Libro - Manual Del Proceso Legislativo - Patricia Robinson

CONGRESO DE LA REPBLICA
MANUAL DEL PROCESO

LEGISLATIVO
CENTRO DE DOCUMENTACIN Y BIBLIOTECA

NDICE
Presentacin 23
Prlogo 27
Introduccin 33
Abreviaciones 39
PRIMERA PARTE
ETAPAS DEL PROCESO LEGISLATIVO ORDINARIO
CAPTULO I 43
De la presentacin de la iniciativa legislativa a su
inclusin en la Agenda del Pleno
1. El derecho de iniciativa legislativa 43
2. Presentacin de las iniciativas legislativas/ Requisitos 44
2.1 Congresistas 44
2.2 Presidente de la Repblica 45
2.2.A Iniciativas legislativas del Poder Ejecutivo 46
con carcter de urgente
2.3 Otros Poderes del Estado 46
2.4 Instituciones pblicas autnomas, los Gobiernos Regionales, 47
los Gobiernos Locales y los colegios profesionales
2.5 Los Ciudadanos 48
3. Publicacin de las iniciativas legislativas 50
4. Retiro de las iniciativas legislativas 50
5. Remisin de proyectos de ley o de resoluciones legislativas 50
a las Comisiones
5.1 Solicitud de remisin de un proyecto de ley a Comisiones 52
6. Estudio de las iniciativas legislativas en comisiones 53
6.1 Plazo para emitir dictamen 54
6.2 Acuerdos de la Comisin 55
6.3 Publicacin de los dictmenes 57
6.4 Retiro de firmas del dictamen 57
7. rganos e instrumentos de programacin de la Agenda del Pleno 57
7.1 Consejo Directivo 58
7.2 Junta de Portavoces 58
7.3 La Agenda Legislativa 59
CAPTULO II 67
Del debate en el Pleno a la aprobacin final
1. Inicio de la Sesin 67
2. Orden del da 68
3. Debate 68
3.1 Sustentacin del dictamen 68
3.1.A Sustentacin de dictmenes presentados por ms 69
de una comisin dictaminadora
3.1.B Tiempo de sustentacin del dictamen 69
3.2 Cuestiones incidentales durante el debate 70
3.2.1 Interrupciones 70
3.2.2 Alusiones 71
3.2.3 Cuestin previa 71
3.2.4 Cuestin de orden 72
3.2.5 Cuarto intermedio 73
3.2.6 Suspensin del debate 74
3.2.7 Suspensin de la sesin 74
3.3 Participacin de los Ministros en el debate 75
3.4 Participacin del Presidente del Congreso en el debate 75
4. Aportes y modificaciones al dictamen 76
5. Oportunidad de las votaciones y qurum 76
6. Publicidad de las sesiones 78
7. Votacin 78
7.1 Votacin de dictmenes por unanimidad 80
7.2 Votacin de dictmenes en mayora y minora 80
8. Anuncio de los resultados de la votacin 80
9. Votacin inferior al qurum 80
10. Rectificacin 80
11. Reconsideracin 81
11.1 Reconsideracin de reconsideracin 82
12. Rechazo de una proposicin de ley por el Pleno del Congreso 82
13. Aprobacin en primera votacin 82
14. Asuntos que no requieren doble votacin 83
15. Trmite de aprobacin en doble votacin 83
15.1 Plazo para iniciar el trmite de doble votacin 84
16. Dispensa del trmite de aprobacin del acta 84
16.1 Efectos de la dispensa del trmite de aprobacin del acta 84
17. Comisin de Redaccin 85
18. Redaccin de la Autgrafa 86
18.1 Plazo para redactar la autgrafa 88
18.2 Firma de la autgrafa por el Presidente del Congreso 88
CAPTULO III
De la remisin de la autgrafa al Presidente de la Repblica 93
a la promulgacin y vigencia de la Ley
1. Remisin de la autgrafa al Presidente de la Repblica/ Plazo 93
2. Observaciones del Presidente de la Repblica 94
2.1 Plazo de presentacin de las observaciones 94
2.2 Retiro de las observaciones 94
2.3 Trmite de las observaciones 95
3. Pronunciamiento de las Comisiones respecto de las observaciones 96
del Presidente de la Repblica
3.1 Allanamiento 96
3.2 Insistencia 96
3.3 Nuevo proyecto 96
4. Promulgacin 97
4.1 Promulgacin por el Presidente de la Repblica/ Plazos 97
4.2 Promulgacin por el Presidente del Congreso/ Plazos 98
4.2.1 Aprobacin y promulgacin de una insistencia 100
4.2.2 Aprobacin y promulgacin de un allanamiento 100
5. Publicacin de la ley 102
6. Vigencia y obligatoriedad de la ley 103
CAPTULO IV
Fe de erratas 105
1. Titular de la solicitud de rectificacin/ Plazo de presentacin 105
de la solicitud
2. Plazo para la publicacin de la fe de erratas 105
CAPTULO V
Cese de la vigencia de la ley 107
CAPTULO VI
Dacin de cuenta de los vacos o defectos de la legislacin 109
SEGUNDA PARTE
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ABREVIADO
Procedimiento legislativo abreviado 121

A. Abreviacin de las etapas de estudio en comisin y dictamen 123
A.1 Efectos de la abreviacin de las etapas de 123
estudio en comisin y dictamen
B. Abreviacin de la etapa de publicacin del dictamen 123
C. Abreviacin de la etapa de debate en el Pleno 124
D. Abreviacin de la etapa de aprobacin por doble votacin 124
E. Ventajas y desventajas del procedimiento legislativo abreviado 124
TERCERA PARTE
VARIANTES DEL PROCESO LEGISLATIVO ORDINARIO
Nota introductoria 129
CAPTULO I
Leyes orgnicas 133
1. Titular de la iniciativa 133

2. Materias que regulan 133
3. Trmite y votacin 134
4. Pleno, rgano exclusivo para aprobarlas o modificarlas 134
5. Numeracin de la ley orgnica promulgada 135
CAPTULO II
Leyes autoritativas 137
A. Autorizacin al Poder Ejecutivo para legislar 137
A.1 Titular de la iniciativa 137
A.2 Requisitos 137
A.3 Materias indelegables 138
A.4 Trmite y aprobacin de la ley autoritativa 138
A.5 Decretos legislativos 138
A.5.1 Lmites de los Decretos Legislativos 138
A.6 Procedimientos excepcionales 140
B. Autorizacin a la Comisin Permanente 140
B.1 Materias indelegables 140
B.2 Producto de la delegacin de facultades legislativas 140
CAPTULO III
Leyes de amnista 141
2. Procedimiento parlamentario 142
CAPTULO IV
Leyes de demarcacin territorial 143
2. Requisitos 143
4. Aprobacin 143
5. Promulgacin, publicacin y vigencia 143
6. A propsito de la publicacin de la ley 144
CAPTULO V
Modificaciones al Reglamento del Congreso 145
2. Procedimiento legislativo y aprobacin 146
3. Promulgacin 146
4. Numeracin 147
5. Publicacin y vigencia 147
CAPTULO VI
Prrroga del Estado de sitio 149
1. Titular de la iniciativa legislativa 149

2. Requisitos 149
3. Prioridad en el debate 149
4. rgano que aprueba la prrroga 150
5. Votacin 150
6. Promulgacin 150
CAPTULO VII
Consentimiento para el ingreso de personal militar extranjero 151

2. Procedimiento legislativo para consentir el ingreso de 151
tropas extranjeras con armas de guerra
a. Requisitos 152
b. Envo a Comisin y estudio 152
c. rgano que aprueba la autorizacin 152
d. Votacin 152
e. Promulgacin 152
3. Procedimiento para el ingreso de personal militar extranjero 153
sin armas de guerra
a. Dacin de cuenta al Congreso 153
b. Requisitos de la resolucin ministerial 153
CAPTULO VIII
Declaratoria de guerra y firma de la paz 155

2. Requisitos 155
4. Aprobacin 155
5. Promulgacin 155
CAPTULO IX
Autorizacin de viaje al exterior del Presidente de la Repblica 157
2. Requisitos 157
4. Aprobacin/ Votacin 157
5. Promulgacin 158
6. Prrroga del plazo de permanencia en el exterior 158
7. Informe del Presidente del Consejo de Ministros sobre 158
el viaje realizado por el Presidente de la Repblica
8. Trmite del Informe 159
CAPTULO X
Resoluciones legislativas y Resoluciones Legislativos del Congreso 161
CUARTA PARTE
PROCESOS LEGISLATIVOS ESPECIALES
Nota introductoria 167

CAPTULO I
Ley de Presupuesto, Ley de Endeudamiento y Ley de Equilibrio Financiero 169
a. Titular de la iniciativa 169

b. Fecha de presentacin 169
c. Convocatoria a sesin extraordinaria y sustentacin 170
d. Primer debate, en sesin extraordinaria, y publicacin 170
en el Diario Oficial
e. Remisin a la Comisin de Presupuesto 170
1. Ley de Presupuesto 171
1.1 Criterios, prioridades y estructura de la Ley de Presupuesto 171
1.2 Restricciones respecto de la Ley de Presupuesto 173
1.3 Estudio y evaluacin en el seno de la Comisin 173
1.4 Segundo debate de la Ley de Presupuesto en el Pleno 173
1.5 Organizacin del debate en el Pleno 173
1.6 El Presidente del Consejo de Ministros manifiesta 174
su aceptacin o disconformidad
1.7 Votacin requerida para la aprobacin de la Ley de 175
Presupuesto por el Pleno del Congreso
1.8 Plazo para la remisin de la autgrafa de la Ley de 175
Presupuesto al Presidente de la Repblica
1.9 Procedimiento de promulgacin excepcional 175
1.10 Control del Congreso respecto de la ejecucin del Presupuesto 177
CAPTULO II
Crditos Suplementarios, Transferencias y Habilitaciones de Partidas 181
a. Crditos Suplementarios 181
b. Transferencias de Partidas 181
c. Habilitaciones de Partidas 182
1. Trmite que siguen los Crditos Suplementarios, Transferencias 182
y Habilitaciones de Partidas
2. Aprobacin de los Crditos Suplementarios, Transferencias y 183
Habilitaciones de Partidas, en Comisin Permanente
CAPTULO III
Ley de la Cuenta General de la Repblica 187

2. Requisitos 187
3. Fecha de presentacin 187
4. Envo a Comisin 188
5. Plazo para emitir dictamen 188
6. Pronunciamiento del Pleno del Congreso/Promulgacin 188
CAPTULO IV
Leyes de reforma de la Constitucin 193

3. Aprobacin/ Votacin requerida 194
3.a Aprobacin del Congreso ms referndum 194
3.b Aprobacin del Congreso sin referndum 194
4. Imposibilidad del Presidente de la Repblica de observar 194
una ley de reforma constitucional
5. Promulgacin, publicacin y vigencia 194
CAPTULO V
Tratados Internacionales 199
1. Tratados ordinarios 199

1.a Remisin al Congreso de la Repblica/ Requisitos 200
1.b Envo a Comisin y aprobacin final 200
1.c Promulgacin y vigencia 200
2. Tratados con habilitacin legislativa/Trmite y aprobacin 200
3. Tratados internacionales ejecutivos 201
3.a Dacin de cuenta al Congreso, envo a Comisin 202
y dictamen favorable
CAPTULO VI
Iniciativas Ciudadanas 205
1. Inicio del proceso 205

2. Verificacin de firmas 205
3. Admisin de la iniciativa ciudadana 205
4. Presentacin al Congreso de la Repblica 206
5. Publicacin de la iniciativa en el Diario Oficial y envo a Comisin 206
6. Prioridad en la tramitacin legislativa 206
7. Participacin de representantes de los autores en la etapa 206
de estudio en Comisin
8. Plazo para la evaluacin, discusin y pronunciamiento del Congreso 206
9. Debate y pronunciamiento del Pleno 207
9.1 Aprobacin de la iniciativa por el Pleno 207
9.2 Rechazo de la iniciativa por el Pleno 207
10. Referndum 207
10.1 Resultados del referndum 207
ANEXOS
Anexo I Glosario bsico de trminos parlamentarios peruanos 213
Anexo II Votacin que requiere la aprobacin de 217
Anexo III Sentencia del Tribunal Constitucional N 047-2004-AI/TC, 223
Fundamentos 47 al 61 concernientes a las Antinomias y
a la Jerarqua de las normas
ndice Temtico 237
ndice de Flujogramas/ Cuadros

Flujograma 1: De la presentacin de las iniciativas legislativas a su envo 61
a comisin
Flujograma 2: Del estudio de las iniciativas legislativas en comisin(es) a la 63
presentacin del dictamen
Flujograma 3: De la presentacin del dictamen a su inclusin en la agenda 65
del Pleno
Flujograma 4: Del debate en el Pleno a la aprobacin final de la Ley 91
Flujograma 5: De la aprobacin final a su promulgacin 111
Flujograma 6: Trmite de las observaciones del Presidente de la Repblica 113
a las autgrafas de ley
Cuadro 7A: Del debate en el Pleno y las incidencias que pueden requerir 115
pronunciamiento del Pleno
Cuadro 7B: Del debate en el Pleno y las incidencias que no requieren 117
acuerdo del Pleno
Flujograma 8: Cronograma de presentacin, aprobacin y entrada en 179
vigencia de la Ley de Presupuesto
Flujograma 9: Proceso de formacin de las leyes que aprueban Crditos 185
Suplementarios, Transferencias y Habilitaciones de partidas
Flujograma 10: Cronograma de remisin y aprobacin de la Cuenta 191
General de la Repblica
Flujograma 11: Proceso de formacin de las leyes de reforma Constitucional 195
Flujograma 12: Formacin de las Resoluciones Legislativas que aprueban o 203
autorizan la aprobacin o ratificacin de Tratados Internacionales
Flujograma 13: Proceso de formacin de las leyes de iniciativa ciudadana 209
ndice de Fichas
Ficha 1: Nmero de firmas para la presentacin de proyectos de ley por 44
un Grupo Parlamentario Especial
Ficha 2: Los proyectos de ley de los Congresistas, la Agenda Legislativa 45
y las polticas de Estado del Acuerdo Nacional
Ficha 3: Actualizacin de proyectos de perodo anterior 45
Ficha 4: Ausencia de plazo para proyectos urgentes 46
Ficha 5: El principio de separacin de poderes 47
Ficha 6: Los Colegios Profesionales 47
Ficha 7: Otras Autoridades Electorales que presentan proyectos de ley 48
Ficha 8: Requisitos para la presentacin de proyectos o proposiciones de ley 49
Ordinarios
Ficha 9: Guas de orientacin 49
Ficha 10: Publicidad de las iniciativas legislativas y la ciudadana 50
Ficha 11: Retiro de las iniciativas legislativas en el rgimen bicameral 50
Ficha 12: El criterio de la especialidad 51
Ficha 13: Comisin principal y Comisin Secundaria 51
Ficha 14: La remisin de los proyectos de ley en el rgimen bicameral 51
Ficha 15: Acuerdo sustentado para pedir remisin de proyecto de ley 52
a comisin adicional
Ficha 16: Plazo para la emisin de dictamen por las comisiones adicionales 52
Ficha 17: Finalidad de las acumulaciones 53
Ficha 18: Efectos de la acumulacin de proyectos durante el debate en el Pleno 53
Ficha 19: La Comisin principal en caso de proyectos acumulados 53
Ficha 20: Consecuencias de las acumulaciones y del envo de proyectos de ley 54
a varias Comisiones
Ficha 21: Los dictmenes 54
Ficha 22: Proyectos de ley en comisiones secundarias sin dictamen expeditos 54
para su consideracin en la agenda
Ficha 23: Plazo en el que el Ministerio de Economa y Finanzas debe informar 55
Ficha 24: La Agenda Informativa 58
Ficha 25: La Agenda Legislativa y el Acuerdo Nacional 59
Ficha 26: La Lista de Asistencia 67
Ficha 27: Observaciones al Acta 68
Ficha 28: Antes de la sustentacin del dictamen 69
Ficha 29: Sustentacin de dictmenes conjuntos 69
Ficha 30: Flexibilidad en el plazo de sustentacin 70
Ficha 31: Materias sencillas no se debaten 71
Ficha 32: Caracterstica de la alusin 71
Ficha 33: Postergacin de votacin de una cuestin previa 71
Ficha 34: Cuando no se consulta al Pleno el plazo de la cuestin previa 72
Ficha 35: Pase o vuelta a Comisin 72
Ficha 36: Cuestin previa con mocin de clausura del debate 72
Ficha 37: Cuestin previa con mocin de clausura del debate, durante el 72
rgimen bicameral
Ficha 38: Desnaturalizacin de las cuestiones de orden 73
Ficha 39: Aceptacin del pedido de cuarto intermedio 74
Ficha 40: Concepto y caractersticas de una sesin 75
Ficha 41: El principio de colaboracin entre poderes 75
Ficha 42: Participacin del Presidente en el debate, en la Comisin 76
Permanente y en las distintas comisiones del Congreso
Ficha 43: El Presidente de la Comisin acepta las modificaciones al dictamen 76
que proponen los Congresistas durante el debate
Ficha 44: Procedimiento para informar al Pleno sobre las modificaciones 77
realizadas al texto primigenio
Ficha 45: El Registro Electrnico de la asistencia 77
Ficha 46: La oportunidad de la votacin 77
Ficha 47: El principio de publicidad de las sesiones 78
Ficha 48: Cundo hay acuerdo? 78
Ficha 49: Repeticin del control de la votacin electrnica 79
Ficha 50: El voto del Presidente 79
Ficha 51: Votacin sin debate de los dictmenes por unanimidad 80
Ficha 52: La ejecucin de los acuerdos como causal de improcedencia de las
reconsideraciones 81
Ficha 53: La rectificacin como remedio respecto de errores procesales 81
Ficha 54: Intangibilidad de los acuerdos del Pleno 83
Ficha 55: Aprobacin con cargo a redaccin 83
Ficha 56: Das hbiles o calendarios 84
Ficha 57: Comisin de redaccin no elabora textos sustitutorios 85
Ficha 58: La Comisin de Redaccin en el rgimen bicameral 86
Ficha 59: Qu se entiende por autgrafa? 86
Ficha 60: Correcciones slo gramaticales formales 87
Ficha 61: Ley de Sistematizacin Legislativa 87
Ficha 62: Autenticacin de los textos alcanzados para la elaboracin de la 87
Autgrafa
Ficha 63: Aclaraciones al texto aprobado 87
Ficha 64: Doctrina: El Congreso aprueba la ley 88
Ficha 65: Vistos en la revisin de la autgrafa 88
Ficha 66: Formato de la autgrafa 89
Ficha 67: Entrega de la autgrafa a la Presidencia de la Repblica 93
Ficha 68: Recepcin de la autgrafa por la Presidencia de la Repblica y 93
trmite al interior del Poder Ejecutivo
Ficha 69: Entrega de la autgrafa a la Presidencia de la Repblica durante el 94
rgimen bicameral
Ficha 70: El Presidente de la Repblica puede retirar las observaciones de su 95
predecesor, dentro del plazo constitucional
Ficha 71: El Presidente de la Repblica indica las propuestas que sugiere 95
en las leyes que observa
Ficha 72: Las observaciones son reenviadas para estudio a las comisiones que 95
conocieron la ley aprobada
Ficha 73: Los trminos Insistencia vs. Reconsideracin 97
Ficha 74: Formato de promulgacin de la ley por el Presidente de la Repblica 98
Ficha 75: Plazo ilimitado para la promulgacin por el Presidente del Congreso? 99
Ficha 76: Formato de promulgacin de la ley en caso de omisin del 99
Presidente de la Repblica
Ficha 77: Formato de promulgacin en caso de insistencia sobre las 100
observaciones del Presidente de la Repblica
Ficha 78: Formato de promulgacin en caso de allanamiento respecto de 101
observaciones del Presidente de la Repblica
Ficha 79: Remisin de la autgrafa al Diario Oficial 101
Ficha 80: Numeracin y publicacin de la ley 102
Ficha 81: Autonoma de la ley 102
Ficha 82: Trmite y costo de la fe de erratas 106
Ficha 83: Diferencia entre derogacin y declaracin de inconstitucionalidad 107
Ficha 84: Derogatoria de ley por otra norma del mismo rango 107
Ficha 85: La Ley no se deroga por desuetudo 108
Ficha 86: Procedimiento de abreviacin por el Pleno del Congreso 124
Ficha 87: Requisitos esenciales, de materia y forma, para que una ley 134
sea orgnica
Ficha 88: El Pleno decidi si la materia de una ley era orgnica. 134
Cuestin para discutir
Ficha 89: Indelegabilidad de aprobacin o modificacin de leyes orgnicas 135
Ficha 90: Numeracin ordinaria de las leyes orgnicas 135
Ficha 91: Modificaciones a leyes orgnicas mediante leyes ordinarias? 135
Ficha 92: Nocin de decreto legislativo 138
Ficha 93: Constitucionalidad de la ley autoritativa y del decreto legislativo 139
Ficha 94: Fase de integracin de los decretos legislativos 139
Ficha 95: Control parlamentario y jurisdiccional sobre los decretos Legislativos 139
Ficha 96: Concepto de Amnista 141
Ficha 97: Fuentes de derecho parlamentario 145
Ficha 98: Naturaleza jurdica del Reglamento 146
Ficha 99: Reforma del Reglamento en el rgimen bicameral 146
Ficha 100: Competencia extraordinaria de la Comisin Permanente 152
Ficha 101: Autorizacin a cargo de la Comisin Permanente 158
Ficha 102: Antecedente de aprobacin y modificacin del Cuadro de 162
Comisiones mediante Resoluciones Legislativas del Congreso
Ficha 103: Procedimiento paralelo de puesta en conocimiento de la 170
Comisin de Presupuesto
Ficha 104: Criterios y prioridades de la Ley de Presupuesto 172
Ficha 105: Normas y prcticas en la elaboracin y aprobacin interna 172
de los presupuestos
Ficha 106: Primer y segundo debates en el Pleno de la Ley de Presupuesto 173
Ficha 107: Sustentacin del presupuesto del Tribunal Constitucional y del 174
Consejo Nacional de la Magistratura
Ficha 108: Coordinacin para facilitar la direccin de la poltica general de Gobierno 175
Ficha 109: Debate y sustentacin simultnea de los proyectos de Presupuesto, 175
de Endeudamiento y de Equilibrio Financiero
Ficha 110: El texto que se promulga mediante Decreto Legislativo 176
Ficha 111: Procedimiento excepcional de promulgacin del Presupuesto 176
mediante decreto legislativo
Ficha 112: Creacin del Comit de coordinacin del presupuesto del Poder Judicial 177
Ficha 113: Qu es un Pliego Presupuestario? 181
Ficha 114: La Comisin de Presupuesto dictamina la Cuenta General 188
Ficha 115: Trmite de dictmenes contrarios a la Cuenta General presentada 189
Ficha 116: El ejercicio del control presupuestal 189
Ficha 117: Las comisiones revisoras de las Cuentas de las Cmaras en el 189
rgimen bicameral
Ficha 118: Incongruencia en el Reglamento del Congreso 194
Ficha 119: Supresin de la firma presidencial en la Constitucin de 1993 197
Ficha 120: Los Tratados con materia relativa a derechos humanos se 201
aprueban por un procedimiento especial similar al de la reforma
constitucional
Presentacin
23
E n la labor que desarrollamos los representantes nos encontramos con un sinnmero
Presentacin
de dificultades que tenemos que resolver segn nuestro criterio y conciencia, y el
mayor nmero de casos que llegamos a conocer es fuente de importante conocimiento
y experiencia. El valor que tiene la constante exposicin a responsabilidades propias de
nuestro cargo es un factor que nos hace ms tiles en el ejercicio de la representacin
poltica. Cuando nos incorporamos al Congreso y asumimos la responsabilidad de
actuar polticamente por cuenta y en inters de la sociedad que nos elige con su voto
llegamos con una experiencia significativamente pequea en relacin con la experien-
cia que adquirimos al concluir nuestro mandato. Qu aprovechamos y cmo usamos
esa experiencia depende de nuestra voluntad de aprender y de nuestra disposicin para
honrar leal y ticamente la confianza que tiene la sociedad de nosotros.
Es en ese proceso de aprendizaje que trabajos como el Manual del Proceso Legislativo
que presento resultan una herramienta valiosa e indispensable de apoyo y ayuda para
orientarnos y cumplir ptimamente nuestra tarea legislativa. La ausencia de documen-
tos actualizados que nos expliquen los procesos y las reglas para desempearnos mejor
es una situacin que debe remediarse progresivamente. Afortunadamente el vaco en
el que nos hemos encontrado empieza a llenarse con esfuerzos como el que ahora se
entrega para el uso no slo de los representantes y de la diversidad de autoridades con
iniciativa legislativa, sino tambin de nuestros asesores, de la comunidad en general
que participa e interacta con el Congreso, y del propio servicio parlamentario que
asiste de modo regular a los congresistas en el correcto uso de los procedimientos y
reglas que rigen y ordenan nuestra actividad parlamentaria.
Es por ello que constituye una autntica satisfaccin el recibir un trabajo como el que
ha preparado el Centro de Documentacin y Biblioteca (CEDOB) del Congreso de la
Repblica, para el apoyo en el ejercicio idneo de la funcin legislativa. Es un docu-
mento tcnico en el que se explica de modo sistemtico la diversidad de etapas por las
que debe pasar una iniciativa hasta que sta se convierte en Ley. A la vez que se trata de
un texto en el que se explica de modo sistemtico, integral, imparcial y con suficiencia
tcnica la lgica del estudio, debate y decisin sobre propuestas de legislacin, se usa
un estilo de redaccin de lectura sencilla, preparado fundamentalmente con carcter
didctico. El esfuerzo que realiza el servicio parlamentario para apoyar el ejercicio de
nuestra funcin legislativa, por ello, merece publicarse y de igual manera reconocerse
y felicitarse al equipo que lo hizo posible. Si bien se trata de un producto colectivo del
servicio parlamentario, no sera justo presentar este importante apoyo documental sin
mencionar la diligente y ordenada labor que cumpli la persona que tuvo a su cargo
la redaccin de su texto. Corresponde por eso reconocer el mrito de la seora Patricia
Robinson Urtecho, a quien se encarg y quien cumpli con preparar este Manual de
24 uso indispensable para quien quiera que necesite aprender o conocer cmo se hacen
las leyes en el Per.
M A N U A L D E L P R O C E S O L E G I S L AT I V O
Cumplo pues con entusiasmo con presentar este Manual que estoy segura ser bien-
venido por todos quienes participan en el proceso legislativo, y quienes han sentido la
necesidad de encontrar referencias tcnicas para intervenir inteligente y eficazmente en
el diseo, estudio, debate y aprobacin de la ley, y queda a disposicin as un impor-
tante y ejemplar aporte del plantel tcnico de servidores del Congreso del Per.
Lima, 27 de mayo del 2009
Martha Moyano Delgado

Congresista de la Repblica
Presidenta de la Sub Comisin
de Acusaciones Constitucionales
Prlogo
27
E l Manual del Proceso Legislativo es parte del esfuerzo que realiza el servicio parla-
Prlogo
mentario del Congreso peruano de fortalecer la institucionalidad en el desarrollo
de la tarea representativa que cumplen los congresistas por cuenta de la colectividad.
Luego del xito constatado con la publicacin en Agosto del 2006 del Manual de
Comisiones, que resulta ser una fuente importante de consulta para quienes tienen a su
cargo la organizacin y procedimientos al interior de las Comisiones dictaminadoras,
el Manual del Proceso Legislativo ambiciona a competir con dicho xito como instru-
mento de apoyo de la gestin parlamentaria.
Como lo advierte el lector la materia sobre la que se prepara este Manual es el proceso
legislativo. Se quiso enfatizar el concepto de que el Congreso puede hacerse cargo de la
demanda y de los productos de contenido legislativo desde una perspectiva basada en
los principios y en la finalidad que cumple la actividad ordenada de la accin poltica
en el marco de la funcin legislativa. Distinguimos por eso proceso de procedimiento.
Esta distincin conceptual no es irrelevante ni carece de efectos y significacin. Los
procedimientos se conciben como una simple sucesin de pasos o etapas ms o menos
consecutivos, sin reparar que ellos estn eslabonados a partir de una meta bsica y
fundamental. La organizacin del trabajo de la asamblea legislativa tiene por sentido
llegar a un resultado luego del seguimiento de una lgica de procesamiento integrada,
a partir de principios de organizacin y gestin efectivos, en relacin con las expecta-
tivas de una demanda de accin e intervencin legislativa para la comunidad. Cada
etapa, bajo esta misma lgica, se justifica en vista de la meta ltima que debe cumplir
la asamblea.
Si bien ste no es un trabajo acadmico en el que quepa explicitar cules son esos
principios uniformadores de la gestin y accin legislativa, s se trata de un trabajo
estructurado bajo el supuesto de la existencia de esos mismos principios. Es el enten-
dimiento de los mismos lo que ha precedido a la organizacin y estructuracin del
material que se compendia en este texto. La garanta de que dichos principios estn
presentes la cumple el compromiso personal y la experiencia profesional en el servicio
parlamentario que ha tenido la persona responsable de su elaboracin, as como la de
las personas que han apoyado circunstancialmente en su revisin. La trayectoria pro-
fesional de quienes han tenido a su cargo este trabajo ofrece las seguridades de que el
tratamiento de la diversidad y complejidad del proceso sea didctica y acertadamente
expuesto, y que lo sea, adems, segn principios y no una simple adicin de pasos o de
etapas conceptualmente inconexas en el procesamiento de las iniciativas legislativas.
El contenido de este Manual pretende abordar fundamentalmente las cuestiones

relativas al proceso de creacin y produccin de la ley por la asamblea y los rganos
28 que preparan la labor que sta cumple. Por esta razn no incluye temas vinculados
a la cuestin legislativa que forman parte de la funcin informativa o de control del
Congreso. Eso explica que deba reservarse para un espacio posterior el desarrollo de un
manual del proceso de control normativo. Pero explica tambin que pueda esperarse
de este documento una gua exhaustiva para comprender cmo se da curso a la secuen-
cia lgica de la iniciativa hasta convertirla en ley de la repblica.
Es parte de la naturaleza de todo Manual su orientacin prctica y didctica. De ah

el especial esfuerzo en presentar las complejidades tcnicas con un lenguaje y una me-
todologa expositiva que faciliten el acceso simple y directo de un pblico amplio, sin
exigir de l competencias ni exposicin previa a la mayora de materias desarrolladas.
Es parte de esa misma metodologa la presentacin de un ndice completo, el glosa-
rio de trminos tcnicos bsicos, as como, de modo especial, del uso de fichas que
concentran la atencin del lector sobre temas de especial inters o trascendencia para
la comprensin del proceso legislativo. Con ese mismo nimo didctico y expositivo
podr distinguir con claridad el lector el proceso legislativo ordinario, el proceso abre-
viado, las variantes del proceso legislativo ordinario, as como los que denominamos
procesos legislativos especiales.
Como podr advertirse, el texto que ahora tiene en sus manos el pblico al que se diri-
ge, que comprende a los seores congresistas, sus asesores y personal de apoyo tcnico,
el servicio parlamentario, no menos que quienes por cuestiones profesionales deben
obligadamente interactuar con el Congreso, no habra sido posible sin el compromiso y
la capacidad de quien lo elabor y quienes participaron incidentalmente en su revisin.
La autora, Patricia Robinson Urtecho, funcionaria del parlamento peruano, deja en
esta obra un ejemplo y un hito que debe seguirse y mantenerse en el trabajo que realiza
el servicio parlamentario. Su capacidad, inteligencia, empeo y esfuerzo permiten hoy
entregar una herramienta indispensable para mejorar el trabajo legislativo en el Per.
Al especial mrito que a ella le corresponde deben sumarse la voluntad de cooperacin
que tuvieron el doctor Javier ngeles Illmann, e Indira Gutirrez Mendvil, a quienes se
recurri como fuentes de referencia actualizada y quienes suministraron informacin y
valiosas opiniones para presentar acertadamente la vastedad de material cubierto.
Esperamos que este Manual y el material que organizadamente presentamos, servir
para seguir con mayor facilidad y diligencia el trabajo legislativo del Congreso perua-
no, y que servir tambin, en su oportunidad, como pauta en el eventual proceso de
reforma del proceso legislativo de nuestro pas. Con esta entrega el Centro de Docu-
mentacin y Biblioteca (CEDOB) cumple y aporta de modo efectivo y concreto en
el proceso de fortalecimiento de la democracia y de la institucin parlamentaria en el
Per.
Lima, marzo del 2009
29
Prlogo
Csar Delgado-Guembes
Jefe(e) del Centro de Documentacin
y Biblioteca (CEDOB)
Introduccin
33
El bien o mal que una Asamblea puede hacer
Introduccin
depende de dos causas generales.
La ms palpable y eficaz es su composicin,
y la otra su modo de obrar.
Jeremy Bentham (1791)
E l modo de obrar de una Asamblea se enmarca en los procedimientos establecidos

en su Reglamento interno, este dispositivo legal establece su funcionamiento,
precisa los procedimientos y requisitos para el cumplimiento de sus funciones le-
gislativa, de control y de representacin- y determina las medidas disciplinarias que
se aplican a sus miembros. Es la gua principal del trabajo parlamentario, mas no es
la nica.
De acuerdo con la naturaleza del derecho parlamentario y debido a la dinmica de la

labor congresal, el Reglamento es complementado con diversas directivas y acuerdos
adoptados por la Mesa Directiva, la Junta de Portavoces, el Consejo Directivo, el Pleno
del Congreso; as como tambin con las opiniones de la Comisin de Constitucin y
Reglamento, a travs de las cuales intenta llenar las lagunas normativas que presenta
el texto reglamentario; y, con los precedentes, la costumbre y la prctica parlamentaria
todo lo cual ha de guardar coherencia y concordancia con los principios y normas
contenidos en la Constitucin Poltica del Per. Esta complementariedad del regla-
mento busca que la actividad parlamentaria no disminuya su agilidad y dinmica
encerrndose en estructuras procedimentales rgidas.
Las etapas o fases del proceso legislativo ordinario ms difundidas y ejecutadas en la

mayora de Parlamentos son tres: la etapa introductoria (prrafos del 1 al 24), que
consiste en la presentacin de la proposicin de ley, la revisin de los requisitos y el
envo a comisiones; la etapa constitutiva (prrafos del 25 al 117), que comprende el
estudio, dictamen, debate y decisin del Congreso; y la etapa de integracin (prrafos
del 118 al 139), que se desarrolla cuando la norma aprobada inicia su integracin al
ordenamiento jurdico a travs de la promulgacin, publicacin y vigencia. Estas tres
etapas consideradas en el Reglamento del Congreso, y que no son ejecutadas todas en
sede parlamentaria, sern desarrolladas en el presente Manual. Existe una cuarta etapa,
que an no ha sido desarrollada en el Per, denominada etapa de seguimiento y eva-
luacin de la legislacin, que consiste en conocer los efectos y el impacto producidos
por las leyes aprobadas.
Al ser el Congreso una institucin eminentemente poltica y representativa, que alber-

34 ga bloques heterogneos con posiciones y opiniones diversas sobre el inters comn,
sus procedimientos estn orientados a promover acuerdos que sean el resultado de una
participacin efectiva y equitativa de todos sus miembros, tanto de los grupos mayo-
ritarios como minoritarios; pues no basta con que la ley sea producto de la voluntad
mayoritaria sino que en todo su proceso de formacin hayan tambin participado las
minoras. As funcionan los Congresos democrticos que maximizan la bsqueda del
consenso.
El presente Manual aborda los procesos que el Parlamento peruano desarrolla para la
formacin de la ley. Si bien la estructura del Manual no ha sido dividida en las etapas
antes mencionadas introductoria, constitutiva y de integracin- se ha considerado
una divisin por procesos.
La Primera Parte del Manual presenta las fases ordinarias que se desarrollan desde que
un proyecto o proposicin de ley es presentado hasta que se convierte en ley, dividida
en tres procesos: el primero va desde la presentacin de la iniciativa legislativa hasta su
inclusin en la agenda del Pleno; el segundo explica las etapas del procedimiento que
van desde el debate en el Pleno hasta la aprobacin final por el Congreso; y, el tercero
comprende desde la remisin de la autgrafa al Presidente de la Repblica hasta la
promulgacin y vigencia de la ley, sin dejar de lado la informacin concerniente a la fe
de erratas y al cese de su vigencia.
La Tercera Parte presenta las variantes del proceso legislativo ordinario, tales como las
leyes orgnicas, autoritativas, de amnista y de demarcacin territorial. Asimismo, se
desarrollan los procedimientos para la modificacin del Reglamento del Congreso,
la aprobacin de la prrroga del estado de sitio, el consentimiento de ingreso de per-
sonal militar extranjero, declaratoria de guerra, firma de la paz y, la autorizacin al
Presidente de la Repblica para viajar al exterior. En el ordenamiento peruano, existen
iniciativas legislativas que por su naturaleza no se materializan en una ley sino en reso-
luciones legislativas, igualmente existen decisiones cuya aprobacin se materializa en
resoluciones legislativas del Congreso; el desarrollo de ambas es abordado en esta parte
del Manual.
La Cuarta Parte muestra los Procesos Legislativos Especiales leyes presupuestales,
crditos suplementarios, la Cuenta General de la Repblica, la reforma de la Constitu-
cin, los Tratados internacionales y las iniciativas ciudadanas.
Si bien el Reglamento del Congreso no contempla en un apartado especfico las excep-

ciones en la ejecucin de ciertas etapas del proceso legislativo en general, stas han sido
consideradas en la Segunda Parte del Manual a la que, siguiendo la doctrina, hemos
denominado Procedimiento Legislativo Abreviado.
35
La informacin contenida en el presente Manual corresponde a los procedimientos
legislativos en vigencia. Se ha previsto su actualizacin peridica de acuerdo con las
Introduccin
modificaciones reglamentarias o producto de la dinmica parlamentaria que se rea-
licen a los procesos que se operan.
Con la finalidad de ayudar al lector en la bsqueda de procedimientos o informacin

especficos, se ha considerado pertinente elaborar un ndice temtico para lo cual se
han enumerado los prrafos del Manual que corresponden a un proceso, asunto o
instituto determinado. asimismo, para llamar la atencin del lector sobre lo que se est
describiendo, se ha incluido fichas que llevan su propia numeracin. Estas fichas hacen
referencia, en algunos casos, a precedentes, antecedentes, prcticas parlamentarias y
doctrina pertinente.
Aquellos prrafos que se encuentren acompaados de notas referenciales no necesa-

riamente son citas textuales de las mismas, ayudan, por un lado, a ubicar la norma
correspondiente y, por otro lado, constituyen datos a los que el lector se puede remitir
para obtener informacin complementaria.
Como anexos se ha incluido un glosario bsico de trminos parlamentarios, que he-

mos considerado los ms pertinentes por cuanto su manejo apropiado evita confusio-
nes en los procesos. Asimismo, se encontrar, como Anexo II, un cuadro en el que se
resume la votacin requerida para la aprobacin de ciertos asuntos. La parte pertinente
de la Sentencia del Tribunal Constitucional, referida a los principios que resuelven las
antinomias y al principio de jerarqua ha sido considerado como Anexo III.
El Manual del Proceso Legislativo, iniciativa del Centro de Documentacin y Bibliote-

ca, est dirigido a todo el personal que participa en el desarrollo del trabajo legislativo
y, en general, a todos aquellos interesados en los procedimientos de las instituciones
polticas de nuestro pas. Pretende difundir de manera precisa, sencilla y esquemtica
las herramientas, los procesos y procedimientos que el Congreso pone en prctica para
la ejecucin y cumplimiento de su funcin legislativa.
Reunir en un manual los diversos procesos legislativos, con la respectiva jurisprudencia
y antecedentes, cuando corresponda, permite, de un lado, detectar los vacos y reflexio-
nar sobre las necesarias modificaciones y precisiones que se requieren, pues el proceso
legislativo debe estar diseado de manera tal que permita producir textos que enuncien
normas claras y sin ambigedades; y, de otro lado, proporcionar una herramienta ne-
cesaria para que el Parlamentario cuente con informacin precisa para el desempeo
eficaz y oportuno de sus funciones legislativas.
36 La difusin del presente Manual, a un pblico ms amplio, coadyuvar a que la ciu-

dadana -la cual en las ms de las veces percibe la vida parlamentaria slo a travs de
las sesiones plenarias televisadas o de imgenes parciales transmitidas por los medios
de comunicacin- conozca ms sobre el intenso trabajo que se realiza en los diversos

rganos constituidos en el seno del Congreso.
Lima, 5 de mayo del 2009
Patricia Robinson Urtecho

Abreviaciones
39
CP Constitucin Poltica del Per
Abreviaciones
RC Reglamento del Congreso de la Repblica
Art. Artculo
Arts. Artculos
inc. Inciso
incs. Incisos
lit. Literal(es)
prr. Prrafo (s)
STC. Sentencia (s) del Tribunal Constitucional
N Nmero (s)
Ley N 26300 Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos
Ley N 26497 Ley Orgnica del Registro Nacional de Identificacin y Estado

Civil
Ley N 27706 Ley que precisa la competencia de verificacin de firmas para el

ejercicio de los Derechos Polticos
P R I M E R A P A R T E
ETAPAS DEL PROCESO

LEGISLATIVO ORDINARIO
CAPTULO I
De la presentacin de la iniciativa legislativa

a su inclusin en la Agenda del Pleno 43
De la presentacin de la iniciativa legislativa a su inclusin en la Agenda del Pleno

