento da democracia
participativa; aprimoramento da democracia representativa: sistema eleitoral e partidos
polticos; democratizao da informao e da comunicao e transparncia no poder
judicirio. A amplitude dos eixos de tal plataforma e das propostas contidas em cada um

1
deles busca expressar a compreenso dos seus protagonistas de que absolutamente
necessrio que as reformas polticas transcendam o mbito das mudanas na legislao
eleitoral e partidria para abranger tambm as questes envolvidas no controle social e
democrtico sobre o Estado.
Em relao ao objeto mais imediato deste texto destacam-se algumas das
propostas da referida plataforma que referem-se a temtica dos conselhos e do seu
fortalecimento como espaos de democratizao das polticas e de controle social sobre o
Estado.
Um primeiro aspecto a ser considerado que ainda que os conselhos tenham
ampliado-se bastante na sua articulao com as polticas pblicas setoriais eles no
chegaram ainda a existir em relao s principais instncias e rgos responsveis pelas
tomadas de deciso das polticas econmicas e de desenvolvimento. Assim, portanto se
pronuncia a plataforma a respeito do tema:

Criao de mecanismos de participao, deliberao e controle social das

polticas econmicas e de desenvolvimento
No existem mecanismos de participao e controle social nas polticas
econmicas. Defendemos a criao desses mecanismos, considerando as diversas
esferas de participao e a importncia dos debates no mbito local, onde as
polticas so, de fato, executadas.
Propomos que seja priorizada a criao de mecanismos de controle social sobre
o Banco Central, o CMN Conselho Monetrio Nacional e o COFIEX -
Comisso de Financiamento Externo, bem como sobre aquelas instncias onde
h a definio e execuo de recursos para-fiscais, como o BNDES Banco
Nacional de Desenvolvimentos Econmico e Social, Caixa Econmica Federal,
Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Banco da Amaznia.

Outro aspecto central refere-se proposio da criao em todas as esferas de

governo de mecanismos de participao e controle social do ciclo oramentrio. As
prticas de oramento participativos desenvolvidas em diversos municpios tm
demonstrado, apesar de sua heterogeneidade e de alcances muito diferenciados, que
possvel e desejvel a participao social em relao ao ciclo oramentrio. Por isto,
assim se pronuncia a plataforma a respeito:

Criao de mecanismos de participao e controle no ciclo oramentrio

Defendemos a criao de mecanismos de participao e controle no ciclo
oramentrio a partir, inclusive, das estruturas j existentes de participao
(conselhos, conferncias, plebiscitos, referendos, etc.). Isso exige a
regulamentao destas estruturas, estabelecendo formas de articulao entre
estas diversas estruturas e, igualmente, o poder deliberativo das decises
tomadas dentro destas esferas de participao social, prevendo-se, inclusive, a

1
 obrigatoriedade do Poder Executivo respeitar, na elaborao do oramento, as
deliberaes dos conselhos e conferncias.

Em relao aos conselhos e conferncias prope-se aperfeio-los na perspectiva

da construo de sistemas descentralizados e participativos em relao s polticas
pblicas em todas as esferas de governo. Destaca-se a necessidade de criar mecanismos
de interlocuo e articulao entre os mesmos no sentido de superar a fragmentao de
sua ao e assim contribuir para a integrao das polticas com as quais dialogam. Assim
se pronuncia a plataforma sobre a questo:

Mecanismos de dilogo entre diferentes espaos de controle social

Nos ltimos anos, foram criados diversos conselhos, nos trs nveis de governo e
relacionados a diferentes reas das polticas publicas. Tais conselhos ao lado das
Conferncias Nacionais, construdas descentralizadamente a partir de suas
verses estaduais e municipais, formam um sistema de controle social
descentralizado e participativo. Defendemos a necessidade de aperfeioar estes
sistemas, especialmente com a criao de mecanismos de dilogo e interlocuo
entre esses diferentes espaos.

Finalmente outro aspecto considerado de fundamental importncia so os

investimentos na transparncia das informaes pblicas e nos programas de formao
para a cidadania que possam criar a equidade necessria entre os diversos atores
envolvidos nas polticas para um exerccio efetivo da participao e das tomadas de
deciso. Assim se pronuncia a plataforma sobre o tema:

Construo de uma poltica pblica de educao para a cidadania.

Considerando os enormes dficits de informaes necessrias ao exerccio pleno
da participao, propomos que os trs poderes (Executivo, Legislativo e
Judicirio) criem programas de formao e campanhas educativas com o
objetivo de proporcionar populao as informaes e instrumentos necessrios
ao exerccio de uma participao mais qualificada nos diversos espaos
participativos de incidncia sobre as polticas pblicas. Da mesma forma, a
publicidade governamental deve assumir carter eminentemente educativo.
Tais aes no devem pretender substituir o papel j realizado nesta direo, por
diversas organizaes no governamentais, mas sim assumir a parcela de
responsabilidade que cabe ao Estado de criar condies eqitativas para que a
sociedade civil possa influir efetivamente sobre as polticas pblicas.

6- Consideraes finais

Sendo este ano o marco dos 20 anos de promulgao da nossa ltima

Constituio, responsvel pela consagrao da participao popular como direito e pela
previso de diversos mecanismos para seu exerccio, muito importante fazer-se um
balano crtico sobre a prtica dos mesmos neste perodo para poder apontar alternativas

1
aos diversos desafios construo da democracia participativa hoje no Brasil. Como
vimos tais desafios esto colocados para todas as foras sociais e polticas da sociedade,
incluindo aqueles setores que lutaram pela conquista dos mesmos.

Tambm observamos que tais desafios supem uma ampla reforma poltica que
possa aperfeioar os mecanismos da democracia direta e participativa, mas tambm
introduzir profundas mudanas no sistema poltico-partidrio e eleitoral capazes de
remodelar o exerccio da democracia representativa na direo de prticas republicanas e
voltadas no sentido de responder aos legtimos interesses da sociedade fundados nos
princpios da equidade e justia social e no aprofundamento da construo democrtica.
A democratizao da informao e dos meios de comunicao condio indispensvel
para avanarmos em aes de formao para cidadania, que possam ir incorporando
contingentes cada vez maiores de pessoas no exerccio de uma cidadania ativa em relao
a coisa pblica.

Para tanto acreditamos ser importante pautar estas questes no debate pblico na
sociedade e buscar construir uma agenda comum de alternativas no sentido do
fortalecimento e aprofundamento do processo de construo democrtica no Brasil hoje.
Esperamos que este documento contribua nesta direo e suscite novas indagaes e
proposies nos setores comprometidos com estas causas.

2
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