Visnu Posada

Equipo Tcnico Nacional

Delegacin Campesina
Mesa de Concertacin Nacional

Procedimientos y lineamientos de gestin y

manejo de reas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales en relacin con poblacin
campesina

Formulacin y gestin de la Poltica Pblica Participativa para la solucin de

conflictos territoriales en reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales
de Colombia

Agosto de 2017
 Tabla de Contenido

Procedimientos y lineamientos de gestin y manejo de reas del Sistema de Parques

Nacionales Naturales en relacin con poblacin campesina
Instrumentos de manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales en relacin con
poblacin campesina
Conservacin de la Naturaleza 3
Objetivos de Conservacin 5
Categoras de Manejo 10
Zonificacin y Uso 16
Planes de Manejo 20
Regmenes Especiales de Manejo 22
Abordaje de los conflictos territoriales entre PNN y las comunidades campesinas 25
Anlisis de lineamientos para el ejercicio de la autoridad ambiental en las reas del SPNN
Autoridad Ambiental 30
Actividades Prohibidas 31
Proceso Sancionatorio 33
Comits de Comanejo 37
Recomendaciones
Bibliografa
 Instrumentos de manejo del Sistema de Parques Nacionales
Naturales en relacin con poblacin campesina

Conservacin de la Naturaleza

La conservacin de la naturaleza se encuentra atravesada en palabras de Augusto ngel por la

separacin epistemolgica de ciencias naturales y ciencias sociales:
Ante todo tenemos a los ecologistas radicales. Esta perspectiva viene principal pero no
exclusivamente de las ciencias naturales, que, por disposicin de las orientaciones epistemolgicas
del pensamiento moderno, han excluido al hombre de su campo de anlisis. De all resulta una
visin optimista sobre la naturaleza y pesimista sobre el hombre. El resultado es el
conservacionismo a secas que tanto ha desorientado la conciencia ambiental y de cuyo mbito
apenas empezamos a salir. Por fin, los ecologistas empiezan a comprender que el hombre tambin
existe y que quizs hace parte de la naturaleza. Vale decir, que el anlisis de la naturaleza exige
igualmente un estudio sobre el lugar del hombre en el mundo. (ngel Maya, 2003, pg. 10)

La idea de una naturaleza virgen o prstina ha causado mucho dao, pues ha desencadenado una
conservacin quieta, esttica, en la que el mejor partido ha sido tomado por quienes controlan lo
hilos del poder, es decir, los econmicamente fuertes. Contra esta idea se puede decir que conservar
y producir no son dos procesos distintos sino complementarios. La palabra cultura tiene una
etimologa Latina en el vocablo Colere, que indica cuidado, cultivo; esta revisin denota su
relacin y estrechez; que cultivar la tierra es cuidarla y precisamente ese es el origen de la cultura:
cuando escapamos de los rboles y selvas, nuestra columna se hizo vertical, los ojos se adaptaron
para mirar el horizonte y se maravillaron con las praderas, lugares que de ah en adelante fueron
nuestros hogares, construidos con base en la agricultura.

Afiliados a la escuela inmanente, es posible decir que la naturaleza es el reino de todas las cosas o
del todo, que no hay nada por fuera o encima de ella, naturaleza son los ecosistemas, pero
naturaleza es tambin la sociedad o la cultura. Es dicotmica la idea que de la naturaleza est
relacionada exclusivamente con el paisaje rural (verde), que est afuera del ser humano (nos rodea)

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y que se la encuentra alejado de la ciudad. La cultura es la manera que evolutivamente encontr
nuestra especie para adaptarse a las condiciones ecosistmicas, por eso son distintas las culturas,
como sin distintos los ecosistemas.

La naturaleza est por todas partes, no hay nada que no lo sea, lo cierto que es que hay distintas
maneras de ser naturaleza, a lo que generalmente se refieren con lo que no es naturaleza (lo
artificial), es la naturaleza transformada, incluso la naturaleza de nuestra especie, como bien lo ha
descrito Augusto ngel, es transformar; as el problema ambiental no consiste en no transformar
la naturaleza -que tambin somos- sino en la manera en que lo hacemos.
Ser Marx el que descubra los caracteres esenciales que articulan la actividad humana a la
naturaleza, ya que sta es una premisa necesaria del trabajo humano. Ello significa que la cultura
no se construye sino en la transformacin del entorno. La transformacin del mundo natural no solo
humaniza la naturaleza, sino que construye al hombre. Al transformar el mundo natural, el hombre
empieza a manifestarse como ser genrico. (ngel Maya, El Retorno de caro. Muerte y vida de la
filosofa, una propuesta ambiental, 2012, pg. 89)

Las relaciones establecidas entre las culturas y los ecosistemas (como dos maneras de ser
naturaleza) es lo que en la obra de Augusto ngel se denomina lo ambiental, estas relaciones se
dan siempre en la naturaleza, nunca por fuera, pues no hay nada sobrenatural o subnatural. si
queremos conservar la naturaleza o incluso el ambiente, obviamente debemos conservar,
mantener, sostener, las relaciones Ecosistema-Cultura.

De esta concepcin hay bastantes rastros en la literatura y legislacin colombiana aunque por las
formas de conservacin que el pas hered de los Estados Unidos 1 y que margin incluso las
comunidades indgenas en la declaratoria de los Parques Yosemite y Yellowstone, se adoptaron
Parques Nacionales de conservacin estricta, en donde la dimensin humana ingres por la fuerza
del movimiento indigenista y la preocupacin tambin heredada de la corriente antropolgica de
Norteamrica (Pino Jordn, 2010). Aunque lo humano en las reas protegidas fue siempre

1
(Plan de Accin para la Implementacin del Programa de Trabajo sobre reas Protegidas de la Convencin sobre la
Diversidad Biolgica, 2012)

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planteado en el seno del Inderena2, la decisin fue contraria en la expedicin del Decreto Ley 2811
de 1974 y el Decreto 622 de 1977, as que existe un conflicto territorial, referido por el Estado
como de Uso, Ocupacin y Tenencia que margina las actividades de economa y cultura campesina
de las reas protegidas del Sistemas de Parques Nacionales Naturales -SPNN-.

Ejemplo de referencias generales sobre la conservacin de la diversidad biolgica y cultural que

no se desarrollaron normativamente en el Sistema de Parques Nacionales se encuentra el
documento Conpes3 3680 que precisa:
(...) en 1995 se expidi la Poltica Nacional de Biodiversidad, aprobada por el Consejo Nacional
Ambiental, que contempla tres estrategias principales: conservacin, conocimiento y utilizacin
sostenible para la biodiversidad. Respecto a la conservacin de la biodiversidad en condiciones
naturales (in situ), plantea el desarrollo de una estrategia en la que se garantice la representatividad
de los diversos ecosistemas continentales y marinos y se fortalezca la organizacin institucional
para la conservacin y el manejo de ecosistemas que poseen un valor estratgico para el pas.
Posteriormente, el Consejo Nacional Ambiental aprob en 1998 la Estrategia para un Sistema
Nacional de reas Naturales Protegidas, cuyo objetivo general consiste en asegurar la
conservacin de la diversidad biolgica y cultural y la produccin sostenible de bienes y servicios
ambientales indispensables para el desarrollo econmico, social y ambiental de la Nacin mediante
el diseo y puesta en marcha del SINAP, el cual estara integrado a la dinmica econmica, social
y ambiental de las regiones. (Departamento Nacional de Planeacin, 2010)

Objetivos de Conservacin

El Sistema Nacional de reas Protegidas -SINAP- est compuesto por las reas protegidas, los
actores sociales e instituciones y las estrategias e instrumentos de gestin que las articulan
dentro de las reas Protegidas -AP- se encuentran AP pblicas (Las del Sistema de Parques
Nacional Naturales, Las Reservas Forestales Protectoras, Los Parques Naturales Regionales, Los
Distritos de Manejo Integrado, Los Distritos de Conservacin de Suelos y las reas de

2
Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente. Disuelto en 1993, con la creacin del
Ministerio del Medio Ambiente
3
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social

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Recreacin), Las AP privadas son las Reservas Naturales de la Sociedad Civil. (Decreto 1076 de
2015). Actualmente se adelanta en un proyecto de Decreto que reconoce las reas tnicas de
Conservacin como parte del SINAP, esta sera una nueva clasificacin denominada rea
Protegidas comunitarias.

Las AP se declaran para cumplir con los objetivos generales de conservacin del pas, relacionados
en la Tabla 1, al mismo tiempo pueden cumplir con uno o varios de los objetivos generales y
especficos, cada uno de estos objetivos puede ser alcanzando mediante diversas categoras del
SINAP, por lo que se evalan categora, el nivel de gestin y la forma de gobierno ms adecuada
para alcanzarlo.