L a presentacin de iniciativas legislativas ante el Congreso puede ser realizada slo
por las personas jurdicamente legitimadas para ello, es decir, por aquellas a las que
la Constitucin del Estado les reconoce el derecho de iniciativa legislativa.
1. EL DERECHO DE INICIATIVA LEGISLATIVA
1 El artculo 107 de la CP establece quines tienen la potestad de presentar proyec-

tos de ley o de resolucin legislativa:
El Presidente de la Repblica,
Los Congresistas,
Otros Poderes del Estado, en materia propia,
Las instituciones pblicas autnomas,
Los Gobiernos Regionales,
Los Gobiernos Locales,
Los colegios profesionales y,
Los ciudadanos, conforme a ley.
Esta norma al establecer de manera general otros Poderes del Estado e instituciones
pblicas autnomas no determina claramente quines son los titulares en exclu-
siva de la formulacin de la iniciativa legislativa, lo que ha originado que existan
rganos que, no estando contemplados dentro de este listado, presenten proyectos
de ley al Congreso de la Repblica (Vase Ficha 7).
2 En el Per, las iniciativas legislativas presentadas ante el Congreso reciben, indis-

tintamente, la denominacin de proyectos de ley o proposiciones de ley. No existe,
como en otros pases, diferenciacin en la denominacin de la iniciativa legislativa
segn el titular.
2. PRESENTACIN DE LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS/ REQUISITOS
3 La presentacin de iniciativas legislativas es el acto que pone en marcha el procedi-

miento legislativo, provoca la obligacin de proceder a los actos procedimentales
subsiguientes, como es el caso de la publicacin de las mismas. Pero este acto no
obliga al Congreso a aprobarlas; en realidad, tampoco existe obligacin de que las
considere, evale ni las discuta; salvo el caso de las iniciativas ciudadanas para las
cuales existe un plazo perentorio para el pronunciamiento del Congreso (Vase
44 prrafos 290 al 299).
La presentacin de las proposiciones o proyectos de ley, segn el autor, exige cier-
tos requisitos y est sujeta a restricciones en determinadas materias.
2.1 Congresistas
4 Si bien la Constitucin Poltica del Per establece que los Congresistas tienen
derecho a iniciativa en la formacin de leyes, a partir de la modificatoria regla-
mentaria del ao 2006 (Resolucin Legislativa del Congreso N 025-2005-CR)
la presentacin de tales iniciativas legislativas requiere que se haga a travs del gru-
po parlamentario. Si el grupo parlamentario est compuesto por seis miembros
que es el nmero mnimo para conformar un grupo parlamentario el proyecto
de ley debe estar firmado por la mayora de sus miembros (cuatro Congresistas).
Si el grupo parlamentario est compuesto por ms de seis miembros, el proyecto
de ley debe ser firmado por no menos de seis miembros; en estos casos un Direc-
tivo-Portavoz del grupo parlamentario constituido debe firmar el proyecto de ley
certificando el respaldo (Art. 76, inc. 2 del RC).
Si hubiera Congresistas que no lograran llegar al nmero mnimo de represen-
tantes para formar un grupo parlamentario, son considerados como Grupo Par-
lamentario Especial slo para los efectos de presentacin de proyectos de ley (Art.
37, inc. 2 del RC).
FICHA 1
NMERO DE FIRMAS PARA LA PRESENTACIN DE PROYECTOS DE LEY
POR UN GRUPO PARLAMENTARIO ESPECIAL
Se entiende que un Grupo Parlamentario Especial (GPE) est conformado por uno
o ms Congresistas. As, dado que la presentacin de proyectos de ley requiere las
firmas de la mayora de sus miembros, cuando el GPE est conformado por dos
Congresistas, la presentacin de los proyectos de ley requerir la firma de los dos
Congresistas; si el GPE est conformado por tres Congresistas, se requerir la firma
de dos Congresistas. Si el GPE est conformado por un Congresista deber presentar
los proyectos o resoluciones legislativas, evidentemente, con la firma de aqul.
FICHA 2
LOS PROYECTOS DE LEY DE LOS CONGRESISTAS, LA AGENDA
LEGISLATIVA Y LAS POLTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL
Los proyectos de ley que presentan los Congresistas deben indicar si tienen relacin
con la Agenda Legislativa y las polticas de Estado del Acuerdo Nacional.
Art. 76, inc. 2, lit. e) del RC.
5 Los proyectos de ley que presentan los Congresistas no pueden proponer la 45

creacin o el aumento de gasto pblico salvo el relativo al del presupuesto del

Congreso. Tampoco pueden versar sobre viajes al exterior del Presidente de la Re-
pblica, la prrroga del estado de sitio, la aprobacin de tratados internacionales,
la autorizacin del ingreso de tropas extranjeras, la declaracin de guerra, ni la
firma de la paz (Art. 76, inc. 2, lit. a) y b) del RC).
6 Los Congresistas no pueden incurrir en copia de otros proyectos de ley publicados
en el Portal del Congreso (Art. 76, inc. 2, lit. d) del RC).
7 Los Congresistas pueden, por prctica parlamentaria, solicitar la actualizacin
de los proyectos de ley o de resolucin legislativa que quedaron pendientes del
perodo parlamentario anterior.
FICHA 3
ACTUALIZACIN DE PROYECTOS DE PERODO ANTERIOR
Los pedidos de actualizacin de las proposiciones de ley o de resolucin legislativa
slo pueden realizarse en el caso de iniciativas legislativas que hayan sido presenta-
das por Congresistas de la Repblica y deben tener el respaldo del Grupo Parlamen-
tario. No estn permitidas las actualizaciones de los proyectos de ley o de resolucin
legislativa que hubieran sido presentados al Congreso por el Poder Ejecutivo, Poder
Judicial, Ministerio Pblico, Defensor del Pueblo, Jurado Nacional de Elecciones,
Consejo Nacional de la Magistratura, Tribunal Constitucional, Contralora General,
Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras
Privadas de Fondos de Pensiones, Regiones, Municipalidades, Colegios Profesiona-
les y los ciudadanos.
(Acuerdo del Consejo Directivo N 123-2006-2007/CONSEJO-CR, aprobado el 13 de setiembre de
2006).
2.2 Presidente de la Repblica

8 Los proyectos de ley que presenta el Presidente de la Repblica al Congreso deben
ser previamente aprobados por el Consejo de Ministros y deben estar refrendados
por el Presidente del Consejo de Ministros; tambin pueden ser presentados con
la firma del Ministro o los Ministros cuyas carteras se relacionen directamente con
la materia que regula el proyecto de ley (Art. 76, inc. 1 del RC; Arts. 125, incs. 1
y 2; y, 126 de la CP).
9 Los proyectos de ley pueden versar sobre cualquier asunto y, de manera exclusiva,
le corresponde la iniciativa en materia presupuestal y financiera, legislacin dele-
gada, legislacin demarcatoria territorial, tratados internacionales, consentimien-
to para el ingreso de tropas extranjeras, prrroga del estado de sitio, declaracin
de guerra y firma de la paz y autorizacin para ausentarse del pas (Art. 76, inc. 1
46
del RC).
2.2.A Iniciativas legislativas del Poder Ejecutivo

con carcter de urgente
10 El Presidente de la Repblica tiene la facultad de solicitar que sus proyectos de

ley sean tratados con carcter de urgente, para lo cual enva el proyecto con dicha
solicitud (Art. 76, inc. 1, lit. a) del RC; y, Art. 105 de la CP).
FICHA 4
AUSENCIA DE PLAZO PARA PROYECTOS URGENTES
Si bien el Reglamento del Congreso no prev un plazo determinado para el pronun-
ciamiento final del Congreso respecto de las iniciativas legislativas del Poder Eje-
cutivo que tienen la solicitud de trmite con carcter de urgente, la Constitucin
establece que tienen preferencia en su tramitacin.
El uso frecuente de la facultad de invocar el tratamiento con carcter de urgente

ha originado que los proyectos de ley del Poder Ejecutivo no reciban la preferencia
debida para la evaluacin y estudio al interior de las comisiones dictaminadoras.
2.3 Otros Poderes del Estado

11 La Constitucin Poltica del Per vigente hace referencia a tres Poderes del Es-
tado: el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Por lo tanto el
Poder Judicial sera ese otro Poder del Estado que tiene derecho de iniciativa
legislativa, pero slo en las materias de su competencia, debiendo precisar, en el
documento de remisin de su proyecto de ley, la concordancia de su competencia
(Art. 76, inc. 4 del RC; y, Art. 107 de la CP).
FICHA 5
EL PRINCIPIO DE SEPARACIN DE PODERES
1. El sistema de separacin de funciones est reconocido en la Constitucin Histri-
ca. En efecto, las Bases de la Constitucin Peruana, de 17 de diciembre de 1822,
dispusieron: El principio ms necesario para el establecimiento y conservacin
de la libertad es la divisin de las tres principales funciones del poder nacional,
llamadas comnmente tres poderes, que deben deslindarse, hacindolas inde-
pendientes unas de otras en cuanto sea dable.
2. Ese mismo principio de separacin de funciones fue respetado, con variantes, en 47
la Constitucin de 1823, que cre cinco poderes (electoral, legislativo, ejecutivo,
judiciario y municipal). Dos de ellos, empero, se referan al ejercicio del derecho

al sufragio (poder electoral) y a la estructura y atribuciones de las municipalida-
des (poder municipal).
3. Las Constituciones de 1826 y 1933 consideraron cuatro poderes (electoral, le-
gislativo, ejecutivo y judicial). Las otras nueve cartas polticas, incluso la actual,
estructuraron al Estado en tres poderes. Es menester, sin embargo, destacar que
las constituciones de 1979 y 1993, adems de tales poderes, dan categora de
rganos constitucionales autnomos al Ministerio Pblico, al Consejo Nacional
de la Magistratura, al Sistema Electoral y al Tribunal Constitucional (antes Tribu-
nal de Garantas Constitucionales).
(Fundamentos de voto 1, 2, 3 del Magistrado Javier Alva Orlandini, en la STC. N 004-2004-CC/TC).
2.4 Instituciones pblicas autnomas, los Gobiernos Regionales, los

Gobiernos Locales y los colegios profesionales
12 Los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales y los colegios profesionales
tienen derecho de iniciativa legislativa slo en las materias que son de su compe-
tencia. En el documento de remisin de sus respectivos proyectos de ley, como en
el caso del Poder Judicial, deben precisar la concordancia de su competencia (Art.
76, inc. 4 del RC; y, Art. 107 de la CP).
FICHA 6
LOS COLEGIOS PROFESIONALES
Los colegios profesionales son instituciones con personalidad de Derecho Pblico.
Sus normas de organizacin interna y funcionamiento son de carcter privado, pero
su reconocimiento jurdico slo se logra a travs de una ley expedida por el Con-
greso. La especializacin en determinadas materias que los colegios profesionales
tienen constituye la razn principal por la que la Constitucin les otorga el derecho
de iniciativa.
(Fuente: La Constitucin Comentada. Comentario de Fernando Velezmoro Pinto, respecto del artculo
107 de la Constitucin Poltica del Per. Lima: Tomo II, Gaceta Jurdica, 1era. ed., 2005, p. 200.)
La funcin constitucional de los colegios profesionales en el procedimiento legisla-
tivo se produce desde que la Constitucin (artculo 107) les reconoce el derecho a
iniciativa en la formacin de leyes. El hecho de que la Constitucin les reconozca a
los colegios profesionales iniciativa legislativa se sustenta en que, por su especiali-
dad y por los temas con los que normalmente aparecen vinculados, pueden advertir
vacos o deficiencias normativas para prever una legislacin adecuada. Esta funcin
constitucional adquiere mayor relevancia en aquellos mbitos en los cuales el nivel de
complejidad y especializacin de la materia a regular es tal, que la necesidad de una
regulacin frente a un vaco o la impronta de una modificacin de la ley que la regula,
48 slo pueden ser advertidos si es que se cuenta con el mismo grado de conocimiento
de dichas materias.
(Fuente: STC. N 0027-2005-PI/TC. Fundamento N 10).
13 Del mismo modo, en el mbito de su competencia lo hacen las instituciones

pblicas autnomas, es decir, el Ministerio Pblico, el Defensor del Pueblo, el
Jurado Nacional de Elecciones, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Tri-
bunal Constitucional, la Contralora General, el Banco Central de Reserva y la
Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Pensiones
(Art. 76, inc. 4 del RC).
FICHA 7
OTRAS AUTORIDADES ELECTORALES QUE PRESENTAN PROYECTOS DE LEY
EN LA PRCTICA Si bien la Constitucin no reconoce expresamente el derecho de
iniciativa legislativa a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) ni al Regis-
tro de Identificacin del Estado Civil (RENIEC), estos rganos del sistema electoral
presentan actualmente proyectos de ley al Congreso de la Repblica.
2.5 Los ciudadanos

14 Los proyectos de ley que presentan los ciudadanos deben ir acompaados por
las firmas de por lo menos el 0.3% de la poblacin electoral y de una resolucin
expedida por la Oficina Nacional de Procesos Electorales, en la que se declare
expedito el procedimiento, al haberse realizado la verificacin de la autenticidad
de las firmas por el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil. El oficio de
remisin al Congreso debe estar firmado por uno o por los diez primeros ciudada-
nos que suscriben la iniciativa, indicando, adems del nmero del documento de
identidad, la direccin donde deba notificrsele en caso de ser necesario (Art. 76,
inc. 3, del RC; Arts. 2, inc. 17; 31, 107 de la CP; y, lit. o) del Art. 7 de la Ley N
26497, modificado por Ley N 27706; Art. 8 de la Ley N 26300).
Los proyectos que presentan los ciudadanos no pueden versar sobre las siguientes
materias: presupuestal y financiera, legislacin delegada, legislacin demarcatoria
territorial, tratados internacionales, consentimiento para el ingreso de tropas ex-
tranjeras, prrroga del estado de sitio, declaracin de guerra y firma de la paz y
autorizacin para que el Presidente de la Repblica pueda ausentarse del pas (Art.
76, inc. 3, 2do. prr. del RC; Art. 12 de la Ley N 26300).
Los ciudadanos tienen iniciativa de reforma parcial o total de la Constitucin
(Art. 2, inc. a) y Art. 17 de la Ley N 26300).
49
Los proyectos de ley de iniciativa ciudadana siguen un procedimiento legislativo

especial para su tramitacin y aprobacin (Vase prrafos 290 al 309).
FICHA 8
REQUISITOS PARA LA PRESENTACIN DE PROYECTOS O
PROPOSICIONES DE LEY ORDINARIOS
Las proposiciones de ley deben contener una exposicin de motivos donde se expresen
sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la legislacin
nacional, el anlisis costo-beneficio de la futura norma legal incluido, cuando corresponda,
un comentario sobre su incidencia ambiental. De ser el caso, la frmula legal respectiva
que estar dividida en ttulos, captulos, secciones y artculos.
La Junta de Portavoces, con el voto de los tres quintos de los miembros del Congreso
all representados, puede exonerar de algn requisito en forma excepcional, en caso
de proposiciones remitidas por el Poder Ejecutivo o que se consideren urgentes.
(Art. 75, 1er. y 2do. prr. del RC; Ley N 26889, Ley Marco para la Produccin y Sistematizacin Legislativa).
La exposicin de motivos slo es exigida para la presentacin y justificacin de la iniciati-

va legislativa, despus de aprobada la ley deja de formar parte de la norma sancionada.
FICHA 9
GUAS DE ORIENTACIN
En el transcurso del perodo parlamentario 2001-2006 la Mesa Directiva aprob diversas
directivas para la elaboracin de dictmenes de proyectos de ley y textos legales de
jurisdiccin nacional, con la finalidad de uniformizar el manejo de la estructura, de los
instrumentos y documentos legislativos elaborados por las comisiones ordinarias.
Se elaboraron Guas de orientacin para la preparacin de dictmenes sobre pro-
yectos de ley, autgrafas observadas por el Poder Ejecutivo, control sobre decretos
legislativos y decretos de urgencia; para la elaboracin del comentario sobre inciden-
cia ambiental de las proposiciones de ley; sobre la metodologa de elaboracin del
efecto de la vigencia de la norma en la legislacin nacional; el anlisis costo beneficio
legislativo; la evaluacin de la iniciativa de gasto pblico en los proyectos de ley.
3. PUBLICACIN DE LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS
15 Luego de verificar que la proposicin de ley o de resolucin legislativa cumple con

los requisitos reglamentarios y constitucionales, mencionados en los prrafos del
1 al 14, la oficina especializada de la Oficiala Mayor la recibe, la registra, le asigna
un nmero y dispone su publicacin en el Portal del Congreso, informando a la
Vicepresidencia encargada de procesar y tramitar las iniciativas a las Comisiones.
En caso de incumplimiento de los requisitos, la iniciativa no puede ser recibida y
50 es devuelta a sus autores para que se subsanen las omisiones (Art. 107 de la CP;
Arts. 76, incs. 1, 2, 3 y 4; 77 del RC).
FICHA 10
PUBLICIDAD DE LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS Y LA CIUDADANA
Las diversas disposiciones que establecen como requisito la publicacin de las inicia-
tivas legislativas y de los dictmenes emitidos por las Comisiones antes de su debate
y aprobacin responden a un principio de transparencia y participacin ciudadana:
Por un lado, evita que las leyes se aprueben de manera intempestiva y, por otro
lado, permite que la ciudadana en general conozca anticipadamente el tenor de la
legislacin que se propone y pueda participar con sus aportes a travs de los diversos
mecanismos de participacin que el Congreso pone al alcance de los ciudadanos,
como los foros legislativos virtuales que promueven las Comisiones dictaminadoras,
las audiencias pblicas, entre otros.
4. RETIRO DE LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS
16 Los autores de las iniciativas legislativas tienen la potestad de retirarlas. Se entien-

de que tal facultad la pueden ejercer hasta antes de su aprobacin por el Pleno del
Congreso.
FICHA 11
RETIRO DE LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS EN EL RGIMEN BICAMERAL
El Reglamento de la Cmara de Diputados, en su artculo 141, estableca que si el
autor de una proposicin la retiraba, cualquier otro Diputado poda sustituirse en la
autora de la misma.
5. REMISIN DE PROYECTOS DE LEY O DE RESOLUCIONES LEGISLA-

TIVAS A LAS COMISIONES
17 Cumplidos los requisitos y no habiendo observaciones, el Oficial Mayor enva la

proposicin recibida y registrada a una o dos Comisiones, como mximo, para
su estudio y dictamen, previa consulta con el Vicepresidente encargado. En la
remisin de las proposiciones a Comisiones se aplica el criterio de especializacin
(Art. 77, 2do. prr. del RC).
FICHA 12
EL CRITERIO DE LA ESPECIALIDAD
El Reglamento del Congreso no prev disposicin alguna en caso de presentarse
algn conflicto sobre la decisin adoptada para la remisin de la iniciativa legislativa a
Comisin no competente en la materia; no existe un procedimiento de impugnacin 51
de la decisin.

18 En el decreto de envo se indica la fecha, el nmero de la proposicin y el nombre
de la Comisin a la que se enva (Art. 77, 2do. prr. del RC).
19 Si un proyecto de ley es remitido a ms de una Comisin, el orden en que aparez-
can dichas comisiones en el decreto de envo determina la importancia asignada a
cada Comisin en el conocimiento del asunto materia de la proposicin (Art. 55,
inc. b), ltimo prr.; y, 77, 2do. prr. del RC).
FICHA 13
COMISIN PRINCIPAL Y COMISIN SECUNDARIA
EN LA PRCTICA Cuando son dos o ms las comisiones encargadas de emitir dictamen
sobre un mismo proyecto de ley, la comisin que aparece en primer trmino en el
decreto de envo es denominada Comisin Principal y la(s) que aparece(n) posterior-
mente Comisin(es) Secundaria(s).
FICHA 14
LA REMISIN DE LOS PROYECTOS DE LEY EN EL RGIMEN BICAMERAL
Durante el rgimen bicameral, los proyectos de ley y de resolucin legislativa pre-
sentados eran puestos en conocimiento del Pleno de la Cmara y, por acuerdo ste,
el Presidente de la Cmara decretaba el envo a las Comisiones ordinarias para su
respectivo estudio y dictamen.
Art. 136 del Reglamento de la Cmara de Diputados.
20 Una comisin ordinaria tambin recibe un proyecto de ley o de resolucin le-

gislativa, para su estudio y dictamen, por acuerdo del Pleno del Congreso. En
ese caso, el proyecto de ley puede ser enviado o reenviado. El primer caso
se da cuando el Pleno, mediante la aprobacin de una cuestin previa, acuerda
enviar un proyecto de ley a una comisin para que se pronuncie sobre el asunto
materia del debate, respecto del cual la comisin no ha asumido competencia con
anterioridad; el segundo caso (reenvo) se presenta cuando, mediante el mismo
procedimiento de cuestin previa, se acuerda que el proyecto de ley regrese a la
comisin, que con anterioridad asumi competencia, para que realice un mayor
estudio (Art. 77, 5to. prr.; Art. 78, 4to. prr. del RC). En la prctica, el segundo
caso tambin se da a travs de un cuarto intermedio.
21 Una comisin retoma competencia respecto de un proyecto de ley cuando ste,
habiendo sido aprobado por el Congreso y enviado al Presidente de la Repblica
52
para su promulgacin, es observado por el Presidente y, en consecuencia, lo de-
vuelve al Congreso para su reconsideracin (Art. 77, 5to. prr. del RC; y Art. 108
de la CP) (Vase prrafo 108 y Fichas 72 y 73).
5.1 Solicitud de remisin de un proyecto de ley a Comisiones

22 En caso de que alguna comisin solicite un proyecto de ley para su estudio y
dictamen, la solicitud debe hacerse por escrito y debe ser por acuerdo de la Co-
misin. El Consejo Directivo es el rgano encargado de resolver tal peticin y
puede acceder a la solicitud en forma excepcional; en ese caso, el plazo para dicta-
minar puede ser ampliado a partir de la fecha en que la segunda Comisin conoce
el proyecto y por no ms de treinta das tiles (Art. 77, 3er. prr. del RC).
FICHA 15
ACUERDO SUSTENTADO PARA PEDIR REMISIN DE PROYECTO DE LEY
A COMISIN ADICIONAL
ANTECEDENTE: Considerando la gran cantidad de pedidos para que un determinado
proyecto de ley pase a una Comisin distinta a la que se deriv originalmente, el
Consejo Directivo, en el ao 2001, acord que ese tipo de pedidos deba hacerse por
escrito y por acuerdo de la Comisin, la cual deba exponer los criterios y fundamen-
tos de su peticin, siendo el Consejo Directivo el que resolvera.
(Acuerdo N 304-2001-2002/CONSEJO-CR).
FICHA 16
PLAZO PARA LA EMISIN DE DICTAMEN POR LAS COMISIONES
ADICIONALES
ANTECEDENTE: Las comisiones que, a su solicitud, reciben un proyecto de ley para su
estudio y dictamen, tienen un plazo de 15 das para emitir el dictamen respectivo.
(Acuerdo s/n del Consejo Directivo, de fecha 11 de noviembre de 2003).

6. ESTUDIO DE LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS EN COMISIONES
23 Recibida la proposicin, previa verificacin del cumplimiento de los requisitos, la

Comisin organiza su trabajo legislativo dando prioridad a los proyectos de ley
enviados por el Poder Ejecutivo con carcter de urgente, a los que tienen relacin
con la Agenda Legislativa y a los presentados por los ciudadanos (Art. 77, 4to.
prr.; Art. 76, inc. 2, lit. e) del RC; Art. 11 de la Ley N 26300).
24 El estudio y dictamen de los proyectos de ley se inicia con la determinacin de la
comisin de estudiar y evaluar un proyecto de ley de manera individual o acumu- 53
lndolo a otros que abordan la misma materia.

FICHA 17
FINALIDAD DE LAS ACUMULACIONES
La finalidad de las acumulaciones responde a un criterio de consolidacin temtica,
que busca integrar materialmente propuestas legislativas, temtica y procesalmente
conexas, con un criterio uniforme y coherente, en un dictamen que consolida las
iniciativas en una sola propuesta de acto legislativo ante el Pleno; y, a un criterio de
economa procesal, que permite tratar de manera ms simple y directa lo semejante
con lo semejante, en el mismo acto, evitando la innecesaria duplicacin o reproduc-
cin de tareas.
FICHA 18
EFECTOS DE LA ACUMULACIN DE PROYECTOS DURANTE EL DEBATE EN EL PLENO
EN LA PRCTICA durante el debate de un dictamen o proyecto de ley en el Pleno del
Congreso, cualquier Congresista puede solicitar la acumulacin de otro proyecto de
ley, haya sido o no derivado originalmente a la Comisin que se encuentra susten-
tando. De esta manera, las Comisiones a las que fue derivado el proyecto de ley
acumulado quedan eximidas de presentar dictamen.
Tambin cabe la posibilidad de desacumular proyectos durante el debate.
FICHA 19
LA COMISIN PRINCIPAL EN CASO DE PROYECTOS ACUMULADOS
El proceso de acumulacin de los proyectos de ley, ex ante y ex post de la presenta-
cin del dictamen, puede traer como consecuencia que, en un mismo expediente, a
diversos proyectos de ley les correspondan comisiones principales diferentes.
Para determinar cul es la comisin principal del expediente, uno de los criterios
que utiliza actualmente la oficina encargada de elaborar las agendas es el criterio
de antigedad del proyecto. De esta manera, la comisin principal del proyecto ms
antiguo se convierte en comisin principal del expediente, aunque la materia central
del expediente competa, por especialidad, a otra comisin.
FICHA 20
CONSECUENCIAS DE LAS ACUMULACIONES Y DEL ENVO DE
PROYECTOS DE LEY A VARIAS COMISIONES
Antes de la modificacin realizada al Art. 77 del RC, en lo que se refiere al envo a
comisiones, un proyecto de ley poda ser derivado a tres o ms comisiones. Ello,
aunado a la prctica de acumulacin tanto en el Pleno como en las comisiones, daba
como resultado un expediente con 30 o 40 proyectos de ley acumulados que tenan
a 3, 4 o ms comisiones dictaminadoras, que podan emitir dictmenes en mayora y
54 minora, lo que provocaba no menos de un incidente procesal durante su debate en
el Pleno del Congreso.
6.1 Plazo para emitir dictamen

25 Una vez organizado el trabajo legislativo y determinadas las materias objeto de
estudio, la Comisin tiene un plazo de treinta das tiles para dictaminar (Art. 77,
4to. prr. del RC).
FICHA 21
LOS DICTMENES
Los dictmenes son los documentos que contienen una exposicin documentada,
precisa y clara de los estudios que realizan las Comisiones sobre las proposiciones de
ley y de resolucin legislativa que son sometidas a su conocimiento; y, las conclusio-
nes y recomendaciones derivadas de dicho estudio. Estos instrumentos procesales
deben incluir una sumilla de las opiniones que sobre el proyecto de ley hubiesen
hecho llegar las organizaciones ciudadanas.
(Arts. 65; 70, 1er. prr. del RC). Para conocer la estructura modelo de un dictamen, vase el Manual de
Comisiones publicado en el 2006, pp. 106-108.
FICHA 22
PROYECTOS DE LEY EN COMISIONES SECUNDARIAS SIN DICTAMEN
EXPEDITOS PARA SU CONSIDERACIN EN LA AGENDA
EN LA PRCTICA Dado que el plazo, por la diversidad del trabajo de las comisiones
dictaminadoras, no siempre puede ser cumplido, se ha establecido que vencido el
plazo de 30 das tiles y habiendo la comisin principal emitido el dictamen corres-
pondiente, el proyecto de ley queda expedito para ser debatido por el Pleno, siem-
pre y cuando sea considerado en la agenda por los rganos correspondientes y la
materia no exija opinin previa del Poder Ejecutivo.
Si la Comisin secundaria presentara el dictamen correspondiente ste es aceptado.
(Acuerdo N 033-2003-2004/CONSEJO-CR, aprobado por el Consejo Directivo el 26 de agosto de
2003).
26 Para el caso de la presentacin de dictmenes sobre proyectos de ley de ndole tri-
butaria, referidos a beneficios o exoneraciones, la comisin est sujeta al informe
previo que el Ministerio de Economa y Finanzas debe emitir. La opinin conte-
nida en el informe no obliga a las comisiones dictaminadoras (Art. 79 de la CP;
y, Art. 1 de la Ley N 27886, Ley que modifica el artculo 1 de la Ley N 26642
que establece plazo en el cual el Ministerio de Economa y Finanzas debe informar
sobre leyes referidas a beneficios y exoneraciones tributarias de acuerdo al artculo
79 de la Constitucin).
55
FICHA 23

PLAZO EN EL QUE EL MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS DEBE
INFORMAR
Ley N 27886:
Artculo 1.- Plazo para el Informe del Ministerio de Economa y Finanzas sobre las
leyes de ndole tributaria referidas a beneficios o exoneraciones
1.1 El Ministerio de Economa y Finanzas debe proporcionar el informe a
que se refiere el tercer prrafo del Artculo 79 de la Constitucin, a ms tardar dentro
de los treinta (30) das calendario posteriores a la fecha en que recibi la solicitud
de la Comisin dictaminadora respectiva. La opinin contenida en dicho informe no
obliga a las comisiones dictaminadoras.
1.2 Vencido el plazo sealado en el prrafo anterior, la Comisin dictami-
nadora deber reiterar el pedido, concediendo al Ministerio de Economa y Finanzas,
siete (7) das calendarios adicionales para que emita opinin. Transcurrido dicho
plazo sin respuesta la Comisin solicitante proceder a dictaminar.
27 Para el caso de la presentacin de dictmenes en los procesos de reconsideracin

sobre proyectos de ley observados por el Presidente de la Repblica, el plazo con-
templado por el Reglamento es de no ms de treinta das tiles. El mismo plazo
rige cuando se trata de proposiciones legislativas recibidas como consecuencia
de la aprobacin de una cuestin previa (siempre que el Pleno no haya fijado un
plazo determinado) o de una reconsideracin (Art. 77, 5to. prr.; Art. 78, 4to. prr.
del RC).
6.2 Acuerdos de la Comisin

Los acuerdos que adopta una comisin dictaminadora pueden ser en mayora; en
minora; o, por unanimidad (Art. 70 del RC).
28 Los dictmenes en mayora requieren la firma de la mayora de los Congresistas
presentes en el momento de la aprobacin en que se debati el asunto, luego de
verificado el qurum. Tambin pueden ser firmados por los miembros de la Co-
misin que decidan suscribirlos posteriormente y hasta antes de ser considerados
por el Consejo Directivo (Art. 70, 3er. prr. del RC).
29 Los dictmenes en minora pueden estar firmados por cualquier nmero de Con-
gresistas miembros de la Comisin, y de igualar o superar el nmero de firmas
de los de mayora por las adhesiones posteriores, ambos dictmenes vuelven a ser
considerados por la Comisin hasta lograr una diferencia final que permita deter-
minar con claridad las posiciones de mayora y minora (Art. 70, 3er. prr. del RC).
Los dictmenes en minora pueden ser presentados hasta el mismo da en que se
56
debate el dictamen en mayora (Art. 70, 3er. prr. in fine del RC).
Tanto los dictmenes en mayora como en minora deben estar rubricados por el
Secretario de la Comisin (Art. 70, 2do. prr. del RC).
30 Los dictmenes por unanimidad deben estar firmados, segn el Reglamento, por
todos los miembros hbiles de la Comisin (Art. 70, 2do. prr. del RC); en la
prctica, son firmados por todos los miembros presentes en el momento en que se
consulta y toma el acuerdo.
31 Un proyecto de ley o de resolucin legislativa puede ser aprobado por la comisin
dictaminadora segn el texto original o con las modificaciones que se presenten
en un texto sustitutorio.
32 Asimismo, una comisin puede acordar inhibirse de dictaminar un proyecto por
no ser materia de su competencia o bien, adherirse al dictamen emitido por otra
comisin dictaminadora (Art. 70 del RC).
33 La Comisin puede emitir dictamen recomendando la no aprobacin del proyec-
to de ley, lo que se conoce en la prctica parlamentaria como dictamen negativo.
Es parte del procedimiento legislativo ordinario que un dictamen negativo emiti-
do por una Comisin vaya directamente al archivo.
Un dictamen negativo slo es visto por el Pleno cuando existe otro dictamen (uno
o ms) sobre la misma materia recomendando la aprobacin. Es decir, para que
un dictamen que recomienda la no aprobacin (dictamen negativo) de un proyec-
to de ley sea incluido en la agenda del Pleno y proceda su posterior tratamiento en
dicho rgano, es necesario que tenga su contraparte (otro dictamen) proponiendo
la aprobacin. De lo contrario (un dictamen negativo nico) no llega al Pleno,
es directamente remitido al archivo. Esta dicotoma de dictmenes puede darse
tanto en el seno de una misma comisin dictaminadora (cuando los dictmenes
son en mayora y minora), como entre ms de dos comisiones dictaminadoras
(comisin principal y comisin(es) secundaria(s)).
34 La Comisin puede adoptar acuerdos sin necesidad de emitir dictamen: cuando
decide rechazar de plano los proyectos de ley o de resolucin legislativa puestos en
su consideracin (Art. 70, inc. c) del RC).
6.3 Publicacin de los dictmenes

35 Una de las etapas del proceso legislativo ordinario es la publicacin de los dict-
menes que son emitidos por las comisiones. Estos deben ser objeto de publicacin
en el Portal del Congreso o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El
57
Peruano, por lo menos siete das calendarios antes de su debate en el Pleno del
Congreso (Art. 78, 1er. prr. del RC).

6.4 Retiro de firmas del dictamen
36 Durante el proceso legislativo, una vez que el dictamen ha sido presentado,
cualquier Congresista firmante puede retirar su firma mediante oficio dirigido al
Presidente del Congreso.
En ese caso, cabe la posibilidad de que el dictamen pierda su condicin de tal al
carecer del nmero de firmas requerido (Art. 70, 3er. prr. del RC). Excepcional-
mente, durante el debate en el Pleno, se han presentado casos de retiro de firmas
a viva voz.
El retiro de firmas no requiere aprobacin previa de ningn rgano del Congreso,
es un derecho del signatario.
7. RGANOS E INSTRUMENTOS DE PROGRAMACIN DE LA AGENDA

DEL PLENO
37 La determinacin de los temas de la Agenda del Pleno es acordada por el Consejo

Directivo, puede ser modificada por la Junta de Portavoces y por el Presidente
del Congreso. (Arts. 29, 53 y 54, inc. c) del RC). Salvo que se haya recurrido al
procedimiento legislativo abreviado, todos los asuntos que ingresan a la Agenda
del Pleno deben haber cumplido todos los requisitos reglamentarios.
38 La Agenda de la sesin plenaria es puesta en conocimiento de los seores Con-
gresistas veinticuatro horas antes del inicio de la sesin (Arts. 30, inc. e) y 77, 6to.
prr. del RC).
Por prctica parlamentaria, en la Agenda del Pleno se seala el tipo de votacin
especial que requiere el asunto para su aprobacin.
7.1 Consejo Directivo
39 El rgano encargado de elaborar la Agenda de cada sesin del Pleno es el Consejo
Directivo, este rgano define los proyectos de ley que se tratarn en el Orden del
Da de la sesin (Art. 30, inc. e) del RC).
El qurum para que el Consejo Directivo del Congreso realice sesiones vlidas es
de la mitad ms uno del nmero legal de sus miembros y sus acuerdos los adopta
por mayora simple de los presentes (Art. 31 del RC).
58
40 El Consejo Directivo tiene la facultad de determinar si habr o no debate general
de las proposiciones de ley, fijar el tiempo mximo de debate, la modalidad del
uso de la palabra y la modalidad del debate a totalidad, por ttulos, captulos,

secciones o artculo por artculo (Art. 55 inc. c) del RC).
41 Existen diversos factores de ponderacin que el Consejo Directivo aplica para
determinar los asuntos que se incluirn en la agenda del Pleno, tales como que
el proyecto de ley sea de iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo con carcter de
urgencia; la antigedad del dictamen; la prioridad que la comisin dictaminado-
ra asigna al dictamen emitido; que se encuentre en la Agenda Legislativa; entre
otros.
FICHA 24
LA AGENDA INFORMATIVA
EN LA PRCTICA luego de realizadas las sesiones del Consejo Directivo se distribuyen
dos agendas: la Agenda Informativa que contiene todos los acuerdos adoptados
por el Consejo Directivo, donde se incluyen los documentos tramitados con las priori-
dades otorgadas a los proyectos de ley, de ser el caso; y, la Agenda del Pleno, que
es distribuida veinticuatro horas antes de la sesin plenaria.
7.2 Junta de Portavoces

42 La Junta de Portavoces, conformada por la Mesa Directiva y un portavoz por
cada Grupo Parlamentario, tiene la facultad de modificar y ampliar la agenda de
la sesin acordada por el Consejo Directivo, y determinar las prioridades en el
debate. Puede ejercer dicha facultad antes y durante el desarrollo de las sesiones
plenarias (Arts. 53 y 31-A, inc. 3) del RC). En caso de iniciativas legislativas del
Poder Ejecutivo, la Junta de Portavoces puede proceder a la exoneracin de algn
requisito reglamentario formal (Art. 77, 1er. prr. del RC).
El voto de los miembros de la Junta de Portavoces es proporcional al nmero de
miembros que conforma su respectivo grupo parlamentario. Las decisiones que
adopta requieren, segn el tipo de acuerdo, determinadas votaciones, tal como se
muestra en el siguiente cuadro. (Vase tambin prrafos 140 al 151).
ACUERDOS DE LA JUNTA DE VOTACIN REQUERIDA

PORTAVOCES PARA
Ampliar la Agenda de la sesin Mayora del nmero legal de los

(Art. 31-A, inc. 3 del RC) miembros ah representados.
Modificar la Agenda de la sesin 3/5 de los miembros ah repre-

(Art. 53,1er. prr. del RC) sentados. 59
Determinar prioridades en el debate Mayora del nmero legal de los

(Art. 31-A del RC) miembros ah representados.
7.3 La Agenda Legislativa

43 La Agenda Legislativa es uno de los instrumentos esenciales de programacin
del trabajo legislativo, tanto en el seno de las comisiones como en el Pleno del
Congreso (Art. 29, 2do. prr.; Art. 36, 3er. prr. del RC). En todo proyecto de ley
presentado por Congresistas, se debe consignar la informacin sobre si tiene rela-
cin con dicho instrumento (Art. 76, inc. 2, lit. e) del RC).
La Agenda Legislativa fue instituida en el ao 2001 con la finalidad de organi-
zar el trabajo legislativo del Parlamento, de manera transparente y previsible. Es
aprobada por el Pleno del Congreso al inicio de cada perodo anual de sesiones, y
contiene las prioridades legislativas propuestas por todos los grupos parlamenta-
rios con la participacin del Consejo de Ministros (Art. 29, 2do. prr. del RC).
FICHA 25
LA AGENDA LEGISLATIVA Y EL ACUERDO NACIONAL
Durante el perodo parlamentario 2001-2006, la Agenda Legislativa se elabor te-
niendo en consideracin las polticas de Estado del Acuerdo Nacional.
La ventaja de contar con una Agenda Legislativa es que permite, tanto a los Re-
presentantes de la Nacin como al servicio parlamentario, organizar su trabajo
tomando como punto de partida los temas prioritarios que sern abordados du-
rante el perodo anual de sesiones. Contribuye y promueve, desde una perspectiva
poltica, la transparencia del trabajo legislativo y la participacin ciudadana y; en
el aspecto tcnico parlamentario, proporciona el marco temtico para realizar las
investigaciones pertinentes que se materializan en informes tcnicos oportunos,
veraces y exactos, que coadyuvan a la toma de decisiones polticas de manera in-
formada.
61
63
65
CAPTULO II

67

1. INICIO DE LA SESIN
44 En la fecha y hora sealadas para la realizacin de la sesin plenaria, reunidos los

Congresistas en el hemiciclo, se procede a pasar lista y el Presidente informa al
Pleno el qurum legal de la sesin (Art. 54, inc. a) y, 58, 3er. prr. del RC).
FICHA 26
LA LISTA DE ASISTENCIA
Por disposicin de la Resolucin Legislativa N 23680, la lista de asistencia comienza
con el nombre de Miguel Grau Seminario, Hroe de la Patria, Diputado por Paita, a
cuyo enunciado, la Representacin Nacional dice Presente!.
(Art. 2 de la Resolucin Legislativa N 23680, que establece que en el Hemiciclo de la Cmara de
Diputados, habr permanentemente una curul con el nombre del Diputado por Paita Miguel Grau
Seminario).
De no haber qurum en la Sala, el Presidente lo anunciar y suspender la re-

unin, convocando para nueva hora o fecha y ordenando la publicacin de los
nombres de los Congresistas que con su ausencia han impedido que se realice la
sesin. De esta lista sern excluidos slo los Congresistas que se encuentren go-
zando de licencia o en sesin de Comisin debidamente autorizada (Art. 54, inc.
a) del RC). Computado y comprobado el qurum, el Presidente abre la sesin.
45 La sesin del Pleno se convoca con la finalidad de deliberar sobre los asuntos con-
tenidos en la agenda del Pleno acordada por el Consejo Directivo o, de ser el caso,
modificada por la Junta de Portavoces (Arts. 30 inc. e); 53, 1er. prr. del RC).
46 Abierta la sesin, el Presidente pone a consideracin del Pleno del Congreso el
Acta de la sesin precedente, puesta en conocimiento de los Congresistas con
veinticuatro horas de anticipacin. Si los Congresistas tuvieran observaciones,
stas las presentan por escrito y el Presidente ordena su insercin en el Acta (Art.
54, inc. b) del RC).
FICHA 27
OBSERVACIONES AL ACTA
En la prctica, los Congresistas tambin hacen sus observaciones al Acta de manera oral.
68 47 El Presidente del Congreso tiene la potestad de modificar la agenda para introdu-

cir en ella asuntos urgentes como las solicitudes de aprobacin de la declaracin
de guerra, de firma de la paz y de prrroga del estado de sitio, las solicitudes de fi-
jacin de fecha y hora para dirigir mensajes al Congreso enviadas por el Presidente
de la Repblica; las solicitudes de autorizacin de viaje al exterior del Presidente
de la Repblica; y los casos mediante los cuales la autoridad correspondiente
pone a disposicin del Congreso a los Congresistas que hayan sido apresados en
flagrante delito, para tomar accin sobre el levantamiento de la inmunidad de
arresto (Art. 53, 2do. prr. y Art. 54, inc. c) del RC).
2. ORDEN DEL DA
48 El Presidente del Congreso, o el Vicepresidente que lo reemplaza para tales efec-

tos, ejecuta la agenda abriendo la estacin de Orden del Da, que consiste en
anunciar los asuntos materia de debate y votacin (Art. 54, inc. d) del RC), dan-
do prioridad a aquellos mencionados en el prrafo anterior y a los que, estando
incluidos en la agenda de la sesin, tienen relacin con la Agenda Legislativa (Art.
29, 2do. prr del RC).
3. DEBATE
49 El debate se inicia con la sustentacin del dictamen que se propone aprobar.

