Professional Documents
Culture Documents
1. Actividades ex ante
En Colombia, es a partir de 1988 que se cuenta con una organizacin formal para la
gestin integral del riesgo, cuando el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de
Desastres (SNPAD) fue organizado mediante la Ley 46 del 2 de noviembre y estructurado en el
Decreto Extraordinario 919 del 1 de mayo de 1989. As, es el primer pas de la regin que
promueve una aproximacin integral al problema de los desastres en la cual se trata no solo de la
respuesta sino tambin, de manera privilegiada, la prevencin y mitigacin (reduccin del
riesgo). Con la nueva ley, se trata, entonces, de legislacin ordinaria y extraordinaria anterior a la
Constitucin Poltica (CP) de 1991. Este dato, que parecera ser de importancia capital, no lo es
tanto, pues el SNPAD se adelant a las corrientes descentralizadora y autonomista que
caracterizan la nueva Carta constitucional. Tambin acogi el principio de la participacin
ciudadana, tan claro al nuevo ordenamiento constitucional. O sea, fue coincidente con algunos de
los preceptos ms importantes de la nueva Constitucin, adelantndose en su aplicacin.
El SNPAD se levanta en 1988 sobre las siguientes premisas, establecidas por ley:
viii) Las entidades sectoriales como territoriales que constituyen el SNPAD deben
apropiar recursos presupuestales para la prevencin y atencin de desastres y pueden crearse
fondos de reservas en cada municipio o departamento a semejanza del Fondo Nacional de
Calamidades que apoya, mediante proyectos de cofinanciacin, actividades de prevencin,
atencin de emergencias y recuperacin en caso de desastre. Este fondo fue creado e 1984, antes
de la existencia del SNPAD.
ix) En cuanto al tratamiento del desastre, las normas aplicables recurren a el grfico
del estado de cosas excepcional, que exige una declaratoria de desastre (Artculo 19, Decreto
Extraordinario 919 de 1989), o de calamidad si se trata de un evento de menor intensidad y
extensin (Artculo 48 ibdem), que tienen su correlato en las declaratorias de vuelta a la
normalidad (Artculos 23 y 50 Decreto 919 de 1989). La creacin de un hiato de normalidad
permite, correlativamente, la puesta en vigor de medidas especiales o, para decirlo de otra
manera, la aparicin de otro hiato, esta vez con respecto a la normalidad jurdica.
x) El contenido del parntesis jurdico es aquel del rgimen normativo especial para
situaciones de desastre (Artculo 24, Decreto 919 de 1989), conformado por una serie de medidas
que pueden ser aplicadas de acuerdo con las necesidades concretas. Significa lo anterior que el
Ejecutivo escoger, entre el arsenal de medidas especiales, aquellas que ms se ajusten a las
condiciones particulares del desastre.
Grfico 3-1
en los ltimos cuatro aos se propone un proyecto de ley de movilizacin nacional, 32 con
asesora de expertos norteamericanos, que intenta militarizar la gestin del riesgo y supeditar
todas las actuaciones civiles a los militares, desconociendo los avances en el tema en Colombia y
simplificndolo a un problema de mera logstica y estrategia militar, aplicable a una guerra
fronteriza especialmente. Este enfoque posiblemente inspirado en el nuevo esquema
norteamericano del Home Land Security que absorbi prcticamente a la FEMA, dando especial
nfasis al tema del terrorismo, ha sido ampliamente criticado debido a su visin limitada.
Algunos expertos colombianos consideran que este enfoque se evidenci en la atencin de la
emergencia causada por el huracn Katrina, donde las capacidades desarrolladas por FEMA en el
pasado no estuvieron disponibles para enfrentar la grave crisis que se gener en los estados
afectados por dicho huracn.
El SNPAD se cre como un sistema abierto en el cual participan tanto entidades pblicas
como privadas y en la legislacin se establece explcitamente que los comits de prevencin y
atencin de desastres en todos los niveles pueden participar representantes de la sociedad civil y
del sector privado. A nivel nacional en los comits hay representacin de los gremios
profesionales, de las universidades y en las comisiones asesoras hay participacin de la industria
e incluso de consultores privados de reconocida prestancia tcnica. Un ejemplo de este tipo de
relacin es la que se ha generado con el Consejo Colombiano de Seguridad Industrial y la
creacin del Centro de Informacin sobre Productos Qumicos, CISPROQUIM. Estas instancias
privadas participan activamente y generan un vnculo importante con las empresas y la industria,
en lo referente a planes de emergencia o contingencia (por ejemplo panes de ayuda mutua, de
contingencia petrolera, etc.). Por otra parte los aseguradores han tenido un papel relevante en
acompaar al Estado en explorar iniciativas de transferencia de riesgos. Tambin es importante
mencionar el papel de las asociaciones profesionales, en particular de la Asociacin Colombiana
de Ingeniera Ssmica que ha desarrollado importantes trabajos relacionados con la normativa
sismorresistente de edificaciones, los mapas de amenaza ssmica del orden nacional, las tcnicas
de evaluacin de daos en caso de terremoto, los manuales de construccin sismorresistente de
edificaciones menores y que ha acompaado la realizacin de la mayora de las
32
Proyecto de Ley 254 de abril 8 de 2005. Este proyecto ha encontrado resistencia y se retir antes de
terminar la legislatura. Probablemente se volver intentar incluirlo en el siguiente perodo de Congreso de la
Repblica como ha ocurrido en el pasado.
83
microzonificaciones de las ciudades capitales del pas. Es importante destacar tambin el papel de
algunas universidades ha sido de especial relevancia en el caso de la prevencin y atencin de
desastres. La Universidad del Valle (OSSO), la Universidad de los Andes (CEDERI), la
Universidad Nacional, EAFIT, entra otras, han sido de especial apoyo en aspectos tcnicos y
acadmicos. La Universidad de los Andes y la Universidad de Antioquia han desarrollados cursos
de postgrado y educacin continua de especial importancia y algunas de ellas participaron en el
seguimiento y veedura de la reconstruccin de la zona cafetera afectada por el sismo de 1999.
De acuerdo con lo establecido por la ley que lo constituye, al interior del SNPAD desde
su inicio operan algunas ONGs como la Cruz Roja y los cuerpos de bomberos voluntarios, sin
embargo la relacin con las ONGs se ha buscado que se establezca fundamentalmente a nivel
local con organizaciones comunitarias, asociaciones o entidades que apoyan el trabajo de
comunidades, la reubicacin de asentamientos humanos en riesgo, la gestin ambiental o la
reconstruccin posevento.
Desde hace algunos aos se viene intentando un proceso de tejido entre las entidades
pblicas del SNPAD y las federaciones de ONGs. A nivel del Comit Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres, mxima autoridad del sistema de nivel ministerial, se encontraba hasta hace
poco la Confederacin Colombiana de Organismos No Gubernamentales, que agrupa en 20
federaciones y 17 sectores de actividad cerca de 4.000 de los 6.000 ONGs que se cree que existen
en Colombia. Estas federaciones, que representan una expresin de sociedad civil organizada,
existen prcticamente en los principales entes territoriales que cuentan con sus respectivos comits
regionales de prevencin y atencin de desastres. No obstante que hasta ahora el trabajo con las
ONGs ha sido puntual, con esta integracin con el movimiento no gubernamental se espera un
apoyo, respaldo y cooperacin mayor entre los entes pblicos y privados para la accin preventiva
comunitaria. La reconstruccin de la zona cafetera, afectada por el sismo del 25 de enero de 1999,
se fundament en gerencias zonales de rehabilitacin y recuperacin ejercidas por ONGs, que
involucraron de manera explcita al sector privado. En parte a esto se le denomin el modelo del
Fondo de Reconstruccin y Desarrollo Social del Eje Cafetero FOREC, sin embargo ya en el
pasado este tipo de alianza con el SNPAD haba funcionado bastante bien para la rehabilitacin y
reconstruccin de zonas afectadas por desastres. Las estrategias principales para impulsar la
participacin de la comunidad en el tema preventivo son la utilizacin de los canales de
fortalecimiento del Programa de Desarrollo Institucional (PDI), la integracin con el sistema de
ONGs existente y la promocin de representacin ciudadana en los comits locales de prevencin y
atencin de desastres, tal como lo indica la ley.
Por otra parte, salvo casos muy excepcionales y de iniciativa propia, la participacin del
sector privado empresarial y comercial ha sido mnima. Aun cuando algunas empresas atienden
con solvencia internamente el cumplimiento de las normas de seguridad ocupacional, pocas son
las que realizan trabajos de prevencin en conjunto con las entidades pblicas competentes. Esta
falencia es uno de los aspectos que deben corregirse si se quiere que en el pas exista una gestin
integral del riesgo. Desafortunadamente, a pesar de la cercana relacin con el tema, no ha
existido tampoco una participacin y aporte de las compaas de seguros en un proceso de
concertacin para la mitigacin que seguramente tambin podra favorecerlas. Incluso no ha
existido un estmulo a la aplicacin de las normas sismorresistentes y aunque sto puede deberse
a diversos factores en buena parte se debe a que no ha existido un canal de comunicacin idneo
entre las partes. En conclusin, la participacin del sector privado se puede decir que es todava
84
muy tmida, lo que no ocurre por falta de inters y buena voluntad sino por la falta de un esquema
de trabajo conjunto que no es fcil particularmente en las fases de prevencin y mitigacin.
La lectura de los cnones constitucionales relativos a los estados de excepcin (Artculos 212
a 215, C.P.) y del articulado de la Ley estatutaria 137 de 1994 que regula esas materias, permite
llegar a una conclusin: los estados de excepcin se utilizan en situaciones que claramente
desbordan el orden pblico interno: guerra exterior (Artculo 212 C.P.), perturbaciones que ponen
en tela de juicio la estabilidad de las instituciones o la seguridad del Estado (Artculo 213 C.P.) o
que subvierten el orden econmico, social o ecolgico (Artculo 215 C.P.). En otras palabras se
aplicarn las medidas de excepcin en caso de perturbacin grave de carcter poltico (Artculos
212, 213 C.P.) o cuando se insinan o surgen crisis sistmicas (Artculo 215 C.P.). En estos
sentidos, la declaratoria de alguno o varios estados de excepcin est dirigida a conjurar eventos y
amenazas diferentes de aquellos que son reprimidos mediante las medidas rutinarias de orden
pblico. En la misma lnea argumental, se puede afirmar que los estados excepcionales
mencionados no incluyen a los desastres y calamidades, pues dichos eventos no hacen peligrar ni la
soberana, ni la integridad territorial como tampoco la estabilidad de las instituciones o la seguridad
del Estado.
Sin embargo, las normas de excepcin tambin contemplan situaciones que pueden
catalogarse como desastres. Entre las emergencias de que trata el artculo 215 de la Constitucin, a
ms de aquellas perturbaciones que conmuevan el orden econmico, social o ecolgico se incluyen
aquellas (...) que constituyan grave calamidad pblica. (acento aadido), La connotacin de
gravedad no aminora el hecho de tratarse de calamidades, que al tenor del Artculo 48 del Decreto
919 son situaciones menos graves que aquellas calificadas como desastres. Entonces, la grave
calamidad pblica de que trata el Artculo 215 de la Constitucin es llana y simplemente un
desastre y por esa va el Presidente de la Repblica puede declarar estado de emergencia para esos
efectos.
calificarse de ordinarios, pero en manera alguna son suficientes, cuando los hechos generadores
adquieren la magnitud de una calamidad pblica, es decir, de un acontecimiento de consecuencias
catastrficas (acento aadido).
