INTRODUCCIN

En el presente trabajo de investigacin intentaremos dar a conocer y

explicar el origen histrico de la Aduana, asi como su recorrido evolutivo a lo
largo de nuestra historia, tanto en el mundo como en nuestro pas y cmo la
Aduana desde sus orgenes ha contribuido al desarrollo de nuestra regin.

A nivel nacional e internacional, la globalizacin, ha influido en los modos

de relacionarse entre un pas y otro; as el comercio mundial debi
transformarse en ms seguro, mediante marcos reguladores y polticas que
permitan regular el Comercio Internacional.

Tambin estudiaremos la fusin que sufri con la SUNAT y la facultad

fiscalizadora que asumi este ente para regular las actividades de la Aduana.
 CAPITULO I

MARCO TERICO DE LA ADUANA

Para iniciar el estudio de la Aduana, dicho en otras palabras, para

conocer cmo es que se desenvuelve el Derecho Aduanero, se hace
necesario conocer y entender sus races, la raz etimolgica de la palabra
Aduana, la cual nos permitir ingresar al conocimiento que nos asociar a los
conceptos fundamentales del control y el pago de un derecho, que a su vez
nos llevar a analizar por medio de la ciencia de la historia y el fenmeno del
Comercio Exterior.

1. CONTEXTO HISTRICO

Desde la antigua Roma se entiende la historia como el estudio del pasado

para una mejor comprensin del present, CICERON peda que la historia
enseara a los hombres como vivir, es por ello que para entender el
funcionamiento de la Aduana del nuevo milenio se hace necesario tomar en
consideracin el elemento histrico, es decir remontarse a sus orgenes ms
remotos.

El nacimiento de las aduanas se pierde en la oscuridad de la historia. Los

derechos aduaneros se mencionan en el Antiguo Testamento, donde reza
que el rey Artajerjes proclama que no ser lcito imponer peajes, tributos
o gravmenes a los sacerdotes o levitas, a los porteadores o ministros.

Las tendencias apuntan a que origen verdadero es el rabe o Morisco, los

moriscos del virreinato de Crdoba y de Granada llamaban duyan o
adayuan, al recinto designado para registrar los tipos de mercancas que
entraban y salan, cobrabando los derechos de transito establecidos. Con el
tiempo y por la evolucin del lenguaje, fue variando el trmino hasta
convertirse en Aduana.

1.1. ETIMOLOGA Y SIGNIFICADO DEL TRMINO ADUANA

Comenzare; definiendo la palabra aduana. No se sabe a ciencia cierta, de

donde proviene, algunos creen que se deriva del trmino arbigo, divanum
que significa la casa donde se cobraban derechos o impuestos,
por costumbre se convirti en divana, y de ah surgieron duana y
aduana.

Tambin se cree que procede del trmino italiano duxana, ya que en

Venecia y Gnova se pagaba un impuesto por introduccin de mercancas al
dux; quien era el magistrado supremo en dichos lugares. Sin embargo la
fuente ms certera se podra decir que es la rabe.

Los rabes al asociarla con ad-divoana que significa el registro.

Los italianos al asociarla con Duxana en referencia al impuesto de
trfico establecido en Venecia por el Dux, quien era el jefe militar al
mando de las tropas en la provincia fronteriza.
Los Lithuanos al asociarla con Dovana lo cual literalmente se traduce
como Regalo. en el cual, los comerciantes gratificaban al Gran Duque
por permitirles transitar por sus tierras con mercanca.
Por ultimo tambin se asocia con Advento, porque se trataba de
material advenida de otros pases.

El Cdigo de las Siete Partidas defini la aduana como la casa donde

se custodiaban las mercaderas por el almojarife, persona de origen
morisco, lo que al parecer confirma la etimologa de la palabra.

En alguna normativa, la palabra aduana designa todo lugar donde est

situado un funcionario aduanero o delegado con autoridad para tasar y
recaudar derechos sobre la importacin o exportacin de mercancas.
 Tenemos entonces que el trmino designa toda oficina recaudadora fiscal,
establecida por el gobierno nacional en los puertos martimos, fluviales,
fronterizos y aeropuertos del pas, para aplicar y hacer cumplir la ley de
aduanas y sus concordantes, recauda los derechos que fija el Arancel y los
dems que se hallen a su cargo; corre con las operaciones de entrada y
despacho, trnsito y trasbordo, depsito y entrega de mercancas de
importacin y exportacin, reprime el contrabando y el fraude a la renta
nacional de aduanas y controla el comercio martimo internacional y de
cabotaje en cumplimiento de las leyes referidas, as como la entrada y salida
de viajeros internacionales, y hace efectivas las prohibiciones de orden
sanitario que las mismas leyes establecen.

Entonces hoy podemos afirmar que las aduanas constituyen el principal

organismo ejecutor de la poltica de comercio internacional del Estado en
cuanto al control y cumplimiento de las regulaciones econmicas,
administrativas, contractuales, restrictivas y tributarias que afectan los
trminos fsicos del intercambio.

1.2. EVOLUCIN DE LA ADUANA MUNDIAL

Para internarnos en la evolucin de la actividad Aduanera primeramente

debemos saber que es una actividad histrica se hace necesario conocer la
evolucin del intercambio comercial como la actividad que posteriormente da
origen a la Aduana, la cual desde que apareci sociedad humana se puso en
prctica como una forma de intercambiar va comercializacin de productos,
en las siguientes etapas:

En la edad primitiva; ya exista la comercializacin de productos, pues se

hacia el llamado "trueque", que no era ms que el intercambio de
mercancas; como animales, plantas, alimentos y algunas piedras como el
jade.
Posteriormente, en Roma surge el impuesto de aduana; establecido por
Anco Marcio, supongo que de ah deriva la palabra o trmino comercio, y
surge tambin el primer puerto (portorium). El portorium, era rentado a
travs de subastas; el que ofreca ms podra tener el control de este solo
por 5 aos.

Se dice que; en Inglaterra se implement primero, que en Italia el impuesto

a las aduanas, como forma de proteccin a la industria interna, estableciendo
restricciones a los pases que deseaban importar sus mercancas.
Hay que tener en cuenta; que este impuesto, solo aplicaba para el transporte
martimo, ya que en ese entonces, era el transporte ms verstil, para el
traslado de mercancas, adems con los constantes enfrentamientos, entre
imperios por la obtencin de territorios, y el robo de mercancas valiosas, por
parte de los llamados piratas, era y me atrevo a decir que es el transporte
ms utilizado aun en nuestros das.

El derecho aduanero ha evolucionado a travs de las edades hasta

perder su primitivo carcter rentstico o fiscal para transformarse, junto con
las restricciones gubernamentales y administrativas, en un instrumento
tendiente a asegurar el desarrollo de la industria nacional, protegindola
contra la concurrencia del producto forneo.

1.2.1. ERA ANTIGUA

En cuanto a la actividad aduanera, esta aparece en las principales

civilizaciones antiguas como Egipto, Grecia, Roma, india, babilonia, fenicia,
arabia.

En la edad antigua estos impuestos eran aplicados en Atenas y en Roma,

teloneion y portoria, aunque eran mnimos y apenas alcanzaban menos del
tres por ciento del valor en Aduana. En esta etapa la regulacin de los actos
de comercio internacional terminaron formando parte del Ius Gentium
romano.
 En Egipto, las caravanas y barcos del faran se realizaban el comercio de
importacin y exportacin, se importaban diversas clases de maderas,
metales, marfiles, lanas, aceite de oliva, vinos finos, resina, y exista una
actividad tributaria por esas operaciones aduaneras. Tambin en Grecia, una
de las grandes civilizaciones antiguas, conocida como la ciudad de los
filsofos, realizaban operaciones aduaneras, as Aristteles, respecto a la
economa deca: ...tiene cuatro aspectos especiales: la moneda en
circulacin, las exportaciones, las importaciones y los gastos, vemos como
refleja el pensamiento del filsofo, aun en la era antigua, la importancia de
las importaciones y exportaciones como motor de la sociedad. Los griegos se
sirvieron de las aduanas para establecer un mecanismo de restriccin al
cambio internacional de productos, adems de favorecer a sus ciudades o
colonias de la competencia de los artculos de otros pases.

En Roma, las aduanas se atribuyen al cuarto rey Anco Marcio, quien las
estableci en el puerto de Ostia, inmediatamente despus de haberla
conquistado, para aprovechas las ventajas comerciales que con este puerto
se obtenan para la navegacin del rio Tber. En Roma los estudios acerca
de los tributos estaban en buen avance, as, bajo la denominacin de
portorium los romanos se refirieron indistintamente a tres tributos: la aduana,
los arbitrios y los peajes. En cuanto a los tributos cuando se refieren a los
aduaneros, Puntualiza que La aduana, en efecto, es un derecho que debe
pagarse al Estado cuando se atraviesa la frontera para introducir productos
extranjeros o exportar productos nacionales.

A la India se le atribuye de ser la primera donde se pens en constituir un

tributo por la introduccin o extraccin de mercaderas, a su territorio,
crendose un lugar ad-hoc, para su recaudacin, siendo el ejercito el que se
encargaba de su cobro o percepcin .
 As tambin, en Babilonia, obviamente despus de haber sido uno de los
grandes imperios antiguos, parte de su economa se basaba en operaciones
aduaneras, as lo refleja el Cdigo de Hammurabi, que recogi fielmente la
vida jurdica, econmica y social de los babilonios, gracias a ello se sabe,
que el comercio se realizaba a travs del rio ufrates. Fenicia, este pueblo
debido a sus caractersticas y coyuntura, eran conocidos como los mejores
navegadores, y por ende, la mejor opcin de transporte martimo, es as, que
sus naves transportaban mercancas de todos los pueblos conocidos en esa
poca. Y por ltimo Arabia que como dijimos anteriormente, ha influenciado
de manera muy marcada al vocablo de aduana, es as, que sus actividades e
invenciones los llev, a la creacin de un sistema de registro que posibilito el
control necesario de las mercancas que entraban a su territorio, tambin
crearon un sistema de tributos a las importaciones, que se conoca como ad-
hoc que gravaba el movimiento de importacin y exportacin.

1.2.2. EDAD MEDIA

Existe una trascendencia muy marcada en la historia que merece ser

mencionada, desde la influencia de los rabes para establecer un concepto
lo que se trataba la aduana, hasta lo que nos referimos como Edad Media, es
aqu en donde comienza esta etapa, desde la cada del imperio Romano de
Occidente nos introducimos a esta poca. Esto se llev a cabo alrededor del
ao 476, cabe tener presente aqu la revisin histrica producida sobre las
consecuencias econmicas de la cada del Imperio Romano de Occidente.

En este sentido, se considera que, con algunos cambios, la actividad

comercial en la Europa continental prosigue hasta los siglos VII y VIII,
cuando tienen lugar las invasiones de los musulmanes. Se produce entonces
la interrupcin o una significativa disminucin del trfico con el Oriente como
consecuencia de la prdida del dominio del Mar Mediterrneo, que ha cado
en manos del Islam.
 Es as como dejamos de manifiesto que, lo ms trascendental a mencionar
en este momento histrico es que la las distintas organizaciones encargadas
de la actividad cambiaria y especficamente, el caso que nos interesa
mencionar, como lo es el rol que desempeaban las aduanas y sus tributos,
los cuales se mantuvieron a pesar de la crisis y la cada del Imperio Romano
del Occidente.