Se desarrolla segn ciertas reglas que se aplican dependiendo del tipo de dictamen
en mayora y minora, o por unanimidad; del nmero de comisiones dictami-
nadoras; de la complejidad del asunto materia de dictamen; del acuerdo que al
efecto adopte el Consejo Directivo (Vase prrafo 40).
3.1 Sustentacin del dictamen

50 El dictamen emitido por la comisin ordinaria es sustentado por el Presidente,
el Vicepresidente o el Secretario de la Comisin, respetando dicha prelacin; es
decir, ante la ausencia del Presidente sustenta el Vicepresidente y, ante la ausencia
de ste el Secretario.
El Reglamento prev la posibilidad de que la comisin delegue tal sustentacin a
un miembro diferente a los de la directiva. En tal sentido, el acto de delegacin de
la sustentacin a un miembro distinto no es un acto que responda a la voluntad
nica del Presidente, sino al acuerdo de los miembros de la comisin (Art. 55,
inc. b) del RC).
69
FICHA 28

ANTES DE LA SUSTENTACIN DEL DICTAMEN
EN LA PRCTICA antes del inicio de la sustentacin de un asunto, el Presidente anuncia
el tema que se va a deliberar y el Relator procede a dar lectura del nmero de los
proyectos de ley y de la sumilla.
3.1.A Sustentacin de dictmenes presentados por ms de una comisin dic-

taminadora
51 Si ms de una comisin ordinaria ha emitido dictamen sobre el (los) mismo(s)
proyecto(s) de ley, el Presidente concede el uso de la palabra en primer trmino al
Presidente de la comisin principal y luego el firmante del dictamen en minora
(de la Comisin principal), de haberlo. En seguida sustenta el Presidente de la
comisin secundaria y posteriormente el firmante del dictamen en minora, de ser
el caso (Art. 55, inc. b), 6to. prr. del RC).
FICHA 29
SUSTENTACIN DE DICTMENES CONJUNTOS
Puede darse el caso de que antes de la sustentacin de los dictmenes, los Presiden-
tes de las comisiones dictaminadoras acuerden presentar un texto sustitutorio con-
sensuado; en ese caso cualquiera de los Presidentes de Comisin puede sustentar el
dictamen conjunto, que es suscrito por ambos Presidentes.
Tambin puede acordarse la elaboracin de un dictamen conjunto consensuado, una
vez iniciado el debate, mediante un cuarto intermedio solicitado para tal fin.
3.1.B Tiempo de sustentacin del dictamen

52 La sustentacin del dictamen (en mayora o en minora) se desarrolla en un lapso
de diez minutos (Art. 55, inc. b), 1er., 2do. y 5to. prr. del RC).
FICHA 30
FLEXIBILIDAD EN EL PLAZO DE SUSTENTACIN
EN LA PRCTICA el tiempo de sustentacin de un dictamen no es estricto. En la susten-
tacin se expone de manera general el sentido de la propuesta y, cuando se trata de
enmiendas a una ley vigente, se sealan las modificaciones propuestas.
53 Para el caso de los dictmenes por unanimidad no hay debate, se procede a la

sustentacin y se somete a votacin; sin embargo, el Presidente puede otorgar dos
70
minutos a cada Grupo Parlamentario para que exponga la posicin de su grupo.
FICHA 31
MATERIAS SENCILLAS NO SE DEBATEN
PRECEDENTE: Para el caso de los proyectos de ley que tratan materias sencillas, luego de la
sustentacin por parte de la comisin informante, se someten a votacin sin debate.
(Acuerdo N 629-2003-2004/CONSEJO-CR, aprobado el 1 de junio de 2004).
54 En cualquiera de los casos, el Congresista, autor del proyecto de ley, puede solicitar el
uso de la palabra por no ms de cinco minutos (Art. 55, inc. b., 4to. prr. del RC).
3.2 Cuestiones incidentales durante el debate

55 Durante el debate surgen incidentes propios de la discusin parlamentaria que
ponen en prctica diversos recursos parlamentarios que, de una u otra forma,
por uno u otro motivo, interrumpen el debate momentneamente, algunas veces
desvindose de la materia objeto de la deliberacin.
Entre estos recursos cabe mencionar las interrupciones, alusiones, cuestiones pre-
vias, cuestiones de orden y el cuarto intermedio.
3.2.1 Interrupciones
56 Durante el debate se puede solicitar interrupciones a los oradores, las cuales son
concedidas por el Presidente a solicitud del Congresista que se encuentre ha-
ciendo uso de la palabra. Las interrupciones no pueden exceder de un minuto,
tiempo que es descontado del que le corresponde al Congresista interrumpido.
No proceden las interrupciones dentro de otras interrupciones y no puede haber
ms de dos interrupciones al mismo orador (Art. 55, inc. d) del RC).
No obstante, en la prctica, el Presidente otorga, excepcionalmente, a su conside-
racin, interrupciones adicionales.
57 Las interrupciones no podrn utilizarse para plantear cuestiones previas.
3.2.2 Alusiones
58 La alusin es una figura de la prctica parlamentaria que consiste en que un Con-
gresista que est haciendo uso de la palabra mencione a otro cuestionndolo o
insinuando algo sobre l.
El Congresista que se considera ofendido o aludido solicita la palabra. Por prctica
parlamentaria, la regla que se aplica para determinar el tiempo del uso de la pala-
bra es el que corresponde al de las interrupciones; las alusiones pueden presentarse
de manera reiterada a un mismo Congresista y ste solicitar la palabra la misma 71
cantidad de veces para manifestarse. En cualquier caso la concesin del uso de la

palabra es por un tiempo breve (Art. 55, inc. d) del RC).
FICHA 32
CARACTERSTICA DE LA ALUSIN
Durante el perodo parlamentario 2001-2006, en el transcurso de un debate en el
Pleno, la Presidencia indic que la simple mencin del nombre de un Congresista no
implicaba una alusin, pues sta deba conllevar algn tipo de cuestionamiento.
3.2.3 Cuestin previa

59 En el transcurso del debate, antes de las votaciones, pueden plantearse cuestiones
previas para llamar la atencin sobre un requisito de procedibilidad del debate o
de la votacin o para solicitar el regreso de un asunto a Comisiones por conside-
rarse que no se encuentra lo suficientemente estudiado.
60 El Presidente concede un mximo de tres minutos para plantear la cuestin previa
y de inmediato la somete sin debate a votacin. Sin embargo, en casos excep-
cionales puede abrir debate, sealando el tiempo mximo que conceder a cada
orador para intervenir (Art. 60 del RC).
FICHA 33
POSTERGACIN DE VOTACIN DE UNA CUESTIN PREVIA
EN LA PRCTICA es posible que la oportunidad de la votacin de la cuestin previa
planteada sea diferida, a criterio del Presidente, para el final del debate.
61 Si se plantea una cuestin previa de vuelta a Comisiones y, luego de sometida a

votacin, es aprobada, el Presidente ordena la remisin o el reenvo y, consulta al
Pleno el plazo (Art. 78, 4to. prr. del RC).
FICHA 34
CUANDO NO SE CONSULTA AL PLENO EL PLAZO DE LA CUESTIN
PREVIA
En aquellas ocasiones en que el Presidente del Congreso no consulta al Pleno el
plazo que se otorgar a la Comisin para que se tramite lo solicitado mediante la
cuestin previa, rige el plazo de 30 das.
72 FICHA 35
PASE O VUELTA A COMISIN
EN LA PRCTICA una cuestin previa solicitando que un asunto se derive a una comi-
sin a la que no ha sido originalmente decretada se denomina cuestin previa de
pase a comisin. La cuestin previa que plantea el regreso a la comisin para mayor
estudio se denomina de vuelta a comisin.
FICHA 36
CUESTIN PREVIA CON MOCIN DE CLAUSURA DEL DEBATE
EN LA PRCTICA las cuestiones previas pueden plantear, adems, en cualquier mo-
mento del debate, la consulta al Pleno para que se d por concluido el debate y se
proceda de inmediato a la votacin respectiva.
FICHA 37
CUESTIN PREVIA CON MOCIN DE CLAUSURA DEL DEBATE,
DURANTE EL RGIMEN BICAMERAL
Durante el rgimen bicameral, en caso de que el debate de una proposicin se
hubiese prolongado por ms de cinco sesiones, la consulta al Pleno para dar por
concluido el debate proceda mediante un pedido escrito firmado, por lo menos,
por cinco Representantes. El Presidente, sin ms trmite que la lectura del pedido,
la someta a votacin. En caso de no aprobarse tal solicitud, la discusin continuaba
y slo en virtud de un nuevo pedido, suscrito por diez Representantes se proceda
a la consulta por segunda vez. Una tercera consulta para dar por discutido el asunto
requera el pedido firmado por veinte Representantes y as sucesivamente.
(Art. 11 del Captulo IX del Reglamento Interior de las Cmaras Legislativas).
3.2.4 Cuestin de orden

62 En cualquier momento del debate, con excepcin de aquel en el que se desarrolla
la votacin, los Congresistas tienen el derecho de plantear una cuestin de orden
cuando consideran que las disposiciones reglamentarias para el debate no son bien
interpretadas o aplicadas, o corren el riesgo de no serlo. La finalidad de la cues-
tin de orden es llamar la atencin del Presidente para que corrija tal situacin.
Al plantearla, los Congresistas deben citar el artculo o los artculos materia de la
cuestin.
El objetivo que persigue este recurso parlamentario justifica que su ejercicio no
tenga restriccin, pues busca que la regularidad de las deliberaciones y acuerdos de
la Asamblea cuenten con el sustento normativo indispensable y no se encuentren
cuestionados.
73
63 El Presidente concede un mximo de dos minutos para plantearla y de inmediato la

somete, sin debate, a votacin. En casos excepcionales puede abrir debate sealando
el tiempo mximo que conceder a cada orador para intervenir (Art. 59 del RC).
En caso de duda extrema que no pueda ser dilucidada de inmediato por el Pleno,
el Presidente enva el asunto a la Comisin de Constitucin y Reglamento, para
que opine a ms tardar dentro de los tres das, suspendindose el debate sobre la
materia. Las decisiones del Pleno en materia de cuestiones de orden son registra-
das por la Oficiala Mayor del Congreso y pueden ser invocadas en casos anlogos
que se planteen en el futuro (Art. 59 del RC).
FICHA 38
DESNATURALIZACIN DE LAS CUESTIONES DE ORDEN
La no restriccin en el ejercicio de las cuestiones de orden ocasiona que tal recurso
parlamentario sea planteado frecuentemente y desviado de su razn de ser para
evocar asuntos que no se encuentran en el orden del da; de ah que el Art. 61, inc.
c) del RC disponga que si la intervencin no tiene relacin con la materia objeto de
debate, el Presidente est facultado para exigir a los oradores que no se desven de la
cuestin materia de debate, pudiendo suspenderle el uso de la palabra al Congresista
que persista en su actitud, luego de llamarle dos veces la atencin.
Las cuestiones de orden se han convertido en el medio ms comn para manifestar
desacuerdo respecto de los contenidos de la agenda del Pleno, evocar temas co-
yunturales o reaccionar ante un hecho pblico, lo que algunas veces origina breves
debates en los que participan todos los grupos parlamentarios.
3.2.5 Cuarto intermedio

64 El cuarto intermedio es un recurso parlamentario que utilizan los Congresistas
en el transcurso de los debates para proponer una pausa en la discusin de un
asunto. Su uso responde a diversos propsitos: realizar un estudio ms profundo
y exhaustivo; ponerse de acuerdo en los trminos del dispositivo legal propuesto;
redactar un nuevo texto a partir de las intervenciones de los Congresistas; redactar
un texto consensuado a partir de dictmenes previamente no articulados entre las
comisiones dictaminadoras; o bien, solicitar mayor informacin o precisiones
sobre la materia al autor del proyecto, por ejemplo cuando el autor es el Poder
Ejecutivo.
65 El plazo del cuarto intermedio puede ser indeterminado y puede plantearse, sobre
un mismo asunto, las veces que se estime pertinente.
FICHA 39
74
ACEPTACIN DEL PEDIDO DE CUARTO INTERMEDIO
EN LA PRCTICA cuando se plantea un cuarto intermedio, durante la discusin de un

dictamen, es el Presidente de la Comisin o el que sustenta en nombre de la comi-
sin dictaminadora quien acepta o no la solicitud, salvo que se someta a votacin
del Pleno. Incluso, puede ser el propio Presidente de la Comisin el que lo solicite.
En ciertas ocasiones, el efecto de su aplicacin ha consistido en aplazar la discusin
del asunto en debate por tiempo indeterminado.
3.2.6 Suspensin del debate

66 El Presidente puede suspender el debate por considerar que es necesario ponerse
de acuerdo entre los Portavoces sobre un asunto determinado; o, porque el Presi-
dente de la Comisin informante solicita unos minutos para concordar un tema,
o para realizar consultas que permitan comprender o coordinar mejor los trmi-
nos en que debe resolverse una cuestin. La suspensin del debate de un asunto
no implica la suspensin de la sesin, sta contina con el tratamiento de los otros
asuntos contenidos en el orden del da.
3.2.7 Suspensin de la sesin

67 El Presidente puede, adems, suspender momentneamente la sesin, la cual,
luego de un lapso de tiempo variable, es reiniciada. El motivo de la suspensin
puede ser la necesidad de imponer orden en la sesin cuando un Congresista se
resiste a deponer una actitud que impide el normal desarrollo de la sesin -en tal
caso la suspensin es de quince minutos (Art. 61, inc. b) del RC)-; tambin puede
suspenderse a fin de restablecer el orden, convocando a los voceros para armonizar
criterios sobre el normal desarrollo de las sesiones (Art. 61, inc. g) del RC); para
esperar el informe solicitado sobre un asunto; o, para recibir a un Ministro.
FICHA 40
CONCEPTO Y CARACTERSTICAS DE UNA SESIN
Una sesin no se refiere necesariamente a la reunin del Pleno del Congreso que
se desarrolla un da determinado. Una sesin puede llevarse a cabo durante una(s)
hora(s), medio da -en sesin matutina o vespertina-; un da; o prolongarse por varios
das. En estos casos, el Presidente, al interrumpir la reunin dice se suspende la
sesin y, al inicio de la reunin siguiente empieza diciendo continua la sesin.
Una sesin se inicia en la fecha y hora de su convocatoria con el qurum corres-
pondiente y finaliza cuando el Presidente del Congreso expresamente anuncia, al 75
trmino de la reunin, se levanta la sesin.
Se han presentado casos en los que la facultad del Presidente de suspender o

levantar una sesin ha sido utilizada como una maniobra de obstruccin, retardo o
enfriamiento del tratamiento de ciertos asuntos trascendentes polticamente, como
es el caso de las interpelaciones.
68 El debate de un asunto puede tener lugar durante una o varias sesiones.

69 Tambin existen las sesiones permanentes o continuadas. As lo establece el
art. 11 del RC para la Sesin de Junta Preparatoria. Se ha recurrido a sesin per-
manente o continuada para la discusin y aprobacin de determinados asuntos
relevantes -como fue el caso de la reforma de la Constitucin.
3.3 Participacin de los Ministros en el debate

70 El Consejo de Ministros en pleno o los ministros por separado pueden concurrir a
las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas
que los parlamentarios, salvo la de votar si no son Congresistas (Art. 129, 1er. prr.
de la CP; Art. 54, inc. e), 3er. prr. del RC).
FICHA 41
EL PRINCIPIO DE COLABORACIN ENTRE PODERES
Si bien la Constitucin Poltica del Per establece el principio de separacin de Pode-
res, el hecho de que los Ministros en pleno o por separado participen en el debate en
las sesiones del Congreso responde al principio de colaboracin entre Poderes.
(Fuente: STC. N 004-2004-CC/TC. Fundamento N 24).
3.4 Participacin del Presidente del Congreso en el debate

71 Cuando el Presidente del Congreso decide participar en el debate, durante una
sesin plenaria, puede hacerlo ocupando su escao, y haciendo uso de la palabra
en las mismas condiciones que los dems Congresistas, cediendo previamente la
Presidencia a quien deba reemplazarlo (Art. 56, 3er. prr. del RC).
FICHA 42
PARTICIPACIN DEL PRESIDENTE EN EL DEBATE, EN LA COMISIN
PERMANENTE Y EN LAS DISTINTAS COMISIONES DEL CONGRESO
El Presidente de la Comisin Permanente y de las distintas comisiones del Congreso
dirige y emite posicin sobre el asunto en debate sin dejar la presidencia.
76 4. APORTES Y MODIFICACIONES AL DICTAMEN
72 En el transcurso del debate, el Presidente de la Comisin dictaminadora, o quien

hace sus veces, toma nota de los aportes y modificaciones propuestos por los Con-
gresistas, que considere pertinente acoger.
FICHA 43
EL PRESIDENTE DE LA COMISIN ACEPTA LAS MODIFICACIONES AL
DICTAMEN QUE PROPONEN LOS CONGRESISTAS DURANTE EL DEBATE
Precedentes parlamentarios demuestran que cuando un dictamen o un informe lle-
gaba al Pleno del Congreso dictaminado por una comisin, y en el curso del debate
se introducan sugerencias o modificaciones, normalmente se acostumbraba que el
presidente de dicha comisin estuviera reunido en conjunto con los miembros de su
comisin para hacer consultas en ese momento y de esa manera el titular expresara
la opinin de su grupo de trabajo.
En los ltimos aos ello se ha distorsionado y el presidente de la comisin se ha
convertido en un superparlamentario, porque l, por s y ante s, sin opinin de la
comisin que representa, decide qu acepta, qu agrega y qu modifica.
Intervencin del Congresista Bedoya de Vivanco, en sesin del Pleno celebrada el 11 de octubre de
2007.
5. OPORTUNIDAD DE LAS VOTACIONES Y QURUM
73 Luego de haberse agotado la discusin, el Presidente del Congreso anuncia al

Pleno que el debate ha concluido y que se va a proceder a la votacin respectiva.
Para ello verifica el qurum y, desde ese instante, ningn Congresista puede volver
a hacer uso de la palabra, ni abandonar la Sala (Art. 56, 2do. prr. del RC).
La precisin del Reglamento, respecto del anuncio del acto de votacin, de la
verificacin del qurum y del impedimento de abandonar la sala, sugiere que
la votacin debe realizarse tomando en consideracin el cmputo del qurum
recientemente realizado.
74 Cualquier Congresista puede solicitar que antes de efectuarse una votacin se
verifique el qurum.
El qurum para la realizacin de las sesiones es de la mitad ms uno del nmero
hbil de sus miembros.
75 Es prctica parlamentaria que el Presidente del Congreso haga sonar un timbre en
seal de inicio del acto de votacin, el mismo que se oye en las salas contiguas al
hemiciclo.
77
FICHA 44

PROCEDIMIENTO PARA INFORMAR AL PLENO SOBRE LAS
MODIFICACIONES REALIZADAS AL TEXTO PRIMIGENIO
Es prctica parlamentaria que el Presidente del Congreso ordene la lectura de las
modificaciones que ha sufrido el texto primigenio distribuido con antelacin a los
Congresistas; para ello, el Presidente de la Comisin dictaminadora alcanza a la Mesa
el dispositivo legal con las modificaciones realizadas.
FICHA 45
EL REGISTRO ELECTRNICO DE LA ASISTENCIA
Es muy frecuente que antes de cada votacin se proceda a registrar asistencia en el
tablero electrnico o digital. Si por alguna razn un Congresista no llega a registrar
su voto en el tablero electrnico, anuncia su asistencia oralmente, la cual es inmedia-
tamente comunicada al Pleno por el Presidente. Su asistencia es registrada en el Acta
y en el Registro electrnico.
Por prctica parlamentaria se ha solido repetir el registro electrnico de asistencia cuan-
do un nmero significativo de Congresistas comunica su asistencia de manera oral.
76 El Presidente del Congreso, tratndose de leyes que requieren votacin calificada,

puede dejar pendiente el acto de votacin a fin de contar con una presencia mayor
de Congresistas en el Hemiciclo.
FICHA 46
LA OPORTUNIDAD DE LA VOTACIN
La facultad del Presidente de decidir la oportunidad de las votaciones puede ser
utilizada como un procedimiento para afectar el resultado de la votacin de un
asunto. Se han presentado casos en los que se ha considerado oportuno someter
a votacin un asunto, que requiere votacin calificada -como las reconsideraciones,
insistencias, interpelaciones, aprobacin de mociones solicitando la conformacin de
comisiones de investigacin, etc.- cuando el nmero de Congresistas presentes ha
sido bajo.
77 Se puede considerar que la oportunidad para someter un asunto a votacin es la
sesin en curso o una posterior. A solicitud del Presidente de la comisin infor-
mante, el Presidente del Congreso puede ordenar que la votacin se difiera para
una prxima sesin.
6. PUBLICIDAD DE LAS SESIONES
78 Las sesiones son pblicas, sin embargo, el Presidente del Congreso puede ordenar
78
que se pase a sesin secreta para tratar temas que puedan afectar los asuntos de
seguridad nacional y orden interno (Art. 51, 6to. prr. del RC).
FICHA 47
EL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LAS SESIONES
En el Congreso prima el principio de publicidad. La publicidad en la actuacin de
los poderes pblicos debe necesariamente entenderse a modo de regla general, en
tanto que el secreto o lo oculto es la excepcin en los casos constitucionalmente
tolerados.
(Fuente: STC. N 1219-2003-HD. Fundamento N 5).
7. VOTACIN
79 Todas las votaciones que realiza el Pleno del Congreso son pblicas, salvo que dos
tercios de los miembros hbiles acuerde que sean secretas. Las votaciones pblicas
se realizan mediante el tablero digital, donde se registra el sentido del voto del
Congresista (a favor, en contra, abstencin). Las leyes y resoluciones legislativas
no pueden votarse a mano alzada. (Art. 57 del RC).
Los resultados de la votacin reflejan el acuerdo al que arriban los Congresistas.
FICHA 48
CUNDO HAY ACUERDO?
Se considera que no hay acuerdo cuando
El nmero de abstenciones es mayor al de los votos a favor o en contra
Se considera que se ha aprobado un asunto cuando
El nmero de abstenciones siempre que los votos a favor sean ms que los votos
en contra- sumado al nmero de votos en contra es superior a los votos a favor.
Se considera que ha sido rechazado un asunto cuando
El nmero de abstenciones siempre que los votos en contra sean ms que los vo-
tos a favor- sumado al nmero de votos a favor es superior a los votos en contra.
(Fuente: Informe de la Comisin de Constitucin y Reglamento aprobado por el Pleno del Congreso
el 11 de diciembre de 2003).
80 Cuando por diversas razones no se registra el voto de un Congresista en el tablero

electrnico, el Congresista puede indicar el sentido de su voto de manera oral. En 79
ese caso, el Presidente anuncia al Pleno el nombre del Congresista y el sentido de

su voto, lo que es anotado en el Acta y se deja constancia por escrito en el registro
electrnico.
FICHA 49
REPETICIN DEL CONTROL DE LA VOTACIN ELECTRNICA
EN LA PRCTICA con la finalidad de evitar cuestionamientos a las votaciones deri-
vados de la confusin, y para que los acuerdos sean firmes, claros y transparentes,
cuando existe un nmero significativo de Congresistas que expresan su voto de ma-
nera oral, el Presidente puede disponer un nuevo registro de asistencia y posterior
votacin.
Si por algn motivo no pudiera utilizarse el tablero electrnico, el Presidente dis-

pone la realizacin de votacin nominal, en cuyo caso el relator llama a cada uno
de los Congresistas por su nombre y stos responden s, no o abstencin (Art. 57,
inc. a), 2do. prr. del RC).
81 El Congresista que se abstenga puede fundamentar su posicin por escrito hasta la
sesin siguiente (Art. 56, 2do. prr. del RC).
82 Los acuerdos se toman con el voto de la mayora simple de todos los miembros
presentes al momento de la votacin. El Presidente tiene voto dirimente, en caso
de empate (Art. 52, ltimo y penltimo prr. del RC).
FICHA 50
EL VOTO DEL PRESIDENTE
Si bien el Presidente, en el curso de las sesiones del Pleno, segn la prctica, slo
tiene voto dirimente; el Presidente, en el seno de la Comisin Permanente, y los
Presidentes de las distintas comisiones del Congreso, contrariamente, emiten su voto
tanto para fijar su posicin como, adems, en caso de empate para dirimir.
(Arts. 52, penltimo parr. y 56, 3er. prr. del RC.).
7.1 Votacin de dictmenes por unanimidad
83 Luego de la sustentacin del dictamen por unanimidad ste se somete a votacin
del Pleno; sin embargo, el Presidente puede otorgar dos minutos a cada Grupo
Parlamentario para que exponga la posicin de su grupo (Art. 55, inc. b), 3er. prr.
del RC).
FICHA 51
80 VOTACIN SIN DEBATE DE LOS DICTMENES POR UNANIMIDAD

ANTECEDENTE: En el ao 2001, el Consejo Directivo acord que los proyectos de ley
dictaminados por unanimidad seran sustentados por el Presidente de la Comisin
y sometidos a votacin sin debate, y si algn Congresista tuviera alguna objecin al

dictamen podra interrumpir al Presidente de la Comisin.
(Acuerdo N 302-2001-2002/CONSEJO-CR, aprobado el 20 de noviembre de 2001).
7.2 Votacin de dictmenes en mayora y minora

84 Cuando existen dictmenes en mayora y minora recados sobre los mismos
proyectos de ley, primero se vota el de mayora; si ste es aprobado se archiva
el de minora. Si el dictamen en mayora es rechazado se proceder a votar el de
minora (Art. 55, inc. b), 5to. prr. del RC). Si ambos dictmenes son rechazados
por el Pleno, se envan al archivo.
8. ANUNCIO DE LOS RESULTADOS DE LA VOTACIN
85 Terminado el acto de votacin, el Presidente anuncia al Pleno el resultado obteni-

do y el estado del asunto.
9. VOTACIN INFERIOR AL QURUM
86 Cuando el resultado de alguna votacin es inferior al qurum establecido, el Pre-

sidente queda autorizado para volver a someter el tema a votacin el mismo da,
sin necesidad de que sea tramitado como una reconsideracin, continundose la
sesin con el debate de otros asuntos (Art. 58, 4to. prr. del RC).
10. RECTIFICACIN
87 Cualquier Congresista puede solicitar la rectificacin de la votacin, luego de una

votacin a mano alzada y si existiese duda sobre el resultado. Para ello, el Presiden-
te solicita a los Congresistas que expresen su voto ponindose y permaneciendo de
pie. Cuando la votacin se efecta mediante el Sistema de Votacin Electrnica/
Digital, no procede la rectificacin. Por excepcin, sin embargo, el Reglamento
prev que el Presidente pueda ordenar que se repita la votacin utilizando el pro-
cedimiento antes mencionado (Art. 58, 1er. prr. in fine del RC).
11. RECONSIDERACIN
88 Las reconsideraciones se presentan por escrito luego de las votaciones y su apro-

bacin requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal de Congresistas (Art. 81
58, 2do. prr. del RC).

89 No se puede presentar reconsideraciones despus de aprobada el Acta o despus
de que el Pleno ha autorizado al Presidente del Congreso ejecutar los acuerdos sin
esperar la aprobacin del Acta, conocido, en la prctica parlamentaria como la
dispensa de aprobacin de Acta (Art. 58, 2do. prr. del RC).
FICHA 52
LA EJECUCIN DE LOS ACUERDOS COMO CAUSAL DE
IMPROCEDENCIA DE LAS RECONSIDERACIONES
Sobre la base del informe de la Comisin de Constitucin y Reglamento, el Pleno del
Congreso ha interpretado que el verdadero lmite a la admisin de reconsideraciones
no es la aprobacin o dispensa del trmite correspondiente del Acta, sino la ejecu-
cin misma del acuerdo. Asimismo, se considera que el Presidente del Congreso, al
advertir la necesidad de conceder reconsideraciones, puede concederlas de manera
extraordinaria, siempre que no haya ejecucin del acuerdo.
(Fuente: Informe de la Comisin de Constitucin y Reglamento, aprobado por el Pleno del Congreso
el 10 de junio de 2004).
90 Para el caso de la oportunidad de la votacin de las reconsideraciones, se ha en-

tendido que sta es discrecionalidad del Presidente del Congreso, quien puede
diferirla hasta antes de la aprobacin del Acta en la sesin inmediata siguiente
(Informe de la Comisin de Constitucin y Reglamento, aprobado por el Pleno
del Congreso el 10 de junio de 2004).
FICHA 53
LA RECTIFICACIN COMO REMEDIO RESPECTO DE ERRORES
PROCESALES
PRECEDENTE: En el transcurso del perodo anual de sesiones 2002-2003 ocurri un
accidente procedimental. Se trata de la votacin de una autgrafa observada que
tena dos comisiones dictaminadoras: la comisin principal propona allanamiento y
la comisin secundaria insistencia.
Por error, el Presidente someti a votacin, en primer trmino, la insistencia de la
comisin secundaria, que obtuvo los votos requeridos para su aprobacin; en segui-
da, a solicitud del Presidente, el Pleno acord la dispensa del trmite de aprobacin
del Acta.
El asunto se solucion en una sesin posterior, explicando al Pleno del Congreso que
se haba cometido un error votndose primero la propuesta de la comisin secunda-
ria y no la propuesta de la comisin principal, segn lo dispone el Reglamento y, dado
que la autorizacin para tramitar los acuerdos sin esperar el trmite de aprobacin
del Acta no se haba ejecutado y que el Acta an no se haba aprobado, se puso tales
82 hechos en conocimiento del Pleno a fin de remediarlos, disponindose la rectificacin
de la votacin. As, se someti al voto en primer lugar el dictamen de la comisin
principal que, al no obtener los votos requeridos para su aprobacin, fue archivado;
en consecuencia, se someti a votacin el dictamen de la comisin secundaria (la

insistencia), la cual obtuvo los votos necesarios para su respectiva aprobacin.
11.1 Reconsideracin de reconsideracin

91 No proceden los pedidos de reconsideracin sobre una reconsideracin previa-
mente votada, con excepcin del pedido que presenten por una sola vez los vo-
ceros de los grupos parlamentarios que representen a los 3/5 del nmero legal de
Congresistas, los que para su aprobacin requieren el voto favorable de los 2/3 del
nmero legal de Congresistas (Art. 58, 2do. prr. del RC).
12. RECHAZO DE UNA PROPOSICIN DE LEY POR EL PLENO DEL

CONGRESO
92 Si una proposicin de ley o de resolucin legislativa no alcanza los votos requeri-

dos para su aprobacin, se considera que ha sido rechazada. En ese caso el Presi-
dente ordena su archivo. No podr presentarse la misma proposicin u otra que
verse sobre idntica materia hasta el siguiente periodo anual de sesiones, salvo que
lo acuerde la mitad ms uno del nmero legal de Congresistas (Art. 78, 2do. prr.
del RC).
13. APROBACIN EN PRIMERA VOTACIN
93 Cuando una iniciativa legislativa o dictamen alcanza los votos requeridos para
su aprobacin en primera votacin, el Presidente anuncia que el asunto ha sido
aprobado.
De no requerir el trmite de doble votacin, se procede a la elaboracin de la
autgrafa, previa dispensa del trmite de aprobacin del acta, o aprobacin de
la misma en la sesin siguiente, de lo contrario, prosigue el trmite de segunda
votacin.
94 Lo aprobado por el Pleno slo puede ser modificado por el Pleno.
FICHA 54
INTANGIBILIDAD DE LOS ACUERDOS DEL PLENO
Una vez que el Pleno ha aprobado un texto, no est dentro de las atribuciones del
Presidente del Congreso, de los Vicepresidentes, de los Portavoces, de los Presiden-
tes de Comisin ni del Poder Ejecutivo realizar ninguna sustitucin al texto aprobado. 83
Los Portavoces que soliciten algn cambio o precisin al texto aprobado deben ha-
cerlo mediante un pedido de reconsideracin dentro de los trminos reglamentarios.

Si el pedido es aprobado, el proyecto de ley puede someterse nuevamente al Pleno,
que es el nico rgano que tiene la facultad de modificarlo.
(Acuerdo N 452-2001-2002/CONSEJO-CR, aprobado el 1 de abril de 2002).
FICHA 55
APROBACIN CON CARGO A REDACCIN
En el perodo parlamentario 2001-2006, se recurri a una prctica que, si bien no
trajo inconvenientes ni legislativos ni de orden poltico posteriores, deviene en poco
recomendable para la transparencia del trabajo legislativo. Se trata de la aprobacin
por el Pleno de un asunto con cargo a redaccin, hecho que generalmente suceda
cuando, a fin de concluir con el debate de un asunto que, segn las posiciones expre-
sadas por los grupos parlamentarios durante la discusin, reciba un amplio respaldo,
se someta al voto con cargo a redaccin. La redaccin final del asunto quedaba a
cargo de la Comisin.
14. ASUNTOS QUE NO REQUIEREN DOBLE VOTACIN

95 Los asuntos legislativos que se resuelven en primera votacin y no requieren el tr-
mite de doble votacin son las proposiciones de resolucin legislativa de aproba-
cin de tratados, de aprobacin de ingreso de tropas extranjeras, de autorizacin
de viajes al exterior al Presidente de la Repblica; la Ley de Presupuesto General
de la Repblica y sus leyes conexas; la aprobacin de crditos suplementarios,
habilitaciones y transferencias de partidas; as como la aprobacin de la Cuenta
General de la Repblica (Art. 78, 7mo. y 8vo. prr. del RC).
15. TRMITE DE APROBACIN EN DOBLE VOTACIN
96 La doble votacin constituye una de las etapas regulares del procedimiento legisla-
tivo. Sin el cumplimiento de este requisito, la Mesa Directiva no puede proseguir
el trmite de la ley, ni enviarla al Presidente de la Repblica para su promulgacin
(Art. 73, inc. e); y, Art. 78, 6to. y 7mo. prr. del RC) (Vase prrafo 148 y Ficha 86).
15.1 Plazo para iniciar el trmite de doble votacin

97 La segunda votacin se realiza transcurridos siete das calendarios despus de la
primera votacin y es a totalidad y con debate (Art. 78, 6to. prr. del RC).
FICHA 56
84
DAS HBILES O CALENDARIOS
PRECEDENTE: La redaccin que anteriormente tena el artculo 78 del Reglamento del

Congreso, sobre la segunda votacin, estableca un plazo de seis das para su ejecu-
cin. Dicho plazo, que no precisaba si se trataba de das hbiles o calendario, suscit
inconvenientes de carcter procesal en cuanto a la forma de computarlo. Dado que
el Reglamento del Congreso no contiene una norma general explcita que regule
cmo debe contarse el plazo cuando se hace referencia nicamente a das, durante
el perodo anual de sesiones 2004-2005, se recurri a otras fuentes normativas a fin
de determinar un criterio, como fue la Ley N 27444, Ley de Procedimiento Adminis-
trativo General, que permiti aclarar el asunto su artculo 133 establece que el plazo
expresado en das se cuenta a partir del da hbil siguiente y, el artculo 134 dispone
que el plazo sealado en das, se entender por das hbiles consecutivos. Es as
que, a partir de esta ley, para el trmite de la segunda votacin se entendi que el
plazo sealado en das corresponda a das hbiles.
98 Las modificaciones que el Pleno realiza al texto aprobado en primera votacin se

someten al trmite de doble votacin.
16. DISPENSA DEL TRMITE DE APROBACIN DEL ACTA
99 Es prctica parlamentaria que luego de la adopcin de un acuerdo por el Pleno del

Congreso o al final de la sesin, el Presidente o un congresista solicite la dispensa
del trmite de aprobacin del Acta para ejecutar los acuerdos adoptados durante
la sesin, a lo cual el Pleno, por lo general, accede.
16.1 Efectos de la dispensa del trmite de aprobacin del acta

100 La decisin del Pleno de dispensar lo acordado del trmite de aprobacin del Acta
permite que no se tenga que esperar hasta la prxima sesin en la que se aprueba
el Acta para ejecutar los acuerdos legislativos tomados en la sesin precedente;
es decir, elaborar la autgrafa y enviarla al Presidente de la Repblica para su
promulgacin. Asimismo, constituye un lmite para la presentacin de reconside-
raciones a lo aprobado por el Pleno del Congreso.
17. COMISIN DE REDACCIN
101 Aprobada una ley por el Pleno del Congreso, ste puede acordar, a pedido de un
Congresista o de un Grupo Parlamentario, y por mayora simple de los presentes,
la conformacin de una Comisin de Redaccin compuesta por tres Congresistas
propuestos por el Presidente del Congreso, a efecto de que revisen la redaccin de
las proposiciones aprobadas (Art. 78, 3er. prr. del RC).
102 El texto elaborado por la Comisin de Redaccin es sometido a votacin del Ple-
no del Congreso. 85

FICHA 57
COMISIN DE REDACCIN NO ELABORA TEXTOS SUSTITUTORIOS
Durante el debate en el Pleno de un proyecto de ley dispensado del trmite de dicta-
men, se intent utilizar el artculo reglamentario concerniente a la conformacin de la
comisin de redaccin para que sea sta la encargada de redactar una nueva versin
del proyecto de ley en debate (al que se acumularon otros) y sea luego sometida al
Pleno del Congreso, en lugar de dejar tal misin a la comisin ordinaria a la cual fue
originalmente derivada para su estudio.
Caso: proyecto de ley N 851, presentado el 24/11/2000.
27/11/2000 Decretado a la Comisin de Justicia
29/11/2000 Recibido por la Comisin de Justicia
20/12/2000 Dispensado de Dictamen de la Comisin de Justicia
20/12/2000 Orden del Da
21/12/2000 Aprobado
21/12/2000 Autgrafa N 055-2000
22/12/2000 Publicado Ley N 27381
Se acumularon los proyectos de ley N 1093, 1085, 1030.
Estoy totalmente de acuerdo con el proyecto en debate, pero considero que hay que
hacer algunas precisiones a la redaccin. He encontrado en el artculo 78 del Reglamento
del Congreso un prrafo que podra aplicarse a este caso. En dicho artculo se seala lo
siguiente: Cuando el Pleno lo estime necesario, podr acordar, a pedido de un Congresista
o Grupo Parlamentario [...] una Comisin de Redaccin, conformada por tres Congresistas.
Yo propondra que se conforme una comisin de esa naturaleza, conformada por la doctora
Donayre, que es una de las autoras del proyecto, por el doctor Estrada, que ha hecho
aportes muy significativos, y por la congresista Townsend, que tambin es autora de un
proyecto de ley similar. Si se ajustara la redaccin, cuando volviramos a tratar esta inicia-
tiva, podramos contar con un texto en los mejores trminos. SESIN DEL PLENO DEL 20 DE
DICIEMBRE DE 2000, INTERVENCIN DEL CONGRESISTA PEASE GARCA.
Dado que el texto haba sido modificado con los aportes de los dems Congresistas,
no se recogi la solicitud formulada por el Congresista Pease Garca:
Seor Presidente: Voy a intervenir simplemente para aclarar algunos conceptos y algunos
hechos. Considero que no es necesario nombrar una Comisin de redaccin, porque las
personas propuestas para integrar dicha comisin estn presentes en la Sala y pueden des-
pejar ahora las posibles dudas de algunos congresistas. En primer lugar, ya se ha presenta-
do un texto sustitutorio que contiene un artculo nico, por el que se propone conceder el
beneficio de la amnista en forma genrica sin mencionar nombres de personas, tal como
lo propuso el congresista Flores-Aroz. Con esa modificacin, estaramos subsanando
tambin las observaciones de otros congresistas. Tal vez, algunos colegas, debido a la hora
tan avanzada, no han escuchado que ya se ha presentado el nuevo texto y, por eso, siguen
insistiendo en la propuesta que ya es tarda de conformar una comisin de redaccin.
SESIN DEL PLENO DEL 20 DE DICIEMBRE DE 2000, INTERVENCIN DE LA CONGRESISTA DONAYRE
PASQUEL.
86
FICHA 58
LA COMISIN DE REDACCIN EN EL RGIMEN BICAMERAL
Durante el rgimen bicameral la conformacin de la Comisin de Redaccin no era

una opcin, era permanente y mixta conformada por Senadores y Diputados, to-
dos los proyectos o proposiciones de ley aprobados por las Cmaras eran sometidos
a la misma antes que la autgrafa fuera enviada al Poder Ejecutivo para su promul-
gacin. La Comisin tena como funcin revisar los proyectos de ley a fin de evitar
incoherencia y errores de carcter gramatical, sin modificar su contenido.
18. REDACCIN DE LA AUTGRAFA
103 Aprobada la ley por el Congreso, le corresponde a la oficina especializada de la

Oficiala Mayor redactar el texto que debe ser enviado para la respectiva pro-
mulgacin. Dicho texto recibe el nombre de autgrafa, que constituye el texto
fidedigno de la ley aprobada por el Pleno del Congreso.
FICHA 59
QU SE ENTIENDE POR AUTGRAFA?
Se entiende, de acuerdo con la definicin de autgrafa que proporciona el Dicciona-
rio de la Real Academia Espaola, que la firma estampada en el documento redacta-
do le da calidad de autgrafa al texto aprobado por el Congreso.
Durante el rgimen bicameral, la autgrafa se consideraba el texto aprobado por la
Cmara pasado en limpio. As, el Art. 13 del Reglamento Interior de las Cmaras
Legislativas estableca lo siguiente: El proyecto aprobado por la Cmara revisora, sin
adiciones, se pondr en limpio (Autgrafa de la Ley) para dirigirlo al Poder Ejecutivo
()
104 La redaccin de la autgrafa se realiza a partir del texto alcanzado por la Comi-
sin de Redaccin, si hubiera sido el caso, o del dictamen enviado de la Sala de
Sesiones que contiene el dispositivo legal con las modificaciones realizadas por el
Pleno del Congreso, si las hubiere. El texto es cotejado cuidadosamente con los
textos autorizados por el Presidente de Comisin; los ledos antes de la consulta
y votacin; la transcripcin de la parte pertinente del debate, y cualquier otro
documento anexado al texto alcanzado (Art. 78, 5to. prr. del RC).
FICHA 60
CORRECCIONES SLO GRAMATICALES FORMALES
En la prctica, la oficina especializada de la Oficiala Mayor encargada de elaborar
la autgrafa es el rea de Relatora. Dicha oficina slo hace correcciones de tipo
gramatical en coordinacin con la Comisin dictaminadora y, adems, realiza ciertas
correcciones con la finalidad de que la redaccin de la ley se encuentre conforme a 87
las disposiciones establecidas en la Ley N 26889, Ley Marco para la Produccin y
Sistematizacin Legislativa.