El texto parece indicar que el SNPAD fue concebido para situaciones ordinarias, esto es,
aquellas que pueden ser manejadas por el Ejecutivo dentro de sus funciones usuales de
mantenimiento del orden y la normalidad, y que el recurso al Artculo 215 se justifica cuando la
gravedad del hecho es tal que permite hablar de una catstrofe. El trmino catstrofe es el
Suceso infausto que altera gravemente el orden regular de las cosas segn el Diccionario de la
Lengua Espaola. Esta definicin no ofrece muchos elementos para diferenciar la catstrofe del
desastre tal como est definido en el Artculo 18 del Decreto 919 de 1989.
Lo anterior ha llevado a replantear los niveles de respuesta desde eventos menores hasta
eventos externos. En las propuestas ms recientes de ajuste de la legislacin se propone
diferenciar tres niveles o umbrales de perturbacin: i) las calamidades, cuya declaratoria
corresponde a las autoridades seccionales ii) los desastres propiamente dichos, que seguirn
siendo materia reservada al Presidente de la Repblica en lo que hace a su declaratoria. El
responsable de enfrentarlos ser el SNPAD; y finalmente iii) la grave calamidad pblica de que
trata el Artculo 215 de la Constitucin, que debe tener la connotacin de crisis nacional, o
catstrofe en los trminos de la Corte Constitucional y revestir por la misma gravedad que las
dems causas de estado de emergencia. Este nivel de perturbacin es del fuero exclusivo del
Presidente de la Repblica, quien en todo caso podr movilizar al SNPAD.
En general, se considera que el SNPAD es adecuado para efectos de atender los eventos
recurrentes de menor intensidad y se reconoce que en caso de un evento extremo el sistema
podra ser desbordado como ya ocurrido en el pasado y por lo cual se ha tenido que recurrir a
facultades extraordinarias a la luz de la CP en lo relacionado a emergencia por grave calamidad
pblica o ambiental.
En general la percepcin del riesgo y el tema de los desastres paulatinamente han logrado
una mayor visualizacin y reconocimiento por parte de la poblacin y de los funcionarios de las
instituciones. Claramente el tema no es considerado como nuevo o extrao por parte de los
medios de comunicacin y existen innumerables referencias a este tipo de circunstancias en el
acontecer tanto a nivel nacional como en las regiones, siendo algunas donde ms se trata el tema
por la frecuencia de los eventos o los fenmenos que las caracterizan. No obstante, puede
considerarse que el desarrollo del tema es an incipiente y con un sesgo hacia la preparacin y
atencin de emergencias y en el mejor de los casos hacia la recuperacin posdesastre. Aunque
existen excepciones a nivel comunitario en algunos sitios del pas, la reduccin del riesgo es
todava un tema que slo se trata y comprende a nivel tcnico y en crculos acadmicos.
En general, las acciones ms importantes que se consideran deben ser impulsadas son a) la
capacitacin y formacin a funcionarios y comunidades, b) la comunicacin de informacin para
la toma de decisiones y, c) la toma de conciencia ciudadana.
d) Prevencin y mitigacin
Es importante destacar que las ciudades principales han hecho su mejor esfuerzo para
incluir en sus planes de desarrollo y sus POT los estudios existentes de riesgo. Hay avances y
ejemplos ilustrativos de casos en los cuales evaluaciones apropiadas del riesgo han facilitado la
toma de decisiones de manera efectiva. Ciudades como Manizales han desarrollado proyectos
ejemplares de reubicacin de vivienda y de intervencin del entorno, en casos que es factible
hacerlo, con obras de mitigacin bien ejecutadas que se mantienen y protegen mediante acciones
concertadas con la comunidad. 33
33
Por ejemplo, el programa de Guardianas de la Ladera en Manizales.
89
Para fortalecer la gestin integral del riesgo en la planificacin sectorial, se han priorizado
recientemente las siguientes acciones:
Como parte de las estrategias implementadas por el Gobierno Nacional para mitigar daos
causados por sismos en la infraestructura, el Ministerio de Proteccin Social en cumplimiento de
los requisitos incluidos en la Norma Nacional de construcciones sismorresistentes NSR-98 y
Ley 715 de 2003, ha cofinanciado durante los ltimos tres aos, la realizacin de estudios de
vulnerabilidad ssmica en instituciones de salud ubicadas en zonas de amenaza ssmica de
acuerdo con el detalle presentado en el cuadro 3-1.
De igual manera los departamentos con recursos propios han iniciado la financiacin de
estudios de vulnerabilidad ssmica en instituciones de primer nivel de atencin de su jurisdiccin.
El grado de cumplimiento se presenta en el cuadro 3-2.
Cuadro 3-1
Cuadro 3-2
En lo que tiene que ver con recursos para obras de refuerzo estructural, en la presente
vigencia, el Gobierno Nacional ha apoyado el refuerzo de hospitales de Pereira y Cali. El
cuadro 3-3 presenta un listado de los hospitales en los que se han ejecutado obras de
reforzamiento estructural.
91
Cuadro 3-3
Nivel de Tipo de
Departamento Ciudad Institucin
Atencin refuerzo
Quindo Armenia Hospital San Juan de Dios 3 Parcial
Quindo Calarca Hospital la Misericordia 2 Total
Risaralda Pereira Hospital San Jorge 3 Parcial
Caldas Manizales Hospital Departamental 3 Parcial
Valle Cali Hospital Evaristo Garca 3 Parcial
Antioquia Medelln Hospital General 3 Total
Distrito Capital Bogot Hospital de Kennedy 3 Parcial
Como un ejemplo de la introduccin del componente del riesgo por amenazas naturales en
los planes de desarrollo y ordenamiento territorial, se presenta la manera como se trata el tema en
los ejes estructurales del actual plan de desarrollo de Bogot. En este plan de desarrollo e
inversiones se incluyen proyectos enfocados en la reduccin de riesgos en los sectores sociales y
pblicos. En el cuadro 3-4 se presenta un resumen por sector del presupuesto destinado a estudios
y obras de reforzamiento estructural. En el cuadro 3-5 se presentan las actividades a realizar en el
conjunto de proyectos de mitigacin de riesgos (dlar Col. 2.300).
Cuadro 3-4
Consultoras de diseo para reubicar los centros educativos Adelantar la consultora que efectuae la viabilidad
que se encuentran en afectacin de ronda de rio, este incluye Reubicacion de 4 centros educativos por de un nuevo predio donde se ubicara el centro
92
Secretaria de 12.900.000 5.470.367
la compra del lote y la construccin correspondiente de la afectacion de ronda de rio educativo, posteriormente se llevara a cabo la
Educacin Distrital
nueva edificacin consultoria de los disos de la planta a construir
Consultoras de diseo para reubicar los centros educativos Adelantar la consultora que efectuae la viabilidad
que se encuentran en afectacin de remocion de masa, este Reubicacion de 5 centros educativos por de un nuevo predio donde se ubicara el centro
11.669.000 4.948.350
incluye la compra del lote y la construccin correspondiente de afectacion de remocion en masa educativo, posteriormente se llevara a cabo la
la nueva edificacin consultoria de los disos de la planta a construir
TOTAL Secretara de Educacin Distrital 243.211.000 103.135.920
Realizar estudios de vulnerabilidad ssmica y reforzamiento Realizar 240 estudios de vulnerabilidad ssmica y Realizar 176 estudios de vulnerabilidad ssmica y
7.235.400 3.068.240
Departamento estructural reforzamiento estructural reforzamiento estructural
Administrativo de Realizar obras de reforzamiento estructural en UO Realizar 240 obras de reforzamiento estructural en Realizar 176 obras de reforzamiento estructural en
65.118.600 27.614.157
Bienestar Social Realizar mantenimiento preventivo y correctivo a U.O. centros de desarrollo DABS centros de desarrollo DABS
TOTAL Departamento Administrativo de Bienestar Social 72.354.000 30.682.396
Contratacin de estudios para reforzamiento de Contratacin de estudios para reforzamiento de
Reforzamientos: Contratacin de estudios y obras de
20 puntos de atencin de I,II y III N. de A. y de 17 puntos de atencin de I,II y III N. de A. y de
reforzamiento estructural de Puntos de atencin existentes de 102.333.000 43.395.274
obras de reforzamiento para 27 puntos de atencin obras de reforzamiento para 25 puntos de atencin
los Hospitales de la red adscrita. .
SECRETARA DE de I,II y III N. de A. de I,II y III N. de A.
SALUD / FONDO
Reposiciones: Construcciones nuevas de puntos de atencin Reposicin de 11 puntos de atencin I,II y III N.
FINANCIERO DE Reposicin de 7 puntos de atencin ( CAMI Vista
de la red adcrista cuyas instalaciones existentes cumplieron su de A. ( UBA El Porvenir, UPA San Blas, CAMI
SALUD Hermosa, CAMI Patio Bonito y H. de Meissen de II 50.915.000 21.590.986
vida util y no cumplen con las normas de habilitacin y de Vista Hermosa, CAMI Patio Bonito, CAMI Diana
N. de A.entre otros)
sismoresistencia. Turbay y H. de Meissen de II N. de A.entre otros)
TOTAL Secretara de Salud / Fondo Financiero de Salud 153.248.000 64.986.260
TOTALES 482.281.000 204.515.809
93
Desde una perspectiva positiva y optimista se puede afirmar, en general, que la gestin del
riesgo paulatinamente esta siendo considerada en la planificacin del desarrollo y del
ordenamiento territorial. Los planes nacionales de desarrollo con cada gobierno en Colombia
cada vez han venido aumentando sus referencias al tema y dedican mayor atencin de manera
explcita a la gestin del riesgo. De la misma manera los planes de las entidades territoriales, con
ejemplos destacados en varias ciudades y regiones del pas. Sin embargo falta mucho camino que
recorrer para que la reduccin del riesgo tenga la atencin que merece. Desafortunadamente no
hay evidencia clara que como proceso sostenible se est mucho ms cerca de la meta de la
reduccin del riesgo que en el pasado, a pesar de la existencia de numerosas acciones tomadas
para instrumentar sus objetivos. Avances se detectan de forma importante en los conceptos (sin
necesariamente materializarse en accin), en nociones de la estructura organizacional y en
criterios de operatividad, en la gestin local, en la incorporacin en los procesos sectoriales, en la
educacin, etc. Pero la sostenibilidad y efectividad de estos avances y buenas prcticas estn
seriamente cuestionadas debido a la falta de generalidad y consolidacin. La institucionalizacin
y apropiacin de la gestin del riesgo no est a la altura de las necesidades y perspectivas futuras,
con contadas excepciones de algunos lugares del pas. Al considerar los nuevos factores de riesgo
y entornos que se introducen con la globalizacin y el cambio ambiental es posible que se est
ms atrs de lo que se piensa. Las circunstancias y complejidad del riesgo bajo modalidades de
desarrollo cambiante en trminos econmicos, sociales, ambientales y territoriales sirve para
alejarse aun ms de una meta de reduccin y control del riesgo y los arreglos institucionales y
organizacionales y los instrumentos concretos no estn al nivel del desafo que representa la
gestin integral del riesgo. Por otra parte habra que concluir que desde la perspectiva
gubernamental, en general, no hay una construccin social y poltica del problema a tal grado
que su promocin sea indispensable o compita bien con otros temas lgidos, y tal vez ms
permanentes y urgentes, del desarrollo.