En los objetivos se reitera la separacin hombre-naturaleza que no reconoce a la especie como

parte de la naturaleza, pues nicamente pone relieve en la permanencia del medio natural como
sustento de la cultura; es necesario incluir como objetivo de conservacin los valores, costumbres,
prcticas, conocimiento, mitos, asociados a la conservacin de ecosistemas, aunque el objetivo
general habla de la diversidad cultural del pas, sta se contrae a lo tnico y aunque lo campesino
no se ha inscrito como tnico, an as posee economa, costumbres, conocimiento y dems
elementos constitutivos de una cultura propia que se ha hecho en relacin simbitica con los
ecosistemas. Se sugiere adoptar y dar tratamiento similar a la categora usada por UICN 4 de
comunidades indgenas y locales (Borrini-Feyerabend, Kothari, & Oviedo, 2004).

4
Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza

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Tabla 1. Relacin de objetivos generales y especficos
Objetivos generales de conservacin
del pas
1. Asegurar la continuidad de los procesos
ecolgicos y evolutivos naturales para mantener
la diversidad biolgica.
2. Garantizar la oferta de bienes y servicios
ambientales esenciales para el bienestar
humano.
3. Garantizar la permanencia del medio natural, o de
algunos de sus componentes, como fundamento
para el mantenimiento de la diversidad cultural
del pas y de la valoracin social de la
naturaleza.
Fuente: (Decreto 1076 de 2015)
Objetivos especficos de conservacin
de las reas protegidas
a. Preservar y restaurar la condicin natural de
espacios que representen los ecosistemas del
pas o combinaciones caractersticas de ellos.
b. Preservar las poblaciones y los hbitats
necesarios para la sobrevivencia de las especies
o conjuntos de especies silvestres que presentan
condiciones particulares de especial inters para
la conservacin de la biodiversidad, con nfasis
en aquellas de distribucin restringida.
c. Conservar la capacidad productiva de
ecosistemas naturales o de aquellos en proceso
de restablecimiento de su estado natural, as
como la viabilidad de las poblaciones de
especies silvestres, de manera que se garantice
una oferta y aprovechamiento sostenible de los
recursos biolgicos;
d. Mantener las coberturas naturales y aquellas en
proceso de restablecimiento de su estado natural,
as como las condiciones ambientales necesarias
para regular la oferta de bienes y servicios
ambientales.
e. Conservar reas que contengan manifestaciones
de especies silvestres, agua, gea, o
combinaciones de stas, que se constituyen en
espacios nicos, raros o de atractivo escnico
especial, debido a su significacin cientfica,
emblemtica o que conlleven significados
tradicionales especiales para las culturas del
pas.
f. Proveer espacios naturales o aquellos en proceso
de restablecimiento de su estado natural, aptos
para el deleite, la recreacin, la educacin, el
mejoramiento de la calidad ambiental y la
valoracin social de la naturaleza.
g. Conservar espacios naturales asociados a
elementos de cultura material o inmaterial de
grupos tnicos.
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El tercer objetivo de conservacin es el que intenta relacionar naturaleza y cultura a travs de la
conservacin de los medios naturales, se refiere con esto a naturaleza como ecosistema; aunque es
cierto que la naturaleza -ecosistmica- es el sustento de la cultura, sta hace parte de la naturaleza,
es una naturaleza transformada por ella misma y en relacin con ecosistemas; que por mayores
niveles de transformacin que haya tenido, nunca dejar de ser naturaleza. Es esta la diferencia
entre una naturaleza dada y una construida.

Es acertado plantear la conservacin del medio natural como fundamento de la diversidad cultural,
pero hace falta vincular la relacin contraria; aquella que explica una relacin de adaptacin de la
cultura a los medios naturales -ecosistemas- en la cual coexisten de forma dinmica y cooperativa
estas dos formas de ser naturaleza. As pues existen beneficios de la relacin y no debe plantearse
la conservacin excluyente de alguno (o cultura o medio natural). Ejemplo y condicin de esto son
sistemas de conocimiento que entienden los rdenes ecosistmicos y los conservan, incluso
transformndolos; vale entonces la pena conservar estos sistemas de conocimiento, que
epistemolgicamente estn mas relacionados a la cultura que al medio natural pero son funcionales
a su conservacin. Aunque tambin existen ejemplos contrarios, sistemas de conocimiento y vida
que devastan -destruyen los vstagos- de los ecosistemas y de la vida en general. Es entonces
necesario valorar qu formas de relacionarse con los ecosistemas son sostenibles para ambos
subsistemas -ecosistema y cultura- y cules no, para as conservarlos tambin o, transformarlos
para que sean funcionales o, marginarlos de lo que se quiere conservar.
De esta manera se ha sido sugerido por la UICN, el Convenio de Diversidad Biolgica y el
Congreso Mundial de Parques:
As to a human presence in protected areas, whether as residents or resource users, the IUCN
protected area categories V and VI are conceived to be the most inclusive, and progressively greater
restrictions on human activities normally apply in Categories IVIa. That said, there are examples
of protected areas that achieve the objectives of each category along side the presence of resident
and user communities though of course subject to appropriate limitations and restrictions ().
Further more, experience from around the world suggests that human communities living within or
adjacent to protected areas can often serve as an asset to conservation rather than a liability. This is
not a rule and there are plenty of counterexamples still less is it an argument for all protected
areas to be opened to human access. But it does represent a new perspective on the relation ship

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 between people and protected areas, which has been endorsed by the Vth World Parks Congress and
the 7th Conference of the Parties of the Convention on Biological Diversity. Both events called for
a flexible approach to management rules for protected areas, care fully tailored to their ecological
and social context.

En cuanto a la presencia humana en reas protegidas, ya sea como residentes o usuarios de recursos,
las categoras V y VI de la UICN estn concebidas como las ms inclusivas y las mayores
restricciones a las actividades humanas se aplican normalmente en las Categoras IV-Ia. Dicho esto,
hay ejemplos de reas protegidas que logran los objetivos de cada categora junto con la presencia
de residentes y comunidades usuarias, aunque, por supuesto, estn sujetas a limitaciones y
restricciones apropiadas (...). Adems, la experiencia en el mundo sugiere que las comunidades
humanas que viven dentro o adyacentes a las reas protegidas a menudo pueden servir como un
activo para la conservacin en lugar de un lastre. Esto no es una regla y hay abundantes de
contraejemplos - an menos es un argumento para que todas las reas protegidas se abran al acceso
humano. Pero s representa una nueva perspectiva sobre la relacin entre las personas y las reas
protegidas, que ha sido respaldada por el V Congreso Mundial de Parques y la 7 Conferencia de
las Partes del Convenio sobre la Diversidad Biolgica. Ambos eventos exigieron un enfoque
flexible de las normas de gestin de las reas protegidas, una atencin totalmente adaptada a su
contexto ecolgico y social. (Borrini-Feyerabend, Kothari, & Oviedo, 2004, pgs. 15,16)

El SPNN crea una vertiginosa diferenciacin conceptual entre culturas y por ende en los
instrumentos de manejo entre las poblaciones indgenas, afrodescendientes y raizales con las
comunidades campesinas, esto deriva de la idea de un nativo ecolgico (Ulloa Cubillos, 2004),
donde no se reconocen las estrechas relaciones de hibridacin, aprendizaje y mestizaje que se ha
desarrollado por las diversas culturas que conviven en el territorio nacional, es pues el caso de las
comunidades campesinas que ostentan adaptaciones exitosas a los ecosistemas y aprendizajes de
las prcticas exitosas de comunidades indgenas.
As mismo, existe un tipo de ocupacin espacio-temporal que puede ser transitoria en periodos de
tiempo cortos, itinerante, oportunista o permanente, ocasionadas por el uso que la gente hace de los
recursos naturales del territorio, tal es el caso del ecoturismo, la pesca y manejo de recursos
hidrobiolgicos, la horticultura en los ecosistemas de humedales en temporada seca y la cacera,
entre otros. Tambin existe un tipo de ocupacin que podramos denominar ancestral o territorial,

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 que se presenta con afrodescendientes, raizales, y comunidades indgenas, esta ltima reconocida
desde 1977 como compatible con las reas del Sistema de Parques. (Parques Nacionales Naturales
de Colombia, 2011)

La idea de economa campesina se relaciona con el sector agropecuario y por la tendencia

epistemolgica de separar, se ha puesto lo ambiental como otro sector. Aunque lo ambiental deba
irrumpir en el mbito mundial, la solucin ms sencilla para aceptar su incorporacin en la agenda
mundial fue la de hacerlo un sector, aunque lo ambiental es parte de todas nuestras acciones o
maneras de relacionarnos (industria, educacin, produccin primaria, salud, etc.) con los
ecosistemas fue relegado a un sector, esta fue la decisin de las conferencias que se han
desarrollado desde 1972. En Tbilisi (1977) se la llam Dimensin Ambiental (Leff, 2008).

Visto como sector y con dominio del conservacionismo a secas as es fcilmente contrapuesta a
otros sectores, para el caso el temas agropecuario y de manera especifica al campesinado, que
como ya se ha dicho ha incorporado en su economa y cultura adaptaciones exitosas que permiten
producir y la vez conservar. Es importante valorar lo que las comunidades le aportan a las reas
protegidas, pues esta relacin ha sido poco estudiada y menos incorporada en los marcos jurdicos,
afortunadamente la relacin contraria -aportes de las reas protegidas a las comunidades locales o
campesinas si est suficientemente estudiada e incorporada.

Categoras de Manejo

Las categoras de manejo del SPNN establecidas por el Decreto 1076 de 2015 son:

a) Parque Nacional: rea de extensin que permita su autorregulacin ecolgica y cuyos

ecosistemas en general no han sido alterados substancialmente por la explotacin u ocupacin
humana, y donde las especies vegetales de animales, complejos geomorfolgicos y manifestaciones
histricas o culturales tienen valor cientfico, educativo, esttico y recreativo Nacional y para su
perpetuacin se somete a un rgimen adecuado de manejo.

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 b) Reserva Natural: rea en la cual existen condiciones primitivas de flora, fauna y gea, y
est destinada a la conservacin, investigacin y estudio de sus riquezas naturales.

c) rea Natural nica: rea que, por poseer condiciones especiales de flora o gea es un
escenario natural raro.

d) Santuario de Flora: rea dedicada a preservar especies o comunidades vegetales para

conservar recursos genticos de la flora nacional.

e) Santuario de Fauna: rea dedicada a preservar especies o comunidades de animales

silvestres, para conservar recursos genticos de la fauna nacional.

f) Va Parque: Faja de terreno con carretera, que posee bellezas panormicas singulares o
valores naturales o culturales, conservada para fines de educacin y esparcimiento. (Decreto 1076
de 2015, 2015)

Estas categoras se homologan internacionalmente en las categoras determinada por la UICN

como se muestra en la Tabla 2.

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Tabla 2. Relacin de categoras UICN con categoras SINAP
Categoras de manejo en Colombia
Categoras de manejo UICN
De mbito nacional De mbito regional

Categora I: Proteccin Estricta.

Ia. Reserva natural estricta. Reserva natural
Ib. rea natural silvestre

Categora II: Conservacin y

proteccin del ecosistema. Parque nacional
II Parque Nacional

Categora III: Conservacin de los rea natural nica Parques natural regional
rasgos naturales.
III Monumento natural Va Parque

Categora IV: Conservacin

mediante manejo activo.
Santuario de fauna y flora
IV rea de manejo de hbitats o
especies.

Categora V: Conservacin de rea de recreacin

paisajes terrestres y marinos y
recreacin.
V Paisaje terrestre o marino Distrito de conservacin de suelos

protegido

Distrito de manejo integrado Distrito de manejo integrado

Categora VI: Uso Sostenible de
los recursos naturales. Reserva forestal protectora
VI rea protegida manejada Reserva forestal protectora
Reserva natural de la sociedad civil

Fuente: (FICHA TECNICA. Sistema de Informacin del Medio Ambiente, 2012)

Las homologaciones del SPNN con la UICN son: Ia, II, III y IV; las categoras V y VI estn
relacionadas con las dems reas del SINAP. Donde Reserva Natural (Ia) es la categora ms
estricta, en Colombia contamos esta categora en 2 reservas: La Reserva Nacional Natural Nukak
en los municipios de San Jos del Guaviare, El Retorno y Miraflores en el Departamento del

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Guaviare; en el municipio de Carur del departamento de Vaups; La Reserva Nacional Natural
Puinawai que se ubica en el departamento del Guaina, municipio de Puerto Inrida.

rea Natural nica (III) se encuentra Los Estoraques, en el Municipio de La Playa de Beln, Norte
de Santander y la Va Parque Isla de Salamanca en los municipios de Cinaga, Puebloviejo y
Sitionuevo en el Departamento del Magdalena.
El Pas cuenta con 12 Santuarios de Flora y Fauna (IV) y 43 Parques Nacionales Naturales (II)

Las categoras en general obedecen al propsito de conservacin de la biodiversidad y de manera

particular al cumplimiento de los objetivos descritos anteriormente, a nivel internacional los
objetivos de conservacin y sus categoras tambin estn establecidas por la UICN como se
muestra en la Tabla 3; con base en los objetivos que se determinan para el rea, se encuentra la
categora de manejo ms adecuada.

Tabla 3. Relacin de categoras UICN de Conservacin con Objetivos de Manejo

Objetivo de Manejo Ia Ib II III IV V VI

Investigacin Cientfica 1 3 2 2 2 2 3

Proteccin de zonas silvestres 2 1 2 3 3 - 2

Preservacin de las especies

1 2 1 1 1 2 1
y la diversidad gentica

Mantenimiento de los
2 1 1 - 1 2 1
servicios ambientales

Proteccin de las
caractersticas naturales y - - 2 1 3 1 3
culturales especficas

Turismo y Recreacin - 2 1 1 3 1 3

Educacin - - 2 2 2 2 3

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 Objetivo de Manejo Ia Ib II III IV V VI

Utilizacin Sostenible de los

recursos derivados de - 3 3 - 2 2 1
ecosistemas naturales

Mantenimiento de los
atributos culturales y - - - - - 1 2
tradicionales

Clave:
1. Objetivo Principal
2. Objetivo Secundario
3. Objetivo
Potencialmente
Aplicable
No se Aplica

Fuente: (UICN & Ponce, 1994 y 2005)

Para los Parques Nacionales (II), segn las categoras de UICN los objetivos principales pueden
ser:

Preservacin de las especies y la diversidad gentica

Mantenimiento de los servicios ambientales
Turismo y Recreacin

Los objetivos secundarios podran ser:

Investigacin cientfica
Proteccin de zonas silvestres
Proteccin de las caractersticas naturales y culturales especficas
Educacin

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El objetivo Utilizacin sostenible de los recursos derivados de ecosistemas naturales se
encuentra como Potencialmente Aplicable, y aunque este objetivo no se encuentra desarrollado en
el SPNN, es un objetivo que puede ser til para resolver el conflicto relacionado con los usos de
campesinos en el marco del SPNN.

As mismo la UICN explcita una serie de objetivos en la que est dispuesta a proporcionar
asesoramiento:
Servir de base para la legislacin un nmero creciente de pases estn utilizando las categoras
de la UICN como base de la categorizacin legal de reas protegidas;

Establecer los presupuestos algunos pases determinan sus presupuestos anuales para reas
protegidas en funcin de su categora;

Utilizar las categoras como herramienta de reivindicacin las ONGs utilizan las categoras
como herramienta en sus campaas para promover objetivos de conservacin y un nivel
adecuado de usos humanos;

Interpretar o clarificar la tenencia y gobernanza de tierras algunas comunidades locales y

pueblos indgenas estn utilizando las categoras como herramienta para ayudar a establecer
sistemas de gestin tales como reservas indgenas;

Proporcionar herramientas para ayudar a planificar sistemas de reas protegidas que consideren
una gama de objetivos de gestin y formas de gobernanza.(UICN, 2008, pg. 7)

Objetivos a los que se opone la UICN :

Utilizar las categoras como excusa para la expulsin de los pueblos de sus tierras tradicionales;
Modificar las categoras para reducir la proteccin del medio ambiente;
Utilizar las categoras para abogar por propuestas de desarrollo insensible al medio ambiente en
reas protegidas. (UICN, 2008, pg. 7)

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Adicionalmente sobre el uso de comunidades locales en los Parques Nacionales (II) la UICN
apunta:
Uso sostenible o uso secundario por parte de las comunidades locales cundo utilizar la
categora VI? Numerosas reas protegidas permiten un uso humano limitado, por ejemplo en
muchas zonas silvestres (Ib) y ecosistemas protegidos (II) se permite a los habitantes locales
desarrollar a pequea escala actividades de subsistencia tradicionales que estn en armona con
la naturaleza del rea protegida, tales como (segn acuerdos individuales de gestin) pastoreo de
renos, pesca, recoleccin de productos forestales no madereros y caza limitada a la subsistencia.
Pero en estos casos el objetivo es la conservacin de zonas salvajes o ecosistemas, y la accin
antrpica debera tener un impacto mnimo. En la categora VI, el objetivo de gestin es el uso
sostenible en sinergia con la conservacin de la naturaleza y las actividades se gestionan de forma
que no produzcan un impacto sustancial en estos ecosistemas. La diferencia en parte es una cuestin
de gradacin del uso. (UICN, 2008, pg. 43)

Zonificacin y Uso

El ordenamiento de las reas del SPNN se encuentra establecido por el Decreto 622 de 19775, con
los siguientes elementos definitorios:

1. Zonificacin. Subdivisin con fines de manejo de las diferentes reas que integran el
Sistema de Parques Nacionales Naturales, que se planifica y determina de acuerdo con los fines y
caractersticas naturales de la respectiva rea, para su adecuada administracin y para el
cumplimiento de los objetivos sealados. La zonificacin no implica que las partes del rea reciban
diferentes grados de proteccin sino que a cada una de ellas debe darse manejo especial a fin de
garantizar su perpetuacin.

2. Zona primitiva. Zona que no ha sido alterada o que ha sufrido mnima intervencin
humana en sus estructuras naturales.

5
Recopilado por el Decreto 1076 de 2015

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 3. Zona intangible. Zona en la cual el ambiente ha de mantenerse ajeno a la mnima
alteracin humana, a fin de que las condiciones naturales se conserven a perpetuidad.

4. Zona de recuperacin natural. Zona que ha sufrido alteraciones en su ambiente natural

y que est destinada al logro de la recuperacin de la naturaleza que all existi o a obtener mediante
mecanismos de restauracin un estado deseado del ciclo de evolucin ecolgica; lograda la
recuperacin o el estado deseado esta zona ser denominada de acuerdo con la categora que le
corresponda.

5. Zona histrico_cultural. Zona en la cual se encuentran vestigios arqueolgicos, huellas o

seales de culturas pasadas, supervivencia de culturas indgenas, rasgos histricos o escenarios en
los cuales tuvieron ocurrencia hechos trascendentales de la vida nacional;

6. Zona de recreacin general exterior. Zona que por sus condiciones naturales ofrece la
posibilidad de dar ciertas facilidades al visitante para su recreacin al aire libre, sin que esta pueda
ser causa de modificaciones significativas del ambiente.

7. Zona de alta densidad de uso. Zona en la cual por sus condiciones naturales,
caractersticas y ubicacin, pueden realizarse actividades recreativas y otorgar educacin ambiental
de tal manera que armonice con la naturaleza el lugar produciendo la menor alteracin posible.

8. Zona amortiguadora. Zona en la cual se atenan las perturbaciones causadas por la

actividad humana en las zonas circunvecinas a las distintas reas del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, con el fin de impedir que llegue a causar disturbios o alteraciones en la ecologa o en la
vida silvestre de estas reas. ()

En este marco institucional no se desarrollan elementos puntuales para el tratamiento de la

poblacin campesina, tanto que la Propuesta de documento conceptual del trabajo con
comunidades excluye a las comunidades campesinas, siendo estas sujeto de especial proteccin
constitucional:
Parques Nacionales Naturales, a efectos de incorporar en su ejercicio misional el cumplimiento de
los mandatos contenidos en el Convenio 169 de la OIT, -aprobado mediante la Ley 21 de 1991-, la

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 Constitucin Poltica de 1991 y sus desarrollos, construy y adopt, en el ao 2002, la Poltica de
Participacin Social en la Conservacin. Mediante sta se fomenta un nuevo modelo de gobernanza
entre sus reas y los resguardos y/o territorios colectivos de pueblos indgenas y afrodescendientes.
Esta corresponsabilidad sobre el territorio establece la necesidad de coordinar funciones y
competencias entre la autoridad indgena y la autoridad ambiental, orientadas a la conservacin de
la biodiversidad y la preservacin tnica y cultural de tales comunidades.

La implementacin de esta Poltica, bajo el Subprograma Estrategias Especiales de Manejo, expresa

su desarrollo en el conjunto de decisiones, acciones y medidas concertadas entre Parques
Nacionales y las autoridades tnicas, para coordinar la funcin pblica de la conservacin y el
ordenamiento ambiental de las reas protegidas del Sistema de Parques Nacionales Naturales que
presentan traslape parcial o total con resguardos indgenas, colindancia con Tierras de
Comunidades Negras y/o superposicin con territorios ancestrales indgenas y territorios
simblicos de pueblos afrodescendientes. (Parques Nacionales Naturales de Colombia)

Aunque el marco conceptual internacional, el Conpes sobre el tema y la definicin normativa de

conservacin entiende que la conservacin de la Biodiversidad implica tambin el uso sostenible
de la misma, el ordenamiento del SPNN no ha tenido cabida para esta premisa. Conviene
incorporar el Uso Sostenible en el SPNN inspirado en el objetivo UICN Utilizacin Sostenible
de los recursos derivados de ecosistemas naturales:
Conservar la biodiversidad implica cuatro acciones especficas: i) su preservacin con miras a evitar
la transformacin de los paisajes y la extincin de especies, ii) su recuperacin o restauracin
cuando las condiciones de naturalidad se han perdido, iii) la ampliacin de la base de conocimiento
cientfico, tcnico o tradicional y iv) su utilizacin sostenible con miras a generar beneficios justos
y equitativos. (Departamento Nacional de Planeacin, 2010, pg. 8)

Los usos prohibidos en el SPNN son:

1) El vertimiento, introduccin, distribucin, uso o abandono de sustancias txicas o contaminantes
que puedan perturbar los ecosistemas o causar daos en ellos.
2) La utilizacin de cualquier producto qumico de efectos residuales y de explosivos, salvo cuando
los ltimos deban emplearse en obra autorizada.
3) Desarrollar actividades agropecuarias o industriales incluidas las hoteleras, mineras y petroleras.

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 4) Talar, socalar, entresacar o efectuar roceras.
5) Hacer cualquier clase de fuegos fuera de los sitios o instalaciones en las cuales se autoriza el uso
de hornillas o de barbacoas, para preparacin de comidas al aire libre.
6) Realizar excavaciones de cualquier ndole, excepto cuando las autorice el INDERENA por
razones de orden tcnico o cientfico.
7) Causar dao a las instalaciones, equipos y en general a los valores constitutivos del rea.
8) T oda actividad que el INDERENA determine que pueda ser causa de modificaciones
significativas del ambiente o de los valores naturales de las distintas reas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales.
9) Ejercer cualquier acto de caza, salvo la caza con fines cientficos.
10) Ejercer cualquier acto de pesca, salvo la pesca con fines cientficos debidamente autorizada por
el INDERENA, la pesca deportiva y la de subsistencia en las zonas donde por sus condiciones
naturales y sociales el INDERENA permita esta clase de actividad, siempre y cuando la actividad
autorizada no atente contra la estabilidad ecolgica de los sectores en que se permita.
11) Recolectar cualquier producto de flora, excepto cuando el INDERENA lo autorice para
investigaciones y estudios especiales.
12) Introducir transitoria o permanentemente animales, semillas, flores o propgulos de cualquier
especie.
13) Llevar y usar cualquier clase de juegos pirotcnicos o portar sustancias inflamables no
expresamente autorizadas y sustancias explosivas.
14) Arrojar o depositar basuras, desechos o residuos en lugares no habilitados para ello o
incinerarlos.
15) Producir ruidos o utilizar instrumentos o equipos sonoros que perturben el ambiente natural o
incomoden a los visitantes.
16) Alterar, modificar, o remover seales, avisos, vallas y mojones. (Decreto 1076 de 2015, 2015)

El uso prohibido con el que se relacionan las actividades de economa campesina es el nmero 3
Desarrollar actividades agropecuarias o industriales incluidas las hoteleras, mineras y petroleras
aunque de manera indirecta podra relacionarse con otras actividades prohibidas; las actividades
agropecuarias de la economa campesina tienen un significado distinto a la gran actividad
agropecuaria, que es la que debe prohibirse en el SPNN. El Uso Sostenible que es el que se
pretende introducir en el rgimen del SPNN, tiene caractersticas que distan de una simple

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actividad agropecuaria, tales como: mano de obra principalmente familiar, excedentes que se
reconvierten en la unidad productiva, limitaciones en tamao e intensidad, empleo externo a la
unidad solo en algunas pocas, arraigo por el territorio, etc. Estas caractersticas, sumadas a la
existencia de una cultura -campesina- son las que dan fe que las actividades y usos que se pretenden
formalizar tienen un carcter diferencial y de manera especial se encuentran en funcin de los
objetivos y objetos principales del AP.

Planes de Manejo

Plan Maestro se denomin al instrumento en donde se determinan los desarrollos, facilidades, uso
y manejo de cada una de las reas. (art. 16. Decreto 622 de 1977). En este plan se determina la
zonificacin de las reas que comprende las siguientes zonas segn su categora:
1. En los parques nacionales naturales:
a) Zona intangible;
b) Zona primitiva;
c) Zona de recuperacin natural;
d) Zona histrico-cultural;
e) Zona de recreacin general exterior;
f) Zona de alta densidad de uso;
g) Zona amortiguadora.

2. En las reservas naturales:

h) Zona primitiva;
i) Zona intangible;
j) Zona de recuperacin natural;
k) Zona histrico-cultural;
l) Zona de recreacin general exterior;
m) Zona amortiguadora.

3. En las reas naturales nicas:

n) Zona primitiva

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 o) Zona intangible;
p) Zona de recuperacin natural;
q) Zona histrico-cultural;
r) Zona de recreacin general exterior;
s) Zona de alta densidad de uso;
t) Zona amortiguadora.

4. En los santuarios de fauna y flora:

u) Zona primitiva;
v) Zona intangible;
w) Zona de recuperacin natural;
x) Zona histrico-cultural;
y) Zona de recreacin general exterior;
z) Zona amortiguadora.

5. En las vas parque:

aa) Zona primitiva;
bb) Zona intangible;
cc) Zona de recuperacin natural;
dd) Zona histrico-cultural;
ee) Zona de recreacin general exterior;
ff) Zona de alta densidad de uso;
gg) Zona amortiguadora.

En la Decreto 662 de 1977 tambin se ataron los Planes de Desarrollo (en consonancia con los
Planes Maestros), estos planes solo podran desarrollarse en las zonas de alta densidad de uso,
histrico-cultural, recreacin general exterior y la zona primitiva (en esta ltima solo cuando sean
necesarios para cumplir los objetivos de investigacin o educacin).

En la Constitucin Poltica se introdujo la variable ambiental en la planificacin y el ordenamiento

territorial, para esto se estableci en la Ley 99 de 1993 el Ordenamiento Ambiental Territorial -
OAT-, que se expresa en la Ley de Ordenamiento Territorial (Ley 388 de 1997) como

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determinantes ambientales, que se constituyen en elementos de superior jerarqua en la
construccin de los Planes de Ordenamiento Territorial -POT- a cargo de los municipios y de
departamentos. El instrumento que para este caso se constituye como determinante en el
ordenamiento son los planes de manejo de las reas del SPNN.

Adicional a ser reconocidos como determinantes ambientales en el ordenamiento del territorio, las
reas de los PNN se encuentran excluidas del catastro minero, es decir, son reas en donde no
aplica la solicitud de exploracin o explotacin (art. 34 Ley 685 de 2001). Este mismo artculo
prohibe dichas actividades en los Parques de nivel regional y en las reservas forestales. Queda una
puerta abierta para las actividades mineras siempre y cuando a travs de acto administrativo, la
autoridad ambiental sustraiga el rea. Aunque la Sentencia C-339 de 2002 que declar el
mencionado artculo tambin aclar que las reas excluibles de minera no son solo las 3
mencionadas, sino aquellas que figuras o categoras de proteccin que cumplan con los requisitos
de declaracin y delimitacin. (Blanco-Javier, Sanclemente-Gloria; 2014)

Regmenes Especiales de Manejo

El Decreto 622 de 1977 explicita la relacin del Sistema con la poblacin indgena:
los estudios correspondientes se adelantarn conjuntamente con el Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria (INCORA) y el Instituto Colombiano de Antropologa, con el fin
de establecer un rgimen especial en beneficio de la poblacin indgena de acuerdo con el
cual se respetar la permanencia de la comunidad y su derecho al aprovechamiento
econmico de los recursos naturales renovables, observando las tecnologas compatibles
con los objetivos del sistema sealado al rea respectiva. (Art. 7)

En esta disposicin claramente se abre la puerta para el aprovechamiento econmico y la

permanencia en las reas del Sistema en razn de los aspectos culturales, aunque en este caso el
establecimiento de un rgimen especial de manejo es limitado al beneficio de la poblacin
indgena, con la idea de incluir tecnologas que sean compatibles con los objetivos del Sistema.

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La manera en que se incorporan los manejos especiales con comunidades indgenas y locales es a
travs de los Regmenes Especiales de Manejo -REM- que son
() instrumentos de planificacin y gestin en reas de traslape con resguardos indgenas; y de
Acuerdos de Uso y Manejo de Recursos Naturales con autoridades pblicas indgenas, materializa
los principios y lineamientos estratgicos de la Poltica de Participacin Social en la Conservacin
con los pueblos indgenas de Colombia.

Los ejes principales que estructuran estos instrumentos son la cultura, el territorio y la
gobernabilidad, en un marco favorable para la conservacin de la biodiversidad y la pervivencia
cultural de las comunidades tnicas relacionadas con las reas protegidas. Es as como en el
ejercicio de la participacin en la conservacin, se avanza hacia un proceso de ordenamiento
ambiental del territorio, una reglamentacin del uso y manejo de los recursos naturales de manera
conjunta, y el ejercicio efectivo de la coordinacin de la funcin pblica de la conservacin entre
las dos autoridades.

Los elementos estructurales y justificadores de los REM son tambin aplicables para comunidades
campesinas, que como ya se dijo por la UICN son consideradas pobladores locales, la construccin
de un instrumento similar cuenta con diversos avances en esta materia en la regin y el mundo que
han incorporado en la gestin, manejo y uso a las comunidades locales, algunos de estos pases
son: Brasil con las reservas extractivas, concesiones de uso, comits multisectoriales; Bolivia con
comits de gestin, consejos consultivos, convenios de coadministracin, consejos de
asesoramiento; Costa Rica con los consejo de gestin local, esquemas multisectoriales de bosques;
Ecuador con las juntas de manejo participativo; Mxico con los ejidos agrcolas; Panam con los
ttulos condicionados, Nicaragua con comits de gobernanza forestal; Per con los comits de
gestin; Espaa con contrato ambiental para la sostenibilidad de la explotacin; Estados Unidos
las servidumbres de conservacin o ambientales; Francia con juntas administradoras, Contrato
territorial de explotacin, Contrato de agricultura sostenible; en frica las concesiones,
arrendamiento, licitaciones; En Indonesia el Manejo Participativo. (Moncaleano, 2015)

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Todos estos modelos de gestin, manejo y uso deben ser evaluados de manera participativa en
Colombia para adoptar y adaptar lo que conviene para las condiciones de nuestros ecosistemas y
la cultura campesina.

En este mismo sentido se interpreta el tercer acpite 3 del punto 1.1.10 del Acuerdo de Paz que
fue incorporado a la Constitucin Poltica mediante artculo transitorio:
Apoyar a las comunidades rurales que actualmente colindan con, o estn dentro de, las reas
que deben tener un manejo ambiental especial detalladas previamente, en la estructuracin de
planes para su desarrollo, incluidos programas de reasentamiento o de recuperacin
comunitaria de bosques y medio ambiente, que sean compatibles y contribuyan con los
objetivos de cierre de la frontera agrcola y conservacin ambiental, tales como: prestacin de
servicios ambientales, dando especial reconocimiento y valoracin a los intangibles culturales
y espirituales y protegiendo el inters social; sistemas de produccin alimentaria sostenible y
silvopastoriles; reforestacin; Zonas de Reserva Campesina (ZRC); y en general, otras formas
de organizacin de la poblacin rural y de la economa campesina sostenibles.

Este acpite abre la puerta a alternativas econmicas de permanencia para las comunidades
campesinas que habitan las reas que deben tener un manejo ambiental especial, dentro de las que
se cuentan los Parques Nacionales Naturales en consonancia con el Ttulo II del Decreto Ley 2811
De las reas de manejo especial, otras de estas reas son Distritos de Manejo Integrado, las
reas de Recreacin, las Cuencas Hidrogrficas, los Distritos de Conservacin de Suelos. Estas
alternativas tambin estn planteadas para las Zonas Amortiguadoras y Zonas con Funcin
Amortiguadora. Corresponde al gobierno con el concurso efectivo de las comunidades campesinas
reglamentar esta disposicin.

Aunque el aprovechamiento econmico de los Parques Nacionales haba estado restringido para
las comunidades campesinas, con la mencionada disposicin se abri la puerta, en este sentido las
comunidades han planteado en su propuesta de implementacin de esta disposicin del Acuerdo

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Final6, el diseo e incorporacin de Sistemas Agrarios Sostenibles para la Conservacin en los
usos permitidos de los Parques Nacionales, a travs de la creacin de un Rgimen Especial de
Manejo.

Abordaje de los conflictos territoriales entre PNN y las comunidades

campesinas

Con relacin a las reas del SPNN y comunidades campesinas se pueden contar varias
experiencias, entre ellas:

1. rea de Manejo Especial de la Macarena:

El Ministerio de Agricultura Expidi el Decreto 1989 de 1989, mediante el cual Declara el rea
de Manejo Especial de La Macarena AMEM-, La Reserva Sierra de La Macarena, se clasifica y
zonifica su territorio y se fijan sus lmites. El Estado Colombiano reconoci la excepcionalidad de
la riqueza natural de la Macarena, declarndola como Reserva Biolgica mediante la Ley 52 de
1948 (pese a los 600 colonos que la habitaban) y con el Decreto 2963 de 1965 defini sus lmites y
extensin en 1.131.350 hectreas. De forma simultnea producto de los programas de colonizacin
dirigida liderados por el INCORA o de los rezagos de la poca de la violencia en el periodo 40 y
60 se genero un flujo migratorio a la regin del Meta y por supuesto en a la Macarena, procesos
que impactaron la biodiversidad, tal como lo evidencia Avellaneda (1985; 1989, citado por Paredes,
2000) la intervencin de la selva nativa y el uso indebido del suelo han provocado diversos grados
de afectacin en formaciones vegetales, organizacin de la pedofauna, disminucin de materia
orgnica, hierro y aluminio en los suelos causada por las prcticas de tala y quema para el
establecimiento de cultivos. Debido a esto, con fines de titulacin mediante el acuerdo 26 de 1971
se sustrajeron 501.530 ha de la Reserva. Unido a esto y en cumplimiento a la resolucin 440 de
1971 se procedi a cambiar el rgimen de Reserva a Parque Nacional, hecho que se concreto con
el Decreto 1989 de 1989, que se constituye en el primer ejercicio de ordenamiento territorial que
ensambla diferentes figuras de conservacin y produccin (...)

6
Propuesta de Decreto Ley Por el cual se dictan medidas tendientes a solucionar conflictos territoriales en
reas habitadas por comunidades campesinas declaradas parte del Sistema de Parques Nacionales
Naturales

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 El AMEM est conformado por cuatro Parques Nacionales Naturales (Macarena, Tinigua,
Cordillera de los Picachos y Sumapaz), tres Distritos de Manejo Integrado (DMI) que a su vez se
subdividen en zonas de ordenamiento, as: Ariari-Guayabero (preservacin vertiente oriental,
produccin, recuperacin para la produccin occidente, recuperacin para la produccin sur,
recuperacin para la preservacin sur), Macarena Norte (recuperacin para la preservacin norte,
recuperacin para la produccin norte) y Macarena Sur (de recuperacin para la preservacin sur).
Las zonas de recuperacin para la preservacin, constituan una medida transitoria con la cual el
Estado pretenda que en el mediano plazo se recuperara el estado natural y se disminuyeran los
conflictos socio-ambientales, para que dichas zonas se reincorporaran nuevamente a los Parques
Nacionales; a la fecha, en estas zonas se han consolidado poblaciones humanas. (Parques
Nacionales Naturales de Colombia, 2011, pgs. 19-20)

2. Creacin de la Zona de Reserva Campesina del Pato Balsillas, el

realinderamiento y ampliacin del PNN Cordillera de los Picachos:
En 1997, con base en la propuesta de re delimitacin del Parque concertada con la comunidad de
la margen izquierda del ro Pato, los resultados del estudio de Biocolombia en el PNN Cordillera
de los Picachos, el traslape de Zona de Reserva Forestal de Ley 2 de 1959 de la Amazona con el
PNN Picachos y el Decreto 1777 de 1996 sobre Zonas de Reserva Campesina del INCORA, la
entonces Regional Amazona Orinoquia de Parques Nacionales, adelanto junto con el INCORA,
Corpoamazonia y la Asociacin Municipal de Colonos del Pato (AMCOP) el proceso de creacin
de la primer Zona de Reserva Campesina del pas en la zona aledaa al Parque en 1997. La
coordinacin interinstitucional y comunitaria permiti el proceso de ordenamiento territorial y
productivo de la zona, a partir la construccin de una propuesta tcnica integral, la gestin jurdica
que permitiera la adjudicacin de baldos, la implementacin de los diferentes programas de
reforma agraria, la sustraccin de la Reserva Forestal y el realinderamiento y ampliacin del Parque
en la subregin del Pato en el municipio de San Vicente del Caguan y como medida compensatoria
de la sustraccin de la Reserva. Llama la atencin como este importante proceso modelo de ZRC
incluso en la escala nacional actualmente- no fue ni siquiera reseado en el Plan de Manejo del
PNN Cordillera de Los Picachos ni incluido el acompaamiento o consolidacin del mismo en el
componente estratgico del mismo, de igual manera AMCOP y Daro Fajardo (responsable del
proyecto de zonas de reserva campesina patrocinado por Banco Mundial para esa poca) tampoco
mencionan en sus escritos el rol que jug Parques Nacionales para la concrecin de esta iniciativa.

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 Desde hace un tiempo el PNN Cordillera de los Picachos no puede ingresar por esta zona al Parque.
(Parques Nacionales Naturales de Colombia, 2011, pgs. 20-21)

3. Poltica de participacin social en la conservacin Parques con la Gente:

En el ao 2001, Parques Nacionales formul esta poltica, fundamentada en los principios:
integridad, trabajo conjunto entre sociedad e instituciones, funcin social de la conservacin,
mltiples sistemas ambientales por entender, reconocimiento y valoracin de los diferentes actores,
aporte construccin social de la paz, estrategia de transiciones para consolidacin de reas
protegidas. Esta poltica es una apuesta poltica que abre la institucin a la articulacin de los
actores sociales e institucionales en las acciones de planificacin y manejo de reas protegidas, que
siempre haban sido potestad del Estado. Para tal fin, identific el para qu de la participacin (para
el control ciudadano, participacin social en la conservacin y participacin comunitaria en la
conservacin), reconoci la participacin como un proceso social con diferentes momentos de
actuacin, reconoci la diversidad cultural como paso fundamental para la definicin de estrategias
de trabajo conjunto y por ltimo, determin estrategias diferenciadas de acuerdo a la naturaleza de
los actores: 1.) Comunidades dentro de las reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, 2)
Pueblos indgenas, 3). comunidades negras, 4). Sociedades campesinas, Sociedad Civil y
organizaciones comunitarias, 5) Organizaciones no gubernamentales, 6) Sectores productivos
(industriales y agro industriales) y 7. Entidades estatales. (Autor desconocido)

Es importante resaltar que el proceso de colonizacin y transformacin de la tierra o la naturaleza

virgen (Callicot, 2008) es iniciado por el campesino, no necesariamente es el que lo termina o
continua, Alfredo Molano y Constanza Ramirez (1992) resumen el proceso en las siguientes cuatro
fases:
En la primera se extraen de la naturaleza los recursos que tienen valor comercial inmediato; en la
segunda el protagonista es el colono que vive de sus brazos; en la tercera, las tierras se concentran
en manos del ganadero, en la ltima el panorama es dominado por el empresario. (Molano &
Ramrez, 1992)

Estas experiencias dan cuenta de la condicin de posibilidad que tiene el trabajo conjunto de
comunidades campesinas y PNN para la consolidacin del Sistema de Parques Nacionales, la

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conservacin de las AP y la garanta de derechos. Un sistema que vincula y hace partcipes a los
involucrados en lugar de ponerlos como un lastre es ms efectivo puesto que arraiga los horizontes
de conservacin, que si bien se encuentran incorporados en la cultura y se desarrolla de hecho, no
se encuentran articulados con el sistema.

Las comunidades han aportado un elemento muy valioso para esta relacin -que en todo caso no
beneficia nicamente a la institucin- y es el control social/comunitario, nica manera probada
para cerrar la frontera agrcola, que encierra el freno a la deforestacin y fortalece la cohesin
comunitaria. La condicin de este cierre de frontera y por ende conservacin de las AP es la
estabilizacin de la economa campesina, que como se mencion anteriormente se debate la
fluctuacin econmica y la presin de la gran propiedad. La figura que pretende estabilizar la
economa campesina y a travs de esto cerrar la frontera agropecuaria es la de Zona de Reserva
Campesina.

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 Anlisis de lineamientos para el ejercicio de la autoridad
ambiental en las reas del SPNN

Las comunidades y organizaciones campesinas han desarrollado numerosos y significativos

aportes para la conservacin de los Parques Nacionales a travs de los acuerdos o normas
convivencia que las zonas de colonizacin establecieron con el propsitos de estabilizar la
economa campesina y cerrar la frontera agropecuaria. Buena parte de estas zonas fueron
administradas por las organizaciones campesinas (Juntas de Accin Comunal, Juntas
Administradoras de Acueductos, Asociaciones, Comits Ambientales), en varios de estos
territorios se cruzaban con las insurgencias que tambin intervinieron en la proteccin de
ecosistemas y culturas de los Parques Nacionales, incluso hubo lugares donde la insurgencia o las
comunidades campesinas organizadas no permitan la entrada de Parques Nacionales, pues esta no
reconoce los derechos adquiridos. Es hasta el inicio de la concertacin de la poltica pblica para
solucionar los conflictos territoriales en estas reas que la autoridad ambiental puede entrar a zonas
antes vetadas.

Las experiencias exitosas de cierre de la frontera agropecuaria han sido realizadas por las
comunidades mismas en su propsito de combinar la produccin agropecuaria con la conservacin
ambiental. Se han mostrado relevantes experiencias de cierre de la frontera agropecuaria como en
el rea de Manejo Especial de la Macarena, en la serrana de San Lucas, en las Reservas
Ambientales Campesinas del Valle del Cauca, en los acuerdos de restauracin ecolgica
participativa del PNN Munchique, etc. Todas estas experiencias del cierre de frontera
corresponden con el ejercicio de territorialidad campesina expresado en las Zonas de Reserva
Campesina, que es quiz la nica figura que normativamente contempla el cierre de la frontera
agropecuaria.

El ejercicio de la autoridad ambiental en Colombia se encuentra distribuido segn las competencias

territoriales de las instituciones, la gran mayora de estas funciones estn a cargo de las

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Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible; la reas donde hay alguna
categora de Parques Nacionales Naturales estn a cargo de la Unidad Administrativa Especial de
Parques Nacionales Naturales. Son estas las que comnmente se denominan autoridades
ambientales. Los entes territoriales (alcaldas, gobernaciones) tambin poseen algunas funciones
de control ambiental. Recientemente las autoridades indgenas han sido reconocidas como
autoridades ambientales en sus territorios.

El cruce territorial que existe entre Parques Nacionales y las comunidades campesinas puede
desencadenar en un proceso que reconozca los aportes a la conservacin de cada actor y bajo el
paraguas de la conservacin ambiental sea capaz de articularse para coadministrar ese preciado
captulo del patrimonio de los colombianos, los Parques Nacionales Naturales.

Autoridad Ambiental

La principal autoridad ambiental en Colombia es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible que fue reconocido como ministerio en desarrollo de la Constitucin Poltica del 1991
por la Ley 99 de 1993, en el nivel territorial existen autoridades ambientales que se denominan
Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible que fueron creadas por la Ley
99 de 1993 poseen carcter pblicos y estn integradas por las entidades territoriales que abarcan
unidades biogeogrficas, geopolticas o hidrogrficas. Su responsabilidad es la administracin del
medio ambiente y los recursos naturales de su jurisdiccin.

La Unidad de Parques Nacionales es la encargada de manejar y administrar las reas protegidas

que se encuentran bajo cualquier figura del SPNN, adicionalmente es la entidad encargada de
coordinar el Sistema Nacional de reas Protegidas -SINAP-. En el Decreto 3572 de 2011 se define
su competencia:
7. Otorgar permisos, concesiones y dems autorizaciones ambientales para el uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables en las reas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales y emitir concepto en el marco del proceso de licenciamiento ambiental de

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 proyectos, obras o actividades que afecten o puedan afectar las reas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, conforme a las actividades permitidas por la Constitucin y la Ley.

13. Ejercer las funciones policivas y sancionatorias en los trminos fijados por la Ley.

Como puede verse la norma determina claramente a la entidad para otorgar bajo figuras de
permiso, concesin y autorizacin el uso de los recursos naturales.

El Cdigo de Recursos Naturales (art. 305) encarga, en el marco de los poderes policivos, a los
funcionarios velar por el cumplimiento de las disposiciones del cdigo, donde se incluyen
concretamente las prohibiciones (art. 336) en los Parques Nacionales, tambin se incluye a ttulo
de cooperante a la Polica Nacional para cumplir las medidas de contener, prevenir o reprimir
cualquier atentado contra la defensa, conservacin, preservacin y utilizacin de los recursos
naturales renovables y del ambiente, y en coordinar las labores de las diversas organizaciones
existentes en la comunidad, encaminadas a dicha proteccin y defensa.

En el Cdigo de Recursos Naturales no se presenta una nocin sobre autoridad ambiental, esta
aparece con la Ley 99 de 1993, como entes de carcter pblico que se articulan en el Sistema
Nacional Ambiental -SINA-. El Sistema de Parques Nacionales Naturales fue administrado por el
Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente desde 1976 (Decreto 133
de 1976) hasta la dcada de los 90. Este mismo tena las facultades de reserva y alinderar estas
reas. La reserva de las reas del Sistema se realiza previo concepto de la Academia Colombiana
de Ciencias Exactas, Fsicas y Naturales.

Actividades Prohibidas

El Decreto 622 de 1977 frente al uso de los PNN indica que podrn realizarse las actividades
permitidas siempre y cuando no sean causa de alteraciones de significacin del ambiente

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natural. El uso de las reas est permitido para nacionales y extranjeros previa autorizacin de la
entidad administradora y concordancia con el instrumento de manejo.

El artculo 30 del Decreto 662 de 1977 prohibe de manera explcita las actividades agropecuarias,
igualmente lo hace para las actividades hoteleras, mineras y petroleras. Esta misma normativa
prohibe la pesca, aunque deja abierta la posibilidad de pesca deportiva y de subsistencia
condicionada a que la autoridad administradora tomando en cuenta condiciones naturales y
sociales la permita en zonas sin afectar la estabilidad de ecosistmica. La pesca como actividad
ancestral e histrica de los campesinos-pescadores se asemeja a las actividades actividades
agropecuarias de subsistencia que se desarrollan en tierra firme.

El artculo 31 del mencionado Decreto tambin se entiende contrario de la economa campesina

pues prohibe la venta, el comercio o distribucin de productos de cualquier ndole, con excepcin
de los que la autoridad en la materia autorice expresamente. En este mismo artculo se limita la
organizacin social y derecho de reunin, pues prohibe Promover, realizar o participar en
reuniones no autorizadas, en este sentido tambin est prohibido realizar cualquier tipo de
propaganda que no est en relacin con paisajes naturales o la proteccin de los recursos naturales.
Se prohibe el trnsito en vehculos comerciales o particulares fuera de horario y ruta
establecidos () esto se contraria con el derecho de libre movilidad.

Entre otras prohibiciones se encuentra ingresar en horas distintas a las establecidas o sin la
autorizacin correspondiente y suministrar alimentos a los animales. Todas estas disposiciones son
violatorias de derechos fundamentales, pues en el momento mismo de creacin de las reas y de
la expedicin de su normatividad ya haba un gran poblamiento de estas.

El captulo X del citado decreto tambin establece las sanciones monetarias a quien incurra en las
conductas mencionadas, donde se contempla la expulsin del rea segn la gravedad de las
infracciones contempladas en el artculo 31.

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Estos son el tipo de prohibiciones que deben detenerse para la poblacin campesina que desarrolla
actividades econmicas y culturales o quienes estn dispuestos a reconvertir estas actividades para
que se hagan compatibles con los objetivos de conservacin del AP; en el marco de la
incorporacin de que ya el Sistema Nacional de reas protegidas reconoce como el Uso
Sostenible.

La Seccin III del captulo V (Sistema de Parques Nacionales) del Decreto Ley 2811 de 1974
(Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente) encarga
a quien administra las reas del Sistema, las facultades para reservar y alinderar reas, aunque estas
hayan sido reservadas para otros fines. En esta norma (art. 336) se detallan las siguiente
prohibiciones:
1) La introduccin y transplante de especies animales o vegetales exticas;
2) El vertimiento, introduccin, distribucin, uso o abandono de sustancias txicas o
contaminantes que puedan perturbar los ecosistemas o causar daos en ellos;
3) La utilizacin de cualquier producto qumico de efectos residuales y de explosivos, salvo
cuando los ltimos deban emplearse en obra autorizada;
4) Las dems establecidas por la ley o el reglamento.

Proceso Sancionatorio

Estos procesos se encuentran enmarcados en el lineamiento institucional denominado

Prevencin, Vigilancia y Control producido por la subdireccin de Gestin y Manejo, adoptado
mediante Resolucin 363 de octubre 19 de 2012 y se define como:
conjunto integrado de lineamientos y acciones que articulen de manera armnica los
procesos tcnicos, operativos, jurdicos, administrativos y financieros, en el manejo de los
recursos naturales dentro de las reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales que
permitan el desarrollo del ejercicio de la autoridad ambiental con base en la gestin
coordinada y articulada de las autoridades ambientales y dems organismos competentes
del Estado y la participacin activa de la comunidad y de la sociedad civil en general, en

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 procura de la conservacin e integridad ecolgica de estas reas protegidas (Parques
Nacionales Naturales de Colombia, 2012)

Segn el lineamiento institucional las acciones estn encaminadas a abordar las situaciones de
conflictos ambientales, mitigar presiones y amenazas a los objetivos de conservacin.

Las acciones preventivas que debe desarrollar Parques Nacionales son:

Charlas y talleres de sensibilizacin a comunidades e instituciones gubernamentales.

Generacin de escenarios de participacin y concertacin con comunidades y organizaciones

sociales.

Escenarios de relacionamiento con entes territoriales, corporaciones autnomas regionales y de

desarrollo sostenible y dems instituciones locales, regionales, nacionales e internacionales.

Comunicacin y divulgacin de informacin sobre lmites, normatividad, objetivos de las reas,

objetivos del sistema, etc., por diferentes medios de comunicacin y en diferentes escenarios de
participacin.

Socializacin de acciones de prevencin y atencin del riesgo, teniendo en cuenta que algunas
dinmicas de extraccin de recursos naturales estn asociadas a mafias y grupos armados
ilegales, por lo que se requiere articular tales lneas temticas, dada la alta vulnerabilidad de los
equipos locales para el cumplimiento de las funciones como autoridad ambiental.

Conformacin de grupos de alertas tempranas en coordinacin con instituciones y

organizaciones sociales, articulado al programa de monitoreo definido por el rea protegida.

Fortalecimiento de la capacidad organizativa de comunidades en pro de la conservacin y el

beneficio ambiental colectivo.

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 Articulacin con otras dependencias y lneas temticas del plan de accin institucional del
Sistema de Parques Nacionales Naturales.

Revisin o actualizacin del grado de vulnerabilidad de especies de fauna y flora, que busca
prevenir la alteracin a poblaciones silvestres.

Desarrollo de competencias para el manejo de conflictos ambientales y relacionamiento con

actores involucrados en posibles delitos ambientales por el uso y el aprovechamiento de recursos
dentro de las reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. (Parques Nacionales Naturales
de Colombia, 2012, pgs. 7-8)

Las acciones de vigilancia que debe desarrollar Parques Nacionales son:

Recorridos continuos y programados en el rea protegida y su zona aledaa.

Seguimiento a permisos y autorizaciones competencia de Parques Nacionales Naturales de

Colombia y a licencias ambientales otorgadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.

Seguimiento al estado de la fauna y flora silvestre, en especial a la identificacin de eventos

naturales que puedan afectar la integridad de las reas (deslizamientos, represamientos, presencia
de especies exticas, enfermedades, etc.)

Seguimiento a medidas adoptadas en el marco de procesos sancionatorios.

Seguimiento a las obligaciones derivadas de los acuerdos suscritos con comunidades, ya sea en
el marco del Rgimen Especial de Manejo (REM) o de otros acuerdos.

Articulacin con las lneas temticas de monitoreo e investigacin para la toma de informacin.

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 Seguimiento a los procesos de recuperacin y/o compensacin que deben adelantar terceros
por causa de impactos ambientales producidos. (Parques Nacionales Naturales de Colombia,
2012, pg. 8)

Las acciones de control que debe desarrollar la entidad son:

Imposicin de medidas preventivas (Ley 1333 de 2009)
- Amonestacin escrita. o Decomiso preventivo de productos, elementos, medios o
implementos utilizados para cometer la infraccin.
- Aprehensin preventiva de especmenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestres.
- Suspensin de obra o actividad cuando pueda derivarse dao o peligro para el medio ambiente,
los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se
haya iniciado sin permiso, concesin, autorizacin o licencia ambiental o ejecutado
incumpliendo los trminos de los mismos.

Iniciar la cadena de custodia de los especmenes, productos y subproductos, materiales y/o

equipos decomisados y/o aprehendidos.

Organizacin de puestos de control. (Infraestructura, radiocomunicaciones, bitcoras libros de

control y formatos de seguimiento) (Parques Nacionales Naturales de Colombia, 2012, pg.

La experiencia del proceso sancionatorio que han tenido las comunidades campesinas es que no se
le ha entregados suficiente informacin y menos y se ha llevado el debido proceso. En repetidas
ocasiones se imponen sancionatorio a campesinos que no conocen que viven en un rea del SPNN,
aunque los que conocen que viven en un Parques difcilmente han escuchado de la zonificacin y
el rgimen de usos en el que se encuentran; an as Parques les adelanta procesos sancionatorios
si haber agotado por completo las instancias de prevencin. En buena medida el proceso
sancionatorio se desarrolla sobre las actividades de subsistencia de la poblacin, situacin que
contara derechos fundamentales.

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Comits de Comanejo

Varias propuestas han surgido de las comunidades para el comanejo de la reas, sobre la idea del
escaso personal que posee la entidad administradora del Sistema, la dificultad para la presencia en
el territorio, la experiencia de las comunidades y organizaciones en la conservacin ambiental y el
cierre de la frontera agropecuaria, que se resume en el compromiso expreso y uno de los principales
acuerdos de la Mesa de Concertacin Nacional -MCN- Conservacin de las reas del SPNN.

Entre estas propuestas se encuentran la del Proyecto de Decreto Ley para la Democratizacin del
Acceso y Uso Adecuado de la Tierra (2017). Presentado como propuesta de implementacin del
Acuerdo Final en el punto 1.1 por diversas organizaciones sociales.
Artculo 95. Comits de Planeacin Territorial. Se crearn Comits de Planeacin Territorial
como la instancia de participacin local que se integrar por la Corporacin Autnoma regional
y representantes elegidos por la comunidad, lo que garantizarn la participacin de las
comunidades en el proceso de zonificacin, resolucin conflictos y dems necesarios para el
ordenamiento del territorio desde la escala local, los cuales estarn conformados a nivel veredal
por las organizaciones comunitarias, las juntas de accin comunal, las organizaciones gremiales
y locales. Los Comits elegirn delegados mediante asambleas comunitarias para interlocutar
a nivel municipal y regional con las instancias acordadas para la zonificacin ambiental, entre
estas se contarn: El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las direcciones
territoriales de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales
-UAESPNN- y los consejos directivos de las Corporaciones Autnomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible en los casos en los que se trate de la zonificacin ambiental.
Las funciones de este Comit sern:

a) Proponer lineamientos comunitarios para la planeacin indicativa de usos de la tierra,

limitacin de las reas de alta transformacin de ecosistemas con propsitos de produccin
agropecuaria y de reas para conservacin de ecosistemas, con el fin de garantizar la
sostenibilidad socio-ambiental, la conservacin de los recursos hdricos y de la biodiversidad,
la compatibilidad entre vocacin y uso del suelo rural, y la produccin de alimentos.

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 b) Promover la participacin efectiva de las comunidades de base, las organizaciones
sociales, gremiales y locales en los espacios de decisin de la planificacin de los usos del suelo
rural y el ordenamiento del territorio.

c) Coordinar la implementacin del plan de zonificacin en las diversas escalas, articular

con las entidades competentes las actividades en terreno y el acopio de informacin predial con
el fin de garantizar los insumos para la formulacin de los lineamientos que se desprendan para
la zonificacin ambiental.

d) Hacer seguimiento a la actualizacin y reglamentacin de las reas de especial inters

para la conservacin y sus limitaciones de uso, en consideracin a las disposiciones
procedimentales establecidas en la presente norma.

e) Servir como escenario para la concertacin y dilogo social a nivel local, entre las
comunidades y las empresas del sector privado que adelanten actividades econmicas en los
territorios rurales, con el fin de desarrollar de forma adecuada los procesos de zonificacin
ambiental.

f) Proponer mecanismos para la implementacin del enfoque ambiental en los procesos

educativos con una lnea transversal de dilogo de saberes, conservacin y uso sostenible.

Para llevar a cabo propuestas de co-manejo se hace necesario un ajuste institucional que permita
un estrategia consistente de gobernanza en las AP, es propicio el escenario del Plan Nacional de
Zonificacin Ambiental en donde las comunidades participaran del ordenamiento ambiental de su
territorio.

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 Recomendaciones

Incorporar en el SPNN al hombre y su cultura como parte de la naturaleza y previo estudio de las
prcticas adaptativas exitosas que ha desarrollado la cultura campesina, plasmar en los objetivos
de conservacin elementos concretos para su proteccin.

Estudiar una adaptacin al contexto colombiano y con comunidades campesinas del objetivo de
conversacin UICN Utilizacin Sostenible de los recursos derivados de ecosistemas naturales
que derive en la incorporacin al SPNN de un rgimen de usos y zonificacin de lo que en el
SINAP se denomina Uso Sostenible.

Desarrollar con profundidad los objetivos especficos del tercer objetivo de conservacin
Garantizar la permanencia del medio natural, o de algunos de sus componentes, como fundamento
para el mantenimiento de la diversidad cultural del pas y de la valoracin social de la naturaleza,
para dar valor a las prcticas que conservan los ecosistemas al mismo tiempo que mantienen
sistemas productivos sostenibles de economa campesina.

Incorporar un REM de Parques con Campesinos que permita la articulacin de las acciones
institucionales con las comunidades campesinas que habitan y usan reas del SPNN. Al mismo
tiempo producir un lineamiento institucional sobre la gobernanza de reas del SPNN que fortalezca
el dilogo efectivo en el REM.

Establecer comits de comanejo en cada rea que garanticen apropiacin de los horizontes de
conservacin del pas, una zonificacin concertada y rgimen de usos garantice la conservacin
del rea y la garanta de derechos.

Replicar las experiencias exitosas de cierre de la frontera agropecuaria que han desarrollado las
comunidades con la estabilizacin de economa campesina a travs del control social y
comunitario.

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Apoyar a las comunidades campesinas en el mejoramiento los sistemas productivos sostenibles y
convertir los que no lo son para que sean funcionales a la conservacin de las reas del SPNN.

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