FICHA 61
LEY DE SISTEMATIZACIN LEGISLATIVA
El ordenamiento jurdico peruano cuenta con la Ley N 26889, Ley Marco para la
Produccin y Sistematizacin Legislativa, publicada el 9 de diciembre de 1997, y su
Reglamento, Decreto Supremo N 008-2006-JUS, emitido en el ao 2006, que si
bien establecen los lineamientos de tcnica normativa que contribuyen a mejorar la
calidad de las disposiciones normativas y a cuidar la seguridad jurdica, en la actuali-
dad, debido a la inflacin legislativa, convendra complementarlas para obtener una
mayor eficacia.
FICHA 62
AUTENTICACIN DE LOS TEXTOS ALCANZADOS PARA LA
ELABORACIN DE LA AUTGRAFA
EN LA PRCTICA todo texto anexado a un expediente, que contiene el texto aprobado
por el Pleno del Congreso, lleva la firma del Presidente de la Comisin informante, en
seal de conformidad, y en aras de la transparencia.
FICHA 63
ACLARACIONES AL TEXTO APROBADO
Cuando se presentan casos en que el texto aprobado por el Pleno contiene errores
que se detectan al momento de redactarse la autgrafa el Presidente de la Comi-
sin dictaminadora solicita al Pleno del Congreso una enmienda al texto aprobado,
enmienda que slo procede si es sometida a consideracin del Pleno, el cual expresa
su decisin mediante el voto.
FICHA 64
DOCTRINA: EL CONGRESO APRUEBA LA LEY
() el acto de aprobacin que realiza el Congreso crea la ley. El Congreso no aprue-
ba un proyecto sino una ley. El proyecto deja de ser una propuesta, un deseo, y se
convierte en acuerdo del cuerpo de representantes de la Repblica. Ya no es ms un
proyecto. Es una ley. () el voto del Congreso le da naturaleza de ley a lo que hasta
entonces no fue sino una iniciativa o una propuesta.
(Fuente: La Constitucin Comentada. Comentario de Csar Delgado Guembes, respecto del artculo
88 108 de la Constitucin Poltica del Per. Lima: Tomo II, Gaceta Jurdica, 1era. ed., 2005, p. 202 y ss.).
18.1 Plazo para redactar la autgrafa

105 No existe ninguna disposicin reglamentaria ni directiva de los rganos del Con-
greso que establezcan un plazo mximo para la elaboracin de la autgrafa, ni
para su suscripcin por el Presidente del Congreso.
Se entiende que debe ser redactada inmediatamente despus de aprobada el acta o
aprobada la dispensa de este trmite.
18.2 Firma de la autgrafa por el Presidente del Congreso

106 Una vez establecido el texto de la autgrafa, sta es firmada de inmediato por el
Presidente del Congreso y uno de los Vicepresidentes (Art. 78, 5to. prr. del RC).
Luego de la suscripcin de la autgrafa, el Presidente del congreso ordena su re-
misin al Presidente de la Repblica.
FICHA 65
VISTOS EN LA REVISIN DE LA AUTGRAFA
EN LA PRCTICA la autgrafa, antes de ser sometida a la firma de un Vicepresidente y
del Presidente del Congreso, es rubricada, al margen izquierdo de cada pgina, por
funcionarios de Relatora y Agenda, por el Director General Parlamentario y por el
Oficial Mayor.
FICHA 66
FORMATO DE LA AUTGRAFA
La redaccin de la autgrafa de una proposicin de ley lleva la siguiente frmula:
EL CONGRESO DE LA REPBLICA;
Ha dado la Ley siguiente: 89

-Texto de la Ley-
Comunquese al seor Presidente de la Repblica para su promulgacin.
En Lima, a los (letras) das del mes de ----- de dos mil -----.
(Firma)
(NOMBRE EN MAYSCULAS)
Presidente del Congreso de la Repblica
(Firma)
---- Vicepresidente del Congreso de la Repblica
AL SEOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPBLICA

91
CAPTULO III
De la remisin de la autgrafa al Presidente de la

Repblica a la promulgacin y vigencia de la Ley 93
De la remisin de la autgrafa al Presidente de la Repblica a la promulgacin

L a autgrafa es remitida al Presidente de la Repblica para que promulgue la ley
aprobada por el Congreso.
1. REMISIN DE LA AUTGRAFA AL PRESIDENTE DE LA REPBLICA/

PLAZO
107 Al no existir ninguna disposicin que determine un plazo mximo para la elabo-
racin de la autgrafa, ni para la suscripcin de la misma por parte del Presidente
del Congreso, no existe, en consecuencia, plazo alguno para su remisin al Presi-
dente de la Repblica; mas se entiende que debe ser remitida de inmediato.
FICHA 67
ENTREGA DE LA AUTGRAFA A LA PRESIDENCIA DE LA REPBLICA
La oficina encargada de la redaccin de la autgrafa entrega un sobre oficial nu-
merado conteniendo la autgrafa de ley a la oficina de Trmite Documentario con
cargo de recepcin siendo esta ltima la encargada de llevar el sobre a Palacio de
Gobierno, con dos copias del original.
FICHA 68
RECEPCIN DE LA AUTGRAFA POR LA PRESIDENCIA DE LA REPBLICA Y
TRMITE AL INTERIOR DEL PODER EJECUTIVO
La autgrafa es recibida en Palacio de Gobierno y enviada a la Secretara del Consejo
de Ministros (que es distinta a la Secretara General de la Presidencia del Consejo
de Ministros). El Secretario del Consejo de Ministros enva la autgrafa a todos los
ministerios, con la finalidad de que opinen sobre ella. El plazo es indistinto, puede ser
entre tres y ocho das (no hay reglas escritas). Recibidas las opiniones, y dependiendo
del contenido de los informes, se evala la promulgacin o la observacin.
La decisin final siempre la tiene el Presidente de la Repblica quien eventualmente
incluso podra consultar el tema con algunos ministros en forma personal o recibir
comentarios durante la sesin del Consejo de Ministros.
Si el Presidente de la Repblica considera conveniente observar la ley, el oficio de
observacin es elaborado por la Secretara del Consejo de Ministros, firmado por el
Presidente y por un ministro -generalmente el Presidente del Consejo de Ministros- y,
enviado al Congreso. La autgrafa por lo general la lleva al Congreso un tcnico o
alguno de los profesionales de la Secretara del Consejo de Ministros (esto ltimo es
lo ms frecuente).
94
FICHA 69
ENTREGA DE LA AUTGRAFA A LA PRESIDENCIA DE LA REPBLICA
DURANTE EL RGIMEN BICAMERAL
Durante el rgimen bicameral, las autgrafas eran entregadas personalmente al
Presidente de la Repblica por uno de los ayudantes de una u otra Cmara, quien
recababa, en el sobre respectivo, la firma del Jefe del Estado.
2. OBSERVACIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA

108 El Presidente de la Repblica tiene la facultad de vetar las leyes, es decir,
discrepar con su contenido y no aceptar integrarlas al ordenamiento jurdico,
presentando sus objeciones respecto de la ley aprobada por el Congreso. Dichas
objeciones puede hacerlas sobre el todo o una parte de la ley aprobada y pueden
responder a situaciones de carcter constitucional, poltico, procedimental o de
tcnica legislativa (Art. 108, 2do. prr. de la CP).
Si bien existe la Ley N 26889, Ley Marco para la Produccin y Sistematizacin
Legislativa, la adopcin de un reglamento o manual de tcnica legislativa coadyu-
vara a disminuir el nmero de observaciones de carcter normativo y de tcnica
legislativa que presenta el Presidente de la Repblica.
2.1 Plazo de presentacin de las observaciones

109 Las observaciones que tiene el Presidente de la Repblica debe presentarlas al
Congreso dentro de los quince das tiles de recepcionada la autgrafa de la ley
(Art. 79, 2do. prr. del RC; Art. 108, 2do. prr. CP).
2.2 Retiro de las observaciones

110 El Presidente de la Repblica puede retirar las observaciones presentadas al Con-
greso de la Repblica dentro del plazo de quince das tiles que la Constitucin le
otorga para tener en su poder la autgrafa de ley.
FICHA 70
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA PUEDE RETIRAR LAS OBSERVACIONES DE
SU PREDECESOR, DENTRO DEL PLAZO CONSTITUCIONAL
PRECEDENTE: En el ao 2006, el Presidente de la Repblica Alan Garca Prez retir,
dentro del plazo de los quince das tiles, las observaciones a la autgrafa de ley
enviadas al Congreso de la Repblica por el saliente Presidente Alejandro Toledo
Manrique, solicitando la devolucin de la autgrafa a la brevedad posible.
(Fuente: Oficio N 104-2006-PR de fecha 1 de agosto de 2006).
95

FICHA 71
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA INDICA LAS PROPUESTAS QUE
SUGIERE EN LAS LEYES QUE OBSERVA
EN LA PRCTICA en las observaciones que se formulan a la autgrafa de ley aprobada
por el Congreso, independientemente de la expresin de los fundamentos que las
sustentan, se indican las propuestas del texto sustitutorio correspondiente; facilitn-
dose as el entendimiento cabal del sentido de los alcances de las observaciones
tanto por las Comisiones ordinarias responsables de dictaminar sobre la reconsidera-
cin, como por el Pleno del Congreso.
(Acuerdo del Consejo Directivo N 081-2003-2004/CONSEJO-CR, aprobado el 16 de setiembre de
2003).
111 El Presidente de la Repblica, que tiene la atribucin de vetar la ley, presentar sus
observaciones e incluso proponer un texto alternativo o sustitutorio, no puede
modificar, ni total ni parcialmente, la ley aprobada por el Congreso.
2.3 Trmite de las observaciones

112 Las observaciones se tramitan como cualquier proposicin, pero corren en el
expediente que dio origen a la ley observada. Una autgrafa observada puede ser
nuevamente observada por el Presidente de la Repblica si durante el proceso de
reconsideracin el Congreso elabora un nuevo texto, y no slo se allana o insiste
respecto de las observaciones (Art. 79, 3er. prr. del RC).
FICHA 72
LAS OBSERVACIONES SON REENVIADAS PARA ESTUDIO A LAS COMISIONES
QUE CONOCIERON LA LEY APROBADA
EN LA PRCTICA La autgrafa observada por el Presidente de la Repblica es reenvia-
da a la Comisin o Comisiones que emitieron el dictamen respectivo y se da cuenta
de dicho trmite al Consejo Directivo.
(Acuerdo del Consejo Directivo N 168-2002-2003/CONSEJO-CR, aprobado el 22 de octubre de
2002).
3. PRONUNCIAMIENTO DE LAS COMISIONES RESPECTO DE LAS OB-
SERVACIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
113 Las Comisiones dictaminadoras estn sujetas a un plazo que no puede exceder
de treinta das tiles para pronunciarse sobre las observaciones formuladas por el
Presidente de la Repblica a las autgrafas de ley aprobadas por el Congreso (Art.
77, 5to. prr. del RC).
114 Las formas alternativas de pronunciamiento que las Comisiones pueden tener
96 respecto de las observaciones remitidas son el allanamiento, la insistencia y la for-
mulacin de un proyecto sustitutorio con modificaciones. (Acuerdo del Consejo
Directivo N 080-2003-2004/CONSEJO-CR, aprobado el 16 de setiembre de

2003).
3.1 Allanamiento
115 El allanamiento se da cuando la Comisin acepta todas las observaciones formula-
das por el Presidente de la Repblica y modifica el texto originario de la autgrafa
segn dichas observaciones. Para el trmite del allanamiento no cabe forma algu-
na de insistencia sobre ningn aspecto que hubiera sido objeto de observacin.
No es posible, adems, alterar en la forma ni en el fondo la parte no observada del
texto de la autgrafa.
3.2 Insistencia
116 La insistencia se configura cuando la Comisin rechaza las observaciones del Pre-
sidente de la Repblica e insiste en el texto originario de la autgrafa. Asimismo
cuando, aceptando parcialmente algunas de las observaciones, mantiene al mismo
tiempo el texto originario de las otras disposiciones o artculos observados.
3.3 Nuevo proyecto

117 Se considera que hay un nuevo proyecto conocido en la prctica parlamentaria
como nuevo texto- cuando la Comisin incorpora al texto originario de la aut-
grafa observada nuevas normas o disposiciones, por propia iniciativa, indepen-
dientemente de las observaciones del Presidente de la Repblica.
Asimismo, hay nuevo texto cuando la Comisin acepta las observaciones del
Presidente de la Repblica pero incorpora nuevas disposiciones o normas no
relacionadas con dichas observaciones, ya sea respecto del fondo o de la forma;
o cuando insiste en el texto originario de la autgrafa pero incorpora normas o
disposiciones de forma o de fondo no relacionadas con las observaciones.
FICHA 73
LOS TRMINOS INSISTENCIA VS. RECONSIDERACIN
Cuando el artculo 108 de la Constitucin Poltica del Per dice:

()
Reconsiderada la ley por el Congreso, su Presidente la promulga, con el voto de ms de la
mitad del nmero legal de miembros del Congreso.
Y el Reglamento del Congreso, en su artculo 79, ltimo prrafo:
Las observaciones se tramitan como cualquier proposicin, pero corrern en el expediente 97
que dio origen a la ley observada y su reconsideracin por el Congreso requiere del voto
favorable de ms de la mitad del nmero legal de miembros del Congreso.

El trmino concerniente a la reconsideracin, se refiere, en la prctica, a la insisten-
cia.
Esta es una situacin que causara confusiones, debido a que el trmino insistencia,
durante el rgimen bicameral, se us para consultar las diferencias surgidas entre las
Cmaras (Cmara de Diputados y el Senado) respecto del texto final a aprobarse;
mientras que para hacer referencia a las diferencias entre las Cmaras Legislativas y
el Poder Ejecutivo se utiliz el trmino reconsideracin.
Constitucin de 1979, Artculo 192:
()
Cuando una de las Cmaras desapruebe o modifique un proyecto de ley aprobado en la otra,
la Cmara de origen, para insistir en su primitiva resolucin, necesita que la insistencia cuente
con los dos tercios de votos del total de sus miembros. La Cmara revisora, para insistir a su
vez en el rechazo o en la modificacin, requiere igualmente los dos tercios de votos.
4. PROMULGACIN
118 La promulgacin de la ley, conjuntamente con la publicacin, forma parte del

proceso legislativo y pertenece a la fase de integracin conocida tambin como
fase integradora de eficacia.
119 La titularidad de la promulgacin de una ley puede recaer en el Presidente de la
Repblica o en el Presidente del Congreso (Art. 108 de la CP; Arts. 80, 1er. y 2do.
prr., 91, incs. b) y d) del RC). Este procedimiento legislativo puede, por tanto,
concluir en sede parlamentaria o fuera de ella.
4.1 Promulgacin por el Presidente de la Repblica/ Plazos

120 La Constitucin, en el artculo 108, establece que el plazo dentro del cual el Pre-
sidente de la Repblica debe proceder a la promulgacin de la ley es de quince
das, no precisando si son tiles o calendarios. Es el Reglamento del Congreso,
en el artculo 79, primer prrafo, el que indica que se trata de das tiles.
121 El Presidente de la Repblica ejecuta el procedimiento de promulgacin si es que
no tiene objeciones respecto de la ley aprobada por el Congreso; y lo hace dentro
de los quince das tiles que corren a partir del cargo de la fecha de recepcin de la
autgrafa (Art. 80, 1er. prr. del RC; Art. 108 de la CP). La promulgacin es sobre
la totalidad de la ley aprobada. No cabe la promulgacin parcial de la ley.
FICHA 74
FORMATO DE PROMULGACIN DE LA LEY POR EL PRESIDENTE DE LA
98 REPBLICA
El Presidente de la Repblica, al promulgar las leyes, utiliza la siguiente frmula:
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
POR CUANTO:
El Congreso de la Repblica;
Ha dado la Ley siguiente
-Texto de la autgrafa de ley enviada-

POR TANTO:
Mando se publique y cumpla.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los (letras) das del mes de ------ del ao dos mil
(letras).
(Firma)
Presidente Constitucional de la Repblica
(Firma)
(Cartera del Ministro)
4.2 Promulgacin por el Presidente del Congreso/ Plazos

122 El acto de promulgacin que ejerce el Presidente del Congreso procede cuando el
Presidente de la Repblica no ha ejercitado su atribucin constitucional de pro-
mulgacin de las leyes dentro del plazo de quince das tiles, y tambin cuando el
Congreso adopta la decisin de allanarse a las observaciones del Presidente de la
Repblica o de insistir en su texto original. Adems, en el caso del procedimiento
de control de los decretos de urgencia, cuando el Pleno del Congreso aprueba el
informe de la Comisin de Constitucin. (Art. 108 de la CP; Arts. 80, 1er. y 2do.
prr., 91, incs. b) y d) del RC). Asimismo, la titularidad de la promulgacin de
una ley recae en el Presidente del Congreso cuando se realiza el control sobre los
decretos de urgencia, materia que no es abordada en el presente Manual. (Art. 91,
inc. d) del RC).
123 En el ordenamiento jurdico peruano no se ha establecido un plazo dentro del
cual el Presidente del Congreso deba proceder a la promulgacin de la ley que el
Presidente de la Repblica ha decidido no promulgar y no observar dentro del
plazo constitucional.
99
FICHA 75
PLAZO ILIMITADO PARA LA PROMULGACIN POR EL PRESIDENTE DEL

CONGRESO?
PRECEDENTE: se trata de () una ley de divorcio que fue aprobada por el Congre-
so Constituyente y no fue promulgada por el Presidente de la Repblica. Esa ley
encarpetada, aos ms tarde fue promulgada por el Presidente del Congreso, don
Clemente J. Revilla ().
(Fuente: CHIRINOS SOTO, Enrique, La Constitucin, Lima: 5ta. ed., Editorial Rhodas, 2007, p. 248.)
FICHA 76
FORMATO DE PROMULGACIN DE LA LEY EN CASO DE OMISIN DEL
PRESIDENTE DE LA REPBLICA
El formato de la ley que promulga el Presidente del Congreso de la Repblica, como
consecuencia de la no promulgacin por el Presidente de la Repblica dentro del
trmino de quince das, es el siguiente:
EL PRESIDENTE DEL CONGRESO
DE LA REPBLICA
POR CUANTO:
-Texto de la autgrafa de ley-
POR TANTO:
No habiendo sido promulgada dentro del plazo constitucional por
el seor Presidente de la Repblica, en cumplimiento de los artculos 108 de la Constitucin
Poltica y 80 del Reglamento del Congreso, ordeno que se publique y cumpla.
En Lima, a los (letras) das del mes de ----- de dos mil (letras).
(Firma)
(Firma)
--- Vicepresidente del Congreso de la Repblica
4.2.1 Aprobacin y promulgacin de una insistencia
124 Cuando el Pleno del Congreso aprueba una insistencia, para lo cual se requiere
el voto favorable de ms de la mitad del nmero legal de Congresistas, es el Pre-
sidente del Congreso quien la promulga (Art. 79, 3er. prr. del RC; Art. 108, 3er.
prr. de la CP).
FICHA 77
100 FORMATO DE PROMULGACIN EN CASO DE INSISTENCIA SOBRE LAS

OBSERVACIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
La ley que promulga el Presidente del Congreso de la Repblica, como consecuencia
de una INSISTENCIA por parte del Congreso, tiene el siguiente tenor:

DE LA REPBLICA
POR CUANTO:
Ha dado la Ley siguiente:
-Dispositivo legal-
POR TANTO:
Habiendo sido reconsiderada la Ley por el Congreso de la
Repblica, insistiendo en el texto aprobado en sesin del Pleno realizada el da (letras) de (mes)
de dos mil (letras), de conformidad con lo dispuesto por el artculo 108 de la Constitucin Pol-
tica del Estado, ordeno que se publique y cumpla.
En Lima, a los (letras) das del mes de ----- de dos mil (letras).
(Firma)
(Firma)
4.2.2 Aprobacin y promulgacin de un allanamiento

125 La aprobacin de un allanamiento requiere votacin simple o la que la naturaleza
del tema exija.
126 Cuando el Pleno del Congreso aprueba un allanamiento, el Presidente del Con-
greso la promulga.
FICHA 78
FORMATO DE PROMULGACIN EN CASO DE ALLANAMIENTO
RESPECTO DE OBSERVACIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
La ley que promulga el Presidente del Congreso de la Repblica, como consecuencia
de un ALLANAMIENTO por parte del Congreso, lleva la siguiente frmula:
101
DE LA REPBLICA

POR CUANTO:
Ha dado la Ley siguiente:
-Dispositivo legal-
POR TANTO:
Habiendo sido reconsiderada la Ley por el Congreso de la
Repblica, aceptndose las observaciones formuladas por el seor Presidente de la Repblica,
de conformidad con lo dispuesto por el artculo 108 de la Constitucin Poltica del Estado,
ordeno que se publique y cumpla.
En Lima, a los (letras) das del mes de ----- de dos mil (le-
tras).
(Firma)
(Firma)
FICHA 79
REMISIN DE LA AUTGRAFA AL DIARIO OFICIAL
EN LA PRCTICA La oficina encargada de la elaboracin de la autgrafa remite al Diario
Oficial el texto de la autgrafa, va correo electrnico, en formato word, debido a que
la editora requiere hacer modificaciones al formato para su respectiva publicacin.
5. PUBLICACIN DE LA LEY
127 La publicacin de la ley es uno de los requisitos esenciales dentro de la fase inte-
gradora de eficacia. Una vez promulgada y enumerada la ley, el Poder Ejecutivo se
encarga de disponer su publicacin en el Diario Oficial.
FICHA 80
NUMERACIN Y PUBLICACIN DE LA LEY
102 En la tradicin peruana la numeracin de las leyes ha sido una responsabilidad
exclusiva del Gobierno. Si como resultado del proceso de reconsideracin de una
ley observada, o cuando el Gobierno no promulga ni observa dentro del plazo, le
toca promulgar al Presidente del Congreso, ste promulga, el paso siguiente es el

envo del texto a la Secretara de la Presidencia del Consejo de Ministros para que se
asigne un nmero a la ley. Una vez enumerada la ley el Poder Ejecutivo se encarga de
disponer su publicacin en el Diario Oficial.
(Fuente: La Constitucin Comentada. Comentario de Csar Delgado Guembes, respecto del artculo
108 de la Constitucin Poltica del Per. Lima: Tomo II, Gaceta Jurdica, 1era. ed., 2005, p. 229.)
128 La publicidad de las normas del Estado es uno de los fundamentos del principio
democrtico y permite a los ciudadanos y autoridades conocer las leyes que en
adelante estn en la obligacin de cumplir y ejecutar, segn corresponda. La pu-
blicidad de la ley facilita su cumplimiento.
129 De acuerdo con la caracterstica antes descrita, no existen leyes secretas, pues no
se puede aplicar o acatar algo que no se conoce y que no existe, pues para que la
ley sea tal debe cumplir la fase del procedimiento legislativo denominada publica-
cin, que forma parte de la fase integradora de eficacia o etapa integradora (Art.
80, 3er. prr. del RC; Art. 51 y 109 de la CP).
FICHA 81
AUTONOMA DE LA LEY
La norma, una vez promulgada y publicada, adquiere lo que se ha dado en llamar
vida propia. Se desliga de la intencin de su creador y adquiere vigencia autno-
ma, ubicndose en el contexto legislativo coexistente, frente a los futuros intrpretes
y a las situaciones del porvenir.
(Fuente: STC. N 002-2001-AI/TC, Fundamento N. 2).
6. VIGENCIA Y OBLIGATORIEDAD DE LA LEY
130 La ley es obligatoria desde el da siguiente de su publicacin en el diario oficial,
salvo disposicin distinta de la misma ley que establezca un mayor perodo de
vacatio legis, en todo, o en parte (Art. 80, 3er. prr. del RC; Art. 109 de la CP).
131 La vacatio legis hace referencia a la disposicin de la propia ley que posterga la
entrada en vigencia de la totalidad de la ley, o de parte(s) de sta. Es decir, una ley
puede haber sido promulgada y publicada, y no entrar en vigencia hasta la fecha
que la propia ley indica. 103
132 La obligatoriedad de la ley no depende exactamente de su promulgacin, sino

que se deriva de su publicacin en el diario oficial (STC. N 014-2002-AI/TC,
Fundamento 24).
CAPTULO IV
Fe de erratas
105
Fe de erratas
133 El ordenamiento jurdico del Per contempla un mecanismo para proceder a la
rectificacin, mediante fe de erratas, de las leyes y normas que contienen errores
materiales.
La rectificacin se solicita mediante documento escrito en el cual se expresa con
claridad el error cometido y el texto rectificatorio (Ley N 26889, Ley Marco para
la Produccin y Sistematizacin Legislativa, Art. 6).
1. TITULAR DE LA SOLICITUD DE RECTIFICACIN / PLAZO DE PRE-

SENTACIN DE LA SOLICITUD
134 Le corresponde al Congreso solicitar la rectificacin de la ley o de las normas que

aprueba, que contienen errores materiales.
135 Dicha solicitud la remite la Oficiala Mayor al Diario Oficial dentro de los ocho
das tiles siguientes a la publicacin de la norma.
136 Si el Congreso no procediera a la solicitud de rectificacin de una norma dentro
de los ocho das tiles siguientes a su publicacin, la rectificacin slo procede
mediante la expedicin de otra norma de rango equivalente o superior (Art. 6 de
la Ley N 26889, Ley Marco para la Produccin y Sistematizacin Legislativa).
2. PLAZO PARA LA PUBLICACIN DE LA FE DE ERRATAS
137 En el Diario Oficial, bajo responsabilidad del Director, se publica la fe de erratas

en un plazo perentorio no mayor de los dos das tiles siguientes.
FICHA 82
TRMITE Y COSTO DE LA FE DE ERRATAS
1.- Si el error en el texto de la ley es de la Comisin, el Presidente de la misma debe
remitir un oficio al Oficial Mayor, solicitando el trmite de publicacin de la fe de
erratas. El costo lo asume la Comisin.
2.- Si el error es del rea legislativa, el jefe del departamento encargado de elaborar
la autgrafa de la ley remite el oficio al Oficial Mayor solicitando el trmite de
publicacin de la fe de erratas. El costo lo asume el rea administrativa.
106
3.- Cuando el error es del mismo diario oficial, este tiene un plazo de 10 das tiles
para publicar la fe de erratas.
CAPTULO V
Cese de la vigencia de la ley

107
Cese de la vigencia de la ley

138 La cesacin de la vigencia de una norma en el ordenamiento jurdico puede de-
berse a su derogacin o a su declaracin de inconstitucionalidad. As lo establece
la Constitucin: la ley se deroga slo por otra ley. Tambin queda sin efecto por
sentencia que declara su inconstitucionalidad (Arts. 103 y 204 de la CP).
FICHA 83
DIFERENCIA ENTRE DEROGACIN Y DECLARACIN DE
INCONSTITUCIONALIDAD
La derogacin es una categora del derecho sustancialmente distinta a la inconstitu-
cionalidad. Mientras que la primera no necesariamente elimina los efectos (capaci-
dad reguladora) de la ley derogada, la declaracin de inconstitucionalidad aniquila
todo efecto que la norma pueda cumplir; incluso los que pueda haber cumplido en el
pasado, en caso de que haya versado sobre materia penal o tributaria.
(Fuente: STC. N 019-2005-AI/TC. Fundamento 5).
Ahora bien, la ley no slo es derogada por otra ley, puede, asimismo, ser derogada
por normas con rango de ley.
FICHA 84
DEROGATORIA DE LEY POR OTRA NORMA DEL MISMO RANGO
La capacidad de la ley para derogar otra ley, no slo comprende a la ley en sentido
formal, esto es, a la expedida por el Congreso, sino tambin, en el mbito de su
competencia, a toda norma que en el ordenamiento tenga rango de ley, como es el
caso del Decreto Legislativo.
La cesacin de la vigencia de una norma puede tambin deberse al plazo previsto

por la propia norma o, como consecuencia del agotamiento de su objeto (STC.
N 047-2004-AI/TC. Fundamentos N 4 y 87).
FICHA 85
LA LEY NO SE DEROGA POR DESUETUDO
Sentencia del Tribunal Constitucional N 047-2004-AI/TC. Fundamentos, 75 al 77):

75. La cuestin relativa a si la desuetudo (o desuso) de una ley pueda culminar con su
derogacin es una hiptesis de ineficacia de las normas jurdicas que en nuestro ordena-
miento no tiene asidero.
El artculo 103 de la Constitucin establece enfticamente que:
108
La ley slo se deroga por otra ley. Tambin queda sin efecto por sentencia que declara su
inconstitucionalidad.
76. En nuestro ordenamiento jurdico no es admisible la derogacin de una ley ya sea por
su desuso* o, incluso, por la existencia de prcticas o costumbres contra legem.
En la exclusin de la desuetudo como criterio para determinar la vigencia o derogacin de
las leyes subyace la afirmacin de un principio nsito al Estado Constitucional de Derecho:
el principio de seguridad jurdica, que es complemento esencial para el ejercicio de los
derechos fundamentales, para el desarrollo de la vida en sociedad y una garanta consus-
tancial de la conformacin de una sociedad libre y democrtica.
77. Con la proscripcin de la desuetudo, en efecto, la Constitucin procura evitar que las
relaciones del ciudadano con el Estado y los particulares se quebrante por una situacin de
incertidumbre sobre la vigencia de las normas al amparo de las cuales se realizan determi-
nados actos. Se busca proteger al individuo de una de las posibles manifestaciones en que
puede tomar cuerpo la arbitrariedad, siempre latente en un sistema normativo en el que
no se sepa cul es el rgano competente para determinar si una norma cay en desuso,
cundo sta se habra producido, o qu cantidad de sus destinatarios, que no cumplieron
sus mandatos, son suficientes o necesarios para que sta se declare. El conocimiento de
las normas jurdicas, as, no slo garantiza que el ciudadano tome conciencia no slo de
lo que est permitido o prohibido, sino tambin del tiempo en que tal permisin o prohi-
bicin est vigente.
* El desuso es un criterio por el cual se pretende dejar sin efecto una norma, o se pretende sustentar que
la norma ya no est vigente, so pretexto de que los ciudadanos, o las autoridades competentes, ya no la
cumplen o la aplican.
CAPTULO VI
Dacin de cuenta de los vacos

o defectos de la legislacin 109
Dacin de cuenta de los vacos o defectos de la legislacin

139 En el ordenamiento jurdico peruano, se ha contemplado, en la norma consti-
tucional, que el Ministerio Pblico da cuenta al Congreso, o al Presidente de la
Repblica, de los vacos o defectos de la legislacin (Art. 159, inc. 7 de la CP).
Asimismo, se establece que la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Constitucio-
nal y el Fiscal de la Nacin estn obligados a dar cuenta al Congreso de los vacos
o defectos de la legislacin. Tienen la misma obligacin los jueces y fiscales res-
pecto de sus correspondientes superiores (Art. X del Ttulo Preliminar del Cdigo
Civil).
A la luz de los resultados, estas disposiciones no significan ni un seguimiento de
la legislacin ni una evaluacin de los efectos y resultados de la misma. Es una
simple indicacin de los defectos o vacos de la legislacin.
El desarrollo por parte del Congreso de medios para hacer el seguimiento de los
efectos de una ley coadyuvara a verificar que las medidas dictadas por el Congreso
son las ms apropiadas y que, adems, se estn ejecutando de la manera contem-
plada en la ley.
Tal como se menciona en la introduccin del presente Manual, en otros parla-
mentos del mundo el seguimiento de la aplicacin de las leyes se ha convertido en
un aspecto indivisible de una de las funciones del Legislador: hacer las leyes. Una
de las medidas del Congreso peruano orientada en ese sentido es su preocupacin
por seguir atentamente la publicacin de los reglamentos indispensables para la
aplicacin de las leyes que aprueba.
El proceso legislativo no debera finalizar con la etapa de integracin, sino que se
ha de buscar conocer los efectos de las decisiones legislativas poniendo en prctica
la etapa denominada de seguimiento y evaluacin de la legislacin.
111

113

115

117

S E G U N D A P A R T E
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ABREVIADO
Procedimiento Legislativo Abreviado
121
E l Art. 73 del reglamento del Congreso seala que el procedimiento legislativo se
Procedimiento legislativo abreviado

desarrolla por lo menos en las siguientes etapas:
a) Iniciativa legislativa;
b) Estudio en comisiones;
c) Publicacin de los dictmenes en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Con-
greso o en el Diario Oficial El Peruano;
d) Debate en el Pleno;
e) Aprobacin por doble votacin; y,
f ) Promulgacin.
Estn exceptuados de este procedimiento los proyectos con trmite distinto, previsto
en el Reglamento o los que hubieran sido expresamente exonerados del mismo, por
acuerdo de la Junta de Portavoces.
140 La flexibilidad en el procedimiento legislativo previsto en el Reglamento del Con-

greso est orientada a acortar la tramitacin de una iniciativa legislativa, imprimir
mayor celeridad en su evaluacin y aprobacin, y agilizar en general el proceso
de formacin de la ley. Se da en principio, y salvo excepciones establecidas en el
Reglamento del Congreso, tanto en el procedimiento legislativo ordinario, y sus
variantes, como en los procedimientos legislativos especiales.
141 El procedimiento legislativo abreviado o de simplificacin se inicia con el acuerdo
del Consejo Directivo o de la Junta de Portavoces de incluir en la Agenda del Ple-
no un proyecto de ley o un dictamen que an no ha cumplido con ciertas etapas
del procedimiento legislativo ordinario.
142 Le corresponde a la Junta de Portavoces pronunciarse respecto de las solicitudes
de abreviacin del procedimiento legislativo y para que sus decisiones sean vlidas
stas deben adoptarse, con ciertas excepciones, con una votacin de tres quintos
de los miembros ah representados (Arts. 31-A; 73; 78, 1er. prr. del RC; y, Art.
105 de la CP), tal como se muestra en el siguiente cuadro.
ACUERDOS DE LA JUNTA DE PORTAVOCES PARA ABREVIAR ETAPAS

DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO
Tipo de acuerdo Votacin requerida
3/5 de los miembros ah represen-

122 tados.
Si se trata de un proyecto de ley
Exoneracin del trmite de envo a
A remitido por el Poder Ejecutivo

comisin
con carcter de urgente, la exone-
(Arts. 31-A, inc. 2; y, 73 del RC) racin se aprueba por la mayora
del nmero legal de los miembros
representados en la Junta de Por-
tavoces.
Dispensa de dictamen
B 3/5 de los miembros ah represen-
(Art. 78, 1er. prr. del RC; y, Art. 105 de tados.
la CP)
3/5 de los miembros ah represen-

tados.
Dispensa del trmite de publicacin Si se trata de un proyecto de ley

del dictamen (tambin llamado remitido por el Poder Ejecutivo
C prepublicacin) con carcter de urgente, la exone-
(Arts. 31-A; y, 78, 1er. prr. del RC) racin se aprueba por la mayora
del nmero legal de los miembros
representados en la Junta de Por-
tavoces.
Exoneracin del trmite de

aprobacin por doble votacin 3/5 de los miembros ah represen-
D
tados.
(Art. 73 del RC)
Exoneracin del debate en el Pleno 3/5 de los miembros ah represen-

E
(Art. 73 del RC) tados.
Tal como se aprecia en el cuadro, el Reglamento del Congreso, para referirse a los
procedimientos legislativos abreviados, utiliza los trminos dispensa o exonera-
cin.
A. ABREVIACIN DE LAS ETAPAS DE ESTUDIO EN COMISIN Y
DICTAMEN
143 Las disposiciones previstas en el Reglamento del Congreso, respecto a la abrevia-

cin del proceso legislativo en las etapas de estudio en comisin y dictamen se sus-
tentan en la disposicin constitucional que establece que si bien ningn proyecto
de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva
Comisin dictaminadora, el Reglamento del Congreso puede establecer excepcio-
nes (Art. 105 de la CP). 123
144 Las proposiciones dispensadas de dictamen no son ledas en el Pleno, salvo que

el Presidente lo estime necesario. En todo caso, slo se lee de preferencia la parte
resolutiva o la sumilla (Art. 55, inc. a) del RC).
En la prctica, cuando un proyecto de ley ha sido exonerado de dictamen, se sigue
el procedimiento ordinario para la sustentacin (Vase prrafo 50). Cuando un
proyecto de ley ha sido exonerado del trmite de envo a comisin la sustentacin
es realizada, por lo general, por el autor del proyecto (Art. 55, inc. b), 4to. prr. del
RC).
A.1 Efectos de la abreviacin de las etapas de estudio en comisin y

dictamen
145 Si un proyecto de ley ha sido dispensado de dictamen por la Junta de Portavo-
ces, los dictmenes emitidos por las comisiones con fecha posterior a la de la
dispensa no son admisibles y carecen de validez, por lo que no procede que sean
puestos a debate en el Pleno. (Acuerdo del Consejo Directivo N 521-2002-
2003/CONSEJO-CR). Slo se procede a adjuntar el dictamen al expediente,
con propsitos informativos. Sin embargo, en caso de que el Acuerdo de dis-
pensa de dictamen adoptado por la Junta de Portavoces se produjera de manera
simultnea a la presentacin del dictamen de la Comisin, el dictamen emitido
s se considera.
B. ABREVIACIN DE LA ETAPA DE PUBLICACIN DEL DICTAMEN
146 Respecto al procedimiento de abreviacin del trmite de publicacin del dic-

tamen, no debe entenderse ste como la eliminacin o supresin del requisito,
es decir, la no publicacin. La dispensa es estrictamente temporal, es un acor-
tamiento del requisito del plazo de publicacin de 7 das calendario antes de
su debate en el Pleno, toda vez que la publicacin debe realizarse y se realiza
irremediablemente.
C. ABREVIACIN DE LA ETAPA DE DEBATE EN EL PLENO
147 En el caso de la etapa concerniente al Debate en el Pleno, en la prctica parla-

mentaria, su abreviacin slo se ha ejecutado cuando la iniciativa legislativa o el
dictamen cuentan con un amplio respaldo de los grupos parlamentarios, cuando
la cuestin sobre la que se habr de votar es de factible resolucin, y cuando se
advierte que la materia, que es breve y sencilla, no va a sufrir variaciones a conse-
cuencia del debate.
124
D. ABREVIACIN DE LA ETAPA DE APROBACIN POR DOBLE VOTA-
CIN
148 El Reglamento del Congreso establece que sin el requisito de la doble votacin, la
Mesa Directiva no puede proseguir el trmite de la ley, ni enviarla al Presidente de
la Repblica para su promulgacin (Art. 78, 7mo. prr.); es decir, la exoneracin o
dispensa de esta etapa es una excepcionalidad. De ah, que el mismo Reglamen-
to indique de manera explcita cules son las materias exceptuadas de este trmite
(Vanse prrafos 95 al 97).
FICHA 86
PROCEDIMIENTO DE ABREVIACIN POR EL PLENO DEL CONGRESO
Entendindose que el Pleno es la mxima Asamblea deliberativa, ste ha asumido las
atribuciones de la Junta de Portavoces en lo que se refiere a la simplificacin de la
etapa de aprobacin por doble votacin.
As, el Pleno abrevia esta etapa inmediatamente despus de aprobada la ley en
primera votacin- con una votacin de mayora simple, a pesar de que el Reglamento
establece que la exoneracin de dicha etapa legislativa la realiza la Junta de Portavo-
ces con una votacin que represente los 3/5 de los miembros ah representados.
Esta facultad de abreviacin por el Pleno del Congreso procedimiento que no est
previsto en las normas reglamentarias- se ha convertido en una prctica casi perma-
nente a partir del perodo anual de sesiones 2006-2007, impidiendo la reflexin entre
una votacin y otra; y haciendo de la excepcionalidad una regla.
E. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

ABREVIADO
149 Recurrir al procedimiento legislativo abreviado permite que la tramitacin de

una iniciativa legislativa no se estanque en una fase determinada; permite que la
urgencia en la tramitacin de un asunto sea legalmente factible; permite tambin
que aquellos proyectos que estn sujetos a plazos perentorios puedan cumplir su
tramitacin final; y, adems, que antes de la finalizacin de una legislatura o de
un perodo anual de sesiones proyectos considerados necesarios no se queden sin
tramitar.
150 Ahora bien, de no mediar una imperiosa necesidad o urgencia de tramitacin,
por la naturaleza de los plazos o ejecucin de una poltica pblica que conlleve
a la consecucin de los objetivos de las polticas de Estado, la eliminacin de los
trmites legislativos para la formacin de la ley o el acortamiento de sus plazos
vuelve imprevisible su proceso e impide un mayor estudio, debate y consenso que
125
son esenciales para su estabilidad en el ordenamiento jurdico y su viabilidad en la
sociedad.