2. Actividades ex post
a) Atencin de emergencias
En el caso del desastre del Eje Cafetero en 1999, la respuesta de las entidades operativas
del SNPAD se consider aceptable y su coordinacin con organismos de rescate privados e
internacionales fue eficiente. Desafortunadamente, la Direccin Nacional en ese momento no
jug el papel que le corresponda de liderar la respuesta nacional en coordinacin con el nivel
ejecutivo local y departamental que haban sido desbordados por el desastre. Sin seguir un
procedimiento especfico las entidades operativas y en particular el Sector Salud tuvieron un
papel protagnico en la fase de respuesta, guiados en parte por la intuicin y el sentido comn, y
95
Participacin de las fuerzas armadas. Las fuerzas armadas en general juegan un papel
fundamental cuando se presentan grandes desastres. Este rol se ha confirmado en los grandes
eventos ocurridos en el pasado. Su capacidad logstica es muy importante en el momento de crisis
mayores que desbordan la capacidad local y regional y de los organismos operativos como la
Defensa Civil, la Cruz Roja, Los Bomberos y otros grupos de bsqueda y rescate. La Polica
Nacional ha jugado un papel muy importante en desastres anteriores al apoyar, por ejemplo, a la
poblacin y atender los alojamientos temporales. La Fuerza Area ha sido vital en los procesos de
atencin de emergencias, rescate helicoportado, movilizacin y desplazamiento de poblacin en
situaciones de evacuacin, y en el trasporte areo de elementos de subsistencia. El Ejrcito
propiamente dicho ha sido fundamental en aislamiento y seguridad y en la construccin de obras
temporales y definitivas en diversas partes del pas.
b) Rehabilitacin y reconstruccin
As las cosas, mientras no se cuente con un SNPAD fuerte que goce de autonoma y
recursos financieros suficientes, no ser posible contar con un instrumento pblico realmente
apropiado no slo para prevenir y atender las situaciones de desastre en el pas sino tambin para
rehabilitar y reconstruir los bienes afectados. Ahora bien, aunque existe conciencia que los
procesos, planes y programas tendientes a la recuperacin, reconstruccin y desarrollo, deben
incorporar el concepto de reduccin del riesgo, desafortunadamente, en el caso de Colombia la
reconstruccin y recuperacin al ser llevada a cabo, en la mayora de los casos, por los
organismos paraestatales por descuido, en ms de una ocasin, han reconstruido la
vulnerabilidad dejando los principios de la reduccin de riesgos por fuera de la accin
institucional.
El caso mas reciente de la creacin de una entidad autnoma fuera de la estructura formal
del SNPAD est constituido por el FOREC y su actuacin en torno a la reconstruccin del Eje
Cafetero. En seguida, para poner en perspectiva las apreciaciones generales emitidas arriba, se
presenta un anlisis detallado del funcionamiento, logros y problemas de este grfico
organizacional.
El modelo del FOREC. La misin de la CEPAL (1999) invitado a Colombia para hacer un
anlisis de los costos del desastre del Eje Cafetero, seal que el monto total de los daos,
directos e indirectos, ascendi a 2.795 mil millones de pesos (1.590,8 millones de dlares), es
decir, el 35,4% del PIB del Eje Cafetero. Del mismo modo se estableci que las prdidas se
34
Este caso se presenta en forma resumida por sus implicaciones en el desempeo del SNPAD.
97
En este contexto, por medio del decreto 197 de 1999 se cre el Fondo para la
Reconstruccin de la Regin del Eje Cafetero, FOREC, con la finalidad de financiar y realizar la
rehabilitacin econmica, social y ecolgica de la zona afectada por el desastre. El FOREC se
cre como una entidad de naturaleza especial del orden nacional, dotado de personera jurdica,
autonoma patrimonial y financiera, sin estructura administrativa propia, adscrita al
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica. El manejo estuvo a cargo de un
presidente y el consejo directivo, de los cuales seis miembros representaban al sector privado,
otro al gobierno y dos a los gobiernos subnacionales (el Alcalde de Armenia y el Gobernador del
Risaralda). No se contempl una representacin directa de los damnificados o la ciudadana
(Moreno 2001). Se cre un comit tcnico conformado por profesionales que dirigieron las
unidades tcnicas de ordenamiento territorial y desarrollo urbano, infraestructura y servicios
pblicos, vivienda y renovacin urbana, salud, educacin, reconstruccin del tejido social,
administracin rural, economa y medio ambiente.
El objeto del FOREC fue la financiacin, apoyo y gestin para la realizacin de las
actividades necesarias de la reconstruccin econmica, social y ecolgica de la regin. Se
determin que la ejecucin del plan de accin se fundamentara en la descentralizacin y la
participacin de la sociedad civil. El mecanismo por medio del cual se implementaron los
proyectos fueron las llamadas gerencias zonales que se encargaron de organizar y desarrollar
las actividades en las 31 zonas definidas por el consejo directivo para garantizar una mayor
eficiencia en la asignacin de recursos. La direccin se deleg a ONGs que demostraron
capacidad institucional y experiencia en el manejo de proyectos relacionados. De esta manera,
prcticamente se releg a un segundo plano al SNPAD que se haba creado descentralizado para
este tipo de gestiones.
El Estado defini una serie de mecanismos para conseguir los recursos 35 necesarios para
la reconstruccin, los cuales provinieron de las siguientes fuentes: El presupuesto total del
Gobierno Nacional destinado a la reconstruccin del Eje Cafetero ascendi a 1.597 mil millones
de pesos. De estos recursos, 971.000 millones de pesos (61%) corresponden a recursos del
presupuesto ordinario, 611.000 millones de pesos (38,2%) a crditos externos con el BID, el
BIRF y KFW, y 16.000 millones (1,0%), a donaciones a travs de cooperacin oficial. Los
recursos del FOREC se destinaron a proyectos para la reconstruccin de las zonas afectadas
(91,2%). Los principales rubros fueron la inversin, donde el sector de vivienda absorbi el
35
Fuente: Documento Conpes 3131 pp. 10 de 31.
98
Si bien estos resultados son consistentes con el diagnstico de prdidas y daos causados
por el terremoto, el proceso tuvo contratiempos y problemas importantes. El ms notable se
asocia a las demoras de la ejecucin presupuestal y puesta en marcha de las actividades de
recuperacin y reconstruccin, lo cual agrav las condiciones de vida de los habitantes. En parte
estas demoras se debieron a restricciones y condiciones para la ejecucin por parte de los
organismos multilaterales. Esta situacin es precisamente la que genera la mayor preocupacin en
todos los desastres, dado que hay demora en la disponibilidad de los recursos, por ejemplo, por la
espera de reasignaciones y traslados presupuestales, contratacin y desembolsos de crdito,
formulacin y concertacin de proyectos, organizacin interna y finalmente la ejecucin y gasto
de los recursos. La idea de crear un organismo de este tipo supuestamente lo que intentaba era
agilizar estos procesos y evitar las dificultades que surgen cuando la accin ex post en caso de
desastres debe ser asumida por entidades pblicas que tienen restricciones de diferente ndole en
su normal desempeo.
El grfico del FOREC tuvo por lo tanto aciertos y desaciertos de los cuales se debe
aprender. La existencia de una gerencia temporal no es contradictoria con el enfoque de
Sistema Nacional que se ha propuesto recientemente para modernizar el SNPAD. Un organismo
o gerencia de este tipo puede coordinar en forma apropiada un proceso de reconstruccin si se le
dota de instrumentos preestablecidos y las capacidades tcnicas para hacerlo en el marco de la
institucionalidad existente. Acompaada, por una parte, por una administracin eficiente del
Fondo de Calamidades, que tendra un papel protagnico en los aspectos financieros y, por otra,
de la Direccin Nacional, a la cual debe reportar sus actividades de gestin. Una Direccin
Nacional fortalecida y orientando la gestin del riesgo desde la Presidencia de la Repblica sera
fundamental para efectos de la convocatoria y el respaldo a los procesos de reconstruccin,
aunque delegue estas actividades en la gerencia temporal a la que se hace mencin.
Es de inters observar los cambios de los niveles de desempeo de los indicadores que
componen los aspectos de las cuatro polticas con las cuales se formul el IGR, entre el primer y
el ltimo perodo (1985-2003). Dichos valores se presentan el cuadro 3-6.
100
Cuadro 3-6
Del informe de aplicacin del sistema de indicadores entre 1980 y 2003, en el caso de
Colombia se concluye que en el perodo entre 1985 y 2003 el mayor avance de la gestin de
riesgos lo registraron las actividades de Identificacin del Riesgo. El inventario sistemtico de
desastres y prdidas (IR1) y la evaluacin y mapeo de amenazas (IR3) fueron los aspectos ms
significativos, dado que se pas de un desempeo incipiente en 1985 a un desempeo notable en
2003, lo que signific un cambio de 60 puntos en el IGRIR. Tambin hubo un aumento de
desempeo de un nivel bajo a apreciable de aspectos de monitoreo de amenazas y pronstico
(IR2) y de evaluacin de vulnerabilidad y riesgo (IR4). En los dems aspectos que caracterizan la
identificacin del riesgo el aumento del nivel de desempeo fue leve pasando de bajo a
incipiente.
Esta evaluacin se consider relevante para este informe y se incluye para efectos de
lustracin acerca de cmo se aprecia que ha sido la evolucin de la gestin del riesgo en Colombia.
No sobra mencionar que de acuerdo con el Programa de Indicadores el IGR total de Colombia es
aproximadamente de 40 sobre 100, lo que equivale a un nivel de efectividad del orden de 0,3 en
una escala de 0 a 1, que empieza a considerarse como un desempeo apreciable o significativo
en sus primeras etapas.
Aplicacin del IGR a cuatro ciudades del pas. A continuacin se presentan los resultados
y el anlisis de la aplicacin del IGR en las ciudades de Armenia, Bogot D.C., Manizales y
Pereira (Cardona y otros, 2006b). El grfico 3-2 presenta los valores del IGRIR para cada ciudad y
para cada perodo evaluado.
Grfico 3-2
IGRIR
100
80
1990
60
1995
2000
40
2005
20
0
Armenia Bogot Manizales Pereira
Grfico 3-3
IGRRR
100
80
60 1990
1995
40
2000
2005
20
0
Armenia Bogot Manizales Pereira
Grfico 3-4
IGRMD
100
80
60
1990
1995
40 2000
2005
20
0
Armenia Bogot Manizales Pereira
Grfico 3-5
IGRPF
100
80
60
1990
1995
40
2000
2005
20
0
Armenia Bogot Manizales Pereira
En la poltica de proteccin financiera se destaca Bogot por sus niveles de desempeo casi
constantes en todos los perodos, con una tendencia al aumento. En Manizales los avances han sido
importantes en los ltimos 15 aos. En el 2005 se obtiene el valor ms alto. Por su parte Pereira
tiene un avance en los ltimos dos perodos pero sus valores son ms modestos. Armenia presenta
una mejora importante pero su valor en 2005 es el ms bajo. El grfico 3-6 presenta los valores
del IGR total o DRMi (por su denominacin en ingls) para cada ciudad y para cada perodo.