Con respecto a la poca en mencin, un importante hecho a mencionar

es la actitud que tomo Carlomagno, quien trajo consigo un cambio muy
primordial, segn su perspectiva, la cual se toma como una regla impuesta a
seguir, nos referimos a los impuestos indirectos, los cuales, segn este
gobernante, deban de ser gravados o recogidos por medio del comercio de
las mercancas y no de los equipajes personales, adems, a las
personalidades importantes de ese tiempo o tambin llamados viajeros por
asuntos privados, se les deba de hacer efectivo dicho impuesto y no a los
peregrinos, soldados y dems personas que se dirigan al palacio. Un punto
muy peculiar de esta poca es el llamado Tonlieux que se crea para la
obtencin y aseguramiento de recursos por medio del servicio aduanero,
este Tonlieux solo deba de ser percibido en caso especial, como por
ejemplo:

cuando un viajero reciba ayuda, es decir, cuando se encontraba en

dificultad con cruzar un puente o mantener conservado un camino de
forma especial y el ltimo de los casos hacer uso de un puerto, esta
accin fue la que ayudo a convertir este impuesto en una tasa, la cual
consista en pagar una suma de dinero en concepto de un servicio
prestado por parte del Estado.

Luego de la disgregacin del Imperio de Carlomagno, el bandolerismo, la

invasin renovada en forma incesante y el pillaje se imponen; el terror
engendra primeramente la formacin de agrupaciones defensivas alrededor
de los jefes locales, luego la constitucin de los llamados Feudos.

Esta nueva forma de gobierno reflejo condiciones restrictivas en las

importaciones y en el comercio de mercaderas, ya que los seores feudales
buscaban su propio abastecimiento y prohiba que se llevaran a cabo el
trfico de mercancas en estas regiones en las que se haban expandido,
pero daban la bienvenida a las importaciones, estas se ejercan de forma
libre, pero ineficaz a la vez, porque los mismos seores feudales tenan
limitadas las exportaciones y las salidas de sus productos. A medida que el
comercio de mercancas, llmese importaciones y exportaciones de las
regiones del perodo tuvieron un gran impacto en los Tonlieux, que se vieron
obligados a reducirse de una forma desproporcionada. Puede decirse
entonces que el comercio se volvi algo espordico hasta el siglo XI.

Dada la disminucin en el comercio en ese momento de la historia,

surgieron como consecuencia los mercados y las ferias para poder as
subsistir y poder obtener ms recursos. Es as como se fue implementando la
mejora en las carreteras, seguridad y el transporte de los mercaderes para
mejorar su estada. As lo deca Montesquieu adonde hay comercio, hay
aduanas, esta expresin se refera a que siempre se adquiran los Tonlieux y
consecuentemente las aduanas tenan ms control con el trnsito de
mercaderas de las distintas regiones.

Es as como tambin se dio el nacimiento de una nueva figura que se le

llamo Octrois que significa Arbitrio, esta figura se hizo necesaria por el
peaje, ya que este se impona por un acuerdo al que haban llegado los
seores y los mercaderes, estos ltimos se comprometan a pagar
gravmenes que se le hacan a las mercaderas que estos transportaban
para vender, con la condicin de que las mercaderas y los bienes fueran
protegidos en su transportacin y comercializacin.
 Con relacin al comercio martimo Boccaccio nos cuenta que a mediados
del siglo XIV "So la haber, y quizs an haya hoy, en toda ciudad martima y
con puerto, la usanza de que todos los mercaderes que arribaban con
mercaderas al hacer las descargar las llevaran a un almacn que en mucho
s lugares es llamado "aduana" y que perteneca a la comunidad o al seor de
la tierra. Y all, dando a los encargados nota de toda la mercadera y su
precio, ellos daban al mercader un depsito, en el cul l, guardando la
mercadera, cierra con llave. Los dicho s aduaneros escriben en el libro de la
aduana la razn que da el mercader de toda su mercadera y le hacen pagar
unos derechos, por toda o parte misma, cuando la saca de la aduana.

Con relacin al siglo XV podemos ver que los tributos e impuestos

percibidos en los puertos son numerosos. As, a la entrada o a la salida del
puerto de Southampton, los patrones de buques deben pagar adems de la
costumbre, es decir la aduana, derechos portuarios, como el anclaje y el
quillaje, derechos de depsito, como el pontage, murage, wherfage,
cranage, etc. Naturalmente, se acuerdan exenciones a ciertos grupos:
mercaderes de la propia Southampton, o mercaderes pertenecientes a
hansas de otras ciudades. De ah la existencia de una contabilidad precisa
del movimiento del puerto. En ciudades como Venecia, Gnova y Bizancio, la
poca medieval se caracterizaba por ser una economa cerrada basada en la
explotacin agropecuaria en Europa Continental.

Por otro lado Europa rural que durante la Edad Media se repliega sobre s
misma, algunas ciudades de este continente permanecieron abiertas al
exterior y, mediante el dominio de ciertos sectores del Mar Mediterrneo y un
floreciente intercambio comercial, lograron un desarrollo notorio.

En la Edad Media del Mediterrneo cay en poder del Islam y con ello el
Ius Gentium perdi vigencia, sin embargo los comerciantes italianos
mantuvieron el flujo de mercancas en la zona, siendo sus actividades
reguladas por la costumbre internacional, la llamada Lex Mercatoria, un
derecho consuetudinario basado en los usos y no establecido por la
soberana de algn prncipe este derecho sustentaba su carcter
internacional bsicamente en:

a) el efecto unificador de las ferias;

b) universalidad de las costumbres del mar y
c) cortes especiales que resolvan disputas comerciales.

En este periodo las imposiciones aduaneras se hicieron ms gravosas por

cuando las mercancas deban pagar mltiples tributos, tanto derechos de
entrada como de salida de un territorio, y no solo eso, por cuanto existan las
llamadas aduanas interiores (fuente de ingreso de los seores feudales). As,
existan adunas de puerto, adunas fluviales, aduanas de puentes y aduanas
de pasos y todas ellas aplicaban tributos a los comerciantes.

En una poca en la que los normandos estaban avasallando a la Italia

meridional, los genoveses aliados con los psanos, expulsaron a los
sarracenos de las islas y realizaron incursiones a la costa norte de frica.
Ello dio lugar, en el siglo XII al comercio con bereberes de frica y los
musulmanes de Espaa XIII, el centro de gravedad del comercio
mediterrneo se haba desplazado definitivamente hacia las cuatro ciudades
principales de Italia del Norte y del Centro: Venecia y Gnova, Florencia y
Miln. Con posterioridad estas ciudades aseguran el trfico organizado hacia
el Oriente y darn a los mercaderes italianos un papel de adelantados y una
preponderancia europea que conservarn hasta el siglo XVI. Venecia pasa
por la proteccin que le da Bizancio, para luego poder conseguir su
independencia, todo esto logrado por el desarrollo comercial que obtiene y la
expansin de su flota. Luego se constituye como ciudad estado, con las
caractersticas de un gobierno estable y una poltica hbil, prctica e
indestructible, para convertirse en una potencia martima con podero
econmico.

Luego de sentar las bases de una buena industria, Venecia se convierte

en un intermediario comercial entre el Oriente y el Occidente. Con respecto a
la las aduanas de Gnova en los aos 1376 y 1377, la jurisdiccin de las
aduanas genovesas se extenda en la Edad Media desde Mnaco hasta el
Cabo Corvo (Lerici). Abarcaba (adems de los territorios de la Repblica
propiamente dichos y sus aguas territoriales) las comunas federadas de las
dos Riveras, como Savone, Albenga y Portovenere, as como los feudos
sometidos a Gnova, en especial los de Del Carreto, marqus de Finale.
Toda mercadera de propiedad genovesa o que fuese transportada por
buques genoveses se hallaba, por ese solo hecho, sometida a las aduanas
de Gnova en muy numerosos itinerarios. Adems, se perciban derechos de
aduana en las colonias de Pera, Caffa, Famagouste y, a partir del siglo XV,
en la de Cho.

Ahora bien, en Francia, con anterioridad a la conquista romana, ya existan

en la Galia impuestos indirectos, tributos que individualiza como equivalentes
a los portoria y a los vectigalia, y que deban considerarse derechos de
aduana o peajes. Las provincias que componan la Galia no constituan
circunscripciones diferentes sino una regin aduanera nica. Los derechos
de entrada y de salida eran del 2,5 por ciento entre las provincias de la Galia
y el resto del Imperio. Durante la Edad Media, Francia no escapa a las
caractersticas comunes al rgimen feudal vigentes en la Europa continental,
que ya hemos visto precedentemente. Con el advenimiento del rey San Luis
IX (1226)39 la situacin puede resumirse de la siguiente forma: en las
fronteras del reino, aduanas reales, aparejando nicamente derechos de
exportacin que, progresivamente, haban reemplazado casi todas las
prohibiciones; en los lmites de los feudos y del dominio real, prohibiciones o
derechos de salida; en fin, en el interior del reino, peajes y arbitrios (octrois).
Luis IX dispuso por edicto la libertad del comercio de cereales. No suprimi ni
siquiera modific los peajes y los arbitrios, que continuaron siendo su
principal recurso fiscal.

Bajo su reino, las prohibiciones de exportacin hacia el extranjero se

limitaban a ciertos objetos escasos. En el siglo XIV se produce una situacin
que marcar profunda y prolongadamente el sistema aduanero de Francia.
En efecto, en 1360, el rey Juan II, para cumplir con el Tratado de Bretigny-
Calais y pagar su rescate de tres millones de escudos de oro propuso
establecer, en el conjunto del reino, un impuesto sobre las ventas de las
mercaderas, con excepcin de las bebidas y de la sal, cada uno de los
cuales tena un rgimen tributario propio. Muchas provincias aceptaron este
nuevo impuesto, pero otras lo rechazaron invocando el principio de
independencia de los feudos, en virtud del cual todo impuesto que no fuere
feudal (es decir, no comprendido en las cartas y las costumbres) poda ser
rechazado por los seores. Juan II adopt entonces medidas de retorsin y
declar que las provincias que rechazaron las ayudas (aides) financieras
solicitadas seran reputadas das territorios extranjeros. Como consecuencia
de ello toda mercadera que saliera de una provincia sometida a las ayudas
expedidas con destino a una provincia reputada extranjera deba pagar un
nuevo impuesto de salida denominado imposicin fornea (imposition
foraine), a abonarse en el punto de salida. A su vez, las mercaderas
expedidas desde el extranjero o desde las provincias "reputadas extranjeras"
hacia las provincias sometidas a las ayudas deban circular provistas de una
gua (acquit-acaution) librada fuere en la frontera o fuere a la salida; aquellas
mercaderas que provenan del extranjero o de las provincias disidentes y
que atravesaban los territorios sometidos a las ayudas con el fin de ser
reexportadas deban abonar un derecho de trnsito, salvo que fueran
propiedad de personas que gozaran de un privilegio de inmunidad, as fue
como se originaron las aduanas interiores en Francia. Como consecuencia
de la situacin aduanera sobreviniente, la Francia del Antiguo Rgimen se
hallaba dividida en tres mbitos espaciales netamente diferenciados:

Las provincias que se sometieron a las ayudas, cuya percepcin fue

adjudicada a particulares mediante el sistema de arrendamiento y que
se denominaron las provincias de los cinco grandes arrendamientos
(Cinq grosses fermes);

Las provincias reputadas extranjeras;

Las provincias que haban obtenido un estatuto especial en materia

aduanera; (provinces a l'instar de V tranger effecti), en virtud del cual
podan comerciar libremente con el extranjero y que las asemejaba a
zonas francas. Se trataba de ciertas regiones o ciudades ubicadas en
zonas fronterizas (a veces recientemente conquistadas) como Alsacia,
Lorraine, los pases de Gex o los puertos francos de Marsella,
Dunkerke, Bayona, San Juan de Luz y Lorient.