151 Dado que los plazos previstos en el Reglamento para la ejecucin de las diversas
fases del proceso legislativo, por la misma dinmica de la vida parlamentaria, no
pueden ser cumplidos cabalmente, el uso ilimitado y excesivo del procedimiento
abreviado puede ir en contra de las caractersticas de los procedimientos parla-
mentarios cuales son el principio democrtico y el de transparencia, que promue-
ven y permiten la participacin de las diversas fuerzas polticas.
As, uno de los riesgos que es indispensable prever con ocasin del uso frecuente
del procedimiento abreviado es la regularidad de su uso en magnitud tal que la
excepcin termina convirtindose en la negacin de una caracterstica elemental
de toda asamblea legislativa como lo es la deliberacin y reflexin plural de la ley.
El Congreso es el rgano del Estado cuya naturaleza y definicin es el debate y la
discusin entre la diversidad y pluralidad de tendencias presentes en su seno. Esta
naturaleza requiere especial cuidado en particular cuando el rgano representativo
de la Repblica tiene carcter unicameral.
T E R C E R A P A R T E
VARIANTES DEL PROCESO

LEGISLATIVO ORDINARIO
129
E n esta parte del Manual abordamos las variantes del procedimiento legislativo or-
dinario. La peculiaridad de estas variantes legislativas radica no slo en el trmite
Variantes del proceso legislativo ordinario

procedimental sino en los requisitos y, en algunos casos, los tipos de votacin exigidos
para su formacin.
El Reglamento del Congreso, en su artculo 72, seala que mediante el procedimiento

legislativo se persigue aprobar leyes de carcter general y resoluciones legislativas, las
mismas que pueden ser:
a) Leyes ordinarias;
b) Leyes de reforma de la Constitucin;
c) Leyes orgnicas;
d) Leyes presupuestales y financieras, incluyendo las de tratamiento tributario espe-
cial a que se refiere el ltimo prrafo del Artculo 79 de la Constitucin Polti-
ca;
e) Leyes autoritativas de legislacin delegada;
f ) Leyes de amnista;
g) Leyes demarcatorias;
h) Resoluciones legislativas; e,
i) Resoluciones legislativas de aprobacin de las normas reglamentarias internas del
Congreso.
A pesar de que el Reglamento del Congreso contempla las variantes del procedimiento
legislativo ordinario en un solo artculo, hemos considerado pertinente dividirlos en
dos partes: aquellas leyes cuyo proceso de formacin es uno especial (desarrollado
en la Cuarta Parte del Manual) y, las que, sometindose a ciertas variantes en el pro-
cedimiento legislativo ordinario, estn supeditadas adems a la presentacin de ciertos
requisitos sin los cuales no podran convertirse en iniciativas legislativas admisibles,
como son las leyes autoritativas, de amnista, de demarcacin territorial, prrroga del
Estado de sitio, consentimiento para el ingreso de personal militar extranjero, declara-
toria de guerra y firma de la paz, autorizacin de viaje al exterior del Presidente de la
Repblica. Asimismo, estamos contemplando las leyes orgnicas que, segn el artculo
106 de la Constitucin poltica, se tramitan como cualquier otra ley; en este caso su
peculiaridad reside fundamentalmente pero no exclusivamente en el tipo de votacin
que requiere para su aprobacin.
Se hace mencin, en esta parte del Manual, a las Resoluciones legislativas y a las Re-
130 soluciones Legislativas del Congreso.
Es pertinente consignar la explicacin que el Tribunal Constitucional hace respecto de

las leyes ordinarias. El Fundamento 16 (parte pertinente) de la Sentencia recada en el

expediente N 047-2004-AI/TC:
Ahora bien, no debe confundirse el tipo de ley, en este caso ordinaria, con su
denominacin. En efecto, contrariamente a lo que ocurre con la forma normativa
ley y sus tipos bsicos (ley ordinaria y ley orgnica), la denominacin de la ley
puede ser diversa y variada, sin que por ello se afecte el modo de produccin y el
rgano que la expide. Al respecto, se ha acotado que:
Este Colegiado estima tambin que el Congreso de la Repblica, al detentar la

competencia exclusiva en la produccin de la fuente normativa de ley, goza de la
autonoma inherente, en el marco de la Constitucin, del Reglamento del Con-
greso y de las leyes, para precisar la denominacin de las leyes que expide; as por
ejemplo, el caso de la Ley N. 28175, que fue denominada Ley Marco del Empleo
Pblico, ().
La facultad de otorgar una denominacin ha sido desarrollada por la Ley N.

26889, Ley Marco para la produccin y sistematizacin legislativa, cuyo art-
culo 3. dispone que: La Ley debe tener una denominacin oficial que exprese
su alcance integral. La denominacin forma parte del texto oficial de la Ley y
corresponde al Congreso de la Repblica asignrsela, salvo en los casos de Decre-
tos Legislativos y Decretos de Urgencia, en los cuales es el Poder Ejecutivo quien
asigna la denominacin. En ese sentido, el Congreso de la Repblica e incluso el
Poder Ejecutivo, en el caso de Decretos Legislativos, son competentes para asignar
determinadas denominaciones cuando se trata de leyes que regulan aspectos gene-
rales sobre una materia a fin de sintetizar su alcance integral, empleando para ello
las denominaciones de Ley de Bases, Ley Marco y Ley General, segn corresponda,
pero que, en definitiva, constituyen la fuente normativa de ley expedida por el
Congreso de la Repblica.
Por otro lado, y siempre dentro del tipo de ley ordinaria, nuestra Constitucin
establece algunos subtipos de la ley ordinaria, con especiales caractersticas, pero
que en esencia mantienen la condicin de ley ordinaria porque su modo de pro-
duccin es el establecido por la Constitucin.
As, por ejemplo, el artculo 104. de la Constitucin se refiere a la ley autorita-
tiva, ()
En igual sentido puede hacerse mencin a la ley de organizacin y funciones de
los ministerios a que se refiere el artculo 121. de la Constitucin, la cual es ley 131
ordinaria.
Variantes del proceso legislativo ordinario

CAPTULO I
Leyes orgnicas
133
Leyes Orgnicas
152 El trmino ley orgnica designa un dominio particular, su relacin con la ley ordi-
naria es una relacin de competencia y no de jerarqua normativa. Es una norma
legal que tiene ciertas particularidades tanto por la materia que regula como por
el tipo de votacin que requiere para su aprobacin.
1. TITULAR DE LA INICIATIVA
153 Cualquier persona que goza del derecho de iniciativa legislativa puede, dentro del
mbito de su competencia, presentar un proyecto de ley orgnica siempre que la
materia as lo exija. Tal facultad, en consecuencia, tiene como restriccin central
el vnculo entre la materia a normar y la competencia de quien pretende proponer
la legislacin orgnica.
2. MATERIAS QUE REGULAN
154 Las leyes orgnicas regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades

del Estado mencionadas expresamente en la Constitucin poltica, tales como la
Contralora General de la Repblica (Art. 82), Banco Central de Reserva del Per
(Art. 84), Poder Judicial (143), Consejo Nacional de la Magistratura (Art. 150),
Defensora del Pueblo (Art. 161), Municipalidades (Art. 198).
En lo que respecta a las materias que deben ser reguladas mediante leyes orgni-
cas, la Constitucin seala las siguientes: elecciones -el derecho de ser elegido y
de elegir libremente a sus representantes- (Art. 31), utilizacin y otorgamiento a
particulares de los recursos naturales (Art. 66), el ejercicio de las garantas consti-
tucionales y los efectos de la declaracin de inconstitucionalidad o ilegalidad de
las normas (Art. 200). (STC. N 047-2004-AI/TC. Fundamento 16).
3. TRMITE Y VOTACIN
155 El procedimiento legislativo ordinario es el que se aplica para la evaluacin, estu-

dio, dictamen y debate de este tipo de iniciativas legislativas (Art. 106, 2do. prr.
de la CP).
Su aprobacin requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros
del Congreso (Art. 106 de la CP; Art. 81, inc. b) del RC).
134
FICHA 87
REQUISITOS ESENCIALES, DE MATERIA Y FORMA, PARA QUE UNA LEY
SEA ORGNICA
Para que una ley pueda considerarse como orgnica o, en otros trminos, que goza
de reserva de ley orgnica, debe cumplir conjuntamente los dos requisitos que impo-
ne la Constitucin; esto es, que regule alguna de las materias aludidas por el artculo
106 de la Constitucin u otras normas constitucionales, y que sea aprobada con la
votacin establecida por el mismo artculo. No basta que se cumpla uno de ellos,
puesto que el incumplimiento del otro acarrear su inconstitucionalidad material o
formal, segn sea el caso.
FICHA 88
EL PLENO DECIDI SI LA MATERIA DE UNA LEY ERA ORGNICA. CUESTIN
PARA DISCUTIR
PRECEDENTE: En el perodo anual de sesiones 2005-2006, el Presidente del Congreso,
amparndose en el Art. 29 del RC, respecto de que el Pleno es la mxima asamblea
deliberativa, someti al Pleno una cuestin de orden a fin de determinar la votacin
requerida para la aprobacin de un proyecto de ley en debate -si aqul era o no una
ley orgnica. No se aplic el Art. 59 del RC, sobre la consulta de la cuestin de orden
a la Comisin de Constitucin y Reglamento si no se puede dilucidar en caso de duda
extrema porque, tanto dicha Comisin como la Oficiala Mayor eran de la opinin
que el asunto en debate no era una ley orgnica. La votacin del Pleno determin
que s lo era.
4. PLENO, RGANO EXCLUSIVO PARA APROBARLAS O MODIFI-

CARLAS
156 El Pleno es el nico rgano del Congreso que tiene la facultad de aprobar o mo-
dificar una ley orgnica.
FICHA 89
INDELEGABILIDAD DE APROBACIN O MODIFICACIN DE LEYES ORGNICAS
La facultad de aprobar o modificar una ley orgnica no puede ser delegada ni a la Co-
misin Permanente ni al Poder Ejecutivo. Esta limitacin, que no opera para las mate-
rias de la ley ordinaria (que s pueden ser delegadas al Poder Ejecutivo), se constituye
en el ncleo mnimo indisponible de las competencias legislativas del Congreso de
la Repblica, para el caso de normas con rango de ley, ya que la legislacin de las
materias de ley orgnica no puede ser delegada al Poder Ejecutivo.
135
(Fuente: Art. 101, inc. 4; Art. 104 de la CP; STC. N 022-2004-AI/TC, Fundamento 35; y STC. N 004-
2001-AI/TC. Fundamento 1).
Leyes Orgnicas
5. NUMERACIN DE LA LEY ORGNICA PROMULGADA
157 La Ley Marco para la Produccin y Sistematizacin Legislativa, publicada el 9

de diciembre de 1997, establece que las Leyes Orgnicas tienen una numeracin
especial (Ley N 26889, Art. 4.2).
FICHA 90
NUMERACIN ORDINARIA DE LAS LEYES ORGNICAS
EN LA PRCTICA la disposicin del artculo 4.2 de la Ley N 26889, concerniente a la
numeracin especial que deberan tener las leyes orgnicas, an no recibe cumpli-
miento.
FICHA 91
MODIFICACIONES A LEYES ORGNICAS MEDIANTE LEYES
ORDINARIAS?
Las leyes ordinarias que en algunos de sus artculos modifican Leyes Orgnicas se
someten a votacin como Leyes Orgnicas.
DOCTRINA:
() para la modificacin de una ley orgnica se requiere de la votacin reservada
para la aprobacin de las mismas. Es decir, que la modificacin de las leyes org-
nicas solo puede ser aprobada mediante el voto de la mitad ms uno del nmero
legal de los miembros del Congreso.
Si se produjera el caso en que se pretendiera efectuar una modificacin a una
ley orgnica mediante una ley ordinaria, sta no podr surtir efecto modificatorio
alguno en la ley orgnica. Ello es as en la medida que la ley orgnica tiene fuerza
de ley activa y pasiva.
Mediante la fuerza de ley activa, toda norma que ingresa al sistema jurdico puede
modificar a las normas de igual rango. Mediante la fuerza de ley pasiva, la norma
legal puede soportar pasivamente la modificacin posterior que se efecte me-
diante la aprobacin de una norma de igual rango.
(), tanto las leyes ordinarias como las leyes orgnicas tienen el mismo rango ()
no existe una relacin de jerarqua entre ambas. Por tanto, en trminos generales,
esto podra llevar a confusin acerca de la posibilidad de modificacin de una
ley orgnica por otra de su mismo rango. Dicha confusin desaparece cuando se
recuerda que la reserva de la ley orgnica es una reserva de tipo material y formal.
136 En consecuencia, slo una ley orgnica puede modificar a una ley orgnica.
(Fuente: La Constitucin Comentada. Comentario de Claudia del Pozo Goicochea, respecto del artcu-
lo 106 de la Constitucin Poltica del Per. Lima: Tomo II, Gaceta Jurdica, 1era. ed., 2005, p. 193).
CAPTULO II
Leyes autoritativas
137
Leyes Autoritativas
158 Mediante ley autoritativa el Parlamento, rgano legislativo, autoriza y enmarca
(duracin y mbito) al gobierno (rgano ejecutivo) la facultad de legislar.
Puede adems otorgar facultades legislativas a la Comisin Permanente, las cuales
se expiden mediante resoluciones legislativas del Congreso.
A. AUTORIZACIN AL PODER EJECUTIVO PARA LEGISLAR
159 El Congreso, mediante ley autoritativa, autoriza al Poder Ejecutivo a dictar

normas con rango de ley. Esta delegacin de facultades legislativas al Poder Eje-
cutivo no significa una abdicacin del Congreso de su potestad de legislar sino
la voluntad mayoritaria de sus miembros de compartirla con el Poder Ejecutivo,
siguindose as el principio de colaboracin entre poderes (Art. 104 de la CP).
El producto normativo del Poder Ejecutivo en virtud de la ley autoritativa est
sujeto al control del Congreso.
A.1 Titular de la iniciativa

160 De todas las personas jurdicamente legitimadas por la Constitucin para pre-
sentar iniciativas legislativas, es el Presidente de la Repblica el nico que puede
presentar proyectos de ley solicitando delegacin de facultades para legislar (Art.
76, inc. 1 del RC).
A.2 Requisitos
161 La ley delegante o ley autoritativa debe cumplir, adems de los especificados en
el Art. 75 del RC (Vase Ficha 8), dos requisitos esenciales: precisar la materia
especfica y determinar el plazo para ejercer la facultad delegada (Art. 76, inc. 1,
lit. d) del RC; y, Art. 104 de la CP).
A.3 Materias indelegables
162 Las materias que una ley autoritativa no puede contemplar dentro de la delega-
cin al Poder Ejecutivo son las siguientes: leyes de reforma constitucional, leyes
orgnicas, aprobacin de tratados internacionales, ley de presupuesto y la ley de la
Cuenta General de la Repblica. Este tipo de leyes debe necesariamente ser objeto
de debate y votacin al interior del Congreso, constituyen materias reservadas a la
aprobacin exclusiva por el Parlamento (Art. 76, inc. 1, lit. d) del RC; Arts. 101
138
y 104 de la CP; STC. N 004-2001-AI/TC. Fundamento 1).
A.4 Trmite y aprobacin de la ley autoritativa

163 La ley autoritativa, para su aprobacin, requiere el voto favorable de la mayora

simple. El trmite parlamentario que sigue la iniciativa del Poder Ejecutivo solici-
tando facultades legislativas es el ordinario.
A.5 Decretos legislativos

164 Las normas que emite el Poder Ejecutivo haciendo uso de la facultad de legislar
reciben el nombre de decretos legislativos y tienen rango de ley (Arts. 104 y 200,
inc. 4 de la CP).
FICHA 92
NOCIN DE DECRETO LEGISLATIVO
[Se] afirma que el sustantivo decreto obedece a la procedencia de la norma y el
adjetivo legislativo a la fuerza de ley de la que est investido. () cabe suponer que
la denominacin decreto legislativo haga referencia a los dos rganos que inter-
vienen en su elaboracin: el Legislativo en su autorizacin y el Ejecutivo en la fijacin
de su contenido.
(Fuente: La Constitucin Comentada. Comentario de Edgar Carpio Marcos y Fernando Velezmoro
Pinto, respecto del artculo 104 de la Constitucin Poltica del Per. Lima: Tomo II, Gaceta Jurdica,
1era. ed., 2005, p. 179).
Los decretos legislativos que emite el Poder Ejecutivo deben ser aprobados por el
Consejo de Ministros, con el voto de por lo menos la mayora de sus miembros
y refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros (Art. 123, 125, inc. 2, y
126 de la CP).
A.5.1 Lmites de los Decretos Legislativos

165 Los decretos legislativos tienen dos lmites: uno temporal y otro material, ambos
especificados en la ley de delegacin o ley autoritativa.
166 El lmite material est determinado por el mbito de las materias de las cuales no
puede excederse el Presidente de la Repblica y a las cuales debe circunscribirse
al momento de elaborar sus decretos; de ah que de la debida precisin de las
materias que se haga en la ley autoritativa depender, en gran medida, que no se
interprete que existe una delegacin implcita otorgada en la ley autoritativa.
FICHA 93
CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY AUTORITATIVA Y DEL DECRETO LEGISLATIVO 139
Si el Congreso de la Repblica delegara una materia prohibida, no slo la ley auto-
ritativa sera inconstitucional, sino tambin el decreto legislativo que regula materia
Leyes Autoritativas
en cuestin.
De otro lado, si la ley autoritativa delega una materia permitida por la Constitucin
y, sin embargo, el decreto legislativo se excede en la materia delegada, en ese caso
tambin se configurara un supuesto de inconstitucionalidad por vulneracin del art-
culo 104 de la Constitucin.
167 El lmite temporal es el plazo preciso que le otorga la ley autoritativa al Poder Eje-
cutivo para que proceda a la elaboracin y emisin de los decretos legislativos.
FICHA 94
FASE DE INTEGRACIN DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS
Los decretos legislativos estn sometidos, en cuanto a su promulgacin, publicacin,
vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley (Art. 104 de la CP).
El Congreso ejerce control sobre los decretos legislativos.
FICHA 95
CONTROL PARLAMENTARIO Y JURISDICCIONAL SOBRE LOS DECRETOS
LEGISLATIVOS
En el Per, no slo existe el control parlamentario-poltico sobre los decretos le-
gislativos emitidos por el Poder Ejecutivo, que ejerce el Congreso de la Repblica;
tambin existen controles jurisdiccionales que son realizados por el Poder Judicial y
el Tribunal Constitucional. El primero lo hace en virtud del Art. 138 de la CP, cuando
los jueces consideran que el decreto legislativo es inconstitucional y en consecuencia
no lo aplican sin que ello signifique una derogatoria; y el Tribunal Constitucional
lo hace en virtud del Art. 200, inc. 4 de la CP, cuando conoce la accin de inconsti-
tucionalidad contra los decretos legislativos que contravienen la Constitucin en la
forma o en el fondo.
A.6 Procedimientos excepcionales
168 Existen decretos legislativos que no son promulgados por el Presidente de la Re-
pblica en virtud de las facultades legislativas delegadas por el Congreso. Ello ocu-
rre, por ejemplo, con la ley de Presupuesto cuando sta no es aprobada y remitida
al Poder Ejecutivo para su promulgacin antes del 30 de noviembre (Vase prrafo
248 y Fichas 110 y 111). Del mismo modo se procede cuando el Congreso no se
pronuncia en el plazo de 120 das tiles posteriores a la presentacin de la Cuenta
140
General de la Repblica (Art. 80 y 81 de la CP; Art. 81, inc. c) 6to. prr., inc. e)
del RC) (Vase tambin prrafo 267).
B. AUTORIZACIN A LA COMISIN PERMANENTE
169 Una disposicin autoritativa tambin es aprobada, por el Pleno del Congreso, a
propuesta del Presidente del Congreso, con la finalidad de delegar a la Comisin
Permanente del Congreso la aprobacin de proposiciones de ley durante el receso
parlamentario. La disposicin autoritativa no es aprobada por ley sino mediante
Resolucin Legislativa del Congreso.
B.1 Materias indelegables

170 Las materias indelegables a la Comisin Permanente son las mismas que no pue-
den ser delegadas al Poder Ejecutivo (Art. 101, inc. 4 de la CP) (Vase prrafo
162).
B.2 Producto de la delegacin de facultades legislativas

171 El producto que emite la Comisin Permanente en virtud de la delegacin de
facultades legislativas otorgadas por el Pleno del Congreso recibe el nombre que
le corresponde a su naturaleza; es decir, leyes o resoluciones legislativas, las que no
se encuentran sometidas a control posterior del Pleno del Congreso.
CAPTULO III
Leyes de Amnista
141
Leyes de Amnista
172 Le corresponde al Congreso, de manera exclusiva, dictar amnistas. Dicha facultad

la aplica en consonancia y coherencia con el resto del ordenamiento constitucio-
nal; es decir, la prerrogativa de dar una amnista no es ni puede ser absoluta (Art.
102, inc. 6 de la CP; Art. 72, inc. f ) del RC; STC. N 013-96-I-TC. Fundamento
Cuarto).
La amnista produce los efectos de cosa juzgada, elimina legalmente el hecho pu-
nible a que se refiere e implica el perpetuo silencio respecto a l (Art. 139, inc. 13
de la CP; Art. 89 del Cdigo Penal).
FICHA 96
CONCEPTO DE AMNISTA
La amnista es un derecho que el Congreso ejerce en nombre de la sociedad a fin de
aplicar el olvido a ciertos tipos de delito, los cuales se tienen como hechos no puni-
bles, y se considera como nunca perpetrados;
La respetabilidad de esta institucin ha radicado en la precisin conceptual que el
Derecho le ha otorgado a travs de la historia, la lgica y el lenguaje, as, el Dicciona-
rio de Legislacin Peruana de 1879, contena la indicacin que la amnista implica el
olvido general de los delitos cometidos contra el Estado, y el de la Real Academia
Espaola de la Lengua, la define como el olvido de los delitos polticos, otorgado
por la ley ordinariamente a cuantos reos tengan posibilidades anlogas entre s; sig-
nificados semnticos que la historia y prctica constitucional republicana en el Per
ha seguido, as la Constitucin de 1867 prescriba como atribucin del Congreso la
concesin de amnista en los supuestos de juicios polticos, y la Constitucin de 1933
facultaba excepcionalmente al Poder Ejecutivo a conceder el derecho de gracia res-
pecto a los condenados por delitos poltico-sociales; ()
(Fuente: STC. N 013-96-I-TC. Fundamentos Primero y Segundo)
2. PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO
173 Los proyectos de ley que proponen conceder el beneficio de amnista siguen el
procedimiento ordinario (envo a Comisin, dictamen, debate en el Pleno y apro-
bacin en primera y segunda votacin; promulgacin, publicacin y vigencia)
(Art. 72, inc. f ) del RC).
142
CAPTULO IV
Leyes de demarcacin territorial

143
Leyes de demarcacin territorial

174 Le corresponde de manera exclusiva la iniciativa legislativa en materia de legisla-

cin demarcatoria territorial al Presidente de la Repblica (Art. 76, inc. 1) del RC;
Art. 102, inc. 7) de la CP).
2. REQUISITOS
175 Las proposiciones de leyes demarcatorias territoriales deben acompaarse de los

informes y antecedentes tcnicos que sealen las normas que regulan la materia
(Art. 76, inc. 1), lit. e) del RC).
3. PLENO, RGANO EXCLUSIVO PARA APROBARLAS O MODIFI-

CARLAS
176 El Pleno es el nico rgano del Congreso que tiene la facultad de aprobar o mo-
dificar una ley de demarcacin territorial (Art. 102, inc. 7) de la CP).
4. APROBACIN
177 La votacin requerida para la aprobacin de las leyes demarcatorias territoriales es

mayora simple.
5. PROMULGACIN, PUBLICACIN Y VIGENCIA
178 La promulgacin y las diversas fases de la etapa de integracin siguen el procedi-

miento ordinario.
6. A PROPSITO DE LA PUBLICACIN DE LA LEY
179 Publicada la Ley que aprueba una accin de demarcacin territorial, el Instituto
Geogrfico Nacional debe graficar en la Carta Nacional la unidad poltico-admi-
nistrativa correspondiente. A las instituciones que cuentan con cartografa local,
a su turno, les corresponde ponerla a disposicin del mencionado Instituto Geo-
grfico Nacional.
Conjuntamente con la Ley que aprueba una accin de demarcacin, el Diario
144 Oficial publica a ttulo gratuito, el mapa o cartografa respectiva (Ley N 27795,
Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, Disposiciones Complementarias
Cuarta y Quinta).
CAPTULO V
Modificaciones al Reglamento del Congreso

145

180 El Reglamento del Congreso es una de las principales fuentes del Derecho Parla-
mentario. Precisa las funciones del Congreso y define su organizacin y funciona-
miento (Art. 1 del RC; Art. 94 de la CP).
FICHA 97
FUENTES DE DERECHO PARLAMENTARIO
La actividad parlamentaria no slo se circunscribe a su Reglamento y otras normas
explcitas, sino que se desarrolla en un marco que comprende las prcticas, prece-
dentes, costumbres y decisiones de sus rganos internos, como la Presidencia, el
Consejo Directivo, la Mesa Directiva, la Junta de Portavoces, el Pleno del Congreso,
la Comisin de Constitucin y Reglamento; adems de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional. Ello forma parte de la naturaleza y es caracterstico del Derecho Par-
lamentario.
El Tribunal Constitucional ha sealado que el Reglamento del Congreso no slo

tiene fuerza de ley, sino tambin naturaleza de ley orgnica. En ese sentido, el
Reglamento del Congreso es una excepcin a la regla de que, en principio, los
Poderes del Estado se regulan por ley orgnica (no mediante reglamentos) (STC.
N 0022-2004-AI/TC. Fundamento 23).
181 La iniciativa de reforma o modificacin del Reglamento le corresponde nica-

mente a los miembros del Congreso (Art. 3 del RC; Art. 94 de la CP).
Se deriva del mbito funcional normativo del Reglamento del Congreso que
su modificacin procede nicamente mediante Resoluciones Legislativas del
Congreso, las mismas que no son remitidas al Presidente de la Repblica para su
promulgacin. Caso contrario se negara la autonoma normativa del Parlamento
para fijar las reglas de su organizacin, y los procedimientos relativos a sus com-
petencias y funcionamiento.
2. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO Y APROBACIN
182 Las iniciativas de reforma del Reglamento siguen las etapas introductoria y cons-
titutiva ordinarias.
183 A partir de la opinin emitida por la Comisin de Constitucin y Reglamento,
146
durante el perodo anual de sesiones 2006-2007, la aprobacin y modificacin
del Reglamento del Congreso debe efectuarse con el voto conforme de ms de la
mitad del nmero legal de miembros del Congreso.
FICHA 98
NATURALEZA JURDICA DEL REGLAMENTO
El Pleno del Congreso, en su sesin del 11 de octubre de 2007, aprob el Informe de
la Comisin de Constitucin y Reglamento sobre la naturaleza jurdica del Reglamen-
to, cuyas conclusiones fueron las siguientes:
1. El Reglamento del Congreso es una fuente formal de Derecho que tiene natura-
leza de Ley Orgnica.
2. La aprobacin y modificacin del Reglamento del Congreso de la Repblica debe
efectuarse mediante el voto conforme de ms de la mitad del nmero legal de
miembros del Congreso.
3. La presente opinin ser vinculante para las futuras modificaciones reglamentarias;
aquellas modificaciones aprobadas con anterioridad a la fecha de aprobacin de
la presente opinin, mantienen sus efectos legales.
FICHA 99
REFORMA DEL REGLAMENTO EN EL RGIMEN BICAMERAL
El Reglamento de la Cmara de Diputados aprobado en 1987 dispona que las mo-
dificaciones al mismo, totales o parciales, se proponan por escrito por no menos de
veinticinco Diputados o de dos Grupos Parlamentarios. Su aprobacin requera dic-
tamen previo de la Comisin de Constitucin, Leyes Orgnicas y Reglamento y una
votacin favorable de ms del cincuenta por ciento del nmero legal de miembros
de la Cmara.
3. PROMULGACIN
184 Debido al principio de autonoma normativa del Congreso de la Repblica, re-

conocido en la Constitucin, la promulgacin del Reglamento del Congreso la
ejecuta el Presidente del Congreso y se materializa en una Resolucin Legislativa
del Congreso (STC. N 047-2004-AI/TC. Fundamento 17).
4. NUMERACIN
185 Su numeracin corresponde al Congreso de la Repblica y lleva el ao en que se

produce su aprobacin.
5. PUBLICACIN Y VIGENCIA
186 La publicacin y vigencia de las Resoluciones Legislativas del Congreso se some-

ten al proceso legislativo ordinario. 147

CAPTULO VI
Prrroga del Estado de sitio

149
Prrroga del Estado de sitio

187 El Presidente de la Repblica, con acuerdo del Consejo de Ministros, puede
decretar, por plazo determinado, en todo el territorio nacional, o en parte de l,
Estado de sitio, en caso de invasin, guerra exterior, guerra civil, o peligro inmi-
nente de que se produzcan, por un plazo que no excede de cuarenta y cinco das.
Al decretarse el estado de sitio, el Congreso se rene de pleno derecho (Art. 137,
inc. 2 de la CP).
188 El Presidente de la Repblica debe dar cuenta al Congreso o a la Comisin Perma-
nente del Estado de sitio decretado (Art. 137, inc. 2 de la CP).
1. TITULAR DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA
189 Le corresponde de manera exclusiva al Presidente de la Repblica, con el voto

aprobatorio del Consejo de Ministros, la iniciativa legislativa en materia de
prrroga del estado de sitio (Art. 137, inc. 2 de la CP; Art. 76, inc. 1) del
RC).
2. REQUISITOS
190 Las proposiciones de resolucin legislativa concediendo la prrroga del Estado

de sitio deben contener el listado de los derechos fundamentales cuyo ejercicio
no se restringe o suspende (Art. 137, inc. 2 de la CP; Art. 76, inc. 1), lit. g) del
RC).
3. PRIORIDAD EN EL DEBATE
191 Estas proposiciones de resolucin legislativa tienen prioridad en el debate en el

Pleno del Congreso (Art. 54, inc. c), primer guin del RC).
4. RGANO QUE APRUEBA LA PRRROGA
192 Le corresponde al Pleno del Congreso aprobar la prrroga del Estado de sitio (Art.
137, inc. 2 de la CP).
5. VOTACIN
193 La votacin requerida para la aprobacin de la prrroga del Estado de sitio es

150 mayora simple.
6. PROMULGACIN
194 La promulgacin de la aprobacin de la prrroga del Estado de sitio se realiza

mediante resolucin legislativa (Art. 76, inc. 1), lit. g) del RC; STC. N 047-
2004-AI/TC. Fundamento 17).
CAPTULO VII
Consentimiento para el ingreso de

personal militar extranjero
151
Consentimiento para el ingreso de personal militar extranjero

195 El ingreso de personal militar extranjero al territorio peruano est sujeto a dos
procedimientos diferentes; ello depende de las actividades que se van a desarrollar
y del equipo que se va a utilizar. As, tenemos el ingreso de personal militar extran-
jero con armas de guerra y, el ingreso de tropas extranjeras sin armas de guerra. La
regulacin est prevista en el inc. 8 del Art. 102 de la CP; Art. 76, inc. 1) del RC;
y, las leyes 27856, Ley de requisitos para la autorizacin y consentimiento para
el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la Repblica y, 28899, Ley que
modifica la Ley 27856, ley de requisitos para la autorizacin y consentimiento
para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la Repblica.
196 Le corresponde de manera exclusiva al Presidente de la Repblica la iniciativa

legislativa en materia de consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras al
territorio peruano (Art. 76, inc. 1) del RC).
2. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO PARA CONSENTIR EL INGRESO

DE TROPAS EXTRANJERAS CON ARMAS DE GUERRA
197 Se entiende por Tropas Extranjeras al conjunto de cuerpos con armas de gue-
rra que componen un ejrcito o alguna de sus unidades (Art. 2 de la Ley N
27856).
198 La propuesta por la que se solicita la autorizacin de ingreso de tropas extranjeras
es remitida al Congreso por el Presidente de la Repblica, con el voto aprobatorio
del Consejo de Ministros (Art. 3 de la Ley N 27856).
a. Requisitos
199 La solicitud del Presidente de la Repblica debe especificar los motivos, la relacin
de tropas y equipos transentes; y el tiempo de permanencia en el territorio pe-
ruano (Art. 4 de la Ley N 27856).
b. Envo a Comisin y estudio

200 La solicitud de autorizacin es remitida a la Comisin de Defensa Nacional, la
152 cual emite el dictamen correspondiente. La autorizacin procede siempre que no
afecte en forma alguna la soberana e integridad territorial ni constituya instala-
cin de bases militares (Art. 3 de la Ley N 27856).
c. rgano que aprueba la autorizacin

201 Le corresponde al Pleno del Congreso aprobar la autorizacin de ingreso de tropas
extranjeras al territorio nacional (Art. 3 de la Ley N 27856).
FICHA 100
COMPETENCIA EXTRAORDINARIA DE LA COMISIN PERMANENTE
ANTECEDENTE: En el perodo anual de sesiones 2002-2003, la Comisin Permanente
asumi, de manera extraordinaria, la facultad de autorizar, en nombre del Congreso,
el ingreso de tropas extranjeras, con cargo a la posterior regularizacin y ratificacin
por el Pleno del Congreso.
d. Votacin
202 La votacin requerida para la aprobacin de la autorizacin del ingreso de tropas
extranjeras al territorio peruano es mayora simple.
203 Se encuentran exoneradas del requisito de doble votacin (Art. 78, 7mo. prr. del
RC). (Vase prrafo 95).
e. Promulgacin
204 La promulgacin de la aprobacin del ingreso de tropas extranjeras al territorio
peruano se realiza mediante resolucin legislativa (Art. 76, inc. 1), lit. h) del RC;
Art. 3 de la Ley N 27856; STC. N 047-2004-AI/TC. Fundamento 17).
205 La Resolucin Legislativa autorizando el ingreso de tropas extranjeras al territorio
de la Repblica sin afectar la soberana nacional debe especificar los motivos, la
relacin de tropas y equipos transentes; y el tiempo de permanencia en el terri-
torio peruano (Art. 76, inc. 1), lit. h) del RC; Art. 4 de la Ley N 27856).
3. PROCEDIMIENTO PARA EL INGRESO DE PERSONAL MILITAR EX-
TRANJERO SIN ARMAS DE GUERRA
206 El ingreso de personal militar extranjero sin armas de guerra cuyas actividades es-
tn relacionadas a las medidas de fomento de confianza, actividades de asistencia
cvica, de planeamiento de futuros ejercicios militares, acadmicas, de instruccin
o entrenamiento con personal de las Fuerzas Armadas Peruanas o a visitas de
coordinacin o protocolares con autoridades militares y/o del Estado peruano
es autorizado por el Ministro de Defensa mediante resolucin ministerial, con 153
conocimiento del Presidente del Consejo de Ministros (Art. nico de la Ley N
28899).
Consentimiento para el ingreso de personal militar extranjero

a. Dacin de cuenta al Congreso
207 El Presidente del Consejo de Ministros da cuenta, por escrito, al Congreso de
la Repblica de la resolucin de autorizacin de ingreso de personal militar ex-
tranjero sin armas de guerra, en un plazo de veinticuatro horas posteriores a la
expedicin, bajo responsabilidad (Art. nico de la Ley N 28899).
208 El Congreso toma conocimiento y, salvo acuerdo de diferente naturaleza, lo enva
al archivo.
b. Requisitos de la resolucin ministerial

209 La resolucin ministerial de autorizacin debe especificar los motivos, la relacin
del personal militar, la relacin de equipos transentes y el tiempo de permanen-
cia en el territorio peruano. En los casos en que corresponda, se solicita opinin
previa del Ministerio de Relaciones Exteriores.
CAPTULO VIII
Declaratoria de guerra y firma de la paz

155
Declaratoria de guerra y firma de la paz

210 Le corresponde de manera exclusiva al Presidente de la Repblica, con el voto

aprobatorio del Consejo de Ministros, la iniciativa legislativa en materia de decla-
racin de guerra y firma de la paz (Art. 76, inc. 1) del RC).
2. REQUISITOS
211 Las proposiciones de resolucin legislativa para declarar la guerra y firmar la paz
deben contener una exposicin suficiente de las causas y de las condiciones, segn
el caso (Art. 76, inc. 1), lit. i) del RC).