104
Grfico 3-6
IGR
80
60
1990
40 1995
2000
2005
20
0
Armenia Bogot Manizales Pereira
No obstante que es importante considerar el contexto sobre el cual se hace este tipo de
comparaciones, dado que Bogot es una mega ciudad frente al tamao de las otras tres ciudades
intermedias, se puede apreciar que los mayores valores del IGR entre las cuatro ciudades
evaluadas los tiene Manizales, seguido en su orden por Bogot, Pereira y Armenia. Es notable que
todas las ciudades hayan progresado significativamente en este indicador en los ltimos 10 aos.
El grfico 3-7 ilustra el valor agregado del ndice de gestin de riesgos de las ciudades
estimado para el ao 2005 y como resultado de sumar los cuatro componentes relacionados con la
identificacin del riesgo, reduccin del riesgo, manejo de desastres y proteccin financiera.
Grfico 3-7
IGR 2005
MAN 56 77 32 61
BOG 56 46 24 58 RI
RR
MD
PER 42 45 27 42 PF
ARM 39 56 27 16
En general se puede concluir que el manejo de desastres es el aspecto que menos avance
ha tenido en todas las ciudades, as como la proteccin financiera en el caso de Armenia.
La gestin del riesgo que hasta hace algunos aos se consideraba extrao o novedoso actualmente
se reconoce en mltiples actividades de la planificacin del desarrollo, con su debido soporte
jurdico; fundamentado en la descentralizacin administrativa, poltica y fiscal, practicada e
instituida desde le punto de vista legal. La normativa y la legislacin sobre seguridad y
proteccin de la sociedad y sus bienes es un aspecto que se debe destacar, aun cuando se acepta
que existen serias dificultades para hacer cumplir dichas normas en algunos casos y en algunos
lugares. Una serie de ciudades y municipios ejercen la gestin del riesgo de manera apropiada e
incluso de manera ejemplar, aunque estos casos no pueden considerarse generalizados en el pas.
Falta mucho camino que recorrer, por ejemplo por la falta de participacin activa y decidida del
sector privado en la gestin. Aunque el sector privado ha participado activamente en el desarrollo
de normas de seguridad, en general se puede decir que existe una participacin pasiva del sector,
reducindose a dar cumplimiento de dichas normas. Por otra parte la sociedad civil participa de
manera ms activa en programas de rehabilitacin y reconstruccin y menos en actividades
explcitas de prevencin.
estudios muchos han sido inoficiosos y se ha logrado paulatinamente mejorar aunque se siguen
cometiendo errores por falta de informacin y gobernabilidad en los municipios.
embargo, no se puede decir que este desarrollo ha sido parejo en todas las jurisdicciones y en
todos los sectores pblicos, privados y sociales.
Por otra parte, de manera general se puede afirmar el SNPAD se ha visto afectado tanto
por condiciones internas de las entidades del sistema mismo, como por el entorno poltico e
institucional que ha vivido el pas en los ltimos aos. De la mirada en retrospectiva de los
ltimos 10 aos los principales cuestionamientos, fundados o infundados, se resumen a
continuacin:
Por lo anterior han surgido recomendaciones al interior del mismo SNPAD que sealan que
es necesario realizar ajustes para corregir los problemas detectados. Hay claridad que una
adecuacin del SNPAD no significa eliminar las bondades del existente y que los cambios que se
requieren son, en lo fundamental, de carcter paradigmtico antes que orgnico. Se considera que
es necesario elevar las nociones de riesgo y de su gestin al rango de principios cardinales del
Sistema, en reemplazo de aquellas de desastre y calamidad. Este viraje en el nfasis no significa
que el SNPAD se aparte de la meta original consistente en impedir, mitigar y enfrentar los desastres
y las calamidades pblicas en la medida de lo posible. Pero si implica trasladar el enfoque principal
del esfuerzo contra los desastres y calamidades a fases previas, en las que todava se estn
manejando los conceptos de vulnerabilidad y amenaza en lugar de desastre y reconstruccin.
Asimismo, se considera esencial vincular ms estrechamente el SNPAD y las acciones que de l se
108
En conclusin, existe en Colombia un consenso entre las instituciones que el actual SNPAD
amerita ajustes y adecuaciones con el fin de modernizarlo y armonizarlo con los principios
axiolgicos de la Constitucin de 1991. Sus responsabilidades no estn lo suficientemente bien
definidas en aspectos como la rehabilitacin y reconstruccin posdesastre y en temas tan
importantes como la retencin consciente y la transferencia de riesgos con fines de proteccin
financiera. Actualmente sus responsabilidades slo le permiten, por una parte, responder de
manera imperfecta a los desastres y, por otra, no se cuenta con instrumentos institucionales y
econmicos fuertes que le permitan intervenir eficientemente los riesgos existentes y futuros,
mediante medidas de mitigacin correctivas (compensatorias) y prospectivas efectivas.
109
1. Financiamiento ex ante
a) Asignaciones presupuestales
Los fondos para la identificacin, reduccin y transferencia de riesgo, que son las polticas
pblicas ex ante, provienen del presupuesto nacional, o bien por traslados a las entidades
nacionales del sistema o por transferencias a las entidades territoriales con libre destinacin.
36
Artculo 107. Los rganos de control fiscal verificarn que los bienes del Estado estn debidamente
amparados por una pliza de seguros o un fondo especial creado para tal fin, pudiendo establecer responsabilidad
fiscal a los tomadores cuando las circunstancias lo ameriten.
110
Cuadro 4-1
Respecto de los departamentos, la informacin disponible del 2005, muestra que dos estn
en la categora especial (Antioquia y Valle), cuatro en la primera categora (Atlntico, Boyac,
Nario y Santander), cinco en la segunda categora (Caldas, Crdoba, Meta, Norte de Santander y
Risaralda), cinco en la tercera categora (Huila, Magdalena, San Andrs, Quindio y Casanare) y
nueve en la cuarta categora (Caquet, Choco, Guaviare, Arauca, Putumayo, Amazonas, Guajira,
Vaups y vichada).
Estos resultados confirman las apreciaciones hechas para los municipios. Los
departamentos colombianos tambin se concentran en la cuarta categora, dejando un estrecho
margen financiero a los gobernadores para destinar recursos a los rubros de prevencin y
atencin de desastres.
Ahora bien, segn el DNP (2005) la descentralizacin fiscal ha estado enmarcada por la
concentracin de la actividad econmica en unos cuantos municipios y departamentos, lo cual ha
trado como consecuencia la concentracin de los ingresos fiscales. En efecto, de 1.098
municipios, Bogot y otros cuarenta municipios recaudan el 82% del recaudo tributario
municipal, mientras que, de 32 departamentos, seis recaudan el 63% del recaudo tributario
agregado departamental.
un potencial de recursos propios de los territorios que pueden hacer que la dependencia de las
transferencias se reduzca, se aporten mayores recursos para inversin, se privilegie el gasto de
inversin por encima del gasto de funcionamiento y, en general, se logre una mayor
autofinanciacin del gasto.
En conclusin los gobiernos subnacionales tienen muy pocos grados de libertad para
asignar recursos para la gestin de riesgos. El cuadro 4-2 presenta las inversiones en gestin de
riesgos a nivel municipal con recursos aportados por diferentes fuentes del gobierno central.
Ntese que los recursos transferidos de las diferentes fuentes nacionales son del orden de los
41 millones de dlares. Incluidos los recursos propios de los municipios la cifra se incrementa a
84,4 millones de dlares en el 2003. El cuadro 4-3 ilustra la inversin total de la que se deduce
que la participacin nacional es del 49% y de los municipios el 59%.
En efecto, de acuerdo con la categorizacin de la Ley 617 de 2000, ms del 80% de los
municipios de Colombia se clasifica en la categora sexta, lo que indica que apenas el 20% de sus
recursos propios de libre destinacin estn disponibles para inversin. En la medida que las
necesidades de infraestructura y gasto social son de urgencia, prcticamente lo que se destina
para la prevencin y atencin de desastres es lo mnimo. Ahora bien, es cierto que Bogot es un
caso excepcional, pues se clasifica en la categora especial, y adems cuenta con un Sistema de
Gestin de Riesgos bien concebido y tcnicamente bien estructurado, de todos modos los
recursos destinados no son importantes. En el presupuesto de 2004, la ciudad destin el 0,6% de
sus ingresos tributarios y para el 2005 se redujo al 0,58% de los mismos. En este orden de ideas,
es importante insistir en la necesidad que los entes territoriales y el gobierno central hagan un
esfuerzo para alcanzar por lo menos un ahorro anual para hacerle frente a los desastres pequeos
y recurrentes.
Ahora bien, de los anlisis ms recientes liderados por el DNP se concluye que es
necesario definir explcitamente un porcentaje del presupuesto de las entidades tanto territoriales
como sectoriales para la gestin de riesgos, dado que la obligatoriedad actual de incluir alguna
partida presupuestal sin especificarla no es garanta de la asignacin de recursos apropiados. Este
porcentaje no debe ser igual en todos los casos debido a que el problema del riesgo y los
desastres no es igual en todo el territorio ni las competencias institucionales son uniformes, pero
si se considera que se debe definir por ley un porcentaje mnimo, establecido por el DNP. La
Direccin Nacional en conjunto con el DNP tambin esperan adems aportar los insumos para
reglamentar qu actividades o proyectos pueden considerarse explcitamente como de gestin de
riesgos para la aplicacin de dichos recursos, como en el pasado lo vena haciendo el FNC.
Para la definicin de ese porcentaje mnimo se han considerado ilustrativos los casos de
Manizales y Bogot. En Manizales est establecido desde principios de los aos 90 que el fondo
de la ciudad que dirige la Oficina Municipal para la Prevencin y Atencin de Desastres debe
recibir al menos el 1% de los ingresos corrientes de la ciudad y de las entidades descentralizadas
(InfiManizales, Instituto de Valorizacin Municipal, Caja de Vivienda Popular y otras que no
aportan por su situacin actual, como los hospitales). No obstante, cada secretara tiene recursos
para gestin de riesgos, lo que aproximadamente puede significar que el 2% o ms de los
ingresos del municipio se estn utilizando para este propsito, sin incluir los actuales aportes de
la Corporacin Autnoma Ambiental, Corpocaldas, para obras de estabilidad. En el caso de
Bogot, desde 1990, el Fondo de Prevencin y Atencin de Emergencias, FOPAE debe recibir
112
una suma anual no inferior al 0,5% de los ingresos corrientes tributarios de la administracin
central de la ciudad. No sobra mencionar que el gobierno central explora la posibilidad de
establecer que un porcentaje de las transferencias podra ser destinado para la gestin de riesgos
(es decir, de los actuales recursos municipales de propsito general), teniendo en cuenta la
necesidad de hacer notar la importancia del tema y la necesidad de contar con contrapartidas para
obtener recursos del FNC.