Cada uno de estos mbitos constitua una unidad aduanera independiente,

que determin la existencia de distintas tarifas aduaneras y la multiplicacin
de las barreras aduaneras destinadas a controlar el paso de las mercaderas
y, en su caso, la percepcin de los derechos inscriptos en esas tarifas o de
las prohibiciones establecidas.

Por otro lado con la Revolucin Francesa en 1789, se inicia una evolucin
de la legislacin aduanera francesa presidida por el racionalismo. Hubo que
esperar hasta 1790 para que la Asamblea Nacional Constituyente, mediante
un decreto del 31 de octubre (Ley del 5 de noviembre), suprimiera las
aduanas interiores y dispusiera la creacin de una tarifa nica y uniforme,
cuyos derechos haban de abonarse a la entrada y a la salida del reino.
 A principios del siglo VIII, Espaa fue invadida por los rabes, e
introdujeron las aduanas en dicho pas, y llamaron pontazgo el derecho que
pagaban las mercaderas que se transportaban de un lugar a otro.

El derecho de pontazgo fue un tributo cuyos orgenes se encuentran en la

Edad Media en toda Europa y por el cual aquellas personas que cruzaban un
puente pagaban una cantidad, en forma de lo que en la actualidad se conoce
como arancel o peaje, en funcin del lugar de su residencia, su nmero y los
bienes que portaban.

Durante el feudalismo constituy un instrumento de financiacin de los

nobles en las tierras de su propiedad y que los vasallos deban pagar.
Aquellos que residan en el seoro, o estaban exentos o pagaban
cantidades reducidas; sin embargo, quienes procedan de otras tierras
deban satisfacer cantidades mayores.

Con la progresiva desaparicin del rgimen feudal, el pontazgo se redujo

al pago del tributo en los puentes de las grandes vas que comunicaban las
poblaciones, quedando fuera de su mbito aquellos ubicados dentro de las
ciudades, salvo excepciones. Por extensin, a partir de los siglos XV y XVI se
denomin as a toda exaccin que se cobraba a los ciudadanos que no eran
de la villa o ciudad y que cruzaban el ro, aunque no fuera por los puentes,
de tal suerte que se convirti en un tributo por acceder a los mercados
pblicos.

Con respecto a la base que exista de la prosperidad de las regiones

meridional y occidental de Espaa, era la explotacin de las fuentes
naturales de riqueza. La agricultura, especialmente el cultivo del olivo y el del
lino, y la minera (plata, cobre, hierro, estao y plomo) eran desde tiempo
inmemorial las principales fuentes de riqueza de los espaoles. Estas fuentes
naturales promovieron el desarrollo de una industria floreciente, sobre todo
de la fabricacin de acero y de tejidos de lino. Tales actividades econmicas,
sobre todo la minera, fueron propulsadas por los romanos. Espaa era, en
efecto, el distrito ms rico del Imperio en formacin y el primero que fue
explotado. Tambin se dedic gran atencin al excelente aceite de oliva del
pas, mejor y ms barato que el de Italia. Este comercio estaba gravado por
derechos de aduana, los cuales se perciban en diversos lugares,
establecimientos o puestos que hoy denominaramos aduanas.

En el siglo XIV continu en Espaa la legislacin aduanera bajo un

rgimen de moderacin y suavidad, lo que hizo prosperar la navegacin y el
comercio en los puertos peninsulares. Los Reyes Catlicos pusieron en vigor
el Acta de Navegacin, cuando promulgaron la pragmtica de Granada
de1500, a la cual siguieron varios reglamentos para asegurar a las naves
espaolas la preferencia de los fletes, ya estableciendo derechos
diferenciales de bandera, ya gravando con pesados tributos la compra de
bajeles extranjeros; y sin embargo su marina mercante vino muy a menos, y
qued casi enteramente aniquilada a fines del siglo XVII. Esto limit el
nmero de productos que se podan exportar y aplic con severidad el
rgimen.

1.2.3. ERA MODERNA

Desde la edad media a la poca moderna, la sociedad evolucion en gran

medida, comprendi que el comercio y la actividad aduanera, constituan una
herramienta necesaria para el abastecimiento mutuo entre los pases, dado
que la produccin de bienes en una regin determinada, siempre conllevaba
a un excedente, que poda ser comercializado por otro bien del cual se
careca con otro pas, y as estabilizar las economas y proveer a sus
ciudadanos de los bienes necesarios que ah no se producan, por lo que,
tanto la actividad comercial y aduanera era regida por el liberalismo que
gobernar en esa poca, as que todo el movimiento comercial y
transfronterizo, estaba marcado por regulaciones flexibles que permitan una
agilidad en la tramitologa, no se quiere decir que no existan aranceles, ya
que estos siempre existieron, pero eran sumamente proporcionales, y sin
adulaciones.

Sin embargo, la prctica del liberalismo trajo consigo efectos en las

economas de otros pases, por ejemplo: la oposicin de competidores
agresivos e imaginativos Inglaterra sufri en sus ventas al exterior, la
apertura de nuevos mercados y cierta especializacin no convenida
expresamente, pero resultante en la prctica, le permiti seguir conservando
su carcter hegemnico casi hasta el inicio de la gran guerra, al grado que su
balanza de pagos se mantuvo con un supervit creciente de 1900 a 1913.

El liberalismo, en las prcticas comerciales se convirti en un riesgo

latente para la produccin interna de los pases, lo que conllevo a tomar
medidas en pases Europeos, por ejemplo, la derogacin de leyes
arancelarias o su modificacin a la baja fue constante en estos pases, tal
como lo muestran la abolicin de los derechos sobre granos determinada por
Alemania en 1865, siguindoles los de construccin de barcos en 1873 y de
manufacturas de hierro en 1877. Las disposiciones francesas se mantuvieron
liberales desde el tratado Cobden-Chevalier de 1860 hasta 1892, cuando
ciertos grupos agrcolas e industriales lograron su modificacin.

Luego de eso, la existencia de guerras internacionales, la depresin

econmica de 1873 a 1879; la creacin fuertes intereses econmicos
derivados de situaciones privilegiadas; la formacin de imperios coloniales a
base del control de gobiernos, caciques y pueblos, con el propsito
fundamental de explotar sus recursos naturales y materias primas, que
resulto en la Primera Guerra Mundial (en 1914 y que finalizo en 1918), que
dio lugar a que se dictaran medidas legales de urgencia para ejercer control
sobre las actividades econmicas49, que incluan las aduaneras,
principalmente las barreras arancelarias e incluso prohibiciones con los
pases en conflicto, a raz de la situacin blica.

La finalizacin de la Primera Guerra Mundial no significo que dejaran de

existir todas las medidas econmicas, que se haban decretado por el
conflicto, es ms, algunas de estas medidas o legislaciones se mantienen
despus del conflicto y sugieren otras para resolver diversos problemas de
posguerra, lo que fue especialmente notorio en Alemania, la cual debi sufrir
una grave crisis y una aguda inflacin despus del conflicto.

Esta Primera Guerra Mundial, planteo graves conflictos, los que no

habindose resuelto del todo o, al menos, en forma no cabal y justa,
encunaron la siguiente contienda de dimensiones internacionales que
explotaron en 1939, surgiendo as la Segunda Guerra Mundial, aunado a
eso, el colapso de la bolsa de valores en Estados Unidos el 19 de octubre de
1929 , por lo que, la economa global sufri, la crisis de 1930-1933 y los
fenmenos polticos en Italia y Alemania dieron un giro a la situacin,
crendose un mayor intervencionismo y direccin estatal, no para hacer
frente a los problemas de escasez o de perturbacin de la guerra, sino para
resolver los problemas de produccin y mercado, y que con las restricciones
al comercio contribuyeron en gran medida a la depresin econmica mundial,
debido a que, muchos gobiernos trataron de protegerse con la creacin de
obstculos al comercio en diversas formas: aranceles elevados, contingentes
de importacin, control de cambios, adems, introdujeron restricciones
cuantitativas y controles de cambio y multiplicaron los acuerdos bilaterales de
intercambio compensado, estableciendo el primer antecedente de las
barreras arancelarias, hacia la actividad aduanera. Coadyuvando con lo
anterior, se da, con una falta de visin general y con una gran decisin
proteccionista, se promulgo la ley Smooth-Hawley, Tariff Act of de 1930,
que empujo an ms al fondo la crisis depresiva mundial, pues al cerrarse
este mercado tan importante, los pases proveedores disminuyeron sus
exportaciones y tambin su capacidad de compra.

Con ello sucedi, que el comercio internacional creci en menor proporcin

a la produccin, lo que afecto directamente a la economa global, y a todas
las actividades del ser humano, con ello tambin afecto en gran manera a la
actividad aduanera.

Recin en el siglo XIX con la aparicin de los Estados Modernos, el

establecimiento de tributos aduaneros responda a una Poltica Econmica y
empez a plasmarse en el instrumento denominado arancel, aunque las
bases para ello estuvieron dadas por JEAN BAPTISTE COLBERT ( 1619-
1683), el Ministerio de Hacienda de Luis XIV, quien basadas en la doctrina
mercantilistas y decidido a proteger las industrias locales, gravo con mayores
impuestos las importaciones y redujo las tasas de exportacin, eliminando a
su vez las aduanas interiores. Sin embargo estas polticas de proteccionismo
tarifario ocasionaron un menor desarrollo del comercio internacional.

Esta concepcin eminentemente recaudadora y proteccionista va de la

mano con las polticas comerciales de entonces, que alcanzan los albores
del siglo XIX con el nacimiento de las repblicas americanas- periodo
marcado por el clebre monopolio comercial entre Espaa y sus colonias.
Dicha poltica tambin fue planteada por la Europa continental napolenica
como un contrapeso al liberalismo de Inglaterra, sin embargo la posterior
difusin de las teoras de ADAM AMITH y RICARDO conllevaron consigo un
cambio en la poltica aduanera, que podran llevarnos a hablar de hasta
cuatro etapas en la evolucin de las Aduanas, todas ellas marcadas por
determinados contextos histricos:
 a) De 1800 a 1840 el proteccionismo como eje del comercio exterior
(que estuvo caracterizado por el enfrentamiento inicial entre la
Inglaterra liberal y el Imperio Napolenico y luego por el
conservadorismo de la Europa post-napolenica).

b) De 1840 a 1870 Libre comercio absoluto (ligado al desarrollo del

comercio exterior como consecuencia del descubrimiento del
transporte a vapor).

c) De 1870 a 1945: el Regreso al proteccionismo aduanero y que

tuvo como nica excepcin a Inglaterra (se inicia con el triunfo de
la Alemania de Bismarck sobre Francia y se prolonga hasta la
cada de las potencias totalitarias en la Segunda Guerra Mundial-
1945).

d) A partir de 1945 la evolucin estuvo orientada hacia la cooperacin

econmica multilateral como consecuencia de la adecuacin de la
poltica fiscal a los compromisos internacionales suscritos entre
grupos regionales de pases con miras a la mutua ayuda,
seguridad y progreso.

Ubicados dentro de esta ltima etapa el concepto de Aduana como

sinnimo de Arancel, va estrechndose a media que se maneja un nuevo
concepto ms ligado a la integracin del mercado mundial y al desarrollo de
organismos internacionales tendientes a consolidar procesos de eliminacin
de barreras cancelarias y paraarancelarias (incluidas las de naturaleza
aduanera) como la Organizacin Mundial de Comercio, dentro de esta nueva
concepcin conjugan las polticas de comercio exterior de pases
industrializados como Japn que seala como propsito de su Ley del
Comercio de exportaciones e importacin: Combatir las exportaciones
desleales, regular el comercio de exportaciones e importacin y facilitar el
desarrollo ordenado del comercio exterior. De la mano con ello existe incluso
Oficina del Defensor de la Libertad de Comercio y las Inversiones.