Pleno del Congreso (Art. 54, inc. c), primer guin del RC).
4. APROBACIN
213 La votacin requerida para la aprobacin de la declaracin de guerra y firma de la

paz es mayora simple.
5. PROMULGACIN
214 Su promulgacin se materializa en una Resolucin Legislativa, que sigue el pro-

cedimiento ordinario de publicacin y vigencia (STC. N 047-2004-AI/TC.
Fundamento 17).
CAPTULO IX
Autorizacin de viaje al exterior

del Presidente de la Repblica
157
Autorizacin de viaje al exterior del presidente de la Repblica

215 Le corresponde al Congreso de la Repblica autorizar al Presidente de la Repbli-
ca para salir del pas (Art. 102, inc. 9 de la CP).
Si el Presidente de la Repblica sale del territorio nacional sin permiso previo del
Congreso, o no regresa a l dentro del plazo fijado, vaca la Presidencia de la Rep-
blica (Art. 113, inc. 4 de la CP).
216 Es el Presidente de la Repblica -con el voto aprobatorio del Consejo de Minis-
tros- quien tiene el derecho de iniciativa legislativa en materia de autorizacin de
viaje al exterior (Art. 76, inc. 1) del RC).
2. REQUISITOS
217 Las proposiciones de resolucin legislativa de autorizacin de viaje al exterior de-
ben indicar el destino del viaje, los motivos del viaje y los das que estar ausente
(Art. 76, inc. 1), lit. j) del RC; Art. 4 de la Ley N 28344, Ley que regula la auto-
rizacin de salida del territorio nacional del Presidente de la Repblica).
Pleno del Congreso (Art. 54, inc. c), cuarto guin del RC).
4. APROBACIN/VOTACIN
219 El Pleno aprueba por mayora simple la proposicin de resolucin legislativa
mediante la cual se solicita la autorizacin de salida del territorio nacional del
Presidente de la Repblica.
FICHA 101
AUTORIZACIN A CARGO DE LA COMISIN PERMANENTE
Durante el perodo de receso parlamentario, corresponde a la Comisin Permanente
del Congreso de la Repblica aprobar los pedidos de autorizacin de salida que
formule el Poder Ejecutivo.
La Comisin Permanente tambin podr autorizar la salida cuando, por razones im-
predecibles y de urgencia, el Presidente de la Repblica deba ausentarse del pas y
no pueda reunirse el Pleno del Congreso.
158
(Art. 3 de la Ley N 28344, Ley que regula la autorizacin de salida del territorio nacional del Presi-
dente de la Repblica).
Estas proposiciones de resolucin legislativa se encuentran exoneradas del requisi-

to de doble votacin (Art. 78, inc. c), 7mo. prr. del RC).
5. PROMULGACIN
220 La promulgacin, que es realizada por el Presidente de la Repblica, se materializa

en una Resolucin Legislativa, que sigue el procedimiento ordinario de publica-
cin y vigencia (STC. N 047-2004-AI/TC. Fundamento 17).
6. PRRROGA DEL PLAZO DE PERMANENCIA EN EL EXTERIOR
221 Cuando el Presidente de la Repblica se encuentre de viaje en el exterior y requie-

ra ampliar el plazo concedido, el Congreso de la Repblica o la Comisin Perma-
nente, segn sea el caso, podr prorrogar el plazo de permanencia en el exterior
(Art. 4 de la Ley N 28344, Ley que regula la autorizacin de salida del territorio
nacional del Presidente de la Repblica).
No podr otorgarse autorizacin por perodos indeterminados ni para la realiza-
cin de eventos que no se encuentren especificados.
7. INFORME DEL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE MINISTROS SOBRE

EL VIAJE REALIZADO POR EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
222 Dentro de un plazo de treinta das naturales de haber culminado el viaje del
Presidente de la Repblica, el Presidente del Consejo de Ministros presenta al
Congreso de la Repblica un informe sobre el cumplimiento de los objetivos del
viaje, la relacin de actividades oficiales realizadas, los gastos generados e informa-
cin adicional que considere de inters para conocimiento del Poder Legislativo
(Art. 5 de la Ley N 28344, Ley que regula la autorizacin de salida del territorio
nacional del Presidente de la Repblica).
223 El informe que el Poder Ejecutivo remite al Congreso es elaborado por el Minis-
terio de Relaciones Exteriores.
8. TRMITE DEL INFORME
224 El informe es puesto en conocimiento del Consejo Directivo y ste ordena que
159
se agregue a los antecedentes de la Resolucin Legislativa que aprob la autoriza-
cin, y la remisin en copia a la Comisin de Relaciones Exteriores.
Autorizacin de viaje al exterior del presidente de la Repblica

CAPTULO X
Resoluciones legislativas y Resoluciones

Legislativas del Congreso
161
Resoluciones legislativas y resoluciones legislativas del Congreso

225 El artculo 102, inciso 1 de la Constitucin establece que son atribuciones del
Congreso de la Repblica dar resoluciones legislativas. Se trata de actos par-
lamentarios que generalmente regulan casos de manera particular y concreta.
Representan la excepcin a la caracterstica de generalidad de la ley. Tienen rango
de ley porque el inciso 1. del artculo 102. de la Constitucin y el artculo 4.
del Reglamento del Congreso le confieren implcitamente una jerarqua hom-
loga a la ley (STC. N 047-2004-AI/TC).
226 El artculo 72 del Reglamento del Congreso establece que se aprueban reso-
luciones legislativas y resoluciones legislativas de aprobacin de las normas
reglamentarias internas del Congreso. Por tanto, existen dos tipos de pro-
posiciones de resolucin legislativa, que pueden ser presentadas por el Poder
Ejecutivo y por los Congresistas, segn corresponda, tal como se muestra en el
cuadro siguiente.
Poder Ejecutivo Congresistas
(Titular de la iniciativa) (Titular de la iniciativa)
Aprobacin de tratados, Conve- Modificaciones al Reglamento del Congre-

nios, Acuerdos, Memorandos. so.
Aprobacin del retiro de las Agenda legislativa del perodo anual de
reservas a Tratados. sesiones.
Concesin de la prrroga del Delegacin de facultades legislativas a la
162
estado de sitio. Comisin Permanente.
Autorizacin del ingreso de tro- Declaracin de la vacancia del Presidente
pas extranjeras al territorio de la de la Repblica, Congresistas, del Defen-

Repblica. sor del Pueblo y del Contralor General de
la Repblica.
Declaracin de guerra y firma de
la paz. Declaracin de la formacin de causa con-
forme al artculo 100 de la Constitucin.
Autorizacin al Presidente de la
Repblica para salir del pas. Imposicin de la sancin de inhabilitacin
para el ejercicio de la funcin pblica.
Pensiones de gracia.
Autorizacin al Presidente del Congreso de
Modificacin de Resoluciones
la Repblica para desempear comisiones
Legislativas.
extraordinarias de carcter internacional.
Suspensin en el ejercicio del cargo, con
descuento de sus haberes a Congresistas.
Aceptacin de renuncia de los Vicepresi-
dentes de la Repblica.
Estas resoluciones reciben el nom- Estas resoluciones legislativas reciben el
bre de Resoluciones Legislativas. nombre de Resoluciones Legislativas del
Su numeracin es correlativa a la Congreso. Su numeracin corresponde al
de las leyes. ao de su aprobacin.
Su promulgacin corresponde al Su promulgacin corresponde al Presidente
Presidente de la Repblica. del Congreso.
(Fuente: STC. N 047-2004-AI/TC; Ley N 27747, Ley que regula el otorgamiento de las pensiones
de gracia).
FICHA 102
ANTECEDENTE DE APROBACIN Y MODIFICACIN DEL CUADRO DE
COMISIONES MEDIANTE RESOLUCIONES LEGISLATIVAS DEL CONGRESO
Durante el perodo anual de sesiones 2004-2005, se procedi a expedir Resoluciones
Legislativas del Congreso para aprobar, al inicio del Periodo Anual de Sesiones, la
estructura del Cuadro de Conformacin de Comisiones Ordinarias, as como para sus
posteriores modificaciones; acto que ya no se ha puesto en aplicacin.
227 En lo que respecta a actos concernientes a la eleccin, ratificacin, designacin,
destitucin, remocin y vacancia de titulares de rganos autnomos, se seala a
continuacin el rgano competente para pronunciarse y la respectiva materiali-
zacin.
ELECCIN, RATIFICACIN, DESIGNACIN, DESTITUCIN, REMOCIN Y

VACANCIA DE TITULARES DE RGANOS AUTNOMOS
Resoluciones Legislativas Resoluciones Legislativas del Congreso

163
Pleno, rgano competente para Pleno, rgano competente para pronunciar-
pronunciarse respecto de la: se respecto de la:
Resoluciones legislativas y resoluciones legislativas del Congreso

Eleccin de miembros (3) del Designacin / restitucin de los miembros
Directorio del Banco Central de del Tribunal Constitucional (Art. 201 de la
Reserva del Per (Art. 86 de la CP; CP; Art. 6 del RC; Art. 8 de la Ley N 28301,
Art. 6 del RC). Ley Orgnica del Tribunal Constitucional).
Designacin del Defensor del Pueblo (Art.
161 de la CP; Arts. 6; 64, inc. c); 93 del RC;
Art. 2 de la Ley N 26520, Ley Orgnica de
la Defensora del Pueblo; Art. 1 de la Ley N
26535, Ley que sustituye artculo de la Ley
Orgnica de la Defensora del Pueblo).
Declaracin de vacancia del Defensor del
Pueblo (Art. 161 de la CP; Art. 4 de la Ley
N 26520).
Comisin Permanente, competente Comisin Permanente, competente para

para pronunciarse respecto de la: pronunciarse respecto de la:
Ratificacin de la designacin Remocin y vacancia del Contralor General
del Presidente del Directorio del de la Repblica (Art. 82 de la CP; Art. 93 del
Banco Central de Reserva del Per RC).
(Art. 86, 101 de la CP; Arts. 6 y 93
del RC).
Designacin del Contralor General
de la Repblica. (Propuesto por
Resolucin Suprema). (Art. 82, 101
de la CP; Arts. 6 y 93 del RC).
Ratificacin de la designacin del
Superintendente de Banca, Segu-
ros y Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones. (Designado
mediante Resolucin Suprema).
(Art. 87, 101 de la CP; Arts. 6 y 93
del RC).
C U A R T A P A R T E
PROCESOS LEGISLATIVOS
ESPECIALES
L os procesos legislativos especiales que se explican en esta parte del Manual estn
referidos al trmite legislativo peculiar que se pone en prctica para la formacin
de las leyes de Presupuesto, crditos suplementarios, Cuenta General de la Repblica,
Reforma de la Constitucin, Tratados Internacionales y las iniciativas ciudadanas. 167
Si bien en la doctrina existen posiciones que no clasificaran el proceso legislativo de
Procesos legislativos especiales

reforma de la Constitucin como uno especial -por razn de su objeto y, por conside-
rarla una norma diferente a la ley-, sino ms bien como un procedimiento diferenciado
del comn u ordinario, del especial y de las llamadas especialidades; el Tribunal Cons-
titucional peruano, en el Fundamento 16 de la sentencia recada en el expediente N
047-2004-AI/TC, considera la ley de reforma constitucional como uno de los tipos de
la fuente normativa denominada ley.
En el mismo sentido, encontramos que un sector de la doctrina excluye de los pro-

cedimientos ordinarios y de los especiales el procedimiento que se desarrolla para la
autorizacin de ratificacin de tratados y convenios internacionales. En efecto, las
diversas clases o tipos de tratados internacionales no se forman siguiendo un nico
procedimiento legislativo.
As pues, no hay unanimidad ni uniformidad en la doctrina respecto a las leyes que se

clasificaran dentro de un procedimiento de formacin especfico.
DOCTRINA:
Garca Martnez [deslinda] dos series de motivos sobre los que puede basarse la singulari-
dad de tramitacin: por razn de la materia (en los que la naturaleza de la norma es la que
determina el procedimiento a utilizar, que normalmente supone una agravacin de alguno
de los trmites bsicos del procedimiento legislativo ordinario) y por razn del tiempo de
tramitacin, que supone normalmente un acortamiento de la secuencia temporal total del
procedimiento.
Espn distingue entre procedimientos especiales constitucionalmente asociados a un
determinado tipo de ley y procedimientos de carcter genrico.
De Esteban y Gonzlez Trevijano [distinguen] procedimientos asociados a determinadas
clases de normas jurdicas y procedimientos legislativos de carcter genrico no asociados
a ningn tipo de norma jurdica en particular.
(Fuente: Garca-Escudero Mrquez, Piedad, El Procedimiento Legislativo Ordinario en las Cortes Generales.
Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2006, p. 105)
CAPTULO I
Ley de Presupuesto, Ley de Endeudamiento
y Ley de Equilibrio Financiero
169
Ley de Presupuesto, Ley de Endeudamiento y Ley de Equilibrio Financiero

228 La Ley de Presupuesto, de Endeudamiento y de Equilibrio Financiero son tres
leyes complementarias, que determinan, para un ejercicio fiscal, la naturaleza,
el monto y la asignacin de los recursos y los gastos del Estado, as como el
equilibrio presupuestario y financiero. El ejercicio, conocido como Ao fiscal,
corresponde a un ao civil; se inicia el 1 de enero y culmina el 31 de diciembre.
Son leyes anuales (Art. 29, inc. a) de la Ley N 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto; Art. 38 de la Ley N 28112, Ley marco de la Adminis-
tracin Financiera del Sector Pblico).
Las disposiciones constitucionales y reglamentarias establecen un plazo perentorio
para la presentacin de las proposiciones que contienen los proyectos de Ley de
Presupuesto, Ley de Endeudamiento y Ley de Equilibrio Financiero (Art. 78 de
la CP; Art. 76, inc. b) del RC).
Para el caso de la Ley de presupuesto, se establece adems un procedimiento legis-
lativo especial con plazos determinados que, se entiende y en cuanto corresponda,
se aplican tambin para el caso de las otras dos leyes; as sucede en la prctica
(Arts. 78, ltimo prr., y 81, inc. c) del RC).
La aprobacin de las leyes de Endeudamiento y de Equilibrio Financiero requie-
ren una votacin simple.
a. Titular de la iniciativa
229 De todas las personas que gozan del derecho de iniciativa, el Presidente de la Re-
pblica es el nico que puede presentar proyectos de ley en materia presupuestal
y financiera (Art. 76, inc. 1 del RC).
b. Fecha de presentacin
230 Los proyectos de ley de Presupuesto, de Endeudamiento y de Equilibrio Financie-
ro deben ser presentados a ms tardar el treinta de agosto de cada ao (Art. 78 de
la CP; Art. 76, inc. b) del RC). Ha devenido una costumbre que tales proyectos
de ley sean presentados el da lmite de su presentacin.
c. Convocatoria a sesin extraordinaria y sustentacin

231 Dentro de las 48 horas de presentados los proyectos de ley de Presupuesto, de
Endeudamiento y de Equilibrio Financiero, el Presidente del Congreso convoca
a una sesin extraordinaria destinada a la sustentacin de las referidas iniciativas
(Art. 81, inc. c) del RC).
170
La sustentacin de dichos proyectos de ley es realizada por el Presidente del Con-
sejo de Ministros y el Ministro de Economa y Finanzas por un plazo que no ex-
cede de 60 minutos. La exposicin se refiere fundamentalmente a las prioridades

del gasto y las fuentes de financiamiento.
d. Primer debate, en sesin extraordinaria, y publicacin en el Diario

Oficial
232 Luego de la sustentacin realizada por el Presidente del Consejo de Ministros y el
Ministro de Economa y Finanzas se da inicio a un debate, con intervencin de
los voceros de grupos parlamentarios por un perodo no mayor de 20 minutos
cada uno.
Concluido el debate, los referidos proyectos son publicados en el diario oficial El
Peruano.
e. Remisin a la Comisin de Presupuesto

233 Luego de la sustentacin de los proyectos de ley de Presupuesto, de Endeudamien-
to y de Equilibrio Financiero en sesin plenaria extraordinaria, y concluido el
debate respectivo, los referidos proyectos son decretados por la Oficiala Mayor y
derivados a la Comisin de Presupuesto, la cual los analiza en sesiones pblicas.
FICHA 103
PROCEDIMIENTO PARALELO DE PUESTA EN CONOCIMIENTO DE LA COMISIN
DE PRESUPUESTO
EN LA PRCTICA una vez presentados los proyectos de ley de Presupuesto, de Endeu-
damiento y de Equilibrio Financiero estos son inmediatamente puestos en conoci-
miento de la Comisin de Presupuesto.
La disposicin especfica del Reglamento del Congreso en el sentido de que tales

proyectos de ley son derivados a la Comisin de Presupuesto excluye implcita-
mente el envo a cualquier otra Comisin dictaminadora.
1. LEY DE PRESUPUESTO
234 La Constitucin precisa las particularidades del modo de produccin de la Ley

de Presupuesto. Se trata por ello de una ley distinta a la ley ordinaria y a la ley
orgnica (Arts. 78 al 80 de la CP; STC. N 047-2004-AI/TC. Fundamento
16).
235 La Ley Anual de Presupuesto es el instrumento legal mediante el cual el sector
pblico peridicamente programa sus actividades y proyectos en atencin a sus
metas y objetivos. En ese sentido, tal como lo establece el artculo 77 de la Cons- 171
titucin, la administracin econmica y financiera del Estado se rige por la Ley

de Presupuesto que anualmente aprueba el Congreso de la Repblica (STC. N
004-2004-CC/TC. Fundamento N 5).
236 Si bien el principio de colaboracin entre poderes est presente en el proceso
de elaboracin de la Ley de Presupuesto puesto que, por un lado, la iniciativa
legal corresponde al Poder Ejecutivo y, por otro, corresponde al Congreso de la
Repblica su aprobacin la Constitucin otorga preeminencia al Congreso de la
Repblica en esta materia. Es en efecto, el Poder Legislativo, en representacin del
pueblo, el que tiene la ltima decisin, y le corresponde determinar cmo se dis-
tribuyen los montos y la asignacin de las partidas que, en definitiva, son los re-
cursos de la comunidad (STC. N 004-2004-CC/TC. Fundamento N 27). Ello
implica que si bien los Congresistas no tienen iniciativa para presentar proyectos
de ley que crean o aumentan gastos pblicos, tienen, no obstante, la potestad, a
consecuencia de la evaluacin y estudio de la Ley de Presupuesto, de aumentar o
disminuir los montos de las partidas de los pliegos presupuestarios.
1.1 Criterios, prioridades y estructura de la Ley de Presupuesto

237 El presupuesto asigna equitativamente los recursos pblicos. Su programacin y
ejecucin responden a los criterios de eficiencia, de necesidades sociales bsicas,
de descentralizacin, y al criterio de transparencia en la gestin presupuestal,
brindando o difundiendo la informacin pertinente, de acuerdo a las normas
vigentes (Art. 77 de la CP; Art. XII de la Ley N 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto).
FICHA 104
CRITERIOS Y PRIORIDADES DE LA LEY DE PRESUPUESTO
El Estado orienta el desarrollo del pas, y acta principalmente en las reas de pro-
mocin de empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e infraestructura
(Art. 58 de la CP); da prioridad a la educacin en la asignacin de recursos ordinarios
del Presupuesto de la Repblica (Art. 16, ltimo prr. de la CP); y, se compromete
a garantizar recursos para la reforma educativa otorgando un incremento mnimo
anual en el presupuesto del sector educacin equivalente al 0.25% del PBI, hasta que
172 ste alcance un monto global equivalente a 6% del PBI. (Dcimo segunda poltica de
Estado del Acuerdo Nacional, Acceso universal a una educacin pblica gratuita y de
calidad y promocin y defensa de la cultura y del deporte).
238 El proceso presupuestario debe orientarse por los Objetivos del Plan Estratgico
de Desarrollo Nacional, apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores, y to-
mar en cuenta las perspectivas de los ejercicios futuros (Art. XIV de la Ley N
28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto).
239 La estructura del presupuesto del sector pblico contiene dos secciones: gobierno
central e instancias descentralizadas (Art. 77 de la CP; Ley N 28411, Ley Gene-
ral del Sistema Nacional de Presupuesto, Art. 20).
FICHA 105
NORMAS Y PRCTICAS EN LA ELABORACIN Y APROBACIN INTERNA DE LOS
PRESUPUESTOS
Cada una de las entidades comprendidas en el Presupuesto sigue sus propios pro-
cedimientos internos para la aprobacin de su presupuesto antes de su remisin al
Poder Ejecutivo.
En lo que respecta al Poder Judicial, parte del procedimiento se encuentra contem-
plado en la Ley N 28821, Ley de coordinacin entre el Poder Judicial y el Poder
Ejecutivo para la programacin y formulacin del presupuesto institucional del Po-
der Judicial. En lo que respecta al Congreso de la Repblica, el procedimiento de
aprobacin est contemplado en su Reglamento (Art. 30 inc. b); Art. 32 inc. e); Art.
33 ltimo prrafo del RC). La Mesa Directiva y el Consejo Directivo lo aprueban en
primera instancia y luego el Presidente del Congreso lo presenta al Pleno y lo somete
a votacin. Existe, en la aprobacin del presupuesto del Congreso, un principio de
participacin de todos los Congresistas y transparencia hacia la opinin pblica en lo
que respecta a la distribucin de los gastos. El Reglamento del Congreso no estable-
ce una fecha de aprobacin del Presupuesto del Congreso por parte del Pleno -ni de
los otros rganos encargados de su aprobacin.
Todas las entidades, al momento de elaborar y ejecutar sus respectivos presupues-
tos, se sujetan, entre otras, a la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, Ley
N 27245, modificada por la Ley N 27958; y a la Ley de Descentralizacin Fiscal,
Decreto Legislativo N 955.
1.2 Restricciones respecto de la Ley de Presupuesto
240 La Ley de Presupuesto no puede contener normas sobre materia tributaria (Art.
74, 3er. prr. de la CP).
1.3. Estudio y evaluacin en el seno de la Comisin

241 Entre el primero de septiembre y el quince de noviembre, la Comisin de Presu-
puesto evala y estudia el proyecto de presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo,
en sus sesiones participan los ministros y funcionarios para exponer y sustentar las 173
metas macroeconmicas, ingresos y egresos de sus respectivos sectores.

1.4 Segundo debate de la Ley de Presupuesto en el Pleno
Luego de evaluado y estudiado el proyecto de ley de Presupuesto, en diversas
sesiones pblicas convocadas para tal fin por la Comisin de Presupuesto, sta
presenta el dictamen correspondiente que es incluido en la Agenda del Pleno. El
dictamen puede ser por unanimidad, por mayora o por mayora y minora.
242 El segundo debate de la Ley de Presupuesto y las leyes de Endeudamiento y de
Equilibrio Financiero se inicia el quince de noviembre, en sesin plenaria, corres-
pondindole al Presidente de la Comisin de Presupuesto la sustentacin de los
dictmenes elaborados. El dictamen de la ley de presupuesto debe necesariamente
precisar con claridad las prioridades asignadas al gasto pblico en trminos gene-
rales y en cada sector (Art. 81, inc. c), 5to. y 6to. prr. del RC).
FICHA 106
PRIMER Y SEGUNDO DEBATES EN EL PLENO DE LA LEY DE PRESUPUESTO
A diferencia del procedimiento que se sigue para cualquier otro proyecto de ley,
los proyectos ley de Presupuesto, de Endeudamiento y de Equilibrio Financiero
son debatidos en dos oportunidades: la primera, cuando el Presidente del Consejo
de Ministros y el Ministro de Economa y Finanzas informan al Congreso, en sesin
extraordinaria, el contenido de dichos proyectos; y la segunda, cuando, en sesin
plenaria, el Presidente de la Comisin de Presupuesto explica el contenido de los
proyectos que proponen para su aprobacin.
1.5 Organizacin del debate en el Pleno

243 En la sesin del Pleno destinada a debatir y sustentar el Presupuesto y el Endeu-
damiento y Equilibrio Financiero luego de la sustentacin del dictamen por el
Presidente de la Comisin de Presupuesto y, si fuera el caso, de los dictmenes en
minora se sigue el procedimiento siguiente (Art. 81, inc. c), 7mo. prr. del RC):
El Presidente del Congreso concede el uso de la palabra en primer trmino al
Presidente del Consejo de Ministros quien manifiesta sus puntos de vista respecto
del dictamen de la Comisin de Presupuesto. Luego interviene el Ministro de
Economa y Finanzas para sustentar el pliego de ingresos. En seguida hacen uso
de la palabra cada uno de los Ministros, incluido el Ministro de Economa y Fi-
nanzas, y, el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nacin, el Presidente
del Jurado Nacional de Elecciones y el Defensor del Pueblo para que sustenten
sus pliegos de egresos; as se encuentra establecido en el Art. 81, inc. c), 7mo. prr,
174 tercer guin; y, en los Art. 80, 145, 160, 162, 178, ltimo prr. de la CP.
En la prctica, el Presidente del Tribunal Constitucional y el Presidente del Con-
sejo Nacional de la Magistratura tambin sustentan sus respectivos presupuestos

en el Pleno, como ha ocurrido que tambin lo han hecho los Jefes de la ONPE y
del RENIEC.
FICHA 107
SUSTENTACIN DEL PRESUPUESTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y DEL
CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA
El Tribunal Constitucional advierte la omisin en el Art. 80 de la CP de consignar al
Presidente del Tribunal Constitucional y al Presidente del Consejo Nacional de la
Magistratura, que presiden rganos constitucionales autnomos, y que por ello sus-
tentan sus respectivos presupuestos ante el Congreso de la Repblica.
(Fuente: STC. N. 004-2004-CC/TC. Fundamento N 21).
244 Las intervenciones de los titulares de pliego no exceden de treinta minutos por
orador. Concluida la sustentacin, intervienen los voceros de los grupos parla-
mentarios conforme a las reglas definidas por el Consejo Directivo.
1.6 El Presidente del Consejo de Ministros manifiesta su aceptacin o

disconformidad
245 Al concluir el debate, el Presidente del Consejo de Ministros manifiesta en repre-
sentacin del Poder Ejecutivo su aceptacin o disconformidad con el proyecto de
Ley de Presupuesto y, segn el caso, lo hace o no lo hace suyo. Luego de dicha
intervencin, se procede a votar el proyecto.
FICHA 108
COORDINACIN PARA FACILITAR LA DIRECCIN DE LA POLTICA GENERAL DE
GOBIERNO
EN LA PRCTICA Es usual que cuando el Presidente del Consejo de Ministros no est
conforme con los trminos del dictamen emitido por la Comisin de Presupuesto se
proceda a realizar las coordinaciones pertinentes con la finalidad de concordar las
propuestas del dictamen con las necesidades del Poder Ejecutivo. Ello se pone en
prctica a fin de facilitar, y no obstaculizar, la direccin de la poltica general del go-
bierno que le corresponde al Presidente de la Repblica (Art. 118, inc. 3 de la CP).
175

FICHA 109
DEBATE Y SUSTENTACIN SIMULTNEA DE LOS PROYECTOS DE
PRESUPUESTO, DE ENDEUDAMIENTO Y DE EQUILIBRIO FINANCIERO
Si bien el Reglamento del Congreso menciona expresamente cul es el procedimien-
to que se sigue para debatir y sustentar la Ley de Presupuesto, en la prctica, se sus-
tentan y debaten de manera simultnea las leyes de Endeudamiento y de Equilibrio
Financiero. As, el Presidente de la Comisin emplea para la sustentacin respectiva
diez minutos por cada ley: primero la Ley de Presupuesto, luego la Ley de Endeuda-
miento y luego la Ley de Equilibrio, a continuacin se prosigue con la sustentacin
de los respectivos dictmenes en minora que se hubieran presentado sobre las tres
leyes en mencin.
1.7 Votacin requerida para la aprobacin de la Ley de Presupuesto

por el Pleno del Congreso
246 La aprobacin de la Ley de Presupuesto requiere el voto favorable de por lo menos
la mitad ms uno del nmero de los Congresistas presentes (Art. 81, inc. c), 6to.
prr. del RC).
1.8 Plazo para la remisin de la autgrafa de la Ley de Presupuesto al

Presidente de la Repblica
247 La autgrafa de la Ley de Presupuesto debe ser remitida al Poder Ejecutivo, hasta
el treinta de noviembre, para su respectiva promulgacin, publicacin y vigencia,
de conformidad con los plazos ordinarios establecidos para la etapa de integracin
(Art. 80 de la CP).
1.9 Procedimiento de promulgacin excepcional

248 Si la autgrafa de la ley de Presupuesto no fuera remitida dentro del plazo esta-
blecido, es decir, hasta el treinta de noviembre, entra en vigencia el Proyecto de
ley presentado originalmente al Congreso por el Poder Ejecutivo. Para ello, el
Presidente de la Repblica promulga la Ley de Presupuesto, mediante decreto
legislativo (Art. 80, 2do. prr. de la CP; Art. 81, inc. c), 6to. prr. del RC).
FICHA 110
EL TEXTO QUE SE PROMULGA MEDIANTE DECRETO LEGISLATIVO
El texto que promulga el Presidente de la Repblica es el proyecto que remiti ori-
ginalmente al Congreso o el que hizo suyo el Presidente del Consejo de Ministros
durante el debate.
176
FICHA 111
PROCEDIMIENTO EXCEPCIONAL DE PROMULGACIN DEL PRESUPUESTO
MEDIANTE DECRETO LEGISLATIVO
Aprobacin del Presupuesto para el ao fiscal 2001 mediante Decreto Legislativo
N 909:
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
POR CUANTO
El Poder Ejecutivo remiti oportunamente al Congreso de la Repblica el Proyec-
to de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el perodo comprendido entre el 1
de enero y el 31 de diciembre de 2001;
Teniendo en cuenta que al 30 de noviembre de 2000 el Congreso de la Repblica
no ha remitido al Poder Ejecutivo la autgrafa de la indicada Ley de Presupuesto, de
conformidad con el Artculo 80 de la Constitucin Poltica del Per, entra en vigencia
el Proyecto del Poder Ejecutivo que es promulgado por Decreto Legislativo;
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros; y,
Con cargo de dar cuenta al Congreso de la Repblica;
Ha dado el Decreto Legislativo siguiente:
Texto
POR TANTO:
Mando se publique y cumpla, dando cuenta al Congreso;
Dado en la Casa de Gobierno, ()
FICHA 112
CREACIN DEL COMIT DE COORDINACIN DEL PRESUPUESTO DEL PODER
JUDICIAL
El procedimiento de elaboracin de la ley de presupuesto por el Poder Ejecutivo
suscit una controversia en el ao 2004.
Con fecha 20 de octubre de 2004, el Poder Judicial interpuso demanda de conflicto
de competencia contra el Poder Ejecutivo, aduciendo que ste haba invadido sus
competencias en materia presupuestaria al presentar el Proyecto de Ley Anual del
Presupuesto del Sector Pblico para el ao 2005 al Congreso de la Repblica re- 177
cortando el monto total que present el Poder Judicial conforme al artculo 145 de
la Constitucin.

En mrito a tal demanda el Tribunal Constitucional exhort al Poder Legislativo para
que dicte una ley mediante la cual se establezcan los mecanismos especiales de co-
ordinacin entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, en cuanto a la elaboracin del
presupuesto de este ltimo con respecto a lo previsto en el artculo 145 de la Consti-
tucin, concordante con el principio de equilibrio financiero previsto en el artculo 78
del mismo cuerpo legal. Asimismo, lo exhort para que, conforme a las capacidades
econmicas del pas, se incrementen las partidas presupuestarias correspondientes
a favor del Poder Judicial, a efectos de consolidar el proceso de reforma de la admi-
nistracin de justicia en el que se encuentra abocado.
(Fuente: STC. N. 004-2004-CC/TC).
En julio de 2006, el Congreso de la Repblica acat la exhortacin del Tribunal Cons-

titucional y aprob la Ley N 28821, Ley de coordinacin entre el Poder Judicial y el
Poder Ejecutivo para la programacin y formulacin del presupuesto institucional
del Poder Judicial, por la cual se cre un Comit de Coordinacin conformado por
el Presidente del Poder Judicial; dos Vocales Supremos del Poder Judicial; el Presi-
dente del Consejo de Ministros; el Ministro de Economa y Finanzas; y, el Ministro de
Justicia, quienes tienen la misin de conjugar esfuerzos para consensuar los recursos
econmicos necesarios y suficientes.
1.10 Control del Congreso respecto de la ejecucin del Presupuesto

249 El Congreso de la Repblica fiscaliza la ejecucin presupuestaria y tiene la po-
testad de tomar acciones de diversa ndole para verificar el correcto uso de la
autorizacin del gasto concedida. Para realizar dicho control puede valerse, en
principio, de pedidos de informacin, mociones de orden del da o de comisiones
de investigacin (Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupues-
to, Art. 31; Art. 68, 69, 88 del RC).
250 La evaluacin global anual que realiza el Ministerio de Economa y Finanzas
sobre la ejecucin del presupuesto que consiste en la revisin y verificacin de
los resultados obtenidos durante la gestin presupuestaria, sobre la base de los
indicadores de desempeo y reportes de logros de las entidades es enviada, den-
tro de plazos perentorios, a la Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la
Repblica del Congreso de la Repblica (Ley N 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto, Art. 49 y 50).
251 Otra forma de controlar la ejecucin presupuestaria es a travs de la Cuenta Ge-
neral de la Repblica.
178
179

CAPTULO II
Crditos Suplementarios, Transferencias y

Habilitaciones de Partidas
181
Crditos suplementarios, tranferencias y habilitaciones

252 Los montos y las finalidades de los crditos presupuestarios contenidos en los
Presupuestos del Sector Publico slo pueden ser modificados durante el ejercicio
presupuestario (Art. 38 de la Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto).
a. Crditos Suplementarios
253 Los crditos suplementarios son los incrementos en los crditos presupuestarios
autorizados, que provienen de mayores recursos respecto de los montos estable-
cidos en la Ley de Presupuesto del Sector Pblico (Art. 39.1, inc. a) de la Ley N
28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto). Estos recursos pueden
provenir de donaciones o por concepto de una mayor recaudacin por razones
tributarias o por otro tipo de fuente.
b. Transferencias de Partidas
254 Las transferencias de Partidas son traslados de crditos presupuestarios entre plie-
gos (Art. 39.1, inc. b) de la Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto).
FICHA 113
QU ES UN PLIEGO PRESUPUESTARIO?
Es la Entidad del Sector Pblico a la que se le aprueba una asignacin en el pre-
supuesto anual para el cumplimiento de las actividades y proyectos a su cargo, de
acuerdo a los objetivos institucionales determinados para un ao fiscal. La creacin o
supresin de los pliegos presupuestarios se autoriza por ley.
c. Habilitaciones de Partidas
255 Las habilitaciones de partidas constituyen el incremento de los crditos presu-
puestarios de actividades y proyectos con cargo a anulaciones de la misma activi-
dad o proyecto, o de otras actividades y proyectos (Art. 40.1, inc. b) de la Ley N
28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto). En otros trminos, es
cuando, dentro de un mismo pliego, se incrementa, con lo que le corresponde a
una actividad o proyecto, la partida de otra actividad o proyecto.
182 Los crditos suplementarios, las transferencias y las habilitaciones de partidas son
presentados por el Presidente de la Repblica.
1. TRMITE QUE SIGUEN LOS CRDITOS SUPLEMENTARIOS, TRANS-

FERENCIAS Y HABILITACIONES DE PARTIDAS
256 Las normas establecen que las leyes sobre crditos suplementarios, habilitaciones y
transferencias de partidas deben tramitarse como la Ley de Presupuesto (Art. 81,
inc. d) del RC; Art. 80, 3er. prr. de la CP).
A qu se refiere la disposicin deben tramitarse como la Ley de Presupuesto? A
continuacin se muestra el trmite que se sigue en la prctica parlamentaria:
Trmite que sigue la Ley de Presupuesto Las leyes sobre crditos

suplementarios, habilitaciones
y transferencias de partidas
siguen, en la prctica, el mismo
trmite?
Dentro de las 48 horas de presentado el pro-

yecto de ley de Presupuesto, el Presidente del No
Congreso convoca a una sesin extraordinaria
destinada a la sustentacin respectiva.
La sustentacin es realizada por el Presidente

del Consejo de Ministros y el Ministro de Eco- No
noma y finanzas por un plazo que no excede
de 60 minutos.
Luego de la sustentacin es publicado en el No

Diario Oficial
Es remitido a la Comisin de Presupuesto. S

El Presidente de la Comisin de Presupuesto S, si no ha sido sometido al
sustenta el dictamen. procedimiento legislativo abre-
viado.
Slo el Pleno tiene la facultad de aprobar la ley No,durante el receso parlamen-

de presupuesto. tario, puede ser aprobado por
la Comisin Permanente, con el
voto favorable de por lo menos
los tres quintos del nmero le-
gal de sus miembros. 183
En el Pleno, su aprobacin requiere el voto fa- No. El Pleno lo aprueba por
Crditos suplementarios, tranferencias y habilitaciones

vorable de por lo menos la mitad ms uno del mayora simple.
nmero de los Congresistas presentes.
Si el Congreso no aprueba la Ley de Presupues- No

to dentro del plazo establecido, el Poder Eje-
cutivo promulga mediante decreto legislativo el
proyecto que present.
La informacin que ofrece la tabla indica que el trmite para la aprobacin de la

Ley de Presupuesto no es el mismo que se sigue para el trmite de aprobacin de
los crditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas.
Podra entenderse entonces que la disposicin deben tramitarse como la Ley de
Presupuesto se refiere nicamente a que se requiere una ley del Congreso?
Consultada al respecto la Comisin de Constitucin y Reglamento, en el ao
2004, indic que su trmite es como el la Ley de Presupuesto en lo que correspon-
de y, que la votacin requerida para su aprobacin por el Pleno del Congreso es la
mayora simple de todos los miembros presentes al momento de la votacin.
2. APROBACIN DE LOS CRDITOS SUPLEMENTARIOS, TRANSFE-

RENCIAS Y HABILITACIONES DE PARTIDAS, EN COMISIN PER-
MANENTE
257 Durante el receso parlamentario las leyes sobre crditos suplementarios, habilita-
ciones y transferencias de partidas las aprueba la Comisin Permanente, con el
voto favorable de por lo menos los tres quintos del nmero legal de sus miembros
(Art. 81, inc. d) del RC; Art. 80, 3er. prr. de la CP).
185

CAPTULO III
Ley de la Cuenta General de la Repblica

187

258 La Cuenta General de la Repblica es la rendicin de cuentas que realiza el Poder
Ejecutivo respecto del uso que ha hecho del Presupuesto autorizado por el Con-
greso de la Repblica.
Es el instrumento de informacin administrativa de la gestin del Sector Pblico,
que contiene la informacin y anlisis de los resultados presupuestarios, financie-
ros, econmicos y patrimoniales de la actuacin de las entidades y organismos del
Estado en el cumplimiento de sus objetivos durante un ejercicio presupuestario
(Anexo de la Ley N 28112, Ley marco de la Administracin Financiera del Sec-
tor Pblico).
259 El autor de la Cuenta General de la Repblica es el Poder Ejecutivo. Este elabora

un texto integral a partir de las rendiciones de cuentas presentadas por las autori-
dades de las entidades del Sector Pblico.
2. REQUISITOS
260 La Cuenta General de la Repblica que se presenta al Congreso debe ir acompa-

ada del informe de auditora realizado por la Contralora General (Art. 81 de la
CP; Art. 76, inc. 1), lit. c) del RC).
3. FECHA DE PRESENTACIN
261 La Cuenta General de la Repblica es remitida por el Presidente de la Repblica

al Congreso antes del quince de noviembre del ao siguiente al de ejecucin del
presupuesto (Art. 81 de la CP; Art. 76, inc. 1), lit. c) del RC).
4. ENVO A COMISIN
262 La Cuenta General de la Repblica es remitida a una Comisin Revisora (Art. 81

de la CP; Art. 81, inc. e) del RC).
FICHA 114
LA COMISIN DE PRESUPUESTO DICTAMINA LA CUENTA GENERAL
EN LA PRCTICA, la Cuenta General de la Repblica es enviada a la Comisin de Presu-
188 puesto, para el respectivo anlisis y evaluacin.
Como su nombre lo indica, la comisin revisa la Cuenta General, no la aprueba,

se pronuncia y dictamina, pudiendo el Congreso iniciar acciones de fiscalizacin,
tanto durante el ejercicio del presupuesto como incluso despus, o como resulta-
do de la revisin o de la propia ejecucin.
Las disposiciones reglamentarias (Art. 81, inc. e) del RC) y constitucionales (Art.
81 de la CP), que establecen que es una Comisin Revisora la competente para
examinar la Cuenta General, sugiere que es posible la conformacin de una Co-
misin ad hoc.
5. PLAZO PARA EMITIR DICTAMEN
263 La Comisin Revisora tiene un plazo de noventa das tiles, contados a partir de la
presentacin de la Cuenta General de la Repblica, para revisarla y dictaminarla
(Art. 81, inc. e) del RC).
6. PRONUNCIAMIENTO DEL PLENO DEL CONGRESO / PROMULGA-

CIN
264 Una vez revisada y dictaminada la Cuenta General de la Repblica por la Co-
misin Revisora, el Pleno del Congreso tiene un plazo de treinta das tiles para
pronunciarse respecto del dictamen de la comisin (Art. 81, inc. e) del RC).
265 En la prctica, si el Pleno del Congreso se pronuncia a favor del dictamen de la
Comisin Revisora, se enva la autgrafa de la ley que aprueba la Cuenta General
de la Repblica al Poder Ejecutivo para su promulgacin mediante ley, dentro
del plazo ordinario del que dispone el Presidente de la Repblica para realizar la
promulgacin (Art. 81, inc. e) del RC; Art. 81 de la CP) (Vase prrafo 121).
266 La votacin requerida es mayora simple.
267 Si el Pleno del Congreso no se pronuncia sobre el dictamen de la Comisin
Revisora, se enva el dictamen elaborado por la mencionada comisin al Poder
Ejecutivo para su promulgacin mediante decreto legislativo.
Se entiende que el dictamen que se enva al Poder Ejecutivo puede ser favorable o
negativo.
FICHA 115
TRMITE DE DICTMENES CONTRARIOS A LA CUENTA GENERAL PRESENTADA 189
EN LA PRCTICA el procedimiento no ha sido regular: en unos casos, cuando el dicta-
men ha sido negativo, ste no se ha elevado al Pleno y ms bien se ha remitido de

plano al archivo. En otros casos, cuando el dictamen ha sido negativo, se ha dado
cuenta al Consejo Directivo y, con su conocimiento, ha sido remitido al archivo,
oficindose, con carcter informativo, al Presidente del Consejo de Ministros y a la
Contralora. Adems, el expediente ha sido derivado a la Comisin de Fiscalizacin
del Congreso.
FICHA 116
EL EJERCICIO DEL CONTROL PRESUPUESTAL
No resulta una situacin excepcional que la Cuenta General de la Repblica no sea
discutida en sesin Plenaria y sea promulgada mediante decreto legislativo. Se ad-
vierte que cuando los dictmenes concluyen recomendando la no aprobacin de la
Cuenta General usualmente no se adoptan acciones conducentes a la exigencia de
medidas correctivas, o de las responsabilidades correspondientes si las hubiera. Se
aprecia un control limitado de la ejecucin del presupuesto por parte del Congreso
de la Repblica.
FICHA 117
LAS COMISIONES REVISORAS DE LAS CUENTAS DE LAS CMARAS EN EL RGI-

MEN BICAMERAL
ANTECEDENTES: Ha sido tradicin parlamentaria, y as lo testimonian los Reglamentos

de la Cmara de Diputados y del Senado, que una Comisin conformada plural y
proporcionalmente por Parlamentarios examine y evale la ejecucin del presupues-
to del Parlamento, elevando su dictamen al Plenario para la respectiva aprobacin;
dicha Comisin era denominada Comisin Revisora de las Cuentas del Congreso.
Es la existencia y desempeo de estas Comisiones lo que justificaba que se consi-

derara impropia e innecesaria cualquier forma de intervencin o inspeccin por la
Contralora General de la Repblica en la ejecucin del presupuesto del Congreso.
191

CAPTULO IV
Leyes de reforma de la Constitucin

193
Ley de reforma de la Constitucin

268 La Constitucin ostenta el mximo nivel, rango y jerarqua normativos, por cuanto
es obra del Poder Constituyente; reconoce los derechos fundamentales del ser hu-
mano; contiene las reglas bsicas de convivencia social y poltica; adems de crear y
regular el proceso de produccin de las dems normas del sistema jurdico nacional.
Aparte de ser la norma jurdica suprema es la norma bsica en la que se fundamentan
las distintas ramas del derecho, y la norma de unidad a la cual ellas se integran.
Por su origen y su contenido la Constitucin se diferencia de cualquier otra fuente
del derecho. Una de las maneras en que se traduce tal diferencia es ubicndose
en el vrtice del ordenamiento jurdico. Desde all, la Constitucin exige no slo
que no se cree legislacin contraria a sus disposiciones, sino que la aplicacin de
tal legislacin se realice en armona con ella misma (STC. N 020-2005-AI/TC,
0021-2005-AI/TC (acumulados). Fundamento 19).
269 La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Presidente de la Repblica,

con aprobacin del Consejo de Ministros; a los Congresistas; y a un nmero de
ciudadanos equivalente al 0.3% de la poblacin electoral, con firmas comproba-
das por la autoridad electoral (Art. 206, ltimo prr. de la CP).
Es improcedente toda iniciativa de reforma constitucional que recorte los dere-
chos ciudadanos consagrados en el Artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per
(Art. 19 de la Ley N 26300).
2. PLENO, RGANO EXCLUSIVO PARA APROBARLAS O MODIFICARLAS
270 El Pleno es el nico rgano del Congreso que tiene la facultad de aprobar una ley
de reforma constitucional (Art. 206 de la CP).
3. APROBACIN/ VOTACIN REQUERIDA
La aprobacin de una reforma constitucional puede darse de dos formas: con

referndum o sin l.
3.a Aprobacin del Congreso ms referndum

271 Este modo de aprobacin de las leyes de Reforma Constitucional se da cuando
stas obtienen los votos favorables de la mayora absoluta del nmero legal de
194 miembros del Congreso y se someten a ratificacin mediante referndum (Arts.
81 y 206 de la CP; Art. 81, inc. a) del RC).
3.b Aprobacin del Congreso sin referndum

272 Puede omitirse el referndum cuando la aprobacin del Congreso se da en dos
legislaturas ordinarias sucesivas con una votacin favorable, en cada caso, superior
a los dos tercios del nmero legal de congresistas (Art. 206 de la CP; Art. 81, inc.
a) del RC).
FICHA 118
INCONGRUENCIA EN EL REGLAMENTO DEL CONGRESO
El artculo pertinente del Reglamento del Congreso vigente (81, inc. a), concerniente
a las leyes de reforma de la Constitucin, no se encuentra conforme con la Consti-
tucin Poltica del Per. El error radica en que el Reglamento ha consignado como
perodo de aprobacin dos perodos anuales de sesiones sucesivos en lugar de
dos legislaturas ordinarias sucesivas, que es como debera ser. (Vase en el Anexo
I Perodo anual de sesiones, Legislatura).
4. IMPOSIBILIDAD DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA DE OBSER-

VAR UNA LEY DE REFORMA CONSTITUCIONAL
273 La ley de reforma constitucional aprobada por cualquiera de las formas antes se-
aladas no puede ser observada por el Presidente de la Repblica (Art. 206 de la
CP; Art. 81, inc. a) del RC).
5. PROMULGACIN, PUBLICACIN Y VIGENCIA
274 La etapa de integracin es ejecutada segn el procedimiento ordinario.