Cuadro 4-2
INVERSIONES EN GESTIN DEL RIESGO A NIVEL MUNICIPAL CON RECURSOS TRANSFERIDOS POR
EL GOBIERNO CENTRAL EN MILES DE DLARES EN EL 2003
Ingresos
Cofinan-
corrientes
ciacin Fondo
Cuentas del presupuesto Transf. de SGP de libre
entidades Regalas nacional
relacionadas con la prevencin y propsito municipios destinacin Total %
nacionales directas de
atencin de desastres general . ribereos (Ley 715 y
(incluye regalas
recursos
Fosyga)
propios)
Cuadro 4-3
INVERSIONES EN GESTIN DEL RIESGO A NIVEL MUNICIPAL CON RECURSOS TRANSFERIDOS POR EL
GOBIERNO CENTRAL Y RECURSOS PROPIOS EN MILES DE DLARES EN EL AO 2003
Suma de
Cuentas del presupuesto relacionadas con la Suma de Suma de
Porcentajes subtotal Porcentajes Porcentajes
prevencin y atencin de desastres subtotal total
GN recursos local del total
recursos GN ejecutado
propios
Puesto que el recaudo tributario de los departamentos y municipios parece que guarda una
relacin de largo plazo con las transferencias que reciben de la nacin, con el ingreso agregado de
la economa y la poblacin lo cual es consistente con la teora de la descentralizacin de que
las transferencias deben motivar el esfuerzo fiscal territorial se recomienda dar mayor peso
relativo al esfuerzo fiscal de las entidades territoriales para efectos de transferencias
intergubernamentales. En la prctica, actualmente slo algunas ciudades podran asumir con
mayor prestancia la financiacin de la gestin del riesgo, es decir que pueden aportar recursos
propios tanto para las actividades de identificacin de riesgos, reduccin de riesgos, transferencia
de riesgos como para el manejo de desastres (atencin y reconstruccin posdesastre). Esto
implica que inevitablemente el gobierno central debe contar con partidas de recursos, claramente
establecidas, para estimular la reduccin de riesgos (por ejemplo mediante la cofinanciacin de
proyectos), como tambin para atender y subsidiar a las regiones y localidades afectadas por
desastres, no slo a travs de FNC sino a travs de las acciones de la entidades nacionales del
SNPAD, a las cuales tambin se le debera definir, al menos, el porcentaje mnimo que deberan
destinar a la gestin de riesgos de su presupuesto.
37
DNP (2005) Gua para orientar las acciones en gestin local del riesgo a nivel municipal.
38
La idea es que si las personas (municipios o departamentos) estn seguras que contarn con
transferencias, subsidios o caridad privada en el evento que sufran grandes prdidas como resultado de un desastre o
un shock negativo, ellos preferirn reducir el nivel ptimo de provisiones para emergencias y de gastos en
aseguramiento y reduccin del riesgo, obligando al Estado (gobierno central) a asumir dichas prdidas e inversiones.
(Coate 1995).
115
Cuadro 4-4
(Millones de pesos)
Atencin,
Preparativos de Prevencin y Porcentaje
Nombre de la entidad Conocimiento rehabilitacin y Total
respuesta mitigacin inversin
recuperacin
Total general 9 402 632 82 332 1 223 811 1 316 178 18,7
Cuadro 4-5
(Millones de pesos)
Atencin,
Preparativos Prevencin y Porcentaje
Nombre de la entidad Conocimiento rehabilitacin y Total
de respuesta mitigacin inversin
reconstruccin
Total general 17 296 118 849 108 868 148 483 393 496 3,4
Caminos vecinales 0 0 0 44 000 44 000 26,6
CORMACARENA 0 0 40 0 40 4,3
CORNASAKIWE 0 0 0 3 000 3 000 41,4
CVS 0 0 800 0 800 100,0
Defensa civil colombiana 0 356 0 0 356 100,0
FIC 0 0 7 594 0 7 594 6,9
/Contina
116
Atencin,
Preparativos Prevencin y Porcentaje
Nombre de la entidad Conocimiento rehabilitacin y Total
de respuesta mitigacin inversin
reconstruccin
Cuadro 4-6
(Millones de pesos)
Atencin,
Preparativos Prevencin y Porcentaje
Nombre de la entidad Conocimiento rehabilitacin y Total
de respuesta mitigacin inversin
reconstruccin
/Contina
117
Atencin,
Preparativos Prevencin y Porcentaje
Nombre de la entidad Conocimiento rehabilitacin y Total
de respuesta mitigacin inversin
reconstruccin
MINTRANSPORTE - gestin general 0 0 0 1 000 1 000 2,3
NASA KI WE 0 0 0 5 000 5 000 100,0
Reconstruccin eje cafetero 0 0 0 20 000 20 000 100,0
Unidad especial aeronutica 0 0 4 646 0 4 646 4,1
Cuadro 4-7
(Millones de pesos)
Prevencin Atencin,
Preparativos y Porcentaje
Nombre de la entidad Conocimiento rehabilitacin Total
de respuesta inversin
mitigacin y reconstruccin
CAVECINALES 0 0 739 0 739 50,9
CORMACARENA 0 0 140 0 140 12,0
Defensa civil 0 300 0 0 300 100,0
DNP Comis. Nac. de Regalias 112 0 0 0 112 0,0
IDEAM 14 555 0 0 0 14 555 102,5
INCODER 0 0 36 516 0 36 516 77,4
INGEOMINAS 3 783 0 0 0 3 783 85,1
Inst. Nac. de adecuacin de tierras-
inat en liquidacin 0 0 26 811 0 26 811 58,2
INVIAS 0 0 5 000 37 858 42 858 5,7
Medicina legal 0 64 0 0 64 1,7
Minambiente vivienda-gestin
general 0 0 80 0 80 0,1
Mininterior - gestin general 85 0 0 0 85 1,1
Miniproteccin social-gestin
0 0 1 550 2 396 3 946 0,4
general
Minsalud gestin general 0 90 000 1 550 0 91 550 11,7
NASA KI WE 0 0 0 4 983 4 983 100,0
Unidad esp.aeronutica 0 0 818 0 818 1,0
118
Cuadro 4-8
(Millones de pesos)
Atencin,
Preparativos Prevencin y Porcentaje
Nombre de la entidad Conocimiento rehabilitacin y Total
para respuesta mitigacin inversin
reconstruccin
Los datos consolidados anualmente segn las polticas de gestin del riesgo definidas se
presentan en el cuadro 4-10. En esta informacin se puede observar como se respondi a los
costos de atencin de emergencias, rehabilitacin y reconstruccin originados por las necesidades
post desastre en el Eje Cafetero. Igualmente, el desarrollo de actividades de reforzamiento
estructural, principalmente del Ministerio de Proteccin Social, se evidencian en la cuenta de
mitigacin a partir del ao 2002. Con estos valores se evidencia la organizacin a travs del
ministerio para la ejecucin de este tipo de obras, a diferencia del ministerio de Educacin, el
cual no administra recursos para ser destinados a la reduccin del riesgo a travs de obras de
reforzamiento. La informacin sobre el avance en los estudios de vulnerabilidad ssmica y obras
de reforzamiento se obtiene a nivel local a travs de las alcaldas. En el caso de Bogot, en el ao
2005 se aprob un crdito con el Banco Mundial para la ejecucin de obras de reforzamiento de
hospitales, centros deportivos e instalaciones educativas por 100 millones de dlares. 39
39
http://menweb.mineducacion.gov.co/infoprensa/index.asp?offset=90
119
Cuadro 4-9
(Millones de pesos)
Atencin,
Preparativos Prevencin y Porcentaje
Nombre de la entidad Conocimiento rehabilitacin y Total
de respuesta mitigacin inversin
reconstruccin
Cuadro 4-10
(Millones de pesos)
Atencin,
Preparativos de Prevencin y
Ao Conocimiento recuperacin Total
respuesta mitigacin
y rehabilitacin
Cuadro 4-11
(Porcentajes)
Grfico 4-1
(Millones de pesos)
1.224.443
400,000
350,000
300,000
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Grfico 4-2
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005
2. Financiamiento ex post
v) Tomar las medidas necesarias para prevenir los desastres o para atenuar sus
efectos, las cuales podrn consistir, entre otras, en plizas de seguros tomadas con compaas
legalmente establecidas en el territorio colombiano y buscando mecanismos para cubrir total o
parcialmente el costo de las primas.
A continuacin se presenta la evolucin del flujo de ingresos y gastos del FNC entre 1988
y 2002.
Cuadro 4-12
De la evaluacin del Fondo se ha podido fcilmente concluir que ha carecido de una regla
clara de acumulacin y asignacin de recursos financieros. Asumiendo que se parte del perodo
1987 y 1988 como punto inicial, se observa que el Fondo acumul recursos hasta 1995,
posteriormente el saldo se torn negativo. En este sentido, el modelo de acumulacin y gasto se
parece ms al caso donde existe la posibilidad de acceso al crdito, compensando con
endeudamiento los saldos negativos. Para evaluar este aspecto se examinaron las fuentes de
recursos. En el grfico 4-3 se muestra el origen de los ingresos. Se observa que estas se
concentran en las asignaciones del presupuesto nacional y en los rendimientos financieros,
teniendo una menor importancia los convenios y las donaciones.
Grfico 4-3
Jul-02
1987-1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2004
2005
PRESUPUESTO NAL. CONVENIOS DONACIONES RENDIMIENTOS REINTEGROS
comportamiento de los ingresos del Fondo se encuentra en las dificultades de gestin de recursos
por parte de la Direccin de Prevencin y Atencin de Desastres, ente coordinador del SNPAD.
Este hecho genera ineficiencias y costos sociales que deberan ser corregidos, ya sea por medio
de procesos de negociacin del presupuesto ms transparentes o asignando mayor poder y
autonoma al SNPAD.
Grfico 4-4
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2004
Fuente: La Previsora, clculos de los consultores.
Cuadro 4-13
FASES 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
ATENCION 35% 59% 25% 27% 12% 42% 80% 60% 50% 33%
PREVENCION 33% 25% 6% 34% 63% 54% 16% 35% 50% 67%
REHABILITACION 18% 10% 60% 34% 13% 3% 2% 0,2% 0,2% 0%
RECONSTRUCCION 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,5% 0% 0% 0%
RECUPERACION 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
OTROS GASTOS 13% 6% 8% 4% 12% 0,03% 2% 5% 0% 0%
TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fuente: La Previsora, clculos de los consultores
125
Como se puede inferir del cuadro 4-13, las actividades en las cuales se han concentrado
los recursos han sido la atencin y la prevencin. 40 Poco se ha destinado para la rehabilitacin y
prcticamente no se ha apoyado la recuperacin y reconstruccin. 41 De all que se pueda decir
que las acciones del Fondo se han concentrado en apoyar acciones de preparacin para desastres
y en algn grado para reducir la vulnerabilidad, promover el cumplimiento de las normas de
planificacin fsica y urbana y para intervenir en forma directa los fenmenos. El Fondo en
general se ha orientado a financiar principalmente actividades relacionadas con la atencin de las
emergencias; es decir actividades como el socorro, la asistencia humanitaria, la bsqueda y
rescate, y suministro de elementos bsicos de subsistencia y materiales. A lo anterior se suma que
el Fondo tambin ha aportado recursos para labores de rehabilitacin, que podran considerarse
como el restablecimiento a corto y mediano plazo de los servicios bsicos afectados y el inicio de
la reparacin del dao fsico, social y econmico. Es decir, la puesta en marcha y provisin de
servicios pblicos, comunicaciones, salud y alimentacin. Sin embargo, las actividades que se
identifican como de reconstruccin y recuperacin, que son especialmente importantes y que es
necesario impulsar despus de un desastre, prcticamente estn ausentes dentro de las acciones y
planes de financiamiento del Fondo. Esto explica, en parte, porque dichas actividades requieren
de otros instrumentos que complementen los fondos de reservas, como los seguros y la accin
conjunta del sector pblico y privado para llevarlas a feliz trmino. Se podra decir, entonces, que
el FNC ha tenido un marco de accin limitado, tanto en lo financiero como en lo operativo. Esto
se constata con el hecho contundente que el gobierno central ha tenido que crear otros fondos,
como el FOREC, 42 para desarrollar las etapas de recuperacin y reconstruccin cuando se han
presentado desastres mayores.