Sin embargo el estudio histrico de las Aduanas permite apreciar una

modalidad de control no ligada al tema tributario (recaudador de aranceles) y
que actualmente ha cobrado mayor importancia, es el relativo a
determinadas prohibiciones de importacin y exportacin que la
administracin aduanera debe salvaguardar. Asi como seala BASALDUA,
en el antiguo Egipto el Satrapa CLEOMENES dispuso la prohibicin de
exportar trigo para hacer frente a la escasez alimentos en el siglo V a C. el
gobernador de Thasos prohibi la importacin de Vinos a la regin de
Tracia, sometida a su jurisdiccin.

En la actualidad la Organizacin Mundial de aduanas pone nfasis en el

control a la comercializacin silvestre en peligro de extincin (Convencin de
Washington-CITES).

Dentro de este proceso podemos afirmar que ha existido una evolucin en

el concepto de Aduanas, que en la actualidad no se asocia al concepto de
cobro de derechos o tributos, sino que va ms all como servicio facilitador
del comercio exterior, del cual el cobro de derechos es solo un elemento.

1.3. EVOLUCIN DE LA ADUANA EN EL PER

El origen de las aduanas puede remontarse al incario, como una de las

ms antiguas instituciones pblicas en la historia del Per, que se remonta a
la poca de la consolidacin econmica y poltica del virreinato espaol,
donde a decir de Cieza de Len cuenta que los incas cobraban gravmenes
en sus fronteras.

Sin embargo para entender los orgenes de la Aduana como institucin

debemos ubicarnos en la poca Virreinal, donde la existencia del monopolio
Comercial entre Espaa y sus colonias motivo la proliferacin de piratas,
corsarios y filibusteros y origino a su vez el desarrollo del contrabando,
obligando a los vecinos de Lima a reunirse en Cabildo e 23 de junio de
1583, nombrando a Vicente Macedo como encargado de una Banda
Volante, destinada a impedir el ingreso ilegal de mercancas para cuyo fin se
le otorgo comisin plena para que todos los bastimentos, trigo , vino y otras
que al puerto llegasen, tome la cuenta y razn de todo y a quien pertenece y
hasta que todo venga a esta ciudad y no consienta se a que ninguna parte
sin la expresa licencia de quien la pueda dar y haga todo lo dems que
convenga.

Adems de la clebre Patrulla Volante, otro antecedente de la aduana lo

encontraos en la figura de Patrn de Falua, encargado de controlar las noas
(naves) que arribaban al Callao, para impedir cualquier ingreso de
contrabando.

De esa forma en la gnesis del Virreinato exista un control previo a la

descarga o carga del Patron de Falua y luego, estando la mercanca en
tierra, a cargo de la Patrulla Volane.

Posteriormente el control Aduanero se organiz, por cuanto una de las

principales fuentes de recursos para la corona la constituyo el impuesto de
Almojarifazgo que gravaba el ingreso, salida y trnsito de mercancas en las
colonias, designndose para su cobranza a un inspector o almojarife, cuya
funcin en 1613 fue asumida por el Tribunal del Consulado (rgano
equivalente a las actuales Cmara de Comercio).

En 1742 se puso fin al Monopolio Comercia, permitiendo el trfico entre las

colonias y el resto de potencias europeas que conducan sus mercancas en
el llamado Navo de Registro, rompindose as el conocido sistema de
convoy de galeones. El incremento del Comercio origino que la corona
Espaola requiera instituciones especializadas en el control y la recaudacin
de los tributos-las famosas reformas borbnicas-, aunque en el Per en 1715
se haba creado un cuerpo Militarizado para combatir el contrabando
(antecedentes del actual Resguardo Aduanero) se haca necesario la
formacin de una institucin ad hoc, ms aun cuando en 1769 Carlos II
mediante Real cedula Promulga el Primer Reglamento de Comercio y
Organizacin de Aduanas.

Cuando la colonia espaola se estableci, uno de los principales

objetivos de la administracin virreinal era obtener mayores recursos
financieros para la Corona. Como resultado, la recaudacin de impuestos,
como las que se impusieron sobre el comercio exterior, era particularmente
importante.

El impuesto pagado sobre las mercancas que entran o salen del reino, o
que viajaron entre los puertos espaoles, se llamaba "almojarifazgo".
Inicialmente, la coleccin estuvo a cargo de la "almojarife", una palabra de
origen rabe que significa inspector. Ms tarde, la responsabilidad se le dio
al Tribunal Consulado, una organizacin establecida en 1613, predecesora
de la Cmara de Comercio de hoy y cuyos miembros fueron los principales
comerciantes y armadores de la poca. Ms tarde an, la responsabilidad
de recaudar el impuesto fue asignada a la Administracin Real de Impuestos
Especiales.

Inicialmente, el almojarifazgo era un impuesto del 10% sobre todos los

tipos de productos importados, y el importe se calcula sobre el valor de las
mercancas en las Indias y no en el precio de estos tendran en el puerto
original de embarque.

A medida que el puerto del Callao ganado en importancia, con el tiempo

se convirti en el eje fundamental de todo el comercio de Amrica del Sur, la
recaudacin de impuestos provenientes de este flujo econmico tambin se
convirti cada vez ms importante.
 As, a travs de una Real Orden expedida el 15 de noviembre de 1770, la
Real Aduana fue creada por el virrey Manuel Amat y Juniet. Aunque los
trminos de esta resolucin fueron lo suficientemente amplia y clara, sobre
todo en la transferencia de la responsabilidad de la recoleccin de los
impuestos especiales y las oficinas de almojarifazgo de la Real Aduana, las
operaciones de la nueva institucin requiere regulaciones precisas.

A travs de un decreto el 2 de octubre de 1773, el virrey Amat aprob el

primer Reglamento de Comercio y la Organizacin de Aduanas en la que el
sistema de Aduanas del Per, lentamente al principio, comenz a funcionar.

Durante muchos aos, la administracin central de Aduanas ocup el

edificio de la Escuela de San Carlos, junto al actual Ministerio Pblico en la
avenida Abancay, mientras que una pequea oficina de Aduanas opera en el
Puerto del Callao.

En 1836, el Presidente de la Repblica, Mariscal Luis Jos Orbegoso,

cambia el uso de la fortaleza espaola de la Real Felipe para convertirse en
el edificio de la sede de Aduanas, y este fue el sitio de las oficinas centrales
hasta 1934, cuando el gobierno de General Oscar R. Benavides orden el
traslado de las Aduanas de la Terminal Martimo del Callao.

Anteriormente, en 1833, por su parte, la Direccin General de Aduanas se

cre con el propsito, entre otros, para centralizar las actividades aduaneras
y evitar as que cada aduana, que se encuentra generalmente en los
principales puertos del pas, opera como entidades autnomas.

Luego, de 1850 a 1880, las aduanas perdieron importancia por cuanto el

Estado dejo de tener al Arancel como fuente principal de recursos y paso a
depender del dinero obtenida por la venta del guano y el salitre, que eran de
su propiedad, ese fue un periodo donde desarrollan las importaciones de
productos intermedios y finales procedentes de Europa y de Estados Unidos
que puede llamarse liberal y en el cual el guano genero la integracin del
Per a la economa Internacional.

En 1879 al estallar la guerra del Pacfico, la escuadra chilena se ensao

bombardeando y saqueando las aduanas del Sur, durante las campaas de
Tacna y Tarapac el ejrcito invasor tomo posesin de las Aduanas de
Iquique y Arica cuyas jurisdicciones fueron desmembradas del territorio
nacional tras el Tratado de Ancn. Bloqueando el Callao en 1880, las faenas
aduaneras se trasladaron a los puertos menores del Norte de Lima,
principalmente Ancn y Chancay, concluido el bloqueo del Callao en (1881)

La Aduana volvi a operar en dicho puerto, aunque los tributos

recaudados fueron percibidos por las fuerza chilenas de ocupacin hasta
1884, en esa poca la poltica arancelaria fue dictada por oficiales chilenos.
En enero de 1881 el general Baquedano abri al comercio el puerto del
Callao e impuso un arancel de 35% sobre toda la mercanca importada,
quedando exenta la de origen chileno.

Terminada la Guerra del Pacifico, perdida las fuentes principales de

recursos para el Estado, los nitratos de Tarapac y l Guano de las Islas, y
devastados los centros de produccin y comercio, siguiendo la tradicin
histrica de los Estados, al Per no le qued ms remedio que elevar sus
aranceles para obtener ingresos. Paralelamente ante las crticas acaecidas
como consecuencia del aumento de aranceles y el incremento del
contrabando se inici un proceso de reorganizacin de las Aduanas que tuvo
su punto culminante en 1921 con la promulgacin dela primera Ley de
Aduanas, el Cdigo de Procedimiento Aduanero (uno de los aportes de la
clebre misin Kemmerer).Dicha norma tendra una vigencia que se
prolongara hasta 1973 en que el Gobierno Militar de Juan Velazco aprob el
Decreto Ley 20165.
 Durante todo ese periodo el Per mantuvo un arancel proteccionista,
incluso durante el auge de las exportaciones en los 60,arancel sin crisis,
siendo el eje normativo la poltica de sustitucin de exportaciones a
cualquier costo, un periodo caracterizado por incrementos arancelario y un
aumento de restricciones paraarancelarias que, pese a unos aires liberales a
fines de los setenta, e prolong hasta fines de los ochenta.

Precisamente los cambios en la poltica de comercio exterior

experimentados a fines de esa dcada se tradujeron en la poltica aduana y
en la legislacin, as a partir de entonces las leyes aduaneras no tendran
tanta duracin, en 1988se emiti el Decreto Legislativo 503 que incorpora los
Regmenes Aduaneros del Convenio de Kyoto y que rigi los destinos
aduaneros hasta 1991 en que se promulgo el Decreto Legislativo 722.
Finalmente en 1996 entra en vigencia el Decreto Legislativo 809, Ley
General de Aduanas vigente, modificada recientemente con el Decreto
Legislativo 951, lo que ha dado lugar al Texto nico Ordenad aprobado por
Decreto Legislativo 951, lo que ha dado lugar al Texto nico Ordenado
aprobado por Decreto Supremo 129-2004-EF, cuyos dispositivos pasaron
recoger las directrices del GATT y el Per paso a tener una economa y una
aduana de tendencia liberal.

En cuanto a su desarrollo como institucin, en 2934 a fin de descentralizar

sus labores, la aduna de Lima se traslad al Terminal Martimo del Callao,
desde entonces su cede central tuvo diversas variaciones de domicilios
(sede del MF del MITINCI y Lord Cochranel) hasta finamente mudarse al
edifico de la ex Compaa Peruana de Vapores de Chucuito el ao 1991.

Un hito importante en la historia de adunas fue la creacin de la Escuela

Nacional de Aduanas en el ao 1957(inicialmente denominada ECA: Escuela
de Capacitacin Aduanera) en ella se formaron los cuadros principales de
Vistas de Aduanas y Oficiales de Resguardo con una tendencia a la
profesionalizacin del servicio.

En cuanto a su ubicacin en la estructura del Estado Peruano, dentro de

las marchas y contramarcha de la poca republicana la Aduana fue un
organismo dependiente del Ministerio de Hacienda, durante la mayor parte
del siglo XX, llevo el nombre de Superintendencia General de Aduanas, sin
embargo durante el docenio militar(1968-1980) paso a denominarse
Direccin General de Aduanas y al depender del Ministerio de Industria y
Comercio, reincorporndose en 1981 al Ministerio de Economa , aunque sin
cambiar de denominacin.