195

FICHA 119
SUPRESIN DE LA FIRMA PRESIDENCIAL EN LA CONSTITUCIN DE 1993
El Congreso de la Repblica, en el ao 2001, suprimi la firma de Alberto Fujimori
Fujimori, Presidente de la Repblica que suscribi la Carta de 1993, en vigencia. Tal
decisin fue adoptada en aplicacin de la Resolucin Legislativa N 009-2000-CR,
que declar la permanente incapacidad moral y, en consecuencia, la vacancia de la
Presidencia de la Repblica.
(Fuente: Ley N 27600, Ley que suprime firma y establece proceso de Reforma Constitucional).
197

CAPTULO V
Tratados Internacionales
199
275 Los tratados son expresiones de voluntad que adopta el Estado con sus homlogos
o con organismos internacionales o supranacionales, y que se rigen por las nor-
mas, costumbres y fundamentos doctrinarios del derecho internacional.
Los tratados reciben diversas denominaciones, establecidas en funcin de sus dife-
rencias formales; a saber: convenios o acuerdos, protocolos, modus vivendi, actas,
concordatos, compromisos, arreglos, cartas constitutivas, declaraciones, pactos,
canje de notas, etc. (STC. N 047-2004-AI/TC. Fundamento 18).
Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacio-
nal (Art. 55 de la CP).
Los artculos 56 y 57 de la Constitucin peruana distinguen internamente a los
tratados celebrados por el Estado peruano en: Tratados ordinarios, Tratados con
habilitacin legislativa y Tratados internacionales ejecutivos (STC. N 047-2004-
AI/TC. Fundamento 20).
1. TRATADOS ORDINARIOS
276 Son los que especficamente versan sobre derechos humanos; soberana, dominio
o integridad del Estado; defensa nacional u obligaciones financieras del Estado.
Igualmente, se encuentran comprendidos bajo dicha denominacin aquellos
tratados que crean, modifican o suprimen tributos; los que exigen modificacin
o derogacin de alguna ley; y los que requieren medidas legislativas para su ejecu-
cin (Art. 56 de la CP; STC. N 047-2004-AI/TC. Fundamento 20).
Estos tratados deben ser necesariamente aprobados por el Congreso antes de su
ratificacin por el Presidente de la Repblica (Art. 56 de la CP).
1.a Remisin al Congreso de la Repblica/ Requisitos
277 El Ministro de Relaciones Exteriores remite al Congreso de la Repblica las pro-
posiciones de resolucin legislativa para la aprobacin de tratados, acompaadas
por el texto ntegro del instrumento internacional, sus antecedentes, un informe
sustentatorio que contenga las razones por las cuales el Poder Ejecutivo considera
que debe ser aprobado por el Congreso, la opinin tcnica favorable del sector o
sectores competentes, y la resolucin suprema que aprueba la remisin del tratado
200
al Poder Legislativo (Art. 76, inc. 1), lit. f ) del RC).
1.b Envo a Comisin y aprobacin final

278 La proposicin es decretada a la Comisin de Relaciones Exteriores y, dependien-

do de la materia, puede ser derivada, adems, a otra Comisin.
279 El trmite legislativo que se sigue para la etapa introductoria y constitutiva es
el ordinario y finaliza cuando el Pleno del Congreso, nico rgano competente
para aprobarlo, emite, respecto del dictamen de la comisin informante, su voto
favorable por mayora simple.
280 La aprobacin de tratados no requiere el trmite de doble votacin (Art. 78, 7mo.
prr. del RC). (Vase prrafo 95).
1.c Promulgacin y vigencia

281 La fase o etapa denominada de integracin sigue el procedimiento ordinario.
282 Los tratados se aprueban mediante Resolucin Legislativa (STC. N 047-2004-
AI/TC. Fundamento 17).
2. TRATADOS CON HABILITACIN LEGISLATIVA/ TRMITE Y APRO-

BACIN
283 El contenido de los Tratados con habilitacin legislativa afecta disposiciones

constitucionales; por ende, deben ser aprobados por el mismo procedimiento que
rige la reforma de la Constitucin, antes de ser ratificados por el Presidente de la
Repblica (STC. N 047-2004-AI/TC. Fundamento 20).
FICHA 120
LOS TRATADOS CON MATERIA RELATIVA A DERECHOS HUMANOS SE
APRUEBAN POR UN PROCEDIMIENTO ESPECIAL SIMILAR AL DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL
Adicionalmente cabe sealar que, si bien el artculo 55 de la Constitucin es una
regla general para todos los tratados, ella misma establece una regla especial para
los tratados de derechos humanos en el sistema de fuentes. En efecto, la Cuarta
Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin establece:
Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitucin reco- 201
noce se interpretan de conformidad con la Declaracin Universal de los Dere-
chos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas
materias ratificados por el Per.
Como puede apreciarse, nuestro sistema de fuentes normativas reconoce que los
tratados de derechos humanos sirven para interpretar los derechos y libertades
reconocidos por la Constitucin. Por tanto, tales tratados constituyen parmetro de
constitucionalidad en materia de derechos y libertades. Estos tratados no solo son
incorporados a nuestro derecho nacional conforme al artculo 55 de la Constitu-
cin sino que, adems, por mandato de ella misma, son incorporados a travs de la
integracin o recepcin interpretativa.
Sentencia del Tribunal Constitucional N 047-2004-AI/TC. Fundamento 22.
284 As pues, si los tratados que afectan disposiciones constitucionales fueran apro-
bados siguiendo el procedimiento general seran inconstitucionales. Por ello, el
procedimiento de aprobacin del tratado debe ser el mismo que se sigue para la
reforma, lo cual no quiere decir que haya una ley de reforma constitucional sino
tan solo la aprobacin de un tratado que sigue el mismo procedimiento que se
exige para la reforma constitucional.
3. TRATADOS INTERNACIONALES EJECUTIVOS
285 Los tratados internacionales ejecutivos son aquellos que el Presidente de la Rep-
blica puede elaborar o ratificar o adherir sin el requisito de la aprobacin previa
del Congreso, puesto que se refieren a materias no contempladas para los tratados
ordinarios (Art. 57 de la CP).
Este tipo de tratados puede tener una denominacin diferente en los propios
convenios internacionales. Conforme al texto constitucional, slo pueden versar
sobre materias distintas a derechos humanos, soberana, dominio o integridad del
Estado, defensa nacional u obligaciones financieras del Estado.
286 La Constitucin seala que, efectuado el acto de celebracin, ratificacin o ad-
hesin presidencial, se debe dar cuenta al Congreso (Art. 57 de la CP; Art. 92
del RC; Arts. 27 a 34 de la Ley 25397, Ley de Control Parlamentario sobre los
Actos Normativos del Presidente de la Republica; y, STC. N 047-2004-AI/TC.
Fundamento 20).
3.a Dacin de cuenta al Congreso, envo a Comisin y dictamen favo-

rable
287 Dentro de los tres das tiles posteriores a su celebracin, el Presidente de la Re-
pblica debe dar cuenta al Congreso o a la Comisin Permanente de los tratados
202
internacionales ejecutivos a que d curso. La omisin de este trmite suspende la
aplicacin del convenio, el cual, si ha sido perfeccionado con arreglo a las normas
del Derecho Internacional, no surte efectos internos (Art. 92, 2do. prr. del RC).
288 Estos Convenios, que ya podran estar en vigencia dependiendo del tenor del
decreto supremo son remitidos a las Comisiones de Constitucin y Reglamento
y, de Relaciones Exteriores para la verificacin respectiva.
En la verificacin se constata que las materias no se refieran a las materias consti-
tucionales antes mencionadas (Arts. 56 y 57 de la CP).
289 El dictamen de las comisiones es puesto en conocimiento del Pleno del Congreso
y todo lo actuado (dictamen y tratado) se remite al archivo, salvo recomendacin
o acuerdo distinto de las referidas comisiones o del Pleno en ejercicio de la po-
testad de control que ejercitan como consecuencia del examen de rendicin de
cuentas practicado.
203
CAPTULO VI
Iniciativas ciudadanas
205
E l derecho de iniciativa en la formacin de leyes comprende todas las materias con
las mismas limitaciones que, sobre temas tributarios o presupuestarios, tienen los
Congresistas de la Repblica. La iniciativa se redacta en forma de proyecto articulado
(Art. 12 de la Ley N 26300).
1. INICIO DEL PROCESO
290 La solicitud de iniciacin del procedimiento se presenta ante la autoridad electoral

acompaada de la iniciativa correspondiente y la relacin de los nombres, docu-
mentos de identificacin, firmas o huellas digitales de los promotores de la inicia-
tiva, as como del domicilio comn sealado para los efectos del procedimiento
(Art. 4 de la Ley N 26300).
2. VERIFICACIN DE FIRMAS
291 Recibida la solicitud de iniciacin del procedimiento, la autoridad electoral

verifica la autenticidad de las firmas. Corresponde al Registro Nacional de Iden-
tificacin y Estado Civil la verificacin de firmas de adherentes para dar inicio al
procedimiento (Art. 6 de la Ley N 26300).
3. ADMISIN DE LA INICIATIVA CIUDADANA
292 Cuando la verificacin de las firmas y la habilitacin de los suscriptores para votar
en la jurisdiccin electoral, en la que se ejerce la iniciativa, resulte conforme a ley,
la autoridad electoral emite resolucin admitiendo la iniciativa ciudadana (Art. 6
de la Ley N 26300).
4. PRESENTACIN AL CONGRESO DE LA REPBLICA
293 La autoridad electoral remite al Congreso la resolucin que admite la iniciativa

ciudadana e incluye en ella el texto del proyecto de ley (Art. 6 de la Ley N
26300).
5. PUBLICACIN DE LA INICIATIVA EN EL DIARIO OFICIAL Y ENVO

A COMISIN
206
294 Cumplidos los requisitos para la presentacin de iniciativa legislativa ciudadana
(Vase prrafo 14), sta es publicada en el Portal del Congreso. El Congreso orde-
na su publicacin en el Diario Oficial (Art. 11 de la Ley N 26300).
295 La iniciativa legislativa es remitida a Comisin o Comisiones para el respectivo
estudio y dictamen.
6. PRIORIDAD EN LA TRAMITACIN LEGISLATIVA
296 Los proyectos de ley que presentan los ciudadanos tienen preferencia en el trmite
del Congreso (Art. 11 de la Ley N 26300).
7. PARTICIPACIN DE REPRESENTANTES DE LOS AUTORES EN LA

ETAPA DE ESTUDIO EN COMISIN
297 Los autores de una iniciativa ciudadana pueden nombrar a dos representantes
para la sustentacin y defensa en las comisiones dictaminadoras del Congreso y
en su caso en el proceso de reconsideracin (Art. 14 de la Ley N 26300).
298 Si la comisin dictaminadora acuerda rechazar de plano la iniciativa legislativa,
sta es remitida al archivo, terminando en esta etapa el procedimiento al interior
del Congreso.
8. PLAZO PARA LA EVALUACIN, DISCUSIN Y PRONUNCIAMIENTO

DEL CONGRESO
299 El estudio y evaluacin de la iniciativa legislativa ciudadana, la presentacin del

dictamen y el pronunciamiento del Pleno debe desarrollarse en un plazo perento-
rio de 120 das calendarios (Art. 13 de la Ley N 26300).
9. DEBATE Y PRONUNCIAMIENTO DEL PLENO
300 Si existiese uno o ms proyectos de ley, que versen sobre lo mismo o que sean
similares en su contenido al presentado por los ciudadanos, se votar cada uno de
ellos por separado en el Congreso (Art. 15 de la Ley N 26300).
9.1 Aprobacin de la iniciativa por el Pleno

301 Si el Pleno del Congreso aprobara la iniciativa legislativa ciudadana, se sigue el
procedimiento de promulgacin, publicacin y vigencia ordinario. 207
La votacin requerida para su aprobacin est en funcin de la materia que
regula.
302 Si los promotores de la iniciativa ciudadana juzgan que el Congreso, al apro-
barla, le ha introducido modificaciones sustanciales que desvirtan su finalidad
primigenia, pueden solicitar referndum para consultar a la ciudadana sobre su
aprobacin (Art. 16 de la Ley N 26300).
303 En caso de observacin por el Presidente de la Repblica, la autgrafa observada
sigue el procedimiento ordinario.
9.2 Rechazo de la iniciativa por el Pleno

304 Si el Pleno del Congreso rechazara la iniciativa legislativa sta puede ser sometida
a referndum, siempre que haya obtenido el voto favorable de no menos de dos
quintos de los votos del nmero legal de los miembros del Congreso (Art. 16 de
la Ley N 26300).
10. REFERNDUM
305 De conformidad con la Ley 26300, Ley de los Derechos de Participacin y Con-
trol Ciudadanos, se podr solicitar iniciacin del procedimiento de Referndum,
adicionando las firmas necesarias para completar el porcentaje exigido para el re-
ferndum (10 por ciento del electorado nacional) (Art. 38 de la Ley N 26300).
10.1 Resultados del referndum

306 El resultado del referndum determina la entrada en vigencia de las normas apro-
badas, siempre que hayan votado en sentido favorable a la consulta la mitad ms
uno de los votantes, sin tener en cuenta los votos nulos o en blanco. La consulta es
vlida slo si fuera aprobada por no menos del 30% del nmero total de votantes.
Surte efectos a partir del da siguiente de la publicacin de los resultados oficiales
por el Jurado Nacional de Elecciones (Art. 42 de la Ley N 26300).
307 Las iniciativas de referndum que culminen aprobando la iniciativa legislativa
rechazada o modificada sustancialmente por el Congreso, otorgan derecho a los
promotores de la iniciativa para solicitar reembolso de los gastos efectuados ante
la autoridad electoral, as como para su difusin, conforme a las posibilidades
presupuestales de los recursos del Jurado Nacional de Elecciones y en la forma que
ste lo decida (Art. 47 de la Ley N 26300).
208
308 Una norma aprobada mediante referndum no puede ser materia de modifica-
cin dentro de los dos aos de su vigencia, salvo nuevo referndum o acuerdo
del Congreso en dos legislaturas con el voto de dos tercios del nmero legal de
congresistas.
309 Si el resultado del referndum deviene negativo, no podr reiterarse la iniciativa
hasta despus de dos aos (Art. 38 de la Ley N 26300).
209
A N E X O S
ANEXO I
Glosario bsico de trminos

parlamentarios peruanos 213
Anexo I - Glosario bsico

ACTOS PARLAMENTARIOS.- Son las decisiones y acciones que son adoptadas
por el Congreso, a travs de los diversos rganos parlamentarios competentes para
promover el debate y los acuerdos destinados a producir leyes y resoluciones legis-
lativas, actos de control poltico, designaciones y nombramientos, con la finalidad
de que este rgano del Estado atienda las responsabilidades polticas que le confa
la Constitucin.
AGENDA LEGISLATIVA.- Es el programa anual legislativo prioritario, que
aprueba el Pleno del Congreso. Las propuestas que integran dicho programa
legislativo anual son proporcionadas por los Grupos Parlamentarios y el Consejo
de Ministros. Tambin, segn la prctica parlamentaria, pueden participar los
Presidentes de Comisin y pueden ser convocados otros rganos del Estado o
instituciones.
COMISIN PERMANENTE.- Ejerce sus funciones constitucionales durante
el funcionamiento ordinario del Congreso, durante su receso e inclusive en el
interregno parlamentario derivado de la disolucin del Congreso. La Comisin
Permanente est presidida por el Presidente del Congreso y est conformada por
no menos de veinte Congresistas elegidos por el Pleno, guardando la proporcio-
nalidad de los representantes de cada grupo parlamentario. El Pleno del Congreso
puede delegar a la Comisin Permanente la facultad de legislar sobre materias es-
pecficas. No puede delegrsele la aprobacin de leyes de reforma constitucional,
leyes orgnicas, tratados internacionales, ley de presupuesto y la ley de la Cuenta
General de la Repblica. Las votaciones en el seno de la Comisin Permanente se
realizan a mano alzada siempre que no se trate de leyes ni resoluciones legislativas,
en ese caso se procede a votacin nominal.
COSTUMBRE.- Esta nocin alude al conjunto regular de prcticas poltico- ju-
rdicas que han alcanzado uso generalizado y conciencia de obligatoriedad en el
seno de la comunidad parlamentaria nacional. Su fuerza vinculante en el sistema
de fuentes es inferior a los precedentes parlamentarios.
DOCTRINA.- Esta nocin alude al conjunto de estudios, anlisis y crticas que
los peritos realizan con carcter cientfico, docente, etc. Dicha fuente se encuentra
constituida por la teora cientfica y filosfica que describe y explica las institu-
ciones, categoras y conceptos disciplinarios e indaga sobre los alcances, sentidos
y formas de sistematizacin jurdica, constituyndose en uno de los engranajes
claves de las fuerzas directrices del ordenamiento estatal. (STC. N 047-2004-
214
AI/TC. Fundamentos N 45).
GRUPOS PARLAMENTARIOS.- Los Grupos Parlamentarios son conjuntos de

Congresistas que comparten ideas o intereses comunes o afines y se conforman
con un nmero mnimo de seis Congresistas (Art. 37 del RC). En el Per, el tra-
bajo parlamentario por grupos se encuentra en proceso de consolidacin; la idea
del grupo como base de la poltica an no est arraigada, no se puede asumir que
los grupos conformados se mantendrn a lo largo de un perodo parlamentario,
incluso de una legislatura, ms bien su duracin y mantenimiento constituyen
los problemas medulares de la vida poltica peruana que concretan los obstculos
existentes en la configuracin de un sistema de partidos.
LEGISLATURA.- Es un perodo que forma parte de un perodo anual de se-
siones. Se le conoce tambin con el nombre de perodo ordinario de sesiones.
Dentro del perodo anual de sesiones, hay dos perodos ordinarios de sesiones o
legislaturas: El primero se inicia el 27 de julio y termina el 15 de diciembre; y, el
segundo se inicia el 1 de marzo y termina el 15 de junio. En la doctrina el trmino
Legislatura es utilizado para evocar al Parlamento, lo que ha llevado, en el caso
peruano, a la confusin de su significado especfico. Vase tambin Perodo anual
de sesiones.
NMERO HBIL DE CONGRESISTAS.- Es el nmero legal de Congresis-
tas, al que se sustrae el nmero de Congresistas que se encuentren de licencia
acordada por el Consejo Directivo, los que se encuentren suspendidos, y los no
incorporados. Para este efecto se considera con licencia a todo Congresista que
est fuera de la capital de la Repblica, internado en clnica u hospital o enfermo
en su domicilio con certificado mdico en el momento de hacer el cmputo co-
rrespondiente, an si no la hubiere solicitado (Art. 52, inc. b) del RC).
PERODO ANUAL DE SESIONES.- El perodo anual de sesiones comprende
desde el 27 de julio de un ao hasta el 26 de julio del siguiente ao. Vase tam-
bin Legislatura.
PERODO PARLAMENTARIO.- El perodo parlamentario comprende desde
la instalacin de un nuevo Congreso elegido por sufragio popular, hasta la ins-
talacin del elegido en el siguiente proceso electoral. El perodo parlamentario
tiene una duracin ordinaria de cinco aos; sin embargo, puede durar un tiempo
menor tratndose de un nuevo Congreso elegido como consecuencia de la disolu-
cin del anterior por el Presidente de la Repblica, en los trminos que establece
el segundo prrafo del artculo 136 de la Constitucin Poltica.
PRCTICA PARLAMENTARIA.- Es el resultado del comportamiento repetido
215
y continuado por el Congreso, que es ejecutado por sus miembros, a lo largo del
tiempo, independientemente del grupo poltico que los protagonice. Su fuerza
Anexo I - Glosario bsico

vinculante es menor que la de la costumbre parlamentaria.
PRECEDENTE PARLAMENTARIO.- Es una decisin adoptada por un rgano
del Congreso que es registrada por las dependencias del Servicio Parlamentario
que establecen una suerte de jurisprudencia a la cual se remiten con la finali-
dad de orientar las decisiones de los responsables de manera tal que las mismas
no resulten arbitrarias. De ah que, un error o vicio procedimental no debe ser
considerado un precedente vlido. Mediante los precedentes se solucionan vacos
legales o antinomias en el Reglamento del Congreso. Por el carcter vinculante de
su vigencia tiene mayor jerarqua que la costumbre y la prctica dentro del sistema
de fuentes en el derecho parlamentario.
* * * * *
ANEXO II
217
VOTACIN QUE REQUIERE
Anexo II - Votacin requerida para...

LA APROBACIN DE
LEYES Y RESOLUCIONES LEGISLATIVAS

ALLANAMIENTO (respecto de una autgrafa
Mayora simple o aquella que
observada por el Presidente de la Repblica).
requiere la materia
Prctica parlamentaria.
AUTORIZACIN DE VIAJE AL EXTERIOR AL
PRESIDENTE DE LA REPBLICA
Mayora simple
Art. 78, 7mo. prr. del RC. (No requiere doble
votacin)
CRDITO SUPLEMENTARIO. (En Comisin

3/5 del nmero legal de los
Permanente)
miembros
Arts. 81, inc. d); 78, 7mo. prr. del RC; y, Art. 80, 3er.
prr. de la CP. (No requiere doble votacin).
CRDITO SUPLEMENTARIO. (En el Pleno).

Mayora simple
Art. 81, inc. d) del RC; y, Art. 80, 3er. prr. de la CP.
DECLARATORIA DE GUERRA Mayora simple

FIRMA DE LA PAZ Mayora simple
HABILITACIONES DE PARTIDAS (En
Comisin Permanente)
miembros
HABILITACIONES DE PARTIDAS (En el
Pleno) Mayora simple
INGRESO DE PERSONAL MILITAR
EXTRANJERO
Mayora simple
votacin).
INSISTENCIAS (Reconsideracin del Pleno del
Congreso respecto de las autgrafas observadas por La mitad ms uno del nmero legal
el Presidente de la Repblica). de Congresistas
Art. 108 de la CP; y, Art. 79, 3er. prr. del RC.
LEY DE ENDEUDAMIENTO
Art. 78, 7mo. prr. del RC. (No requiere doble Mayora simple
votacin).
LEY DE EQUILIBRIO FINANCIERO
218 Art. 78, 7mo. prr. del RC. (No requiere doble Mayora simple
votacin)
LEY DE LA CUENTA GENERAL DE LA

REPBLICA
Mayora simple
votacin).
LEY DE PRESUPUESTO
La mitad ms uno del nmero de
Arts. 81, inc. c), 6to. prr. ; 78, 7mo. prr. del RC. (No
los Congresistas presentes
requiere doble votacin).
LEYES AUTORITATIVAS Mayora simple
LEYES DE AMNISTA Mayora simple
LEYES DE DEMARCACIN TERRITORIAL Mayora simple
1.- Aprobacin en dos legislaturas

ordinarias sucesivas con una
votacin favorable, en cada caso,
superior a los dos tercios del
nmero legal de congresistas (81
LEYES DE REFORMA CONSTITUCIONAL votos a favor)
Art. 206 de la CP; y, Art. 81, inc. a) del RC. 2.- Aprobacin con los votos
favorables de la mayora absoluta
del nmero legal de miembros del
Congreso (61 votos a favor), para
luego ser sometidas a ratificacin
mediante referndum
LEYES ORGNICAS (Aprobacin o modificacin).
Art. 81, inc. b) del RC; y, Art. 106, 2do. prr. de la
CP.
LEYES QUE ESTABLECEN SELECTIVA Y
TEMPORALMENTE UN TRATAMIENTO
2/3 del nmero de los Congresistas
TRIBUTARIO ESPECIAL PARA
presentes
DETERMINADA ZONA DEL PAS
Art. 79 de la CP. Prctica parlamentaria.
PRRROGA DEL ESTADO DE SITIO Mayora simple
TRANSFERENCIAS DE PARTIDAS (En
Comisin Permanente).
miembros
T P (En el Pleno).
Art. 81, inc. d) del RC; y, Art. 80, 3er. prr. de la CP. Mayora simple
TRATADOS
Mayora simple 219
ORDINARIOS
TRATADOS TRATADOS CON

El mismo procedimiento que rige
INTERNACIONALES HABILITACIN
para la reforma de la Constitucin
(No requieren doble vota- LEGISLATIVA
cin)
TRATADOS
INTERNACIONALES El Pleno toma conocimiento
EJECUTIVOS
DESIGNACIN, ELECCIN, RATIFICACIN, RESTITUCIN, REMOCIN,

DECLARACIN DE VACANCIA DE ALTOS FUNCIONARIOS DEL ESTADO
(No requiere doble votacin)
BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PER.
Mayora absoluta del nmero legal
(Eleccin de tres miembros del Directorio).
de miembros del Congreso
Art. 86 de la CP.
BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PER.
Mayora absoluta del nmero legal
Ratificacin de designacin del Presidente del
de miembros
Directorio. (En Comisin Permanente).
Arts. 86, 101 de la CP; y, Arts. 6, 93 del RC.
CONSEJO NACIONAL DE LA 2/3 del nmero legal de miembros
MAGISTRATURA. Remocin de los miembros. del Congreso
Art. 157 de la CP. (80 votos a favor)
CONTRALOR GENERAL DE LA REPBLICA.
(Propuesto por Resolucin Suprema). Designacin /
Mayora simple
Remocin. (En Comisin Permanente).
Arts. 82, 2do. prr; 101 de la CP; y, Arts. 6 y 93 del
RC.
DEFENSOR DEL PUEBLO. Designacin /
Remocin / Declaracin de vacancia. Art. 161 de la
2/3 del nmero legal de miembros
CP; Arts. 6; 64, inc. c); 93 del RC; Art. 2 de la Ley
del Congreso
N 26520, Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo;
Art. 1 de la Ley N 26535, Ley que sustituye artculo
de la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo.
SUPERINTENDENTE DE BANCA, SEGUROS
Y ADMINISTRADORAS PRIVADAS DE
FONDOS DE PENSIONES. Ratificacin de su Mayora simple
designacin. (Es designado mediante Resolucin
Suprema). (En Comisin Permanente). Arts. 87,
101 de la CP; y, Arts. 6 y 93 del RC.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Designacin /
Restitucin de miembros. 2/3 del nmero legal de miembros
Art. 201 de la CP; Art. 6 del RC; Art. 8 de la del Congreso
220 Ley N 28301 de la Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional.
RESOLUCIONES LEGISLATIVAS DEL CONGRESO

AGENDA LEGISLATIVA (Le compete al Pleno
del Congreso). Mayora simple
Art. 29, 2do. prr. del RC.
CUADRO DE COMISIONES
Mayora simple
Art. 36, 1er. prr. del RC.
REGLAMENTO DEL CONGRESO
(modificaciones). La mitad ms uno del nmero de
Acuerdo del Pleno del Congreso a partir del informe los Congresistas presentes
de la Comisin de Constitucin.
PROCEDIMIENTOS DE CONTROL POLTICO
ADMISIN A DEBATE DE LAS MOCIONES
DE ORDEN DEL DA (Salvo en lo que se refiere
a la conformacin de comisiones investigadoras, Mayora de Congresistas hbiles
mociones de interpelacin o de censura) Art. 68, 2do.
prr. del RC.
ADMISIN A DEBATE Y APROBACIN
DE LAS MOCIONES DE ORDEN DEL DA
35% de votos a favor de los
QUE SOLICITAN LA CONFORMACIN DE
miembros hbiles del Congreso
COMISIONES INVESTIGADORAS
Art. 88, inc. a) del RC. Prctica parlamentaria.
ADMISIN DE MOCIN DE
Por lo menos el tercio de
INTERPELACIN
Congresistas hbiles
Art. 83, inc. b) del RC.
ADMISIN DE MOCIN QUE SOLICITA
LA VACANCIA DE LA PRESIDENCIA DE LA Por lo menos el 40% de
REPBLICA Congresistas hbiles
Art. 89-A , inc. b) del RC.
MOCIN DE CENSURA A MINISTROS
Art. 86, inc. a); 78, 8vo. prr. del RC.
(No requiere doble votacin)
MOCIN DE VACANCIA DE LA
2/3 del nmero legal de miembros
PRESIDENCIA DE LA REPBLICA
del Congreso
Art. 89-A , inc. d) del RC.
CUESTIN DE CONFIANZA Mayora simple
Art. 86, inc. c) del RC.
OTRAS VOTACIONES
APROBACIN DEL ACTA DE UNA SESIN
Mayora simple
Art. 54, inc. b) del RC. 221
CONFORMACIN DE UNA COMISIN DE
REDACCIN Mayora simple de los presentes

CUESTIN DE ORDEN
Mayora simple
Art. 59 del RC.
CUESTIN PREVIA
Mayora simple
Art. 60 del RC.
DEJAR SIN EFECTO UN ACUERDO
ANTERIOR DE LA COMISIN
La mitad ms uno del nmero
PERMANENTE
legal de miembros de la Comisin
(cuando exista un hecho sobreviniente en los
Permanente
procesos de designacin de altos funcionarios).
Precedente parlamentario.
ELECCIN DE LA MESA DIRECTIVA DEL
La mitad ms uno de los
CONGRESO EN PRIMERA VUELTA
Congresistas presentes
ELECCIN DE LA MESA DIRECTIVA DEL
CONGRESO EN SEGUNDA VUELTA La mayora de los votos
Art. 12, inc. d) del RC.
EXONERACIN DEL PROCEDIMIENTO
DE SEGUNDA VOTACIN POR EL PLENO
DEL CONGRESO O POR LA COMISIN Mayora simple
PERMANENTE
EXONERACIONES Y DISPENSAS DE Vase cuadro del prrafo 142 del
DIVERSAS FASES DEL PROCESO presente Manual
LEGISLATIVO ORDINARIO, POR LA JUNTA (Procedimiento legislativo
DE PORTAVOCES abreviado)
LEVANTAMIENTO DEL FUERO La mitad ms uno del nmero legal
Art. 16, penltimo prr. del RC. de Congresistas
PRESENTACIN DE LA MISMA INICIATIVA
LEGISLATIVA U OTRA SOBRE MATERIA
IDNTICA A LA QUE FUE RECHAZADA La mitad ms uno del nmero legal
DENTRO DEL PERODO ANUAL DE de Congresistas
SESIONES
RECONSIDERACIN (de una votacin o
Ms de la mitad del nmero legal
acuerdo del Pleno).
de Congresistas
222
RECONSIDERACIN DE 2/3 del nmero legal de
RECONSIDERACIN Congresistas
Art. 58, 2do. prr. del RC. (80 votos a favor)

REEMPLAZO DE UN CONGRESISTA POR
La mitad ms uno del nmero legal
EL ACCESITARIO
de Congresistas
RECTIFICACIN DE VOTACIN A MANO
ALZADA Mayora simple
SANCIN A UN CONGRESISTA POR
ACTOS DE INDISCIPLINA Mayora simple
Arts. 24, inc. c); 61, inc. b) del RC.
VOTACIN SECRETA 2/3 de los miembros hbiles del
Art. 57 del RC. Pleno
ANEXO III
Sentencia del Tribunal Constitucional N 047-2004-AI/TC

Fundamentos 47 al 61 concernientes a las Antinomias y a
223
la Jerarqua de las normas
Anexo III - Sentencia del Tribunal Constitucional

()
2.2.1. LA NORMATIVIDAD SISTMICA Y LA COHERENCIA NORMATIVA
47. El ordenamiento jurdico implica un conjunto de normas vigentes vistas en su

ordenacin formal y en su unidad de sentido.
Dentro de todo ordenamiento se supone que hay un conjunto de conexiones
entre diferentes proposiciones jurdicas: ms an, lo jurdico deviene en una nor-
matividad sistmica ya que las citadas conexiones constituyen una exigencia lgi-
co-inmanente o lgico-natural del sentido mismo de las instituciones jurdicas.
En puridad, una norma jurdica slo adquiere sentido de tal por su adscripcin a
un orden. Por tal consideracin, cada norma est condicionada sistmicamente
por otras. El orden es la consecuencia de una previa construccin terica-instru-
mental.
Al percibirse el derecho concreto aplicable en un lugar y espacio determinado
como un orden coactivo, se acredita la conformacin de una totalidad normativa
unitaria, coherente y ordenadora de la vida coexistencial en interferencia intersub-
jetiva.
El ordenamiento conlleva la existencia de una normatividad sistmica, pues el
derecho es una totalidad es decir, un conjunto de normas entre las cuales exis-
te tanto una unidad como una disposicin determinada. Por ende, se le puede
conceptualizar como el conjunto o unin de normas dispuestas y ordenadas con
respecto a una norma fundamental y relacionadas coherentemente entre s.
Esta normatividad sistmica se rige bajo el criterio de la unidad, ya que se en-
cuentra constituida sobre la base de un escalonamiento jerrquico, tanto en la
produccin como en la aplicacin de sus determinaciones coactivas.
48. De lo dicho se concluye que la normatividad sistmica descansa en la cohe-
rencia normativa. Dicha nocin implica la existencia de la unidad sistmica del
orden jurdico, lo que, por ende, indica la existencia de una relacin de armona
entre todas las normas que lo conforman.
Asimismo, presupone una caracterstica permanente del ordenamiento que hace
que este sea tal por constituir un todo pleno y unitario
Ella alude a la necesaria e imprescindible compenetracin, compatibilidad y co-
224 nexin axiolgica, ideolgica, lgica, etc., entre los deberes y derechos asignados;
amn de las competencias y responsabilidades establecidas que derivan del plano
genrico de las normas de un orden constitucional.

49. Ahora bien, el ordenamiento jurdico est compuesto por una diversidad de
disposiciones o normas producidas por diversas fuentes, muchas de las cuales
pueden llegar a contraponerse afectando la coherencia del ordenamiento1[71]. Por
ello existen en todo ordenamiento principios o criterios para subsanar estos con-
flictos. Desde el punto de vista del momento en que se realiza la coherencia, se
distingue:
(a) criterios que realizan la coherencia en el momento de produccin del
Derecho. Y entre ellos,
1. los que conciernen directamente a la validez de los actos normativos
y slo indirectamente a la de las disposiciones o normas producidas por
ellos (es el caso del criterio de competencia).
2. los que estn directamente relacionados con la validez de las normas
y disposiciones jurdicas (es el caso del criterio de jerarqua).
(b) criterios que realizan la coherencia en el momento de aplicacin del
Derecho. Son aquellos que versan directamente sobre las relaciones entre
los distintos tipos de normas vlidas y que, por tanto, operan slo en
el momento de aplicacin del Derecho, especialmente en la aplicacin
judicial (es el supuesto de los criterios de especialidad, cronolgico y de
prevalencia).2[72]
50. Considerando el sistema de fuentes que disea nuestra Constitucin, y que
sern relevantes para la solucin de la presente controversia, analizaremos los cri-
terios, en nuestro caso principios, que realizan la coherencia del sistema jurdico
en el siguiente orden:
1[71] BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 227.
2[72] BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis., Ob. Cit., p. 228.
a) Principios que resuelven las antinomias.
b) Principio de jerarqua.
c) Principio de competencia.
2.2.1.1. Principios que resuelven las antinomias

51. Lo opuesto a la coherencia es la antinomia o conflicto normativo; es decir, la
acreditacin de situaciones en las que dos o ms normas que tienen similar objeto
prescriben soluciones incompatibles entre s, de forma tal que el cumplimiento
225
o aplicacin de una de ellas implica la violacin de la otra, ya que la aplicacin
simultnea de ambas normas resulta imposible.