Uno de los ms interesantes resultados del anlisis histrico de los costos de los desastres
menores en Colombia desde 1970 es sin duda el alto impacto negativo sobre los patrimonios y los
ingresos de los hogares colombianos ms pobres. Su alta frecuencia e impacto moderado tiene
consecuencias para la poltica pblica. De all que aqu se defienda la idea que el FNC y los
Fondos Regionales que deberan existir a nivel subnacional, deben acumular recursos para
hacerle frente a este tipo de eventos pequeos pero recurrentes. En primer lugar, al ser
eventos que se repiten en el tiempo de manera cclica, con diversa magnitud, alcance y duracin
requieren de mecanismos de compensacin de prdidas que de no existir ya sea porque el
mercado no los provee o que el Estado no tiene una poltica pblica clara y coherente podran
tener efectos dramticos acumulativos sobre todos los agentes que carecen de medios de
cobertura y administracin del riesgo. Esto es mucho ms grave cuando eventos similares recaen
sobre las mismas familias pobres y vulnerables de manera sistemtica y recurrente. En
segundo lugar, su menor impacto hace que sean invisibles desde el punto de vista de la opinin
pblica, limitando la accin eficaz para reducir los costos sociales. En efecto, como lo mostr
Amartya Sen, las hambrunas no se originan por la falta de alimentos, sino porque la sociedad
carece de mecanismos que permitan la movilizacin de recursos para atender a los damnificados.
40
Sin embargo, aqu se entiende por prevencin fundamentalmente a los preparativos para desastres, es
decir actividades ms relacionadas con la preparacin para la respuesta operativa que con la reduccin de la
vulnerabilidad y el riesgo.
41
Es importante indicar que no existe claridad a qu se le asignan las partidas por que no existe una
definicin y delimitacin de las fases ex post de los desastres. Los trminos atencin, rehabilitacin, recuperacin,
reconstruccin en ocasiones se utilizan indistintamente.
42
Previamente se hizo una descripcin general de lo que han denominado algunos el modelo del
FOREC.
126
En este sentido, todas las prdidas las soportan los hogares, ahondando su vulnerabilidad y
fragilidad ante un evento similar.
En este orden de ideas, se puede interpretar este tipo de desastres como choques
esperados, es decir, como eventos negativos que ocurrirn en el futuro y que los agentes pueden
predecir con base en la informacin estadstica que poseen y la experiencia histrica. 43 Si todas
las familias tienen acceso al crdito y a los instrumentos financieros de cobertura, no es difcil
mostrar que la decisin ptima de los hogares es reducir su consumo presente, para generar los
ahorros y recursos necesarios que le permitan compensar las prdidas futuras, manteniendo de
esta manera su consumo relativamente constante a lo largo del tiempo, minimizando las
prdidas en bienestar. Por supuesto, este es un mundo ideal. En las sociedades realmente
existentes, una gran parte de los hogares sufren de racionamiento del crdito y de restricciones
de liquidez. Bajo estas circunstancias, las familias deben reducir su consumo cuando se
presenta el choque negativo. En la prctica es imposible que el hogar pueda realizar alguna
accin para suavizar su consumo. De hecho, el consumo reflejar una alta volatilidad
generando grandes prdidas de bienestar. De una parte dichos eventos afectan a las familias
pobres que carecen de acceso al crdito y recursos financieros. De otro, las prdidas son
asumidas por los hogares, por medio de la reduccin de su consumo, ya sea de bienes o de
servicios habitacionales, entre otros. Si bien la escala de los costos a nivel individual es
imperceptible, cuando se agregan, pueden ser equivalentes al impacto de grandes eventos. De
all que se ha propuesto formalmente que se disee un mecanismo de ahorro precautorio que
permita compensar parte de las prdidas para los hogares. Por supuesto, dicho esquema tiene
que estar en cabeza de un agente que tenga acceso al crdito y a recursos financieros. Los
gobiernos subnacionales y el gobierno central son los llamados a generar los recursos que
puedan servir como mecanismo de proteccin y de compensacin para los hogares, de tal
manera que se logre minimizar la cada del bienestar social.
Siguiendo el trabajo de Freeman y otros (2003), se llega a una regla simple del dedo
pulgar. El individuo racional debe guardar el equivalente de la mitad de las prdidas esperadas
en el futuro. Pero como se anot, gran parte de los hogares estn sujetos a restricciones de
liquidez, lo cual impide que en ausencia de seguros puedan seguir la regla ptima derivada. Ello
indica que el Estado debera tratar de que dicha regla se cumpliera. Con ello no slo reducira las
prdidas de los agentes, sino que mejorara el bienestar y la eficiencia de la economa. Si bien es
difcil tener un estimativo riguroso de la cifra, es posible tener una primera aproximacin del
ahorro ptimo para cubrir las prdidas de los desastres pequeos. En el cuadro 4-14 se
reproducen los valores agregados por desastres menores.
43
Es normal que los afectados se quejen de que el gobierno no hace nada frente a inundaciones que se
repiten todos los aos.
127
Cuadro 4-14
Prdidas
PIB nacional Participacin de prdidas
Perodo [cultivos+viviendas]
corriente (constante) en % del PIB nacional
corriente (constante)
1971-1980 166,47 (264,81) 33 400 (53 180) 0,50
1981-1990 373,92 (688,05) 40 274 (74 108) 0,93
1991-2000 964,56 (1 129,24) 83 220 (96 652) 1,16
2001-2002 147,95 (175,94) 84 002 (99 893) 0,18
1971-2002 1 652,89 (2 249,03) (99 893) (2,25)
Para estimaciones, se tom el PIB del ultimo ao de cada perodo (BM, 2003).
Asumiendo que las prdidas siguen un proceso estacionario y que oscilan alrededor de
una media constante, se podra decir que el gobierno debera generar un ahorro ptimo anual del
orden de 37,2 millones de dlares, o su equivalente a 0,04% del PIB. En este sentido, el gobierno
central (o subnacional) actuara como un mecanismo automtico de estabilizacin, que no slo
mejora la eficiencia sino que adems permite reducir la prdida bienestar social. Como se seal
previamente, los recursos del FNC son insuficientes, de hecho, si se le compara con la asignacin
promedio del perodo de estudio, 0,0252% del PIB, se puede concluir que no cumplido la regla
ptima de ahorro precautorio.
Eventos que pueden tener altas consecuencias y una baja probabilidad de ocurrencia,
como los terremotos, no tienden a ser una preocupacin mayor para una comunidad,
especialmente si han pasado varios aos desde el ltimo desastre. Esta situacin hace que muchas
128
veces las entidades gubernamentales no se preocupen por contar con recursos para enfrentar
eventos extremos. Usualmente, para el gobierno la opinin pblica es la fuerza que dirige muchas
de las decisiones, detrs de la gestin de riesgos, y por lo tanto estas decisiones estn cargadas de
implicaciones polticas. En algunos casos las decisiones claramente estn gobernadas por la
percepcin pblica del riesgo ms que del costo beneficio o la seguridad de la sociedad. Una
situacin interesante para analizar, que se ha presentado en algunos pases, es cuando el sector
pblico no slo es responsable del manejo de sus riesgos, relacionados con los edificios pblicos
y la infraestructura, sino tambin de proveer incentivos y prestamos para beneficio del sector
privado (refuerzo de edificios privados). Esta situacin puede convertirse en un serio problema
cuando los fondos para el refuerzo de edificios pblicos se agotan o no estn disponibles porque
han sido utilizados para intervenir estructuras privadas.
Las medidas de reduccin del riesgo o mitigacin, de alguna forma, estn relacionadas o
conectadas con la disponibilidad de la ayuda humanitaria post-desastre. Los gobiernos locales y
departamentales usualmente cuentan con una ayuda nacional que funciona como un seguro sin
costo. Infortunadamente, esto desincentiva el contar con fondos locales para la mitigacin y
preparacin. Diferentes estrategias de gestin de riesgos proveen diferentes beneficios, que
usualmente son complementarios. Un mecanismo de transferencia de riesgos como el seguro
puede pagar parte del costo de reparacin y reducir la prdida econmica causada por el dao de
los edificios, pero este mecanismo poco puede hacer por la proteccin de la vida, la prdida de
funcionalidad, la proteccin del patrimonio y por mitigar otros costos sociales derivados. Esta es
la razn por la cual la gestin del riesgo debe ser integral. Desde la perspectiva de la ingeniera
ssmica, por ejemplo, el refuerzo estructural es la estrategia tcnica ms efectiva que se debe
seleccionar para reducir el riesgo, porque este mecanismo influye favorablemente en la reduccin
de todos los tipos de prdidas a las que el gobierno est expuesto. Sin embargo, los factores
limitantes en su adopcin han sido siempre el costo y su factibilidad de implementacin. Aunque,
el refuerzo debera ser llevado a cabo antes que un evento peligroso se presente, es muy frecuente
que se realice como parte de la actualizacin de las estructuras daadas despus de un sismo,
porque es cuando los fondos tienen mayor disponibilidad. Las fuentes de los fondos varan
notablemente en cada nivel de jurisdiccin y de hecho a nivel local usualmente existe la
posibilidad de acceder a recursos del nivel departamental o nacional; y a nivel nacional existe la
posibilidad de recibir apoyo de los organismos multilaterales, que de forma anloga terminan
cumpliendo el papel de facilitar crditos contingentes sin un previo acuerdo o negociacin, como
ocurri en el caso del Eje Cafetero donde se reasignaron crditos aprobados con otros fines para a
atencin de la emergencia y la reconstruccin.
Entre los pases de Amrica Latina, Colombia es uno de los ms avanzados en lo que
atae al rgimen de operacin del seguro por terremoto, dado que inicialmente fue concebido
como adicional al seguro de incendio. Una de sus caractersticas ms notables es que el seguro de
terremoto desde 1984 es obligatorio para todas las instituciones del sector financiero, no slo en
sus propios bienes inmuebles sino en aquellos dados en garanta de obligaciones hipotecarias. Por
129
Desde sus inicios del seguro de terremoto en el pas se estableci que las primas retenidas
por los aseguradores estaban sujetas a una reserva tcnica especial, sustitutiva de la reserva para
riesgos en curso, equivalente a un 80%, que deba ser objeto de acumulacin indefinida de un
ejercicio a otro. Esta reserva encontraba su fundamento poltico y tcnico, muy digno de relieve,
de que dadas su naturaleza y las bases con las cuales se calculan, las primas slo podan
considerarse devengadas en el momento en que se destinaban al pago de un siniestro. Esta
reserva 44 deba invertirse casi en su totalidad en ttulos canjeables por certificados de cambio del
Banco de la Repblica que, emitidos en dlares, con una razonable rentabilidad, coadyuvaban la
necesaria solidez de las compaas y las protega contra la eventual desvalorizacin de otras
inversiones en moneda nacional. El seguro de terremoto estaba sujeto, de una parte a un
deducible del 2% sobre las sumas aseguradas y, de otra, a un coaseguro obligatorio, a cargo del
asegurado, del 20% sobre el valor de la prdida. Adems la regulacin indicaba que la
responsabilidad mxima de una compaa como consecuencia de un solo evento en la zona de
mayor exposicin no poda exceder el 10% de su patrimonio, estimndose dicha responsabilidad,
a modo de Prdida Mxima Probable, PML, como el 25% de las sumas aseguradas. En exceso a
esta responsabilidad mxima, se exiga legalmente la suscripcin de reaseguros. Entre tanto las
tarifas han oscilado entre el 0,75 y el 2,6 por mil, valor bastante inferior a las establecidas en
otros pases de Amrica Latina como Mxico y Chile.
44
Las regulaciones han cambiado relativamente poco. Actualmente el 100% de las reservas tcnicas
deben estar respaldas de manera similar y por inversiones en el exterior. Decreto 94 de 2000 y Decreto 2779 de
2001.
45
Problemas del Seguro de terremoto en Colombia, J. Efrn Ossa G., Gerente de la Compaa Central de
Seguros, Seminario sobre Riesgo Ssmico y seguro de Terremoto, Fasecolda.
130
46
Elnuevoherald.com(Mayo 29 2005); Mnchener Rck Topics GEO 2004 Retrospectiva Catstrofes
Naturales 2004.
47
Perspectivas de la Industria Aseguradora 1997 - 2010, Cuadernos de Fedesarrollo N 3, Bogot, julio
1998.
131
Cuadro 4-15
RAMOS 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2002 2.003 2004
INCENDIO Y LUCRO CESANTE 12% 11% 10% 12% 12% 13% 17% 19% 19% 13%
TERREMOTO 5% 6% 8% 6% 6% 6% 7% 8% 8% 11%
AUTOMOVILES 41% 42% 44% 46% 44% 39% 37% 34% 31% 34%
TRANSPORTES 8% 8% 8% 8% 7% 10% 8% 7% 8% 7%
SUSTRACCIN 3% 3% 3% 3% 3% 3% 2% 2% 2% 3%
CUMPLIMIENTO 5% 6% 7% 6% 6% 6% 4% 4% 5% 6%
INGENIERA 11% 10% 9% 9% 8% 8% 9% 10% 10% 10%
AVIACIN 4% 4% 3% 2% 3% 3% 5% 4% 4% 4%
INTEGRAL FAMILIAR 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 2% 1% 1%
OTROS DAOS 10% 10% 8% 9% 13% 12% 10% 10% 11% 11%
TOTAL DE DAOS 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fuente: Fasecolda.
Cuadro 4-16
(Millones de pesos)
RAMOS 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2002 2.003 2004
INCENDIO Y LUCRO CESANTE 129.970 134.163 146.605 187.263 194.224 234.242 376.214 534.406 572.432 386.201
TERREMOTO 60.421 73.442 108.720 89.823 92.002 115.445 158.852 225.950 254.031 340.789
AUTOMOVILES 457.741 507.707 623.505 745.304 725.347 719.936 821.572 931.383 943.400 1.048.685
TRANSPORTES 88.009 96.232 110.330 123.646 112.439 191.632 178.193 195.783 226.511 213.500
SUSTRACCIN 34.818 38.455 41.544 43.968 42.611 46.830 53.120 66.097 73.420 80.010
CUMPLIMIENTO 57.327 72.134 92.788 98.171 91.491 105.656 92.956 116.915 152.718 188.565
INGENIERA 118.587 120.628 130.221 137.510 128.119 146.413 192.132 270.756 295.665 303.034
AVIACIN 49.164 45.150 42.886 32.897 47.909 51.259 107.494 103.604 113.027 124.566
INTEGRAL FAMILIAR 6.544 7.178 7.731 10.525 19.662 14.101 29.193 46.372 36.633 33.817
OTROS DAOS 107.499 115.525 119.827 145.513 207.951 221.194 235.682 284.702 332.059 342.093
TOTAL DE DAOS 1.110.080 1.210.614 1.424.157 1.614.620 1.661.755 1.846.708 2.245.408 2.775.967 2.999.896 3.061.260
En lneas generales las tarifas del ramo de terremoto y de daos en general se han visto
gobernadas por los valores de mercado, que con la introduccin en el mercado de nuevas
compaas extranjeras a partir de 1995 bajaron a niveles inferiores al 0,5 en ciudades
principales como Bogot donde los valores de prima pura sin incluir efectos locales del suelo se
estiman del orden de 1. Es decir que el hecho de que las primas se vean influenciadas
principalmente por los valores de mercado sin tener en cuenta de manera apropiada las bases de
132
clculo tcnicas puede llevar a que el negocio resulte un arma de doble filo tanto para los
asegurados como para los aseguradores. Esto no parece muy recomendable, ya que desde el
punto de vista tcnico del ramo, el valor de prima cobrado en algunos casos no cubre la prima
pura o prima tcnica del riesgo asegurado. Del grfico 4-6 al grfico 4-13 se presentan grficos
que ilustran comparativamente el comportamiento del ramo de terremoto con respecto a los
dems ramos en el perodo 1995-2004.
Grfico 4-5
TERREMOTO
3.500
AUTOMOVILES
3.000 TRANSPORTES
SUSTRACCIN
2.500
CUMPLIMIENTO
Millones de pesos
INGENIERA
2.000
AVIACIN
1.500
INTEGRAL FAMILIAR
OTROS DAOS
1.000
500 AVIACIN
CUMPLIMIENTO
TRANSPORTES
0
TERREMOTO
1.995
1.996
1.997
1.998
1.999
RAMOS
2.000
2.001
2002
2.003
2004
TRANSPORTES TERREMOTO
134
b) El seguro agrcola
Con respecto a la cobertura del seguro agropecuario, este ampara los perjuicios causados
por siniestros naturales, climticos, ajenos al control del tomador que afecten las actividades
agropecuarias. El desarrollo de este seguro seala que el proceso de implementacin se presenta
en cumplimiento de las siguientes condiciones:
i) El establecimiento del seguro se har en forma gradual por regiones, por cultivos y
microclimas para proteger las inversiones agropecuarias financiadas con recursos de crdito
provenientes del Sistema Nacional de Crdito Agropecuario o con recursos propios del productor
contra uno o varios riesgos.
iii) El seguro cubrir el total de las inversiones directas financiadas con recursos de
crdito o con recursos propios del productor en actividades agropecuarias.
vi) No podrn ampararse con el Seguro Agropecuario las inversiones que amenacen
o perjudiquen el medio ambiente.
Los elementos bsicos que definen el funcionamiento de este nuevo modelo de seguro
agropecuario se concentran en los siguientes puntos:
ii) El seguro ser puesto en prctica de forma progresiva hasta cubrir todas las
producciones, regiones y riesgos.
iii) Se definen como asegurables los riesgos climticos. El valor asegurable por
unidad de produccin agropecuaria, estar en funcin del costo total de la inversin.
vi) Se conceden subsidios a los asegurados sobre el costo de la prima, a travs del
Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios, administrado por FINAGRO.
vii) Las plizas podrn ser suscritas por los agricultores de forma individual o de
manera colectiva.
El plan anual del seguro agropecuario del ao 2003 incluy al banano de exportacin
(valor asegurable de hasta 6 millones por unidad de produccin) y al algodn (valor asegurable
de hasta 2,4 millones por unidad de produccin), continuando con el amparo contra los mismos
riesgos. Autoriz la realizacin de los estudios necesarios para establecer la viabilidad tcnica y
las condiciones de cobertura con carcter experimental de los seguros de algodn en la Costa
Atlntica y Regin Centro, maz tecnificado departamento de Crdoba y pltano en el
departamento del Quindo y la zona de Urab. El subsidio sobre la prima neta a cada asegurado
fue del 20% para plizas individuales y 30% para plizas colectivas para el cual el Gobierno
Nacional dara un aporte de 4.412 millones de pesos. En el ao 2004, El valor del capital a
asegurar fue de 328.000 millones de pesos. El costo de los seguros a contratar se estim en un
total de 20.800 millones de pesos, de los cuales el Gobierno Nacional a travs del Fondo
Nacional de Riesgos Agropecuarios aport subsidios hasta del 50% del valor de la pliza. Los
agricultores pagan a la entidad aseguradora la parte de la prima a su cargo y el resto (aporte de la
Nacin) es abonado directamente por FINAGRO a la compaa aseguradora. Las compaas que
participaron en el plan de seguro para el banano son La Previsora, Mapfre y Suramericana con el
respaldo de los reaseguradores internacionales: Swiss Re. Mapfre Re, Munchener Re y Hannover Re.
138
Propietarios de vivienda. Sin duda, uno de los grupos sociales que en primera instancia
soporta el riesgo por fenmenos peligrosos, es el grupo constituido por los propietarios de
residencias, arrendadores y propietarios de edificios multifamiliares en las reas propensas. Para
la mayora de las personas la propiedad de vivienda es probablemente su mayor inversin y, con
la inversin que se ha hecho en ella, los propietarios estn soportando el riesgo de su prdida
potencial. El riesgo puede ser reducido, a travs de medidas de mitigacin, o transferido, a travs
de seguros e hipotecas.
Una situacin preocupante, es que al intentar hacer la compra de una casa usada, es
comn que la inspeccin para facilitar el prstamo no incluya ninguna evaluacin, por ejemplo,
ssmica de la propiedad. Algunos propietarios indican que si quien les va a prestar el dinero para
adquirir la propiedad no reconocen ese riesgo por qu si lo tienen que hacer los compradores? El
problema es que para los prestamistas este riesgo usualmente no es muy importante comparado
con otros riesgos, como el del incumplimiento del pago.
Para dar respuesta a estas preguntas se necesita una gran comprensin de los riesgos que
imponen las amenazas naturales tanto para el sector pblico y privado, del costo y la eficacia de
las alternativas de mitigacin o reduccin, de las percepciones de riesgo por parte de los
diferentes actores o sectores sociales y de los factores fundamentales que se requieren para
motivar un comportamiento encaminado hacia la reduccin del riesgo.
48
El valor promedio de una vivienda arrendada en el pas es de 21,4 millones de pesos.
49
CENAC; Fedelonjas (2004) El mercado de arrendamientos en Colombia.
50
CENAC, Fedelonjas (2001) El mercado de arrendamientos en la poltica urbana y de vivienda en
Colombia.
141
Cuadro 4-17
El cuadro 4-18 presenta la distribucin del mercado de arrendamientos y del nivel de renta
segn estrato socioeconmico en las ocho principales reas metropolitanas para el ao 2000. El
cuadro 4-19 presenta la distribucin de la rotacin del mercado de arrendamientos segn estrato
socioeconmico en el ao 2003.
142
Cuadro 4-18
Cuadro 4-19
Las corporaciones o grandes empresas, usualmente, s cuentan con recursos para invertir
en decisiones asociadas con el riesgo y han tenido en cuenta en sus decisiones gerenciales el
cmo manejar mejor dicho riesgo. Entre el espectro de posibles decisiones las corporaciones
evalan alternativas que van desde la relocalizacin, el abandono despus del desastre, esperar el
evento y llevar a cabo la reparacin y rehabilitacin, hasta alternativas de transferir el riesgo al
mercado asegurador y llevar cabo medidas anticipadas de prevencin o mitigacin. El riesgo para
las corporaciones o grandes compaas no slo incluye el dao potencial de los edificios sino sus
contenidos e inventarios, la posibilidad de interrupcin del negocio debido al dao fsico de sus
inmuebles, los daos en los alrededores o en la regin, e incluso el dao en los proveedores o
clientes. Sin duda, en este caso, la posibilidad de la interrupcin del negocio es el aspecto de
mayor consideracin en la evaluacin del riesgo financiero debido a la manifestacin de
fenmenos naturales peligrosos.
51
El seguro de los inmuebles pblicos se contrata independientemente por cada entidad gubernamental y
no existe una estrategia preestablecida que oriente el proceso de contratacin de los seguros buscando eficiencia.
52
La retencin de riesgos es fundamentalmente inconsciente y por falta de recursos presupuestales. En
general no obedece a una estrategia de conveniencia para las entidades pblicas.
144
El sector gobierno tiene diversas opciones para transferir el riesgo a travs de seguros,
incluido el seguro privado, incluso el risk pooling y la mutualidad entre agencias
gubernamentales, sin embargo solo hasta hace poco este tema ha sido tratado con cierto detalle
tcnico por parte del Ministerio de Hacienda y Crdito Publico y por el Departamento Nacional
de Planeacin. Con apoyo del Banco Mundial se han realizado estudios cuidadosos de riesgo con
fines de transferencia, se ha evaluado la posibilidad de cubrir las prdidas sobre los inmuebles del
gobierno nacional por capas de exceso de prdida, con el fin de explorar con las compaas de
reaseguros plizas colectivas de inmuebles pblicos. Otra opcin que se ha considerado es la
transferencia del riesgo a mercados de capitales a travs de instrumentos financieros como los
bonos de catstrofe (bono cat). Usualmente, la decisin de buscar seguro surge de la ausencia de
programas o sistemas gubernamentales de apoyo. Como se coment, el gobierno nacional
esencialmente acta como un asegurador sin costo, pues cubre frecuentemente una porcin o la
totalidad de los costos de reparacin de la infraestructura pblica afectada. Ahora bien, los
seguros de terremoto no son fcilmente disponibles o pueden ser muy costosos para el gobierno
(altas primas y deducibles). Una de las razones principales por las cuales no es viable obtener
seguro para las instalaciones del sector pblico a tasas aceptables ha sido la falta de datos
detallados del inventario de inmuebles, lo que la dificulta a las compaas de seguros estimar el
precio de las plizas. Sin embargo con los estudios recientes ya es posible entrar en este tipo de
negociaciones y con ciertos supuestos incluso ya es posible hacer estimaciones generales.
Actualmente, las entidades pblicas compran una pliza global de seguro comercial para
cubrir el caso de terremoto, es decir que no hay una diferenciacin o separacin de limites por
edificacin. Para escuelas y hospitales el seguro comnmente se obtiene a travs de plizas
comerciales. Se considera que posiblemente el 70% de las edificaciones pblicas del orden
nacional en Colombia tienen alguna cobertura de proteccin contra terremoto, segn datos La
Previsora, compaa de seguros estatal. Sin embargo, la misma fuente considera que la
infraestructura est totalmente desprotegida. Esto coincide con los informes de la Contralora
General de la Nacin, que reiterativamente sealan esta desproteccin de los bienes pblicos y el
mantenimiento de una prctica generalizada del infraseguro, a pesar que desde 1927 la ley obliga
145
que los alojan y cul sera su uso en caso de desastre, tanto como capacidad de respuesta y
refugio, han sido los primeros edificios que se ha pensado se deben reforzar en Colombia. Por lo
tanto, dado que es una prioridad, es necesario pensar cmo incentivar inversin local para la
evaluacin e intervencin de la vulnerabilidad de estos edificios y su aseguramiento. Algunos
incentivos se han propuesto e implementado en Colombia, como el caso de la reduccin o
condonacin del impuesto predial en Manizales. Tambin se ha observado con inters como en
los Estados Unidos porciones de fondos federales facilitados despus de un desastre se pueden
aplicar a proyectos de mitigacin. Se acepta que se intervengan preventivamente edificios
pblicos utilizando parte de los fondos de asistencia para la reparacin. Las medidas de
mitigacin pueden ser objeto de inversin de hasta un 15% del total de los costos elegibles. No
obstante, esta disponibilidad est condicionada a que los solicitantes obtengan una cobertura de
seguros de todas sus instalaciones. Este grfico se ve factible en el caso de Colombia.
ii) Iniciativas recientes. El costo del dao en el sector pblico debido a fenmenos
naturales es un costo que puede ser muy alto para los contribuyentes que pagan impuestos. Los
funcionarios de las instituciones pblicas deben fomentar la compra de seguros para cubrir las
estructuras pblicas e invertir en medidas efectivas de reduccin de riesgo desde el punto de vista
de los costos. Un camino para lograr este propsito es que slo un bajo porcentaje de los daos en
esas estructuras sea cubierto por los fondos del gobierno para la recuperacin. Estos fondos
adems, en lo posible, deberan ser condicionados en su disponibilidad slo cuando los
municipios implementen medidas eficientes de reduccin de riesgos o mitigacin. La alternativa
convencional ha sido el recaudo de impuestos para cubrir las prdidas de los inmuebles pblicos
en caso de desastres. Esta no es ms que un grfico de seguro basada en la comunidad, en la cual
147
todos los residentes terminan pagando en forma compartida una porcin de dicho seguro. Otro
ejemplo es el cobro de una fraccin sobre cada transaccin que se realice en entidades financieras
por parte de sus clientes, como la que se ha utilizado Colombia para apoyar la reconstruccin en
el Eje Cafetero; sin embargo, esta medida puede no ser aceptable por la poblacin en todos los
casos. Otras propuestas que pueden estudiarse han sido el establecer el traslado a un fondo de
reservas de una fraccin del impuesto al valor agregado de los pagos de las plizas de seguros
privados de cualquier tipo, lo que permitira recaudar fondos gubernamentales complementarios.
Si hay un sentimiento en los legisladores que la responsabilidad de la recuperacin de los
desastres recae, en primera instancia, en el sector privado o en el nivel local, entonces los
seguros, los incentivos, impuestos y la aplicacin efectiva de las normas de construccin tendran
en el futuro un perfil ms alto que hoy. Estos aspectos merecen, sin duda, un serio estudio.
Como ya se seal, para efectos de atender grandes desastres el Gobierno Nacional espera
realizar su mejor esfuerzo para transferir sus prdidas al mercado de los seguros/reaseguros y,
cuando las condiciones internacionales lo permitan, parcialmente al mercado de capitales
mediante instrumentos como los bonos de catstrofe. 53 En trminos de optimizacin las opciones
menos costosas indican que actualmente las alternativas ms eficientes, en general, son los
seguros y los crditos contingentes. La negociacin masiva de primas de seguros de los
inmuebles pblicos nacionales permitira una economa de escala. Este pago se espera lo pueda
hacer el FNC, una vez negociado el valor con las reaseguradoras por parte de la Junta Consultora
del Fondo y con la asesora de La Previsora Compaa de Seguros. Dicho valor sera transferido
con ese propsito por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. En relacin con los inmuebles
pblicos de las entidades territoriales, no obstante las dificultades de dichos entes para asumir los
costos de la proteccin de sus bienes, no parece apropiado que el gobierno central asuma dichos
costos. El gobierno central empieza a explorar la posibilidad de asumir un porcentaje de las
primas en cada caso, como incentivo para el aseguramiento de los bienes del Estado en cada
nivel. Se espera propiciar la realizacin de estudios como el realizado en la ciudad de Manizales,
en el cual se evalu el riesgo ssmico de los inmuebles pblicos de la ciudad con fines de
transferencia y retencin. Con recursos del FNC o de otras fuentes se estima que se pueden
realizar los estudios de microzonificacin ssmica y de actualizacin catastral, necesarios para
poder realizar las evaluaciones que se llevaron a cabo en Manizales y que han demostrado sus
altos beneficios y bondades tanto desde la perspectiva de la proteccin financiera como de la
gestin de riesgos en general. As, las entidades territoriales podran no slo evaluar sino
negociar las coberturas de proteccin, no solamente de sus inmuebles pblicos sino promover el
aseguramiento colectivo voluntario de los bienes privados, protegiendo a los ms pobres que no
estn en capacidad de pagar seguros, como ha sido el caso en la ciudad mencionada. El Gobierno
Nacional espera apoyar estas evaluaciones y asumir parte de los costos de proteccin y/o
retencin de acuerdo con los deducibles o prioridades asumidas.
iii) Incentivos para la mitigacin del riesgo. En un pas en desarrollo como Colombia
el papel del gobierno es definitivo ante la pregunta que surge de s los seguros son el mejor
mecanismo para proveer proteccin financiera a la poblacin de bajos ingresos. Como se
mencion antes, el refuerzo estructural puede ser la mejor opcin tcnica para salvar vidas y
reducir el dao, pero puede ser prohibitivamente costoso. En ese caso, alguna complementariedad
53
Actualmente estos contratos son costosos debido a que pocos se han diseado hasta ahora y no se
conocen ampliamente por los inversionistas internacionales.
148
entre transferencia y refuerzo puede ser lo ms factible. Relaciones de intercambio entre costos
de prevencin y de recuperacin post-evento pueden orientar las decisiones de manejo del riesgo
financiero. Para lograr avanzar en esta direccin es fundamental mejorar la comprensin del
papel del sector pblico y privado (seguros) y sus posibles problemas y limitaciones; comunicar
mejor la informacin de riesgo/costo/beneficio y pensar desde una perspectiva externa acerca
del desarrollo de tecnologas innovadoras para facilitar el manejo global del riesgo entre los
sectores involucrados.
iv) Capacidad del pas para la realizacin de estudios de prima de riesgo. En los
ltimo aos en Colombia se ha venido haciendo estudios cuidadosos sobre los PML y las primas
de riesgo, en primera instancia en el sector asegurador que ha tenido el inters de mejorar el
conocimiento con fines tarifarios y de negociacin de reservas y reaseguro con la Sper
Intendencia Financiera que los regula. Posteriormente, el gobierno nacional con el apoyo del
Banco Mundial y el Fondo Japons ha venido trabajando en la determinacin de la
responsabilidad fiscal, sus pasivos contingentes por desastres y en instrumentos financieros
factibles para la transferencia y financiacin de riesgos. Recientemente se acord contratar un
crdito contingente y se estudia la posibilidad de hacer un aseguramiento colectivo de los
inmuebles pblicos de la nacin. Aparte de esto ciudades como Manizales y Bogot han realizado
estudios detallados con base en su microzonificacin ssmica, para la proteccin de sus inmuebles
pblicos como privados mediante plizas colectivas. Para poder hacer este tipo de estimaciones
ha sido necesario realizar estudios generales y especficos con modelos de prdidas. Dichos
modelos en algunos casos se han hecho con alcances restringidos por la falta de informacin
detallada, pero que el gobierno trata de mejorar para aumentar la resolucin de los estudios
realizados hasta ahora. Con base en estos estudios, el Gobierno Nacional negoci con el Banco
Mundial el crdito contingente al que se hizo referencia previamente, por 150 millones de
dlares, y explora la posibilidad de transferir al sector asegurador/reasegurador una capa del
orden de 500 millones de dlares para proteger mediante una pliza colectiva los inmuebles
pblicos nacionales.