Es recin en el ao de 1988 con la vigencia de la Ley 24829 que aparece

la Superintendencia Nacional de Aduanas como institucin pblica
descentralizada con autonoma administrativa, econmica, presupuestaria,
financiera y tcnica con el ejercicio de sus atribuciones. Dentro de la
estructura del Estado Peruano, esta Superintendencia, denominada tambin
ADUANAS, perteneca al Sector Economa y Finanzas y tena como funcin
principal controlara a toda persona, mercanca y medio de transportes que
cruce las fronteras aduaneras.

Bajo esta nueva denominacin a partir del ao 1991 el Per paso de una
poltica centralista a una liberal en materia de comercio exterior,
repercutiendo en el mbito aduanero que a su vocacin eminentemente
recaudadora incorporo la funcin facilitadora del Comercio Exterior y el
Principio de la Buena Fe (infra), habiendo obtenido en el ao 1999 la
certificacin ISO 9000, que garantiza un servicio de satisfaccin de los
usuarios del comercio exterior.

Iniciando el nuevo milenio la Aduana Peruana paso a convertirse en

Aduana virtual, basada en el lema Aduana sin papeles. Posteriormente en
el ao 2002 dada la importancia en la recaudacin tributaria del impuesto
aduanero y el impulso y el impulsos que requera la fiscalizacin posterior, el
gobierno dispuso, mediante Decreto Supremo 061-2002-PCm, la funcin de
ADUANAS con el otro rgano administrador de tributos, la SUNAT,
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria, absorbiendo eta
ultima las labores propias de la primera.

Desde entonces las labores de la absorcin ADUANAS son realizadas por

la Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas que es un rgano que
forma parte de las SUNAT.

Como puede apreciarse de su historia, la aduana peruana prcticamente

sigue un proceso similar al de las aduanas en el mundo, con una ligera
variacin en lo que respecta a la incorporacin de los principios del GATT,
los mimos que recin fueron asimilados a partir de los noventa, como fruto de
la poltica de comercio exterior adoptada por los pases latinoamericano por
su situacin especial, por ello resulta indispensable el anlisis de las mismas
a fin d entender el fenmeno aduanero y la situacin de su legislacin.

2. POLITICA DE COMERCIO EXTERIOR COMO MARCO REGULADOR DE

LA ADUANA

Tradicionalmente, el comercio era regulado mediante acuerdos

bilaterales entre dos pases. La mayor parte de los pases comunistas y
socialistas creen en la autarqua, la cual supone la ausencia completa de
comercio internacional y la satisfaccin de las necesidades econmicas
mediante la autosuficiencia. A pesar de estas creencias, todos los pases se
involucran en algn tipo de comercio internacional, ya que es muy difcil para
un solo pas satisfacer todas sus necesidades econmicas.

Se han utilizado varios instrumentos para manipular el comercio

internacional. stos incluyen el arancel, las salvaguardias, las cuotas de
exportacin e importacin y las barreras no arancelarias. Un componente
esencial del comercio internacional es el transporte internacional de
mercancas. Las condiciones y trminos del mismo estn regulados por los
Incoterms.

El comercio internacional o mundial, siendo el movimiento que tienen los

bienes y servicios a travs de los distintos pases y sus mercados. Se realiza
utilizando divisas y est sujeto a regulaciones adicionales que establecen los
participantes en el intercambio y los gobiernos de sus pases de origen. Al
realizar operaciones comerciales internacionales, los pases involucrados se
benefician mutuamente al posicionar mejor sus productos, e ingresar a
mercados extranjeros.

Las economas que participan del comercio exterior se denominan

economas abiertas. Este proceso de apertura externa se inici
fundamentalmente en la segunda mitad del siglo XX, y de forma espectacular
en la dcada de 1990, al incorporarse las economas latinoamericanas, de
Europa del Este y el oriente asitico. Cada vez existe mayor interrelacin
entre lo que ocurre en los mercados internacionales y lo que sucede en la
economa de un pas determinado.

Como firma Guzmn Barrn La aduana por s misma no tiene una poltica
propia sino que se encarga de aplicar la poltica de Comercio Exterior que
est vigente en consecuencia la poltica aduanera no es ms que una parte
de la poltica de comercio exterior de un pas y en consecuencia para su
anlisis se hace necesario estudiar las polticas de comercio exterior que le
sirven de marco.

Antes de empezar las polticas de comercio exterior como marco de las

polticas aduaneras, debemos partir sealando que ellas transitan del
Proteccionismo al Liberalismo.
 Por Proteccionismo segn CORDEN, entendemos las medidas
adoptadas por el Estado para restringir la competencia extranjera de la
industria nacional, permitiendo que esta ltima tenga ingresos superiores a
los que percibira en otras circunstancias. Las herramientas
proteccionistas aduaneras son el arancel y las restricciones
cuantitativas a las importaciones.

Liberalismo no es otra cosa que la adaptacin al Comercio Exterior de

las polticas de Laissez Faire, la no-intervencin del Estado en el control de
las importaciones y exportaciones, aunque la realidad a limitado sus
principios pasando del argumento del libre comercio absoluto (arancel cero)
al argumento del libre comercio relativo (el comercio ms libre es lo mejor).

Partiendo de estos conceptos y regresando a la premisa que la poltica de

comercio Exterior de un Estado determina su poltica aduanera, observamos
que ella no solo determina la estructura arancelaria de dicho pas, sino
tambin su propia legislacin aduanera, estableciendo por ejemplo- en
caso de ser proteccionista, alto niveles de arancel y pocos regmenes
suspensivos de tributo.

As, la Legislacin Aduanera define, por lo menos en la mima medida que

el nivel de derechos de su Arancel de Aduanas, la poltica comercial de un
pas. Muestra claramente si esta poltica es liberal o proteccionista.

Prueba de ello lo constituye el artculo 133 del Tratado de la Unin

Europea en la cual establece que: La Poltica comercial comn se basara
en principios uniformes, particularmente por lo que se refiere a las
modificaciones arancelarias y comerciales, la consecuencia de la
uniformidad de las medidas de liberalizacin, la poltica de exportacin,
as como las medidas de proteccin comercial y, entre ellas, las que
deben adoptarse en cao de dumping y subvenciones.
 Esta norma no hace otra cosa que revelar que el tema aduanero se
subsume dentro de la poltica comercial de todo Estado, dentro de un
proceso de globalizacin. Por ello frente a un Estado controlista
tendremos una aduana controlista, y frente a un Estado liberal, una
aduana liberal, o para evitar los efecto de esta palabra, una aduana
facilitadora.

2.1. LAS POLTICAS DE COMERCIO EXTERIOR SUPRANACIONALES

A. LIBERALISMO ECONMICO Y TEORA DEL SUMINISTRO

Hasta 1929 las polticas de comercio exterior en el mundo se reducan al

establecimiento d un arancel, posteriormente la gran crisis econmica
mundial de 1929-1934 marco el punto de inflexin, y que a partir d entonces ,
los instrumentos primordiales de la poltica aduanera no fueron los derechos
arancelarios o de aduana, sino los mtodos de limitacin cuantitativa de las
importaciones y la aplicacin del control de divisas, estos mtodos utilizados
en principio por los pases del Eje ( Alemania Nazi e Italia Fascista) y luego
por los del Pacto de Varsovia ( Unin Sovitica y sus satlites) , fueron
cuestionados por las democracias de Europa Occidental y Estados Unidos
que propugnaban la libertad poltica y econmica.}l triunfo del liberalismo
sobre el proteccionismo estatal estuvo demarcado por dos momento
culminantes: el triunfo a lado en la Segunda Guerra Mundial (1945) y la cada
del Muro de Berln ( 1990) precisamente a posteriori de dichos
acontecimientos histricos nacen: el Acuerdo General sobre aranceles y
Comercio GATT y la Organizacin Mundial del Comercio- OMC- antes
supranacionales que recogiendo las ideologas de las potencias vencedoras,
establecen las directrices del comercio internacional y que apuntan al
desmantelamiento del sistema controlista.

As, las normas que emanan de la OMC giran en torno a los lineamientos
o principios de Base Estable para el Comercio, Comercio sin Discriminacin
Eliminacin o Reduccin de medidas arancelarias y paraarancelarias, los
mismos que ya se encontraban recogidos por el GATT de 1947 ( Acuerdo
General de Comercio y Aranceles). Debe tomarse en consideracin que las
principales tendencia de la economa mundial despus de la Segunda
Guerra Mundial son la internacionalizacin de los negocios, el surgimiento de
la empresa multinacional y el esfuerzo d los pases del tercer mundo por
desarrollar sus exportaciones y sin esas precisamente las razones que
motivaron al adhesin a los Acuerdos al GATT y luego a la Organizacin
Mundial de Comercio por parte de la mayora de los pases orbe.

Bajo esta realidad, el sistema mundial de comercio se cre mediante una

serie de negociaciones, o rondas, celebradas en el marco del GATT. Las
primeras rondas se centraron principalmente en las reducciones arancelarias,
si bien posteriormente las negociaciones pasaron a incluir otras cuestiones
como las medidas antiduping y no arancelarias. La ltima ronda- la Ronda
Uruguay, que se desarroll entre 1986 y 1994- dio lugar a la creacin de la
OMC.

El marco normativo en la cual desarrolla la OMC es la respuesta a un

contexto de Globalizacin de la economa en el cual las relaciones
econmicas se han tras nacionalizado con l organizacin de la produccin,
los servicios y las investigaciones segn las ventajas comparativas, as como
el uso masivo de la tecnologa, las fuentes de informacin y un comercio
internacional en franco dinamismo.

As, nos encontramos ante un esquema mundial donde lo que se persigue

es que todos a un arco regulador en beneficio de una gran mayora ese
marco implica la liberalizacin de los mercados, y liberalizar los mercado
quiere decir () levantar los obstculos que permiten el mayor flujo de
bienes, servicios. En materia aduanera, esos obstculos no son otros que
las barreras arancelarias y paraarancelarias.
 En medio de este proceso de desmantelamiento de barreras
proteccionistas en materia aduanera se establecen acuerdos
supranacionales en el marco del Consejo de Cooperacin Aduanera de
Bruselas (la actual Organizacin Mundial de Aduanas) donde el aspecto
tributario va cediendo espacio a favor de los denominados regmenes
aduaneros econmicos que dentro del Derecho Aduanero procuran favorecer
las actividades productiva y promover las exportaciones de los distintos
pases. As, en muchos casos es preferible para el Estado dejar de cobrar
los derecho de importacin de una metera. La ltima ronda- la Ronda
Uruguay, que se desarroll entre 1986 y 1994- dio lugar a la creacin de la
OMC.

El marco normativo en la cual desarrolla la OMC es la respuesta a un

contexto de Globalizacin de la economa en el cual las relaciones
econmicas se han tras nacionalizado con l organizacin de la produccin,
los servicios y las investigaciones segn las ventajas comparativas, as como
el uso masivo de la tecnologa, las fuentes de informacin y un comercio
internacional en franco dinamismo.

As, nos encontramos ante un esquema mundial donde lo que se persigue

es que todos a un arco regulador en beneficio de una gran mayora ese
marco implica la liberalizacin de los mercados, y liberalizar los mercado
quiere decir () levantar los obstculos que permiten el mayor flujo de
bienes, servicios. En materia aduanera, esos obstculos no son otros que
las barreras arancelarias y paraarancelarias.

En medio de este proceso de desmantelamiento de barreras

proteccionistas en materia aduanera se establecen acuerdos
supranacionales en el marco del Consejo de Cooperacin Aduanera de
Bruselas (la actual Organizacin Mundial de Aduanas) donde el aspecto
tributario va cediendo espacio a favor de los denominados regmenes
aduaneros econmicos que dentro del Derecho Aduanero procuran favorecer
las actividades productiva y promover las exportaciones de los distintos
pases. As, en muchos casos es preferible para el Estado dejar de cobrar
los derechos de importacin de una metera prima o insumo para que ella
sea empleada en elaborar un bien de exportacin, cuya venta va a significar
ingresos de divisas al Estado y va a desarrollar industrias locales generando
fuentes de trabajo.

Esto no es otra cosa que la aplicacin de la llamada filosofa de los

economistas partidarios del suministro para los cuales el objetico principal
del gobierno es asegurar la eficiente asignacin de los recursos de la
economa a travs de la iniciativa y empresa privada y consideran que a
todos los otros papeles del Estado, siempre que estn en conflicto con lo
anterior, deben drsele menos prioridad. Su trabajo se basa en la firme
conviccin que los mercados libres con pocas excepciones, hagan recursos
ms eficientes (). Le corresponde al Estado funciones fiscalizadoras y
reguladora de la actividad econmica, corrigiendo cualquier situacin que
atente contra la libre competencia.

As, a partir del surgimiento de los Regmenes Econmicos, empieza a

manearse tambin el otro concepto que luego se hara principio de las
administraciones aduaneras: la facilitacin, los expertos reunidos 1992 en
Montego Bay afirmaban que la tributacin debe ser un instrumento propicio
para facilitar el comercio internacional al tiempo de continua tiendo, como
siempre, un proveedor de recursos financieros genuinos para que los
Gobiernos puedan prestar mejor los servicios esenciales a su cargo.

Esta funcin del Estado como ente regulador de la actividad econmica y

como facilitador, implica la toma de decisiones en materia aduanera que
pueden determinar la reduccin o eliminacin de barreras arancelarias e
inclusive la limitacin al aforo fsico de las mercancas, en pases donde
anteriormente la caja fiscal tena como fuente principal al tributo aduanero y
donde el control

Aduanero estaba basado en el aforo total de as mercancas, con ello el

propsito de atraer la inversin de los capitales forneos, tomando encuentra
que la empresas extranjeras al considerar los factores bajo control
gubernamental que afectan la decisin sobre si exportan o invertir en el
exterior para fabricar artculos para la exportacin. La Administracin de
Aduanas y Puertos generalmente domina por completo la mayora de otros
ahorros tributario y un elemento clave en los ahorro en costos de las
reformas de las Administracin Comercial es la velocidad del despacho
aduanal portuario. En virtud de este Nuevo entorno, la aduana persigue
brindar al usuario las condiciones necesarias para un despacho simple y
eficaz con mnimas o nulas barreras arancelarias y paraarancelarias.

Dentro de este contexto, si bien no puede hablarse de un divorcio entre lo

aduanero y lo arancelario, ambos dejan de ser sinnimos y comienzan a
verse desde nuevas perspectivas: si bien los aranceles siguen siendo fuente
de recursos pblicos, su importancia est en relacin de subsidiariedad con
el papel del servicio aduanero como elemento facilitador del comercio
internacional.

Sin embargo, el propio GATT reconoci desde un principio el caso

especial de los pases subdesarrollados, lo cual les permite mantener
algunas clusulas de salvaguarda en proteccin de sus economas y que
impiden aplicar en ellos automticamente todos los principios del liberalismo
,despus de todo debe partirse de la premisa histrica que ningn pas
desarrollado llego a tal situacin con una economa liberal, y como dira
KINDLENBERGER la economa necesita a la historia quiz an ms de lo
que la historia necesita a la economa.
B. PROCESO DE INTEGRACIN

Si frente al controlismo sovitico se ocup el liberalismo occidental, frente

a las economas cerradas, las democracias desarrollaron los procesos de
integracin econmica. Fue por ello que el primer paso de la formacin de
estos bloques lo dio Europa occidental cuando en 1951 estableci una unin
aduanera entre seis pases (Blgica, Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y
los pases bajos.

Siguiendo esa tendencia, en todo el mundo se empezaron a formar

bloques econmicos siguiendo el ejemplo de la comunidad europea,
aparecieron entonces acuerdos regionales sobre temas de comercio exterior
y aduanas, as en Norteamrica aparece el tratado de libre comercio (TLC o
NAFTA), en Centroamrica el CARICOM, y en Sudamrica el grupo andino y
MERCOSUR.

Sin embargo, los procesos de integracin tambin son una respuesta a

los procesos de globalizacin de los mercados comerciales y financieros
consecuencia de los progresos tecnolgicos y de las comunicaciones y la
gran revolucin informtica, los mercados mundiales se intercomunican y la
gran revolucin informtica, los mercados mundiales se intercomunican, de
modo que tienden a conformar un solo gran mercado mundial. De all que el
gran mercado mundial haya pasado a constituir el lugar de venta de todo
producto, de todo bien, o derecho patrimonial trasferible. Ello ha relegado a
un segundo plano al mercado nacional y esta tendencia mundial aparece hoy
con una fuerza arrolladora e incontenible. Los pases liberan sus economas
y buscan abrirse a los mercados mundiales, como tendencia generalizada.

Los procesos de integracin persiguen crear derechos y obligaciones de

ndole econmicas entre los estados. A fin de establecer mercados ms
amplios y la conformacin de bloques econmicos. Y al igual que en el
liberalismo el derecho arancelario se convierte en una vctima ms de estos
procesos.

En efecto dentro de los procesos de integracin un primer momento es la

llamada zona de libre comercio, lo cual implica que se eliminen las barreras
arancelarias entre los pases miembros y luego sigue la unin aduanera que
implica adems la formacin de un arancel externo comn para las
importaciones de terceros pases ( los siguientes pasos sern el mercado
comn y la unin econmica que agrega a la libre circulacin de mercancas,
la libre circulacin de capitales y la libre prestacin de servicios).

As, el creciente desarrollado de los movimientos de integracin

internacional, hecho derivado de la necesidad de racionalizar la produccin y
comercializacin de bienes y servicios a travs de la formacin de economas
de escala y de enfrentar el reto de la competencia que se deriva de la
existencia de tales bloques, tiene significativos efectos sobre las finanzas
pblicas .en lo que se refiere concretamente a los ingresos gubernamentales,
una de las principales consecuencias es la disminucin de la importancia de
los impuestos aduaneros dentro del total de las recaudaciones fiscales y en
una etapa final la unificacin de los sistemas impositivos.

Sin embargo ello no equivale al final de las aduanas sino a una

redimensin de la misma en las uniones econmicas-ltima etapa de la
integracin-donde este espacio sin frontera supondr la desaparicin de los
controles internos de mercancas , lo cual lo conlleva consigo ,como a
primera vista podra suponer ,la desaparicin de la funcin aduanera, sino
por el contrario la transformacin sustancial de la misma y esto en cuanto se
refiere al resto de la comunidad, pues con los terceros pases las aduanas
seguirn realizando las mismas funciones que hasta ahora.

En el caso de la unin europea, si bien la aduana ha sido eliminada de las

fronteras comunes, mantiene sus funciones para controlar la frontera
exterior comn, siendo un principio bsico de la unin aduanera que los
pases que la integran y apliquen el mismo arancel a las mercancas que
importen o exporten ( en el supuesto que existieren aranceles a la
exportacin), si bien es cierto ya no se controles a las mercancas
comunitarias o comunitarizadas (por ejemplo un vehculo japons que pago
sus derechos en la aduana de Barcelona puede trasladarse libremente a
Holanda o Suecia), las aduanas europeas recaudan :derechos del arancel
aduanero comn, derechos antidumping o compensatorios y derechos del
arancel aduanero comn agrcola, o el ingreso o salida de mercancas
extranjeras al territorio comunitario.

En resumen, los procesos de integracin traen consigo los siguientes

efectos aduaneros:

uniformidad de la legislacin aduanera y del arancel comn.

unidad de fronteras y de territorio aduanero frente a terceros estados.
libertad de derechos de entrada y de salida en el trfico internacional
entre los estados.
reparto de derechos de aduana recaudado, segn un ndice
determinado.

A partir de estos efectos puede concluirse que no obstante que las

aduanas sobreviven en las uniones aduaneras o comunidades econmicas,
finalmente el desarrollo de los procesos de integracin econmica
internacional ha determinar una reduccin de la importancia de los impuestos
aduaneros como instrumentos recaudatorios, en tanto que las oficinas
aduaneras permanecern bsicamente como instituciones responsables de
controlar la entrada y salida de bienes. Lo anterior, unido a que la evasin de
impuestos aduaneros tiene inmediata relacin con la evasin de impuestos
internos y viceversa, hace previsible que en el futuro se asista a un proceso
de unificacin de la administracin de ambos tipos tributarios. Este proceso
de unificacin sealado por el CIAT de 1992 fue recogido por el Per diez
aos despus para fisionar sus administraciones tributarias.

C. REDIMENSIN DE LA FUNCIN ADUANERA DENTRO DE LAS

NUEVAS TENDENCIAS DEL COMERCIO INTERNACIONAL

As, si bien en el largo plazo va a existir una disminucin de la importancia

del tributo aduanero como fuente de recursos pblicos, debido a los procesos
de integracin y de liberacin, el trfico internacional de mercancas genera
una redimensin del control aduanero sobre la circulacin de bienes, el cual
no solo va a incidir en lo relativo a estadsticas de comercio, promocin de
exportaciones, seguridad, sanidad, patrimonio cultural ,sino que va a permitir
una adecuada fiscalizacin en materia de tributos internos, lo cual va a
requerir el desarrollo de las herramientas informticas de interconexin, as
como afirmaron los administradores tributarios en Montego Bay si American
Express, Visa y MasterCard pueden verificar las tarjetas de crdito alrededor
del mundo y las aerolneas tiene sistemas de reservacin en lnea que
funcionan constantemente alrededor del mundo para colocar a las personas
en puestos especficos en un avin especifico ,no cabe duda que se requiere
un avance tecnolgico para que las administraciones tributarias y
comerciales puedan disfrutar las eficiencias de capturar las informaciones
una vez y luego usarlas como base de datos comn.

Esto implicada un trabajo conjunto no solo de la administracin tributario y

la administracin aduanera de un pas, sino tambin de las administraciones
aduaneras de un pas con la del otro al cual se encuentre vinculado por la
operacin de comercio exterior (por ejemplo en una importacin de
mercanca colombiana al Per, pueden cotejarse los valores declarados ante
SUNAT- aduanas del Per con las consignaciones en la declaracin de
exportacin presentada ante la direccin de aduanas de Colombia).
 En el caso de los procesos de integracin, este trabajo conjunto implicara
que las aduanas de todos los pases que forman parte de la unin aduanera
realicen una idntica aplicacin de las reglas de valoracin, de las reglas de
clasificacin arancelaria y de la legislacin aduanera en general (regmenes
aduaneros).

Dentro de la redimensin de la funcin aduanera en el marco de las

nuevas tendencias del comercio exterior debe precisarse que en la OMG si
bien se propugna la reduccin de controles aduaneros, ello no implica la
desaparicin de las aduanas, ms aun cuando una de las diferencias de
dicho organismo con respeto al GATT radica en que regula no solo el trfico
de mercancas, sino tambin de servicios y propiedad intelectual, lo cual lleva
a un mbito de competencias aduaneras.

Adems, la reduccin o eventual extincin del tributo aduanero no implica

la desaparicin del control aduanero, como medio de defensa de la industria
nacional frente a la competencia desleal, de acuerdo a los propios principios
de la organizacin mundial de comercio: frente a precios arbitrarios o
ficticios es necesario un sistema de valoracin real que se sustente en el
valor de transaccin ,frente a la subvaluacin lo recomendable es la
inspeccin previa al embarcacin ,frente a la subvaluacin lo recomendable
es la inspeccin previa al embarque, frente al dumping los derechos
antidumping y frente a los productos subvencionados: derechos
compensatorios. Correspondiendo la aplicacin de de estos controles a las
aduanas, tomando en cuenta que si bien el sesgo protector arancelario esta
en reverso, las propuestas que van a dominar y coordinar la liberacin
multilateral tiene como estandarte la frese. Comercio justo antes de libre
comercio.

Finalmente la evolucin del comercio exterior nos lleva a la siguiente

conclusin: que la poltica aduanera dejo hace mucho tiempo de ser una
poltica de proteccin de la industria local mediante aranceles. Como afirma
el espaol ILDEFONSO SANCHEZ lo aduanero no abarca solo los
aranceles, sino tambin los tratados comerciales y convenios especiales
mediante los cuales se requiere direccionar el trafico exterior y las medidas
aduaneras para actuar una poltica con finalidades ms concretas como son
los objetivos de ndole monetaria ;y la creacin y regulacin de regmenes
econmicos ,entendiendo por tales ,aquellos que, evadindose a fines
recaudatorios pretenden estimular el comercio internacional y la prestacin
de servicios con la consiguiente ocupacin de mano de obra.

2.2 LA POLTICA DE COMERCIO EXTERIOR PERUANA.

Si bien la tendencia mundial apunta a los procesos de liberacin e

integracin, en el caso peruano dichas premisas deben ser tomadas con
pinzas, dadas sus caractersticas de pas en desarrollo, como deca
RAYMOND VERON lo que define a un pas en desarrollo no son sus
cualidades, sino sus carencias y la principal carencia en los pases de
amrica latina era (y es) la falta de industrializacin.

A partir de esta realidad los pases latinoamericanos desarrollan su

poltica de comercio exterior, si bien existen varios modelos de
industrializacin como seala AMADO, los expertos prefieren clasificarlos en
dos grandes vas, supuestamente excluyente, usualmente denominadas
sustitucin de importaciones y orientacin a la exportacin .

a. El modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones

Desde inicios de los aos 60, la CEPAL, centro de estudios para amrica
latina, encabezada por RAL PREBISCH, diagnostico las razones del
subdesarrollo de la regin: la causa era el desenvolvimiento hacia afuera, el
pas dependa de los insumos que le llegaban del exterior y la solucin no
era otra cosa que eliminar esta dependencia desarrollando en su reemplazo
una industria no era otra que eliminar esta dependencia desarrollado en su
reemplazo una industria local. A partir de entonces el modelo de
industrializacin por sustitucin de importaciones (MISI) se convirti en la
varita mgica para el desarrollo.

El MISI es un modelo que tiene como eje fundamental una poltica

comercial proteccionista, con aranceles altos y restricciones de importacin
para impedir el ingreso de aquellos productos que puedan competir con los
elaborados por la naciente industria local, aunque paralelamente implican
algunas erosiones para permitir el ingreso de las maquinarias que hagan
operar esas industrias. De esta forma se dan las condiciones de proteccin
requeridas para la promocin de aquellas industrias, cuya produccin este
destinada al abastecimiento de la demanda local de bienes que antes fueron
importados.

El modelo sin embargo resulto un fracaso, no hubo crecimiento y se

termin creando una industria que al gozar de un mercado cautivo, sin
opcin de elegir entre el producto nacional y el importado no desarrollo.
BOLOA al estudiar la poltica arancelaria en el periodo del MISI arriba a
interesantes conclusiones: el arancel estuvo negativamente asociado con
las tasas de crecimiento sectorial lo que indicaba que a mayor nivel de
proteccin arancelaria se fomentaba una mayor ineficiencia en vez de alertar
el aumento de la produccin.

Y no solo la industria local lo desarrollo, sino que el erario dejo de

recaudar, as por ejemplo en 1966-67 se permiti exoneraciones a la
importacin de vehculos para ser ensamblados locamente, que
representaron el 11 % de los derechos de importacin recaudados en
aquellos aos.
 El sistema sin embargo marco la perdida de una oportunidad histrica,
por cuanto en los sesenta se present un auge en la explotacin de las
materias primas, el cual genero divisas que debieron ser empleadas en el
desarrollo de industrias en las cuales Per tuviera ventajas, sin embargo
ellos fueron absorbidas por el sector manufacturero a expensas de los
dems sectores. En consecuencia el MISI haba creado. en la mayora de
los casos, a una industria ineficiente que usaba las divisas del sector
primario explotador (minera, agricultura, pesquera), para financiar la
compra de sus bienes y equipos orientados totalmente a un reducido
mercado nacional.

Pese a todo, el modelo con algunas marchas y contramarchas se mantuvo

hasta finales de los ochenta, y en esa situacin el Per sufri la presin de
adoptar las polticas internacionales dictadas por los rganos
supranacionales que implicaban la liberalizacin, y como primer paso la
apertura de su mercado. Econmicamente la hiperinflacin iniciaba en 1988
fue el corolario del modelo cepaliano.

En cuanto a la poltica de comercio exterior que sirvi de escudo al modelo

cepaliano. hasta los 90 la aduana deba controlar aplicando, adems del
arancel, una serie de mecanismos paraarancelarios destinados a restringir la
entrada al pas, de mercancas extranjeras.

Por ejemplo para importar, una persona tena que ser persona jurdica
inscrita en el registro de importadores, deba tener licencia previa. Asimismo
exista una lista de productos de importacin prohibida que responda a una
doble necesidad: ahorrar divisas y proteger la industria nacional (alcanzaba
el 50% del arancel nacional).

Por otro lado la aduana tena un sistema escalonado de aranceles. Se lleg a

tener 64 aranceles para una sola partida, dependiendo si el producto era de
primera o de segunda prioridad, si haba resolucin exonerada o liberatoria
de derechos. Un mismo producto poda pagar un 5% de derecho al valor o
un 115% dependiendo de quin y que importaba, lo cual implicaba tambin
un poder discrecional del visto de aduanas que poda determinar el statu del
importador.

Por ello, no solo las restricciones arancelarias y para arancelaria incida en

un menor flujo de comercio internacional, sino exclusive la existencia de
tasas altsimas no elevan la recaudacin, por cuanto, a pesar de la gran
cantidad de tarifas que exista antes, la tasa efectiva global era el 15%, dicha
tasa efectiva de obtena al dividir el total recaudado, entre el valor total de las
importaciones.

El colapso del modelo cepaliano obligo a enmendar el rumbo, y la nica va

que quedaba era la destinada a promocionar las exportaciones, sin embargo
ello significaba abandonar a su parte al sector industrial, la decisin poltica
fue finalmente dad en 1991, el decreto legislativo668 que consagro el libre
comercio exterior e interior en sus artculos 1 y 2 decreto la pena de muerte
de MISI.

b. LA LIBERACIN DEL COMERCIO EXTERIOR Y EL MODELO PRO-

EXPORTADOR

El deceso del MISI si bien fue decretado por el decreto legislativo 668,
tuvo sus santos oleos con la constitucin poltica del Per de 1993, cuyo
artculo 63 consagro como poltica de estado la opcin liberal al sealar que
la la produccin de bienes y servicios y el comercio exterior son libres.

A partir de la reforma del comercio exterior estuvo orientada a mejorar la

eficiencia de la asignacin de recursos y la competitividad de la economa,
con el fin de sentar las bases para un crecimiento sostenido del producto y
del empleo, sobre la base de la expansin de las exportaciones.
 Dentro de este nuevo marco normativo las principales medidas adoptivas
fueron la liberalizacin de comercio exterior con un arancel bajo y reducida
dispersin, y la apertura de la cuenta de capitales, as como el
establecimiento de un tipo de cambio flotante, con plena libertad cambiaria.
No solo se elimin el impuesto a las exportaciones que era una de las
principales fuentes de recaudacin de los gobiernos del pasado, sino que se
establecieron mecanismos de reintegro tributario y arancelario. Asimismo se
ampli el sistema tributario se modernizo la administracin de la aduana y
se desmantelo el sistema de subsidios y controles administrativos que haba
inhibido el desarrollo de nuestra economa y particularmente de nuestras
exportaciones.

En la prctica ello se plasm en una poltica de libertad de comercio

exterior, cuyas nicas medidas de restriccin con la apertura del nuevo
milenio lo constitua un arancel casi plano.

Un sistema de sper visin de exportaciones y una lista de productos

prohibida y restringida importacin , paralelamente a la apertura, el Per
participo en procesos de integracin en el marco del grupo andino, sin
embargo pese a suscribir el acta de Barahona de 1991 por el cual los pases
andinos asuman el proceso conducente a una unin aduanera, termino
alejndose suspendiendo temporalmente sus obligaciones, por cuanto su
estructura arancelaria con una tendencia al arancel plano era contrario a la
del resto de pases miembros ( rgimen escalonado ),posicin que sin
embargase ha ido flexibilizando con la apertura del nuevo milenio. En los
ltimos aos la tendencia a sido propulsar la integracin con economas de
mayor desarrollo (principalmente en EE UU atreves del trabajo de libre
comercio), lo cual se ha convertido en un objetivo prioritario, tanto desde el
horizonte gubernamental como empresarial del pas
2.2.1. MECANISMOS REGULADORES DEL COMERCIO EXTERIOR
PERUANO

Los mecanismos reguladores son medidas de carcter administrativo

(tcnicos legales) que tienden a influir en los flujos o volmenes de
importaciones o exportaciones. Una poltica neoliberalista utiliza
mnimamente las regulaciones.

Una poltica proteccionista tiende a utilizar todos los mecanismos

reguladores; Mecanismos reguladores del comercio exterior Nuestra
Constitucin Poltica, los mecanismos reguladores del comercio exterior
segn el portal web Aduanera del Pacfico, las prohibiciones y restricciones
de importacin y exportacin se dan en prevencin de la salud pblica,
proteccin del medio ambiente y orden sanitario, de la flora y fauna, del
patrimonio cultural, en defensa de la moral y seguridad interna y por decoro
nacional, los mecanismos reguladores son medidas de carcter
administrativo (tcnicos legales) que tienden a influir en los flujos o
volmenes de importaciones o exportaciones y Nuestra Constitucin
Poltica, en los principios generales del Rgimen Econmico, artculos 58 al
65, adopta una poltica neoliberal, debiendo significarse que el artculo 63
prescribe que la produccin de bienes y servicios y el comercio exterior son
libres.

2.2.2. MARCO LEGAL

El marco legal que rige nuestro comercio exterior est conformado por:

a) La Constitucin Poltica del Per.

b) La Resolucin Legislativa N26407 que aprueba o incorpora a nuestra
legislacin el Acuerdo por el que se establece la Organizacin Mundial
del Comercio y los Acuerdos Comerciales Multilaterales contenidos en
el Acta final de la Ronda de Uruguay.
 c) El Decreto Supremo N 060-91-EF que dej sin efecto el Registro
Unicado de Exportacin por lo que a partir de la vigencia de esta
norma, las personas naturales y jurdicas pueden realizar operaciones
de exportacin sin el requisito de estar previamente registradas como
tales.
d) El Decreto Legislativo N668- Ley Marco del Comercio Exterior, que
liberaliza las operaciones de comercio exterior e interior como
condicin fundamental para el desarrollo del pas y deja sin efecto
cualquier prohibicin o restriccin para la importacin y ex-portacin
de bienes, sin perjuicio de las medidas de prevencin y proteccin de
la salud pblica, medio ambiente, orden sanitario, ora y fauna
silvestre, patrimonio cultural y defensa de la moral, y la seguridad
interna y externa.
e) La Ley General de Aduanas, aprobada por el Decreto Legislativo N
10539 publicado el27.06.2008, el mismo que entrar en vigor a partir
de la vigencia de su Reglamento (Primera Disposicin
Complementaria y Final).

2.2.3 EMPRESAS DE COMERCIO EXTERIOR

Con la finalidad de apoyar a las medianas y pequeas empresas en materia

de comercio exterior, el Gobierno ha establecido una serie de programas e
instrumentos que apoyen a las exportaciones.

Uno de estos instrumentos es el de las Empresas de Comercio Exterior,

mediante el cual se ha impulsado la comercializacin de mercancas en los
mercados internacionales, as como la identificacin y promocin de stas
con el fin de incrementar su demanda y as mejorar las condiciones de
competencia internacional para las mercancas nacionales.
El marco legal en donde se ampara es el siguiente:

Ley Aduanera y su Reglamento;

Ley del Impuesto al Valor Agregado y su Reglamento;
reglas fiscales de carcter general en materia de comercio exterior;
Decreto que Establece los Programas de Importacin Temporal para
Producir Artculos de Exportacin;
Decreto que Establece la Devolucin de Impuestos de Importacin a
los Exportadores;
Decreto para el Establecimiento de Empresas de Comercio Exterior; y,
Decreto para el Fomento y Operacin de la Industria Maquiladora de
Exportacin.

3. ADMINISTRACIN TRIBUTARIA

Si bien el marco general de aduana no puede entenderse sin un anlisis

de la historia y del comercio exterior, a fin de analizar esta institucin es
necesario entenderla en su calidad de ente de la administracin tributaria ,
realidad que es indesligable, pese al eventual alejamiento de lo arancelario y
lo aduanero ms aun en los o pases latinoamericanos donde el tributo
aduanero si bien ha perdido su naturaleza proteccionista sigue siendo una de
las fuentes principales de ingresos fiscales, en el caso peruano dicha
situacin origino el inicio de un proceso de fusin de la administracin
aduanera con la de tributaos internos en el ao 2002, que concluy con la
absorcin de las funciones aduaneras por la superintendencia nacional de
administracin tributaria, en Adelante SUNAT.

En legislacin comparada encontramos que en algunos pases los tributos

en general son administrados por una sola entidad, como en el Per a partir
del ao 2003, Colombia, Mxico, argentina, Espaa, Venezuela, Brasil,
caada, mientras que en otros (chile, Uruguay, Japn, EE UU, existen
organismos de administracin ad hoc segn se trate de tributos internos o
tributos al comercio exterior. En el caso de la unin europea todas las
administraciones de aduana de los estados miembros dependen
jurdicamente de la direccin general de fiscalidad y unin aduanera, ellas
recaudan los recursos propios comunitarios y por esta gestin recaudatoria
se les asigna un importe del 25% como costo administrativo

Dentro de la estructura del estado peruano, en el sector economa y

finanzas existe una entidad autnoma encargada de administrar los tributos
internos y los derechos arancelarios, la SUNAT , que no pertenece a ningn
ministerio, lo que no sucede en otros pases , donde dicha labor corresponde
a una direccin o agencia del ministerio de economa , hacienda o finanzas

De acurdo al artculo 5 del cdigo tributario, texto nico ordenado y

aprobado por decreto supremo 135-99- EF SUNAT es competente para la
administracin de tributos internos y derechos arancelarios. Este ltimo
concepto alcanza no solo a los derechos ad valoren contenidos en el arancel
de aduana as si no tambin a las sobre tasas, por cuanto el decreto supremo
035- 97-m EF en su artculo 3 las denominan sobre tasa arancelaria, y a los
derechos especficos variables, tambin considerados derechos arancelarios
conforme a lo dispuesto en el articulo1 del decreto ley 26140 en cuanto a las
salvaguardias de transicin provisional, si bien se aplican en forma de
gravamen arancelario, su administracin tampoco est a cargo de la
administracin tributaria .

Administrar es la capacidad de tomar decisiones sobre capital y trabajo y

supone un margen de libertad de esa forma la SUNAT como administracin
tributaria y aduanera si bien se somete al principio de legalidad.

El poder discrecional segn ROSEMBUJ, es la ponderacin comparativa

de distintos inters secundarios, en orden a un inters primero segn juicio
de oportunidad la discrecionalidad implica el predominio de una racionalidad
sustantiva sobre la racionalidad formal jurdica, y a ella no es ajena la
administracin tributaria.

En virtud de ello la SUNAT tiene un cierto margen de libertad para

escoger entre varias opciones posibles, la que crea ms conveniente ,sin
embargo no podemos olvidar que la administracin pblica acta en virtud de
potestades otorgadas por el ordenamiento que es quien sustenta y legitima
su actividad.

Como seala ABRUA y BACA es el orden de potestad donde se debe

buscar el ncleo de la discrecionalidad. El poder judicial siempre podr
controlar toda la actividad administrativa, pero la deber aplicar el derecho
adecuadamente y si este ha otorgado una potestad reglada la deber
controlar como reglada, y si discrecional, as cuando hay un acto reglado el
juez puede sustituir de la decisin de la administracin, pero no podr
hacerlo cuando hay un acto discrecional.

En el caso de la administracin tributaria, si bien en principio la regla es

que solo debe efectuar actos reglados, es decir solo puede hacer ser
aquellos que concretamente se le autoriza, con el correr del tiempo a
adquirido mayor poder discrecional que le brinda un amplio margen de
accin 8 as el propio cdigo tributario seala que la SUNAT tiene una
facultad de fiscalizacin que ejercer en forma discrecional, articulo 68, y
existe una facultad discrecional para sancionar administrativamente las
infracciones tributarias, artculo 166.

De forma tal, que la administracin tributaria cuya finalidad la constituye

obtener los recursos tributarios que permitan ingresos pblicos que financien
el gasto pblico destinado a brindar servicios pblicos para satisfacer las
necesidades de la poblacin , lo cual esta consagrado en la misin
institucional de la SUNAT para alcanzar sus metas va a gozar de algunas
facultades, las cuales tienen como lmite principal el respeto a los derechos
fundamentales de la persona, que es uno de los pilares del estado de
derecho, as como seala el tribunal constitucional, el ejercicio de facultades
discrecionales de manera alguna puede constituir un justificativo de una
conducta arbitraria

Partiendo de esta premisa la aduana como administracin tributaria tiene

las siguientes facultades o prerrogativas.

3.1. FACULTAD DE RECAUDACION

Dentro de las funciones de las administraciones tributarias se

encuentran la de recaudar los tributos, y en el caso peruano as lo seala el
artculo 55 del cdigo tributario. En el marco del negocio aduanero esta
funcin se dirige a recaudar aquellos tributos vinculados al comercio exterior,
no solo los aranceles sino tambin el IGV, y el IPM que gravan la importacin
, conforme lo sealan los artculos 32 y 65 de la ley del IGV e ISC aprobado
por el decreto legislativo 821, cuando sealan que los impuestos que
afectan las importaciones sern liquidados por las aduanas de la repblica
en el misma documento en que se determinen los derechos aduaneros y
sern pagados conjuntamente con estos.

La facultad de recaudacin se ejerce directamente mediante el pago que

efectan los usuarios del servicio aduanero en las propias aduanas como
indirectamente a travs del pago en entidades bancarias que han suscrito
previamente convenios con la administracin, para percibir en sus agencias
los pagos con cargo a remitirlos a las arcas fiscales en un plazo mnimo.

El pago en entidades bancarias est permitido en toda Sudamrica,

Mxico, costa rica, el san salvador, Guatemala, honduras y los estados
unidos, mas no en las islas del Caribe.

La ley peruana en su artculo 21 seala que el pago del adeudo podr

efectuarse en las entidades bancarias y en las entidades aduaneras.
 El artculo 55 del cdigo tributario peruano seala que es funcin de la
administracin recaudar los tributos y que a tal efecto podr contratar los
servicios de las entidades del sistema bancario y financiero, en base a esta
norma y al principio de delegacin de funciones, contenido en el artculo 2 de
la ley general de aduanas, la aduana ha celebrado contratos de prestacin
de servicios con los bancos para que cumplan con recaudar los ingresos de
aduanas.

3.2. FACULTAD DE DETERMINACION Y FISCALIZACION

La determinacin de obligacin tributaria consiste en verificar la

realizacin del hecho generados de obligacin tributaria, sealar la base
imponible y la cuenta del tributo y esto lo puede realizar el propio
contribuyente con la administracin.

En cuanto a la fiscalizacin, en el caso de los tributos al comercio exterior

la efecta la aduana verificando la autenticidad de las declaraciones y dems
documentos de despacho presentados por los usuarios, acto que puede
realizar inclusive despus de haber autorizado el levante o autorizacin de la
salida de las mercancas, lo cual es lgico tomando en cuenta que en la
actualidad los niveles de comercio exterior no permiten un control fsico de
las mercancas al 100% aforo total en el momento del despacho. Como
consecuencia de dichas acciones, la aduana puede revisar las liquidaciones
contenidas en la declaracin y girar notas de cargo o liquidaciones
complementarias. Estas acciones solo pueden llevarse a acabo dentro del
plazo establecido por ley.

En la legislacin comparada se observa que el plazo de prescripcin que

toma la fiscalizacin es variable, existiendo desde plazos de un ao en
honduras y Hait y en Mxico plazo de diez aos.
 En el caso peruano la fiscalizacin puede efectuarse por un plazo de
cuatro aos computados a partir del 1 de enero del ao siguiente a la fecha
de nacimiento a la obligacin tributaria aduanera segn el ltimo texto
ordenado de la ley.

Tambin el termino de cuatro ao coincide con lo sealado en las normas

aduaneras de estados unidos y costa rica (Brasil y argentina sealan como
plazo 5 aos, chile, Colombia, Bolivia y ecuador 3 aos.

3.3. FACULTAD SANCIONADORA

La aduana como legislacin administracin tributaria aplica la legislacin

que regula el pago de los derechos e impuestos al comercio exterior , en
virtud de ello el incumplimiento de las obligaciones contenidas en las leyes
aduaneras acarrea el ejercicio de la fuerza coercitiva del estado contra
aquellos que resultaren responsable, que se ponen de manifiesto con la
aplicacin de sanciones.

De acuerdo al cdigo tributario la aduana tiene la facultad discrecional de

sancionar y determinar administrativamente la accin u omisin de los
deudores tributarios o terceros que violen las normas aduaneras ( art 82 y
166 del mismo cdigo ) ., para ello no solo cuenta con las sanciones
previstas en la ley de aduanas , sino tambin con aquellas sanciones
contempladas en el cdigo tributario y otras leyes complementarias que son
de su competencia, y que en muchos casos, aplica como consecuencia de
sus facultades de determinacin y fiscalizacin.

El art 4 del reglamento de la ley general de aduanas dice que ninguna

otra autoridad, organismo ni institucin del estado podr ejercer las dos
primeras funciones, que son privativas de la SUNAT, en cambio la facultad
sancionadora tambin podr ser aplicada eventualmente por los jueces
penales,
 CONCLUSIONES

Como pudimos observar en el trabajo realizado, vimos a grandes rasgos

como se fue transformando la Aduana a lo largo de las diferentes pocas de
la historia y como se fue conformando la legislacin del comercio exterior.

Enfocndonos en un mbito internacional, pudimos ver que nuestra

legislacin toma sus preceptos como medio de regulacin para las
actividades comerciales entre nuestro pas y el mundo para as ejercer
cualquier transaccin comercial.

El comercio internacional tiene en la actualidad una gran importancia para

todas las naciones que lo practican, y esa importancia no es solo econmica,
sino tambin poltica, en virtud de que esa actividad le permite al Estado que
la desarrolla, establecer una serie de estrategias, actitudes y posiciones que
no solo le producen el ingreso de divisas sino tambin adoptar medidas de
regulacin que nos permita adecuar nuestra legislacin de la mejor forma
posible.