Como puede colegirse, la coherencia se afecta por la aparicin de las denominadas
antinomias. Estas se generan por la existencia de dos normas que simultnea-
mente plantean consecuencias jurdicas distintas para un mismo hecho, suceso o
acontecimiento. All, se cautela la existencia de dos o ms normas afectadas por el
sndrome de incompatibilidad entre s.
La existencia de la antinomia se acredita en funcin de los tres presupuestos si-
guientes:
- Que las normas afectadas por el sndrome de incompatibilidad pertenezcan a un
mismo ordenamiento; o que se encuentren adscritas a rdenes distintos, pero,
sujetas a relaciones de coordinacin o subordinacin (como el caso de una nor-
ma nacional y un precepto emanado del derecho internacional pblico).
- Que las normas afectadas por el sndrome de incompatibilidad tengan el mis-
mo mbito de validez (temporal, espacial, personal o material).
El mbito temporal se refiere al lapso dentro del cual se encuentran vigentes
las normas.
El mbito espacial se refiere al territorio dentro del cual rigen las normas (lo-
cal, regional, nacional o supranacional).
El mbito personal se refiere a los status, roles y situaciones jurdicas que las
normas asignan a los individuos. Tales los casos de nacionales o extranjeros;
ciudadanos y pobladores del Estado; civiles y militares; funcionarios, servido-
res, usuarios, consumidores, vecinos; etc.
El mbito material se refiere a la conducta descrita como exigible al destinata-
rio de la norma.
- Que las normas afectadas por el sndrome de incompatibilidad pertenezcan,
en principio, a la misma categora normativa; es decir, tengan homloga equi-
valencia jerrquica.
Como expresin de lo expuesto puede definirse la antinomia como aquella situa-
cin en que dos normas pertenecientes al mismo ordenamiento y con la misma
jerarqua normativa son incompatibles entre s, por tener el mismo mbito de
validez.
2.2.1.1.2. Clasificacin de las antinomias

52. Las antinomias pueden ser clasificadas segn el tipo de conflicto que generan
y su grado de relacin.
226
a) Por el tipo de conflicto que generan
En esta hiptesis pueden ser observadas como:
a.1.) Conflictos bilaterales-unilaterales

Son bilaterales cuando el cumplimiento de cualquiera de las normas en
conflicto implica la violacin de la otra. Tal el caso cuando se castiga y no se
castiga administrativamente una conducta.
Son unilaterales cuando el cumplimiento de una de las normas en conflicto
implica la violacin de la otra, mas no al revs. Tal el caso cuando se castiga
penalmente con prisin efectiva al infractor que tiene ms de veinte aos, y en
otra, se castiga al infractor que tiene la edad base de dieciocho aos.
a.2.) Conflictos totales-parciales

Son totales cuando el cumplimiento de una de las normas supone la violacin
integral y entera de la otra.
Son parciales cuando la aplicacin de una de las normas implica la violacin
segmentada de la otra.
a.3.) Conflictos necesarios y posibles

Son necesarios cuando el cumplimiento de una de las normas implica irrever-
siblemente la violacin de la otra.
Son posibles cuando el cumplimiento de una implica solo la eventualidad de
la violacin de la otra.
De acuerdo a esta clasificacin se pueden plantear las siguientes combinaciones:
- Conflictos bilaterales, necesarios y totales.
- Conflictos bilaterales, necesarios y parciales.
- Conflictos bilaterales, parciales y necesarios respecto a una de las normas en
conflicto y posibles respecto a la otra.
- Conflictos bilaterales, parciales y solo posibles respecto a las dos normas en
conflicto.
- Conflictos unilaterales, parciales y posibles.
En cambio, no caben los conflictos bilaterales, totales y posibles; ni tampoco los
conflictos unilaterales, parciales y necesarios.
b) Por su grado de relacin

En esta hiptesis pueden ser observadas como: 227
b.1.) Las antinomias directas

Que aluden a dos normas que expresa, inequvoca y claramente se contradicen.
b.2.) Las antinomias indirectas

Cuando dos normas que sin tener referencia mutua entre s llegan a contra-
decirse. Dicha contradiccin se produce por la diferencia o dispersidad en los
patrones axiolgicos o teleolgicos en que se sustentan, y se resuelve mediante
alguno de los modos de integracin.
2.2.1.1.3. Las consecuencias contradictorias

53. La doctrina ha establecido las tres siguientes:
a) Incompatibilidad entre una que manda hacer algo y otra que lo prohbe.
b) Incompatibilidad entre una norma que manda hacer algo y otra que permite
no hacerlo.
c) Incompatibilidad entre una norma que prohbe hacer algo y otra que permite
hacerlo.
2.2.1.1.4. Principios aplicables para la resolucin de antinomias

54. A lo largo de la historia del derecho la legislacin de cada pas ha establecido
principios de esta naturaleza, ya sea de forma explcita o implcita.
En relacin a ello, se pueden citar los diez siguientes:
a) Principio de plazo de validez

Esta regla seala que la norma tiene vigencia permanente hasta que otro precepto
de su mismo o mayor nivel la modifique o derogue, salvo que el propio texto
hubiere establecido un plazo fijo de validez.
Excepcionalmente, puede presentarse el caso que una norma quede sin valor legal
alguno, como consecuencia de una sentencia que declara su inconstitucionalidad.
Este principio se sustenta en lo dispuesto por el artculo 103 de la Constitucin y
en el artculo 1 del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil, que sealan que: La ley
solo se deroga por otra ley.
b) Principio de posterioridad
Esta regla dispone que una norma anterior en el tiempo queda derogada por la
expedicin de otra con fecha posterior. Ello presume que cuando dos normas del
mismo nivel tienen mandatos contradictorios o alternativos, primar la de ulte-
228 rior vigencia en el tiempo. Dicho concepto se sustenta en el artculo 103 de la
Constitucin y en el artculo 1 del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil.
c) Principio de especificidad
Esta regla dispone que un precepto de contenido especial prima sobre el de mero crite-
rio general. Ello implica que cuando dos normas de similar jerarqua establecen dispo-
siciones contradictorias o alternativas, pero una es aplicable a un aspecto ms general
de situacin y la otra a un aspecto restringido, prima esta en su campo especfico.
En suma, se aplica la regla de lex posteriori generalis non derogat priori especialis
(la ley posterior general no deroga a la anterior especial).
Este criterio surge de conformidad con lo dispuesto en el inciso 8) del artculo
139 de la Constitucin y en el artculo 8 del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil,
que dan fuerza de ley a los principios generales del derecho en los casos de lagunas
normativas.
d) Principio de favorabilidad
Es una regla solo aplicable a materias de carcter penal, y supone aplicar la norma
que ms favorezca al reo. Este criterio surge de lo dispuesto en el artculo 103 de
la Constitucin.
e) Principio de envo
Esta regla es aplicable en los casos de ausencia de regulacin de un hecho, por
parte de una norma que debi contemplarlo. Ante ello, se permite o faculta ac-
cionar a otro precepto que s lo prev. Debe advertirse que este principio solo se
cumple cuando una norma se remite expresamente a otra, para cubrir su falta de
regulacin. Es el caso de las normas del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil.
f ) Principio de subsidiariedad
Esta es una regla por la cual un hecho se encuentra transitoria o provisionalmente
regulado por una norma, hasta que se dicte o entre en vigencia otra que tendr un
plazo de vida indeterminado.
g) Principio de complementariedad
Esta regla es aplicable cuando un hecho se encuentra regido parcialmente por una
norma que requiere completarse con otra, para cubrir o llenar la regulacin de
manera integral. Es el caso de la relacin existente entre una ley y su reglamento.
h) Principio de suplementariedad
Esta regla es aplicable cuando un hecho se encuentra regulado por una norma
base, que otra posteriormente ampla y consolida. En puridad, el segundo precep-
229
to abarcar al primero sin suprimirlo. Tal el caso de lo establecido en el artculo
25 de la Constitucin que seala que la jornada ordinaria de trabajo fijada en

ocho horas diarias o de cuarenta y ocho horas semanales, puede ser reducida por
convenio colectivo o por ley.
i) Principio de ultractividad expresa

Esta regla es aplicable cuando el legislador determina de manera expresa que reco-
bra vigencia una norma que anteriormente hubiere quedado sin efecto.
En este sentido, la parte in fine del artculo 1 del Ttulo Preliminar del Cdigo
Civil la ha recogido con suma claridad.
j) Principio de competencia excluyente

Esta regla es aplicable cuando un rgano con facultades legislativas regula un m-
bito material de validez, el cual, por mandato expreso de la Constitucin o una
ley orgnica, comprende nica y exclusivamente a dicho ente legisferante.
Dicho principio se aplica de conformidad con lo dispuesto en el inciso 8) del artculo
139 de la Constitucin y en el artculo 8 del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil.
2.2.1.2. El principio de jerarqua

55. La Constitucin contiene un conjunto de normas supremas porque estas
irradian y esparcen los principios, valores y contenidos a todas las dems pautas
jurdicas restantes. En esa perspectiva el principio de jerarqua deviene en el ca-
non estructurado del ordenamiento estatal.
El principio de jerarqua implica el sometimiento de los poderes pblicos a la
Constitucin y al resto de normas jurdicas. Consecuentemente, como bien
afirma Requena Lpez,3[73] es la imposicin de un modo de organizar las normas
3[73] REQUENA LPEZ, Toms. El principio de jerarqua normativa. Madrid: Civitas, 2004, p. 133.
vigentes en un Estado, consistente en hacer depender la validez de unas sobre
otras. As, una norma es jerrquicamente superior a otra cuando la validez de sta
depende de aquella.
Con referencia a este principio estructurado del sistema, el artculo 51. de la
Constitucin dispone que:
La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de in-
ferior jerarqua, y as sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de
230 toda norma del Estado.
En ese sentido, el referido artculo afirma los principios de supremaca consti-
tucional que supone una normativididad supra la Constitucin encargada de

consignar la regulacin normativa bsica de la cual emana la validez de todo el
ordenamiento legal de la sociedad poltica. Como bien afirma Prez Royo,4[74] el
mundo del derecho empieza en la Constitucin (...) no existe ni puede existir
jurdicamente una voluntad superior a la Constitucin.
La Constitucin es una especie de super ley, de norma normarum, que ocupa el
vrtice de la pirmide normativa.
56. El principio de jerarqua puede ser comprendido desde dos perspectivas:
a) La jerarqua basada en la cadena de validez de las normas.
Al respecto, Requena Lpez 5[75] seala que el principio de jerarqua hace
depender la validez de una norma sobre otra. Por ende, dicha validez se
debe entender como la conformidad de una norma con referencia de otra
u otras que sean jerrquicamente superiores.
En esa perspectiva, el Tribunal Constitucional ha expresado:
El orden jurdico es un sistema orgnico, coherente e integrado jerr-
quicamente por normas de distinto nivel que se encuentran interco-
nectadas por su origen, es decir, que unas normas se fundan en otras
o son consecuencia de ellas.6[76]
Agregando que:
Con ello se postula una prelacin normativa con arreglo a la cual, las
normas se diversifican en una pluralidad de categoras que se escalo-
nan en consideracin a su rango jerrquico.
4[74] PREZ ROYO, Javier: Curso de derecho constitucional. Madrid: Ed. Marcial. Pons, 2000.
5[75] REQUENA LOPEZ, Toms: Ob. Cit., p. 133.
6[76] Caso Sesenta y cuatro Congresistas de la Repblica contra la Ley N. 26285, Exp. N. 005-2003-AI/TC,
fundamento 3.
Dicha estructuracin se debe a un escalonamiento sucesivo tanto en
la produccin como en la aplicacin de las normas jurdicas.
Esta jerarqua se fundamenta en el principio de subordinacin es-
calonada. As la norma inferior encuentra en la superior la razn
de su validez; y, adems obtiene ese rasgo siempre que hubiese sido
conocida por el rgano competente y mediante el procedimiento
previamente establecido en la norma superior.7[77]
b) La jerarqua basada en la fuerza jurdica distinta de las normas. 231
Al respecto, se precisa que

la fuerza o eficiencia de una fuente pueden definirse como su capa-
cidad para incidir en el ordenamiento (...) creando derecho objetivo
o modificando el ya existente, su potencialidad frente a las otras
fuentes.8[78]
Asimismo, exponen9[79] que mediante el concepto de fuerza jurdica atri-
buible a cada forma normativa se establece una ordenacin jerrquica del
sistema de fondo, segn la cual las relaciones entre las fuentes se desarro-
llan conforme a dos reglas bsicas:
1. En virtud de su fuerza activa, una fuente puede modificar: a) cualquier dis-
posicin o norma de fuerza inferior a la suya, y b) cualquier disposicin o norma
de su misma fuerza.
2. En virtud de su fuerza pasiva, ninguna disposicin o norma puede modificarla
por una fuente de fuerza inferior.
57. Hasta aqu nos encontramos con criterios formales para determinar la preva-
lencia de una fuente normativa sobre otra. Sin embargo, del concepto de fuerza
pasiva deriva directamente una condicin de validez de las normas jurdicas, pero
tambin, indirectamente, una condicin de validez de las disposiciones jurdicas
en las que tales normas estn contenidas. En efecto, la fuerza pasiva de las normas
supone que:
Es invlida la norma cuyo contenido contradiga el contenido de otra norma de
grado superior.
7[77] Ibd., fundamento 5.

8[78] BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 230.
9[79] Ob. Cit., p. 231.
A su vez, como una disposicin puede contener varias normas ju-
rdicas (es decir es susceptible de varias interpretaciones), es invlida
la disposicin que no contenga ni una sola norma (ni una sola inter-
pretacin) vlida. Dicho de otro modo, es vlida la disposicin que
contenga al menos una norma vlida.10[80]
58. En ese sentido el Tribunal Constitucional ha establecido:
La validez en materia de justicia constitucional, en cambio, es una
232 categora relacionada con el principio de jerarqua normativa, con-
forme al cual la norma inferior (v.g. una norma con rango de ley)
ser vlida slo en la medida en que sea compatible formal y mate-

rialmente con la norma superior (v.g. la Constitucin). Constatada
la invalidez de la ley, por su incompatibilidad con la Carta Funda-
mental, corresponder declarar su inconstitucionalidad, cesando sus
efectos a partir del da siguiente al de la publicacin de la sentencia de
este Tribunal que as lo declarase (artculo 204 de la Constitucin),
quedando impedida su aplicacin a los hechos iniciados mientras
tuvo efecto, siempre que estos no hubiesen concluido, y, en su caso,
podr permitirse la revisin de procesos fenecidos en los que fue apli-
cada la norma, si es que sta versaba sobre materia penal o tributaria
(artculos 36 y 40 de la Ley N. 26435 Orgnica del Tribunal
Constitucional).11[81]
59. De lo expuesto se colige que el principio de jerarqua es el nico instrumento
que permite garantizar la validez de las normas jurdicas categorialmente inferiores.
Ergo, la invalidez es la consecuencia necesaria de la infraccin de tal principio.
Los requisitos para que una norma pueda condicionar la validez de otra, impo-
nindose jerrquicamente, son los siguientes:
a) Relacin ordinamental
La prelacin jerrquica aparece entre normas vigentes en un mismo ordena-
miento constitucional.
b) Conexin material
La prelacin jerrquica aparece cuando existe un enlace de contenido, objeto
o mbito de actuacin entre una norma superior y otra categorialmente infe-
rior.
10[80] Ibd.
11[81] Caso Colegio de Abogados del Cusco y otros, Exps. N.os 0004-2004-AI/TC, 0011-2004-AI/TC, 0012-
2004-AI/TC, 0013-2004-AI/TC, N. 0014-2004-AI/TC, 0015-2004-AI/TC, N. 0016-2004-AI/TC y 0027-
2004-AI/TC (acumulados), fundamento 2.
c) Interseccin normativa.
La prelacin jerrquica aparece cuando la legtima capacidad regulatoria de
una norma contrara al mandato u ordenacin de contenidos de otra norma.
En efecto, para que una norma categorialmente superior cumpla su funcin, es
vital que no pueda ser desvirtuada por aquella cuya produccin regula.
En resumen el principio de jerarqua implica la determinacin por una norma de
la validez de otra, de all que la categorializacin o escalonamiento jerrquico se
presente como el nico modo posible de organizar eficazmente el poder normati- 233
vo del Estado.

60. El principio de jerarqua opera en los mbitos siguientes:
a) La creacin de las normas.
b) La abrogacin o derogacin de las normas.
c) La aplicacin de las normas.
El principio de jerarqua y el principio de competencia (que se abordar posterior-
mente) se complementan para estructurar el orden constitucional, definiendo las
posibilidades y lmites del poder poltico.
Como bien seala Fernndez Segado, la pirmide jurdica
implica la existencia de una diversidad de normas entre las que se
establece una jerarquizacin, de conformidad con la cual una norma
situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior
rango. Ello, a su vez, implica que el ordenamiento adopte una es-
tructura jerarquizada, en cuya cspide obviamente se sita la Cons-
titucin.12[82]
Ello denota la existencia de una clara correlacin entre la fuente de la que emana
una norma, la forma que sta ha de adoptar y su fuerza jurdica.
El precepto que regula la produccin normativa de un pas es una norma superior;
mientras que la producida conforme a esa regulacin es la norma inferior.
En toda estructura jerrquica existen tres tipos de normas, a saber, las normas
productoras, las normas ejecutoras y las normas ejecutoras-productoras.
Al respecto, veamos lo siguiente:
Las normas productoras, en un sentido muy amplio, son aquellas que revelan la
expresin y ejercicio de un poder legislativo (originario o derivado), que promue-
12[82] FERNNDEZ SEGADO, Francisco. El sistema constitucional espaol. Madrid: Dykinson, 1992, p. 96.
ven y condicionan la expedicin de otras normas a las cuales se les asigna una
jerarqua inferior. Es el caso de la Constitucin y de buena parte de las leyes.
Las normas ejecutoras son aquellas que dan cumplimiento a lo dispuesto o esta-
blecido en una norma productora. Tal el caso de las resoluciones.
Las normas ejecutoras-productoras son aquellas que realizan ambas tareas simult-
neamente. Tal el caso de una buena parte de las leyes y los decretos.
61. La pirmide jurdica nacional debe ser establecida en base a dos criterios rec-
234
tores, a saber:
a) Las categoras
Son la expresin de un gnero normativo que ostenta una cualificacin

de su contenido y una condicin preferente determinada por la Constitu-
cin o por sus normas reglamentarias.
Ellas provienen de una especie normativa; es decir, aluden a un conjunto
de normas de contenido y valor semejante o anlogo (leyes, decretos, re-
soluciones, etc.).
b) Los grados
Son los que exponen una jerarqua existente entre las normas pertenecien-
tes a una misma categora. Tal el caso de las resoluciones (en cuyo orden
decreciente aparecen las resoluciones supremas, las resoluciones ministe-
riales, las resoluciones viceministeriales, etc.)
En nuestro ordenamiento existen las siguientes categora normativas y su subse-
cuentes grados:
Primera categora
Las normas constitucionales y las normas con rango constitucional
1er. grado : La Constitucin.
2do. grado : Leyes de reforma constitucional.
3er. grado : Tratados de derechos humanos.
Al respecto, cabe sealar que el artculo 206 de la Constitucin es la norma
que implcitamente establece la ubicacin categorial de las denominadas leyes
constitucionales. De all su colocacin gradativamente inferior en relacin a la
Constitucin en s misma.
Segunda Categora
Las leyes y las normas con rango o de ley.
All aparecen las leyes, los tratados, los decretos legislativos, los decretos de ur-
gencia, el Reglamento del Congreso, las resoluciones legislativas, las ordenanzas
regionales las ordenanzas municipales y las sentencias expedidas por el Tribunal
Constitucional que declaran la inconstitucionalidad de una ley o norma con rango
de ley.
En atencin a los criterios expuestos en el caso Marcelino Tineo Silva y ms de
cinco mil ciudadanos [Expediente N 0010-2002-AI/TC] los decretos leyes se en-
cuentran adscritos a dicha categora [cf. los prrafos 10 y ss. de dicha sentencia]
235
Tercera categora

Los decretos y las dems normas de contenido reglamentario.
Cuarta categora
Las resoluciones.
1er. grado: Las resoluciones ministeriales, las resoluciones de los rganos autno-
mos no descentralizados (Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y
Seguros, Defensora del Pueblo, etc.).
2do. y dems grados descendentes: Las resoluciones dictadas con sujecin al respe-
to del rango jerrquico intrainstitucional.
Quinta categora
Los fallos jurisdiccionales y las normas convencionales.
Debe sealarse finalmente que, conforme se estableci en el caso Sesenta y Cua-
tro Congresistas de la Repblica contra la Ley N. 26285, Exp. N. 005-2003-
AI/TC, en esta materia resulta aplicable el principio de jerarqua funcional en el
rgano legislativo.
Esta regla seala que. a falta de una asignacin especfica de competencia, prima la
norma producida por el funcionario u rgano legislativo funcional de rango supe-
rior. Su aplicacin se efecta preferentemente hacia el interior de un organismo.
Este principio se deduce lgicamente de la estructura de jerarqua funcional ope-
rante en cada organismo pblico. As, en el gobierno central se debern tener en
cuenta las normas generales previstas en los artculos 37 y ss. del Decreto Le-
gislativo N. 560 Ley del Poder Ejecutivo; y, de manera particular, lo dispuesto
por las leyes orgnicas.
()
NDICE TEMTICO
(Las cifras remiten a los nmeros
de los prrafos y de las fichas)
237
ndice temtico
ABSTENCIN, 81; Ficha 48.
ACTA, 46, 80, 90, 99, 100; Fichas 27, 45.
ACTOS PARLAMENTARIOS (v. Anexo I)
ACUERDO NACIONAL, Fichas 2, 25, 104.
ACUERDOS DE LA COMISIN, 28 al 34.
ACUMULACIN, 24, Ficha 19.

---efectos, Ficha 18.
---finalidad, Ficha 17.
ACTUALIZACIN (v. Proyectos de ley)
AGENDA DEL PLENO, 37 al 43, 45; Ficha 24.

---ampliacin, (v. Junta de Portavoces)
---asuntos urgentes, 47.
---distribucin, 38, Ficha 24.
---elaboracin, 37, 41.
---modificacin, 42, 47. (v. Junta de Portavoces)
---rganos e instrumentos de programacin, 37 al 43.
---prioridades, 47.
AGENDA INFORMATIVA, Ficha 24.
AGENDA LEGISLATIVA, 41, 43, 48; Fichas 2, 25. (v. Anexo I).
ALLANAMIENTO, 115.
---aprobacin, 125.
---promulgacin, 126; Ficha 78.
ALUSIN, 58; Ficha 32.

AMNISTA (v. Ley de amnista)
ANTINOMIA (v. Anexo III)
ARCHIVAMIENTO, 33, 84, 92, 208, 289; Ficha 115.
ARMAS DE GUERRA (v. Tropas extranjeras)
ASISTENCIA (v. Tablero electrnico)

---lista, Ficha 26.
238
AUTGRAFA, Fichas 59, 64.
---enmiendas, Ficha 63.
---firmas, 106.
---formatos, Fichas 66, 76, 77, 78.
---observaciones (v. Observaciones del Presidente de la Repblica)
---plazo para la redaccin, 105.
---redaccin, 103, 104; Fichas 60, 62.
---remisin al Diario Oficial, Ficha 79.
---remisin al Presidente de la Repblica, 107; Fichas 67, 68.
---remisin al Presidente de la Repblica, durante el rgimen bicameral, Ficha 69.
---rbricas/vistos, Ficha 65.
AUTORIZACIN DE VIAJE AL PRESIDENTE DE LA REPBLICA (v. Viajes al exterior

del Presidente de la Repblica)
C
CESE DE VIGENCIA DE LA LEY (v. Ley)
CLASES DE VOTACIONES (v. Votacin)
COLEGIOS PROFESIONALES, 1, 12; Ficha 6.
COMISIN DE REDACCIN, 102, 104; Ficha 57.

---composicin, 101.
---en el rgimen bicameral, Ficha 58.
---solicitud de conformacin, 101.
COMISIN PERMANENTE, 158, 169, 171, 188, 221, 227, 257, 287; Fichas 42, 50, 89,
100, 101. (v. Anexo I).
---asuntos que no puede tratar 162, 170.
COMISIN PRINCIPAL, Fichas 13, 19, 22.

---criterios, Ficha 19.
COMISIN SECUNDARIA, Fichas 13, 22.

CONSEJO DIRECTIVO, 22, 28, 37, 39, 40, 41, 42, 45, 49, 141, 224; Fichas 15, 24, 72,
97, 115.
COSTUMBRE (v. Anexo I)
CRDITO SUPLEMENTARIO
---aprobacin en Comisin Permanente, 257.
---concepto, 253.
---no requiere doble votacin, 95.
---trmite, 256.
239
CUARTO INTERMEDIO, 55, 64; Fichas 29, 39.
---plazo, 65.
ndice temtico
CUENTA GENERAL DE LA REPBLICA, (v. Ley de la Cuenta General de la Repblica)
CUESTIN DE ORDEN, 62, 63; Ficha 38.
CUESTIN PREVIA, 20, 27, 59, 60, 61; Fichas 33 al 37.
D
DEBATE, 40, 48, 49, 59, 62, 72, 97, 142[E], 147, 150; Ficha 43.
---clausura, 73; Fichas 36, 37.
---de dictamen por unanimidad, 53; Ficha 51.
---duracin, 68.
---incidentes, 55 al 66.
---modalidad, 40.
---participacin de los Ministros, 70; Ficha 41.
---participacin del Presidente del Congreso, 71; Ficha 42.
---prioridades, 42, 48, 191, 212, 218.
---suspensin, 66.
DECLARATORIA DE GUERRA Y FIRMA DE LA PAZ

---aprobacin, 213.
---prioridad en el debate, 212.
---promulgacin, 214.
---requisitos, 211.
---titular de la iniciativa, 5, 9, 210.
DECLARACIN DE INCONSTITUCIONALIDAD, 138; Ficha 83.
DECRETO DE ENVO (v. Proyectos de ley)
DECRETO LEGISLATIVO, 164. (v. Delegacin de facultades legislativas [al Poder

Ejecutivo]
---constitucionalidad, Ficha 93.
---control parlamentario y jurisdiccional, Ficha 95.
---fase de integracin, Ficha 94.
---lmites, 165.
---lmite material, 166.
---lmite temporal, 167.
---nocin, Ficha 92.
---procedimientos excepcionales, 168.
DELEGACIN DE FACULTADES LEGISLATIVAS, 158

---a la Comisin Permanente, 169 al 171.
---al Poder Ejecutivo, 159 al 168.
240 ---materias indelegables, 162.
DERECHO DE INICIATIVA LEGISLATIVA, 1; Ficha 7. (v. Iniciativa legislativa)

DEROGACIN (v. Ley)
DESACUMULACIN, Ficha 18.
DICTAMEN, 24, 31, 32; Ficha 21.

---conjunto, Ficha 29.
---dispensa, 145; Ficha 22.
---en mayora, 28.
---en minora, 29.
---improcedencia, 145.
---modificaciones y aportes, 72; Ficha 43.
---negativo, 33.
---plazo 25, 27; Ficha 16.
---por unanimidad, 30, 53.
---publicacin, 35; Ficha 10.
---retiro de firmas, 36.
---sobre proyectos de ley de ndole tributaria, 26
---sobre proyectos de ley observados, 27.
---sustentacin, 51, 52, 54; Fichas 29, 30.
---votacin, 84, 86; Ficha 51.
DISPENSA (v. Procedimiento Legislativo Abreviado)
DISPENSA DEL TRMITE DE APROBACIN DEL ACTA, 89, 93, 99; Ficha 52.
---efectos, 100.
DOBLE VOTACIN, 93, 96, 98.

---asuntos que no requieren, 95.
---dispensa, (v. Procedimiento Legislativo Abreviado).
---exoneracin, (v. Procedimiento Legislativo Abreviado).
---plazo, 97.
DOCTRINA (v. Anexo I)

E
ENVO A COMISIN, 17, 18, 19, 20, 22; Fichas 12, 13, 14.
---dispensa, (v. Procedimiento Legislativo Abreviado).
---exoneracin, (v. Procedimiento Legislativo Abreviado).
ESTADO DE SITIO (v. Prrroga del estado de sitio)
EXONERACIN (v. Procedimiento Legislativo Abreviado)

241
EXPOSICIN DE MOTIVOS (v. Presentacin de Iniciativas Legislativas {requisitos})
ndice temtico
F
FE DE ERRATAS, 133.
---costo, Ficha 82.
---plazos, 136, 137.
---titular de la solicitud, 134
---trmite, 135.
FIRMA DE LA PAZ (v. Declaratoria de guerra y Firma de la paz)
FIRMAS
---en autgrafas (v. Autgrafa)
---en dictmenes, 28, 29, 30.
---en proyectos de ley, 4, 8, 14; Ficha 1.
---retiro (v. Retirada/retiro)
G
GUERRA (v. Declaratoria de guerra y Firma de la paz)
GRUPO PARLAMENTARIO, 4, 42, 53, 101; Fichas 1, 3. (v. Anexo I)
H
HABILITACIONES DE PARTIDAS
---concepto, 255.
---trmite, 256.
I
INCIDENTES EN EL DEBATE (v. Debate)
INCONSTITUCIONALIDAD, 138, Ficha 83.
INGRESO DE TROPAS EXTRANJERAS SIN ARMAS DE GUERRA, 195. (v. Ley que
autoriza el ingreso de tropas extranjeras)
---autorizacin del Poder Ejecutivo, 206.
---dacin de cuenta al Congreso, 207, 208.
---requisitos de la resolucin ministerial, 209.
INHIBICIN, 32.
242 INICIATIVA DE GASTO, 5, 236; Ficha 9.
INICIATIVA LEGISLATIVA, 2, (v. Presentacin de iniciativas legislativas; Retirada/Retiro)

---derecho, 1.
---publicacin, 15; Ficha 10 (v. Iniciativa Legislativa Ciudadana)
---requisitos, 3 al 14; Ficha 8.
INICIATIVA LEGISLATIVA CIUDADANA, 14.

---admisin, 292.
---aprobacin, 301.
---envo a comisin, 294, 295.
---inicio del proceso, 290
---plazo para su evaluacin, 299.
---presentacin al Congreso, 293.
---prioridad, 296.
---publicacin, 294.
---rechazo, 304.
---referndum, 305 al 309.
---representantes de los autores en Comisin, 297.
---verificacin de firmas, 291.
---votacin, 300, 301.
INSISTENCIA, 114, 116; Fichas 46, 73.

---aprobacin, 124
---promulgacin, 124; Ficha 77.
INSTITUCIONES PBLICAS AUTNOMAS (v. Presentacin de iniciativas legislativas)
INTERRUPCIONES, 55, 56, 57.
J
JUNTA DE PORTAVOCES, 42.
---atribuciones (v. cuadros de los prrafos 42 y 142.)
---votacin de acuerdos, 42, 142 (v. Procedimiento Legislativo Abreviado).
L
LEGISLACIN
---vacos y defectos, 139.
LEGISLATURA (v. Anexo I)
LEY (v. Autgrafa)

---aprobacin, 93, 98, 100, 101, 102; Ficha 55.
---autonoma, Ficha 81. 243
---cese de vigencia, 138.
---derogacin, Fichas 83, 84, 85.
ndice temtico
---desuso / desuetudo, Ficha 85.
---numeracin y publicacin, Ficha 80.
---obligatoriedad, 132.
---promulgacin, 118 al 126; Fichas 74 al 78.
---publicidad, 127, 128, 129.
---rectificacin (v. Fe de erratas)
---secreta, 129.
---vacos o defectos (v. Legislacin)
---vigencia, 130, 131.
LEY AUTORITATIVA, 158.

---aprobacin, 163.
---constitucionalidad, Ficha 93.
---materias indelegables, 162.
---requisitos, 161.
LEY DE AMNISTA, Ficha 96.

---procedimiento parlamentario, 173.
---titular de la iniciativa, 172.
LEY DE DEMARCACIN TERRITORIAL

---aprobacin, 177.
---rgano que la aprueba, 176.
---publicacin, 178, 179.
---requisitos, 175.
LEY DE ENDEUDAMIENTO, 228

---debate, 232; Fichas 106, 109.
---fecha de presentacin, 230.
---publicacin del proyecto, 232.
---remisin a comisin, 233.
---sustentacin, 231, 232; Ficha 109.
---votacin, 228.
LEY DE EQUILIBRIO FINANCIERO, 228.
---debate, 232; Fichas 106, 109.
---sustentacin, 231, 232; Ficha 109.
---votacin, 228.
LEY DE LA CUENTA GENERAL DE LA REPBLICA, 162, 168, 251; Ficha 116.

244 ---concepto, 258.
---envo a comisin, 262; Ficha 114.
---comisin revisora en el rgimen bicameral, Ficha 117.
---dictamen, 263; Ficha 115.

---indelegabilidad, 162.
---pronunciamiento del Pleno, 264, 265.
---requisitos, 260.
---votacin, 266.
LEY ORGNICA, 152.

---indelegabilidad, Ficha 89.
---materias que regula, 154.
---modificacin, 156; Fichas 89, 91.
---numeracin, 157; Ficha 90.
---requisitos, Fichas, 87, 88.
---trmite y votacin, 155.
LEY DE PRESUPUESTO, 234 al 236.

---aceptacin o disconformidad del Presidente del Consejo de Ministros, 245; Ficha 108.
---control de su ejecucin, 249 al 251.
---criterios, prioridades y estructura, 237 al 239; Ficha 104.
---debate, 232, 242, 243; Fichas 106, 109.
---elaboracin, Fichas 105, 112.
---estudio en Comisin, 241.
---fecha de presentacin, 230; Ficha 103.
---envo de la autgrafa al Poder Ejecutivo, 247.
---promulgacin excepcional, 248; Fichas 110, 111.
---restricciones, 240.
---sustentacin, 231; Fichas 107, 109.
---votacin, 246.
LEY DE REFORMA DE LA CONSTITUCIN, 268, 273; Fichas 118, 119.
---aprobacin, 271, 272.
LEY QUE AUTORIZA EL INGRESO DE TROPAS EXTRANJERAS, 195. (v. Ingreso de

tropas extranjeras sin armas de guerra)
---envo a comisin, 200.
---no requiere doble votacin, 95, 203.
---rgano que aprueba la autorizacin, 201; Ficha 100. 245
---procedimiento legislativo, 200 al 204.
---promulgacin, 204, 205.
ndice temtico
---requisitos, 199
---titular de la iniciativa, 196, 198,
---votacin, 202.
LISTA DE ASISTENCIA, (v. Asistencia)
M
MAYORA (v. Acuerdos de la Comisin)
MINISTROS EN EL PLENO (v. Debate)
MINORA (v. Acuerdos de la Comisin)
N
NUEVO PROYECTO, 117.
NUMERACIN DE LA LEY (v. Ley)
NMERO HBIL DE CONGRESISTAS (v. Anexo I)
O
OBSERVACIONES AL ACTA, 46; Ficha 27.
OBSERVACIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA, 108; Ficha 71.

---alternativas de pronunciamiento de las comisiones, 114. (v. Allanamiento; Insistencia;
Nuevo Proyecto)
---plazo de presentacin, 109.
---plazo para el pronunciamiento de las comisiones, 113.
---retiro, 110; Ficha 70.
---trmite, 112; Ficha 72.
OPORTUNIDAD DE LAS VOTACIONES (v. Votacin)
ORDEN DEL DA, 39, 48.
P
PARTICIPACIN DE LOS MINISTROS EN EL DEBATE (v. Debate)
PARTICIPACIN DEL PRESIDENTE DEL CONGRESO EN EL DEBATE (v. Debate)

246
PAZ (v. Declaratoria de guerra y Firma de la paz)
PERODO ANUAL DE SESIONES (v. Anexo I)
PERODO PARLAMENTARIO (v. Anexo I)
PERSONAL MILITAR EXTRANJERO (v. Tropas extranjeras)
PLAZO PARA EMITIR DICTAMEN (v. Dictamen)
PLIEGO PRESUPUESTARIO, Ficha 113.
PODER JUDICIAL, 11, 154; Fichas 3, 95, 105, 112.
POLTICAS DE ESTADO (v. Acuerdo Nacional)
PRCTICA PARLAMENTARIA (v. Anexo I)
PRECEDENTE PARLAMENTARIO (v. Anexo I)
PRESENTACIN DE INICIATIVAS LEGISLATIVAS, 3.

---autoridades electorales, Ficha 7.
---Ciudadanos, 14 (v. Iniciativa Legislativa Ciudadana).
---Colegios profesionales, 12; Ficha 6.
---Congresistas, 4, 5, 6, 7; Fichas 1, 2, 3.
---Gobiernos Locales, 12.
---Gobiernos Regionales, 12.
---Instituciones pblicas autnomas, 12, 13.
---Otros Poderes del Estado, 11; Ficha 5.
---Presidente de la Repblica, 8, 9, 10; Ficha 4.
---requisitos, Fichas 8, 9.
PRESUPUESTO (v. Ley de Presupuesto)
PRESUPUESTO DEL CONGRESO, 5; Ficha 105.
PRESUPUESTO DEL PODER JUDICIAL, Ficha 112.

PRIMERA VOTACIN (v. Votacin)
PRINCIPIO DE COLABORACIN DE PODERES, 159, 236; Ficha 41.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD, Fichas; 10, 47.
PRINCIPIO DE SEPARACIN DE PODERES, Fichas 5, 41.
PRIORIDAD (v. Debate {prioridades})
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ABREVIADO, 140, 141; Ficha 86. 247

---abreviacin de la etapa aprobacin por doble votacin, 148.
---abreviacin de la etapa debate en el Pleno, 147.
ndice temtico
---abreviacin de la etapa estudio en comisin y dictamen, 143, 144, 145.
---desventajas, 150, 151.
---instancia competente, 142.
---ventajas, 149.
---votacin, 142.
PROMULGACIN, 118.
---formatos, Fichas 74, 76, 77, 78.
---por el Presidente de la Repblica, 120, 121; Ficha 74. (v. cuadro del prrafo 226)
---por el Presidente del Congreso, 122 al 126; Fichas 75 al 78. (v. cuadro del prrafo 226)
---titularidad, 119.
PRRROGA DEL ESTADO DE SITIO, 5, 187, 188.

---rgano que aprueba la prrroga, 192.
---prioridad en el debate, 191.
---requisitos, 190.
---votacin, 193.
PROYECTOS DE LEY, 1.
---actualizacin, 7; Ficha 3.
---acumulacin (v. Acumulacin)
---con carcter de urgente, 10; Ficha 4.
---copia, 6.
---decreto de envo, 18.
---de ndole tributaria, 26; Ficha 23.
---denominacin segn el autor, 2.
---envo/remisin a comisin, 17 al 21; Fichas, 12, 13, 14.
---estudio en comisin, 23, 24.
---presentacin (v. Presentacin de iniciativas legislativas)
---publicacin, 15; Ficha 10 (v. Iniciativa Legislativa Ciudadana)
---requisitos, Ficha 8. (v. Presentacin de iniciativas legislativas)
---retiro, 16; Ficha 11.
---solicitud de remisin, 22; Fichas 15, 16.
PUBLICACIN
---de dictmenes (v. Dictamen)
---de leyes (v. Ley)
---de proyectos de ley (v. Proyectos de ley)
PUBLICIDAD DE LAS SESIONES (v. Sesin)
Q
248 QURUM, 44.
---Consejo Directivo, 39.
---verificacin, 73, 74.
R
RECHAZO DE UNA PROPOSICIN DE LEY, 92. (v. Iniciativa Legislativa Ciudadana)
RECONSIDERACIN, 88 al 90; Ficha 52.

---presentacin, 88, 89.
---reconsideracin vs. Insistencia, Ficha 73.
---votacin, 88, 90.
RECONSIDERACIN DE RECONSIDERACIN, 91.
RECTIFICACIN DE LAS VOTACIONES, 87.
REFERNDUM, 302, 304 al 309.
REGISTRO ELECTRNICO (v. Tablero electrnico)

REGLAMENTO DEL CONGRESO, 180; Fichas 97.
---incongruencias, Ficha 118.
---modificacin, 183.
---modificacin en el rgimen bicameral, Ficha 99.
---naturaleza jurdica, Ficha 98.
---numeracin, 185.
---publicacin, 186.
---votacin, 183.
REMISIN DE PROYECTOS DE LEY O DE RESOLUCIONES LEGISLATIVAS A LAS

COMISIONES (v. Proyectos de ley)
REQUISITOS PARA LA PRESENTACIN DE LAS PROPOSICIONES DE LEY (v.

Presentacin de iniciativas legislativas)
RESOLUCIONES LEGISLATIVAS, 225, 226.

RESOLUCIONES LEGISLATIVAS DEL CONGRESO, 225, 226; Ficha 102.
RETIRADA/ RETIRO
---de firmas de dictamen, 36.
---de iniciativas legislativas, 16.
---de iniciativas legislativas en el rgimen bicameral, Ficha 11.
---de observaciones a autgrafas, 110; Ficha 70.
S
249
SEGUNDA VOTACIN (v. Votacin {doble})
ndice temtico
SEPARACIN DE PODERES (v. Principio de Separacin de Poderes)
SESIN, 45.
---concepto, Ficha 40.
---continuada o permanente, 69.
---convocatoria, 45.
---duracin, Ficha 40.
---fin, Ficha 40.
---inicio, 44, 46.
---publicidad, 78; Ficha 47.
---secreta, 78; Ficha 47.
---suspensin, 67.
SOLICITUD DE REMISIN DE UN PROYECTO DE LEY A COMISIONES, 22; Fichas

15, 16.
SUSPENSIN (v. Debate/Sesin)
T
TABLERO ELECTRNICO, 79, 80; Fichas 45, 49.
TCNICA LEGISLATIVA, 108; Ficha 61.
TRANSFERENCIAS DE PARTIDAS
---concepto, 254.
---trmite, 256.
TRATADOS INTERNACIONALES
---concepto, 275.
---con habilitacin legislativa, 283, 284; Ficha 120.
---ejecutivos, 285 al 289.
---no requiere doble votacin, 95, 280.
---ordinarios, 276 al 282.
TROPAS EXTRANJERAS, 195. (v. Ley que autoriza el ingreso de tropas extranjeras; Ingreso
de tropas extranjeras sin armas de guerra)
---concepto, 197.
U
URGENTE (v. Proyecto de ley {con carcter de urgente})
250 V
VACANCIA EN EL CARGO DE PRESIDENTE DE LA REPBLICA, 215, Ficha 119.
VACATIO LEGIS, 131.
VIAJES AL EXTERIOR DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA

---aprobacin, 215; Ficha 101.
---informe del Presidente del Consejo de Ministros al Congreso, 222 al 224.
---por la Comisin Permanente, Ficha 101.
---prioridad en el debate, 47, 218.
---prrroga del plazo de permanencia en el exterior, 221.
---requisitos, 217.
---votacin, 219.
VIGENCIA DE LA LEY (v. Ley)
VOTACIN, 73 al 77, 92 al 95; Ficha 50. (v. Abstencin; Reconsideracin; Rectificacin;

Tablero electrnico)
---a mano alzada, 79, 87.
---doble (v. Doble votacin)
---inferior al qurum, 86.
---nominal, 80.
---oportunidad, 73 al 77; Fichas 33, 46.
---oral, 80; Ficha 49.
---primera, 95, 98.
---pblica, 79.
---repeticin, Ficha 49.
---resultados, 82, 85; Ficha 48, 54.
---secreta, 79.
---segunda (v. Doble votacin)
---sin debate, Ficha 51.
VOTO DEL PRESIDENTE, 82; Ficha 50.
* * * * *

Libro - Manual Del Proceso Legislativo - Patricia Robinson

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Libro - Manual Del Proceso Legislativo - Patricia Robinson

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

CONGRESO DE LA REPBLICA

MANUAL DEL PROCESO

CENTRO DE DOCUMENTACIN Y BIBLIOTECA

Procedimiento legislativo abreviado 121

Nota introductoria 129

1. Titular de la iniciativa 133

1. Titular de la iniciativa legislativa 149

1. Titular de la iniciativa 151

1. Titular de la iniciativa 155

Nota introductoria 167

a. Titular de la iniciativa 169

1. Titular de la iniciativa 187

1. Titular de la iniciativa 193

1. Tratados ordinarios 199

1. Inicio del proceso 205

ndice Temtico 237

ndice de Flujogramas/ Cuadros

E n la labor que desarrollamos los representantes nos encontramos con un sinnmero

Lima, 27 de mayo del 2009

Martha Moyano Delgado

El contenido de este Manual pretende abordar fundamentalmente las cuestiones

Es parte de la naturaleza de todo Manual su orientacin prctica y didctica. De ah

E l modo de obrar de una Asamblea se enmarca en los procedimientos establecidos

De acuerdo con la naturaleza del derecho parlamentario y debido a la dinmica de la

Las etapas o fases del proceso legislativo ordinario ms difundidas y ejecutadas en la

Al ser el Congreso una institucin eminentemente poltica y representativa, que alber-

Si bien el Reglamento del Congreso no contempla en un apartado especfico las excep-

Con la finalidad de ayudar al lector en la bsqueda de procedimientos o informacin

Aquellos prrafos que se encuentren acompaados de notas referenciales no necesa-

Como anexos se ha incluido un glosario bsico de trminos parlamentarios, que he-

El Manual del Proceso Legislativo, iniciativa del Centro de Documentacin y Bibliote-

36 La difusin del presente Manual, a un pblico ms amplio, coadyuvar a que la ciu-

de comunicacin- conozca ms sobre el intenso trabajo que se realiza en los diversos

Lima, 5 de mayo del 2009

Patricia Robinson Urtecho

prr. Prrafo (s)

STC. Sentencia (s) del Tribunal Constitucional

Ley N 26300 Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos

Ley N 26497 Ley Orgnica del Registro Nacional de Identificacin y Estado

Ley N 27706 Ley que precisa la competencia de verificacin de firmas para el

ETAPAS DEL PROCESO

De la presentacin de la iniciativa legislativa

De la presentacin de la iniciativa legislativa a su inclusin en la Agenda del Pleno

1. EL DERECHO DE INICIATIVA LEGISLATIVA

1 El artculo 107 de la CP establece quines tienen la potestad de presentar proyec-

2 En el Per, las iniciativas legislativas presentadas ante el Congreso reciben, indis-

3 La presentacin de iniciativas legislativas es el acto que pone en marcha el procedi-

tos requisitos y est sujeta a restricciones en determinadas materias.

5 Los proyectos de ley que presentan los Congresistas no pueden proponer la 45

De la presentacin de la iniciativa legislativa a su inclusin en la Agenda del Pleno

2.2 Presidente de la Repblica

2.2.A Iniciativas legislativas del Poder Ejecutivo

10 El Presidente de la Repblica tiene la facultad de solicitar que sus proyectos de

El uso frecuente de la facultad de invocar el tratamiento con carcter de urgente

2.3 Otros Poderes del Estado

De la presentacin de la iniciativa legislativa a su inclusin en la Agenda del Pleno

2.4 Instituciones pblicas autnomas, los Gobiernos Regionales, los

13 Del mismo modo, en el mbito de su competencia lo hacen las instituciones

2.5 Los ciudadanos

De la presentacin de la iniciativa legislativa a su inclusin en la Agenda del Pleno

La exposicin de motivos slo es exigida para la presentacin y justificacin de la iniciati-

15 Luego de verificar que la proposicin de ley o de resolucin legislativa cumple con

4. RETIRO DE LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS