1222 Politica Externa e Participacao Social Final

POLTICA EXTERNA E
PARTICIPAO SOCIAL
Trajetria e perspectivas
Ministrio das Relaes Exteriores
Ministro de Estado Aloysio Nunes Ferreira

SecretrioGeral Embaixador Marcos Bezerra Abbott Galvo
Fundao Alexandre de Gusmo
Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima
Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
Diretor Ministro Paulo Roberto de Almeida
Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor Embaixador Gelson Fonseca Junior
Conselho Editorial da
Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Membros Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

Embaixador Jorio Dauster Magalhes e Silva
Embaixador Gelson Fonseca Junior
Embaixador Jos Estanislau do Amaral Souza
Embaixador Eduardo Paes Saboia
Ministro Paulo Roberto de Almeida
Ministro Paulo Elias Martins de Moraes
Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto
Professor Jos Flvio Sombra Saraiva
Professor Eiiti Sato
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica
vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade
civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica
brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica para os temas de
relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Vanessa Dolce de Faria
POLTICA EXTERNA E
PARTICIPAO SOCIAL
Trajetria e perspectivas
Braslia, 2017
Direitos de publicao reservados
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170900 BrasliaDF
Telefones: (61) 20306033/6034
Fax: (61) 20309125
Site: www.funag.gov.br
Email: funag@funag.gov.br
Equipe Tcnica:
Andr Luiz Ventura Ferreira
Eliane Miranda Paiva
Fernanda Antunes Siqueira
Gabriela Del Rio de Rezende
Luiz Antnio Gusmo
Projeto Grfico e Capa:

Yanderson Rodrigues
Programao Visual e Diagramao:

Grfica e Editora Ideal
Impresso no Brasil 2017
F224 Faria, Vanessa Dolce.

Poltica externa e participao social : trajetria e perspectivas / Vanessa Dolce Faria.
Braslia : FUNAG, 2017.
281 p. (Coleo CAE)

ISBN: 9788576317128
Trabalho apresentado originalmente como tese, aprovada no LXI Curso de Altos Estudos
do Instituto Rio Branco, em 2016.
1. Democracia - participao social - Brasil. 2. Poltica externa - participao social - Brasil.

3. Mercado Comum do Sul (Mercosul) - participao social. I. Ttulo. II. Srie.
CDD 327.81
Depsito legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

Bibliotecria responsvel: Kathryn Cardim Araujo, CRB1/2952
Muito antes e para muito alm de uma tese diplomtica, foi o engajamento
no dilogo entre o Itamaraty e a sociedade civil que permitiu autora,
ento uma jovem terceirasecretria, conhecer e se encantar por um
ongueiro irreverente e idealista.
Ao Fernando Vianna (Fedola) dedicado este livro.
Agradecimentos e esclarecimentos de
atualizao
A tese do Curso de Altos Estudos (LXI CAE) que originou

este livro foi concebida e escrita entre 2013 e 2015,
perodo em que servi na Presidncia da Repblica, aps mais
de sete anos trabalhando no exterior. A pesquisa possibilitou
me o reencontro com o Itamaraty, ao qual retornava para
dezenas de entrevistas. Debater minhas ideias com tantas
pessoas, especialmente com aqueles e aquelas que pensam
diferente, foi fundamental. Da mesma forma, ouvir a
sociedade civil foi muito importante, e a experincia na ento
SecretariaGeral da Presidncia da Repblica proporcionou
me contato cotidiano com segmentos diversificados da
sociedade civil e dos movimentos sociais. Seria impossvel
citar e agradecer individualmente. A todas as pessoas com
quem conversei, quero dizer que essa foi a melhor parte de
fazer a tese.
Agradeo primeiramente, na pessoa do Gilberto
Carvalho, a toda equipe da ento SecretariaGeral da
Presidncia, que tanto contribuiu para ampliar meus
horizontes profissionais, humanos e participativos. Ao
professor Marco Aurlio Garcia (in memoriam), meu chefe
durante a fase de redao, pelo incentivo e por no perder o
humor mesmo nos momentos mais difceis. A contingncia
de escrever essas linhas dias aps sua morte agrega gratido
um sentimento j forte de saudade.
Nas teses de CAE, diferentemente do que ocorre na
academia, no existe a figura formal do orientador, mas eu
tive um: Audo Faleiro discutiu comigo as passagens difceis,
as angstias e desafios do tema; sou muito grata pelo seu
companheirismo e incentivo. Foi com Eduardo dos Santos
que conversei sobre minha ideia de tese pela primeira
vez; agradeo muito seu apoio na pesquisa. Com Fabricio
Prado tive o prazer de trabalhar muito proximamente; as
informaes e reflexes compartilhadas, especialmente
sobre o Programa MERCOSUL Social e Participativo, foram
de enorme importncia para a tese. Roberto Doring leu o
trabalho com ateno, comentou e deu valiosas sugestes.
Pedro Pontual e Pe. Jos Oscar Beozzo leram trechos e me
ajudaram, da mesma forma que Glivania Oliveira e Pedro
Miguel da Costa Silva, este s vsperas da defesa. A Henrique
Alves, do IRBr, sempre solcito, tambm agradeo a ajuda na
pesquisa de tantas teses de CAE. Um agradecimento especial
a Helena Gasparian, e a Fernando Henrique Cardoso e Celso
Lafer pelas entrevistas to ricas.
Agradeo muito a Fernando Vianna, que fez a reviso
da tese com perfeio e apoioume incondicionalmente, e
Mrcia Vianna pelas pertinentes sugestes formais. querida
Cleidi Ribeiro, por todo apoio no processo e sempre. Obrigada
aos meus pais Cssio e Marisa Faria, que no perdem uma
chance de me ajudar, e aos pedaos de alegria Caio e Nuno,
que me acompanharam na redao com leveza e humor.
Atravessando o que este trabalho significa para mim, meu
agradecimento Tania Rivera, por no recuar como analista.
Pelas caractersticas desta obra, h um prefcio feito
por um representante governamental, o embaixador Silvio
Jos Albuquerque e Silva, e uma apresentao feita por uma
representante da sociedade civil, Adriana Ramos. Ambos
muito me honram com sua participao no livro.
Desde que o trabalho foi entregue ao Instituto Rio
Branco, no final de 2015, muitas mudanas vm ocorrendo
em temas direta ou indiretamente ligados participao
social, o que torna necessrios alguns esclarecimentos ao
leitor e leitora.
O Conselho de Desenvolvimento Social e Econmico
(o chamado Conselho), estudado no captulo 1, sofreu
alterao na maior parte de seus representantes e duas
modificaes sucessivas na base legal que fundamenta seu
funcionamento1. A prpria organizao da Presidncia
da Repblica, ao qual o Conselho ligado, sofreu
sucessivas alteraes. A SecretariaGeral da Presidncia da
Repblica, ao qual esteve vinculado o Programa MERCOSUL
Social e Participativo (o PMSP, objeto do captulo 3) foi
transformada em Secretaria de Governo2, recriada com
outras competncias3 e depois novamente reestruturada4.
O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, ao qual estava
ligada a Reunio Especializada de Agricultura Familiar do
MERCOSUL (a REAF, estudada no captulo 3), foi extinto,
tendo sido suas competncias transferidas para o novo
Ministrio do Desenvolvimento Social e Agrrio5, sendo em
seguida criada a Secretaria Especial de Agricultura Familiar
e do Desenvolvimento Agrrio, que ora se ocupa da REAF
1 Decreto n 4.744, de 16 de junho de 2016, revogado pelo Decreto n 8887, de 24 de outubro de 2016.
2 Lei n 13.266, de 5 de abril de 2016.
3 Medida Provisria n 768, de 2 de fevereiro de 2017.
4 Medida Provisria n 782, de 31 de maio de 2017.
5 Medida Provisria n 726, de 12 de maio de 2016, convertida na Lei n 13.341, de 29 de setembro de 2016.
e se subordina Casa Civil6. O Conselho Consultivo da
CAMEX (o CONEX, estudado no captulo 4), foi transferido
do Ministrio da Indstria, Comrcio Exterior e Servios
para o Itamaraty durante a gesto do ministro Jos Serra7,
sendo novamente deslocado para seu ministrio de origem
na gesto do ministro Aloysio Nunes Ferreira8.
Tantas mudanas, em to pouco tempo, afetaram o
funcionamento no apenas dos mecanismos acima citados,
como dos mecanismos participativos em geral. O CONEX
e o PMSP, por exemplo, no se reuniram mais. Para alm
das mudanas institucionais que naturalmente trazem
dificuldades reorganizao dos atores envolvidos nos
processos participativos, setores da sociedade civil tmse
mostrado resistentes participao no atual contexto poltico.
A esse respeito, uma reflexo que se esboava no momento
de concluso da tese a crise do sistema representativo e
os possveis efeitos sobre o sistema participativo ganhou
centralidade e precisaria ser hoje, sem dvida, objeto de
maior aprofundamento.
No caso especfico da poltica externa, o Itamaraty teve,
de 2015 at o momento, trs ministros de Estado. A prtica
de dilogo com a sociedade civil foi mantida especialmente na
rea de meio ambiente. Como estudado no captulo 2, trata
se do segmento com mais consolidada tradio de dilogo
com a sociedade civil embora esse dilogo seja sempre de
carter no institucionalizado, sem financiamento estatal da
participao social. Recentemente, inclusive, a FUNAG e o
MRE promoveram amplo debate sobre a agenda de mudana
6 Decreto n 8.780, de 27 de maio de 2016 e Decreto n 8.723, de 14 de junho de 2016, revogados pelo Decreto
n 8865, de 29 de setembro de 2016.
7 Decreto n 8.823, de 28 de julho de 2016 (art. 8A, inc II).
8 Decreto n 9.029, de 10 de abril de 2017.
do clima com representatividade diversificada da sociedade
civil pesquisadores, representantes de povos indgenas e
comunidades tradicionais, ONGs, empresrios, entre outros9.
O reconhecimento da poltica externa como poltica
pblica10 e mesmo a inseparabilidade da poltica externa
com relao poltica interna11 seguem sendo anunciados.
Discusses sobre estabelecimento de um mecanismo
permanente de dilogo com a sociedade civil em poltica
externa, por sua vez, arrefereceram. Mas devem voltar.
Tratase de tema que ressurge de tempos em tempos, em
consonncia com a trajetria de participao social nas
polticas pblicas em geral, amparada pela Constituio
Federal de 1988. Como toda trajetria, conhece reveses e
avanos, mas a autora no duvida de seu sentido: aponta para
a necessria institucionalizao da abertura do Itamaraty
sociedade e para o aprofundamento da democratizao desta
poltica pblica que vem, felizmente, ganhando cada vez mais
espao no debate nacional.
Braslia, 23 de julho de 2017
9 Tratase da iniciativa Dilogo sobre financiamento de florestas e mudana do clima, realizada em 26 de junho de
2017 no Palcio do Itamaraty, em Braslia.
10 Pronunciamento do presidente Michel Temer. Disponvel em: <https://www.facebook.com/AgoraNoPlanalto/
photos/a.219988344805706.48071.199126586891882/896825770455290/?type=3&theater>. Acesso em: 3 jul.
2017.
11 Discurso de posse do ministro Aloysio Nunes Ferreira no Itamaraty. Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.
br/ptBR/notasaimprensa/15829textobaseparaodiscursodepossedoministrodeestadodasrelacoes
exterioresaloysionunesferreirapalacioitamaraty7demarcode2017>. Acesso em: 3 jul. 2017.
Apresentao
A jovem democracia brasileira uma conquista de toda

a sociedade, para a qual contribuiu inequivocamente
sua parcela mais organizada, fortemente comprometida com
a consolidao do Estado democrtico de direito, do qual
a participao social nas polticas pblicas um dos mais
efetivos pilares.
Os dilemas que enfrentamos nas organizaes e
movimentos da sociedade brasileira para exercer o direito
participao recebem no trabalho de Vanessa Dolce de Faria
um tratamento slido e respeitoso. Esto aqui explcitos os
enormes desafios da representatividade, da legitimidade e
das condies objetivas necessrias a uma participao social
efetiva.
Ao analisar o cenrio da participao social na poltica
externa brasileira, resgatando a histria e o papel da sociedade
civil no processo de redemocratizao do pas, a autora traa
um panorama criterioso de experincias e oportunidades de
participao, enfrentando de modo consistente debates caros
tanto ao campo governamental quanto ao das organizaes.
Da promulgao da Constituio aos dias de hoje,
a trajetria das organizaes da sociedade civil tem sido
diretamente influenciada pela velocidade dos avanos
tecnolgicos da sociedade em rede. A revoluo digital
contempornea um elemento central da histria e dos
desafios atuais das organizaes e dos novos coletivos, e suas
implicaes para o processo de participao social no passam
despercebidos no trabalho.
Prover espaos de participao adequados s dinmi
cas sociais, que permitam potencializar a contribuio da
sociedade ao debate e fortalecer polticas pblicas como
polticas de Estado o desafio do Estado brasileiro para o qual
o presente livro d uma contribuio contundente e objetiva.
Adriana Ramos12
12 Coordenadora do Programa de Poltica e Direito Socioambiental do Instituto Socioambiental (ISA) e membro da

direo executiva da Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (ABONG).
Sumrio
Siglas e abreviaturas......................................................19
Prefcio.........................................................................23
Introduo.....................................................................27
1. Participao social nos marcos da democracia

brasileira.......................................................................43
1.1. Sociedade civil e redemocratizao..........................43
1.2. As inovaes participativas a partir da
Constituio Federal de 1988..........................................51
1.3. Os Conselhos e Conferncias de
Polticas Pblicas..............................................................61
1.3.1. Os conselhos.....................................................63
1.3.2. As conferncias.................................................70
1.4. Os desafios da participao social hoje....................74
2. Participao social na poltica externa......................83

2.1. O Ciclo Social de Conferncias da ONU................87
2.2. A agenda econmica multilateral.............................96
2.3. A agenda multilateral do desenvolvimento
sustentvel.....................................................................107
2.3.1. A Rio+20 e os Dilogos sobre
Desenvolvimento Sustentvel..................................109
2.3.2. Os Objetivos de Desenvolvimento
Sustentvel................................................................114
2.3.3. A agenda de mudana do clima......................119
2.4. A experincia com comunidades brasileiras no
exterior...........................................................................122
2.5. Os Dilogos e o Livro Branco sobre Poltica
Externa Brasileira..........................................................130
2.6. Desafios...................................................................135
3. Participao social no MERCOSUL: o Programa

MERCOSUL Social e Participativo...............................139
3.1. As origens da participao social na
institucionalidade do MERCOSUL................................142
3.2. Modalidades de reunies com participao social;
a REAF............................................................................146
3.3. O Programa MERCOSUL Social e Participativo....150
3.3.1. Origens............................................................150
3.3.2. Funcionamento...............................................153
3.3.3. A Unidade de Apoio Participao
Social do MERCOSUL...............................................163
3.3.4. Desafios..........................................................164
3.4. Concluses..............................................................167
4. Consideraes sobre um mecanismo permanente...171

4.1. Desdobramentos recentes......................................175
4.2. Outras experincias...............................................180
4.2.1. O Conselho Consultivo do Setor Privado da
CAMEX (CONEX)......................................................180
4.2.2. Experincias no exterior................................182
4.3. Caminhos possveis................................................190
4.3.1. Objeto e efetividade........................................191
4.3.2. Critrios de participao................................195
4.3.3. Financiamento................................................198
4.4. Ganhos e desafios...................................................202
Concluso....................................................................209
Referncias..................................................................217
Anexos.........................................................................259
I. Artigos constitucionais..............................................261
II. Decreto do PMSP.......................................................266
Siglas e abreviaturas
ABONG Associao Brasileira de Organizaes No

Governamentais
AI Assessoria Internacional
ALCA rea de Livre Comrcio das Amricas
CAE Curso de Altos Estudos
CAMEX Cmara de Comrcio Exterior
CBM Conferncia Brasileiros no Mundo
CCS Conselho do Programa Comunidade Solidria
CEB Coalizo Empresarial Brasileira
CEBRAP Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento
CEBRI Centro Brasileiro de Relaes Internacionais
CGFOME CoordenaoGeral de Aes Internacionais de
Combate Fome/MRE
CMC Conselho do Mercado Comum/ MERCOSUL
CNA Confederao Nacional da Agricultura
CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
CNC Confederao Nacional do Comrcio
19
CNI Confederao Nacional da Indstria

CONEX Conselho Consultivo do Setor Privado da
CAMEX
CONSEA Conselho Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional
CONTAG Confederao Nacional dos Trabalhadores na
Agricultura
COP Conferncia das Partes
CPC Comisso Parlamentar Conjunta/ MERCOSUL
CPMI Comisso Parlamentar Mista de Inqurito
CRBE Conselho de Representantes de Brasileiros no
Exterior
CUT Central nica dos Trabalhadores
DBR Diviso das Comunidades Brasileiras/ MRE
DDS Dilogos para o Desenvolvimento Sustentvel
DEMA Diviso de Meio Ambiente/MRE
DME Departamento de Meio Ambiente e Temas
Especiais/ MRE
DMS Diviso de Assuntos Polticos, Institucionais,
Jurdicos e Sociais do MERCOSUL/MRE
FAF Fundo da Agricultura Familiar/MERCOSUL
FCES Frum Consultivo Econmico e Social/MERCOSUL
FETRAF Federao Nacional dos Trabalhadores e
Trabalhadoras na Agricultura Familiar
FUNAG Fundao Alexandre de Gusmo/MRE
GICI Grupo Interministerial de Trabalho sobre Comrcio
Internacional de Mercadorias e de Servios
GIPI Grupo Interministerial de Propriedade Intelectual
GMC Grupo Mercado Comum/MERCOSUL
20
Lista de siglas e abreviaturas
GRRI Grupo de Reflexo de Relaes Internacionais

GTI Grupo de Trabalho Interministerial
GTI ODS Grupo Interministerial sobre a Agenda de
Desenvolvimento Ps2015
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
iNDC intended Nationally Determined Contribution
IPRI Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais/
FUNAG
LGBT Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis, Transexuais e
Transgneros
MAPA Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento
MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome
MERCOSUL Mercado Comum do Sul
MJ Ministrio da Justia
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MP Ministrio do Oramento, Planejamento e Gesto
MPL Movimento Passe Livre
MRE Ministrio das Relaes Exteriores
MROSC Marco Regulatrio das Organizaes da
Sociedade Civil
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
ODM Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
ODS Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel
ONG Organizao No Governamental
21
ONU Organizao das Naes Unidas

OS Organizao Social
OSC Organizao da Sociedade Civil
OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico
PMSP Programa MERCOSUL Social e Participativo
PNUD Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento
PPA Plano Plurianual
PPT Presidncia Pro Tempore/ MERCOSUL
PR Presidncia da Repblica
REAF Reunio Especializada sobre Agricultura Familiar/
MERCOSUL
REBRIP Rede Brasileira de Integrao dos Povos
SENALCA Seo Nacional de Coordenao de Assuntos
Referentes ALCA
SENEUROPA Seo Nacional para Negociaes
MERCOSULUnio Europeia
SG/PR SecretariaGeral da Presidncia da Repblica
SGEB SubsecretariaGeral das Comunidades Brasileiras
no Exterior/MRE
UNASUL Unio de Naes SulAmericanas
UNCED United Nations Conference on Environment and
Development
UNE Unio Nacional dos Estudantes
UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate
Change
UPS Unidade de Apoio Participao Social/MERCOSUL
22
Prefcio
A obra Poltica Externa e Participao Social: trajetria e perspectivas,

de autoria da Vanessa Dolce de Faria, possui virtudes que justificam
amplamente sua publicao e difuso entre o pblico interessado pelas
relaes internacionais e especificamente pelo estudo da poltica externa
brasileira.
O tratamento do tema da participao social na formulao e
monitoramento da poltica externa original. A autora analisa com
preciso a influncia das novas constituencies domsticas no processo
da formulao e execuo da poltica externa, que considero um dos
temas mais importantes nas relaes internacionais contemporneas.
Para uma jovem democracia como a brasileira, a crescente
participao da sociedade civil em temas de poltica externa temse
mostrado altamente salutar para a eficcia e a legitimidade das aes
externas do pas.
A diplomacia brasileira, em especial em campos sensveis como o
da promoo e defesa dos direitos humanos, no pode jamais ignorar
as presses polticas e os questionamentos advindos do Parlamento
e da sociedade civil na formulao da poltica externa, sob o risco de
deslegitimar suas aes. O dilogo permanente do Itamaraty com a
sociedade civil organizada e os parlamentares fortalece e legitima
o processo de formulao e execuo da poltica externa. Permite
23
Silvio Jos Albuquerque e Silva
ainda o tratamento mais objetivo e transparente de todos os temas

internacionais que afetam direta ou indiretamente a dignidade dos
brasileiros e estrangeiros submetidos jurisdio do Estado.
Em seu trabalho, Vanessa Faria toma em considerao trs
pressupostos centrais. Em primeiro lugar, defende que a poltica externa
uma poltica pblica caracterizada por particularidades que precisam
... ser reconhecidas e consideradas. Em segundo lugar, a poltica externa
no um mundo distante da sociedade; dele temos nos aproximado
cada vez mais. Finalmente, apesar dos desafios, defende a importncia
da institucionalizao de um mecanismo de dilogo permanente com
a sociedade civil.
O primeiro pressuposto relativiza a interpretao da poltica
externa como uma poltica pblica como as demais. Para a autora,
diferena das demais polticas pblicas, a poltica externa aquela que,
caracteristicamente, necessita conciliar os desafios internos com os
desafios externos do pas.
Pareceme evidente que as polticas pblicas, em cada uma de
suas fases formulao, deciso, implementao e avaliao , devem
ser conduzidas por meio de atos passveis de serem submetidos a
mecanismos de controle por parte do poder pblico. A publicidade na
conduo da poltica externa um corolrio do princpio constitucional
da publicidade dos negcios pblicos (artigos 5, XXXIII, e 37, pargrafo
3, II da Constituio de 1988). Com base na leitura das competncias
constitucionais dos diferentes poderes, considero legtimo entender a
poltica externa como uma poltica pblica como outra qualquer, apesar
de lidar como certos temas que requerem sigilo e confidencialidade.
O segundo pressuposto guarda relao direta com o maior
envolvimento dos atores da sociedade, em seus diversos nveis, em
questes internacionais. Neste caso, coincido com a autora quanto
percepo de que a interao entre governo e sociedade civil empresta
eficcia e legitimidade crescentes execuo da poltica externa
brasileira. Para comprovar tal tese, Vanessa Faria feliz ao salientar
24
Prefcio
a crucial participao da sociedade civil brasileira no processo de

discusso e formulao das posies do Estado brasileiro ao longo
do chamado ciclo social da ONU. Estou convencido de que, ao longo
dos anos 90, consolidouse de forma definitiva a percepo de que
todas as dimenses da poltica externa sem exceo tm a ganhar
com a maior permeabilidade dos agentes pblicos responsveis pela
formulao e execuo da poltica externa aos atores domsticos e s
novas constituencies legitimamente interessadas no impacto das decises
internacionais sobre seus interesses diretos e indiretos.
O terceiro pressuposto central da tese a importncia da
institucionalizao de um mecanismo de dilogo permanente com a
sociedade civil. Esta a dimenso mais rica do trabalho, que dar margem
a reflexes por parte dos leitores. O trabalho defende a instituio de um
mecanismo permanente de dilogo. Embora no exclua a possibilidade
de que tal mecanismo assuma caractersticas de um conselho de poltica
pblica (no caso, um Conselho Nacional de Poltica Externa), opta pela
adoo do que denomina uma posio intermediria.
Vanessa Faria no assume tal postura por comodidade analtica
ou excessiva cautela poltica. Levando em conta o exemplo enxuto da
composio do CONEX, rgo de assessoramento da CAMEX, entende
que um mecanismo institucional permanente de dilogo, de carter
consultivo, seria um importante espao para recepcionar e discutir
propostas e ideias que a sociedade civil tenha sobre a agenda de poltica
exterior. Posicionase contra um mecanismo institucionalizado que seja
amplo a ponto de se tornar uma assembleia ou reduzido que deixe
de envolver os principais setores da sociedade civil.
O trabalho faz um alerta importante quanto aos riscos de vir a
ser institudo um mecanismo de dilogo entre governo e sociedade
civil, em temas de poltica externa, que se resuma a ser um foro de
participao como um valor, sem atentar para a importncia que os
atores envolvidos no processo inevitavelmente atribuiro aos resultados
da interlocuo. Adverte ainda sobre as particularidades da poltica
25
Silvio Jos Albuquerque e Silva
externa, que agregariam dificuldades institucionalizao de um

dilogo da chancelaria com a sociedade civil em decises de poltica
externa que implicam, no raro, o imperativo do sigilo.
A politizao da poltica externa brasileira, entendida como a
mobilizao de atores na sociedade civil interessados em influenciar
decises adotadas pelo Estado no plano internacional, uma consequncia
das mudanas ocorridas no Brasil desde a redemocratizao ocorrida
em meados dos anos 80. A ampliao de questes na agenda externa,
a formao de novas constituencies e a crise de representatividade
do sistema poltico brasileiro (evidenciada nos dias atuais) tendero
inevitavelmente a aumentar as presses sobre o Itamaraty no sentido da
criao de mecanismos efetivos e institucionalizados de dilogo direto
com a sociedade civil.
Silvio Jos Albuquerque e Silva13
13 Embaixador; secretrio especial adjunto de Direitos Humanos do Ministrio dos Direitos Humanos; membro
eleito do Comit para a Eliminao da Discriminao Racial das Naes Unidas (20182021).
26
Introduo
A leitura de uma tese de CAE do incio dos anos 1980 teve papel
importante na reflexo que fundamenta o presente trabalho. Escrita
durante o perodo autoritrio, num contexto constitucional, social e
poltico muito diferente do atual, a tese do embaixador Gelson Fonseca
Jnior analisa as possibilidades e os desafios que as relaes at ento
incipientes entre o Itamaraty e um setor especfico da sociedade civil,
a academia, poderiam oferecer. O diplomata defende a aproximao
com a academia, opo que demonstraria preferncia institucional
pela democracia14, e situa a tese dentro de um marco maior o tema
estratgico da relao com a sociedade civil15. Fazendo a ressalva de
que no seria possvel derivar do que se props para a academia um
modelo que abarque, em suas variadas modalidades, o relacionamento
com a sociedade civil16, indica:
(...) se existe uma lio geral a tirar das consideraes que foram feitas
para a academia ser sem dvidas a noo de que o comportamento
democrtico o melhor caminho para modelar as opes e atitudes
institucionais do Itamaraty. Nas ligaes com a sociedade civil, acontece um
desses casos em que a tica da convico casa perfeitamente com a tica
14 FONSECA JNIOR, 1982, p. 183.

15 Ibid., p. 202.
16 Ibid., p. 202.
27
da responsabilidade. O sucesso poltico na convivncia, com a sociedade

civil, medida sem dvidas pela fora do prestgio e da legitimidade
da instituio, o que recomenda a tica da responsabilidade para
que se alcancem as prprias finalidades da ao democrtica. No
haver boa poltica externa sem uma chancelaria que saiba convencer
internamente, que pratique poltica de razes sociais bem firmes. Ora,
no ser bem cumprida a responsabilidade se a prtica da democracia
no nascer de boa e slida convico. Para funcionar como estratgia
de convvio, fundamental que se acredite nos resultados slidos da
democracia, por convico17.
A presente tese de CAE, escrita mais de 30 anos depois, tambm

se situa no campo da reflexo sobre democracia e poltica externa,
e mais especificamente sobre a relao que podemos e devemos ter
com a sociedade civil. Diferentemente da poca em que o embaixador
Gelson Fonseca Jnior escreveu seu trabalho, hoje o tema no est
em aberto, e o desenho de alternativas polticas, que ento apenas
se iniciava18, ocorre j h algum tempo mais precisamente, desde a
ltima redemocratizao do pas. No final dos anos 90, sintetizava o
chanceler Luiz Felipe Lampreia:
Estamos longe dos tempos em que os governos, isolados em torre de

marfim do Estado, acreditavamse capazes de conceber e implementar
polticas impostas ou fazer acordos ou entendimentos exclusivamente
oficiais, confiando na indiferena mais ou menos generalizada da
sociedade civil () Resulta da que o planejamento e a execuo da
poltica externa tornouse um exerccio democrtico entre os governos
e as sociedades. Em uma sociedade democrtica, os governos no
produzem interesses isolados, seno que os identificam e interpretam
no dilogo e na interao constantes com a sociedade civil em geral e
os diferentes setores em particular19.
A Constituio Federal de 1988 inaugurou uma nova etapa, em que

a participao social tornouse pilar do sistema democrtico brasileiro,
17 Ibid., p. 203, grifos do autor.

18 Ibid., p. 204.
19 LAMPREIA, 1999, p. 170171.
28
Introduo
conforme ser analisado no captulo 1 deste trabalho. Hoje, o debate

sobre polticas pblicas com a participao da sociedade civil seja
por mecanismos tradicionais, como as Conferncias ou Conselhos de
Polticas Pblicas no Poder Executivo, ou as audincias pblicas nos
Poderes Legislativo e Judicirio; seja por novos canais de comunicao,
por meio da Internet realidade no Estado brasileiro.
No Itamaraty e na poltica externa, no tem sido diferente,
conforme reconhecido, por exemplo, no discurso de posse do embaixador
Eduardo dos Santos como secretriogeral:
Estas e tantas outras responsabilidades temos cumprido sem vacilaes,

inclusive ao buscarmos articulao permanente com a sociedade
civil. Nossas portas tm permanecido abertas aos empresrios, aos
pesquisadores, aos representantes sindicais, s organizaes no
governamentais, aos intelectuais e artistas, aos formadores de opinio
e, sobretudo, temos mantido as portas abertas ao cidado20.
Essa perspectiva democrtica participativa est refletida, de forma

clara, tambm na definio de diplomacia pblica no stio eletrnico do
Ministrio das Relaes Exteriores:
Tradicionalmente, o conceito de diplomacia pblica esteve associado

promoo da imagem de um pas no exterior. No Brasil, a diplomacia
pblica entendida no s nessa acepo tradicional, mas tambm
no sentido de maior abertura do Ministrio das Relaes Exteriores
e da poltica externa brasileira sociedade civil, em um esforo de
democratizao e transparncia das polticas pblicas nacionais.
Concebida como poltica pblica, a poltica externa deve, por um lado,
atender aos anseios da populao e visar ao interesse nacional; por
outro, a poltica externa tambm deve ser inclusiva, democrtica e
participativa. Experincias como a Comisso Nacional para a Rio+20,
a Cpula dos Povos, os Dilogos sobre Sustentabilidade, os Dilogos
sobre Poltica Externa e a atuao do Itamaraty nas mdias digitais
tm reforado os esforos de diplomacia pblica no Brasil, tanto
para a prestao de contas sociedade quanto para a recepo de
20 SANTOS, 2013.
29
comentrios, sugestes e crticas que contribuem para a formulao

de polticas pblicas atentas evoluo dos anseios nacionais21.
Nesse contexto, o reconhecimento da poltica externa, sem

prejuzo de suas especificidades, como uma poltica pblica entre outras
tem sido recorrente: A poltica externa uma poltica pblica. Interessa
a todos, pois trata da gesto dos interesses coletivos de uma nao no
mundo22; (...) a politica externa e uma politica publica como as demais.
Esta sujeita a expressao das urnas e da opiniao publica. Os principios
sao os mesmos, mas as prioridades e agendas podem mudar23.
A realidade engendrada pela Constituio Federal de 1988 e
por um conjunto de transformaes no plano nacional, bem como
desdobramentos havidos no contexto global das ltimas dcadas,
suavizaram certa viso realista das relaes internacionais, mediante
a qual a poltica externa comearia onde termina a poltica domstica.
Por um lado, polticas domsticas avanaram na arena internacional,
com ministrios ditos setoriais going international24, tendncia da qual a
criao da figura do adido agrcola25 e demandas para que se estabelea
a do adido de comrcio exterior podem ser consideradas exemplos.
Por outro lado, os processos de globalizao e liberalizao econmica
levaram diversificao de atores internacionais, de tal forma que
empresas, ONGs, movimentos sociais e mesmo governos estaduais
e municipais, entre outros, passaram a atuar internacionalmente26.
Tambm a prpria agenda internacional passou a lidar, cada vez mais,
com temas cujo encaminhamento no apenas transcende as fronteiras
21 Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=106&Itemid=2

07&lang=ptBR>. Acesso em: 2 nov. 2015.
22 LAFER, 2007.
23 AMORIM, 2010, p. 13.
24 MILANI; PINHEIRO, 2013, p. 28.
25 Esto autorizados adidos agrcolas junto s Misses Diplomticas do Brasil em Buenos Aires, Bruxelas, Genebra,
Pequim, Moscou, Pretria, Tquio e Washington (BRASIL, 2008b, art. 4o).
26 OLIVEIRA; MILANI, 2012.
Em obra com ttulo sugestivo O diplomata e o intruso , Bertrand Badie analisa o fenmeno da entrada das
sociedades na arena internacional, hoje povoada por atores de todas as espcies (BADIE, 2009, p. 49).
30
Introduo
clssicas do Estado, como se refletem mais diretamente na vida das

pessoas. A poltica externa no um mundo distante da sociedade; dela
temos nos aproximado cada vez mais. Esse o ponto de partida da tese.
Como se ver, o dilogo promovido pelo Itamaraty junto
sociedade civil ocorre de diversas formas. Normalmente, costumase
consultar a sociedade civil de maneira ad hoc, por meio de mecanismos
organizados em torno de situaes ou negociaes especficas. O
dilogo com a sociedade civil, em geral, no se estrutura de maneira
permanente, embora existam iniciativas com grau mais avanado
de institucionalizao, funcionando segundo regras formalmente
estabelecidas e de forma contnua, como ser analisado no trabalho.
Avanar no sentido da permanncia do dilogo com a sociedade civil
desejvel. Institucionalizar um mecanismo com esse fim implicaria
avano democrtico para a poltica externa e ganhos de credibilidade
para o Itamaraty.
A partir da anlise da participao social no Estado brasileiro,
de como tem sido o dilogo com a sociedade civil em temas de poltica
externa e do funcionamento especfico de um mecanismo consultivo que
foi institucionalizado pelo Itamaraty e pela Presidncia da Repblica o
Programa MERCOSUL Social e Participativo , pretendese contribuir
para o posicionamento institucional em face da crescente demanda por
publicizao da poltica externa. Essa demanda se insere no contexto
de ampliao do debate sobre polticas pblicas em geral, por meio de
canais institucionalizados de participao social, segundo tendncia que
tem sido implementada pelo Estado brasileiro desde a promulgao da
Constituio Federal de 1988.
Mas como avanar na institucionalizao da participao social
na poltica externa?
No se trata de desafio simples, nem novo. Em tese de CAE
defendida em 1997, o embaixador Ricardo Neiva Tavares j identificava
a demanda de setores da sociedade civil pelo estabelecimento de um
espao permanente de dilogo estratgico com o Ministrio de Relaes
31
Exteriores com vistas aos desdobramentos assumidos durante o Ciclo

Social2728. Em seminrio realizado pelo Instituto de Pesquisa de Relaes
Internacionais em 1993 junto a diplomatas, empresrios e sindicalistas
para se examinar o carter pblico da poltica externa, abordou
se a criao de um mecanismo institucionalizado de interlocuo
continuada que assumisse simultaneamente carter de um grande
Conselho para debater linhas gerais, com cmaras temticas para
temas especficos, sem prejuzo de articulaes ad hoc para reunies
internacionais29. Mais recentemente, o tema ganhou visibilidade
nas gestes dos ministros Antonio de Aguiar Patriota e Luiz Alberto
Figueiredo Machado, com a demanda de constituio de um Conselho
Nacional de Poltica Exterior, a qual tambm j foi encaminhada ao
atual chanceler Mauro Vieira30.
preciso refletir com propriedade sobre matria que, de tempos
em tempos e com distintas roupagens, reaparece.
Como poltica pblica, a poltica externa caracterizada
por particularidades que precisam, de entrada, ser reconhecidas e
consideradas, e que orientam e embasam toda a reflexo nesta tese. Em
primeiro lugar, a poltica externa est condicionada pela Constituio
Federal. Constitui poltica de estado, que deve representar a voz da
nao na defesa dos princpios constitucionais que regem as relaes
exteriores do pas: a independncia nacional, a prevalncia dos direitos
humanos, a autodeterminao dos povos, a no interveno, a igualdade
entre os Estados, a defesa da paz, a soluo pacfica dos conflitos, o
repdio ao terrorismo e ao racismo, a cooperao entre os povos para
o progresso da humanidade, a concesso de asilo poltico e a busca da
integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica
27 A expresso Ciclo Social referese, aqui, s Conferncias da ONU realizadas na primeira metade da dcada de
1990, que sero analisadas no captulo 2 (seo 2.1).
28 TAVARES, 1997, p. 163.
29 LOPES, 2011, p. 70.
30 BITELLI, 2015 entrevista.
32
Introduo
Latina, visando formao de uma comunidade latinoamericana de

naes31.
Por outro lado, a Constituio Federal confere competncia
privativa ao presidente da Repblica para manter relaes com Estados
estrangeiros, acreditar representantes diplomticos e celebrar tratados,
convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso
Nacional32. Nessa perspectiva, a poltica externa tambm uma poltica
de governo, pois est subordinada s diretrizes estabelecidas pelo
presidente da Repblica, conforme sntese do chanceler Celso Lafer
realizada no discurso de balano de sua segunda gesto frente do
Itamaraty:
No Brasil, vivemos num sistema presidencialista. Incumbe, assim, ao

presidente da Repblica fechar o sistema. O ministro das Relaes
Exteriores, por exemplo, o colaborador do presidente no que diz
respeito aos temas de poltica externa, mas a definio das diretrizes
desta cabe constitucionalmente ao chefe de Estado. Assim, a atuao
do ministro muda dependendo de quem ocupe a presidncia33.
Alm disso, diferente das demais polticas pblicas, a poltica

externa aquela que, caracteristicamente, necessita conciliar os desafios
internos com os desafios externos do pas, como recordou o embaixador
Srgio Frana Danese em seu discurso de posse como secretriogeral:
O secretriogeral o auxiliar direto do ministro de Estado na conduo
de uma poltica pblica singular, a poltica externa, que nos traz desafios
de uma dupla dimenso, nacional e internacional34.
Nesse contexto, no so menores os desafios de se pensar em
como avanar na institucionalizao de um mecanismo de dilogo
permanente com a sociedade civil no campo da poltica externa, em
que tambm preciso preservar a necessidade de sigilo inerente a certos
31 BRASIL, 1988, art. 4o, incs. I a X e nico.

32 Ibid., art. 84, incs. VII e VIII.
33 LAFER, 2003, p. 1213.
34 DANESE, 2015.
33
temas e negociaes internacionais. De que forma, ento, temas de

poltica externa poderiam ser debatidos num tal mecanismo? Quais os
critrios mais democrticos de representatividade da sociedade civil?
Qual a melhor forma jurdica de criar referido mecanismo? Como poderia
ser financiada a participao social? Quais os riscos e os ganhos que
poderiam resultar da iniciativa? Para todas essas questes no existem
respostas absolutas ou definitivas. No entanto, a tese procura debat
las, com vistas a fornecer o maior nmero possvel de elementos que
colaborem para o amadurecimento da necessria reflexo do Itamaraty
sobre o tema e para o avano da institucionalizao de seu dilogo com
a sociedade civil. Esta a contribuio que se pretende dar, o ponto de
chegada do trabalho.
I. Definio de conceitos
To antigo quanto a prpria Cincia Poltica, o conceito de

sociedade civil varia conforme contextos sociopolticos e histricos35.
Seria impossvel apontar uma definio universal e consensual. Autores
diversos, como Hegel, Marx, Gramsci, Bobbio e Habermas, pensaram
sobre a sociedade civil de seus tempos, cada qual examinandoa num
arcabouo terico e histrico especfico. Por constituir elemento central
do presente trabalho, necessrio elucidar, primeiramente, de quem
estamos exatamente falando ao mencionarmos sociedade civil.
A reviso doutrinria do conceito no ser objeto do trabalho. Nele
ser utilizado o conceito de sociedade civil ancorado na experincia
brasileira de redemocratizao mais recente, em torno da qual se
organizou a sociedade civil nacional, e que compreende gama muito
diversa de atores sociais. com esta sociedade civil, plural e dinmica,
que o Itamaraty vem dialogando cada vez mais.
No caso brasileiro, o conceito est atrelado ao processo de
organizao social e poltica de atores diversos que tinham em comum
35 COSTA, 2002, p. 37.
34
Introduo
o objetivo de lutar pela redemocratizao do pas36. Foi em torno deste

objetivo que as chamadas organizaes no governamentais (ONGs),
os movimentos sociais, a academia, a imprensa, o empresariado,
as associaes de classe, profissionais e de bairro, os sindicatos de
trabalhadores e as foras polticas de oposio uniramse, de tal forma
que, entre ns, o termo sociedade civil remeteu, em sua gnese, a um
sentido coloquial e genrico, de contraposio a militar37.
Conquistado o objetivo da redemocratizao, diversas clivagens
vieram tona no amplo campo da sociedade civil. No entanto, parece
acertada a viso de que, mesmo com as clivagens que se vo formando,
possvel falar em sociedade civil em um contexto:
(...) ao qual se vincula conjunto amplo de atores que, depois do

reestabelecimento dos canais liberais democrticos de expresso e
fissuramento do bloco de certa maneira unitrio de oposio ao regime
militar, no querem ser assimilados nem s estruturas partidrias
nem ao aparelho de estado38.
A pesquisa realizada para este trabalho indicou que, quando se

fala com e de sociedade civil no mbito do Itamaraty, incluise, via de
regra, conjunto bastante diversificado de atores sociais, sem aparente
conceito rigoroso a definir seus limites. Entidades empresariais, ONGs,
movimentos sociais, associaes de classe, academia e sindicatos so
atores que tm sido chamados ao dilogo na condio de sociedade
civil. Modelos de interao de carter muito amplo, como os Dilogos
sobre Poltica Externa realizados em 2014, ou seminrios sobre
poltica externa, tambm envolveram a imprensa. Este trabalho, no
entanto, considera que a imprensa, cujas relaes com o Itamaraty so
centralizadas na Assessoria de Imprensa do Gabinete (AIG), constitui
setor da sociedade civil de funcionamento muito singular, que requereria
36 DAGNINO, 2002; AVRITZER, 2009.

37 COSTA, 2002.
38 Ibid., p. 61.
35
anlise particularizada39. A tese est focada na sociedade civil que

tem sido majoritariamente representada nos mecanismos de dilogo
institudos em poltica externa, composta especialmente por representantes
de ONGs, da academia, de entidades empresariais, de movimentos sociais e
sindicatos. especialmente desses atores que se trata nas referncias
sociedade civil ao longo do trabalho. Importa lembrar que esses atores
frequentemente organizamse em redes, associaes ou confederaes,
conforme ser visto.
Outros conceitos tambm requerem esclarecimentos. O primeiro
o termo ONG, organizao no governamental, conceito amplo que
engloba tipos de organizaes muito distintos, conquanto no sejam
governos ou empresas privadas. O termo surgiu no contexto das Naes
Unidas, na dcada de 1950, em referncia a organizaes que comeavam
a atuar no nvel supranacional40. No Brasil, no existe traduo jurdica
do conceito de ONG, que pode ser considerado um apelido atribuvel
s mais distintas organizaes de clubes e sindicatos a associaes de
moradores ou ambientalistas, e mesmo fundaes filantrpicas.
Juridicamente, essas organizaes podem assumir as formas de
associaes ou fundaes, previstas no Cdigo Civil41. Podem tambm
receber distintos ttulos por parte do governo, como organizaes sociais
(OS), organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP) ou
organizaes da sociedade civil (OSC). Como ser analisado no captulo 1,
as duas ltimas figuras jurdicas foram criadas com o objetivo de
formalizar relaes contratuais entre o Estado e a sociedade civil, e
abarcam sempre fundaes e associaes. Em sua prtica de dilogo
com a sociedade, o Itamaraty utiliza o conceito genrico de ONG para
se referir s OSC, que podem ser definidas como entidades privadas
sem fins lucrativos que desenvolvem aes de interesse pblico e no
39 A relao entre o Itamaraty e a imprensa foi abordada na tese de CAE Poltica Externa e mdia em um Estado
Democrtico. O caso brasileiro (SOARES, 2007) e, em alguma medida, tambm na tese O Itamaraty e a Opinio
Pblica no Brasil (RODRIGUES, 2001).
40 TAVARES, 1997.
41 BRASIL, 2002, arts. 53 a 69.
36
Introduo
tm o lucro como objetivo final. Na tese, ao serem mencionadas ONGs,

devese ter em mente o conceito de OSC.
O conceito de movimento social tambm amplo e genrico,
confundindose e identificandose, no raro, com o de ONG. O fato de
um grupo identificarse como movimento social no significa que no
seja uma organizao da sociedade civil, uma associao, confederao
ou mesmo um sindicato. frequente a interlocuo do Itamaraty,
por exemplo, com o movimento negro, o movimento ambientalista
e o movimento feminista, ou com entidades como a Confederao
Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), que embora seja
formalmente uma confederao de trabalhadores do campo, apresenta
se publicamente tambm como movimento social. Na definio de
Raul Valle:
(...) entre ns, os movimentos sociais so coletividades unidas

por objetivos e ideais comuns, reunidas em torno de algum tipo
de organizao informal, mas com algum tipo de hierarquia, sem
necessariamente um quadro profissionalizado interno, constitudo de
militantes, e que se relacionam com o Estado na qualidade de grupos
de presso e demandantes de servios ou polticas pblicas42.
O conceito de institucionalizao, por sua vez, est diretamente

ligado existncia de regras formais acerca de processos43. Algo est
institucionalizado ao funcionar de maneira previsvel, segundo regras
formalizadas cujo funcionamento seja de conhecimento pblico. Na
participao social, a institucionalizao envolve regras formalizadas
em instrumento normativo, que costumam prever, entre outros, a
frequncia de reunies entre sociedade civil e governo e o financiamento
da participao de representantes da sociedade civil nas reunies. Ao
se falar em institucionalizao da participao social, temse em vista
essas ideias.
42 VALLE, 2002, p. 40.

43 MEYER; ROWAN, 1977.
37
Examinados os conceitos que sero frequentemente mencionados,

passemos a um breve resumo dos captulos.
II. Estrutura do trabalho
A tese composta por quatro captulos, por esta Introduo e

por uma Concluso, alm de ndice, lista de siglas e abreviaes, lista
de referncias utilizadas e anexos. O trabalho tem dupla natureza: uma
descritiva, fundada em pesquisa levada a cabo em fontes primrias
documentos e entrevistas produzidas especialmente para a tese ,
com o objetivo de reconstituir a trajetria da construo da participao
social na poltica externa; outra analtica, a partir da qual se tiram
concluses e se formulam propostas com os olhos postos no futuro.
O captulo 1 discorre sobre a evoluo da participao social
nos marcos democrticos estabelecidos pela Constituio Federal de
1988. Examinamse os fatores sociais e polticos que confluram para
a organizao dos pilares da sociedade civil brasileira, a qual se uniu
em torno da luta pela redemocratizao defendendo novas formas
de participao poltica. O processo constituinte e a Constituio
Federal de 1988 absorveriam e dariam vazo a essas demandas
participativas, alicerando as bases de um sistema democrtico com
canais institucionalizados de participao social que viriam, nas dcadas
seguintes, a ser aprofundados e aperfeioados. Estudamse os principais
momentos dessa trajetria estatal participativa, com destaque para a
evoluo do arcabouo legal e de importantes mecanismos participativos,
como os Conselhos e Conferncias de Polticas Pblicas. Por fim,
analisamse os desafios da participao social no presente, momento
em que o Estado precisa lidar, tambm, com demandas de carter difuso
e descentralizado.
No captulo 2, descrita a trajetria de participao social na
poltica externa brasileira a partir, tambm, da Constituio Federal de
1988. A ordem democrtica ps1988 abriu paulatinamente as portas
do Itamaraty sociedade, e negociaes internacionais fomentaram
38
Introduo
essa abertura. Diversos modelos de consultas com a sociedade civil

tm sido implementados ao longo do tempo; em comum, tendem a
ter carter ad hoc. Primeiramente, foram as Conferncias do chamado
Ciclo Social da ONU que levaram aproximao com distintos setores
da sociedade civil; em seguida, a partir de 1995, processos negociadores
na rea comercial e econmica impulsionaram o desenvolvimento de
mecanismos especficos de dilogo com a sociedade civil, que passou
a se organizar em redes com vistas a mais bem lidar com os desafios
da integrao. Na rea ambiental, acumulouse slida trajetria de
consultas com a sociedade civil, desde que o Brasil sediou a Rio92.
O exame de processos relativos a consultas recentes, formuladas em
torno de mecanismos participativos criados na Rio+20, nas discusses
sobre os Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel e na agenda de
mudana do clima, compe o captulo 2. Tambm os processos em torno
dos Dilogos sobre Poltica Externa, realizados em 2014, e que ajudaram
a informar a elaborao do Livro Branco de Poltica Externa, tm vez
nesse captulo. Nele ainda se considera a trajetria participativa na
assistncia a comunidades brasileiras no exterior. Tratase de processo
que levou institucionalizao do Conselho de Representantes de
Brasileiros no Exterior e das Conferncias Brasileiros no Mundo. No
caso consular, a institucionalizao de mecanismos participativos tem
viabilizado o dilogo permanente, caracterstica ausente nos demais
modelos. O captulo se encerra com a discusso de desafios que se
apresentam ao Itamaraty na matria.
No captulo 3, estudase um caso concreto de mecanismo
institucionalizado de consultas com a sociedade civil num campo
delimitado da poltica externa, aquele referente a temas do MERCOSUL:
o Programa MERCOSUL Social e Participativo (PMSP). Coordenado
pelo Itamaraty e pela SecretariaGeral da Presidncia da Repblica
entre 2008 e 2015, esse mecanismo foi criado por decreto presidencial,
apresentando funcionamento contnuo e participao da sociedade civil
financiada pelo Estado. Aspectos do funcionamento do Programa, como
39
critrios de representao da sociedade civil, formas de financiamento,

pautas de discusso e desafios quanto efetividade, so objeto de estudo.
A partir dessa anlise, extraemse concluses pertinentes reflexo a
que se dedica o ltimo captulo.
Este o captulo 4 um exerccio reflexivo sobre a possvel
institucionalizao de um mecanismo permanente de dilogo com a
sociedade civil em poltica externa. Em primeiro lugar, delimitamse os
limites e possibilidade de tal mecanismo, para logo se resumir a trajetria
mais recente de demandas da sociedade civil no tema. Em seguida,
analisase a singularidade da experincia do Conselho Consultivo do
Setor Privado da CAMEX (CONEX), canal institucionalizado de dilogo
com um setor da sociedade, o empresariado, em temas de comrcio
exterior, bem como mecanismos adotados por outros pases. Examinam
se possveis critrios de representao da sociedade civil, questes
pertinentes a formas de financiamento, efetividade, desafios e ganhos
que o mecanismo poderia implicar.
A concluso repassa os pontos principais de cada captulo para
indicar quais seriam os principais xitos e desafios do avano da
institucionalizao da participao social na poltica externa, passo
importante a ser dado na trajetria de relacionamento do Itamaraty
com a sociedade civil.
III. Metodologia e fontes
A tese baseiase em fontes primrias (documentos governamentais,

especialmente do Itamaraty e da Presidncia da Repblica, inclusive
discursos de autoridades e entrevistas com atores governamentais e da
sociedade civil) e secundrias (livros, artigos de revistas acadmicas e
jornais, matrias de stios eletrnicos).
O trabalho estruturase em dois eixos principais: no primeiro, que
envolve os captulos 1 e 2, foi utilizado mtodo histrico de investigao,
por meio da anlise da trajetria da evoluo da participao social nos
marcos democrticos brasileiros (captulo 1) e na poltica externa do pas
40
Introduo
(captulo 2). No segundo eixo, que analisa um caso concreto (captulo 3)

e se detm sobre a hiptese de criao de um mecanismo consultivo em
poltica externa (captulo 4), privilegiouse a reflexo analtica autoral.
No captulo 1, recorreuse extensa bibliografia existente na
Cincia Poltica sobre os mecanismos participativos no Brasil. Fontes
disponveis na Internet foram relevantes na apreciao dos desafios
atuais da participao social. No captulo 2, a pesquisa sobre a trajetria
de participao social na poltica externa foi feita com base em fontes
primrias e secundrias e enriquecida por meio de entrevistas a
diplomatas e representantes da sociedade civil que participaram
diretamente das iniciativas examinadas.
No mesmo sentido, e tendo em vista o reduzido nmero de
publicaes relativas aos temas tratados nos captulos 3 e 4, tambm
foram ouvidos representantes do governo e da sociedade civil que
participam ou participaram dos mecanismos destacados nessas partes
do estudo.
41
Captulo 1
Participao social nos marcos da
democracia brasileira
1.1. Sociedade civil e redemocratizao
O surgimento daquilo que conhecemos hoje genericamente como

sociedade civil no Brasil constitui fenmeno cujas origens remontam
ao ltimo processo de redemocratizao que atravessou o pas.
A organizao da sociedade civil brasileira, a luta pelo fim do regime
militar e as consequentes conquistas participativas estabelecidas na
ordem democrtica da qual a Constituio Federal de 1988 o pilar,
so fatores que estiveram interligados, como ser visto ao longo deste
captulo. A luta pela redemocratizao foi o elo entre diversos setores
de uma sociedade que se diversificava e urbanizava44, unindose em seu
carter civil de contraposio a militar45 e buscando novas formas
de participao poltica:
44 O surgimento de novos atores sociais esteve atrelado modernizao por que passava o pas: entre 1960 e 1980,
foram criados oito milhes de postos de trabalho no setor secundrio e mais de cinco milhes no setor de servios;
tanto a administrao pblica quanto o setor privado se diversificaram fortemente (AVRITZER, 1994, p. 285). No
mesmo perodo, a populao urbana cresceu taxa de 5,65% ao ano (KECK, 1988, p. 392).
45 COSTA, 2002.
43
Em meados da dcada de 70, o Brasil testemunhou o aparecimento

histrico de novas formas de criatividade social e resistncia
virtualmente em todos os componentes da sociedade civil, tais como
empresrios, a imprensa, as associaes de advogados, as organizaes
da Igreja, os sindicatos e os grupos de mulheres46.
Ao organizar esse objetivo comum, verificavase um fenmeno

importante: o fortalecimento do associativismo, influenciado pelo
crescimento de associaes comunitrias que defendiam autonomia
diante do Estado e consolidavam prticas que redefinem a forma de
fazer poltica47. Por trs dessas novas formas de organizao social,
destacouse o papel da Igreja, das associaes de bairro e de classe, bem
como do chamado novo sindicalismo48.
Nos anos 70, a Igreja Catlica brasileira tornouse a mais
progressiva49 teologicamente e inovadora institucionalmente dentro do
mundo catlico (STEPAN, 1988, p. 18), e seu papel, direto ou indireto,
na organizao da sociedade civil foi central:
Toda a capacidade propositiva da sociedade civil brasileira foi

muito legitimada pela forma como ela se organizou em torno da
redemocratizao, financiada pelos setores democrticos de pases
desenvolvidos, em grande parte por organizaes filiadas Igreja. Era
num colgio catlico, o Sion, que funcionava o Centro Ecumnico de
Documentao e Informao, o CEDI, que deu origem ao ISA e Ao
Educativa50.
As Comunidades Eclesiais de Base, organizaes de base da Igreja,

multiplicaramse por todo o pas, chegando a reunir cerca de dois milhes
de pessoas entre 1960 e 1980, em mais de setenta mil unidades51.
46 STEPAN, 1988, p. 17.

47 AVRITZER, 2009, p. 28.
48 KECK, 1988.
49 Entendese que progressiva, aqui, queira dizer progressista, tendo havido descuido na traduo do original, em
funo do falso cognato (progressive, do ingls).
50 RAMOS, 2015 entrevista. O ISA (Instituto Socioambiental) e a Ao Educativa constituem as maiores
organizaes da sociedade civil brasileira no campo ambiental e educativo, respectivamente.
51 AVRITZER, 2009, p. 18.
44
Poltica Externa e Participao Social: trajetria e perspectivas
A Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) inovou na criao

de veculos de comunicao com a sociedade, como a Pastoral da Terra
(1975) e a Operria (1976). Estruturas paraeclesisticas disseminaram
se no meio estudantil, como a Juventude Estudantil Catlica, a
Juventude Universitria Catlica e a Juventude Operria Catlica. Sob
inspirao do Conclio Vaticano II, o apoio da Igreja brasileira opo
preferencial pelos pobres estimulou a reflexo sobre novos modelos de
participao e organizao sociopoltica que transbordaram as fronteiras
da f catlica, influenciando o conjunto da sociedade52.
Tambm os movimentos de bairro e as associaes de moradores,
alm de associaes comunitrias e profissionais, marcados pela
ao voluntria, tiveram papel importante na consolidao de novas
prticas participativas. Os dados sobre o associativismo civil no perodo
so impactantes, ilustrando a aposta que se fazia em novas prticas
participativas: 65% das associaes de bairro existentes no Brasil em
1980 foram criadas aps 1974; no Rio de Janeiro, no perodo de apenas
dois anos, entre 1979 e 1981, foram criadas mais associaes de bairro do
que na totalidade do perodo democrtico anterior53. Dezenas de outras
formas de organizao associativa proliferaram, das mais complexas
s mais simples, como clubes de mes, roas comunitrias, grupos
de reflexo e grupos de favelados54. Associaes profissionais como a
Ordem dos Advogados do Brasil, que deflagrava intensa campanha pelo
restabelecimento do Estado de Direito, e mesmo mais tcnicas, como
a Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia, formaram uma
verdadeira rede de oposio ao regime militar na defesa de pautas da
sociedade civil55.
52 A obra A Igreja no Brasil no Conclio Vaticano II: 19591965, do historiador e padre Jos Oscar Beozzo, oferece
panorama completo para se compreender a trajetria da Igreja no Brasil durante e aps o Conclio Vaticano II; do
mesmo autor, Cristos na Universidade e na Poltica contribui para compreenso da influncia da Igreja na academia
naquele perodo, discorrendo sobre a Juventude Universitria Catlica e a Pastoral Universitria (BEOZZO, 1984;
2005).
53 AVRITZER, 1994, p. 288.
54 SZWAKO, 2012, p. 25.
55 CARDOSO, 2015 entrevista.
45
O novo sindicalismo, por sua vez, fez emergir o movimento

sindical de massas, com lideranas eleitas no local de trabalho e maior
nfase na organizao de base. O termo referese a uma nova fase de
organizao sindical brasileira, iniciada no final dos anos 70, na qual
os sindicatos passaram a reivindicar liberdades polticas e a desafiar
as estruturas varguistas ainda vigentes, promovendo greves que
mobilizaram milhes de trabalhadores entre 1978 e 1980, e levaram ao
estabelecimento da Central nica dos Trabalhadores, a CUT, em 198356.
no novo sindicalismo que emergir a liderana de Luiz Incio Lula
da Silva, futuro presidente do Brasil.
A organizao de novos movimentos sociais, como o de moradia
e o de educao de base,57 tambm contriburam para a formao de
intrincadas e criativas relaes horizontais da sociedade civil com ela
prpria58. Todos esses fenmenos, que remetem gnese da sociedade
civil brasileira contempornea, foram estudados pelo Centro Brasileiro
de Anlise e Planejamento, o CEBRAP, criado em 1969. Como recorda
o expresidente Fernando Henrique Cardoso:
Quando fui aposentado compulsoriamente pelo AI5, fundamos o

CEBRAP, onde tratvamos de entender a sociedade quela poca,
muito estimulados pela Fundao Ford, pelo Peter Bell, que foi muito
corajoso e nos apoiou muito. Weffort, Rgis Andrade, Jos lvaro
Moiss comearam a estudar o novo sindicalismo de So Bernardo
do Campo. Na Frana, o Foucault falava muito dos micropoderes
eu me aproximei disso. Tinha a Igreja Catlica, todo o papel do
Dom Paulo como Cardeal de So Paulo, que vai criar a Comisso
de Justia e Paz, organizar o trabalho em torno do Tortura Nunca
Mais. Os movimentos sociais ganhavam corpo isso tambm iramos
estudar. A sociedade se urbanizou. Depois do governo do Castelo,
houve mudanas na estrutura do pas. Houve a formao de uma nova
camada social. Um pouco disso que vemos no Brasil hoje aconteceu
56 KECK, 1988.
57 Subsdios para a compreenso da amplitude e importncia do movimento de educao de base, inspirado em Paulo
Freire, encontramse, por exemplo, no estudo de Luiz Eduardo W. Wanderley (WANDERLEY, 1984).
58 STEPAN, 1988, p. 17.
46
quela poca tambm. Era preciso repensar as formas de ao poltica

dessa nova sociedade, e dar vazo aos seus anseios de participao59.
Em 1976, o CEBRAP publicou a obra So Paulo 1975: crescimento e

pobreza, que ressaltava a excluso social nas periferias da capital paulista e
criticava o modelo de crescimento econmico, defendendo e necessidade
de participao social na administrao pblica60. A publicao desse
estudo teve grande repercusso, reforando as demandas participativas e
tornandose referncia terica para a oposio poltica que se organizava
em torno do Movimento Democrtico Brasileiro, o MDB. Em agosto de
1979, foi promulgada a Lei da Anistia, e os exilados polticos comearam
a retornar ao pas, inspirando a criao de organizaes da sociedade
civil e o aprofundamento do debate sobre temas como feminismo,
meio ambiente, igualdade racial e participao poltica, como apontou
o ministro Miguel Darcy de Oliveira em tese de CAE61.
O conjunto desses fatores confluiu para a gestao de uma nova
cultura poltica em torno de bandeiras defendidas pela sociedade civil,
que se traduzir na constituio de espaos participativos no perodo
psredemocratizao, resultando em um reequilbrio de poderes
entre o Estado, movimentos da sociedade civil e partidos62. No Brasil
da dcada de 1980, j no se tratava apenas de reconquistar o direito
ao voto, mas tambm o direito voz, o direito de participar, do latim
participare: fazer saber, informar e tomar parte.
O movimento pelas Diretas J expressou fortemente esse
desejo. Levando s ruas milhares de cidados que, em 1982, j
haviam experimentado a possibilidade de eleger democraticamente
seus governadores, o movimento no chegou a seu objetivo imediato
eleies diretas para presidente em 1984 , mas obteve outras vitrias.
Se a sada era esperar at 1989 para as eleies presidenciais, a sociedade

60 CAMARGO et al, 1976.
61 OLIVEIRA, 1999, [1997].
62 CARDOSO, 2010a [1984], p. 102.
47
civil pde, a partir das Diretas J, organizarse de maneira a influenciar

o processo constituinte, que se iniciaria com a instalao da Assembleia
Nacional, em fevereiro de 1987. No incio dos trabalhos constituintes,
Ulysses Guimares anunciava: ecoam nesta sala as reivindicaes das
ruas63. Sob a ao coordenada dos comits prparticipao popular na
Constituinte, organizados por todo o pas,64 foram aceitas as emendas
populares, com mais de 30 mil assinaturas:
Em 1986, a sociedade civil j era uma coqueluche; em torno das pautas

participativas se aglomeravam muitas foras. Eu fui o autor do artigo
do Regimento da Constituinte que permite as emendas populares. Ns
demos voz sociedade civil no processo constituinte. Podiam falar no
Plenrio lutei muito por isso. Houve muita briga, mas conseguimos.
A verdade que, quando veio a Constituinte, o terreno era muito frtil
para o tema da participao social, e a Constituio refletiu isso65.
No total, foram apresentadas 122 emendas populares, reunindo

doze milhes de assinaturas, sobre temas variados66. Algumas dessas
emendas referiamse especificamente a dispositivos de participao
social67. Como resultado, a Constituio Federal, promulgada em 5 de
outubro de 1988, incorporou essa dimenso, estabelecendo princpios
para a construo de slido arcabouo estatal participativo.
A participao social aparece inmeras vezes no texto constitucio
nal: reconhecendo que o poder emana do povo, que o exerce no apenas
por meio do voto, mas diretamente, mediante plebiscito, referendo e
iniciativa popular (art. 1o, pargrafo nico, e art. 14, incs. I, II e III);
estabelecendo princpios participativos na organizao dos municpios
(art. 29, inc. XII); na poltica agrcola (art. 187); na seguridade social (art.
63 SZWAKO, 2012, p. 21.

64 Tais comits eram integrados por representantes de foras polticas e partidrias de oposio, associaes de
moradores, agentes de pastorais, associaes profissionais e membros de sindicatos que realizavam encontros e
atividades para angariar apoio dos parlamentares (MICHILES et al, 1989).
66 MICHILES et al, 1989.
67 A emenda n. 50, sobre o Sistema Nacional de Sade, e as emendas 21, 22 e 56 (SOARES, 2007, p. 3034).
48
194, pargrafo nico, inc. VII); na sade (art. 198, inc. III); na assistncia
social (art. 204, inc. II); na educao (arts. 205 e 206, inc. VI); na cultura
(art. 216A, 1, inc. X); nos direitos da criana e do adolescente (art.
227, 1); no combate e erradicao da pobreza (art. 79, pargrafo nico
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias)68. Os sistemas
participativos nos campos da sade, da assistncia social e da proteo
criana e ao adolescente so experincias que se transformaram, por
sua vez, em parmetros para outras polticas pblicas69. As inmeras
referncias do novo texto constitucional motivaram, por sua vez,
diversas leis e prticas participativas no Brasil, conforme ser analisado.
Na academia, intelectuais como Carole Pateman (1970), Crawford
B. Macpherson (1978) e Benjamin R. Barber (1984) so referncias
do debate inicial sobre mecanismos participativos, advogando a
necessidade de participao para alm dos mecanismos clssicos da
democracia representativa e no em contraposio a eles. Segundo
sistematizao feita por Marcus Pereira, Carole Pateman recuperou ideias
de Rousseau e Stuart Mill sobre a importncia do carter educativo
da participao (the more the individual citizen participates, the more
he is able to do so); especificamente de Rousseau, a necessidade de
certa igualdade socioeconmica para o exerccio efetivo da democracia; e
retomou a importncia do associativismo e do sentido de comunidade na
democracia, desenvolvidos por G.G.D. Cole. J Machpherson desenvolveu
proposta participativa que combina sistema representativo de partidos
com mecanismos de participao direta, visando a fortalecer os laos
comunitrios. Barber, por fim, focou na importncia da discusso e da
deliberao para tomada de decises coletivas70.
68 Os referidos artigos constitucionais encontramse transcritos nos Anexos.

69 Conforme a lei do Sistema nico de Sade, o SUS, seu funcionamento baseiase em mecanismo participativo
composto por representantes do governo, de usurios e de trabalhadores do sistema (BRASIL, 1990a). Na gesto
da poltica de assistncia social, est assegurada por lei, de modo anlogo, a participao da sociedade civil,
representada em conselhos descentralizados de carter deliberativo (BRASIL, 1993). Tambm o chamado Estatuto
da Criana e do Adolescente prev participao da sociedade civil em conselhos (da criana e do adolescente e
tutelares) de natureza similar aos da poltica de assistncia social (BRASIL, 1990b).
70 PEREIRA, 2007.
49
O filsofo e jurista Norberto Bobbio dedicou grande parte de sua

obra reflexo sobre a democracia e os desafios contemporneos no tema.
Em O futuro da democracia, sintetizou a defesa da complementariedade
de mecanismos representativos e participativos:
Exatamente porque entre a forma extrema de democracia

representativa e a forma extrema de democracia direta existe um
continuum de formas intermedirias, um sistema de democracia integral
as pode conter todas, cada uma delas em conformidade com as diversas
situaes e exigncias, e isto porque so perfeitamente compatveis entre
si, posto que apropriadas a diversas situaes e a diversas exigncias.
Isto implica que, de fato, democracia representativa e democracia direta
no so dois sistemas alternativos (no sentido de que onde existe uma
no pode existir a outra), mas so dois sistemas que se podem integrar
reciprocamente. Como frmula sinttica, podese dizer que num sistema de
democracia integral as duas formas de democracia so ambas necessrias,
mas no so, consideradas em si mesmas, suficientes71.
O expresidente Fernando Henrique Cardoso ajuda a pensar a

mesma questo no contexto constitucional brasileiro ps1988:
Uma grande questo contempornea essa: como fazer a vinculao

entre as formas de democracia no representativa com a democracia
representativa. O mandato conferido pelo voto no absoluto; preciso
consultar a sociedade. Os mecanismos participativos complementam
a democracia representativa. Foi isso o que a Constituio de 1988
refletiu72.
Aps a Constituio Federal de 1988, muitos espaos participativos

passaram a ser implementados73. Uma das primeiras e mais importantes
iniciativas foi a adoo de um mecanismo na rea oramentria, o
oramento participativo, por meio do qual qualquer cidado pode opinar
sobre o destino do oramento pblico. As experincias de oramento
71 BOBBIO, 2000a, p. 65.

73 A especificidade da democracia participativa brasileira tem sido estudada por gama expressiva de pesquisadores,
como Evelina Dagnino, Srgio Costa, Leonardo Avritzer, Nuria Grau e Boaventura de Sousa Santos, todos fontes
deste trabalho (ver lista de referncias ao final).
50
participativo comearam a ser implementadas no final dos anos 80, em

prefeituras de cidades como Porto Alegre, Belo Horizonte, Piracicaba,
Santo Andr e So Paulo, e expandiramse, ao longo dos anos 90,
para centenas de municpios brasileiros e tambm para o exterior, em
cidades como Montevidu, Barcelona, Buenos Aires, Rosrio, Bruxelas
e Toronto74.
O Brasil destacase, nesse cenrio, pelo slido percurso que
vem trilhando no tema da participao social. Experincias como o
oramento participativo e os Conselhos e Conferncias de Polticas
Pblicas, dos quais se trata mais adiante, so reconhecidas, estudadas e
seguidas internacionalmente. Polticas pblicas consideradas conquistas
da democracia brasileira, como no campo da preveno violncia
contra a mulher e da promoo da igualdade de gnero, da segurana
alimentar, da igualdade racial, dos direitos humanos em geral, foram
discutidas amplamente com a sociedade civil em diversos mecanismos
participativos estatais. A seguir, so analisados os principais momentos
da trajetria participativa do Estado brasileiro.
1.2. As inovaes participativas a partir da Constituio Federal

de 1988
A grande novidade que os anos 90 trazem consigo

uma aposta generalizada na possibilidade de uma
atuao conjunta, de encontros entre o Estado e a
sociedade civil75.
A partir da promulgao da Constituio Federal, em 5 de outubro

de 1988, aprofundamse as possibilidades para a atuao conjunta
entre Estado e sociedade civil, como destaca na passagem acima Evelina
Dagnino. Pelo texto constitucional, como visto, essa atuao conjunta
74 muito diversificada e rica a literatura acadmica sobre a experincia do oramento participativo. Para uma
introduo ao tema, cf. TEIXEIRA; ALBUQUERQUE, 2006.
75 DAGNINO, 2002, p. 13.
51
se torna obrigatria em campos como sade, assistncia social, direitos

da infncia e adolescncia. Para alm das reas em tela, essa orientao
passa a ser paulatinamente adotada em diversas outras polticas pblicas,
por legislao infraconstitucional e prticas participativas que se vo
disseminando.
Os anos 90 foram marcados, no Brasil, pelas reformas do Estado,
no mbito das quais ganhou importncia a noo de espao pblico
no estatal, frequentemente invocada por Luiz Carlos Bresser Pereira,
ento ministro da Administrao e da Reforma do Estado. Na viso de
que o Estado deveria compartilhar a execuo de atividades de carter
pblico com entidades da sociedade civil, era no apenas possvel, mas
desejvel, que essa ltima ocupasse plenamente o espao pblico no
estatal:
(...) em uma situao em que o mercado claramente incapaz de

realizar uma srie de tarefas, mas que o Estado tambm no se
demonstra suficientemente flexvel e eficiente para realizlas, abrese
espao para organizaes pblicas no estatais76.
A importncia conferida ao papel que a sociedade civil poderia e

deveria cumprir no contexto da reforma do Estado havia sido destacada
no programa de governo do ento candidato Fernando Henrique
Cardoso, cujo mais extenso captulo fora dedicado justamente ao tema
Parceria EstadoSociedade77. Nessa perspectiva, a sociedade civil
deveria participar no apenas opinando ou deliberando, mas tambm
executando polticas pblicas78.
Ao mesmo tempo, a sociedade civil se engajou em ampla plataforma
de combate fome, a Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela
Vida, que surgiu em 1993 envolvendo diversos setores da sociedade
e do Estado. Capitaneada pelo socilogo Hebert de Souza, o Betinho,
76 PEREIRA, 1998, p. 71.

77 OLIVEIRA, 1999 [1997], p. 73.
78 Vale ressaltar que essa nfase foi objeto de crticas por defensores de papel mais central do Estado, para os quais
no seria desejvel transferir sociedade civil responsabilidades que teriam carter eminentemente estatal.
52
a referida Ao conseguiu ultrapassar seu objetivo imediato o alvio

da fome por meio de campanha massiva, de carter assistencialista,
de arrecadao e doao de alimentos para alcanar outro, de carter
mediato e estratgico: fortalecer a necessidade de implementao de
uma poltica pblica de segurana alimentar. Como resultado da ao
e presso da sociedade civil, foi criado pelo presidente Itamar Franco o
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, o CONSEA, e
realizada a 1a Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, em 199479.
Com a eleio de Fernando Henrique Cardoso, as ideias de parceria
do Estado com a sociedade civil ganharam impulso, como ilustra esse
discurso proferido em 1995, durante o primeiro ano de mandato
presidencial:
Os processos de representao clssica devem ser complementados

por algo que a teoria poltica ainda no sabe definir com clareza,
que a representao pela participao direta. No quero voltar,
maneira renascentista, a modelos gregos. No servem para sociedades
complexas como as nossas. Sei, contudo, que um dos maiores desafios
dos nossos tempos , maneira do Renascimento, reinventar a poltica.
Mas em movimento contrrio ao maquiavlico, ou seja, reinstalando
nos rumos do poder, pela via da participao, o mundo dos valores e
da tica80.
Essas relaes de parceria, conforme a proposta de reforma do

Estado ento vigente, passaram a ser debatidas no mbito do Conselho
do Programa Comunidade Solidria (CCS), mecanismo consultivo criado
em 199581 e presidido pela antroploga Ruth Cardoso. Integrado por
representantes da sociedade civil e do Estado, o CCS desempenhou
papel central nas discusses em torno de um novo modelo de relao
entre o estado e a sociedade civil, marcado pelos conceitos de parceria,
79 ALMEIDA, 2006. Depois de extinto em 1995, parte de suas pautas passaram a ser discutidas no Conselho do
Programa Comunidade Solidria (CCS), criado no mesmo ano. O CONSEA viria a ser reativado em 2003.
80 CARDOSO, 2010b [1995], p. 106.
81 BRASIL, 1995a.
53
solidariedade e participao82. No campo legal, o CCS fez avanar

discusses sobre marco legal que disciplinasse tais relaes de parceria,
de tal forma que organizaes da sociedade civil passassem tambm a
executar polticas pblicas. No mbito do projeto de reforma do Estado,
buscavase alinhar o ajuste fiscal garantia de eficincia de servios
pblicos, objetivo que, segundo aquela viso, seria alcanvel com
participao social alinhada descentralizao de polticas pblicas.
Essa perspectiva havia sido anunciada por Fernando Henrique Cardoso
em seu discurso de despedida do Senado, em 1994:
O prprio Estado tem de se reorganizar para acolher essa parceria.

O princpio da reorganizao j est dado: a descentralizao.
Descentralizao e parceria com a comunidade, portanto, sero as
linhas mestras das aes do futuro governo no sentido de universalizar
o acesso a servios de sade e a um ensino fundamental de boa
qualidade83.
Nesse contexto de reforma do Estado e descentralizao, o

conceito de sociedade civil passou a concorrer com o de terceiro setor.
Segundo Nuria Grau, este representaria conceito derivado da teoria
poltica da terceira via cunhada por Anthony Giddens, e aplicvel a
organizaes muito diferenciadas entre si, como sindicatos, partidos
polticos, associaes econmicas84. O terceiro setor pode ser definido
genericamente como conjunto de organizaes que no podem ser
associadas ao Estado (primeiro setor) e nem ao mercado (segundo setor),
mas que com eles interage e, inclusive, se aproxima85.
No final dos anos 90, foram aprovadas duas leis que conformaram
arcabouo legal para as relaes de parceria entre a sociedade civil e
o Estado. A Lei das Organizaes Sociais estabeleceu uma srie de
requisitos legais para o reconhecimento dessas organizaes pelo Estado,
82 ALMEIDA, 2006, p. 108.

83 CARDOSO, 2010c [1994], p. 105.
84 GRAU, 1998, p. 59.
85 VALLE, 2002, p. 27.
54
tendo sido questionada judicialmente86. A Lei do Terceiro Setor, por sua

vez, permitiu que determinadas pessoas jurdicas de direito privado sem
fins lucrativos obtenham, uma vez cumprido conjunto de requisitos,
a qualificao de OSCIP: organizao da sociedade civil de interesse
pblico. A mesma lei instituiu o termo de parceria, por meio do qual
se estabeleceria o vnculo jurdico entre o Estado e a sociedade civil87.
Paralelamente normatizao de parcerias entre o Estado e
organizaes da sociedade civil, avanava tambm o arcabouo legal
de mecanismos participativos como os Conselhos e as Conferncias de
Polticas Pblicas, que se difundiram no perodo, tornandose instncias
fundamentais no debate sobre as polticas pblicas. Entre 1995 e 2002,
foram criados 22 Conselhos e duas Comisses de Polticas Pblicas; essa
cifra foi repetida nos oito anos seguintes, entre 2003 a 201088.
No incio dos anos 2000, portanto, eram significativas as conquistas
da democracia participativa no Brasil. As experincias de oramento
participativo haviamse espalhado pelo pas, da mesma forma que os
Conselhos de Polticas Pblicas. Segundo dados do IBGE referentes a
2001, 97,6% dos municpios brasileiros j contavam, naquele ano, com
Conselhos de Sade constitudos; 93% com Conselhos de Assistncia
Social, e 77,5% com Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente;
a prtica de constituio de Conselhos de Polticas Pblicas tambm se
expandia para outras polticas pblicas, como educao (73,3%), meio
ambiente (29%) e turismo (22%)89.
Ao mesmo tempo, acentuavase o processo de expanso da
participao no nvel federal. Em 2005, um rgo interno da Presidncia
da Repblica, a SecretariaGeral, passou a ter competncia legal para
86 BRASIL, 1998. A lei em questo (no 9.637/98) foi objeto de Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI 1.923/98),
sendo finalmente julgada constitucional pelo STF, em deciso definitiva e vinculante, em 16 de abril de 2015.
87 BRASIL, 1999a. Termos de parceria so instrumentos dedicados formao de vnculo de cooperao para
fomento e execuo das atividades de interesse pblico previstas na lei, impondo mecanismos de controle social e
responsabilizao no uso de recursos pblicos.
88 SG/PR, 2014a, p. 45 e 55.
89 IBGE, 2002, p. 59. Pela importncia que adquirem aps a redemocratizao e pela pertinncia que possuem com
relao ao objetivo desta tese, os Conselhos de Polticas Pblicas sero analisados detidamente na seo 1.3.
55
estimular o desenvolvimento da participao social no governo federal,

apoiando a criao e o fortalecimento de canais de comunicao com a
sociedade civil. Tratase da competncia legal, atribuda SG/ PR em
2005, no sentido de:
assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no

desempenho de suas atribuies, especialmente : I no relacionamento
e articulao com as entidades da sociedade civil e na criao e
implementao de instrumentos de consulta e participao popular de
interesse do Poder Executivo; ()90.
Na esteira da reforma administrativa estabelecida pela Medida

Provisria n 696, de 2 de outubro de 201591, as funes da SG/PR viriam
a ser incorporadas nova Secretaria de Governo. Decreto presidencial
mantm na Secretaria de Governo as atribuies da antiga SG/PR com
relao participao social, expandindoas:
Art. 1 Secretaria de Governo, rgo essencial da Presidncia da

Repblica, compete assistir direta e imediatamente o Presidente da
Repblica no desempenho de suas atribuies, especialmente:
(...)
III no relacionamento e na articulao com entidades da sociedade

civil;
IV na criao, na implementao, na articulao e no monitoramento

de instrumentos de consulta e participao popular nos rgos
governamentais, de interesse do Poder Executivo;
V na formulao, na superviso, na coordenao, na integrao

e na articulao de polticas pblicas para a participao social e na
articulao, na promoo e na execuo de programas de cooperao
com organismos nacionais e internacionais, pblicos e privados,
voltados implementao de polticas para a participao social; (...)92.
90 BRASIL, 2005b, art. 1, alterao do art. 3 da Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003.

91 BRASIL, 2015a.
92 BRASIL, 2015b.
56
A partir da referida competncia legal estabelecida em 2005, novas

ferramentas de participao social foram fomentadas, como as mesas
de dilogo, que so instncias organizadas em torno de negociaes
especficas, com prazo definido de funcionamento e participao das
partes afetadas na construo da soluo do conflito e na implementao
das solues pactuadas93. As plataformas virtuais de comunicao e
consultas, que sero mais bem detalhadas na ltima seo deste captulo,
tambm se tm multiplicado.
A participao social foi inserida no planejamento estratgico
da administrao pblica federal com a implementao do Plano
Plurianual (PPA) Participativo, por meio do qual se facultou sociedade
civil participar do ciclo de gesto e planejamento que cada PPA
encerra. No PPA 20042007, 2.170 organizaes de diversas origens
empresariado, juventude, campo e meio urbano, movimentos de defesa
do meio ambiente, do consumidor, entre outros envolveramse no
processo participativo94. Em torno do PPA Participativo foi constituda,
tambm, uma instncia de monitoramento pela sociedade civil, o Frum
Interconselhos, que rene periodicamente representantes dos diversos
Conselhos de Polticas Pblicas para avaliar o cumprimento dos objetivos
e metas estabelecidas no PPA. O Frum Interconselhos recebeu, em
2014, premiao do United Nations Public Service Awards, concedida
pela ONU, como uma das melhores prticas inovadoras de participao
social no mundo95.
Ao mesmo tempo, formas mais tradicionais de participao
proliferaram. As audincias pblicas (em que a participao ocorre oral
e presencialmente) e as consultas pblicas (em que as contribuies so
por escrito), que tm por objetivo subsidiar decises governamentais,
expandiramse do Poder Executivo para o Legislativo e o Judicirio,
93 SG/PR, 2014a, p. 63.

94 SG/PR, 2014a, p. 59.
95 Disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/governo/2014/07/iniciativabrasileiradeparticipacaosocialrecebe
premiodaonu>. Acesso em: 4 dez. 2015.
57
e cresceu o nmero de ouvidorias, que atuam com vistas a garantir

o controle de qualidade de servios pblicos. As audincias pblicas
tambm tm sido frequentes no Supremo Tribunal (STF) e so previstas
em lei96.
No Poder Legislativo, assistiuse, em 2001, criao da Comisso
de Legislao Participativa (CLP) da Cmara dos Deputados, por meio
da qual entidades da sociedade civil podem propor sugestes legislativas
que vo desde propostas de leis complementares e ordinrias, at
sugestes de emendas ao Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO)97. Em 2012, o Senado Federal, por sua vez,
estabeleceu o programa e o portal eCidadania98, com o objetivo de
estimular e possibilitar maior participacao dos cidadaos, por meio da
tecnologia da informacao e comunicacao, nas atividades legislativas,
orcamentarias, de fiscalizacao e de representacao da Casa99.
Essas medidas foram ao encontro de outras implementadas,
como a criao da ControladoriaGeral da Unio (2001) e do Portal
da Transparncia do governo federal (2004). Lei complementar
determinou que sejam disponibilizadas, em tempo real, informaes
pormenorizadas sobre execuo oramentria e financeira da unio,
estados e municpios100. A aprovao, em 2011, da Lei de Acesso
Informao, a LAI, obrigando rgos pblicos a prestar informaes
sobre suas atividades, representou passo importante na democratizao
do acesso a informaes do Estado101. A LAI tambm se aplica s
96 BRASIL, 1999b, art. 9o 1, e art. 20, 1; BRASIL, 1999c, art. 6o, 1. A primeira audincia pblica no STF
ocorreu em 2007, no julgamento de Ao Direita de Inconstitucionalidade que dispunha sobre dispositivos da Lei
de Biossegurana (ADI 3.510).
97 Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/comissoes/comissoespermanentes/clp/
conhecaacomissao/index.html>. Acesso em: 2 nov. 2015.
98 Disponvel em: <http://www12.senado.gov.br/ecidadania/>. Acesso em: 2 nov. 2015.
99 Disponvel em: <http://www12.senado.gov.br/ecidadania/anexos/ato3de2011damesadiretora>. Acesso em: 2
nov. 2015.
100 BRASIL, 2009.
101 BRASIL, 2011b.
58
organizaes da sociedade civil que tenham parcerias remuneradas

pelo Estado, estando obrigadas a promover a transparncia ativa102.
As Conferncias e Conselhos de Polticas Pblicas, a seu turno,
diversificaramse ao longo do tempo, passando a tratar de novos
temas como juventude, mulheres, pessoas com deficincia, populao
LGBT, agricultores familiares, indgenas e negros. Especialmente as
Conferncias viveram perodo de forte expanso entre 2003 e 2010103.
No mbito legal, a moldura jurdica do final dos anos 90 foi
aprimorada com a aprovao de um novo regime de parceria entre
a administrao pblica e as organizaes da sociedade civil (OSC),
conhecido como Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade
Civil (MROSC), estabelecido em lei104. A agenda em torno do MROSC
foi amplamente discutida pelo Poder Executivo com a sociedade civil,
com o Poder Legislativo e com os demais entes da federao. Houve,
primeiramente, a constituio de Grupo de Trabalho Interministerial
com representantes do governo e de OSC, que elaborou propostas sobre
o tema. Os resultados desse grupo de trabalho foram, numa segunda
etapa, discutidos com outros poderes e entes federativos. A modernizao
das normas jurdicas teve por objetivo fazer frente a dificuldades
que o arcabouo legal anterior no combatia satisfatoriamente, bem
como abarcar a complexidade do universo de OSCs, que se tornou
mais diversificado. Em torno da nova agenda regulatria das OSCs,
construramse consensos entre diversas foras polticas, demonstrando
a transcendncia da participao social para alm de plataformas
partidrias, como parte integrante do funcionamento do Estado
brasileiro105.
A nova lei inovou ao introduzir o termo de fomento, tipo de
parceria na qual o estado promove finalidade de interesse pblico
102 LOPEZ et al, 2014, p. 341.

103 AVRITZER; SOUZA, 2013.
104 BRASIL, 2014a.
105 CARVALHO, 2014 entrevista.
59
proposta diretamente pela sociedade civil. Essa figura de parceria

coexiste com o termo de colaborao, no qual a parceria gira em torno
de iniciativa proposta pela administrao pblica. A lei tambm aperfei
oa as exigncias de transparncia e controle das OSC, reconhecendo
a atuao em rede e a possibilidade de participao de entidades que
estejam em funcionamento h mais de 3 anos, no tenham condenao
por improbidade administrativa ou membros de direo com vnculos
governamentais ou ligados a partidos polticos. O MROSC, previsto
para entrar em vigor em janeiro de 2016, considerado
(...) uma conquista da sociedade civil porque parte da premissa do

reconhecimento, por parte do Estado, do importante papel que este
segmento cumpre na execuo de polticas sociais, na defesa de
direitos e na consolidao da democracia106.
Outro marco normativo recente estabeleceu a Poltica Nacional

de Participao Social107. Tratase de decreto de organizao da
administrao pblica federal cujo fundamento constitucional o art.
84, inc. VI, alnea a, que estabelece como competncia privativa do
presidente da Repblica dispor, mediante decreto, sobre organizao e
funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento
de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos. O decreto em
tela organiza as instncias de participao social existentes e incentiva
seu funcionamento, sem criar novos mecanismos ou gerar obrigaes
legais108.
A partir da evoluo do marco jurdico e da disseminao de
diversas prticas participativas, as OSC vm desempenhando papel
importante na concepo, execuo e acompanhamento de polticas
pblicas, especialmente nas reas de sade, educao, cultura, promoo
106 CRUZ, 2015.

107 BRASIL, 2014b.
108 Em outubro de 2014, esse decreto foi objeto de votao parcial, numa das casas do Congresso Nacional (Cmara
dos Deputados), de projeto de decreto legislativo que visava sustar seus efeitos. A votao desse projeto de decreto
legislativo no prosperou no Congresso Nacional, no tendo havido a necessria deliberao pelo Senado Federal
para que se cumprisse o ciclo de apreciao legislativa necessrio sustao dos efeitos do decreto em questo.
60
de direitos, cincia e tecnologia e assistncia social. Estimase a

existncia, atualmente, de cerca de 303 mil OSC no Brasil; a maior
parte delas foi criada na dcada de 90, em funo da redemocratizao
e do reconhecimento constitucional do direito participao. Do
universo total das OSC, cerca de 45 mil (15% do total) mantm algum
tipo de relacionamento com o governo federal, relacionamento que se
concentra em trs campos: execuo de polticas pblicas; participao
em Conselhos Nacionais de polticas e de direitos; recebimento de algum
tipo de certificao por parte do governo109.
Exemplo importante da parceria entre o Estado e OSC foi articulado
em torno do Programa Cisternas, desenvolvido pelo governo federal,
governos estaduais e municipais da regio do semirido brasileiro, e a
Articulao no Semirido Brasileiro (ASA) frum integrado por mais
de 700 entidades, ligadas s igrejas catlica e evanglicas, a ONGs de
desenvolvimento e ambientalistas, a associaes de trabalhadores rurais
e urbanos, a associaes comunitrias, a sindicatos e a federaes de
trabalhadores rurais. A iniciativa responsvel pela disseminao da
tecnologia desenvolvida pelas entidades da ASA, o que tem permitido
acesso gua potvel s populaes de baixa renda do semirido.
O Programa Cisternas contribuiu diretamente para que o Brasil
cumprisse com as metas dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
relativas a abastecimento de gua, e foi premiado na ONU, em 2013,
como exemplo de parceria entre Estado e sociedade civil110.
1.3. Os Conselhos e Conferncias de Polticas Pblicas
Dois mecanismos participativos sero analisados nesta seo

do trabalho: os Conselhos e as Conferncias de Polticas Pblicas.
A singularizao devese a vrios fatores. Os conselhos e as conferncias
109 (LOPEZ et al, 2014). As OSC podem receber certificaes como de entidade beneficente de assistncia social, de
organizao da sociedade civil de interesse pblico, de cadastro nacional de entidade ambientalista, entre outros.
110 Disponvel em: <http://www.portalodm.com.br/noticia/107/programabrasileirodecisternasganhapremioda
onu>. Acesso em: 2 nov. 2015
61
so, ao lado dos oramentos participativos, os mecanismos de

participao mais difundidos no Brasil, pelos quais somos reconhecidos
e estudados internacionalmente111. As Conferncias, em particular,
tmse expandido progressivamente, contribuindo para a articulao
federativa e a incluso de novas pautas no debate poltico112. Muitas
conferncias esto interligadas a conselhos, formando um sistema
importante de articulao entre Estado e sociedade civil no debate das
polticas pblicas. Alm disso, as conferncias e os conselhos vmse
expandindo das reas ditas clssicas as polticas sociais nas quais
a participao social tem sido fortalecida h mais tempo para novos
campos, como direitos de minorias (indgenas, LGBT, populao negra,
pessoas com deficincia), comrcio exterior, assistncia consular, entre
outras.
Tambm na poltica externa tem sido aventada a possibilidade
de constituio de um mecanismo consultivo, de carter permanente,
de interao com a sociedade civil, que guardaria semelhanas com
um conselho, conforme ser examinado no captulo 4. A anlise das
diversas formas de conselhos existentes e possveis, da trajetria desse
mecanismo participativo, bem como de sua relao com o processo de
Conferncias, visa a contribuir para a reflexo sobre essa possibilidade.
Como se ver, os conselhos e as conferncias podem ser muito
diferenciados entre si, englobando modelos diversos, que sero
brevemente resumidos nesta seo. Alguns exemplos dessa diversidade
sero examinados mais adiante na tese, por guardarem relao com o
objeto de estudo especfico de outros captulos. O Conselho Consultivo
do Setor Privado da CAMEX, o CONEX, na rea de comrcio exterior,
merecer exame no captulo 4, por ser um Conselho Nacional que trata de
temas afetos poltica externa, e cujo modelo poderia inspirar a adoo
de mecanismo anlogo pelo Itamaraty. O Conselho de Representantes de
Brasileiros no Exterior (CRBE) e as Conferncias Brasileiros no Mundo
111 TATAGIBA, 2002; DAGNINO, 2002; AVRITZER, 2012; CUNHA, 2007.

112 AVRITZER; SOUZA, 2013; POGREBINSCHI; SANTOS, 2011; SOUZA et al, 2013.
62
(CBM), por serem coordenados pelo Itamaraty, sero analisados no

captulo 2.
1.3.1. Os conselhos
Os conselhos so mecanismos participativos antigos no Brasil,

cujas caractersticas variaram conforme o contexto de cada poca. De
maneira geral, podem ser definidos como instncias participativas
integradas por representantes da sociedade civil e do governo, de carter
permanente, criadas por ato normativo. Na definio de Paula Pompeu
Fiza Lima, tratase de
(...) espaos participativos que tm a finalidade de incidir nas polticas

pblicas de determinado tema, nos quais prevista certa permanncia
no tempo, compostos por representantes do poder pblico e da
sociedade civil, esta podendo ser dividida em diferentes segmentos113.
Eles so um entre vrios canais de dilogo entre Estado e sociedade,
mas por serem dos mais formalizados e antigos, so depositadas
grandes expectativas democratizantes em torno deles114.
Daniel Avelino realizou pesquisa sobre o percurso histrico dos

conselhos no Brasil, sistematizando sua trajetria. As origens mais
remotas datariam do perodo imperial: a Constituio de 1824 previa a
figura dos Conselhos Geraes, que funcionavam como espaos pblicos
de corresponsabilizao, nos quais o cidado poderia opinar sobre
assuntos de interesse coletivo115.
Durante a Repblica Velha, os conselhos tornaramse rgos
consultivos, com representantes (especialistas) nomeados pelos
ministros. Datam dessa poca as constituies do Conselho Nacional
do Trabalho (1923), do Comrcio e Indstria (1923) e de Educao
(1931). A Constituio Federal de 1934, por sua vez, previu a figura
113 TEIXEIRA, SOUZA & LIMA, 2012.

114 LIMA, 2014, p. 4041.
115 AVELINO, 2012.
63
dos Conselhos Tcnicos e Conselhos Gerais, alm de estabelecer

a existncia de conselhos estaduais de educao ligados ao Conselho
Nacional do setor. No Estado Novo, foi criado o Conselho da Economia
Nacional (1937), que deu origem Justia do Trabalho. Entre 1946 e
1964, os conselhos se consolidaram na administrao pblica como
rgos auxiliares do governo. Nessa poca, sempre conforme Daniel
Avelino, foram criados alguns conselhos que esto em funcionamento
at hoje embora muitos tenham sido reformulados , como o Conselho
Nacional de Pesquisa (CNPq, 1951) e o Conselho Nacional de Cultura
(1961).
Mesmo durante o regime militar, de 1964 a 1985, foram criados
conselhos com representao do governo e de associaes civis.
A instaurao do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA),
por exemplo, remonta a 1981. Daniel Avelino avalia que os conselhos
criados nesse perodo concentraramse no setor produtivo e empresarial,
tendo por objetivo criar pactos de governabilidade com certos setores da
sociedade. Dado interessante diz respeito criao do Conselho Superior
de Censura em 1968, composto por quinze membros: oito do governo
e sete de entidades representativas de organizaes de classes. Para o
pesquisador, este caso ilustraria a inexistncia de relao necessria
entre criao de conselhos, com representao da sociedade civil, e
democracia116.
Um conjunto de outros estudiosos da matria divide a trajetria dos
conselhos em trs principais momentos. Entre 1930 e 1960, traduziam
se em mecanismos de carter consultivo, integrados por especialistas,
com o objetivo de consultar trabalhadores e empregadores. Nos anos
80, comeam paulatinamente a incluir representao de atores sociais
at ento ausentes, como ONGs, associaes profissionais, entidades
de defesa do meio ambiente e de minorias. Finalmente, na etapa que se
116 AVELINO, 2012.
64
inicia a partir dos anos 90, os conselhos expandemse progressivamente

para novas polticas pblicas117.
A literatura costuma diferenciar os conselhos de participao
social entre aqueles que defendem a promoo de direitos Conselhos
de Direitos das Mulheres, do Idoso, das Pessoas com Deficincia,
de Combate Discriminao e Promoo dos Direitos LGBT etc. e
aqueles que so gestores de polticas pblicas: Conselhos Nacionais
de Sade, dos Direitos da Criana e do Adolescente, de Assistncia
Social, do Meio Ambiente, da Segurana Alimentar e Nutricional etc.
importante destacar que a expresso conselho tambm utilizada para
denominar colegiados compostos exclusivamente por representantes
governamentais, cuja anlise escapa ao objetivo desta tese.
Como visto, a Constituio Federal de 1988 adotou a participao
social como princpio norteador de vrias polticas pblicas. A partir
das previses constitucionais, o modelo expandiuse para outras reas
nos anos 90, dcada de criao do Conselho Nacional de Direitos da
Criana e do Adolescente (CONANDA, em 1991), do Conselho Nacional
de Assistncia Social (CNAS, em 1993), do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Rural Sustentvel (CONDRAF, em 1999), do Conselho
Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia (CONADE, em 1999)
e do Conselho Nacional de Combate Discriminao e Promoo dos
Direitos LGBT (CNCD/LGBT, em 2001), entre outros.
Em j referida tese de CAE do final da dcada de 1990, o ministro
Miguel Darcy de Oliveira destacou a importncia dos Conselhos de
Polticas Pblicas, recordando que, em seu mbito, haviam sido discutidos
temas que tiveram implicaes diretas nas posies defendidas pelo
Brasil nas Conferncias de Direito das Mulheres, Direitos Humanos
e Desenvolvimento Social118. Atualmente, diplomatas geralmente
diretores de departamento, chefes de diviso e subchefes tm assento
em dezenas de Conselhos de Polticas Pblicas, acompanhando as
117 SILVA; JACCOUD; BEGHIN, 2005.

118 OLIVEIRA, 1999 [1997], p. 78.
65
principais discusses e deliberaes entre Estado e sociedade civil.

Hoje, existem 50 Conselhos Nacionais e dezesseis Comisses Nacionais
(que se diferenciam dos Conselhos por terem carter provisrio) com
participao da sociedade civil em funcionamento na esfera federal119.
Os conselhos, em grande parte, foram constitudos a partir
de reivindicaes da sociedade civil, ligadas ao contexto pr e ps
Constituinte120. Podem articularse nas trs esferas federativas um
Conselho Nacional interligado a conselhos estaduais, que se comunicam,
por sua vez, com conselhos municipais. Costumam conectarse com os
processos de conferncias, igualmente organizadas nos nveis nacional,
estadual e municipal. Essa arquitetura institucional descentralizada, com
densa capilaridade territorial e capacidade de mobilizao, responsvel
pelo fato de os conselhos serem considerados os principais espaos
participativos no Estado brasileiro121.
Os conselhos geralmente so criados por leis e assim ocorre com
a maior parte deles ou por decretos presidenciais122. Os critrios de
representao da sociedade civil, bem como as regras de funcionamento,
so estabelecidos por distintos instrumentos normativos: leis, decretos,
portarias ministeriais, resolues, regimentos etc. A partir da anlise dos
diferentes modelos de conselhos, possvel afirmar que a representao
da sociedade civil estabelecida segundo trs principais caminhos.
O primeiro referese a algum tipo de processo seletivo, que pode
envolver eleies a partir de regras prestabelecidas em editais ou
outros instrumentos normativos123. Esse o caso, por exemplo, da
119 SG/PR, 2014a, p. 103.

120 Exemplo significativo dessas mobilizaes e consequentes resultados participativos alcanados foram as conquistas
no campo da sade pblica, engendradas a partir do movimento sanitarista e de organizaes comunitrias de
sade na Constituinte, das quais a 8 Conferncia Nacional de Sade, realizada em 1986 e discutida mais adiante
neste captulo, foi um marco.
121 AVRITZER, 2009; TATAGIBA, 2002.
122 LIMA et al, 2014. O Conselho de Representantes de Brasileiros no Exterior, que ser examinado no captulo 2, foi
criado por decreto presidencial; da mesma forma o Conselho Consultivo do Setor Privado da CAMEX (CONEX),
a ser analisado no captulo 4. Alguns poucos Conselhos Nacionais com participao social, como o de Relaes de
Trabalho e o de Recursos da Previdncia Social, foram criados por portaria ministerial.
123 No Conselho de Representantes Brasileiros no Exterior, os representantes foram eleitos durante a IV Conferncia
Brasileiros no Mundo.
66
representao da sociedade civil no Conselho Nacional de Juventude

(CONJUVE): por meio de edital publicado no Dirio Oficial da Unio,
foram estabelecidas regras para que organizaes de juventude
pudessem participar de processo eletivo124. Procedimentos similares
so adotados no Conselho Nacional de Direitos Humanos, no Conselho
Nacional de Sade, no Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do
Adolescente, entre outros. Para que possam ser escolhidas entre seus
pares, costumase exigir das organizaes da sociedade civil que tenham
alcance nacional, sendo atuantes j por perodo razovel de tempo, e
que no possuam irregularidades de funcionamento.
Tambm existem conselhos em que a representatividade da
sociedade civil est prevista nos regimentos internos, portarias ou
decretos regulamentadores, estando nomeadas entidades responsveis
por indicar representantes, conforme critrios estabelecidos. o caso
do Conselho Nacional de Educao125, do Conselho Nacional de Polticas
sobre Drogas (BRASIL, 2006a, art. 5, inc. VI) e do Conselho Nacional
do Meio Ambiente (MMA, 2011), entre outros.
Outra forma a indicao de representantes da sociedade
civil diretamente por autoridade do Poder Executivo. Assim ocorre,
por exemplo, no Conselho Consultivo do Setor Privado da CAMEX
(CONEX), em que os representantes so nomeados pelo ministro do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior126. No Conselho
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA) e no Conselho
de Desenvolvimento Econmico e Social, por sua vez, os membros so
indicados pelo presidente da Repblica. No caso do CONSEA, a indicao
do presidente da Repblica deve respeitar parmetros estabelecidos pela
Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional127.
124 SG/PR, 2014b.

125 BRASIL, 1995b, art. 8o, 4.
126 BRASIL, 2003b, art. 5, inc. VI.
127 BRASIL, 2006b, art. 11, 2, inc. II.
67
Os conselhos podem ter carter deliberativo ou consultivo.

Os conselhos deliberativos produzem decisoes vinculantes, que
devem ser observadas. J os consultivos emitem recomendacoes a
serem consideradas por orgaos a que podem ou no estar diretamente
vinculados, no gerando a obrigatoriedade de que sejam acatadas.
De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica, os
conselhos consultivos so aqueles em que seus integrantes tem o papel
apenas de estudar e indicar acoes ou politicas sobre sua area de atuacao;
j os conselhos deliberativos tm poder de decidir sobre a implantacao
de politicas e/ou a administracao de recursos relativos a sua area de
atuacao128. Dessa forma, os conselhos deliberativos sao mais fortes
institucionalmente do que os conselhos consultivos, na medida em que
o Estado lhes atribui maior potencial de influencia sobre as politicas
publicas129.
Alguns conselhos criados mais recentemente merecem meno,
pelas novidades que aportaram. O CONSEA, vinculado diretamente
presidncia da Repblica, o rgo responsvel pelo acompanhamento
de polticas pblicas ligadas segurana alimentar e nutricional130.
Esse conselho foi reestruturado no mbito da poltica de segurana
alimentar e nutricional, por meio da articulao de vrios eixos
participativos131. Atualmente, todos os estados brasileiros possuem
conselhos de segurana alimentar e nutricional, e os municpios tambm
devem fazlo132. O CONSEA inovou ao estabelecer representao
majoritria, de 2/3, da sociedade civil, a quem cabe sempre a presidncia
do colegiado; na representao de governo, o Itamaraty tem assento.
De carter consultivo, emite recomendaes (sugestes relativas a
128 IBGE, 2012.

129 LIMA et al, 2014, p. 13.
130 O CONSEA foi responsvel pela campanha que coletou assinaturas para a Emenda Constitucional no 64, que
incluiu, no rol dos direitos sociais previstos no artigo 6o, o direito humano alimentao.
131 Em 2006, foi aprovada a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, conhecida como LOSAN, que
estabeleceu o Sistema Nacional de Segurana Alimentar, integrado, entre outros, pelo CONSEA e pela Conferncia
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (BRASIL, 2006b).
132 BRASIL, 2010a, art. 7o, inc. VI.
68
polticas do governo federal) ou resolues (sobre assuntos internos

ou ligados ao funcionamento de conselhos estaduais e municipais).
Na posse de conselheiros em 17 de abril de 2012, a presidenta Dilma
Rousseff destacou o interesse internacional que esse mecanismo vem
despertando:
Este conselho transformouse, sem dvida, numa referncia. Misses

e delegaes estrangeiras que vm ao Brasil conhecer nossas polticas
sociais manifestam o desejo de conhecer essa experincia brasileira de
democracia, de cada vez mais intensa participao social, com posies
diferentes, com ideias diversas, com uma capacidade de formular
posicionamentos e vises diferenciadas, mas, por isso mesmo,
extremamente ricas133.
Outro conselho inovador foi o Conselho de Desenvolvimento

Econmico e Social (CDES), conhecido como Conselho, criado por
lei e tambm vinculado Presidncia da Repblica134. O CDES rene
noventa representantes da sociedade civil escolhidos diretamente pelo
presidente da Repblica, que tambm o preside; integram o mecanismo
representantes do empresariado, da academia, de movimentos sociais,
de ONGs, alm de dezoito ministros de Estado. De carter consultivo,
o CDES tem a atribuio de
assessorar o presidente da Repblica na formulao de polticas

e diretrizes especficas, voltadas ao desenvolvimento econmico
e social, produzindo indicaes normativas, propostas polticas e
acordos de procedimento, e apreciar propostas de polticas pblicas e
de reformas estruturais e de desenvolvimento econmico e social que
lhe sejam submetidas pelo presidente da Repblica, com vistas na (sic)
articulao das relaes de governo com representantes da sociedade civil
organizada e no (sic) concerto entre os diversos setores da sociedade nele
representados135.
133 ROUSSEFF, 2012.

134 BRASIL, 2003a.
135 BRASIL, 2003a, art. 8.
69
1.3.2. As Conferncias
As Conferncias de Polticas Pblicas constituem mecanismos

dedicados a criar uma agenda comum, entre Estado e sociedade
civil, sobre polticas pblicas. As conferncias possuem algumas
caractersticas: so convocadas em geral pelo Poder Executivo (por meio
de decreto presidencial ou portaria ministerial; tambm por resoluo
do conselho a que estejam ligadas); ocorrem com frequncia regular;
organizamse tematicamente; estruturamse em etapas interconectadas
que podem envolver os trs nveis da federao, de tal forma que os
representantes na etapa nacional so eleitos nas etapas anteriores;
resultam em documento publicado e encaminhado ao governo136. Com
relao s finalidades das conferncias, h consenso na literatura, de
forma geral, no sentido de que buscam formular propostas para polticas
pblicas, avaliar aes e realidades ligadas a essas polticas, e fortalecer
a participao social.
As origens das conferncias apontam a existncia de traos
presentes at hoje. As primeiras experincias, criadas pelo ento
ministro da Educao e da Sade Pblica, Gustavo Capanema, foram a
1a Conferncia Nacional da Educao (1941) e a 1a Conferncia Nacional
da Sade (tambm em 1941), que tinham por objetivo aumentar a
capacidade de execuo governamental de programas sociais nessas duas
polticas pblicas, por meio do aperfeioamento da articulao entre os
entes da federao137. As conferncias mantiveram essa caracterstica
de articulao federativa ao longo do tempo, organizandose em etapas
que ascendem do nvel local ao nacional.
Com o processo de redemocratizao, as conferncias conheceram
seu primeiro momento de expanso. Marco desse processo foi a 8
Conferncia Nacional de Sade, realizada em 1986, na qual se ampliou
o espectro de atores sociais envolvidos no debate e estabeleceramse
136 AVRITZER, 2012; SOUZA et al, 2013.

137 SOUZA et al, 2013.
70
novas diretrizes de organizao do sistema pblico de sade brasileiro.

Ao estabelecer patamar ampliado de participao social, essa conferncia
embasou, nos anos seguintes, a realizao de conferncias em outras
polticas pblicas, bem como todo o debate em torno da criao do
Sistema nico de Sade138.
As conferncias expandiramse paulatinamente aps 1988. Para
alm das reas de educao e sade, foram articuladas em diversas
polticas pblicas, como Assistncia Social (1995), Cincia, Tecnologia
e Inovao (1985), Direitos Humanos (1996), Segurana Alimentar
e Nutricional (1994), Contra o Racismo e a Intolerncia (2001).
A partir do primeiro mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva,
so intensificadas:
Houve, durante o governo Lula, uma expansao das conferencias

nacionais. Tomando como ponto de referencia a primeira conferencia
nacional de saude organizada pelo governo Vargas ainda nos anos
1940 e contabilizando as conferencias nacionais, percebemos que
estas alcancaram a marca de 115 conferencias realizadas desde entao.
Destas, 74 ocorreram durante o governo Lula, o que mostra a sua
centralidade nas politicas participativas deste periodo139.
Mais recentemente, a realizao de conferncias atendeu a

reivindicaes histricas de segmentos organizados da sociedade civil,
como nas Conferncias Nacionais de Juventude; dos Direitos da Pessoa
com Deficincia; de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais;
de Promoo da Igualdade Racial140; dos Direitos da Pessoa Idosas; de
Poltica Indigenista.
Outro aspecto relevante com relao s conferncias diz respeito
capacidade que este instrumento participativo vem demonstrando de
influenciar tanto o desenho de polticas pblicas pelo Poder Executivo
138 SOUZA et al, 2013; TATAGIBA, 2002.

139 AVRITZER, 2012, p. 78.
140 A luta pela igualdade racial est ligada prpria gnese do movimento negro. Em tese de CAE, a embaixadora Irene
Vida Gala apresenta resumo da estruturao desse movimento social no Brasil (GALA, 2007, p. 4858).
71
quanto agenda poltica do Congresso Nacional. Com relao ao

primeiro, diversos programas governamentais foram elaborados
conforme sugestes originadas no sistema das conferncias. Destacam
se, nesse sentido: na rea de segurana alimentar e nutricional, o
Programa de Aquisio de Alimentos e a Poltica e o Plano Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional; na rea de meio ambiente, a Poltica
Nacional de Resduos Slidos e o Plano para Preservao e Controle
do Desmatamento na Amaznia Legal; na educao, o Plano Nacional
de Educao; em direitos humanos, os Planos Nacionais de Direitos
Humanos I, II e III; na assistncia social, o Sistema nico de Assistncia
Social; na sade, como j mencionado, o Sistema nico de Sade141.
Quanto influncia do sistema de conferncias no Poder Legislativo,
merecem ateno as pesquisas de Tamy Pogrebinschi142. Leis como Maria
da Penha, de Cotas para Negros no Servio Pblico, Cultura Viva, da
Microempresa e Empresa de Pequeno Porte so exemplos de agendas
que foram amplamente discutidas em conferncias, e cujos resultados
foram absorvidos pelo Congresso Nacional. A pesquisadora vemse
dedicando anlise de como mecanismos de democracia participativa
fortalecem a representao poltica clssica, na medida em que
aproximam representantes governamentais da preferncia de cidados
sobre temas especficos, ajudando a formar agendas administrativas e
legislativas com mais chances de sucesso na implementao. Segundo
Tamy Progrebinschi, isso tanto mais verdade no caso de grupos
como mulheres, populao negra, jovens e LGBT, que lograram, pelas
conferncias, organizar propostas que foram recepcionadas tanto pelo
Poder Executivo quanto pelo Legislativo143.
A anlise aprofundada dos resultados das conferncias e sua relao
com a produo legislativa traz resultados importantes. Em primeiro
lugar, demonstra ser infundado o temor de que possa haver cooptao
141 SG/PR, 2014a.

142 POGREBINSCHI, 2010; 2013; POGREBINSCHI; SANTOS, 2011.
143 POGREBINSCHI, 2013.
72
por algum projeto poltico especfico desse mecanismo participativo.

Num perodo especfico analisado, entre 2003 e 2010, a referida autora
comprovou que oposio e situao polticas apresentaram praticamente
o mesmo percentual de projetos legislativos convergentes com resultados
das conferncias. Alm disso, a maior parte dos atos legislativos (60%)
divergentes de resolues de conferncias foram propostos pela prpria
base governista, e no pela oposio144. As pesquisas realizadas pela
acadmica tambm demonstram ser o Congresso Nacional receptivo
s demandas advindas de mecanismos participativos: a maior parte
da produo legislativa convergente com resolues de Conferncias
Nacionais de autoria do prprio Poder Legislativo.
Seria impossvel listar todos os resultados, diretos e indiretos, que
as conferncias geraram, ao longo das ltimas dcadas, no campo de
polticas pblicas no pas. Ao lado dos conselhos, so responsveis por
inmeros avanos democrticos. Alm do que j foi registrado, o Plano
Juventude Viva, de combate violncia contra a juventude negra,
resultado direto da II Conferncia Nacional de Juventude; as j citadas
leis Maria da Penha e de Cotas para Negros no Servio Pblico, alm
da lei de Segurana Alimentar e Nutricional e dos Estatutos do Idoso
e da Juventude, entre outros exemplos, guardam relao estreita com
os debates e mobilizaes de conferncias.
No sistema interconectado das Conferncias, papel inovador
desempenham as chamadas Conferncias Livres que, como o
prprio nome faz pensar, organizamse de maneira mais informal.
As Conferncias Livres caracterizamse, tambm, pela diversidade,
criatividade e inovao, compondo instncias que dialogam diretamente
com a etapa nacional para a qual, no entanto, geralmente no elegem
representantes, diferentemente das etapas municipais e estaduais, com
as quais tampouco concorrem. Tm por objetivo ampliar a participao:
qualquer grupo de pessoas interessadas nos eixos de discusso
144 POGREBINSCHI; SANTOS, 2011.
73
estabelecidos nos documentosbase de uma Conferncia Nacional

pode organizar uma Conferncia Livre, que por sua vez pode ocorrer
em qualquer lugar ao ar livre, em ambiente fechado ou mesmo virtual.
Mesmo livres, essas Conferncias observam regras estabelecidas (no
caso, nos documentosbase da Conferncia Nacional), como prazos
para informar sua constituio e para enviar relatrios Conferncia
Nacional145.
Algumas Conferncias Nacionais importantes ocorreram no final
de 2015, pouco antes da entrega desta tese, como a 5a Conferncia
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Braslia, 3 a 6 de
novembro), a 15a Conferncia Nacional de Sade (Braslia, 1 a 4 de
dezembro de 2015), a 10a Conferncia Nacional de Assistncia Social
(Braslia, 7 a 10 de dezembro), a 1a Conferncia Nacional de Poltica
Indigenista (Braslia, 14 a 17 de dezembro), e 3a Conferncia Nacional
de Juventude (Braslia, 16 a 19 de dezembro de 2015). Esta ltima
previu a realizao de uma etapa exclusivamente virtual, alm das etapas
locais, estaduais e de Conferncias Livres. Ao dialogar com a juventude e
suas novas formas de linguagem de maneira dinmica, essa conferncia
situouse na vanguarda dos mecanismos de participao, fazendo frente
a desafios novos que hoje se apresentam. Esses desafios, e tambm as
respostas dadas a eles, so analisados a seguir.
1.4. Os desafios da participao social hoje
A Internet, o fenmeno do Podemos na Espanha, as redes, essas

novas formas de participao difusas so incontornveis, e diante
delas ns temos de ter um olhar novo. No vamos conseguir entender
e lidar com isso a partir do velho146.
145 MJ, 2009. Como ser visto no captulo 2 (seo 2.4), a I Conferncia sobre Questes de Gnero na Imigrao
Brasileira foi considerada Conferncia Livre, e seus resultados sero reportados 4a Conferncia Nacional de
Polticas para as Mulheres, prevista para ocorrer em Braslia em maro de 2016.
74
A frase em epgrafe, do expresidente Fernando Henrique Cardoso,

resume bem os dilemas da participao social hoje. Participar, em 2015,
no significa a mesma coisa que significava em 1988. Naquela poca,
bandeiras participativas organizaram a sociedade civil na luta pela
redemocratizao: eram a utopia, sempre a dois passos do horizonte,
na expressiva definio de Eduardo Galeano. Quase trs dcadas depois,
a participao social foi institucionalizada no Estado brasileiro, como
visto ao longo deste captulo. No presente, os desafios da participao
inseremse num contexto em que, relevese o paradoxo e o relativo
exagero, a utopia virou realidade a qual, por definio, est sempre
aqum do sonho, sempre a requerer novas utopias.
Em 2008, por ocasio da comemorao dos 20 anos da promulgao
da Constituio Federal, muitos trabalhados sobre as conquistas e os
desafios da participao social foram publicados. Jos Szwako chamou
ateno para a predominncia de anlises que, embora explorassem
avanos, destacavam seus porns147. Esses porns encerram certa
dose de desiluso que precisa ser considerada, e que se liga percepo
de que os instrumentos participativos, em muitos casos, no trouxeram
os resultados almejados. Hoje, lutase menos pelo direito a participar
e mais para que a participao tenha sentido. Participar para qu?
a pergunta do presente.
Esse sentido da participao seja na acepo de direo, seja
na de significado est disperso, por sua vez, num contexto em que
coexistem muitos desafios. Por um lado, persistem aqueles que so
herana do passado, de lutas histricas em torno da redemocratizao:
ainda preciso avanar na institucionalizao de mecanismos, de tal
forma que a participao social seja plenamente poltica de Estado.
Alm disso, os mecanismos participativos precisam conectarse
mais entre si, para que resultados sejam bem aproveitados,
abrindose aos desafios que vo surgindo. As Conferncias Livres,
147 SZWAKO, 2012.
75
mencionadas na seo anterior, foram inovaes interessantes nesse

sentido. Tais mecanismos permitem novas formas de organizao e
deliberao, que se comunicam com o sistema formal de conferncias.
Outro desafio importante com relao participao j
institucionalizada diz respeito qualidade da representatividade da
sociedade civil. consensual o diagnstico de que muito se avanou
no tema nas ltimas dcadas. No entanto, a criao de instncias
participativas no foi necessariamente acompanhada pela melhoria
ou garantia da qualidade da representao:
A proliferao de instncias participativas no foi acompanhada

do aperfeioamento tcnico e mesmo das condies concretas para
a participao dos representantes da sociedade civil, que recebem
dirias e passagens, mas se deslocam de reunio em reunio, sem
tempo hbil para consultar suas organizaes e para se prepararem
devidamente, lendo os documentos. Isso compromete a real capacidade
de participao148.
Mais complexos parecem ser, no entanto, os desafios dos novos

tempos, marcados pela era digital, pelas redes sociais, pelas novas
demandas de participao da juventude. Se foram imperfeitos para
realizar a utopia do passado, os mecanismos participativos tambm
se mostram insuficientes para enfrentar plenamente os desafios do
presente.
A sociedade civil, hoje, no se compe apenas das mltiplas
foras sociais que se organizaram a partir dos anos 70, 80 e 90, e
com as quais o Estado vem dialogando desde a redemocratizao.
As manifestaes populares ocorridas em junho de 2013 no Brasil, que
ficaram conhecidas como Jornadas de Junho149, evidenciaram esses
desafios da participao, os quais se apresentaram de forma difusa e
indita. Na avaliao do socilogo Ruda Ricci:
148 RAMOS, 2015 entrevista.

149 MARICATO et al, 2013.
76
Quando os jornalistas e ns, pesquisadores, tentvamos entender qual

era a pauta, percebemos que no havia uma nica demanda, mas uma
mirade delas. Tambm no havia lideranas definidas. Os protestos
surgiram a partir de um novo tipo de organizao lacunar, distinta da
organizao das igrejas, do Estado, dos partidos, da estrutura militar e
das ONGs, com a qual estvamos acostumados no sculo 20150.
Iniciadas em Porto Alegre e So Paulo em torno de reivindicaes

ligadas ao aumento da tarifa do transporte urbano (os famosos 20
centavos), e capitaneadas, em sua origem, pelo Movimento Passe Livre
(MPL), as manifestaes de junho de 2013 alastraramse rapidamente
pelas principais cidades do pas151. As manifestaes em So Paulo,
em 6 de junho, reuniram cerca de quatro mil pessoas; duas semanas
depois, j somavam quase 1,4 milho de pessoas em mais de cem cidades,
incorporando pautas muito diversas152. Se em Braslia se destacavam
a luta contra a impunidade, o combate corrupo e a necessidade de
reforma poltica, nas ruas de Belo Horizonte, Curitiba e Rio de Janeiro
sobressaam bandeiras por mais sade, educao e segurana pblica.
Crticas aos gastos relativos s obras da Copa do Mundo, misturadas
a protestos contra a violncia policial, tambm tomavam as ruas.
Subjacente a todas as pautas, intenso sentimento de insatisfao
traduzido em demandas eclticas, vocalizadas por manifestantes sem
lideranas determinadas, mas unidos pelas redes sociais. Segundo
dados do Datafolha, 84% dos manifestantes das Jornadas de Junho
no tinham preferncia partidria alguma; 71% participavam pela
primeira vez de alguma manifestao; 81% se informaram pela rede
social Facebook, e 85% buscavam informaes na Internet153. O governo
reconhecia o ineditismo da situao, como expressou o exministrochefe
da SecretariaGeral da Presidncia da Repblica, Gilberto Carvalho, no
auge das manifestaes:
150 Apud DIAS, 2015.

151 A propsito do papel do MPL nas Jornadas de Junho, cf. MPL, 2013.
153 SG/PR, 2014a, p. 95.
77
De fato, est difcil entender. Ns somos acostumados com mobilizao

com carro de som, com organizao, com liderana com quem negociar
e poder fazer um tipo de acordo. Agora eles mesmos dizem ns no
temos uma liderana, so mltiplas lideranas, ns no temos carro de
som. No tem um comando, um comando nico, e, portanto, se torna
extremamente complexo o processo de compreenso, de entendimento,
da multiplicidade das manifestaes internas. Seria muita pretenso
achar que a gente compreende j o que est acontecendo. A primeira
atitude de humildade buscar entender a complexidade do que est
ocorrendo154.
Como o Estado pode dialogar com essas demandas, em contexto

to complexo e difuso, uma pergunta em aberto. Como reconhece
o exchanceler Celso Lafer: Este um desafio muito grande, muito
importante refletir sobre isso, porque no temos respostas155. Algo,
no entanto, parece certo: incontornvel o dilogo com a sociedade
civil no seu sentido amplo, e a Internet um espao que assume, nesse
contexto, relevo cada vez maior.
Alguns passos foram dados. No plano normativo, buscouse
definir sociedade civil da maneira mais ampla possvel, classificandoa
como o cidado, o coletivo, os movimentos sociais, institucionalizados
ou no institucionalizados, suas redes e suas organizaes156, e o
ambiente virtual de participao foi formalmente reconhecido, sendo
definido como mecanismo de interao social que utiliza tecnologias
de informao e de comunicao, em especial a Internet, para promover
o dilogo entre administrao pblica federal e sociedade civil157.
A aprovao do Marco Civil da Internet representou outro passo
relevante nesse mesmo sentido158. Conhecida como Constituio
da Internet, protege os direitos dos cidados nas redes, e tem sido
reconhecida como uma das leis mais avanadas do mundo, situando
154 EST..., 2013.

155 LAFER, 2015 entrevista.
156 BRASIL, 2014b, art. 2, inc. I.
157 BRASIL, 2014b, art. 2, inc. X.
158 BRASIL, 2014c.
78
o Brasil como referncia no tema da governana da Internet159. Para

alm dos mritos da lei em si, cabe destacar o carter participativo
de seu processo de construo, que utilizou intensamente a Internet
como plataforma de debate160. Inmeras audincias e consultas pblicas
foram realizadas ao longo de seis anos, entre 2009 e 2014, pelos poderes
Executivo e Legislativo, junto a representantes da sociedade civil.
Na esteira desses desafios, foi lanada uma plataforma de
participao social digital do governo federal, o portal Participa.br161,
criado pelo Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO), em
2014. Tratase de ferramenta digital desenvolvida em software livre,
articulada com as redes sociais, que tem por objetivo ofertar espaos
virtuais de participao para que qualquer cidado, organizao ou ente
governamental possa debater temas de interesse da sociedade162. Em
julho de 2015, o governo lanou outra plataforma digital participativa,
o Dialoga Brasil163, comprometendose a considerar formalmente as
propostas mais votadas no mecanismo virtual.
Reforando tendncia que se fortaleceu aps as Jornadas de
Junho, o Estado brasileiro vemse comunicando mais por meios digitais,
redes sociais como o Facebook e o Twitter, e portais nos quais realiza
consultas online. O Itamaraty tambm vem fomentando o uso de mdias
digitais, tendo sido recentemente publicado manual com normas de boas
prticas no uso dessas novas ferramentas de comunicao164. Consultas
sobre temas especficos da poltica externa tambm foram realizadas
pelo portal Participa.br: em 2014, as discusses sobre os Objetivos do
Desenvolvimento Sustentvel (ODS), que visavam a consolidar posio
nacional, foram objeto de debates e consultas no portal, e temse
159 A tese de CAE do ministro verton Lucero leitura que em muito contribui para a compreenso dos conceitos,
desafios e possibilidades diplomticas no tema (LUCERO, 2010).
160 MACHADO, 2014.
161 Disponvel em: <www.participa.br>. Acesso em: 2 nov. 2015.
162 Alm de stio eletrnico, a plataforma tambm se apresenta na forma de aplicativo (app) para telefone celular ou
tablet, acessveis por download gratuito.
163 Disponvel em: <http://dialoga.gov.br>. Acesso em: 2 nov. 2015.
164 MRE, 2015e.
79
seguido tendncia de consultas tambm por outros meios eletrnicos,

conforme ser examinado no captulo 2. Esse movimento de expanso
digital vem ocorrendo, de fato, nos trs poderes e nveis da federao,
e busca alcanar canais de comunicao especialmente com a parcela
da populao mais conectada a juventude.
Embora a tendncia demogrfica nacional seja de envelhecimento,
o Brasil um pas com muitos jovens: segundo o ltimo censo realizado,
estimase que mais de um quarto da populao brasileira, cerca de 51
milhes de pessoas, tenham entre 15 e 29 anos165. O acesso Internet
deve tornarse praticamente universal nos prximos anos. Dialogar
com a juventude nos mecanismos tradicionais de participao social,
como os Conselhos e as Conferncias, um grande desafio, e para isso
preciso construir dinmicas atrativas e atuais, com as quais os jovens se
identifiquem. Todo o processo em torno da escolha dos novos membros
do CONJUVE, em 2014, e da organizao da 3a Conferncia Nacional
de Juventude, ao longo de 2015, representam exemplos de abertura e
atualizao que poderiam inspirar outras Conferncias e Conselhos de
Polticas Pblicas.
As eleies para o CONJUVE, em 2014, segundo regras
estabelecidas em edital, permitiram a seleo de organizaes mais
representativas e plurais. No mandato 20152016, passaram a integrar
o conselho entidades que at ento nunca haviam participado, como
grupos ligados ao hip hop e cultura afrobrasileira; representaes
clssicas da juventude, como a Unio Nacional dos Estudantes, seguem
tendo assento, mas o CONJUVE se tornou mais diversificado, da mesma
forma que a juventude que representa.166
Tambm a 3 Conferncia Nacional de Juventude, que se realizou
em Braslia de 16 a 19 de dezembro de 2015, foi marcada por formas
inovadoras de participao. O regimento interno da conferncia previu a
165 IBGE, 2010. Segundo o Estatuto da Juventude, sao consideradas jovens as pessoas com idade entre 15 (quinze) e
29 (vinte e nove) anos de idade (BRASIL, 2013b, art. 1, 1).
166 Lista dos atuais conselheiros do CONJUVE disponvel em: <http://juventude.gov.br/articles/
participatorio/0009/5502/Conselheiros_20142015__SC_12022015.pdf >. Acesso em: 2 nov. 2015.
80
realizao de uma etapa virtual, alm das etapas locais, estaduais, livres
e de comunidades e povos tradicionais, outra inovao167. A entrada
para a participao digital se deu por meio do Portal da Juventude, no
qual estava disponvel, para download gratuito, um aplicativo eletrnico
(app), baseado em software livre, que permitiu a qualquer jovem a partir
de quinze anos de idade fazer propostas para a conferncia, no perodo
entre junho e outubro de 2015. Essas inovaes buscam aprimorar e
atualizar a representatividade da sociedade civil nos mecanismos
participativos tradicionais e facilitar a comunicao com a cidadania
em geral, por meio da Internet.
com o olhar, portanto, no sculo XX no que foi feito e no que
resta fazer , e tambm no XXI nos novos desafios , que o tema
da participao social precisa ser analisado. Enfrentar os desafios da
participao social tarefa tambm do Itamaraty e da poltica externa.
Para que esses desafios possam ser bem encaminhados, necessrio
conhecer e analisar a trajetria de participao social em poltica externa,
objeto do prximo captulo.
167 Disponvel em: <http://juventude.gov.br/articles/participatorio/0010/5518/Regimentoda3Conferencia

NacionaldeJuventude.pdf>. Acesso em: 2 nov. 2015.
81
Captulo 2
Participao social na poltica externa
Palcio do Itamaraty, ano de 1985, Dia do Diplomata. O ento

chanceler Olavo Setbal destaca seu esforo no sentido de aproximar a
chancelaria de uma cidadania em processo de restaurao e praticar
uma diplomacia ciosa de sua origem democrtica168. Antecipavase
o esprito da Assembleia Constituinte que logo produziria a nova
Constituio Federal, marco de diretrizes, direitos e garantias que
orientaro todo o processo de redemocratizao do pas, no qual
deveriam inserirse o Itamaraty e, mais amplamente, a poltica externa
brasileira. Esse processo, como visto no captulo anterior, foi fortemente
impulsionado pela sociedade civil e capitaneado pelas foras organizadas
no Movimento Democrtico Brasileiro, nos sindicatos, na imprensa,
nos movimentos sociais. O Estado brasileiro retoma a aproximao
com a sociedade e seus representantes, aos quais abrir paulatinamente
suas portas. Passagem ilustrativa daquele momento foi recordada pelo
embaixador Eduardo dos Santos em depoimento tese:
168 SETUBAL, 1985.
83
Quando o Fernando Henrique era chanceler e foi dar posse ao Lampreia

como secretriogeral, teve uma passagem de que me lembro e ilustra
tudo isso. Ele escreveu de prprio punho no discurso: abrirei as
portas do Itamaraty sociedade. Eu ponderei que seria melhor dizer:
manterei o Itamaraty aberto sociedade. Ele riu, concordou e assim
ficou no discurso169. O presidente Fernando Henrique tinha a viso
de que o Itamaraty tinha de abrirse. Ele sempre dizia que os grandes
avanos que o Brasil conquistou foram por impulso da sociedade, que
a sociedade empurra o estado adiante170.
A respeito do episdio acima, o expresidente Fernando Henrique

Cardoso acrescentou:
Quando assumi como chanceler em 1992, o Itamaraty era muito

fechado sociedade, mesmo aos empresrios. Essa mudana que o
Eduardo me fez fazer no discurso significativa: tinha de fazer de
conta que o Itamaraty era aberto, e no era. Lembrome que criei um
grupo externo de dilogo com empresrios. E no d para dialogar
apenas com um setor da sociedade civil. Ento, pedi FUNAG que
organizasse um seminrio com sindicatos171.
Ao longo da dcada de 1990, muitos sero os passos dados no sen

tido de progressiva abertura172. Processos negociadores que se organizam
no entorno imediato (MERCOSUL), no continente (ALCA), na ONU (o
chamado Ciclo Social de Conferncias), no sistema multilateral de
comrcio (a chamada Rodada do Milnio) impulsionaro essa tendncia.
Internamente, o Itamaraty vaise adaptando aos novos tempos e temas,
s novas necessidades e atores sociais. Em 1992, editada portaria que
regulamenta o acesso aos arquivos do ministrio a pesquisadores. Em
1995, criado o Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais;
169 Discurso na cerimnia de posse do embaixador Luiz Felipe Lampreia no cargo de secretriogeral das Relaes
Exteriores, em 9 de outubro de 1992 (CARDOSO, 1994, p. 29).
170 SANTOS, 2015 entrevista.
172 Na defesa desta tese de CAE, em 2 de junho de 2016, o embaixador Joo Gualberto Marques Porto, membro da
banca examinadora, ponderou que ainda na dcada de 1980, durante as Negociaes da Rodada Uruguai, teria
havido certa aproximao com a sociedade civil.
84
em 1997, a Assessoria de Relaes Federativas, transformada em 2003

em Assessoria Especial para Assuntos Federativos e Parlamentares173.
No primeiro semestre de 1993, o chanceler Fernando Henrique
Cardoso lana um ciclo de seminrios, organizado pelo Instituto de
Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI), sobre os rumos da poltica
exterior brasileira na democracia, do qual participam acadmicos,
empresrios, sindicalistas e diplomatas174. Inauguravase, assim,
modalidade de interlocuo que vem sendo promovida desde ento.
Entre 2006 e 2011, a FUNAG realizou anualmente as Conferncias
sobre Poltica Exterior e Poltica Internacional e, a partir de 2012, as
Conferncias sobre Relaes Exteriores, dedicadas especialmente ao
pblico acadmico175. A FUNAG tambm ajudou a organizar e promover,
de 26 de fevereiro a 2 de abril de 2014, os Dilogos sobre Poltica Externa,
o maior exerccio de debate exercido com a sociedade pelo Ministrio
das Relaes Exteriores176.
A aproximao do Itamaraty em relao sociedade civil
constitui um processo, que, iniciado aps a redemocratizao, vemse
estruturando de diversas formas. Em geral, verificase acelerao em
momentos de maior intensidade em negociaes internacionais, quando
a demanda de participao por parte da sociedade civil se torna mais
intensa, mais concretamente voltada para um conjunto especfico de
temas. Este captulo pretende analisar as principais formas como esse
processo vem sendo construdo, examinando seus desdobramentos mais
marcantes. Seria impossvel analisar todos os modelos de dilogo com a
sociedade civil realizados pelo Itamaraty at aqui; os casos singularizados
representam, como dito, momentos marcantes, no compondo, decerto,
lista de carter exaustivo.
173 LIMA, 2009; LOPES, 2011.

174 LOPES, 2011.
175 Essas conferncias no guardam relao com aquelas analisadas na seo 3 do captulo 1, tratandose, aqui, de
seminrios.
176 LIMA, 2015.
85
Ademais, h que se ter presente que o dilogo com a sociedade

civil em temas afetos poltica externa pode envolver outros rgos do
governo. Na rea de direitos humanos e polticas sociais, por exemplo,
o Itamaraty mantm continuada interlocuo com a sociedade civil.
A Diviso de Direitos Humanos recentemente implementou mecanismo
informal de dilogo com o Comit Brasileiro de Direitos Humanos e
Poltica Externa (composto por mais de vinte organizaes da sociedade
civil atuantes na rea), por meio de reunies virtuais, realizadas antes
e depois de cada sesso do Conselho de Direitos Humanos da ONU177.
Mas nesse mesmo campo, mais especificamente na rea de temas
sociais, frequente o engajamento ativo e at protagnico de outros
rgos governamentais na conduo do dilogo com a sociedade civil178.
conhecida, por exemplo, a participao de empregados e empregadores
na OIT, ao lado dos governos; neste caso, a coordenao com a sociedade
civil levada adiante pelo Ministrio do Trabalho e Emprego179.
Dentre os momentoschave do percurso de aproximao do
Itamaraty com a sociedade civil, destacase, em primeiro lugar, aquele
gerado na preparao nacional para as Conferncias da ONU, a partir do
incio dos anos 90. Em meados daquela dcada, verificase a expanso
de negociaes multilaterais econmicas, em razo das quais so criados
diversos mecanismos de concertao com a sociedade civil. Na rea de
meio ambiente, a interlocuo com a sociedade civil tem sido construda
de forma intensa desde a Rio92. Singularizamse, nessa rea, processos
de interlocuo mais recentes, que trouxeram inovaes na forma de o
Itamaraty consultar a sociedade civil: os mecanismos de dilogo gerados
em torno da Rio+20, dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel
(ODS) e da agenda de mudana climtica. Tambm se examina a
experincia na assistncia a comunidades brasileiras no exterior, na
177 SALDANHA, 2015 entrevista.

178 CUENCA, 2015 entrevista.
179 CUENCA, 2015 entrevista. O Ministrio do Trabalho e Emprego, aps a reforma ministerial de outubro de 2015,
tornouse Ministrio do Trabalho e Previdncia Social.
86
qual houve institucionalizao de mecanismos participativos, com a

criao do Conselho de Representantes de Brasileiros no Exterior e das
Conferncias Brasileiros no Mundo. A realizao, em 2014, de um evento
com participao de diversos setores da sociedade, os j mencionados
Dilogos sobre Poltica Externa, bem como o anncio de elaborao
do Livro Branco de Poltica Externa Brasileira merecem ateno, por
contriburem para a reflexo sobre a efetividade de certos modelos de
interao com a sociedade civil.
O objetivo deste captulo , portanto, descrever o acmulo de
experincias com a sociedade civil, a trajetria participativa em poltica
externa, com vistas a algumas concluses. Essa trajetria demonstra que
o Itamaraty no uma instituio fechada, conforme crena vigente
no apenas fora, mas tambm dentro da instituio. Muito tem sido
feito no sentido de abertura e transparncia, e preciso que se fale a
respeito e que se divulguem essas iniciativas. Por outro lado, a anlise
da trajetria demonstra igualmente que os mecanismos e iniciativas
em geral estabelecidos no possuam ou possuem carter plenamente
institucionalizado, de funcionamento permanente, respondendo
frequentemente a situaes ad hoc ou a procedimentos que variam
conforme as chefias. A pesquisa para a tese tambm aponta para a
coexistncia entre reas mais abertas e outras ainda resistentes ao
dilogo com a sociedade civil. A sistematizao da trajetria j acumulada
de dilogo com a sociedade civil visa a organizar a reflexo sobre desafios
que ainda precisam ser enfrentados com vistas consolidao desse
dilogo.
2.1. O Ciclo Social de Conferncias da ONU
Participao e parceria tm sido a tnica das Conferncias da ONU dos

anos 90, em claro distanciamento do estatismo que prevalecera nas
dcadas anteriores180.
180 ALVES, 2001, p. 207.
87
A aproximao entre o Estado brasileiro o Itamaraty em especial

e as organizaes da sociedade civil teve no chamado Ciclo Social de
Conferncias da ONU na dcada de 1990 um elemento catalisador.
Internamente, esse processo foi impulsionado pelas transformaes
advindas da redemocratizao e plasmadas na Constituio Federal
de 1988; externamente, pelas transformaes que vivia a ONU, em
crescente interlocuo com ONGs181.
O ministro Miguel Darcy de Oliveira descreveu esse momento
histrico, analisando o processo de emergncia das ONGs e de
movimentos sociais como atores nacionais e internacionais. Em j
referida tese de CAE, o diplomata discorre sobre a ento incipiente
relao de parceria que se firmava entre o Estado brasileiro e essas
organizaes, em perodo no qual conflito e colaborao comeam a
ser vistos como no mutualmente excludentes182. nesse esprito que
ocorrem os processos preparatrios para as conferncias do chamado
Ciclo Social da ONU. Referindose quele momento, o embaixador
Jos Augusto Lindgren Alves sintetiza:
Superado o estatismo da Guerra Fria, a vontade poltica e a tomada

de decises no so mais encaradas como prerrogativas incompartidas
do Estado, particularmente em regimes democrticos. Os governos
tendem a definir suas iniciativas a partir de diversos tipos de presses,
entre as quais as da sociedade civil organizada183.
Na perspectiva da interlocuo entre o Estado brasileiro e as

organizaes da sociedade civil, a maior parte do trabalho preparatrio
para essas conferncias organizouse, segundo recomendaes da ONU,
por meio da constituio de Comits Nacionais preparatrios. Esses
comits foram criados por decretos presidenciais, com integrantes do
governo e da sociedade civil, e coordenao exercida pelo Itamaraty.
181 A tese de CAE do embaixador Ricardo Neiva Tavares apresenta anlise sobre o crescente papel das ONGs no mbito
da ONU poca (TAVARES, 1997).
182 OLIVEIRA, 1999 [1997], p. 62.
183 ALVES, 2001, p. 277.
88
Foi, portanto, em torno de temas sociais e na funo de coordenao

dos Comits Nacionais que o Itamaraty se aproximou da sociedade civil,
realizando com esta uma experincia indita de trabalho conjunto,
complementaridade e democracia no pas184.
A Conferncia do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (UNCED, em ingls), a Rio92, realizada no Rio de
Janeiro entre 3 e 21 de junho de 1992, foi o fator desencadeador dessa
aproximao. A Rio92 foi marcada por expressiva participao da
sociedade civil185, e pela organizao de um evento paralelo de grande
envergadura, o Frum Global das ONGs, que contou com a presena
de cerca de 1.500 organizaes e movimentos sociais nacionais e
internacionais, numa manifestao pioneira desses atores no mundo
inteiro186. Segundo depoimento do exministro Celso Lafer, chanceler
poca:
A Rio92 vem na sequncia da Constituio de 1988, que procurava

dar espao participao da sociedade civil. Isso ocorreu desde
sua preparao, com audincias pblicas e as emendas populares,
sinalizando uma inflexo no Estado, conforme a nova ordem
constitucional. A Constituio tambm estipula direitos quanto ao
meio ambiente como expresso de uma sensibilidade geracional
distinta. O meio ambiente um tema bastante mobilizador e que tinha
e tem uma atrao participativa muito importante. A juventude
em busca de um mundo mais aberto a valores, mais alternativo, isso
estava muito presente, e de fato essa dimenso de outro mundo
desejvel marcou a Rio92. Foi a primeira conferncia da ONU aps a
Guerra Fria, e que no foi organizada em torno dos eixos Norte e Sul,
Leste e Oeste187.
No mesmo sentido, recordou o embaixador Everton Vargas em

entrevista para esta tese:
184 LIMA, 2009, p. 72.

185 Com o objetivo de facilitar a participao da sociedade civil na Rio92, em junho de 1990 havia sido criado o
Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento.
186 LIMA, 2009, p. 63.
89
Em maro de 1990, a sesso organizacional do Comit Preparatrio

da UNCED aprovou uma deciso que ampliava significativamente a
participao da sociedade civil nos trabalhos do Comit. Com a nova
Constituio brasileira j em vigor e com um novo governo que se
instalava no Brasil, onde a UNCED se realizaria, a delegao favoreceu
maior participao da sociedade civil nos trabalhos preparatrios da
conferncia. Isso repercutiu nos processos internos de preparao
dos governos, os quais, por sua vez e conforme suas respectivas
legislaes , estruturaram mecanismos nacionais para facilitar a
participao da sociedade civil188.
O envolvimento da sociedade civil no processo em torno da Rio

92 havia sido recomendado pela ONU na resoluo que convocara a
Conferncia do Rio, incitando os Estados a promoverem amplo processo
preparatrio que resultasse em Relatrio Nacional sobre o tema189.
O decreto presidencial que criou a Comisso Interministerial para a
Preparao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, por seu turno, originalmente no previu a participao
da sociedade civil no processo preparatrio, mas foi reformulado a fim
de acolhla190. A Rio92 estabeleceu paradigmas que seriam seguidos
por todas as demais Conferncias da ONU nos anos seguintes. Para o
embaixador Jos Augusto Lindgren Alves, a partir da Rio92, de fato,
a necessidade de participao da sociedade civil tornouse constante
em todos os documentos adotados sobre temas globais191.
No ano seguinte Rio92, ocorreu a Conferncia de Viena
sobre Direitos Humanos, realizada entre 14 e 25 de junho de 1993,
que tambm contou com Frum Mundial de ONGs. Internamente,
o processo de coordenao para Viena no foi impulsionado por um
Comit Nacional preparatrio, nem houve elaborao de um Relatrio
Nacional; essa conferncia foi a nica do Ciclo Social a no estabelecer
188 VARGAS, 2015 entrevista.

189 ONU, 1989.
190 LIMA, 2009, p. 77.
191 ALVES, 2001, p. 73.
90
tais requisitos de preparao nacional192. No processo preparatrio

aconteceu, no entanto, algo ento inovador: a realizao de seminrio
no Itamaraty com a participao de 23 entidades da sociedade civil,
representantes governamentais e de agncias de cooperao, tendo
sido o resultado do seminrio compilado como contribuio posio
brasileira na Conferncia de Viena193.
Consoante presses que exerciam na ONU desde a dcada de
70, as ONGs tentavam participar de todas as instncias de discusso.
O embaixador Gilberto Saboia, presidente do Comit de Redao
da Conferncia de Viena, solucionou o impasse dividindo as sesses
em informais, nas quais apenas governos poderiam participar, e
formais, nas quais as ONGs poderiam participar e inclusive enunciar
posies. Para Lindgren Alves, malgrado seu carter limitativo, essa
deciso representava uma conquista indita da sociedade civil em foro
negociador intergovernamental194.
Na Conferncia do Cairo sobre Populao e Desenvolvimento,
realizada entre 5 e 13 de setembro de 1994, a participao do Brasil
teve carter pioneiro e modelar195. Da mesma forma que na Rio92,
por decreto presidencial foi constitudo um Comit Nacional, sob
coordenao do Itamaraty, que envolveu vrios rgos do governo
federal e promoveu seminrios abertos no Rio de Janeiro, em Campinas
e em Belo Horizonte, com representantes da academia, ONGs, institutos
de pesquisa e a CNBB196. A interao com a sociedade civil no tema
populacional teve prosseguimento aps a Conferncia do Cairo,
192 LIMA, 2009, p. 82.

193 LIMA, 2009, p. 83.
O artigo 73 do Programa de Ao da Conferncia de Viena sobre Direitos Humanos implicou avano no reconhe
cimento da importncia das consultas com as organizaes da sociedade civil, ao recomendar que as organizaes
ativas nas reas de direitos humanos e desenvolvimento fossem habilitadas a desempenhar um papel substancial,
em nvel nacional e internacional. Como consequncia, Lindgren Alves sintetizou: se na prtica dos Estados e das
instituies financeiras esse tipo de participao e dilogo ainda limitado, pelo menos nas conferncias seguintes
da dcada de 1990 ele ocorreu de forma bastante intensa (ALVES, 2001, p. 136).
194 ALVES, 2001, p. 98.
195 ALVES, 2001, p. 173.
196 ALVES, 2001, p. 174.
91
tendo sido estabelecida, em 1995, a Comisso Nacional de Populao

e Desenvolvimento, integrada, conforme recomendao da prpria
conferncia, por membros do governo e da sociedade civil.
A primeira Conferncia realizada durante o primeiro mandato
do presidente Fernando Henrique Cardoso, a Cpula Mundial sobre
o Desenvolvimento Social, ocorreu em Copenhagen entre 6 e 12 de
maro de 1995, e representou a materializao parcial do discurso
democrtico da diplomacia pblica que ento se organizava197. O Brasil
esteve representado pela maior delegao mista composta at ento,
chefiada por Ruth Cardoso. A respeito daquele momento, recordou o
expresidente em entrevista tese:
A Ruth era ainda mais radical do que eu quanto participao da

sociedade civil, tema de que ela vinha tratando no Conselho do
Programa Comunidade Solidria. Ela chefiou a delegao a Pequim e
depois a Istambul, e tinha muito forte a convico de que precisvamos
aproximar o Estado da sociedade civil, de todas essas pautas em torno
das quais a sociedade civil sempre lutou, mulheres, negros, indgenas,
meio ambiente, direitos humanos... Eu instru o Itamaraty a fazer
isso198.
Da mesma forma que no Cairo, o Brasil seguiu estritamente,

para Copenhagen, a recomendao da ONU: o chamado Relatrio
Nacional foi elaborado por consultora no governamental, a partir de
seminrios realizados sobre os principais temas da conferncia (pobreza,
desemprego e integrao social), e teve suas concluses aprovadas pelo
Comit Nacional composto para coordenar a posio brasileira199. Embora
o Comit Nacional Preparatrio no fosse formalmente integrado
por representantes da sociedade civil, dele fazia parte o Conselho do
Programa Comunidade Solidria, do qual participavam representantes
da sociedade civil.
197 LIMA, 2009, p. 94.

199 ALVES, 2001, p. 206.
92
Na Conferncia seguinte, a de Pequim IV Conferncia Mundial

sobre a Mulher , realizada entre 4 e 15 de setembro de 1995, o processo
preparatrio foi especialmente denso, dado o nvel de organizao dos
movimentos feministas no Brasil, com o qual o governo estabeleceu
estreito dilogo200. A ONU havia recomendado um broadband national
preparatory process201. Da mesma forma que nas conferncias anteriores,
foi estabelecido Comit Nacional que coordenou a posio brasileira,
discutida ao longo de seminrios realizados em Salvador, Rio de Janeiro,
Braslia, So Paulo e Porto Alegre202. A delegao brasileira no contou
com a participao de membros da sociedade civil, mas a interlocuo
foi constante, uma vez que muitas organizaes brasileiras participavam
de fruns paralelos de debates. A maior comisso de representantes de
organizaes da sociedade civil era de origem brasileira, composta por
cerca de trezentas pessoas que participaram ativamente do Frum de
ONGs que se organizou margem do evento203.
Culminando esse processo de aproximao com a sociedade civil
em torno das Conferncias da ONU, a participao do Brasil na ltima
delas, a Habitat II, realizada em Istambul de 6 a 12 de maro de 1995,
foi resultado da mais ampla coordenao at ento lograda. O Comit
Nacional contou com entidades de governo e sociedade civil, e a delegao
brasileira foi integrada por cerca de duzentos representantes, entre
governo e sociedade civil204. Do ponto de vista das decises tomadas, o
embaixador Jos Augusto Lindgren Alves destaca que essa conferncia
deu salto qualitativo com relao participao social, por meio das
decises governamentais de criar um Comit de Parceiros dedicado a
ouvir, debater e colher opinies no governamentais, e de encaminhar
oficialmente relatrio produzido nesse contexto Assembleia Geral da
200 A diferena de Pequim em relao s demais [Conferncias do Ciclo] ter sido na intensidade desse dilogo, em
virtude da extraordinria mobilizao das mulheres brasileiras para o evento (ALVES, 2001, p. 237).
201 LIMA, 2009, p. 86.
202 ALVES, 2001, p. 242.
203 LIMA, 2009, p. 99.
204 ALVES, 2001, p. 276.
93
ONU, em igualdade hierrquica com os demais documentos oficiais e

governamentais. Na avaliao do embaixador Jos Augusto Lindgren
Alves, essas decises em muito transcenderam as que haviam sido
tomadas em Viena: criao de espaos separados de debate para as
ONGs, franqueandolhes acesso apenas s sesses formais abertas.
Tamanha conquista teria decorrido diretamente da intensa mobilizao
da sociedade civil nos processos preparatrios nacionais, no tendo
sequer estado prevista na Resoluo da ONU de 1992, que convocou a
Habitat II205.
Para alm do Ciclo Social, na virada do milnio foi realizada uma
conferncia sobre um novo tema, em torno do qual havia e h forte
mobilizao: o combate ao racismo. A III Conferncia Mundial da ONU
contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e a Intolerncia
Correlata, conhecida como Conferncia de Durban, foi realizada naquela
cidade sulafricana, entre 31 de agosto e 9 de setembro de 2001. No
Brasil, o processo preparatrio, capitaneado pela Secretaria Especial
de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, envolveu intensa
interlocuo com a sociedade civil, e foi estruturado de maneira similar
queles em torno das demais conferncias com base na edio de
decreto presidencial a criar Comit Nacional preparatrio. Na esteira de
fortalecimento dos Conselhos e Conferncias Nacionais analisados no
captulo 1 (seo 1.3) , a realizao da I Conferncia Nacional contra o
Racismo e a Intolerncia (Rio de Janeiro, julho de 2001) desempenhou
papel importante na articulao entre governo e sociedade civil. Segundo
o embaixador Slvio Jos Albuquerque e Silva, em tese de CAE, cerca
de 1.500 pessoas participaram dessa Conferncia Nacional206, cujos
resultados foram destacados no mesmo estudo:
No caso do Brasil, o processo preparatrio nacional gerou importantes

efeitos via tomada de conscincia, por parte do Estado, da mdia e
da prpria sociedade, da necessidade de redefinio de polticas que
205 ALVES, 2001, p. 257.

206 SILVA, 2007, p. 107.
94
assegurassem a igualdade de oportunidades para todos os brasileiros,

independentemente de raa, etnia, nacionalidade, religio, orientao
sexual ou qualquer outro fator social discriminatrio207.
As Conferncias da ONU tiveram papel fundamental na

aproximao entre o Itamaraty e a sociedade civil aps a redemocratizao.
Em discurso de fim de ano proferido em 19 de dezembro de 1994, o
ento secretriogeral das Relaes Exteriores, embaixador Roberto
Abdenur, fez enftica aluso importncia da interlocuo que se
estabelecia com a sociedade civil, em especial as ONGs, mencionando
tambm a necessidade de se estreitar a interlocuo de forma mais
institucionalizada, afirmando: cheguei a aventar a possibilidade de
que, no futuro, com elas se estabelea um frum de ligao nos moldes
do Conselho Empresarial208.
Seguindo tendncia em curso na ONU, onde o papel e o espao
da sociedade civil eram cada vez mais reconhecidos, o Brasil estruturou
sua participao nas conferncias de forma bastante ativa, incluindo
diversos atores sociais. Os Comits Nacionais, os seminrios temticos e
os frequentes contatos informais permitiram avanar no conhecimento
recproco entre setores da sociedade civil e o Estado, iniciando a
superao de desconfianas herdadas do perodo militar. Aps a Habitat
II, esse processo viria a adquirir novas caractersticas e a transbordar do
mbito social para outros temas, cujas negociaes ganham importncia.
As ONGs, o setor empresarial, a academia, os sindicatos e os movimentos
sociais passam a reivindicar cada vez mais participao, coordenandose
interna e externamente por meio da formao de redes209. essa nova
etapa de interlocuo e interao que se analisa a seguir.
207 SILVA, 2007, p. 114.

208 ABDENUR, 1995 apud OLIVEIRA, 1999 [1997], p. 72.
209 SANCHEZ, 2007; von BULLOW, 2014.
95
2.2. A agenda econmica multilateral
Em abril de 1995, o ento chanceler Luiz Felipe Lampreia

apresentou na Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos
Deputados o conceito de Diplomacia Pblica, que traduzia a diretriz
do presidente Fernando Henrique Cardoso de que a poltica externa se
fizesse em dilogo com a sociedade210. Um ano antes, em 1994, havia
sido criada a Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Naquele mesmo
ano, fora assinado o Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre
a Estrutura Institucional do MERCOSUL, o Protocolo de Ouro Preto,
que estabeleceu o Frum Consultivo Econmico e Social, mecanismo
de consulta com entidades patronais e confederaes sindicais. Ainda
em 1994, a Cpula das Amricas lanou conversaes para a criao
de uma rea de Livre Comrcio das Amricas, a ALCA. Tendo vivido
a experincia de interlocuo com setores organizados da sociedade
civil nos temas sociais, em funo dos processos desencadeados pelas
Conferncias da ONU nos anos anteriores, o Itamaraty experimentar,
a partir da segunda metade da dcada de 1990, abertura mais expres
siva sociedade civil nos temas econmicos, cujas negociaes se
intensificavam.
A criao de mecanismos de interao com a sociedade civil
nesses temas foi formalizada em 1996, com o estabelecimento da Seo
Nacional da rea de Livre Comrcio das Amricas, que depois viria a ser
chamada de Seo Nacional de Coordenao de Assuntos Referentes
ALCA (SENALCA)211.
A Declarao de Princpios da ALCA, de 1994, j previa pacto
entre governo e sociedade. Em 1998, na Segunda Cpula das
Amricas, ocasio em que se deu o lanamento formal das negociaes,
a Declarao de Princpios encorajou a participao de todos os
210 LIMA, 2009, p. 51.

211 BRASIL, 1996a.
96
setores da sociedade civil212. A SENALCA nasceu primeiramente como

coordenao de governo213. Paulatinamente, passou a incorporar outros
atores no governamentais214. A primeira reunio com participao de
representantes da sociedade civil aconteceu em 1997215.
recorrente o entendimento de que a SENALCA inaugurou modelo
de dilogo com a sociedade civil que seria replicado em outras negociaes,
como naqueles referentes ao MERCOSUL e Unio Europeia, por meio
da Seo Nacional para Negociaes entre os dois blocos econmicos
(SENEUROPA), ou na OMC. Na academia, os mecanismos de consulta
criados no governo aps a SENALCA so considerados spill over desta
iniciativa216. Nesse sentido, resgata o embaixador Antonio Jos Ferreira
Simes:
A SENALCA nasceu como unidade de coordenao dentro do governo.

Depois fomos progressivamente incluindo outros atores, outro tipo de
representao, empresrios, ONGs, a REBRIP217, sindicatos, isso foi
um processo progressivo. No final, havia mais de cinquenta membros.
O ministro Celso Lafer foi a uma reunio da SENALCA218. Ele teve
muita viso; viu que era importante. Ao mesmo tempo, estava sendo
discutida a relao entre UEMERCOSUL, e isso ajudou na criao da
SENEUROPA, e os mesmos atores pediram que quanto OMC tambm
houvesse um espao assim. Gerou um efeito domin219.
Tambm o depoimento do embaixador Carlos Alberto Simas

Magalhes ajuda a caracterizar o contexto de criao da SENEUROPA,
em 2001:
212 SANCHEZ, 2006, p. 35.

213 BRASIL, 1996a; MRE, 1997.
214 FERNANDES, 2011, p. 19.
215 LIMA, 2009, p. 53.
216 VEIGA, 2007b; FERNANDES, 2010.
217 Como ser visto adiante, a Rede Brasileira pela Integrao dos Povos, REBRIP, foi criada para acompanhar o
processo de negociao na ALCA. formada por ONGs, movimentos sociais, sindicatos e entidades profissionais
com atuao em temas ligados integrao regional e ao comrcio, e acompanha as negociaes internacionais
nessas reas.
218 Tratase de reunio preparatria para a IV Reunio de Ministros do Comrcio do Hemisfrico, realizada em 7 abril
de 2001 em Buenos Aires, e para a III Cpula das Amricas, realizada entre 20 e 22 de abril de 2001, em Qubec.
219 SIMES, 2015 entrevista, grifo nosso.
97
A SENEUROPA nasceu no contexto daquele momento de muitas

negociaes. Ns j estvamos dialogando com os sindicatos e
empresrios, mas aquilo foi uma iniciativa extremamente democrtica,
porque envolvia um leque muito mais amplo de participantes, e isso
era uma novidade no governo220.
Da mesma forma que havia participado de reunio da SENALCA,

o chanceler Celso Lafer, em sua segunda gesto frente do Itamaraty,
participou da primeira reunio da SENEUROPA, realizada no Palcio do
Itamaraty em 26 de julho de 2001. Na ocasio, destacou que a iniciativa
coincidia com o lanamento das negociaes para a formao de uma
rea de livre comrcio birregional entre MERCOSUL e Unio Europeia,
traduzindose em mecanismo de transparncia que deveria possibilitar
que a sociedade no fosse apenas consultada, mas pudesse intervir de
maneira substantiva nas negociaes:
importante frisar que a sociedade brasileira ser no apenas

consultada, mas convidada a intervir de maneira substantiva
ou seja, com sugestes em cada etapa e ao longo da negociao.
O governo brasileiro acredita que dessa forma assegura a impres
cindvel legitimidade ao processo negociador legitimidade essa que,
ademais de figurar como exigncia do regime democrtico, conferir
credibilidade s posies do pas na mesa de negociao221.
Notese que a participao da sociedade em processos de negociao

de poltica externa ressaltada no apenas como exigncia do regime
democrtico, mas tambm como possibilidade de conferir s posies
defendidas pelo Itamaraty e, por consequncia, prpria instituio
credibilidade. O binmio democraciapoltica externa havia sido
explicitado e desenvolvido pelo chanceler Luiz Felipe Lampreia, que
advogou a ideia de diplomacia pblica e, frequentemente como no
trecho de discurso transcrito na Introduo , ressaltou a necessidade
de consultas sociedade. A esse binmio, o chanceler Celso Lafer veio
220 MAGALHES, 2015 entrevista.

221 LAFER, 2001.
98
a agregar a defesa inequvoca de mecanismos de dilogo, os quais, na

viso que defende, conferem legitimidade s posies do Brasil. Em
discurso proferido em 2002, em seminrio promovido pela Fundao
Getulio Vargas, sintetiza sua posio:
Quando tomei posse como ministro das Relaes Exteriores, em

29 de janeiro de 2001, ressaltei que, a meu ver, a principal tarefa
da diplomacia brasileira naquele momento era saber traduzir
criativamente necessidades internas em possibilidades externas,
com o aprofundamento de mecanismos permanentes de consulta com a
sociedade civil em seus mais diversos segmentos (). Ao longo da minha
gesto frente do Itamaraty, tenho promovido o reforo da transparncia
no relacionamento do ministrio com a sociedade civil, ciente de que o Brasil
busca sua insero no mundo sob a perspectiva do interesse nacional e que
esse interesse nacional s pode ser definido em conjunto com a sociedade
brasileira222.
Vale observar que, na nfase impressa aos mecanismos de

participao social como imperativo do momento democrtico e como
expediente legitimador , havia outro ponto importante: a necessidade de
permanncia de mecanismos consultivos, transcendendo os perodos de
maior atividade negocial. A importncia da permanncia de mecanismos
de dilogo com a sociedade ponto central do argumento desta tese, e a
continuidade do dilogo, sua funo de processo, j era destacada no incio
dos anos 2000 pelo ento chanceler, que complementou em entrevista
tese, quando indagado a respeito:
Toda negociao tem a negociao para dentro e para fora e eu no

deveria nem poderia ignorar isso naquele momento. Mas para
funcionar para valer, voc tem de ter mecanismos permanentes de
discusso e articulao, no adianta chamar a sociedade civil apenas
conforme a sua convenincia ou necessidade223.
222 LAFER, 2002, grifo nosso.

99
Com relao OMC, decreto presidencial estabeleceu, no mbito

do Itamaraty, o Grupo Interministerial de Trabalho sobre Comrcio
Internacional de Mercadorias e de Servios, o GICI, com o objetivo de
coordenar e formular as posies brasileiras sobre as negociaes em
curso224. O GICI previa explicitamente a possibilidade de coordenao
com a sociedade civil: O Grupo Interministerial poder estabelecer
formas e canais de colaborao com entidades da sociedade civil, que
tenham interesse direto nas questes de que trata a OMC225. A partir
desse momento, o dilogo sobre temas econmicos com novos setores
da sociedade civil ser intensificado; at ento, o dilogo, nessa seara,
ocorria majoritariamente com representantes do empresariado, reflexo
histrico das relaes entre o Itamaraty e a sociedade civil em relao
poltica comercial226.
Alm de fruns mais amplos de debate coordenados pelo
Itamaraty, como SENALCA e SENEUROPA, e a coordenao em torno
do GICI, foramse formando, no governo em geral, Grupos Temticos
Interministeriais que mantinham canais de interlocuo com a sociedade
civil e se organizavam conforme a coordenao ministerial no tema227.
Foi bastante intensa a coordenao promovida com a sociedade civil,
por exemplo, em torno das negociaes de propriedade intelectual,
por meio do Grupo Interministerial de Propriedade Intelectual, o GIPI,
criado no mbito da CAMEX em 2001228. As negociaes envolvendo
o Acordo TRIPS e a Declarao de Sade Pblica, bem como o tema da
biopirataria, despertavam grande interesse da sociedade civil e clamavam
por coordenao com o Itamaraty, num momento em que tambm
se estruturava, internamente, o Conselho de Gesto do Patrimnio
224 BRASIL, 1999d.

225 Ibid., art. 4.
226 SANCHEZ, 2007, p. 87.
227 FERNANDES, 2011, p. 20.
228 BRASIL, 2001a.
100
Gentico, rgo intergovernamental coordenado pelo Ministrio do

Meio Ambiente229.
As aes internacionais que promoveram o cancelamento do
registro marcrio do cupuau nos Estados Unidos, na Unio Europeia
e no Japo, entre 2003 e 2004, foram resultado de intensa coordenao
do Itamaraty, no mbito do GIPI, com ONGs atuantes na defesa de
conhecimentos tradicionais e recursos genticos, que se mobilizaram na
campanha O cupuau nosso. A atuao em conjunto com a sociedade
civil nos temas de propriedade intelectual considerada exemplo de
casamento feliz pelo exchanceler Celso Lafer em razo, tambm, dos
debates envolvendo o tema da proteo de patentes de medicamentos
usados no tratamento do HIV/AIDS:
Na minha passagem na OMC, um dos itens mais significativos

foi a questo de TRIPS e Sade Pblica, que foi fruto de trabalho
conjunto do governo com a sociedade civil. J tnhamos o respaldo
da sociedade civil pelas nossas polticas pblicas, bem lastreadas e
com forte participao social, conforme dispe a Constituio Federal.
Tnhamos o respaldo de boa parte da opinio pblica internacional.
Considervamos a sade mais importante que uma acomodao
inadequada s tendncias de proteo de propriedade intelectual, e o
Acordo TRIPS possibilitava a interpretao que queramos chancelar.
Um exemplo de casamento feliz entre governo e sociedade civil230.
medida que o Itamaraty criava novos espaos de participao

social, tambm a sociedade civil se reorganizava para ocuplos,
formando redes especializadas em negociaes comerciais internacionais,
atuantes at hoje. Destacamse, nesse contexto, a Rede Brasileira pela
Integrao dos Povos (REBRIP) e a Coalizo Empresarial Brasileira, que
desempenham papel relevante de coordenao de posies da sociedade
civil organizada nas negociaes internacionais.
229 BRASIL, 2001b.

101
A REBRIP integrada por dezenas de sindicatos, ONGs,

associaes profissionais e movimentos sociais que se organizaram,
em 1998, com vistas a atuar conjuntamente nas conversaes sobre
a possvel criao da ALCA. Com o tempo, a REBRIP passou a ocupar
se de negociaes comerciais em geral, e no apenas hemisfricas,
atuando especialmente em temas de agricultura, servios, propriedade
intelectual, meio ambiente e investimentos231. Tratase de iniciativa que
fortaleceu a sociedade civil em sua capacidade de dilogo com o Estado,
representando mais de uma centena de organizaes.
A partir de 1996, setores empresariais, por sua vez, organizaram
se tambm em torno de uma rede, a Coalizo Empresarial Brasileira
(CEB)232. Na definio de seus prprios membros, a CEB constitui um
sistema aberto participao de organizaes empresariais ou empresas
de qualquer setor econmico, de adeso voluntria, com o seguinte
objetivo declarado:
(...) coordenar o processo de influncia do setor empresarial brasileiro

nos processos de negociaes comerciais internacionais em que o
Brasil est envolvido, buscando a formao do consenso interno,
o estabelecimento de canais de dilogo com o governo brasileiro e a
atuao coordenada em fruns empresariais internacionais233.
At a criao da CEB, no havia participao coordenada do setor

privado brasileiro nas negociaes comerciais. A reunio dos principais
setores da economia brasileira agropecurio, industrial e de servios
por meio da coalizo em questo surge, na viso de um analista, como
novidade institucional, e num duplo sentido:
(...) no somente porque agrupa em bases voluntrias diferentes

setores e age como foro de negociaes diretas e formao de consenso
entre esses setores rompendo a tradio setorial na representao e
231 FERNANDES, 2011, p. 27.

232 Para informaes mais detalhadas sobre a reorganizao do setor empresarial diante das ento demandantes
negociaes comerciais, cf. VEIGA, 2007b; BONOMO, 2006; e FERNANDES 2011, p. 2124.
233 CEB, 2000, p. 3 apud BONOMO, 2006, p. 75.
102
no processo de fortalecimento de interesses que constitui um trao

marcante do setor empresarial no Brasil , mas tambm porque se trata
de uma organizao empresarial dedicada a um s tema: negociaes
comerciais234.
A CEB integrada, hoje, por cerca de quatrocentas entidades

empresariais, que se renem no mnimo quatro vezes ao ano235. J a
REBRIP compese de dezenas de fruns de organizaes da sociedade
civil que se subdividem em grupos de trabalhos temticos236.
Tanto a criao da CEB quanto a da REBRIP foram reaes diretas
s conversaes sobre a ALCA, que despertaram em distintos setores
da sociedade civil a necessidade de maior coordenao interna. Tal
como se deram as coisas, a Rede e a Coalizo de que se trata tornaram
se, respectivamente, a voz dos movimentos sociais e ONGs e a
voz do empresariado nas tratativas ento em andamento237. Essas
vozes passaram a ser ouvidas conjuntamente, fato que contribuiu para
aproximlas, como recorda representante da CEB e da CNI: Havia um
clima de divergncia, mas com muito respeito, e era interessante essa
coexistncia, porque possibilitava a ns do setor privado conhecer a
viso dos movimentos sociais e ONGs, e viceversa238.
Ambas as iniciativas de articulao seguem sendo interlocutoras
privilegiadas no dilogo do governo com a sociedade civil em temas
internacionais, na medida em que, conjuntamente, respondem por
parte expressiva dos grupos de organizao de interesses sejam
eles entidades empresariais, sindicatos, ONGs ou movimentos
sociais. No entanto, o fato de as consultas realizadas pelo Itamaraty
sociedade civil se apresentarem de maneira ad hoc e no permanente
foi apontado como fator que teria contribudo, no caso da CEB, para o
234 VEIGA, 2007a: 132 apud OLIVEIRA; MILANI, 2012, p. 379.

235 ROSAR, 2015 entrevista.
236 MORENO, 2015 entrevista.
237 BONOMO, 2006.
103
seu enfraquecimento como instrumento de articulao horizontal de

interesses empresariais239.
A partir de 2003, na gesto do ministro Celso Amorim, sero dados
outros passos no sentido da ampliao do dilogo com a sociedade civil.
Em seu discurso de posse, afirmou o ministro:
A politica externa nao e so responsabilidade do Itamaraty, ou mesmo

do governo. Ela envolve a sociedade como um todo. Para definir o
interesse nacional em cada situacao concreta, reforcarei a coordenacao
com outros orgaos governamentais e com os diversos setores sociais
trabalhadores, empresarios, intelectuais e entidades da sociedade
civil240.
No plano domstico, o combate fome e pobreza ganharam

centralidade com a criao do programa Fome Zero e do Ministrio
Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (MESA).
A extino do MESA, combinada do Ministrio da Assistncia Social,
articulase com a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS), transformao do quadro ministerial nacional
que se deu ainda em janeiro de 2004. O MDS herdou do MESA a tarefa
de promover interlocuo com os setores da sociedade civil envolvidos
na luta contra a insegurana alimentar e a pobreza. O Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA), por sua vez, viu reforada sua
interlocuo com os movimentos e organizaes do campo ligados
agricultura familiar, setores que tero presena mais ativa nas
negociaes regionais e multilaterais241.
Em 2005, o MDA, que havia sido criado em 1995, tambm passou a
integrar a CAMEX e, portanto, a coordenao poltica de alto nvel sobre
comrcio exterior242. A entrada do MDA na CAMEX teria representado
239 BONOMO, 2006.

240 AMORIM, 2011, p. 13.
241 SANCHEZ, 2007; FERNANDES, 2011.
242 BRASIL, 2005a.
104
o reconhecimento de que as preocupaes com a agricultura familiar

tambm deveriam estar no centro das decises de poltica comercial243.
Na integrao regional, a traduo concreta da ateno conferida
agricultura familiar e aos movimentos do campo ligados temtica
foi a criao, em 2004, da Reunio Especializada sobre Agricultura
Familiar, a REAF, a partir de discusses realizadas em Grupo de
Trabalho coordenado pelo MRE e pelo MDA, com intensa participao
da REBRIP244. No mbito multilateral, houve tambm a intensificao
do dilogo com organizaes e movimentos do campo, especialmente
com a REBRIP:
A Conferncia Ministerial de Cancn, em 2003, representou um

momento de grande abertura para esses movimentos do campo,
que participaram intensamente da delegao brasileira. A REBRIP
comeou a participar de maneira determinante nos foros destinados
formulao das posies de negociao, como os Grupos
Interministeriais Temticos245.
Paralelamente, no Itamaraty, foi criada a CoordenaoGeral de

Aes Internacionais de Combate Fome, a CGFOME, com a funo
de promover o dilogo com a sociedade civil e de tratar dos temas
internacionais de interface com o binmio segurana e soberania
alimentar:
A CGFOME oficialmente criada em 1o de janeiro de 2004, e ela

surge para ser um espelho externo do Fome Zero. Todos os temas
que eram importantes para fazer essa interface entram na CGFOME
e comeamos a trabalhar intensamente em torno deles: o Programa
243 FRANA, 2015 entrevista.

Essa deciso foi concomitante publicao, pelo CONSEA, do documento Consideraes de Segurana Alimentar
e Nutricional nas Negociaes Internacionais integradas pelo Brasil, elaborado pelo Grupo de Trabalho sobre
Negociaes Internacionais, composto por representantes de governo e sociedade civil (FERNANDES, 2010, p
140).
244 ROND FILHO, 2015 entrevista.
245 FRANA, 2015 entrevista. Antes, por vezes, alguns atores eram integrados delegao, o que variava em relao
aos temas em negociao e contatos pessoais. Em geral, nesses casos eram atores comerciantes. Na Conferncia
Ministerial em Cancn, esse procedimento foi aberto a todos, independentemente da natureza da organizao
(SANCHEZ, 2007, p. 104).
105
Mundial de Alimentos, o FIDA, a FAO, o dilogo com a sociedade

civil organizada nesses temas, os debates do Frum Social Mundial, o
universo da agricultura familiar246.
A interlocuo sobre esses temas que ganham importncia passa a

darse especialmente por meio dessa unidade do Itamaraty, sem, porm,
o estabelecimento de mecanismos especficos de consultas nos moldes
da SENEUROPA ou SENALCA. Seminrios e fruns de debate com a
sociedade civil seguem sendo organizados, na tradio inaugurada pela
diplomacia pblica h duas dcadas. Entre 2007 e 2011, so realizadas
trs edies dos Encontros de Poltica Externa, Dilogo Social e
Participao Cidad247. Alguns temas adquirem centralidade; o dilogo
social se intensifica ou diminui conforme o andamento das negociaes
comerciais248. Seguem ausentes mecanismos institucionalizados e
permanentes, que transcendam conjunturas, governos e picos de
negociao internacional.
A esse respeito, cabe uma palavra sobre as transformaes vividas
pela CAMEX no sentido de incorporar o dilogo social como prtica
institucional. Criada em 1995 com o objetivo de coordenar a posio
brasileira sobre comrcio exterior, em momento de grande expanso
das negociaes, a CAMEX foi reestruturada em 2003, quando passou
a considerar formalmente as contribuies advindas de mecanismos
participativos como a SENALCA, a SENEUROPA e o GICI249. Desde
2005, a CAMEX conta com um mecanismo institucionalizado de
dilogo com representantes do empresariado, de carter permanente
e consultivo, o Conselho Consultivo do Setor Privado (CONEX), cujo
funcionamento ser analisado no ltimo captulo deste trabalho.

248 COSTA FILHO, 2015 entrevista.
249 BRASIL, 2003b, art. 2, 1, inc. IV.
106
2.3. A agenda multilateral do desenvolvimento sustentvel
Ao longo do desenvolvimento da pesquisa que embasa esta tese,

foi possvel identificar na rea de meio ambiente do Itamaraty trajetria
especialmente slida de aproximao e abertura sociedade civil
trajetria que, conforme j sugerido, foi paulatinamente ganhando
contornos mais consistentes a partir da Rio92. A participao social na
rea ambiental tem razes antigas, em que se combinam vrios fatores.
Diversas legislaes do incio da dcada de 1980 estabeleceram a Poltica
Nacional de Meio Ambiente, o Conselho Nacional de Meio Ambiente
(CONAMA, em 1981), bem como a obrigatoriedade de conselhos
estaduais e municipais dedicados ao tema. Especialmente em seu
incio, nas dcadas de 1980 e 1990, a poltica nacional ambiental foi
significativamente financiada pela cooperao internacional, que tambm
apoiava o fortalecimento da sociedade civil. Alm disso, a participao
da sociedade civil eixo central de diversos mecanismos internacionais,
como a Conveno de Diversidade Biolgica. Esses fatores contriburam
para a presena e atuao, no Brasil, de organizaes da sociedade
civil bastante estruturadas e especializadas em temas ambientais. Tal
cenrio criou condies favorveis para o adensamento do dilogo
entre o Itamaraty e esse setor social, representado especialmente
por entidades empresariais, ONGs, movimentos sociais, sindicatos e
academia. Segundo recorda o embaixador Everton Vargas:
Quando assumi a chefia da DEMA e, depois, na direo do DME ,

procurei traduzir no plano do trabalho diplomtico a experincia que
acumulara na Conferncia do Rio, onde, em paralelo s negociaes
intergovernamentais, houve uma presena indita da sociedade
civil num espao especificamente designado no aterro do Flamengo.
Previamente s principais reunies multilaterais sobre temas de meio
ambiente e desenvolvimento sustentvel, convidei representantes da
sociedade civil a virem ao Itamaraty para expressarem suas percepes
sobre os temas da agenda. Sublinhei sempre que o exerccio era
consultivo e que a poltica atuava segundo as diretrizes estabelecidas
107
pelo presidente da Repblica. Procuraria, porm, refletir, sempre que

possvel, anseios e propostas que me fossem trazidas250.
Processos de consultas e interao levados a cabo pelo

Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais do Itamaraty
so identificados por representantes da sociedade civil inclusive de
grandes redes e associaes, como a ABONG e a Carta de Belm251 como
exemplos positivos de interao e consulta252.
Em alguns casos, como nas discusses sobre a implementao
da Conveno sobre Biodiversidade, a interao ocorre com vistas
preparao nacional para cada Conferncia das Partes; em outros, ela se
d em torno de situaes singulares, como as consultas para a elaborao
de posio nacional nas negociaes sobre mudanas climticas. Em
todos os casos, no existem mecanismos institucionalizados com
funcionamento permanente e regras estabelecidas em normativas, e
tampouco previso de financiamento da participao social em reunies
de consultas e prestao de contas com a sociedade civil253.
Nesta seo do trabalho, trs experincias mais recentes so
selecionadas para exame, por representarem diferentes formas de
consultar a sociedade civil e permitirem pensar o tema da participao
social em suas distintas possibilidades.
Vinte anos aps a Rio92, a Rio+20 foi marcada por diversas
iniciativas de dilogo com a sociedade civil. Dentre elas, os Dilogos sobre
Desenvolvimento Sustentvel, lanados pelo Brasil em conjunto com a
ONU, constituram processo especial de consultas, com uso da Internet,
conforme ser visto. Na agenda de negociao que se seguiu Rio+20,
nas negociaes sobre os Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel
250 VARGAS, 2015 entrevista.

251 O grupo Carta de Belm, constitudo em 2009, integrado por dezenas de organizaes da sociedade civil,
especialmente movimentos sociais ligados s pautas socioambientais (MORENO, 2015); ABONG a Associao
Brasileira de Organizaes No Governamentais; fundada em 1991, congrega cerca de duzentas ONGs nacionais
(RAMOS, 2015 entrevista).
252 MORENO, 2015 entrevista; RAMOS, 2015 entrevista.
253 AZEREDO, 2015 entrevista.
108
(ODS), a posio brasileira foi construda de forma participativa junto

sociedade civil, em uma srie de consultas promovidas pelo Itamaraty,
conjuntamente SecretariaGeral da Presidncia da Repblica e ao
Centro Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel (Centro Rio+),
que sero apreciadas. Por fim, nas negociaes sobre mudana climtica,
foi realizado dilogo com a sociedade civil para colher elementos
que pudessem subsidiar a pretendida Contribuio Nacionalmente
Determinada (intended Nationally Determined Contribution,
conhecida pela sigla iNDC) ao novo Acordo sob a ConvenoQuadro
sobre Mudana do Clima da ONU. Recorreuse, nesse caso, a bem
estruturado processo virtual e presencial de participao social, de
impacto e abrangncia amplos. desses processos de participao social
que se cuida a seguir.
2.3.1. A Rio+20 e os Dilogos sobre Desenvolvimento Sustentvel
A Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento

Sustentvel, a Rio+20, realizada no Rio de Janeiro entre 13 e 22 de
junho de 2012, foi marcada por intensa participao da sociedade civil.
Durante o encontro oficial, realizado entre 20 e 22 de junho, dos 45
mil participantes credenciados, dezoito mil eram da sociedade civil. No
Riocentro, sede da Conferncia, foram realizados mais de quinhentos
eventos paralelos da sociedade civil. Em espaos de participao social
criados com apoio do governo, como a Cpula dos Povos e a Arena da
Participao Social, registrouse participao mdia de trinta mil pessoas
por dia, e foram realizados cerca de trs mil eventos254.
Assim como em processos anteriores ligados s Conferncias da
ONU e analisados na seo 1 deste captulo, a participao brasileira na
Rio+20 tambm foi coordenada por uma Comisso Nacional constituda
por decreto presidencial no mbito do Ministrio das Relaes
254 SG/PR, 2012.
109
Exteriores; no caso em tela, a Comisso foi copresidida pelo Itamaraty

e pelo Ministrio do Meio Ambiente255. A Comisso Nacional teve como
atribuio promover a interlocuo entre os rgos e entidades federais,
estaduais, municipais e da sociedade civil com a finalidade de articular
os eixos da participao do Brasil na Conferncia Rio+20256.
O decreto em questo estabeleceu os critrios de representatividade
na Comisso Nacional, com a presena de dois representantes por cada um
dos seguintes setores: academia; povos indgenas; povos e comunidades
tradicionais; setores empresariais; trabalhadores; ONGs; movimentos
sociais257. O processo de seleo desses representantes, por sua vez,
tambm seguiu regras estabelecidas formalmente; no decreto, previa
se que os representantes seriam indicados aps processo de escolha
transparente e inclusivo realizado pelas entidades representativas desses
setores sociais, nos termos de ato conjunto dos ministros de Estado
das Relaes Exteriores e do Meio Ambiente258. Com efeito, norma
especfica sobre o assunto foi editada poucos dias aps a publicao do
decreto, estabelecendo os critrios de elegibilidade das organizaes
da sociedade civil: funcionamento regular h mais de dois anos e
atuao em mbito nacional na rea de desenvolvimento sustentvel,
compreendendo aspectos sociais, econmicos e ambientais259. A lista
dos representantes da sociedade civil que compuseram a Comisso
Nacional foi divulgada no site do MMA. Dirias e passagens para que
participassem tanto das reunies da Comisso Nacional quanto de
mesas de dilogo sobre temas da Rio+20 foram financiadas pelo governo
brasileiro, que facilitou a organizao de outros espaos de participao
social260. Em discurso por ocasio do lanamento da Comisso Nacional,
o ento ministro Antonio de Aguiar Patriota reforou o compromisso
255 BRASIL, 2011a, art. 1 e 3.

256 Ibid., art. 2.
257 Ibid., art. 3, incs. III a IX.
258 Ibid., art. 3, 2.
259 MRE; MMA, 2011, art. 2, inc. I.
260 COSTA, 2015 entrevista.
110
participativo: No plano nacional, queremos que a preparao para a

conferncia seja a mais integrada possvel. Por isso, sero consultados
todos os setores do governo e da sociedade261.
As formas de participao da sociedade civil na Rio+20 foram
discutidas na Secretaria Executiva da Comisso Nacional, composta
pelos ministrios coordenadores da Rio+20 Itamaraty e Ministrio
do Meio Ambiente , e tambm pela SecretariaGeral da Presidncia da
Repblica e pelos Ministrios da Fazenda e do Desenvolvimento Social
e Combate Fome.
A sociedade civil, por sua vez, organizouse por meio do Comit
Facilitador da Sociedade Civil para a Rio+20, criado durante o Frum
Social Mundial de Dakar (Senegal, 2010), com o objetivo de articular
sua participao em evento paralelo Rio+20, denominado Cpula dos
Povos. Com apoio governamental, o Comit Facilitador desdobrouse em
Comits Estaduais de Participao da Sociedade Civil. A Cpula dos
Povos contou com a participao de cerca de 23 mil representantes de
movimentos sociais e organizaes da sociedade civil262. Em 22 de junho
de 2012, ao final da Rio+20, o secretriogeral da ONU, Ban Kimoon,
recebeu das mos de 36 delegados da sociedade civil o documento final
da Cpula dos Povos263.
Se a Cpula dos Povos foi um evento paralelo organizado
pela sociedade civil com apoio do governo, os Dilogos para o
Desenvolvimento Sustentvel (DDS) foram promovidos pelo Itamaraty,
com apoio da ONU, para a sociedade civil. Realizados entre 16 e 19 de
junho de 2012 no Riocentro, na mesma sala onde os chefes de Estado
viriam a se reunir alguns dias depois, os DDS representaram inovao
em termos de participao, na viso do embaixador Julio Bitelli:
261 PATRIOTA, 2013a, p. 382.

262 Informaes disponveis em: <http://www.rio20.gov.br/clientes/rio20/rio20/sobre_a_rio_mais_20/oquee
cupuladospovos.html>. Acesso em: 2 nov. 2015
263 SG/PR, 2012, p. 13.
111
Os Dilogos para o Desenvolvimento Sustentvel inovaram porque

foram um exerccio hbrido e indito: foram organizados pelo governo
para a sociedade civil dentro da programao oficial da Rio+20; no foi
um evento paralelo como a Cpula dos Povos, que foi organizada pela
sociedade civil. Tampouco foi uma negociao intergovernamental.
Os governos, inclusive, no podiam participar, s representantes
da sociedade civil. Foi um evento realizado pelo governo brasileiro,
com apoio da ONU, para promover o debate na sociedade civil, e cujo
resultado que foi se depurando ao longo de um processo amplo, com
uso da Internet foi reportado a todos os governos presentes264.
Os DDS foram organizados em duas etapas principais, uma virtual

e outra presencial. Numa fase ainda anterior, de preparao para ambos
os processos, o Itamaraty colheu junto Comisso Nacional da Rio+20,
ONU e a ONGs nacionais e internacionais, sugestes dos nomes que
comporiam cada um desses dez painis temticos. Definiuse que cada
painel contaria com dez participantes sendo um ou dois brasileiros ,
e coordenado por jornalista de renome internacional. Com relao aos
critrios de participao da sociedade civil:
A representao em cada painel foi decidida tomandose em conta

os seguintes critrios: em primeiro lugar, equilbrio de gnero;
em segundo lugar, que houvesse representantes de pases em
desenvolvimento e pases desenvolvidos; em terceiro lugar, que
houvesse representatividade de todos os major groups265. Por fim, que
no participassem governos nem representantes de organizaes
intergovernamentais266.
A primeira etapa dos DDS, realizada na segunda quinzena de

abril de 2012, foi organizada e financiada pela ONU. De carter virtual,
viabilizouse por meio de plataforma digital,267 que acolheu amplo

265 Major groups so segmentos da sociedade civil definidos pela Agenda 21, durante a Rio92: Mulheres; Crianas e
Juventude; Fazendeiros; Povos Indgenas; ONGs; Sindicatos; Autoridades Locais; Cincia e Tecnologia; Negcios
e Indstria. Informao disponvel em: <http://www.uncsd2012.org/majorgroups_faq.html>. Acesso em: 12 out.
2015.
267 Disponvel em: <www.riodialogues.org>. Acesso em: 2 nov. 2015.
112
debate. Contribuies de cerca de 63 mil pessoas geraram sugestes

sobre os dez eixos de discusso dos DDS: desemprego, trabalho decente
e imigrao; desenvolvimento sustentvel como resposta s crises
econmicas e financeiras; desenvolvimento sustentvel para o combate
pobreza; a economia do desenvolvimento sustentvel, incluindo padres
sustentveis de produo e consumo; florestas; segurana alimentar e
nutricional; energia sustentvel para todos; gua; cidades sustentveis
e inovao; e, por fim, oceanos268.
A segunda etapa foram os DDS presencialmente organizados.
Realizados entre 19 e 22 de junho, levaram em considerao as sugestes
discutidas e votadas na fase de consultas virtuais. A respeito do processo
virtual em torno dos DDS:
As sugestes mais votadas pela Internet em cada um dos dez temas

foram editadas e compiladas, e se chegou a uma lista de sugestes
que foram submetidas votao. As mais votadas foram discutidas
nos dias dos painis. Ao final de cada discusso de cada painel, havia
votao presencial dos participantes. As trs mais votadas ali, que j
vinham do processo na Internet, foram compiladas em documento
entregue aos chefes de Estado na conferncia, e constam, como anexo,
do Relatrio Oficial da Rio+20. Foi a primeira vez em que se fez algo
assim numa Conferncia da ONU269.
Houve crticas por parte de participantes da Cpula dos Povos

iniciativa. Na perspectiva de segmentos da sociedade civil que
participaram da Cpula dos Povos, o exerccio dos DDS, por ter sido
totalmente organizado pelo governo, no refletiria a dinmica que a
sociedade civil queria ver refletida nos debates de que participa com o
governo. A respeito das crticas:
O grande trabalho de convencimento que tivemos foi explicar que

aquele exerccio no se confundia com a Cpula dos Povos. Alis, uma
crtica que recebamos muito era a de que estvamos querendo esvaziar
268 SG/PR, 2012, p. 11.

113
a Cpula dos Povos. Quisemos criar um espao de discusso o mais

abrangente na sociedade, cujas concluses finais foram transmitidas a
todos os governos no final da Conferncia, mas que no se confundia
com o espao exclusivo da sociedade civil, organizado por eles, a Cpula
dos Povos. Tambm decidimos que essas sugestes seriam levadas por
dois representantes de cada painel para as mesas redondas de chefes
de Estado. Isso foi discutido e decidido com a sociedade civil270.
Outros eventos de participao social realizados durante a Rio+20

foram organizados com apoio do governo, como o encontro indgena na
KariOca (organizado pela Fundao Nacional do ndio, Ministrio do
Esporte, Fundao Oswaldo Cruz e SecretariaGeral da Presidncia da
Repblica) e os debates sobre desenvolvimento sustentvel e polticas
sociais na Arena Socioambiental (coordenado pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome). No processo de preparao
Rio+20, foram realizados os Dilogos Sociais rumo Rio+20,
organizados pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
(o Conselho, examinado no captulo 1), com o objetivo de promover
debates entre o governo e organizaes da sociedade civil em torno dos
principais temas da Conferncia do Rio271.
O documento final da Rio+20, O Futuro Que Queremos, previu
o estabelecimento de Grupo de Trabalho Aberto da Assembleia Geral da
ONU para negociar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS).
Em torno da definio da posio nacional sobre os ODS, estruturouse,
aps a Rio+20, processo de consultas no apenas no governo, mas deste
com a sociedade civil, coordenado pelo Itamaraty, como se ver a seguir.
2.3.2. Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel
Os ODS integram a chamada Agenda Ps2015, que tem pautado

os trabalhos da ONU no campo do desenvolvimento sustentvel desde o

114
encerramento de vigncia dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio

(ODM). Os ODM, recordese, haviam sido lanados na Declarao do
Milnio, no ano 2000, e foram revistos a cada cinco anos. Em 2010,
houve a deciso de se construir uma agenda que transcendesse o ano
de 2015 portanto ps2015 , com durao de mais quinze anos e
alcance mais amplo do que aquele que havia sido definido para os ODM.
Nesse sentido, a Rio+20 teria representado encontro das guas272, onde
convergiram dois processos: aquele advindo dos ODM, da rea social
e de direitos humanos, com o ambiental, que provinha das grandes
Conferncias ambientais Estocolmo 72, Rio92 e, finalmente, a Rio +20.
Na Rio+20, aprovouse mandato para negociao dos novos ODS,
que deveriam integrar as dimenses social, econmica e ambiental.
Em torno da definio da posio brasileira para essa negociao
internacional, finalizada em meados de 2015, foi efetuado intenso
processo de coordenao intragovernamental e com a sociedade civil.
O ponto de partida na interlocuo com a sociedade civil, nessa
matria especfica, ocorreu quase um ano aps a Rio+20, em 16 de
abril de 2013, quando a SecretariaGeral da Presidncia da Repblica
e o PNUD organizaram seminrio com representantes da sociedade
civil sobre a Agenda Ps2015, de que participaram os ministros das
Relaes Exteriores, do Meio Ambiente, do Desenvolvimento Social
e Combate Fome e da prpria SG/PR, o representante do PNUD no
Brasil, e representantes de dezenas de ONGs, de movimentos sociais,
da academia e do empresariado. Foi o primeiro evento de discusso do
tema com a sociedade civil organizado pelo governo aps a Rio+20273.
Em 11 de fevereiro de 2014, a SecretariaGeral da Presidncia da
Repblica, o Itamaraty e o Centro Mundial para o Desenvolvimento
Sustentvel (Centro Rio+) promoveram debate junto sociedade civil
em torno da Agenda Ps2015, com o objetivo de colher subsdios para
272 MOTTIN, 2015, entrevista.

273 MOTTIN, 2015, entrevista.
115
a posio brasileira274. O evento, realizado na sede do Centro Rio+,

reuniu 41 entidades da sociedade civil, entre empresariado, ONGs,
movimentos sociais, academia e centrais sindicais. Por parte do governo
e da ONU, participaram 32 representantes, entre os quais o secretrio
geral das Relaes Exteriores do Itamaraty, os secretriosexecutivos
do Ministrio do Meio Ambiente e da SecretariaGeral da Presidncia
da Repblica, o diretor do Departamento de Meio Ambiente e Temas
Especiais do Itamaraty e o representante do PNUD no Brasil275.
Ao longo dos debates, que tomaram um dia inteiro, os
representantes da sociedade civil identificaram o combate desigualdade,
a defesa dos direitos humanos, os novos modelos de desenvolvimento, a
participao social, os meios de financiamento e a justia socioambiental
como temas prioritrios na Agenda Ps2015276. O governo considerou
todas essas sugestes ao iniciar o processo negociador, em que o
tema da desigualdade, enfatizado pela sociedade civil no processo de
consultas, foi muito considerado277. O relatrio completo e detalhado
dos Dilogos Sociais: desenvolvimento sustentvel na Agenda Ps
2015 foi divulgado no stio eletrnico do Centro Rio+ e na plataforma
virtual Participa.br278. Aps o evento, esta plataforma passou a contar
com comunidade virtual criada para discusso do tema, com textos
informativos sobre o processo de negociao dos ODS, produzidos pelo
governo com o intuito de facilitar a compreenso do processo negociador
pelo pblico em geral279.
Em maio de 2014, novo evento de debate e consultas sobre os
ODS teve vez, dessa feita no mbito da Arena de Participao Social,
espao de discusso pblica promovido pelo governo em torno de vrios
274 O Centro Rio+ foi um legado da Rio+20. Tratase de brao do PNUD que funciona, desde 2013, na Universidade
Federal do Rio de Janeiro, com a funo de promover a agenda em torno do documento O Futuro Que Queremos.
275 PRADO, 2015 entrevista.
276 SG/PR; CENTRO RIO+, 2014.
278 Disponvel em: <https://riopluscentre.files.wordpress.com/2014/05/relatoriopos2015_oficina_fev2014.pdf>.
Acesso em: 2 nov. 2015.
279 Disponvel em: <http://www.participa.br/ods/blog/sociedadecivileosods>. Acesso em: 2 nov. 2015.
116
temas de interesse da sociedade civil. Nos Dilogos sobre a Agenda

Ps2015: a construo dos ODS, cerca de trezentos representantes da
sociedade civil debateram diretamente com diplomatas encarregados
das negociaes (estiveram presentes o subsecretriogeral de Meio
Ambiente, Energia, Cincia e Tecnologia, o diretor do Departamento
de Meio Ambiente e Temas Especiais e o chefe da CoordenaoGeral
de Desenvolvimento Sustentvel). Participaram das mesas de discusso
representantes do setor privado e de diversos movimentos sociais e
ONGs, entre os quais a petroqumica Braskem, a Confederao Nacional
da Indstria, o Instituto Ethos, a ABONG, movimento dos catadores
de lixo e movimentos de juventude280.
Ao mesmo tempo em que se realizavam consultas com a sociedade
civil, o governo se organizava tambm internamente para coordenar a
posio brasileira, instituindo o Grupo Interministerial sobre a Agenda
de Desenvolvimento Ps2015 (GTI ODS). A sociedade civil no teve
assento no GTI ODS, muito embora ficasse prevista a possibilidade
de ser convidada a participar de reunies281. Por cerca de seis meses,
o GTI promoveu consultas intersetoriais no governo, elaborando a
posio nacional em documento intitulado Negociaes da Agenda
de Desenvolvimento Ps2015: Elementos Orientadores da Posio
Brasileira, que, datado de 9 de setembro de 2014, foi divulgado
no stio eletrnico do Itamaraty282. Esse documento incorpora as
contribuies da sociedade civil fornecidas ao longo do processo de
consultas, especialmente nos eventos de fevereiro e maio daquele
ano. Sua existncia, ao tornar pblicas as posies negociadoras do
Brasil, reconhecida como avano no sentido da transparncia, tendo
sido elogiada pela sociedade civil e pela ONU. Como sintetizou o
subsecretriogeral de Meio Ambiente, Energia, Cincia e Tecnologia

281 MRE et al, 2014, art. 4, 2.
282 MRE, 2014a.
117
do MRE, embaixador Jos Antonio Marcondes Carvalho, em entrevista

tese:
O Brasil foi um dos pases que foi mais longe nesse processo de tentar
no apenas integrar diversas reas dentro do governo, seguindo a
necessidade de intersetorialidade que os ODS estabelecem, o que
fizemos pelo GTI, mas de somar aportes da sociedade civil. Se l fora
ns defendamos que os ODS fossem construdos de maneira mais
participativa do que foram os ODM, tambm internamente precisava
ser feito assim. Era uma questo de coerncia. Na ONU, isso est sendo
reconhecido como um processo nico, marcado pela forma intensa
como os stakeholders tm participado. Nem todos os pases replicaram
esse modelo internamente283.
Encerrada a fase de elaborao do documento sobre a posio

nacional, em meados de 2014, as consultas com a sociedade civil
adquiriram carter explicativo, de prestao de contas. Em 14 de agosto
de 2015, o Itamaraty, com apoio da SecretariaGeral da Presidncia
da Repblica e do Centro Rio+, realizou evento para a sociedade civil
com vistas a compartilhar os resultados do processo negociador, que
havia sido concludo semanas antes na ONU. Com a participao dos
secretriosexecutivos dos ministrios que integraram o GTI ODS, o
evento contou com a participao de cerca de cinquenta organizaes
da sociedade civil284.
Como resultado do processo negociador na ONU, foi pactuada
a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentvel, adotada
formalmente durante a Conferncia das Naes Unidas para o
Desenvolvimento Sustentvel 2015, que se realizou entre 25 e 27 de
setembro de 2015 em Nova Iorque. A Agenda 2030 composta por
dezessete ODS e 169 metas, cuja implementao deve ocorrer entre
2016 e 2030285.

285 Informao disponvel em: <https://sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld>. Acesso
em: 30 set. 2015.
118
2.3.3. A agenda de mudana do clima
Outro processo de consultas com a sociedade civil recente e de

amplo espectro foi coordenado pelo Itamaraty na agenda de mudana
do clima, discutida no mbito da ConvenoQuadro das Naes Unidas
sobre a Mudana do Clima, a UNFCCC (sigla em ingls). Um novo acordo
sob a referida ConvenoQuadro vem sendo negociado desde 2011,
processo previsto para terminar em dezembro de 2015. Durante a 19a
Conferncia das Partes da UNFCCC (Varsvia, novembro de 2013),
pactuouse que cada pas prepararia sua pretendida Contribuio
Nacionalmente Determinada (iNDC, na sigla em ingls), isto , suas
expectativas de compromissos, a serem comunicadas at a realizao
da COP21 em Paris, em dezembro de 2015 (UNFCCC, 2013).
No Brasil, o processo de consultas para colher subsdios da
sociedade civil para a iNDC foi realizado em duas fases. A primeira,
virtual, ocorreu entre 26 de maio e 22 de julho de 2014. Inaugurouse
com a divulgao do processo (negociador e de consultas) no blog do
Itamaraty. Nele havia acesso digital a questionrio em que os principais
pontos da negociao podiam ser objeto de comentrios, havendo
possibilidade adicional de que o internauta enviasse ao Itamaraty
comentrios parte, sobre outros temas.
A segunda fase do processo de consulta, iniciada em 25 de
agosto de 2014, compsse de etapas virtual e presencial. Novamente,
as informaes foram divulgadas no blog. O Relatrio Preliminar
possveis opes de modalidades para a contribuio nacional, que
compilava e analisava o resultado das consultas realizadas por meio
eletrnico ao longo da primeira fase, foi aberto para nova rodada de
consultas virtuais at 23 de novembro de 2014 286. Segundo a anlise
contida no Relatrio Preliminar, houve, no total, 200 contribuies,
divididas da seguinte forma: por parte do que se denominou terceiro
setor, houve 22 contribuies individuais e 28 de organizaes
286 Disponvel em: <http://diplomaciapublica.itamaraty.gov.br/consultaclimafase2>. Acesso em: 15 jun. 2015.
119
ou instituies287; do setor empresarial, 27 de indivduos e 28 de

organizaes e instituies; da academia, 48 de indivduos e dois de
organizaes e instituies; do setor pblico, 41 individuais e quatro
de organizaes ou instituies288.
Entre 8 e 12 de setembro, reunies presenciais realizaramse no
Itamaraty, com transmisso pelo canal do ministrio no portal de vdeos
Youtube. Distintos segmentos foram ouvidos: o terceiro setor, em 9
de setembro; a academia, em 10 de setembro; o setor empresarial,
em 11 de setembro. Toda uma estratgia de comunicao por mdias
digitais acompanhou o processo de consultas. No blog tambm havia a
possibilidade de envio de dvidas e de comentrios por email ou pelo
Twitter, usando a hashtag #consultaclima
Em 17 de abril de 2015, o Relatrio Final participao da
Sociedade Civil no processo de preparao da contribuio nacionalmente
determinada do Brasil ao novo Acordo sob a ConvenoQuadro das
ONU sobre Mudana de Clima foi divulgado, novamente por meio do
blog289. Tal documento, alm de compilar a segunda rodada de consultas,
levada a cabo entre 25 de agosto e 23 de novembro de 2014, sintetiza
o dilogo com a sociedade civil realizado nas duas fases do processo de
consultas, dilogo este que ajudou a subsidiar a formulao da iNDC
brasileira. Esta foi finalmente divulgada pela presidenta Dilma Rousseff
durante a Cpula de Chefes de Estado da Conferncia das Naes Unidas
para o Desenvolvimento Sustentvel 2015, em 27 de setembro de 2015,
em Nova Iorque.
Setores da sociedade civil que participaram ativamente das
consultas realizadas pelo Itamaraty, como o j referido grupo Carta
de Belm, reconheceram a importncia e amplitude desse exerccio
consultivo, cientes de que a deciso final sempre do governo:
287 Para fins dessa consulta especfica, terceiro setor compreendia especialmente ONGs e movimentos sociais,
incluindo centrais sindicais (LUCERO, 2015 entrevista).
288 MRE, 2014b, p. 19.
289 MRE, 2015a.
120
A consulta subsidia uma posio que uma deciso de governo. Se o

governo, por meio do Executivo, decidir acatar ou no acatar o que
a sociedade civil diz, tem total liberdade. No condiciona de forma
alguma, mas eles nos ouvem e, por isso, o exerccio muito vlido.
Isso uma cultura que se fomenta. O problema que eu vejo sempre
o mesmo: nas reunies presenciais, s vem quem tem dinheiro, quem
tem organizao ou empresa que pode arcar com a participao de seus
representantes. Isso tinha de ser financiado pelo Estado, porque, do
contrrio, o critrio acaba sendo censitrio, de participar quem tem
meios financeiros. Mas as consultas por Internet ajudam a ampliar, a
combater essa limitao grave290.
E ainda:
Nas negociaes sobre mudanas climticas, o Brasil tem postura

nica de acreditar todos na delegao. No existe outro pas que faa
assim na agenda de mudana de clima, que seja aberto dessa forma
sociedade civil e aos movimentos sociais nesse tema291.
Como avaliao dos processos realizados pelo Departamento de

Meio Ambiente e Temas Sociais junto sociedade civil, a inexistncia
de financiamento da participao fator apontado com frequncia
como obstculo para a democratizao das consultas, sendo motivo de
cobranas constantes por parte de organizaes menores e com menos
recursos. O uso da Internet tem sido expandido e tende a mitigar o
problema, mas, das reunies presenciais, segue participando apenas
quem tem meios financeiros para arcar com os custos de passagem e
eventual permanncia em Braslia292.
As discusses sobre ausncia de financiamento remetem, por
sua vez, ao receio de que possa haver retrocessos na participao da
sociedade civil, uma vez que os procedimentos de consultas no so
uniformes e respondem, muitas vezes, a iniciativas de chefias que podem
ser descontinuadas, como ponderou representante da sociedade civil:

292 AZEREDO, 2015 entrevista.
121
O Itamaraty, de forma paulatina, temse visto obrigado a se coordenar

com o governo e com a sociedade civil cada vez mais. Consultar a
sociedade civil uma prtica que vem acontecendo h mais tempo na
rea de meio ambiente. Mas, em outras reas, isso no ocorreu, ou
ocorre em intensidade muito menor, e sempre depende da mentalidade
de quem ocupa a chefia da rea naquele momento. Nada impede que se
retroceda em intensidade, ou mesmo se revogue essa prtica293.
2.4. A experincia com comunidades brasileiras no exterior
Na rea de assistncia consular e comunidades brasileiras

no exterior, o Itamaraty vem promovendo iniciativas que j foram
reconhecidas como decisivas no sentido da democracia participativa294.
Tratase de trajetria participativa iniciada na dcada de 1990, quando
comearam a formarse os Conselhos de Cidados em torno de consulados
brasileiros. No incio dos anos 2000, a partir dessa experincia,
estruturamse processos que levariam criao das Conferncias
Brasileiros no Mundo (CBM), do Conselho de Representantes de
Brasileiros no Exterior (CRBE), da Ouvidoria Consular e de portais
participativos como o Brasileiros no Mundo. As experincias das CBM e
do CRBE trazem lies valiosas para a reflexo sobre a institucionalizao
de mecanismos consultivos.
Os Conselhos de Cidados, segundo o Manual de Servio Consular
e Jurdico, tm por objetivo encurtar as distncias ainda existentes
entre os nacionais que vivem no exterior e a rede consular, estabelecendo
a ponte governo/ sociedade civil no exterior295. Ao longo do tempo,
os Conselhos de Cidados foramse sedimentando como canal de
comunicao entre as comunidades brasileiras no exterior e o governo,
e sofreram algumas transformaes. Num primeiro momento de
funcionamento, as lideranas eram escolhidas pelos chefes dos postos,
293 MORENO, 2015 , entrevista.

294 ROCHA, 2010, p. 12.
295 MRE, 2010, cap. 3, seo 2, art. 3.2.1.
122
faltandolhes legitimidade; tambm faltavam polticas para responder

s demandas que advinham dos conselhos, e no estvamos na era das
redes digitais, que democratizou a interlocuo296.
Esse contexto foise transformando paulatinamente a partir
dos anos 2000, em consequncia de vrios fatores. Em cidades com
grandes contingentes de brasileiros, como Boston, Lisboa e Bruxelas,
representantes das comunidades ganharam visibilidade e liderana com o
uso das redes sociais, que ento se firmavam como canal de comunicao.
Ao mesmo tempo, lideranas brasileiras no exterior lograram chamar a
ateno do Congresso Nacional para suas demandas. Datam dessa poca
a elaborao e o encaminhamento ao governo brasileiro e ao Itamaraty
em particular das Cartas de Boston, de Lisboa e Bruxelas, contendo
reivindicaes e propostas participativas, dentre as quais a criao de um
frum permanente de debate com o Ministrio das Relaes Exteriores
sobre questes relacionadas a brasileiros no exterior297.
No Congresso Nacional, o estabelecimento da Comisso
Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI) da Emigrao Ilegal, em 2005,
com vistas a investigar crimes e delitos civis relacionados entrada ilegal
de brasileiros em outros pases, havia dado visibilidade s dificuldades
enfrentadas pelos nacionais no exterior. O Relatrio final da CMPI da
Emigrao Ilegal, divulgado em 2006, reforou pautas de reivindicao
de brasileiros emigrantes.
Nessa conjuntura, a SubsecretariaGeral das Comunidades
Brasileiras no Exterior (SGEB) foi criada em 2007, com o objetivo de fazer
frente aos desafios que assomavam entre os quais, a necessidade de
promover instncias participativas junto s comunidades de brasileiros
residentes no exterior. Era necessrio ouvir as comunidades de forma
mais sistematizada, buscando canais de comunicao permanentes, e
para tanto foram dados os primeiros passos para a criao de mecanismos
institucionalizados.
296 SILVA, 2015 entrevista.

297 ROCHA, 2010, p. 22.
123
O primeiro passo foi a convocao da I Conferncia Brasileiros

no Mundo (CBM). Realizada entre 17 e 18 de julho de 2008, no Rio de
Janeiro, a I CBM contou com apoio da FUNAG, que financiou a vinda de
at dois representantes por jurisdio consular298. Estiveram presentes
representantes de mais de quarenta postos, incluindo lideranas ligadas
a todos os consulados nos Estados Unidos, nas principais cidades
europeias, no Canad, no Japo, Lbano, no MERCOSUL e nas Guianas299.
A I CBM tambm reuniu centenas de representantes do Estado (Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio). Nessa primeira edio da CBM, os
representantes das comunidades brasileiras no exterior foram escolhidos
diretamente pelos Cnsules locais, e no por processo seletivo entre os
integrantes das comunidades brasileiras no exterior.
Como resultado direto da I CBM, foi criado um Conselho Provisrio
de Representantes de Brasileiros no Exterior, cujos coordenadores
passaram a manter interlocuo frequente com o Departamento de
Assuntos Consulares e de Brasileiros no Exterior. No ano seguinte, em
2009, foi realizada a II CBM (Rio de Janeiro, 14 a 16 de outubro), em que
se dissolveu o Conselho Provisrio e foram alcanados consensos para a
eleio, no ano seguinte, do Conselho de Representantes de Brasileiros
no Exterior (CRBE).
A III CBM (Rio de Janeiro, 2 e 3 de dezembro de 2010) realizouse
conforme o decreto presidencial que determinou princpios e diretrizes
da poltica governamental para as comunidades brasileiras no exterior,
instituiu formalmente as CBM e criou oficialmente o CRBE300. Eleito por
votao eletrnica organizada pelo Itamaraty entre 1 e 9 de setembro
de 2010, com mandato at 2012, o primeiro CRBE tomou posse durante
a III CBM, sendo empossado pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva.
Segundo as regras estabelecidas, foram eleitos representantes (dezesseis
titulares e igual nmero de suplentes) divididos por regies geogrficas
298 ALVES, 2015 entrevista.

300 BRASIL, 2010b.
124
(Amrica do Sul e Central; Amrica do Norte e Caribe; Europa; sia;

frica; Oriente Mdio; Oceania).
Ao longo de 2012, o Itamaraty levou a cabo processo de consultas
pblicas para avaliao do CRBE, com o objetivo de aperfeioar os
mecanismos:
Todos os resultados convergiram no sentido de que deveria haver uma

correo de rumos. O problema srio era a falta de representatividade
e de accountability dos conselheiros. Era necessrio pensar critrios
para que os representantes de fato fossem representativos301.
Como resultado de processo de consultas realizado em 39 cidades

com expressiva presena de brasileiros, foram colhidos insumos para a
elaborao de novo decreto presidencial302, bem como do Estatuto303 e
do Regimento Interno Provisrio do novo CRBE304. O novo Conselho
tomou posse durante a IV CMB (Salvador, 19 a 22 de novembro de
2013), e desde ento tem funcionado segundo o novo marco legal.
Pelas normas atuais, a representatividade no CRBE passou a ser dos
Conselhos Locais, e no mais de pessoas fsicas; dessa forma, buscouse
garantir espcie de peer control305 no mecanismo, garantindose que haja
mais interao entre representantes e representados. Segundo o novo
Estatuto, devem ter assento no mecanismo todos os representantes
dos Conselhos Locais, antes chamados de Conselhos de Cidados, que
manifestem interesse; cada Conselho Local deve nomear seu portavoz
no CRBE.
Ainda conforme estabelecido no Estatuto, o CRBE constitui
Conselho de natureza consultiva, representando canal de comunicao
institucional entre as comunidades brasileiras no exterior e o governo
brasileiro, por intermdio do Itamaraty, e de forma conjunta e no

302 BRASIL, 2013a.
303 MRE, 2013a.
304 MRE, 2013b.
125
excludente de outros canais, como as CBM e a Ouvidoria Consular306.

O CRBE tem por finalidades, tambm, participar da discusso de temas
relevantes para as comunidades brasileiras, oferecer subsdios para a
formulao de polticas pblicas que lhes beneficiem e sugerir medidas
para o aperfeioamento do servio consular do MRE307. O Estatuto
tambm previu o financiamento da participao social em reunies ou
eventos ligados ao funcionamento do mecanismo, a correrem por conta
da jurisdio consular ou diretamente do Itamaraty308.
As reunies do CRBE passaram a organizarse de maneira
mais dinmica, conforme temas ou regies, sendo frequentemente
virtuais. O Regimento Interno do CRBE estabeleceu que as discusses
podem ocorrer das seguintes formas: em stio eletrnico prprio;
por videoconferncia, Skype, audioconferncia e outros meios no
presenciais; durante as reunies regionais e temticas e durante as
CBMs309. As decises no CRBE devem ser tomadas preferivelmente
por consenso, devendo haver reunies peridicas entre o Conselho e o
Itamaraty para definio de pautas de trabalho310. Na organizao de
reunies virtuais, o Departamento Consular e de Brasileiros no Exterior
vem fazendo uso de uma plataforma virtual especfica, de nome Webex311.
As demandas advindas do processo de CBMs e do CRBE foram
compiladas em ata que deu origem ao Plano de Ao 2014, contendo
189 demandas cujo encaminhamento, no governo brasileiro, de
responsabilidade da Diviso de Comunidades Brasileiras no Exterior.
O documento est disponvel na Internet, no portal Brasileiros no
Mundo312. Segundo o Estatuto do CRBE, as propostas destinadas ao
governo brasileiro que o CRBE tenha aprovado devem ser publicadas
306 MRE, 2013a, art. 1, inc. I.

307 Ibid., art. 1, incs. IIIV.
308 Ibid., arts. 7 e 14.
309 MRE, 2013b, art. 7, incs. IIV.
310 Ibid., arts. 8 e 10.
312 Disponvel em: <http://www.brasileirosnomundo.itamaraty.gov.br/noticias/planodeacao>. Acesso em: 2 nov.
2015.
126
nesse portal, no qual tambm devem ser criados espaos dedicados aos
Conselhos Locais e s propostas deles advindas.
Com relao s alteraes geradas nas Conferncias Brasileiros no
Mundo, a principal mudana diz respeito frequncia, que deixou de ser
obrigatoriamente anual. O decreto presidencial de 2013 no estabeleceu
frequncia obrigatria.
Avano recente ocorreu em seguimento recomendao emitida
durante a IV CBM, em que se havia proposto a realizao de uma
conferncia temtica especfica, dedicada a questes de gnero na
imigrao brasileira. Com apoio da FUNAG, e sob o ttulo de I Confern
cia sobre Questes de Gnero na Imigrao Brasileira, a recomendao
foi cumprida (Braslia, 24 a 26 de junho de 2015). Acompanhando o
modelo das conferncias de polticas pblicas, a iniciativa em tela
centrouse na formulao de polticas pblicas que tenham como alvo
um determinado segmento vulnervel da nossa comunidade emigrada,
inteiramente merecedor de nossa ateno, conforme anunciado pelo
secretriogeral de Relaes Exteriores, embaixador Srgio Danese, em
seu lanamento313.
Participaram da conferncia em questo, pelo governo brasileiro,
diplomatas e funcionrios consulares, representantes da Defensoria
Pblica, da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica,
da Secretaria de Polticas para as Mulheres, da AdvocaciaGeral da Unio,
do Ministrio da Justia e da Embratur. Pelas comunidades brasileiras
no exterior, 33 representantes, trinta deles com passagens e dirias
financiadas pela FUNAG314. O processo de escolha desses representantes
se deu a partir de consulta realizada por circular telegrfica, que procurou
identificar as comunidades no exterior nas quais a temtica de gnero
especialmente problemtica315.
313 DANESE, 2015b.

314 MRE, 2015b.
315 Circtel 95034 de 2014 (ostensiva).
127
Alm da seleo dos participantes, as contribuies enviadas

pelos postos permitiram a elaborao de um documento de base para
a conferncia, que sistematizou os principais problemas identificados.
Entre estes, figuram a imagem estereotipada da mulher brasileira, a
violao de direitos em casamentos com estrangeiros e dificuldades
no relacionamento com conselhos tutelares. O documento tambm
avana na identificao de razes para a existncia dos problemas,
universo do qual fazem parte fatores como casamentos em situao de
desequilbrio; presso psicolgica sobre o cnjuge migrante (nmero
de anos de casamento como requisito para a obteno de visto
permanente); preconceito contra a populao LGBT, especialmente
quanto s pessoas envolvidas no mercado do sexo; disputa de guarda
de menores; e conselhos tutelares com amplos poderes, nos casos da
Sucia, Alemanha e Noruega316.
Dessa Conferncia resultaram recomendaes com nfase na
coordenao de esforos de esclarecimentos e propostas concretas quanto
capacitao de agentes consulares, criao e ao fortalecimento das
redes de apoio mulher imigrante, e disseminao de campanhas de
informao em territrio nacional, que demandaro mais coordenao
de governo no tema.
A I Conferncia sobre Questes de Gnero na Imigrao Brasileira
foi considerada por seus participantes uma Conferncia Livre
interligada IV Conferncia Nacional dos Direitos das Mulheres, a
realizarse em 2016. Recordese que as Conferncias Livres, abordadas
no captulo 1 (seo 1.4), constituem mecanismos participativos mais
flexveis, que buscam garantir ao sistema formal de Conferncias
comunicao com novas formas de organizao social, dialogando
com novos segmentos da sociedade. Desse modo, valendose do
recurso da integrao sistmica entre mecanismos participativos, uma
316 MRE, 2015b.
128
Conferncia Nacional tratar, pela primeira vez, de questes de gnero

que afetam brasileiras fora do pas. Tratase de importante avano.
Algumas concluses se depreendem das experincias acumuladas
com as CBM e o CRBE, e mesmo da I Conferncia sobre Questes de
Gnero na Imigrao Brasileira.
Em primeiro lugar, vale dizer que na prtica de participao
social que vo surgindo desafios e sendo pensadas solues para
superlos. A correo de rumos, que no caso em tela levou inclusive
a alteraes normativas e reedio de decreto presidencial, bem
vinda em processos que envolvem participao da sociedade civil.
importante que haja dinamismo e flexibilidade para se tentarem
caminhos at se confluir para a soluo mais adequada. Justamente
nesse sentido expressouse, naquele momento de correo de rumos,
o ento subsecretriogeral das Comunidades Brasileiras no Exterior,
embaixador Eduardo Gradilone Neto: A experiencia de erros e acertos
tem sido sempre e continuara a ser o nosso principal referencial para
promover mudancas, como as que hoje parecem necessarias, ate para
que possa ser preservado o patrimonio que acumulamos317.
Em segundo lugar, a soluo adotada para o problema da
representatividade parece acertada. Na escolha de critrios de
representatividade da sociedade civil, devese buscar que sejam
reflexo da pluralidade e diversidade que a caracteriza. A questo da
representatividade em mecanismos participativos encerra dilemas,
mas a inexistncia de uma soluo perfeita no deve afastar a busca
pelo modelo mais adequado. Nesse sentido, parece feliz a escolha de
representantes eleitos diretamente nos Conselhos Locais, que tendem
a representar associaes de brasileiros, abandonandose a opo inicial
por pessoas fsicas escolhidas diretamente pelos cnsules.
Em terceiro lugar, a experincia que se vem consolidando na
rea consular e de assistncia a comunidades brasileiras no exterior
317 GRADILONE NETO, 2012.
129
demonstra que a institucionalizao de canais participativos no precisa

ser temida. A experincia consular mais recente que, como toda
prtica participativa, deve estar em permanente aperfeioamento tem
aproximado o Itamaraty das comunidades no exterior, e viceversa,
incidindo positivamente sobre a prpria percepo do trabalho de
diplomatas e funcionrios consulares318.
2.5. Os Dilogos e o Livro Branco sobre Poltica Externa Brasileira
Entre 26 de fevereiro e 2 de abril de 2014, o Itamaraty promoveu

os Dilogos sobre Poltica Externa, amplo exerccio de escuta junto ao
governo e sociedade civil. Organizados em torno de diversos painis
temticos, cuja variedade expressa, em seu conjunto, boa parte do
campo da poltica externa nacional319, os debates ocorreram no Palcio
do Itamaraty, e contaram com a participao de representantes do Poder
Executivo, do Congresso Nacional, do Poder Judicirio e, especialmente,
dos seguintes setores da sociedade civil: empresariado, academia,
imprensa, sindicatos e ONGs320.
Na sesso de abertura do evento, o ento ministro Luiz Alberto
Figueiredo Machado contextualizou a realizao dos Dilogos como
decorrentes do fato de vivermos em uma democracia moderna, na qual
o dilogo diplomtico tambm um dilogo dentro do pas, e no
apenas entre pases321. Na mesma oportunidade, situou o evento como
parte de um processo maior permanente e continuado de dilogo
que se pretende fortalecer no Itamaraty, e cujos aportes ajudariam

319 Os painis foram: Brasil, Amrica do Sul e Integrao Regional, em 11/3/2014; As relaes do Brasil com os Pases
Desenvolvidos: Desafios e Oportunidades, em 12/3/2014; Perspectivas da Nova Governana Global Desafios
para o Brasil, em 12/3/2014; Cooperao, em 13/3/2014; Difuso da cultura brasileira/Internacionalizao
da educao brasileira e promoo da lngua portuguesa no exterior, em 14/3/2014; Promoo comercial, em
14/3/2014; Oriente Mdio, em 19/3/2014; frica, em 19/3/2014; Desafios da Poltica Comercial Brasileira,
em 20/3/2014; sia, BRICS e IBAS, em 20/3/2014; Mudana do Clima e Desenvolvimento Sustentvel, em
21/3/2014; Parcerias internacionais para o desenvolvimento em Cincia e Tecnologia, em 21/3/2014; A Nova
Geopoltica da Energia, em 21/3/2014.
320 LYRIO, 2015 entrevista.
321 MACHADO, 2014a.
130
na elaborao do Livro Branco de Poltica Externa Brasileira, com o

objetivo de registrar e divulgar os princpios, prioridades e linhas de ao
da poltica externa, bem como estimular o conhecimento e o escrutnio
pblico do trabalho realizado pelo Ministrio das Relaes Exteriores.
Registrese que no Plano de Trabalho da FUNAG para 2015 foi prevista
a publicao do Livro Branco322.
Os Dilogos sobre Poltica Externa foram organizados pela
Secretaria de Planejamento Diplomtico (SPD), em coordenao com
as Subsecretarias do Itamaraty e a FUNAG, que arcou com despesas
de passagens e dirias de representantes da sociedade civil323.
A escolha dos convidados buscou refletir todos os setores que tivessem
envolvimento com a poltica externa324. Listas com sugestes de
participantes foram primeiramente preparadas no mbito de cada
Subsecretaria, e despachadas pela SDP diretamente com o ministro de
Estado. Segundo dados obtidos junto FUNAG, a participao dividiuse
da seguinte forma: 111 integrantes de rgos pblicos, entre os quais
treze parlamentares e representantes de 27 ministrios; 72 acadmicos;
53 membros de sindicatos, organizaes no governamentais e
representantes de comunidades brasileiras no exterior; 63 participantes
do setor empresarial; dezesseis jornalistas; e trs representantes de
organizaes internacionais325.
Se um debate to amplo teve o mrito de envolver setores
diversificados, por outro lado o resultado foi considerado genrico
por representantes governamentais e da sociedade civil entrevistados
durante a elaborao da tese. Esse resultado est diretamente ligado
ao formato escolhido para o evento. Em cada mesa temtica, todos
os participantes tiveram possibilidade de fazer uso da palavra, mas,
dado o grande contingente presente, no havia possibilidade de

131
rplicas ou trplicas, ou de aprofundamento do debate. Disso resulta

uma concluso importante, e que se verifica em muitos mecanismos
de dilogo com a sociedade civil, inclusive no Programa MERCOSUL
Social e Participativo, objeto do prximo captulo: ao se ampliar muito o
nmero de representantes da sociedade civil e de governo em mecanismo
participativo, garantese a possibilidade de contemplar mais setores,
mas, por outro lado, restringese a possibilidade de aprofundamento das
discusses, e mesmo de encaminhamentos mais concretos. Tratase de
opo que deve ser feita levandose em conta os resultados almejados.
No encerramento do evento, o ministro Luiz Alberto Figueiredo
Machado afirmou que o exerccio de consultas havido ao longo daquelas
semanas deveria entenderse segundo trs perspectivas: como processo
de fortalecimento da transparncia do Itamaraty e de seus canais de
comunicao com a sociedade; como resultado da intensificao do
debate interno sobre poltica externa; e como reforo, pelo Itamaraty,
das instncias de planejamento estratgico e pensamento sobre poltica
externa326.
J o Livro Branco da Poltica Externa Brasileira corresponde
iniciativa que encontra paralelo, internamente, no Livro Branco da
Defesa Nacional. A publicao deste ltimo documento ocorreu em
2012, em cumprimento Lei Complementar 97/1999, modificada pela
Lei Complementar 136/2010, que previu a obrigatoriedade de o Poder
Executivo apresentar, na primeira metade da sesso legislativa de 2012,
sua primeira verso. O objetivo, em ambos os casos, aprofundar o
debate pblico sobre as respectivas polticas, tornando conhecidas suas
principais linhas.
O processo de elaborao do Livro Branco da Poltica Externa
Brasileira envolveu todas as reas do Itamaraty, em esforo coordenado
pela SPD. Primeiramente, foram recebidos subsdios das diferentes reas
do ministrio, a partir dos quais foram redigidos os captulos, que, num
326 MACHADO, 2014b.
132
momento posterior, incorporaram as principais ideias discutidas nos

Dilogos, bem como contribuies por escrito encaminhadas aps o
evento. A ideia era divulgar o resultado preliminar do Livro Branco no
incio de 2015, por meio de viagens do ministro de Estado a diversos
Estados para discutilo em universidades e com a sociedade civil em
geral327.
A elaborao do Livro Branco aps os Dilogos demonstrou
se complexa na prtica, uma vez que grande parte dos temas precisa
de permanente reviso, o que constitui fator complicador para sua
divulgao, cobrada pela sociedade civil. Em entrevista concedida para
esta tese, o embaixador Julio Bitelli disse a respeito:
A publicao do Livro Branco me faz lembrar de uma coisa que o Jorge

Luis Borges dizia quando lhe perguntavam por que ele publicava. Ele
dizia: Eu publico pra deixar de fazer rascunhos. Estamos finalizando
alguns captulos e depois queremos divulgar na Internet, nos sites da
FUNAG, do Itamaraty. A dificuldade do Livro Branco que ele tem
aspectos que acabam tendo uma obsolescncia muito rpida, ficam
logo defasados. Teria de criar comisso para ficar atualizando, o que
no o caso. Ele estar disponvel online328.
Tanto a realizao dos Dilogos como o anncio de elaborao

do Livro Branco foram elogiados por representantes da sociedade civil:
O Itamaraty prepara o que pode vir a ser um de seus passos mais

ousados na direo da transparncia da poltica externa brasileira.
A notcia da adoo de um Livro Branco do Ministrio das Relaes
Exteriores representa um avano enorme. O documento condensaria
de maneira clara e pblica, pela primeira vez, as diretrizes, estratgias
e prioridades da atuao internacional do pas329.
No mesmo sentido:

329 ASANO; WAISBICH, 2014.
133
() a deciso de organizar os Dilogos revela a preocupao da Casa

de Rio Branco em trazer para a esfera pblica, com a participao
de setores diversos da sociedade civil (empresrios, sindicatos,
movimentos sociais, acadmicos, mdia) e representantes do Executivo,
Legislativo e Judicirio, debates aprofundados sobre os cenrios e
desafios da poltica internacional do Brasil. Abrir canais de dilogo,
consulta e participao com a sociedade no cenrio contemporneo de
tantas demandas democrticas confirma a percepo e a avaliao de
diplomatas brasileiros de que a melhor tradio do Itamaraty saber
renovarse330.
Ao longo da realizao dos Dilogos sobre Poltica Externa, a

demanda pela criao de mecanismo institucionalizado de dilogo,
de carter consultivo e permanente, que para alguns poderia ser
um Conselho de Poltica Externa, foi veiculada, conforme recordou
o embaixador Eduardo dos Santos, que participou do exerccio na
qualidade de secretriogeral das Relaes Exteriores331. Em anlises
publicadas aps os Dilogos, foi igualmente defendida a ideia de que
o dilogo com a sociedade civil sobre poltica externa avance no sentido
de maior institucionalizao e continuidade332.
At o momento de entrega deste trabalho, o Livro Branco de
Poltica Externa Brasileira no havia sido publicado. Esse fato tem gerado
cobranas por parte da sociedade civil, inclusive do empresariado. Nas
palavras de representante da Confederao Nacional da Indstria: Ns
participamos dos debates todos e estamos aguardando a anunciada
publicao do Livro Branco333. A publicao representar passo
importante no sentido anunciado pelos Dilogos sobre Poltica Externa,
tornando pblicos os resultados de esforo abrangente e participativo de
sistematizao de informaes no campo da poltica externa brasileira.
330 LIMA; MILANI, 2014.

332 LIMA; MILANI, 2014; MILANI, 2015.
134
2.6. Desafios
Ao longo deste captulo, examinouse a trajetria de aproximao do

Itamaraty em relao sociedade civil, por meio da reviso de momentos
importantes desse processo fomentado pela redemocratizao do pas
e por negociaes internacionais. Conforme visto, os procedimentos
de consultas da sociedade civil pelo Itamaraty no so raridade. Tm
em comum, porm, o fato de ocorrerem especialmente de maneira no
permanente, ad hoc, de tal forma que, quando arrefecem ou terminam
determinadas negociaes internacionais ou iniciativas episdicas de
dilogo, como os Dilogos sobre Poltica Externa, consequentemente
declina o nvel de interlocuo com a sociedade civil. H casos, preciso
frisar, em que se avanou mais no sentido da permanncia do dilogo.
Na experincia consular, houve a institucionalizao de mecanismos
que foram analisados, o Conselho de Representantes de Brasileiros no
Exterior e as Conferncias Brasileiros no Mundo. A institucionalizao
tambm despontou em iniciativas como a SENALCA, formalizada por
ato normativo, que deu origem a outros mecanismos anlogos, mas que
justamente arrefeceram diante de mudanas no quadro de negociaes.
O fato de os modelos de dilogo no serem permanentes, ou de o
grau de institucionalidade de cada um variar conforme a iniciativa ou
mesmo a chefia, gera desconfianas que ainda precisam ser superadas.
Em alguns setores da sociedade civil, como j dito, vigora a percepo
de que o dilogo seria recurso espordico, voltado especialmente para
legitimar posies definidas j de antemo pelo governo. Muitas reas
do Itamaraty tm prticas frequentes de consultas sociedade civil,
mas existem outras ainda refratrias ao dilogo social. Essa situao
fortalece viso prejudicial ao ministrio, no sentido de constituir
instituio insularizada ou fechada, na contramo dos esforos por
mais transparncia, dilogo e acesso informao esforos esses que
compem o esprito de nosso tempo e esto, sim, presentes no prprio
Itamaraty, ainda que por vezes de forma pouco sistematizada ou ainda
incipiente.
135
Experincias participativas como aquelas selecionadas e analisadas

neste captulo demonstram, com efeito, que a tese da insularidade no
encontra guarida na realidade. O esforo empreendido em distintos
mecanismos de dilogo empresta credibilidade a uma chancelaria que
se vem afirmando mais aberta e democrtica, como em uma de suas
mais significativas interfaces com o grande pblico, o stio eletrnico
do ministrio, na j citada definio de diplomacia pblica reproduzida
na Introduo. A trajetria de aproximao com a sociedade civil tem
trazido resultados positivos para a poltica externa, cujas posies vm
sendo mais debatidas com a sociedade, e a rea ambiental emblemtica
nesse sentido.
certo que a abertura no se deu de maneira uniforme em toda
a instituio. Em determinadas circunstncias, como dito, persistem
resistncias, que esto associadas a diferentes variveis. Do ponto de
vista temtico, tendem a concentrarse em reas em que h menos
demanda da prpria sociedade civil por dilogo, como no caso dos
assuntos de paz e segurana internacionais. Manifestamse, por outro
lado, mais em face de setores de que o Itamaraty temse aproximado
apenas mais recentemente, como os movimentos sociais, do que com
relao queles que tradicionalmente mantm dilogo com o ministrio,
como o empresariado. Por fim, so resistncias que podem decorrer
de percepes distintas sobre a poltica externa e o prprio trabalho
diplomtico.
Com os avanos e recuos prprios de processos institucionais,
possvel afirmar que o Itamaraty tem progredido rumo a uma maior
permeabilidade ao conjunto da sociedade. Vaise consolidando, no
ministrio, a noo de que os formuladores da poltica externa ganham
mais do que perdem ao dialogar com diferentes setores da sociedade.
No se trata de delegar a responsabilidade da deciso a ser tomada a
quem quer que seja. Essa responsabilidade, em ltima instncia, do
Poder Executivo democraticamente eleito, que tem o dever supremo de
fazer observar direitos e garantias fundamentais inscritos na Lei Maior
136
do pas. Tratase, antes, de exercer essa responsabilidade de forma mais

inclusiva e, portanto, mais consistente. Em outras palavras, tratase de
exercer a indelegvel responsabilidade decisria de modo mais slido
e legtimo.
No prximo captulo, examinase a experincia do Programa
MERCOSUL Social e Participativo, um mecanismo de dilogo com
a sociedade civil, institucionalizado no mbito do Itamaraty e da
Presidncia da Repblica, de carter consultivo, dedicado ao debate de
alguns temas de poltica externa no caso, aqueles referentes ao bloco
sulamericano. A anlise detalhada desse Programa trajetria, xitos e
desafios tem por objetivo identificar elementos concretos que ajudem
a avaliar a questo da institucionalizao de mecanismos participativos
em poltica externa.
137
Captulo 3
Participao social no MERCOSUL:
o Programa MERCOSUL Social e Participativo
usual que processos de integrao sejam iniciados em suas

vertentes econmica e comercial e secundados por outras dimenses
da cidadania. Com o MERCOSUL, que em seu quarto de sculo j viveu
vrios momentos de atualizao, no tem sido diferente. Ausente num
primeiro momento, a dimenso estritamente social foi sendo inserida
e aperfeioada paulatinamente. Essa dimenso se traduz de mltiplas
formas. Por um lado, existe a agenda propriamente social, que so as
negociaes de temas como desenvolvimento social, sade, educao,
gnero, juventude e direitos humanos. Por outro, tambm se reflete na
agenda de participao social no bloco, entendida como aquela referente
aos espaos de participao da sociedade civil na institucionalidade do
MERCOSUL. Em ambas, o apoio do Brasil tem sido decisivo, e grande
parte dos avanos logrados foi conquistada durante presidncias Pro
Tempore (PPTs) brasileiras. A institucionalizao das Cpulas Sociais, a
adoo do Plano de Ao do Estatuto da Cidadania, do Plano Estratgico
de Ao Social do MERCOSUL (PEAS), da nova Declarao Sociolaboral e
139
o estabelecimento da Unidade de Apoio Participao Social so alguns

exemplos de medidas tomadas em PPTs brasileiras.
A Carta de Buenos Aires Sobre Compromisso Social no
MERCOSUL, Bolvia e Chile, ou Carta Social do MERCOSUL, firmada
durante a XVIII Reunio de Chefes de Estado do bloco, em 30 de junho
de 2000, refletiu claramente essa dupla dimenso:
Os presidentes da Repblica Argentina, da Repblica Federativa do

Brasil, da Repblica do Paraguai e da Repblica Oriental do Uruguai,
Estados Partes do MERCOSUL, e os presidentes da Repblica da
Bolvia e da Repblica do Chile, (...) CONSIDERANDO que se faz
prioritrio aprofundar a dimenso social do MERCOSUL, e tendo em
conta que todos os aspectos do processo de integrao devero avanar
de forma conjunta; CONCORDAM EM: Reconhecer a responsabilidade
primordial do Estado na formulao de polticas destinadas a combater
a pobreza e outros flagelos sociais, e apoiar as aes da sociedade civil
dirigidas ao mesmo objetivo. (...)334
No raro, a agenda propriamente social e a agenda de participao

social no mbito do MERCOSUL se entrelaam, j que o avano de uma
tem sido acompanhado da progressiva institucionalizao da outra.
A evoluo de ambas se acentuou a ponto de o Itamaraty, em 2008,
estabelecer uma unidade que tem por objetivo tratar dessas pautas:
a Diviso de Assuntos Polticos, Institucionais, Jurdicos e Sociais do
MERCOSUL (DMS).
Na trajetria de institucionalizao da participao social no
MERCOSUL, houve, num primeiro momento, a criao de instrumentos
como o Frum Consultivo Econmico e Social (1996). Em seguida, foram
lanadas iniciativas como o Somos MERCOSUL (2005), apoiando a
realizao das Cpulas Sociais (a partir de 2006) e levando criao da
Unidade de Apoio Participao Social (2010). No Programa de Trabalho
relativo ao perodo 20042006, houve a indicao de necessidade de
ampliao da participao da sociedade civil na estrutura institucional
334 MERCOSUL, 2000, traduo nossa.
140
do bloco. Tal estrutura, por sua vez, abriuse mais agenda de temas
propriamente sociais com o estabelecimento do Instituto Social do
MERCOSUL (2007), da Comisso de Coordenao de Assuntos Sociais
do MERCOSUL (2008) e do Instituto de Polticas Pblicas em Direitos
Humanos (2009).
Neste captulo, retomada a trajetria da participao social
no MERCOSUL, e no a trajetria de evoluo da agenda de temas
sociais. O intuito primordial rumar para a anlise, em especfico,
do Programa MERCOSUL Social e Participativo (PMSP), mecanismo
institucionalizado, de carter permanente e consultivo, criado pelo
governo brasileiro no contexto da referida trajetria. Ao examinar a
experincia concreta de um mecanismo participativo institucionalizado
no mbito do Itamaraty e da Presidncia da Repblica, dedicado ao
debate de temas de poltica externa ligados integrao regional,
pretendese reunir elementos que contribuam para a reflexo sobre as
possibilidades de institucionalizao de mecanismos de consultas com a
sociedade civil no campo da poltica externa em geral, objeto especfico
do prximo e ltimo captulo da tese.
A compreenso do funcionamento, das contribuies e dos
desafios do PMSP requer, primeiramente, ateno ao quadro maior em
que se insere a participao da sociedade civil brasileira no MERCOSUL.
Na composio do quadro, fazse necessrio destacar os principais
momentos de avano na institucionalizao da participao social
no bloco. O papel precursor do Frum Consultivo Econmico e Social
ser recuperado. Assim tambm o papel da instncia parlamentar
a Comisso Conjunta, depois transformada em Parlamento , uma
vez que o trabalho de pesquisa constatou a existncia de previso de
que nela se dialogasse com a sociedade civil. Na institucionalidade do
MERCOSUL, h, ademais, uma direta relao entre o PMSP e as Cpulas
Sociais, por um lado, e a Unidade de Apoio Participao Social (UPS),
por outro, o que justifica que se aborde o papel que essas duas instncias
141
vm desempenhando e, sobretudo, ainda podem desempenhar em

conjunto com o Programa sobre o qual recai o foco da anlise.
Na institucionalidade do MERCOSUL, papel de destaque, no que
se refere participao social, tm as Reunies Especializadas, de altas
autoridades e de ministros dos Estados que compem o bloco regional.
Muitas dessas reunies promovem discusses com a sociedade civil de
carter setorializado com nfase em determinada poltica pblica
especfica , diferentemente daquelas das Cpulas Sociais, que tm
carter amplo e podem abarcar ou perpassar questes afetas a diferentes
domnios das polticas pblicas.
Fugiria ao propsito deste captulo analisar em detalhes todos
os processos participativos gerados nas Reunies Especializadas, de
ministros e altas autoridades do MERCOSUL. Um caso em especial,
porm, precisar ser detalhado: a Reunio Especializada sobre Agricultura
Familiar do MERCOSUL (REAF). Tratase de espao institucionalizado
de participao social que, por meio de intensa coordenao entre
governo e sociedade civil, tem logrado avanos na pauta regional da
agricultura familiar, o que justifica que se lhe conceda particular ateno.
A comparao do funcionamento de um mecanismo setorializado, a
REAF, com o de um mecanismo de dilogo de carter mais amplo e
multissetorial, o PMSP, contribui tambm para a reflexo sobre limites
e possibilidades de mecanismos participativos em poltica externa.
3.1. As origens da participao social na institucionalidade do

MERCOSUL
Presses de setores empresariais e sindicais pela existncia de

mecanismos participativos foram realidade desde os primrdios do
MERCOSUL335. Em 1986 antes, portanto, da formao do bloco, em
1991, mediante o Tratado de Assuno , as principais centrais sindicais
da regio haviam criado a Coordenadora (sic) de Assuntos Sindicais do
335 CARVALHO, 2015 entrevista; CASTRO, 2015 entrevista.
142
Cone Sul. As presses dos sindicatos viriam a contribuir para a criao

do Subgrupo 11, de Assuntos Trabalhistas, agregado, em 1991, aos
dez Subgrupos de Trabalho originalmente previstos no Tratado de
Assuno336. Em 1994, com a assinatura do Protocolo Adicional de Ouro
Preto, foram criados oficialmente os primeiros espaos institucionais
que flexibilizavam a participao exclusiva do Poder Executivo nas
discusses do MERCOSUL: o Foro Consultivo Econmico e Social (FCES)
e a Comisso Parlamentar Conjunta (CPC). Esses rgos de dilogo com
entidades sindicais e associaes empresariais, quanto ao primeiro, e
com parlamentares, no caso do segundo, so considerados a primeira
gerao de mecanismos de participao no MERCOSUL337.
Com relao ao FCES, o Protocolo de Ouro Preto338 estabeleceu
tratarse de mecanismo com representao paritria entre Estado
e representantes dos setores econmicos e sociais339, com carter
consultivo340. Em 1996, foi aprovado um Regulamento Interno do FCES,
que disps tratarse de espao de representao dos setores econmicos e
sociais341. Os espaos de coordenao dos setores econmicos e sociais de
cada pas so chamados de Sees Nacionais. Segundo o atual Regimento
Interno, as Sees Nacionais podem designar at 12 representantes
no Plenrio do FCES, devendose buscar paridade entre os setores
representados342. As reunies ordinrias do Plenrio do FCES devem
ocorrer, no mnimo, uma vez por semestre (e as extraordinrias, sempre
que necessrio). Cada Seo Nacional possui coordenadores nacionais,
que costumam ser representantes de confederaes patronais e de
trabalhadores. No Brasil, essas funes so atualmente ocupadas por
336 FRANA, 2008.

337 MARTINS; SILVA, 2011.
338 BRASIL, 1996b.
339 Ibid., art. 28.
340 Ibid., art. 29.
341 MERCOSUL, 1996, art. 1.
342 MERCOSUL, 2012a, art. 6.
143
representante da Confederao Nacional do Comrcio e da Unio Geral

dos Trabalhadores343.
Entre as principais atribuies do FCES, destacamse: emitir
Recomendaes sobre assuntos da agenda do MERCOSUL, ou sobre a
relao externa do bloco com outros pases; cooperar para o progresso
econmico do bloco, com vistas criao de um mercado comum; propor
normas e polticas econmicas e sociais em matria de integrao;
realizar pesquisas, estudos e seminrios sobre questes econmicas e
sociais de relevncia para o MERCOSUL; estabelecer relaes e realizar
consultas com instituies nacionais ou internacionais, pblicas ou
privadas; e, mais genericamente, contribuir para maior participao
da sociedade344.
Segundo depoimento de representante sindical, o FCES teria
paulatinamente perdido importncia, medida que novos e ativos
setores da sociedade civil buscavam participar de outros espaos,
como as Reunies Especializadas e a Cpula Social do MERCOSUL.
A dificuldade do FCES de incorporar esses grupos de interesse e de,
com isso, transcender seu carter eminentemente patronalsindical,
teria sido decisiva para o relativo esvaziamento, conforme expresso
da entrevistada, do mecanismo. Outro fator ressaltado foi a ausncia
de financiamento para a participao de setores que, diferentemente
das centrais sindicais e patronais, enfrentam dificuldades de custear
suas viagens345.
Em paralelo incluso de espao participativo para empresrios
e trabalhadores na institucionalidade do MERCOSUL, o Protocolo de
Ouro Preto tambm se ocupou de criar uma instncia representativa
dos parlamentos dos Estados Partes: a Comisso Parlamentar Conjunta
(CPC). As funes da CPC visavam a acelerar os procedimentos de
incorporao das normas do MERCOSUL aos ordenamentos jurdicos
343 CASTRO, 2015 entrevista.

344 MERCOSUL, 2012a, art. 2.
345 CASTRO, 2015 entrevista.
144
nacionais, auxiliando na harmonizao de legislaes e examinando

temas prioritrios, a pedido do Conselho do Mercado Comum346. Em
2004, o Conselho Mercado Comum encomendou CPC proposta de
criao do Parlamento do MERCOSUL347. Em dezembro de 2005, foi
assinado o Protocolo Constitutivo do Parlamento em tela, que o instituiu
como rgo de representao dos povos do MERCOSUL, no qual os
representantes nacionais devero ser eleitos diretamente pelos cidados
de cada pas348.
Tanto a CPC quanto o Parlamento do MERCOSUL buscaram
promover espaos participativos de dilogo com a sociedade civil,
no mesmo movimento que parlamentos nacionais vm realizando
recordemse as iniciativas que visam a esse dilogo no Congresso
Nacional brasileiro: a Comisso de Legislao Participativa da Cmara
dos Deputados e o Programa e portal eCidadania do Senado, vistos no
captulo 1.
O Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL
possui vrios artigos dedicados a promover a participao social e a
transparncia em seu funcionamento349. Ao definir as competncias do
Parlamento, o protocolo faz referncia expressa a organizar reunies
pblicas, sobre questes vinculadas ao desenvolvimento do processo de
integrao, com entidades da sociedade civil e os setores produtivos350
e a fomentar o desenvolvimento de instrumentos de democracia
representativa e participativa no MERCOSUL351. A respeito dessas
inovaes do Parlamento do MERCOSUL, j houve quem observasse
que:
Os cidadaos e cidadas somente podem se apropriar dos processos

de integracao atraves de uma participacao ativa na concepcao e
346 BRASIL, 1996b, art. 25.

347 MERCOSUL, 2004a.
348 MERCOSUL, 2005.
349 MERCOSUL, 2005, art. 2, inc. IV; art. 3 inc. II; art. 4.
350 Ibid., art. 2, inc. IX.
351 Ibid., art. 2, inc. XVIII.
145
funcionamento dos mecanismos e instituicoes do processo de

integracao. Isto evidentemente nao pode se traduzir em uma
participacao direta de todos os grupos que assim o reivindicarem,
pela simples razao de que isto bloquearia toda discussao. No entanto,
a implementacao de um sistema de informacao transparente e
de instancias que permitam a expressao e a consideracao das
reivindicacoes ou das propostas provenientes de todos os setores da
sociedade civil constitui uma condicao de exito para o processo de
integracao352.
3.2. Modalidades de reunies com participao social; a REAF
Entre as reunies do MERCOSUL com participao da sociedade

civil, destacamse, primeiramente, as Reunies Especializadas, criadas
com o objetivo de tratar de temas no contemplados pelos Subgrupos
de Trabalho estabelecidos pelo Tratado de Assuno. Ligados ao Grupo
Mercado Comum (GMC), tm calendrio de encontros que acompanha
o revezamento das PPTs. Em 2012, aprovada nova estrutura do GMC,
estabeleceuse que:
Sero denominados Reunies Especializadas os rgos ou processos

que sejam criados com carter permanente para desenvolver polticas
vinculadas ao processo de integrao em reas temticas especficas, ou
para assistir o GMC no cumprimento de suas funes e atribuies353.
As Reunies de Altas Autoridades do MERCOSUL, por sua vez,

reportamse ao CMC, e diferenciamse das Reunies de Ministros do
MERCOSUL por serem voltadas a autoridades que podem no possuir
status ministerial.
Tanto as Reunies Especializadas quanto as Reunies de Altas
Autoridades e de Ministros costumam envolver participao da
sociedade civil, mesmo que inexista norma explcita nesse sentido.
A participao da sociedade civil nessas trs modalidades de reunies
352 ALEMANY; LEANDRO, 2006, p. 7 apud RIBEIRO; MARTINS; SANTORO, 2007, p. 33.
353 MERCOSUL, 2012b, art. 5.
146
organizase de maneira similar, em Sees Nacionais (ou Captulos

Nacionais), que so os espaos de coordenao da sociedade civil junto
ao rgo de governo especializado na poltica pblica em discusso.
Tendo em vista o grau de envolvimento da sociedade civil
brasileira nessas instncias, a pesquisa realizada indicou merecerem
destaque a Reunio de Ministras e Altas Autoridades da Mulher; a
Reunio Especializada de Altas Autoridades de Direitos Humanos; a
Reunio Especializada de Juventude; e, especialmente, a j mencionada
REAF354. Em todas essas reunies, a sociedade civil tem presena
destacada. Nos trs primeiros casos, no entanto, as ausncias de
formas de financiamento pblico da participao social, por um lado,
e de plano de trabalho comum aos pases, por outro, so fatores que
dificultam a prpria participao e a coordenao entre o governo e a
sociedade civil355. J no caso da agricultura familiar, esses desafios foram
contornados, sendo a REAF considerada consensualmente o exemplo
mais avanado de participao social no MERCOSUL.
A experincia na REAF, diferentemente daquela referente ao
Programa MERCOSUL Social Participativo (PMPS), setorializada,
uma vez que est ligada agricultura familiar. No caso brasileiro, a
coordenao entre governo e sociedade civil no feita pelo Itamaraty
isoladamente ou em conjunto com a Presidncia da Repblica, como no
PMSP , mas, sim, pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA).
No obstante a existncia dessas diferenas, tratase de experincia cuja
anlise contribui para a reflexo pretendida tanto neste captulo sobre
lies e desafios do PMSP , quanto no seguinte, dedicado aos desafios
de institucionalizao de mecanismo permanente de consultas com a
sociedade civil em poltica externa em geral. Em funo da REAF, vem
se logrando nvel de articulao e dilogo que tem tido reflexos em
354 Na PPT brasileira, no primeiro semestre de 2015, ocorreu a primeira Reunio Especializada sobre Direitos de
Afrodescendentes. Essa nova reunio dever envolver participao social, a exemplo de outra Reunio Especializada
tambm recentemente lanada, a de Autoridades sobre Povos Indgenas do MERCOSUL (RAPIM), criada durante
PPT da Venezuela no segundo semestre de 2014.
355 MAZZIEIRO, 2015; MORAIS, 2015; VANHONI, 2015.
147
posies adotadas internamente pelos pases no campo da agricultura

familiar, como se ver.
Alguns fatores contriburam diretamente para o sucesso da
experincia participativa na REAF. Criada em 2004, a REAF organizou
se, desde o incio, de forma a incorporar a sociedade civil em todos os
espaos, das Sees Nacionais s instncias regionais de debates356.
A criao dessa instncia participativa guarda relao com e pode
mesmo ser vista como um desdobramento de um Grupo de Trabalho
Interministerial coordenado pelo MRE e pelo MDA que, ao longo de
2003, discutiu estratgias internacionais para a agricultura familiar, e
do qual participaram ativamente movimentos do campo e a REBRIP357.
A efetiva presena da sociedade civil na Seo Nacional brasileira
facilitada pelo financiamento governamental por meio do pagamento de
passagens areas e dirias da participao em reunies de coordenao.
Estas ocorrem em geral duas vezes por semestre, em preparao para
reunies a nvel regional que culminam na realizao da REAF a cada
final de semestre de PPT do MERCOSUL.
Da Seo Nacional brasileira, podem participar, pela sociedade
civil, quaisquer organizaes do campo interessadas. Os critrios de
financiamento estatal foram examinados e definidos com a sociedade civil,
dandose prioridade s grandes entidades representativas da agricultura
familiar, como o Conselho Nacional de Trabalhadores Extrativistas, a
Confederao Nacional de Trabalhadores da Agricultura e a Federao de
Trabalhadores da Agricultura Familiar. O financiamento da participao
nas reunies viabilizado mediante recursos oramentrios do MDA358.
Os debates entre sociedade civil brasileira e governo na Seo
Nacional da REAF tm contribudo para a formulao de posies
negociadoras em temas regionais afetos agricultura familiar359. Em
356 MERCOSUL, 2004b.

359 SALGADO, 2015 entrevista.
148
grande parte, isso se deve capacidade propositiva dos setores da

sociedade civil representados no mecanismo, que so especializados e
coordenados no tema. Segundo se pde apurar, a incluso de produtos
sensveis da agricultura familiar, como pssegos e lcteos, na lista de
exceo da Tarifa Externa Comum do MERCOSUL, teria estado ligada a
articulaes das organizaes do campo na REAF, no MDA e na CAMEX.
Contribuindo para a especializao e o foco do debate, os trabalhos
nas Sees Nacionais da REAF em todos os pases do MERCOSUL so
orientados por cinco eixos comuns, que compem grupos de trabalho:
acesso terra e reforma agrria; gnero; seguro agrcola e gesto de
risco; facilitao do comrcio e juventude rural360. O fato de os pases
trabalharem internamente em torno dos mesmos eixos de discusso
constitui fator determinante para o sucesso dessa Reunio Especializada.
Diferentemente das demais Reunies Especializadas, a REAF
tambm mantm uma Secretaria Tcnica, localizada em Montevidu,
com o fim de coordenar os trabalhos entre os pases. Tratase de estrutura
reduzida (seis funcionrios), encarregada de organizar pautas e decises
das reunies regionais que antecedem cada REAF, e fazer a coordenao
com a Seo Nacional de cada pas361.
Se, no Brasil, o MDA financia a participao da sociedade civil na
Seo Nacional, nas reunies da REAF a participao financiada pelo
Fundo da Agricultura Familiar, o FAF362, que se destina a financiar os
programas e projetos de incentivo agricultura familiar do MERCOSUL,
assim como facilitar uma ampla participao dos atores sociais em
atividades relacionadas ao tema363. O FAF tambm contribui para a
manuteno da Secretaria Tcnica da REAF em Montevidu364.
360 MDA, 2010.

361 VISCAY, 2015 entrevista.
362 MERCOSUL, 2008.
364 O funcionamento do FAF estabelece aportes dos Estados Partes, sendo o Brasil responsvel por 70% das
contribuies. O Fundo foi regulamentado internamente no Brasil pelo Decreto no 7.858/12. Comeou a
efetivamente funcionar em 2013, por meio de descentralizao oramentria feita pelo MDA ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (FRANA, 2015 entrevista).
149
Esse bem orquestrado esforo de coordenao entre os Estados

Partes e sociedade civil tem gerado resultados positivos. Um avano
importante foi a adoo de um registro nacional voluntrio da agricultura
familiar no bloco, que consolidou identidade comum modalidade de
agricultura em questo365. Os critrios para os registros nacionais,
discutidos no mbito da REAF, foram homologados em 2007366. Desde
ento, os agricultores familiares tmse cadastrado em registros
nacionais que, mesmo utilizando parmetros diferentes de pas a pas,
facilitam a criao de base de dados comum, ponto de partida para o
desenho de polticas pblicas regionais367.
Outro avano ocorreu na promoo da temtica de gnero nas
polticas de agricultura familiar do MERCOSUL. As discusses na REAF
geraram consensos necessrios entre sociedades civis e governos para
a adoo, em todos os pases, de polticas especficas de promoo de
igualdade de gnero na agricultura familiar. O registro de propriedades
da agricultura familiar, a adoo de polticas com recorte de gnero
nesse campo da agricultura, alm de polticas para a juventude rural,
foram avanos pontuados pelo chanceler Mauro Vieira no discurso de
abertura da 18a Cpula Social do MERCOSUL368.
3.3. O Programa MERCOSUL Social e Participativo
3.3.1. Origens
Lanado em 2008, o Programa MERCOSUL Social e Participativo

(PMSP) tem origens que remontam a iniciativas havidas anos antes,
as quais podem ser consideradas a segunda gerao de mecanismos
participativos no MERCOSUL369. Recordese que a primeira gerao
365 MERCOSUL, 2012c.

366 MERCOSUL, 2007.
368 VIEIRA, 2015.
369 MARTINS; SILVA, 2011.
150
corresponderia a mecanismos analisados anteriormente neste captulo:

o FCES, a CCP e algumas Reunies Especializadas, de Ministros e Altas
Autoridades.
A primeira dessas novas iniciativas foi o programa Somos
MERCOSUL, anunciado durante a Presidncia Pro Tempore do
Uruguai, em 2005. O programa no correspondeu criao de qualquer
institucionalidade, mas traduzia a inteno dos governos e da sociedade
civil de gerar espaos de articulao para debate da agenda de integrao
regional370. Segundo lvaro Padrn:
(...) o programa Somos MERCOSUL foi pensado como uma boa

iniciativa de articulao entre a sociedade civil e os governos. Permitiu
revelar uma grande diversidade de iniciativas e atores da sociedade civil
que se vinham ocupando dos temas regionais. A ampliao da agenda e
do universo de atores facilitou a criao das Cpulas Sociais371.
A partir do Somos MERCOSUL, os governos passaram a

constituir, informalmente, a figura do ponto focal, o representante
governamental encarregado de temas afetos participao da
sociedade civil no MERCOSUL. No Brasil, os pontos focais tm sido,
tradicionalmente, representantes do Itamaraty e da Presidncia da
Repblica.
Em julho de 2006, paralelamente Cpula de Chefes de Estado
do MERCOSUL e Estados Associados, realizada em Crdoba, o Somos
MERCOSUL convocou uma reunio com representantes da sociedade
civil e dos governos o I Encontro por um MERCOSUL Produtivo
e Social , em que foi pactuada a realizao de encontros regionais
da sociedade civil, seguindo a rotatividade das PPTs do MERCOSUL.
Nasciam, informalmente, as Cpulas Sociais do MERCOSUL.
Criadas como espaos de articulao da sociedade civil que
ocorrem paralelamente s Cpulas de Chefes de Estado e de Estados
370 MARTINS, 2015 entrevista.

371 PADRN, ca. 2011, traduo nossa.
151
Associados do bloco, as Cpulas Sociais so coordenadas, no Brasil, pela

Presidncia da Repblica (SecretariaGeral, hoje Secretaria de Governo)
e pelo Itamaraty. Em 2012, adquiriram carter institucionalizado,
formalizandose a exigncia de realizao semestral, a cargo de cada PPT,
conforme prtica consolidada ao longo do tempo372. Desde sua primeira
edio, realizada em Braslia, em dezembro de 2006, tm sido marcadas
por algumas caractersticas recorrentes. As pautas de discusses de cada
edio so definidas, semestralmente, pela sociedade civil e pelo governo
do pas que detm a PPT do MERCOSUL, inexistindo eixos de trabalho
pactuados de maneira permanente. A cada seis meses, portanto, o
debate se estrutura de forma distinta, em torno de temas diferentes.
As organizaes da sociedade civil que participam das Cpulas Sociais,
por outro lado, so muito diversificadas. A conjuno desses dois fatores
tem determinado o carter generalista dos debates, gerando dificuldades
no encaminhamento de propostas concretas aos governos373.
A partir do Somos MERCOSUL e da criao informal das Cpulas
Sociais, cada pas desenvolveu sua prpria estratgia para a promoo da
participao social, seja no mbito regional, organizando a participao
nas Cpulas, seja no mbito nacional, nos debates entre sociedade civil
e governo sobre temas da agenda de integrao regional.
No caso do Brasil, um primeiro passo nesse sentido foi a realizao,
ao longo de 2006, dos seminrios Encontros sobre o MERCOSUL.
Organizados pelo Itamaraty, pela SecretariaGeral da Presidncia da
Repblica e pela Subchefia de Assuntos Federativos da Presidncia da
Repblica, com o apoio da Comisso Parlamentar Conjunta e da Seo
Brasileira do Frum Consultivo Econmico e Social do MERCOSUL, esses
seminrios concentraramse nas regies norte, nordeste e centrooeste
do pas, congregando mais de mil participantes, entre representantes
de trabalhadores, de grandes, pequenas e mdias empresas, de ONGs,
372 MERCOSUL, 2012d.

373 Consolidouse a prtica de representantes da sociedade civil formalizarem aos chefes de Estado do MERCOSUL
sugestes e contribuies, por meio da entrega de carta que lida aos presidentes no ltimo dia da reunio
presidencial, que coincide com as Cpulas Sociais.
152
da academia e de governos locais374. O objetivo foi promover a abertura

de novos canais de dilogo sobre temas de integrao regional, levando
o MERCOSUL para mais perto da sociedade civil e dos governos locais
de regies brasileiras que ainda no estavam to familiarizadas com
sua temtica375.
Em funo da articulao de organizaes que tinham estado
presentes nessas iniciativas de dilogo da sociedade civil sobre o
MERCOSUL, foise sedimentando a ideia de criao de um espao
institucionalizado, no qual governo e entidades da sociedade civil
brasileira debatessem de maneira permanente pautas ligadas ao processo
de integrao. O Programa MERCOSUL Social e Participativo (PMSP)
foi resultado dessa trajetria.
3.3.2. Funcionamento
Durante a PPT brasileira do segundo semestre de 2008, o

presidente Luiz Incio Lula da Silva lanou o PMSP. Na oportunidade,
afirmou:
Nesses ultimos semestres, multiplicaramse as formas de participacao

da sociedade civil nas atividades do nosso Bloco. A presidencia Pro
Tempore do Brasil trabalhara para aprofundar esse processo, instituindo,
no lado brasileiro, o Programa MERCOSUL Social e Participativo, que
resgatara o esforco de incrementar a relacao com os movimentos sociais e as
instituicoes da sociedade376.
O PMSP foi institudo por decreto presidencial377, com o objetivo

de promover a interlocuo entre o governo federal e as organizaes da
sociedade civil sobre as polticas pblicas para o Mercado Comum do Sul
374 SG/PR; MRE; MDS, 2010.

376 SILVA, 2008.
377 BRASIL, 2008a.
153
MERCOSUL378. O Programa foi idealizado como frum permanente

de dilogo entre governo e sociedade civil sobre os temas da integrao
regional, tendo por funes especficas:
I divulgar as polticas, prioridades, propostas em negociao e outras

iniciativas do governo brasileiro relacionadas ao MERCOSUL;
II fomentar discusses no campo poltico, social, cultural, econmico,

financeiro e comercial que envolvam aspectos relacionados ao
MERCOSUL;
III encaminhar propostas e sugestes de consenso, no mbito das

discusses realizadas com as organizaes da sociedade civil, ao
Conselho do Mercado Comum e ao Grupo do Mercado Comum do
MERCOSUL379.
O PMSP foi coordenado pelo Itamaraty e pela SecretariaGeral

da Presidncia da Repblica (SG/PR) entre 2008 e outubro de 2015,
momento em que a nova Secretaria de Governo foi criada e assumiu
as funes relativas antiga SG/PR380. A exemplo dos Conselhos de
Polticas Pblicas, a participao da sociedade civil nas reunies do
PMSP sempre foi financiada pelo Estado. Tratase de mecanismo
participativo institucionalizado criouse por decreto presidencial,
tem carter permanente e conta com financiamento estatal voltado ao
dilogo sobre temas da agenda de poltica externa e que se assemelha, em
alguma medida, a um Conselho de Poltica Pblica de carter consultivo.
O entendimento de que o PMSP guarda semelhana com um Conselho
chegou mesmo a ser assinalado pelo governo, tanto em artigo publicado
na imprensa pelos ento titulares do MRE e da SG/PR381 quanto em
livro sobre o MERCOSUL382.
378 Ibid., art. 1. O texto integral do referido decreto presidencial encontrase nos Anexos.
379 BRASIL, 2008, art. 2.
380 BRASIL, 2015a; 2015b.
381 AMORIM; DULCI, 2008.
382 SG/PR; MRE; MDS, 2010, p. 11; 1718.
No mesmo sentido, de um ponto de vista acadmico, cf. MARTINS; SILVA 2011, p. 66 e 68.
154
A anlise do PMSP, tendo em vista as caractersticas que acabam

de ser descritas e o fato de estar em funcionamento h alguns anos,
traz elementos concretos reflexo proposta neste trabalho. A seguir,
sero examinados o objeto e a efetividade, os critrios de participao,
bem como o modelo de financiamento desse mecanismo consultivo.
3.3.2.1. Objeto e efetividade
O PMSP um espao institucional no qual a sociedade civil dialoga com

o Itamaraty e a Presidncia da Repblica, alm de outros ministrios
convidados, para ajudar a sociedade civil, em primeiro lugar, a
compreender os processos, a se informar; em segundo lugar, um
ambiente de debate tambm poltico, porque voc chama um segmento
e ele identifica os interlocutores do governo, a poltica que est sendo
defendida, os problemas e limites dela. O sentido pedaggico,
informativo, poltico. Esse modelo implica amadurecimento do
Estado e da sociedade civil383.
O trecho em epgrafe, retirado de entrevista concedida tese pelo

Assessor Internacional da SG/PR no momento de criao do PMSP,
resume os propsitos gerais que inspiram o Programa. Criado para
constituir espao de consultas e esclarecimentos entre sociedade civil
e governo sobre temas relativos ao MERCOSUL, de tal modo que a
sociedade civil pudesse se informar e opinar de maneira contnua, o
Programa temse voltado, com frequncia, a discutir assuntos relativos
s Cpulas Sociais. Quando estas ocorrem no Brasil, as providncias
preparatrias se avolumam, j que toda a construo dessa modalidade
de evento feita em coordenao estrita entre governo e sociedade civil.
A ltima Cpula Social realizada durante PPT brasileira (Braslia, 15 a
17 de julho de 2015) foi organizada inteiramente segundo metodologia
proposta pela sociedade civil384.

384 MORAES, 2015 entrevista.
155
A rotatividade semestral das Cpulas Sociais e a ausncia de um

plano de trabalho comum srie desses eventos so fatores que tm
dificultado ao PMSP cumprir plenamente com suas funes, no sentido
da epgrafe destacada e conforme as disposies previstas no art. 2 do
decreto que o instituiu. Essas funes, recordese, no se restringem
preparao para as Cpulas Sociais, mas visam antes a permitir
sociedade civil debater com o governo temas da agenda da integrao,
bem como encaminhar propostas ao CMC e GMC. Na avaliao do
exministrochefe da SecretariaGeral da Presidncia da Repblica,
Gilberto Carvalho:
O envolvimento da sociedade civil no MERCOSUL gerou iniciativas

importantes, como a articulao na agricultura familiar e no PMSP. Mas
o ideal, para que a participao ganhasse mais concretude no PMSP,
que se trabalhasse conjuntamente no sentido de termos objetivos e
propostas acordados, como acontece na agricultura familiar. muito
difcil fazer algo duradouro se no h programa de trabalho comum, se
tudo recomea praticamente do zero a cada seis meses. O PMSP fica
refm dessa lgica385.
Mesmo com essas condicionantes, o PMSP tem sido valorizado

por representar espao institucionalizado de discusses entre o governo
e a sociedade civil sobre temas ligados pauta da integrao regional.
Tratase, conforme formulao de diplomata que o acompanhou pelo
Itamaraty, do nico mecanismo do gnero, de carter permanente386.
A experincia tem permitido aproximar as agendas da sociedade civil
daquelas da integrao, e vem possibilitando ao Itamaraty conhecer
melhor a pluralidade de setores da sociedade civil e dos movimentos
sociais brasileiros. O PMSP , nesse sentido, uma oportunidade387.
Momentos de tenso, que podem ocorrer nas reunies ampliadas
do Programa, no se percebem como constrangimentos, mas como

387 BOHLKE, 2015 entrevista.
156
parte de um processo de dilogo voltado constante superao de

desconfianas: A maior contribuio do PMSP tem sido no sentido de su
perar desconfianas por parte da sociedade civil; uma boa forma
de nos aproximarmos dela, e viceversa. Esse convvio contnuo tem
sido muito positivo388.
A existncia de um espao permanente de escuta e consultas
sociedade civil no tem gerado quaisquer limitaes formulao de
posies negociadoras, estando preservada a autonomia decisria do
Itamaraty: Ns vamos ao PMSP para ouvir a sociedade civil e buscamos
considerar, na medida do possvel, suas sugestes. Est muito claro para
todos que o exerccio de escuta, e ele tem sido, acima de tudo, til para
prestar informaes e esclarecimentos389.
Com relao s pautas, as reunies evoluram para discusses
de carter mais genrico, em funo da coexistncia de setores da
sociedade civil com diferentes especializaes e origens. Como resultado,
o mecanismo tem adquirido, em sua prtica de funcionamento, forte
componente de prestao de contas, com dinmica de intervenes de
lado a lado, e diplomatas e funcionrios governamentais esclarecendo
dvidas ou fazendo apresentaes sobre temas solicitados.
Esse carter genrico possibilitou que outros assuntos fossem
eventualmente suscitados. No Programa, tm sido discutidos
ultimamente, por exemplo, temas afetos ao Frum de Participao
Cidad da UNASUL, estabelecido em 2013 com o objetivo de constituir
espao para debates das sociedades civis do bloco390. Em reunio do
PMSP realizada em setembro de 2014, foram eleitos representantes
que constituem grupo de referncia no tema da participao social na
UNASUL. O grupo de que se trata tem sido responsvel por fazer chegar
ao governo propostas para esse frum da UNASUL, constituindose o
388 SIMES, 2015 entrevista.

390 Previsto na Deciso n 7, de 30 de novembro de 2012, do Conselho de Chefes de Estado e de Governo da UNASUL,
o Frum foi estabelecido mediante a Declarao de Paramaribo, aprovada em 30 de agosto de 2013. Reuniuse pela
primeira vez em Cochabamba, Bolvia, entre 13 e 15 de agosto de 2014.
157
PMSP em canal para tanto. Em reunio realizada em Montevidu, em

18 e 19 de agosto de 2015, durante presidncia uruguaia da UNASUL,
avanouse na definio dos parmetros de funcionamento do Frum e
das Sees Nacionais, com base em sugestes colhidas junto sociedade
civil no PMSP. possvel que o Programa evolua a fim de englobar
formalmente a Seo Nacional desse espao de participao social da
UNASUL391.
3.3.2.2. Critrios de participao
O decreto de instituio do PMSP previu a edio de Portaria

Interministerial conjunta da SecretariaGeral da Presidncia da Repblica
e do Ministrio das Relaes Exteriores que discipline seus termos e
formas de funcionamento, alm de critrios de participao da sociedade
civil392. Essa portaria no foi regulamentada at o momento. Em reunio
do PMSP ocorrida em 16 e 17 de setembro de 2014, uma minuta
anteriormente elaborada foi discutida com a sociedade civil, e divulgada
no portal digital Participa.br para comentrios393. Sistematizadas pela
SG/PR, as sugestes foram encaminhadas ao Itamaraty. O texto em
questo ofcio encaminhado pela Assessoria Internacional da SG/PR
ao chefe da DMS no estabelece critrios de participao precisos,
mantendo aberta a possibilidade de representao a diversos tipos de
organizaes da sociedade civil394. O texto prev a realizao de quatro
reunies ordinrias ao ano, compostas por um Plenrio, que pode criar
Grupos de Trabalho temticos, uma Coordenao e uma Secretaria
Executiva.

392 BRASIL, 2008, art. 3, 1.
393 Disponvel em: <http://www.participa.br/integrasul/programamercosulsocialeparticipativopmsp/minutade
portariapararegulamentaropmspemconsulta/minutadaportariaqueregulamentaopmsp>. Acesso em: 18
nov. 2015.
394 PRADO, 2014.
158
Na ausncia de regulamentao formal dos critrios de participao

e de formas de funcionamento do PMSP, algumas prticas consolidaram
se com o tempo. Entre 2008, ano de seu lanamento, at julho de 2015,
foram realizadas quinze reunies plenrias do Programa, todas elas em
Braslia (no Itamaraty ou no Palcio do Planalto), perfazendose mdia
de duas reunies anuais395. Desde a primeira reunio, representantes
dos mais diversos setores da sociedade civil tm sido convidados.
O modus operandi foi o envio de convite ampla gama de organizaes
da sociedade civil, que o podem retransmitir livremente, ao por meio
da qual externam no apenas aviso da realizao da reunio como
tambm chamamento participao de outros possveis interessados.
Em anexo ao convite, so enviados formulrios para serem preenchidos
por representantes de organizaes que possam necessitar de apoio
financeiro para comparecer reunio (passagens e dirias).
Esto cadastradas no PMSP, atualmente, cerca de oitenta entidades
da sociedade civil; a participao aberta, no entanto, a qualquer
entidade que deseje participar. As reunies tm tido a presena, em
mdia, de vinte a trinta representantes de organizaes. A anlise
dos dados histricos disponveis permite constatar que os setores
mais atuantes tm sido o movimento sindical, entidades dedicadas a
direitos humanos (especialmente a pautas de migrao), movimentos
de mulheres e redes de articulao, como a REBRIP396. As tabelas a
seguir resumem, no perodo entre 2008 e 2014, o nmero de setores da
sociedade civil representados nas reunies (tabela 1) e o nmero total
de participantes por reunio (tabela 2).
395 SG/PR, 2015.

396 SG/PR, 2015.
159
Tabela 1 PMSP: representatividade por setor
Fonte: SG/PR (2015).
Tabela 2 PMSP: dados gerais da representatividade
Fonte: SG/PR (2015).
A interlocuo entre o governo e as organizaes da sociedade civil

que participam do PMSP, e entre elas prprias, tem ocorrido por meio de
160
um grupo menor de organizaes, escolhidas pela prpria sociedade civil.

Esse grupo menor chamado de grupo focal ou grupo facilitador, e
foi estabelecido em maro de 2012, durante reunio do PMSP realizada
no Itamaraty. Naquela oportunidade, aps votao entre representantes
das organizaes presentes, decidiuse pela primeira formao do grupo
focal, composto ento por sete organizaes da sociedade civil397.
Ao longo dos anos, a composio desse grupo tem sido constantemente
renovada, por iniciativa dos prprios participantes do PMSP.
A partir da articulao do grupo focal, a interlocuo entre o
governo e a sociedade civil passou a ocorrer no apenas nas reunies
ampliadas do Programa, mas tambm em reunies mais frequentes,
realizadas entre essa instncia mais reduzida de representao da
sociedade civil e representantes do Itamaraty e da Presidncia da
Repblica. A periodicidade das reunies com esse grupo menor sempre
foi variada: houve momentos em que ocorreram a cada dois ou trs
meses, e momentos em que foram mensais398. O compromisso do grupo
focal e do governo com as demais entidades participativas do PMSP
tem sido de divulgar a todos os participantes do Programa informaes
e encaminhamentos aprovados nas reunies mais reduzidas.
No governo, como preparao e seguimento aos encontros do
PMSP, so realizadas sistematicamente reunies entre as Assessorias
Internacionais de diversos ministrios sobre temas que esto sendo
discutidos no Programa. A interlocuo entre a Assessoria Internacional
da SG/PR e a DMS/Itamaraty, por sua vez, permanente399.
As reunies ampliadas do PMSP tm ocorrido, em mdia, uma vez
por semestre400. A durao de cada reunio ampliada (ou plenria) tem
sido, geralmente, de um dia inteiro. Em alguns casos, como no segundo
semestre de 2014, houve reunies de dois dias inteiros. As reunies
397 COSTA, 2015 entrevista.

398 COSTA, 2015 entrevista; PRADO, 2015 entrevista.
399 BOHLKE, 2015 entrevista.
161
so tradicionalmente abertas pelo ministrochefe da SecretariaGeral

da Presidncia da Repblica e pelo subsecretriogeral de Amrica do
Sul, Central e Caribe do Itamaraty, que nela permanecem durante toda
a primeira etapa de discusses. Acompanham as reunies o diretor do
Departamento do MERCOSUL, o chefe da Assessoria Internacional da
SG/PR e o chefe da DMS. Participam, tambm, diplomatas e funcionrios
governamentais de reas cujos temas so colocados em discusso.
3.3.2.3. Financiamento
Com relao viabilizao financeira do PMPS, o art. 4 do decreto

que o instituiu prev que o Programa conte com recursos oramentrios
e financeiros consignados no oramento da SecretariaGeral da
Presidncia da Repblica e do Ministrio das Relaes Exteriores.
Previso semelhante encontrase na j aludida minuta de Portaria
Interministerial que se elaborou na perspectiva de regulamentao do
decreto.
O financiamento da participao social no PMSP tem ocorrido
por meio da ao oramentria de cdigo 2E24, que, intitulada
Formulao, Desenvolvimento e Capacitao para Participao Social,
de responsabilidade da Presidncia da Repblica401 e ser objeto de
considerao mais detida no ltimo captulo da tese. A participao
de representantes da sociedade civil, viabilizada, como dito, pelo
pagamento de passagens e dirias, ocorre por meio da figura legal dos
colaboradores eventuais402. A mdia de financiamento estatal nos
ltimos dois anos foi de 25 representantes da sociedade civil por reunio
ampliada do PMSP403.
401 PR, 2015.

402 BRASIL, 1991, art. 4.
162
3.3.3. A Unidade de Apoio Participao Social do MERCOSUL
Na trajetria de institucionalizao da participao social, a

Unidade de Apoio Participao Social do MERCOSUL (UPS), criada
durante PPT brasileira em 2010404, exerce funes importantes ligadas
s Cpulas Sociais e que, portanto, tm reflexos sobre o PMSP, uma vez
que o programa, como visto, tornouse tambm espao de articulao
das organizaes brasileiras que pretendem participar daquelas Cpulas.
Em funcionamento desde novembro de 2013, em Montevidu,
a UPS est vinculada ao alto representantegeral do MERCOSUL, e
opera como canal institucional entre o bloco regional e a sociedade
civil dos pases que o compem, tendo por funes especficas apoiar a
organizao das Cpulas, manter registro de organizaes e movimentos
sociais dos Estados Partes e, frisese, financiar a participao social em
eventos e atividades do MERCOSUL405. Para que haja possibilidade de
que tal financiamento se efetive, necessrio avanar na proposta de
criao do Fundo de Participao Social406, atualmente sob exame do
Grupo de Anlise Institucional do MERCOSUL. Esse fundo cumpriria
funo anloga ao Fundo de Agricultura Familiar do MERCOSUL, o
FAF, j mencionado.
Durante a PPT brasileira de 2015, foi aprovada normativa
intitulada Organizaes e Movimentos Sociais do MERCOSUL, que
dever facilitar a evoluo dos trabalhos da UPS407. A norma sistematiza
regras com relao s Cpulas Sociais, ao registro de organizaes sociais
e ao direito de solicitar informaes aos rgos do MERCOSUL, todas
normativas que haviam sido aprovadas durante o perodo de suspenso
do Paraguai, e que agora passaram a valer para todos os pases do bloco408.
404 MERCOSUL, 2010.

406 Ibid, art. 9.
407 MERCOSUL, 2015.
O Paraguai foi suspenso temporariamente do MERCOSUL em junho de 2012, em razo da destituio do presidente
Fernando Lugo, a qual foi considerada ruptura democrtica que violou os termos do Protocolo de Ushuaia de 1998.
163
Quanto s Cpulas Sociais, reconhece seu papel institucional como

espao de participao da sociedade civil e de prestao de contas por
parte dos Estados, de carter semestral e sob responsabilidade de cada
PPT. O registro de organizaes sociais e movimentos do MERCOSUL,
por sua vez, tem o propsito de facilitar o contato entre governo e
sociedade civil, tornando pblicos dados referentes, nessa matria, a
todos os pases do bloco. O registro estar disponvel no stio eletrnico
do MERCOSUL, tendo sido estabelecido modelo de formulrio para
cadastramento online das organizaes. Por fim, a norma de 2015
tambm regulamentou procedimentos para que organizaes sociais
solicitem informaes aos rgos do MERCOSUL, no esprito de
promoo da transparncia e do acesso informao.
Em dois anos de funcionamento, as atividades da UPS
concentraramse na realizao de seminrios e debates com
representantes da sociedade civil409. A Unidade poderia desempenhar
papel mais ambicioso, coordenando pautas comuns e eixos de trabalho
nas Cpulas Sociais do MERCOSUL. Evoluo institucional da UPS nesse
sentido em muito contribuiria para a superao e encaminhamento de
boa parte dos desafios do PMSP, a seguir analisados.
3.3.4. Desafios
O PMPS representou avano na institucionalizao da participao

social num campo especfico da poltica externa. A partir de seu
estabelecimento, governo e sociedade civil tm podido dialogar de
maneira permanente sobre temas ligados ao MERCOSUL. No entanto,
para que o programa possa funcionar plenamente, cumprindo com as
funes previstas no instrumento normativo que o criou, existem alguns
desafios a serem superados.
409 VSQUEZ, 2015 entrevista.
164
Parte deles diz respeito a circunstncias externas, ligadas

diretamente ao funcionamento das Cpulas Sociais. Como visto, a falta
de continuidade entre as Cpulas Sociais, marcadas pela ausncia de
um plano de trabalho comum, tem tornado o PMSP palco de reunies
voltadas articulao da sociedade civil nacional em contexto algo
confuso, no qual as necessidades organizacionais consomem grande
parte do tempo e da energia dos representantes da sociedade civil
obrigados, a cada seis meses, a se adaptar a novos temas e dinmicas.
Algumas medidas poderiam ser tomadas para melhorar esse quadro
e, com isso, favorecer o prprio funcionamento do PMSP. A UPS poderia
desempenhar papel de coordenao mais ativo na organizao de eixos
de trabalho para as Cpulas Sociais. Registrese que o seguimento das
propostas das Cpulas Sociais j constitui ponto prioritrio na agenda de
trabalho da UPS, e est refletido no Plano de Trabalho elaborado para o
perodo 20142016410. A designao de pontos focais da sociedade civil,
que pudessem reunirse entre uma Cpula Social e outra, tambm seria
bemvinda. Como visto, desde a iniciativa Somos MERCOSUL, os governos
j designam pontos focais para tratar do tema da participao social.
A UPS poderia, tambm, trabalhar no sentido de organizar eixos
comuns de discusso, semelhana dos grupos de trabalho da REAF. Essa
medida traria mais efetividade s discusses nas Cpulas Sociais e facilitaria
a preparao e a coordenao da sociedade civil brasileira, tornando o
PMSP menos refm daquelas e mais apto, portanto, a constituir
se plenamente em espao de elaborao e articulao de discusses e
sugestes da sociedade civil ao governo brasileiro e aos rgos decisrios
do bloco, conforme previsto no decreto presidencial que o estabeleceu411.
Outro grupo de desafios diz respeito a aspectos internos do PMSP
que esto interligados representatividade multissetorial da sociedade
civil no Programa. Do PMSP participam organizaes da sociedade civil
com especializaes e trajetrias distintas, como dito. Em mecanismos
410 VSQUEZ, 2015 entrevista.

411 BRASIL, 2008, art. 2, incs. II e III.
165
com essa participao diversificada, mais difcil concentrar o debate

e dele extrair encaminhamentos concretos, uma vez que as discusses
tendem a assumir carter mais generalista. Uma possvel sada seria
buscar concentrar as pautas das reunies do PMSP nos temas da
integrao que se revelassem mais significativos para a sociedade civil
em cada PPT.
A ttulo exemplificativo, e sem prejuzo de outros temas de
interesse direto da sociedade civil porventura olvidados neste esforo
de listagem, na mais recente PPT brasileira, durante o primeiro semestre
de 2015, houve a primeira edio da Reunio Especializada de Altas
Autoridades sobre Afrodescendentes e a segunda edio da Reunio
de Altas Autoridades sobre Povos Indgena; foram sistematizadas e
aprovadas as j mencionadas normas relativas participao social;
houve a deciso pela renovao do FOCEM e a adoo da nova Declarao
Sociolaboral do MERCOSUL. Esses assuntos poderiam ter sido objeto
de debates e consultas no PMSP.
Tambm o governo poderia utilizar esse espao institucionalizado
para avanar na organizao de uma interlocuo que atualmente
est fragmentada, j que diversos ministrios mantm dilogo com
representantes da sociedade civil sobre temas da integrao regional.
No mesmo sentido, seria igualmente desejvel avanar na interlocuo
entre a coordenao do PMSP e as Sees Nacionais das Reunies
Especializadas em que h destacada participao social (especialmente
Juventude, Mulheres e Direitos Humanos), de tal forma que essas
agendas que envolvem forte participao social sejam tratadas de
maneira sistmica. O Itamaraty, que com a Presidncia da Repblica
opera o PMSP, poderia ter, nesse esforo, papel de coordenao
reforado. Outro avano seria a edio da Portaria Interministerial de
regulamentao do funcionamento do PMPS, conforme previsto pelo
decreto que o instituiu. A formalizao do funcionamento do Programa
por meio da Portaria traria ainda maior grau de previsibilidade, em
termos de continuidade, permanncia e clareza de propsitos.
166
3.4. Concluses
A experincia acumulada de sete anos de funcionamento do PMSP

permite extrair concluses teis reflexo mais ampla sobre os limites e
as possibilidades de institucionalizao de um mecanismo permanente
de dilogo em poltica externa, a que se dedica o prximo e derradeiro
captulo da tese. Na exposio a seguir, a experincia do Programa entre
2008 e julho de 2015 serve de ponto de partida para algumas concluses
de alcance mais geral, em forma de tpicos.
a) Avano na institucionalizao da participao social

Ao constituir mecanismo institucionalizado, de funcionamento
contnuo, o PMSP representou passo concreto no aprofundamento do
dilogo social, aproximando o MERCOSUL da sociedade civil. Cumpre,
dessa forma, com objetivos perseguidos pela poltica externa brasileira,
recordados pelo chanceler Mauro Vieira em seu discurso na abertura da
18 Cpula Social do MERCOSUL, em julho de 2015:
Nossa inteno e nosso propsito o de que nossos cidados criem

verdadeiros vnculos de identidade com o bloco e passem a se perceber
tambm como cidados do MERCOSUL. O incentivo participao
social e o esforo para institucionalizar os mecanismos de dilogo com a
sociedade civil vm ao encontro desse objetivo412.
b) Construo de confiana recproca

Participam do PMSP setores heterogneos da sociedade civil.
Com contingente amplo e diverso de participantes, o Programa tem
o mrito de contribuir para a democratizao do debate sobre temas
referentes ao MERCOSUL. Com isso, tem possibilitado que diplomatas
mantenham contato com segmentos diversificados da sociedade civil.
Por meio do contato permanente entre governo e sociedade civil em
especial, pelo contato entre o Itamaraty e organizaes que apenas
412 VIEIRA, 2015, grifo nosso.
167
mais recentemente passaram a dialogar com o ministrio , o PMSP

desempenha papel importante na superao de desconfianas e, quando
o caso, na construo de convergncias. Como resultado desse processo
de interao, as posies forjadas no ministrio que so discutidas no
programa ganham em consistncia e credibilidade.
c) A importncia do financiamento estatal

A participao de organizaes da sociedade civil to diversificadas
tem sido possvel em funo da disponibilizao de recursos pblicos
para promover o PMSP. Entre vinte e trinta organizaes so financiadas
a cada reunio do Programa. Sem financiamento estatal, o mecanismo
no teria tido tamanho alcance.
d) Riscos do processo de consultas com a sociedade civil

Embora a interao entre governo e sociedade civil possa ser
marcada por algum grau de tenso, tal realidade no tem constrangido
diplomatas e outros funcionrios governamentais que participam do
PMSP. Em sentido contrrio, os depoimentos apontam para a noo
de que, em meio a circunstncias de tenso, o mecanismo tambm
possibilita a conformao de vises coincidentes. Alm disso, quando
no h coincidncias, h o reconhecimento saudvel de que isso faz
parte do debate democrtico413.
e) Diferenas entre mecanismos com representao

multissetorial ou especializada
Mecanismos com participao especializada da sociedade civil
(setorializados) podem gerar resultados mais concretos, como a
experincia da REAF demonstra. Como dito, na abertura da 18 Cpula
Social do MERCOSUL, o chanceler Mauro Vieira mencionou, como
conquistas da REAF, a adoo de critrios comuns para o registro de
168
propriedades vinculadas agricultura familiar e de polticas com recorte

de gnero e de juventude nos pases do bloco414.
Por outro lado, em mecanismos participativos com participao
multissetorial, como o PMSP ou, num modelo ainda mais abrangente,
os Dilogos sobre Poltica Externa, realizados em 2014, a capacidade
de incidncia da sociedade civil tornase mais limitada, j que o prprio
nmero de participantes, muito ampliado, tende a dificultar que as
discusses sejam aprofundadas. Dado interessante que comprova essa
constatao emprica, e que se pde apurar na pesquisa para teste trabalho,
foi a baixa contribuio oferecida por escrito pela sociedade civil tanto
no PMSP ao longo dos anos, quanto nos Dilogos Sociais sobre Poltica
Externa.
Como consequncia, mecanismos amplos, com participao
multissetorial, tendem a adquirir carter de espaos de prestao de contas,
carter este que pode ser mais facilmente ultrapassado em formatos de
dilogo especializados, favorecedores de avanos mais concretos.
No obstante a existncia da tendncia acima referida, a pesquisa
pde comprovar que o PMSP contribuiu, ao longo de seu funcionamento,
para propostas de avano na agenda social do MERCOSUL. O Plano
Estratgico de Ao Social, o PEAS, lanado em 2010, foi inicialmente
debatido durante o I Encontro por um MERCOSUL Social e Produtivo,
j aludida mobilizao da sociedade civil realizada em Crdoba, em
julho de 2006; aps a constituio do PMSP, em 2008, o tema ganhou
centralidade em diversas reunies do Programa. Discusses havidas
no PMSP teriam contribudo igualmente para a proposta de criao do
Instituto Social do MERCOSUL.
f) Efetividade
Na busca de efetividade, mecanismos participativos se beneficiam
da fixao de pautas de discusso, que trazem objetividade aos debates.
Quanto mais concentrada for a pauta de debates, tanto maior tende a ser
414 VIEIRA, 2015.
169
a capacidade de incidncia da sociedade civil com propostas concretas.

Isso tanto mais verdade no caso de mecanismos que sejam integrados
por representao multissetorial.
No PMSP, como dito, a participao est franqueada a qualquer
organizao interessada. A anlise da representao no Programa ao
longo do tempo demonstra que h setores que tm participado com
mais constncia no mecanismo, como tambm j foi dito. A participao
continuada possibilita que esses mesmos setores sejam os autores da
maior parte das sugestes e propostas ventiladas415. O interesse e o
consequente envolvimento continuado da sociedade civil determinam
sua capacidade de participar com mais qualidade dos debates.
g) Os caminhos da participao complementamse

Muitas organizaes da sociedade civil participam tanto do PMSP
quanto de outras Reunies Especializadas e afins do MERCOSUL, como
o caso das organizaes atuantes nas temticas de gnero, direitos
humanos e juventude. Mecanismos consultivos setorializados podem
conviver com um mecanismo mais amplo. Os caminhos participativos
no se excluem, mas se complementam.
h) Mecanismos amplos e multissetoriais podem ser mais flexveis

O fato de o PMSP ser um frum de debate mais generalizado
sobre temas de integrao regional tambm permitiu que sediasse
as discusses sobre participao social na UNASUL, estruturadas em
torno do processo de estabelecimento do Frum de Participao Cidad.
Mecanismos participativos mais amplos podem incorporar novas pautas
e desafios; j mecanismos setorializados, com pautas especializadas,
no so to flexveis.
170
Captulo 4
Consideraes sobre um mecanismo
permanente
Ao longo dos captulos precedentes, foram analisadas diversas

formas de dilogo promovidas pelo Itamaraty junto sociedade civil.
Seminrios, concertaes em torno de negociaes internacionais,
mecanismos ad hoc de consultas as dinmicas de interao so variadas.
Alm de debater com a sociedade civil organizada, o Itamaraty vem
dialogando com a cidadania em geral, intensificando o uso da Internet,
com consultas online e publicaes no blog Diplomacia Pblica, alm
de se valer diariamente de ferramentas de rede de amplo alcance,
como Facebook e Twitter. Na rea consular, foram institucionalizadas
conferncias e um Conselho de Representantes de Brasileiros no Exterior.
Um mecanismo permanente de dilogo, de carter consultivo, tambm
institucionalizado pelo Itamaraty e pela Presidncia da Repblica ,
o Programa MERCOSUL Social e Participativo (PMSP), foi analisado
detalhadamente.
Como visto, a criao de mecanismos permanentes de consulta
sociedade sempre encerra desafios. No campo da poltica externa, esses
desafios so particulares, e devem ser examinados em sua especificidade.
171
Representantes da sociedade civil, inclusive acadmicos dedicados s

relaes internacionais, vm defendendo ser a poltica externa uma
poltica pblica de feies especficas especificidade esta, no entanto,
que no impediria o estabelecimento de um mecanismo permanente,
consultivo, de interao com a sociedade civil.
A pesquisa realizada para este trabalho junto a representantes da
sociedade civil apontou no existir, da parte desta, a pretenso de que
tudo seja publicamente debatido. Detectouse haver compreenso
quanto sensibilidade de certos assuntos e aspectos de negociaes em
exerccios de debate ostensivo. Como sintetizou Carlos Milani, () seria
quase ingnuo pensar que determinadas polticas (macroeconmica,
financeira, cambial, relativa a investimentos, de defesa, segurana e,
em boa medida, a poltica externa) possam ser totalmente abertas ao
crivo da participao democrtica416.
No campo da poltica externa, o estabelecimento de um mecanismo
institucionalizado de dilogo com a sociedade civil teria, naturalmente,
de ajustarse a essa realidade. No se poderia pretender que implicasse
o desvelar imediato de cada passo dado, acabando por comprometer a
consecuo de fins legitimamente perseguidos. Tal institucionalizao
visaria a garantir, antes, a permanncia do dilogo caracterstica
em geral ausente nos modelos at aqui empregados pelo Itamaraty.
Favoreceria o estabelecimento de regras previsveis e claras, protegendo
os atores do Estado e da sociedade civil da instabilidade das relaes
pessoais e garantindo a continuidade do exerccio de debates.
Mas quem criar essas regras? A deciso sobre como se daria o
dilogo num mecanismo institucionalizado permanente em poltica
externa caberia aos poderes do Estado, observadas as respectivas
competncias constitucionais. Dada a natureza da poltica externa,
sobretudo como corolrio do primado do Executivo que a Constituio
define para sua conduo, inequvoca a competncia deste Poder na
416 MILANI, 2015, p. 59.
172
construo e no aperfeioamento de espaos de dilogo na matria.

Assim, ao optar pelo caminho da institucionalizao de um mecanismo
permanente, pode o prprio Executivo criarlhe as regras, o que poderia
ser feito em dilogo com a sociedade civil. O processo pressupe decidir
em que termos possvel levar adiante tal institucionalizao: seu
funcionamento, seus propsitos, seus alcances, seus limites. Segmentos
da sociedade civil podero evidentemente questionar as regras criadas,
na arena do debate pblico. dessa continuada tenso democrtica que
pode resultar mecanismo mais consistente e eficaz, e sempre aberto ao
aprimoramento.
A ideia de institucionalizao, central na literatura sobre espaos
participativos, envolve a existncia de moldura normativa. Quando
plenamente institucionalizada, a interao com a sociedade civil ocorre,
de fato, segundo normas pactuadas, que criam previsibilidade e, com
esta, horizonte de planejamento para todos os atores engajados no
processo:
Quando institucionalizada, a interacao ocorre estruturada por regras

formalizadas em atos normativos, tornandose previsivel ainda que
nao estanque. Esta previsibilidade pode ser deduzida do proprio
conceito de instituicoes, definidas como um conjunto de regras formais
ou informais que norteiam as acoes dos individuos. Estas regras dizem
respeito ao que pode ser feito, por quem, quando e como417.
Viso complementar foi compartilhada por representante do

Instituto Socioambiental maior ONG ambientalista brasileira ,
membro tambm da diretoria da ABONG. De seu ponto de vista, a
principal vantagem da institucionalizao de um mecanismo permanente
de dilogo com a sociedade civil pelo Itamaraty seria fortalecer,
justamente, a dimenso de poltica de Estado da poltica externa:
A melhor forma de se fortalecer uma poltica de Estado haver

espaos institucionalizados, e no informais, com regras claras de
417 NORTH, 1990 apud LIMA et al, 2014, p. 10, grifo nosso.
173
funcionamento, para mediao e debate entre o governo e a sociedade

civil na discusso de polticas pblicas, que tm de refletir o interesse
do governo e da sociedade. Institucionalizar o dilogo social um
passo para fortalecer polticas pblicas como polticas de Estado418.
Institucionalizar no pode significar, no entanto, engessar e

eis aqui outro grande desafio no campo da participao social: cuidar
para que os mecanismos sejam flexveis e dinmicos. A flexibilidade
para correo de rumos, para absorver lies que a realidade emprica
traz, condio necessria embora no suficiente para que os
mecanismos participativos sejam efetivos, gerem resultados. As
experincias institucionalizadas das Conferncias Brasileiros no Mundo
e do Conselho de Representantes de Brasileiros no Exterior tm sido
conduzidas pelo Itamaraty nesse esprito, com sucessivas correes
de rumos, conforme visto no captulo 2. Como na rea de assistncia
a comunidades brasileiras no exterior, poderseia testar um caminho
inicial a ser eventualmente aprofundado, caso funcione bem; do
contrrio, seriam feitos os ajustes necessrios.
Outro ponto importante para a reflexo sobre o tema diz respeito
natureza do debate no mbito de um mecanismo permanente de dilogo
em poltica externa. Quaisquer mecanismos de dilogo com a sociedade
civil devem ser necessariamente de natureza consultiva, como tem sido
em toda a trajetria participativa na poltica externa. No seria diferente
num mecanismo institucionalizado de dilogo. A propsito, registre
se que todas as comunicaes enviadas ao Itamaraty com demandas
sobre o tema fizeram meno expressa a essa dimenso no mais do
que consultiva de um possvel mecanismo permanente419.
Tambm necessrio esclarecer questes relativas
representatividade da sociedade civil. Como visto no captulo 1, e
luz das consideraes articuladas sobre o cunho sempre passvel de
aprimoramento de iniciativas de participao social, existem diversas

419 SANTOS, 2015 entrevista; PATRIOTA, 2015 entrevista; BITELLI, 2015 entrevista.
174
frmulas para se pensar a melhor soluo, mas no cabe a pretenso

de que alguma delas possa ser perfeita. A inexistncia de uma resposta
ou de um modelo perfeito de representao no deve impedir que se
avance. A seguir, so apresentados possveis critrios de representao,
que buscam garantir a maior pluralidade possvel de vozes. Formas
possveis de financiamento tambm so analisadas.
Para enriquecer a reflexo, o recurso comparao com exemplos
concretos ser mobilizado. Primeiramente, por meio da descrio dos
casos de alguns pases que vm estabelecendo mecanismos inclusive de
carter permanente, institucionalizados de consulta com a sociedade
no campo da poltica externa. Essas experincias internacionais so,
em geral, ainda incipientes. Sua anlise, aqui, no tem por objetivo
influenciar a deciso sobre qual formato o mecanismo brasileiro poderia
ter, deciso esta que deve ser tomada luz dos interesses, complexidades
e particularidades nacionais. Na anlise de outros exemplos, justamente
uma experincia domstica que merece especial ateno: o Conselho
Consultivo do Setor Privado, o CONEX, ligado Cmara de Comrcio
Exterior (CAMEX). O CONEX um mecanismo consultivo, de carter
permanente e institucionalizado, que vem exercendo papel ainda pouco
estudado na interlocuo do governo com um setor da sociedade o
empresariado , em temas de comrcio exterior. Sua anlise pode
contribuir com a reflexo sobre um modelo a ser institucionalizado
pelo Itamaraty sobre temas de poltica externa.
4.1. Desdobramentos recentes
A criao de um mecanismo permanente de consulta entre o

Itamaraty e a sociedade civil no ideia recente, tendo sido possvel
identificla j na dcada de 1990, na esteira de redemocratizao
do pas, conforme visto na Introduo. Os espaos de dilogo com a
sociedade civil sobre poltica externa comportaram diversos formatos ao
longo do tempo. Nesse contexto, a ideia de que seja constitudo um canal
175
permanente buscaria conferir sistematicidade e institucionalizao ao

dilogo420.
Recentemente, o tema ganhou especial projeo com a criao do
Grupo de Reflexo de Relaes Internacionais (GRRI). Integrado por
representantes de movimentos sociais, academia, ONGs, sindicatos e
funcionrios governamentais, o GRRI um grupo dinmico e informal de
pessoas interessadas ou atuantes no campo das relaes internacionais,
que se renem desde 2012, mas sem frequncia determinada, para
debater a agenda de poltica exterior brasileira421. Para o GRRI, a criao
de um canal institucional permanente de dilogo sobre poltica externa
objetiva gerar maior debate pblico sobre temas de poltica externa,
por meio do estabelecimento de canal entre o Itamaraty e os mais
distintos atores sociais, inclusive aqueles que apenas recentemente
passaram a ser incorporados ao dilogo, como os movimentos sociais
e ONGs422.
Contato direto com o GRRI manteve primeiramente o chanceler
Antonio de Aguiar Patriota, durante seminrio realizado, em 15 de julho
de 2013, no campus da Universidade Federal do ABC, em So Bernardo
do Campo. Na oportunidade, representantes do GRRI apresentaram
ao ento chanceler uma carta, na qual formalizavam a demanda pela
criao de um Conselho Nacional de Poltica Externa. As linhas gerais
do documento propunham a criao de um conselho permanente de
consulta, participao e dilogo da sociedade sobre poltica externa, com
participao equilibrada de representantes do governo e da sociedade
civil em seus diversos segmentos (GRRI, 2013). Naquela ocasio, o
chanceler manifestouse publicamente favorvel institucionalizao de
um mecanismo consultivo de dilogo com a sociedade civil, anunciando
420 TIBLE, 2015 entrevista.

176
sua constituio at o final daquele ano423. Em artigo publicado na

Revista Poltica Externa, o ento chanceler esclareceu a respeito:
O que novo o fato de tratarse de um mecanismo permanente,

estruturado, com funes consultivas e que ter comunicao de
mo dupla: expor posies, esclarecer simplificaes porventura
disseminadas por veculo de comunicao em massa, bem como
receber insumos, ouvir a sociedade, oxigenar debates, trazer novas
ideias e propostas424.
Em entrevista tese, o embaixador Antonio de Aguiar Patriota

reforou o aspecto de mo dupla acima destacado, no sentido de
que, para alm de escutar a sociedade civil de maneira permanente,
sua inteno era dar voz ao Itamaraty de maneira permanente, de tal
forma que pudessem ser esclarecidas posies, inclusive aquelas que
so importantes, mas muitas vezes no so divulgadas pela mdia
(PATRIOTA, 2015 entrevista).
Na gesto seguinte do Itamaraty, o compromisso de criao de
um mecanismo consultivo sobre poltica externa com a participao
da sociedade civil foi reiterado. Externouo o chanceler Luiz Alberto
Figueiredo Machado em audincia pblica realizada na Comisso de
Relaes Exteriores do Senado Federal em 4 de abril de 2014, um dia
depois de ter recebido representantes do GRRI. Na audincia, o ento
ministro de Estado manifestou apoio constituio de um mecanismo
consultivo permanente de dilogo que estivesse sob coordenao do
Itamaraty e fosse conformado por representao equilibrada entre
os diversos setores da sociedade civil (SANTOS, 2015 entrevista).
Tais caractersticas de um possvel mecanismo foram compartilhadas
informalmente com a Presidncia da Repblica, no se tendo avanado
(SANTOS, 2015 entrevista).
423 PATRIOTA, 2015 entrevista.

424 PATRIOTA, 2013b.
177
Durante os Dilogos sobre Poltica Externa, o tema da constituio

de um mecanismo permanente que para o GRRI deveria ser um
conselho foi mencionado por representantes da sociedade civil, como
j dito. Perguntado sobre eventuais resistncias que a ideia possa ter
gerado, o ento secretriogeral das Relaes Exterior, embaixador
Eduardo dos Santos, recordou em depoimento tese:
Em diferentes sesses dos Dilogos, a ideia de criao de um conselho

ou de um mecanismo permanente foi apoiada por representantes
da academia, do empresariado, de toda a sociedade civil em geral.
No percebi, no curso das sesses dos Dilogos, maior polmica ou
controvrsia em torno do assunto. No entanto, ao conversar, margem
dos Dilogos, com alguns embaixadores de carreira que participavam
do exerccio, pude notar que havia forte resistncia a essa iniciativa
no seio de alguns setores da diplomacia. Deixavam entrever que ao
Itamaraty no cabia compartilhar, ainda que parcialmente, elementos
que tinham a ver com os processos decisrios. Na verdade, creio que
essas resistncias partiam de premissas equivocadas, quais sejam, que
o conselho proposto no seria uma instncia meramente consultiva,
de prestao de contas e de escuta da sociedade, e sim deliberativa, o
que no foi a inteno da alta chefia do Itamaraty, nem da sociedade
civil425.
Durante a campanha presidencial de 2014, a revista Poltica

Externa enviou aos trs principais candidatos pergunta sobre a proposta
de criao de um Conselho Nacional de Poltica Externa. Em resposta,
disse a presidenta Dilma Rousseff:
A poltica externa, como tantas outras, uma poltica pblica. A

criao e ampliao de espaos democrticos de participao da
sociedade civil junto ao governo sempre bemvinda. Evidentemente,
esses espaos devem ser plurais e contemplar os diversos setores da
sociedade, como, alis, o Conselho de Desenvolvimento Econmico
e Social. As responsabilidades quanto definio e implementao
de poltica externa continuaro a ser da Presidncia da Repblica e
do Itamaraty. Mas a existncia de organismos consultivos sempre
178
positiva. assim no plano das polticas internas, assim no contexto

da poltica externa426.
Em suas respostas mesma questo, os candidatos Acio Neves

(PSDB) e Eduardo Campos (PSB) mostraramse reticentes. Ambos
expuseram preocupaes semelhantes, no sentido de que a proposta
no deveria transferir competncias do Itamaraty ou implicar riscos
de instrumentalizao da poltica externa por parte de grupos
especficos427. Posteriormente, a candidata Marina Silva (ento PSB)
manifestouse favorvel a aumentar a porosidade do Itamaraty
aos influxos externos, seja do Estado, seja da sociedade, o que no
dependeria da criao de um conselho428. Segundo se pde averiguar na
pesquisa para este trabalho, o tema, na verdade, no foi discutido com
profundidade por nenhuma das foras polticas, a includa a coalizo
que saiu vitoriosa das urnas. O fato de o assunto ter ganhado algum
destaque em campanha eleitoral num desses momentos em que
usualmente a comoo se sobrepe razo, dificultando e sombreando,
em prejuzo dos eleitores, a possibilidade de real compreenso de ideias
e propostas refora ainda mais a necessidade de se proceder a anlise
racional e detida do assunto.
Em 25 de junho de 2015, integrantes do GRRI foram recebidos
pelo chanceler Mauro Vieira, ocasio em que retomaram o dilogo sobre
o tema, no tendo havido desdobramentos concretos at o momento
de entrega da tese429.
426 ROUSSEFF, 2014.

427 CAMPOS; NEVES, 2014.
428 Disponvel em: <http://operamundi.uol.com.br/conteudo/reportagens/38007/conheca+propostas+de+dilma+
marina+e+aecio+para+5+questoes+centrais+de+politica+externa.shtml>. Acesso em: 20 dez. 2015.
179
4.2. Outras experincias
4.2.1. O Conselho Consultivo do Setor Privado da CAMEX

(CONEX)
Uma experincia j em curso de conselho consultivo permanente

merece ateno, por dedicarse a ouvir um setor especfico da sociedade,
o empresariado, em temas que guardam relao com a poltica externa:
comrcio exterior. A referncia ao Conselho Consultivo do Setor Privado
(CONEX) da Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX), estabelecido em
2003 por meio do decreto presidencial que reformulou a mencionada
Cmara430. A ideia de institucionalizao do mecanismo foi resultado
de demandas do setor privado no sentido de garantir que o dilogo
sobre temas de comrcio exterior funcionasse de maneira formal e
permanente, conforme depoimento da chefe de Gabinete da CAMEX431.
O CONEX comeou efetivamente a reunirse em 2005, a partir
da edio do Regimento Interno da CAMEX, que contm normas
especificamente referentes ao funcionamento do conselho em tela432.
Formalmente, a funo do conselho assessorar o rgo executivo da
CAMEX o Comit Executivo de Gesto (CEGEX) na elaborao
e encaminhamento de estudos e propostas para aperfeioamento da
poltica de comrcio exterior433.
O CONEX associase ao objetivo de constituir canal permanente
de consulta com vinte representantes do setor privado, por mandato
pessoal e intransfervel de dois anos, includos representantes da
produo, da importao, da exportao, do trabalho e de outros setores
profissionais relevantes434. Os membros so escolhidos diretamente
pelo presidente da CAMEX, o ministro do Desenvolvimento, Indstria
430 BRASIL, 2003b.

431 AZEVEDO, 2015 entrevista.
432 CAMEX, 2005, cap. IV.
433 Ibid., art. 27.
434 CAMEX, 2005, art. 25.
180
e Comrcio Exterior. Aos integrantes do Conselho de Ministros da

CAMEX435 facultase a sugesto de at seis nomes436. Na prtica, os
nomes tm sido escolhidos diretamente pelo MDIC. Temse buscado
fomentar a representao de associaes setoriais e multissetoriais,
de carter nacional, segundo depoimento de representante da CNI:
no CONEX, esto representados os principais setores da economia;
so entidades de carter nacional, multissetoriais e setoriais, alm de
empresas lderes e alguns especialistas437.
Resoluo da CAMEX trouxe os nomes indicados para compor
o CONEX no perodo 20152017438. Pesquisa com base nela permitiu
mapear a composio atual por empresa ou ramo de origem. Onze dos
vinte conselheiros provm de associaes e confederaes de carter
nacional, sejam setoriais ou multissetoriais439. Outros cinco representam
grandes empresas multinacionais brasileiras (Braskem, BRF, Marco Polo
e Stefanini) e multinacional com forte presena na economia brasileira
(Bunge). H um representante do Conselho Empresarial da Amrica
Latina (CEAL), outro do Banco do Brasil e um terceiro de empresa de
consultoria focada em comrcio exterior (Kaduna). O setor sindical, por
intermdio do Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos
Socioeconmicos, o DIEESE, quem presentemente completa o nmero
total de ocupantes dos assentos no CONEX.
A frequncia das reunies, incialmente previstas para ocorrerem
no mnimo uma vez a cada trimestre, deve ser de trs vezes ao ano, ou
sempre que convocadas pelo seu presidente440. A 14a reunio do CONEX,
435 O Conselho de Ministros da CAMEX, rgo superior deliberativo, integrado pelos titulares, alm do MDIC, da
Casa Civil, do MRE, da Fazenda, do MAPA, do MP e do MDA.
436 CAMEX, 2005, art. 25, 2o
437 BONOMO, 2015 entrevista.
438 CAMEX, 2015, art. 1o
439 As associaes setoriais predominam numericamente, estando atualmente representadas as dos seguintes ramos:
(1) Engenharia e Consultoria Estrutural; (2) Calados; (3) Fabricantes de Veculos Automotores; (4) Indstria
Txtil e de Confeco; (5) Infraestrutura e Indstrias de Base; (6) Terminais Porturios; (7) Comrcio Exterior; (8)
Indstria da CanadeAcar; e (9) Indstria de rvores. As confederaes nacionais ora com assento no CONEX
so as da Indstria e da Agricultura.
440 CAMEX, 2015, art. 29.
181
em 15 de abril de 2015, marcou a posse dos vinte novos conselheiros

acima referidos. Coordenada pela presidenta Dilma Rousseff, e contando
com a presena tambm dos ministros integrantes do Conselho da
CAMEX, teve lugar no Palcio do Planalto441.
As pautas das reunies so dinmicas e tm sido estabelecidas pelo
governo, que deve comuniclas com antecedncia mnima de seis dias442.
Na mencionada reunio com presena presidencial de abril de 2015,
foram colhidas sugestes sobre o Plano Nacional de Exportaes443.
Para o setor privado, o mecanismo representa avano no dilogo
com o governo, j que possibilita fluidez e permanncia do dilogo
e de consultas444. Na perspectiva da CAMEX, a maior contribuio
que a experincia do CONEX tem oferecido a possibilidade de que
representantes de distintos segmentos do setor privado se renam
sistematicamente, em frum no qual todos escutem e debatam
conjuntamente suas respectivas demandas445.
4.2.2. Experincias no exterior
Com o objetivo de conhecer os principais canais de interlocuo

entre a sociedade civil e as chancelarias de outros pases, a Secretaria
de Estado realizou algumas consultas nos ltimos anos. A seguir,
so resumidas as informaes mais importantes compartilhadas por
expedientes telegrficos, que serviram de base para o aprofundamento
da pesquisa, por meio da qual foi possvel mapear outros casos, que
tambm sero mencionados.
Em 2013, por iniciativa da Secretaria de Planejamento Diplomti
co, realizouse consulta por circular telegrfica a 22 postos, com o objetivo

442 CAMEX, 2015, art. 29.
444 BONOMO, 2015 entrevista
182
de pesquisar as diversas formas de interlocuo com a sociedade civil,

desenvolvidas pelas chancelarias mundo afora446. Das respostas enviadas
pelos postos, possvel concluir que o dilogo com a sociedade civil
realidade consolidada em muitos pases. A interao com a sociedade
civil ocorre frequentemente por meio de mecanismos de prestao de
contas sobre a poltica externa, com dilogos peridicos, sesses pblicas
nos parlamentos e publicidade de relatrios de encontros da alta chefia
das chancelarias com representantes de organizaes da sociedade civil.
Em muitos pases tambm tem havido divulgao, por mdias sociais, de
informaes sobre eventos da poltica externa, palestras e seminrios
em que participam membros das chancelarias.
A participao da sociedade civil na formulao da poltica externa
(coordenao em policymaking), segundo as informaes fornecidas
pelos postos, ocorre por meio de consultas predominantemente na rea
de direitos humanos, em pases como a ustria, a Blgica e o Canad, e
tambm em temas mais diversificados, como na Alemanha e na Noruega.
O financiamento a projetos executados por entidades da sociedade
civil em terceiros pases outra forma de relao que as chancelarias
mantm com organizaes da sociedade civil, especialmente em pases
escandinavos447.
Outra unidade do Itamaraty, a CoordenaoGeral de Aes
Internacionais de Combate Fome (CGFOME), tambm realizou
consultas aos postos. A primeira delas ocorreu em 2011, por circular
telegrfica enviada a todas as embaixadas, com o objetivo de conhecer
eventuais experincias de Conselhos de Poltica Externa448. Essa
consulta foi realizada logo aps a edio de 2011 dos Encontros de
Poltica Externa, Dilogo Social e Participao Cidad449, organizados
pela CGFOME, conforme visto no captulo 2. Em 2015, nova circular

447 MRE, 2013c.
183
telegrfica foi enviada s embaixadas em Haia, Paris e Roma, solicitando,

caso houvesse, comentrios adicionais em resposta ao expediente
telegrfico anteriormente enviado450. Apenas as embaixadas em
Roma451 e em Paris452 agregaram informaes suplementares quelas
anteriormente prestadas.
A anlise do conjunto de respostas s consultas realizadas pela
CGFOME permite afirmar que existem diversos modelos de mecanismos
de dilogo sendo implementados em diversos pases. So, em geral,
experincias recentes, ainda em processo de consolidao. Algumas
delas focam na cooperao ao desenvolvimento e na ajuda humanitria.
Na Itlia, foi criado o Conselho Nacional de Cooperao para o
Desenvolvimento, estabelecido pela Lei n 125, de 11 de agosto de
2014453. O mecanismo prev participao dos principais agentes,
pblicos e privados, com ou sem fins lucrativos, da cooperao
internacional para o desenvolvimento454. A mesma lei que criou o
conselho italiano tambm estabeleceu a criao da Agncia Italiana de
Cooperao para o Desenvolvimento e a realizao, a cada trs anos, de
uma conferncia para promover ampla participao social na definio
das linhas da poltica de cooperao.
No mesmo sentido, na Frana foi estabelecido o Conselho de
Desenvolvimento e Solidariedade Internacional, por meio do Decreto
1.154, de 11 de dezembro de 2013, com a funo de exercer concertao
regular entre os diferentes atores da rea em questo sobre os objetivos
e as orientaes da poltica francesa de desenvolvimento455. Os
membros so nomeados pelo presidente do conselho (com exceo do
subgrupo de parlamentares) e tm mandato de trs anos; as reunies
devem ocorrer ao menos duas vezes ao ano e as atividades no so

451 Telegrama 198 de 2015, de Brasemb Roma (ostensivo).
452 Telegrama 501 de 2015, de Brasemb Paris (ostensivo).
184
remuneradas. Esse mecanismo francs coordenado por autoridade

governamental da rea de desenvolvimento e possui seis colegiados.
Deles participam representantes de coletividades territoriais, de ONGs
dedicadas cooperao internacional, de centrais sindicais e patronais,
da academia e do empresariado, conforme ato de nomeao disponvel
no stio eletrnico governamental francs456. Em 15 de fevereiro de
2015, foi realizada uma primeira reunio aberta do conselho, da qual
participaram cerca de 450 pessoas, e que foi convocada para debater trs
temas importantes da agenda de 2015 da poltica exterior francesa: a
juventude no ps2015, as negociaes de clima e o financiamento ao
desenvolvimento457.
Outra experincia francesa o Conselho de Assuntos Estrangeiros,
criado em 2006. Tratase de mecanismo consultivo composto por dez
funcionrios da chancelaria e dez notveis da sociedade civil, nomeados
diretamente pelo primeiroministro, que se renem com frequncia
variada para discutir temas como solidariedade, ajuda internacional
e cooperao para o desenvolvimento458. Segundo Garpard Estrada,
professor da Science Po de Paris, esse mecanismo consultivo comeou a
funcionar apenas em 2008; as reunies nunca ocorreram com frequncia
determinada e os representantes da sociedade civil so expoentes do
setor privado, como dirigentes de empresas francesas ou presidentes
de fundaes459.
A Sucia aprovou, em 2009, uma nova lei que rege a relao
entre o Estado e a sociedade civil, segundo informaes fornecidas
pelo embaixador Gustav Lind, diretor do Departamento de Direito
Internacional, Direitos Humanos e Direito dos Tratados da chancelaria
456 Disponvel em: <http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Arrete_composition_CNDSI_cle888164.pdf>.

Acesso em: 20 dez. 2015.
457 Informaes disponveis em: <http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politiqueetrangeredelafrance/aideau
developpement1060/dispositifinstitutionnelet/leconseilnationalpourle/actualitesducndsi/article/la
premierereunionelargiedu>. Acesso em 2 nov. 2015.
459 ESTRADA, 2015 entrevista.
185
sueca, responsvel pelo dilogo com organizaes da sociedade civil460.

Essa lei aperfeioa mecanismos de discusso entre organizaes da
sociedade civil e representantes governamentais sobre ampla pauta,
inclusive temas afetos chancelaria, como questes migratrias, meio
ambiente, juventude e cooperao. Esto em andamento tratativas para
o estabelecimento de um mecanismo de dilogo na rea de cooperao
para o desenvolvimento. Segundo o embaixador Lind, as consultas
sociedade so parte da cultura poltica sueca, e a chancelaria, que
costuma reunirse com representantes de ONGs para discutir toda a
poltica externa sueca, deseja estabelecer reunies fixas, duas ou trs
vezes ao ano, para analisar temas diretamente ligados cooperao.
Como parte dessa estratgia, a chanceler Margot Wallstrom tem
empreendido viagens pelo pas, a fim de debater temas de poltica
externa junto a organizaes locais da sociedade civil.
Na frica do Sul, est em fase de implementao o Conselho Sul
Africano de Relaes Internacionais (SACOIR, na sigla em ingls), criado
formalmente em 2011 pelo Departamento de Relaes Internacionais
e Cooperao (DIRCO) do pas. O mecanismo dever realizar dois
encontros anuais e dois encontros de grupos de trabalho, alm de um
simpsio anual; de carter consultivo, ter representao de vinte
membros, sendo cinco da academia, sete da sociedade civil, cinco do
empresariado e trs de sindicatos461. A criao do SACOIR responderia
a anseio do governo sulafricano de buscar mais legitimidade para a
poltica externa por meio da intensificao do dilogo com amplos
setores da sociedade:
Em que medida o Sacoir vai gerar debate pblico sobre a formulao da

poltica externa uma resposta que demanda o pleno funcionamento
desse mecanismo institucional. Seu monitoramento em muito
interessa os estudiosos da poltica externa brasileira. Entre outros, um
fator que merece destaque o entendimento do Dirco de que os diversos
460 LIND, 2015 entrevista.

461 MILANI; BRAGA, 2015.
186
setores atuantes no campo podem contribuir para a construo da

diversidade de interesses nacionais. No se trata de perda de agenda
para o Dirco, mas se trata da busca do dilogo com vrios atores, tendo
em vista as crescentes demandas por maior transparncia do processo
decisrio. Essa abertura ao dilogo e s consultas uma tendncia das
democracias contemporneas que, se for rechaada pelas chancelarias,
pode gerar crises de legitimidade e questionamentos sobre a eficcia
do aparato administrativo da diplomacia nacional462.
Na Holanda, o Conselho Consultivo sobre Assuntos Internacionais

composto por catorze membros da sociedade civil e tem a misso de
aconselhar o governo e o Parlamento, especialmente em temas afetos
a quatro comits permanentes: direitos humanos, paz e segurana,
cooperao e integrao europeia. O conselho pode produzir pareceres
por iniciativa prpria ou por requerimento do Parlamento ou do Poder
Executivo, que tm prazo de trs meses para examinar as proposies463.
No caso da Alemanha, o governo promoveu, ao longo de 2014,
amplo processo de consultas, presenciais e pela Internet, sobre as
linhas gerais da poltica externa e tambm sobre temas especficos.
O exerccio, conhecido em ingls como Review 2014, impressiona
pela franqueza e alcance, como se depreende do prprio convite feito
cidadania no stio eletrnico da chancelaria alem: A poltica externa
no deve permanecer uma preocupao da elite. Participe da discusso e
permitanos saber o que voc pensa offline e online. Desejar participar
no significa que voc necessariamente concorde com coisa alguma. Ao
contrrio: buscamos suas crticas464.
No Mxico, o Tlatelolco vemse dedicando institucionalizao
do dilogo com as organizaes da sociedade civil, em processo gradual
iniciado em 2003, quando foi criada a Unidade de Ateno a Organizaes
Sociais, seis anos depois substituda pela DireoGeral de Vinculao
462 MILANI; BRAGA, 2015.

463 Telegrama 938 de 2011, de Brasemb Haia.
464 Traduo nossa do original em ingls, disponvel em: <http://www.review2014.de/en/blog/show/article/auftakt
konferenzimaa.html>. Acesso em: 2 nov. 2015.
187
com as Organizaes da Sociedade Civil (DGVOSC), dentro da estrutura

da Subsecretaria para Assuntos Multilaterais e Direitos Humanos da
Chancelaria465. O trabalho da DGVOSC se estrutura em torno de quatro
eixos informao, dilogo, consulta e participao , a partir dos
quais o Tlatelolco promove diferentes programas e atividades entre
organizaes da sociedade civil e governo, financiando a participao de
representantes da sociedade civil em painis e seminrios organizados
com vistas a debater temas especficos. A DGVOCS tambm mantm
plataforma virtual de divulgao e consulta466. No mbito do Acordo
de Associao Econmica, Concertao Poltica e Cooperao Poltica
entre o Mxico e a Unio Europeia, foi institucionalizado, em 2013, um
mecanismo de consulta composto por representantes do governo e da
sociedade civil mexicanos num total de quinze, divididos em cinco
setores: sindical, empresariado, movimentos do campo, academia e
ONGs467.
No entorno imediato do Brasil, merecem ateno, por sua vez,
as experincias da Argentina e do Uruguai. Na Argentina, o Conselho
Consultivo da Sociedade Civil (CCSC) est subordinado Representao
Especial para a Integrao e Participao da Chancelaria. Criado em
2003, o CCSC congrega sindicatos, ONGs, universidades, movimentos
sociais e cooperativas divididos em dezoito comisses temticas, que
tratam de temas como pessoas com deficincia, povos indgenas, sade,
migrantes e refugiados, segurana alimentar etc468. Existem cerca de
1.200 organizaes cadastradas. O CCSC tambm tem desdobramentos
regionais, tendo sido constitudos, em 2010, o Conselho Consultivo do
Noroeste e o Conselho Consultivo do Nordeste, ambos com o objetivo
de discutir a integrao regional com a sociedade civil a partir de uma
perspectiva local469.
465 PEA, 2014 entrevista.

466 Disponvel em: <http://participacionsocial.sre.gob.mx/index.php>. Acesso em: 2 nov. 2015.
467 ALEJO JAIME, 2014.
468 Disponvel em: <http://ccsc.mrecic.gov.ar/comisiones>. Acesso em: 20 dez. 2015.
469 THEILER, 2012, p. 178.
188
O regulamento do CCSC estabelece ser sua funo intensificar

e promover o papel da sociedade civil nos processos de integrao
regional470. As linhas de trabalho buscam promover a articulao entre
o governo e a sociedade civil de diversas formas, tais como: aproximao
entre as comisses do CCSC; fortalecimento das relaes com sociedades
civis e governos dos pases do bloco; promoo da participao social
nas Reunies Especializadas do MERCOSUL; criao de CCSC regionais;
intensificao da relao com o Parlamento do MERCOSUL fortalecendo
as relaes das comisses com os legisladores argentinos etc471.
J o Uruguai est implementando o Sistema de Dilogo e Consulta
entre o Ministrio de Relaes Exteriores e as Organizaes Sociais,
previsto em decreto presidencial472. Englobando diferentes aspectos de
dilogo social, o mecanismo tem como objetivos a criao de mbitos
institucionais de participao e a promoo do controle da cidadania
sobre as aes desenvolvidas pelo Ministrio das Relaes Exteriores do
pas, cuja SecretariaGeral est subordinado. Visa promoo de trs
grandes modalidades de participao. Em primeiro lugar, a promoo de
consultas virtuais e o acesso informao, por meio da constituio de
uma base de dados das organizaes da sociedade civil e de um portal
eletrnico para consultas sobre temas de poltica exterior. Em segundo
lugar, a promoo de reunies plenrias e de comisses temticas que se
reuniro periodicamente. Essa modalidade se assemelha constituio
de um Conselho de Poltica Exterior, que contar com uma reunio
anual Plenria, a ser presidida pelo chanceler uruguaio, na qual sero
discutidas aes previstas para o ano corrente e prestadas contas das
aes do ano anterior. Alm de tal reunio anual, da qual podem participar
quaisquer organizaes que assim desejarem, so previstas reunies
semestrais de quatro comisses temticas: gnero; integrao regional
e fronteiria; promoo de direitos no exterior e no pas; organismos
470 Disponvel em: <http://ccsc.mrecic.gov.ar/queeselccsc>. Acesso em: 2 nov. 2015.

471 THEILER, 2012, p. 86.
472 URUGUAI, 2014.
189
multilaterais. Por fim, o novo sistema participativo uruguaio tambm

pretende fomentar a participao direta em misses e reunies, pelo
financiamento da presena de representantes da sociedade civil nas
delegaes uruguaias em reunies internacionais473.
O modelo uruguaio integra duas importantes ferramentas de
promoo do dilogo social: fomenta o uso digital de meios de consulta
e institui espaos de dilogo presencial. Nesse ponto, evidente que
o fato de o universo de organizaes da sociedade civil no Uruguai
ser significativamente menor que o brasileiro facilita a realizao das
reunies presenciais, mitigando no pas vizinho um dos principais
desafios que temos: definir critrios democrticos e pluralmente
representativos para a composio de um possvel mecanismo anlogo.
Esse e outros desafios so abordados a seguir.
4.3. Caminhos possveis
Alguns caminhos so possveis ao se pensar como poderia

funcionar um mecanismo institucionalizado de dilogo permanente
com a sociedade civil em poltica externa.
H quem defenda, com relativa ambio, que se crie mecanismo
com ampla participao governamental e da sociedade civil, nos moldes
dos Conselhos de Polticas Pblicas. O material reunido nesta tese no
desautoriza a ambio. Do ponto de vista aqui defendido, no entanto,
parece existir percurso anterior a ser percorrido, sendo recomendvel
a adoo de posio gradualista, que vise implementao de modelo
inicial passvel de adaptao s necessidades que se forem apresentando,
para posterior eventual aprofundamento.
A maior parte dos conselhos, como visto no captulo 1, est ligada
a amplos processos de conferncias, organizadas em etapas municipais,
estaduais e federal que envolvem milhares de pessoas. O caso do CONEX,
por outro lado, demonstra como um mecanismo enxuto tambm pode ser
473 GOBENSORO, 2014.
190
um conselho, tratandose de conceito que se aplica a vrias modalidades

de mecanismos participativos. No caso da poltica externa, embora
tenha havido aproximao com a sociedade civil, a realidade de dilogo
est mais prxima ao CONEX, e no quela referente aos Conselhos de
Polticas Pblicas. medida que o debate pblico sobre poltica externa
adensarse, decerto no ilusrio imaginar que se possa avanar no
sentido de algum processo de conferncias, que poderia fortalecer o
pleito de constituio de um Conselho Nacional de Poltica Externa.
No presente, contudo, a intensidade da mobilizao da sociedade civil
em temas de poltica externa ainda est distante daquela que se verifica
nos processos que engendram, e mesmo sustentam, as Conferncias e
os Conselhos de Polticas Pblicas.
Em termos prticos, um mecanismo com as caractersticas
exploradas neste captulo poderia ser criado por portaria ministerial
ou decreto presidencial limitandose, portanto, em seu momento
de gnese, ao Poder Executivo. O mecanismo poderia ser denominado
Frum, muito embora nada impea que tambm se chame Conselho
o CONEX exemplo da variedade de mecanismos que podem assim
ser chamados. Conselhos, todavia, costumam ser criados por decreto
presidencial (como o caso do CONEX) ou lei, e em geral constituem
espaos mais ampliados, com composio governamental diversificada.
Seja como for, no o nome que determinar a natureza da iniciativa.
4.3.1. Objeto e efetividade
O filsofo e jurista Norberto Bobbio aprofundouse na reflexo

sobre a relao entre democracia e segredo; debate pblico e exclusividade
da informao como recurso de poder. Para Bobbio, um debate dedicado
ao segredo na esfera pblica no pode se desenvolver seno sobre a
vertente da exceo, e no da regra474. Ao longo de boa parte de sua
474 BOBBIO, 2000b, p. 415
191
obra, o autor sustenta que transparncia e debate pblico devem ser

a regra numa democracia, constituindo campos nos quais imperioso
avanar475. Para Bobbio, justamente nas relaes internacionais que
podem ocorrer com mais frequncia excees regra que defende:
() a esfera mais exposta ao abuso a esfera das relaes internacionais,

e tambm a esfera onde mais fcil apresentar pretextos e fazer com
que sejam aceitos, invocando o estado de necessidade, os interesses
vitais do pas, as exigncias de defesa, o princpio da reciprocidade,
em suma, todos os argumentos tradicionais da razo de Estado que
objetivam justificar derrogaes aos princpios morais e jurdicos476.
O mesmo Direito que garante o acesso informao tambm

deve proteger a segurana do Estado, as razes de Estado e assim
se chega ao paradoxo em que a serpente morde sua prpria cauda477.
Na recuperao da imagem da serpente, Bobbio sinaliza uma possvel
sada para o impasse, j que o animal que representa a justia tambm
representa a prudncia, virtude que inspira a iurisprudentia.
Como a prtica profissional ensina, e o bom senso indica, embora
existam temas cuja discusso aberta no possvel ou recomendada,
muitos assuntos podem ser debatidos e compartilhados. Esse seria um
exerccio importante do mecanismo: prestao de contas e de informaes.
Mas no deveria esgotarse nisso: o mecanismo tambm seria espao
para recepcionar e discutir propostas e ideias que a sociedade civil tenha
sobre a agenda de poltica exterior que, evidentemente, podero ou no
ser acolhidas. Recuperandose casos em que a participao social est
mais institucionalizada, percebese que as contribuies da sociedade
civil tm ajudado no aprimoramento dos mecanismos consultivos e
resultado em propostas com mais qualidade. Na experincia consular,
foi a partir de sugestes colhidas junto s comunidades brasileiras no
475 Entre as promessas no mantidas pela democracia, das quais falei em um ensaio de alguns anos atrs, a mais
grave, e mais destruidora, e, ao que parece, tambm a mais irremedivel, precisamente aquela da transparncia
do poder (Ibid., p. 409).
476 Ibid., p. 411.
477 Ibid., p. 415.
192
exterior que os modelos de Conselho de Representantes Brasileiros no

Exterior e de Conferncias Brasileiros no Mundo foram repensados
e reorganizados em 2012. No CONEX, as sugestes do empresariado
sobre o Plano Nacional de Exportaes tm sido levadas para discusso
no Conselho de Ministros da CAMEX478. No PMSP, tm sido debatidas
propostas para o espao de participao na UNASUL.
A escuta governamental da sociedade civil deve sempre ser feita
de maneira consistente. Recente relatrio sobre o funcionamento dos
mecanismos participativos no Brasil alertou para a dificuldade de a
administrao pblica ouvir e processar o que se ouve, tratandose
de ponto central para o aprimoramento dos atuais mecanismos de
participao existentes479.
O alerta merece ateno. A dificuldade de ouvir, e de processar o
que se ouve, tem gerado, inclusive, a disseminao da expresso escuta
forte no jargo da participao social, expresso esta que busca traduzir
a necessidade de promoo efetiva do dilogo. Para a sociedade civil,
escuta forte significa que a escuta precisa ter valor e o debate tem de
ser aprofundado; do contrrio, mero teatro480.
As pautas de discusso poderiam ser sugeridas pelo Itamaraty,
e circuladas a tempo de os representantes da sociedade civil poderem
prepararse para as reunies. Sugerese frequncia quadrimestral a
mesma do CONEX ou semestral, com vistas a garantir a continuidade,
a funo de processo do mecanismo.
A experincia do Programa MERCOSUL Social e Participativo
(PMSP), objeto do captulo precedente, demonstra a necessidade de se
perseguir e manter o foco no processo de debate, de tal maneira que o
exerccio participativo possa funcionar melhor como espao de interao
entre o governo e a sociedade civil. Negociaes em andamento, por
exemplo, conformam um campo amplo em que informaes podem ser

479 SG/PR, 2014a, p. 82.
193
prestadas e esclarecidas. Nesse sentido, o mecanismo constituiria espao

para que diplomatas de diversas reas pudessem travar contato com a
sociedade civil, e viceversa. Pelos critrios de participao indicados
a seguir, diversos segmentos da sociedade civil representados teriam
condies de, com a precedncia necessria, consultar as entidades
que representam, de tal forma que possam participar das reunies em
condies de expressar pontos de vistas e opinies fundamentadas. Esse
parece ser um desafio importante: garantir representao de setores
diversificados, sem perder de vista a busca de participao qualificada,
que possa contribuir com consistncia para o debate. Na viso de
representante da Coalizo Empresarial Brasileira:
Juntar distintos setores da sociedade civil traz uma vantagem grande,

porque, embora as posies possam ser diferentes, criase um ambiente
de confiana entre interlocutores que se escutam simultaneamente. O
desafio conciliar uma participao plural, mas que seja ao mesmo
tempo capacitada para discutir a fundo posies481.
No se ignora que o mecanismo, semelhana de qualquer espao

participativo, possa ser palco de tenses, muitas vezes inerentes
interao entre governo e sociedade civil. Reflexo interessante a
respeito dessa tenso elaborou o exchanceler Celso Lafer:
Insistir na importncia dos valores que representam o papel das

organizaes da sociedade civil, e essa a dimenso da inexauribilidade
dos valores. A tendncia dos diplomatas reconhecer essa importncia,
mas ponderar sempre o tema da realizabilidade: como conseguir tornar
realizvel tal valor. Essa dialtica fecunda, porque fora o diplomata a
ampliar os horizontes do possvel, mas ela sempre difcil482.
Essa dificuldade merece ser enfrentada. Existe amplo

desconhecimento acerca dos contextos internacionais e do
funcionamento do trabalho diplomtico. Diante dessa realidade, que

194
se combina com o crescente interesse pblico sobre temas de poltica

externa, e com o fato de as pessoas estarem mais informadas mas no
necessariamente bem informadas , preciso comunicar, esclarecer e
debater permanentemente. Esse exerccio, feito de maneira contnua
ao longo do tempo, favorecer a aproximao do Itamaraty com
entidades que, pelos critrios aqui sugeridos, representariam dezenas
de organizaes da sociedade civil organizada.
No campo da poltica externa, a institucionalizao de um
mecanismo de dilogo considerada pela sociedade civil como um
objetivo em si a ser conquistado. No entanto, por mais que se possa
considerar a institucionalizao de um mecanismo participativo como
um valor e, portanto, como um fim em si mesmo , no recomendvel
desconsiderar o fato de que os atores envolvidos em tais exerccios
naturalmente esperam resultados. O mecanismo participativo pode
esvaziarse de sentido, deixando de ser considerado espao relevante de
articulao e debate, caso no seja gerado o sentimento de que aquela
escuta tem sentido e gera resultados.
Na poltica externa, com suas particularidades de poltica de Estado
sob conduo do presidente da Repblica assessorado pelo ministro
das Relaes Exteriores, no ser menor o desafio de dar respostas aos
atores envolvidos num exerccio no mais do que consultivo. O caminho
investir na escuta forte, oferecendo retorno a propostas e ideias
circuladas, aprofundando os argumentos e, especialmente, mostrando
aos participantes que, mesmo sendo a deciso final sempre do governo,
suas contribuies esto em considerao. Sem esse empenho decidido,
a orientar uma genuna concesso de valor s trocas de ideias com a sociedade
civil, o mecanismo no cumprir bem seu papel.
4.3.2. Critrios de participao
A discusso sobre critrios de representao em mecanismos

participativos geralmente acompanhada por questionamentos quanto
195
legitimidade da representao das organizaes da sociedade civil.

Ao abordar o tema em sua tese de CAE, o ministro Miguel Darcy de
Oliveira sintetizou: o problema da representatividade e legitimidade
das organizaes da sociedade civil remete a uma questo praticamente
insolvel483. De fato, no existem critrios absolutos ou solues
perfeitas; possvel, no entanto, buscar sadas democrticas e inclusivas,
no sentido da trajetria geral da participao social no Estado brasileiro,
discutida no captulo 1.
Nos Conselhos de Polticas Pblicas, de maneira geral, a
representao costuma ser de entidades de carter nacional, com tempo
mnimo de atuao em determinada poltica pblica e comprovada lisura.
Os participantes da sociedade civil costumam atuar representando um
conjunto de organizaes s quais se reportam, e no em nome prprio.
Em dissertao de mestrado, a cientista poltica Paula Pompeu
Fiza Lima dedicouse a estudar a qualidade democrtica da
representao da sociedade civil em Conselhos de Polticas Pblicas484.
Para tanto, elaborou critrios analticos que parecem teis na avaliao
da legitimidade da representao em mecanismos participativos: a
necessidade de avaliao do nvel de responsividade entre representantes
e representados; o nvel de autoridade da representao diante de seus
pares integrantes do mecanismo participativo; o grau de conexo temtica
entre o espao participativo e a organizao l representada. Esses
critrios embasaram a reflexo sobre as possibilidades de participao
aqui sugeridas, reflexo que partilhou tambm de constatao feita
pelo expresidente Fernando Henrique Cardoso em entrevista tese:
Sempre que eu defendi, minha vida toda como professor, senador,

ministro, Presidente, membro do Elders , a participao e a articulao
com as organizaes da sociedade civil, sempre me perguntam a
mesma coisa: qual a representatividade ou a legitimidade dessas
organizaes que, afinal, no foram eleitas? A legitimidade no vem
483 OLIVEIRA, 1999, [1997], p. 63.

484 LIMA, 2014.
196
apenas da eleio; a democracia participativa se alimenta em outra

fonte no nosso caso, na Constituio. Fato que quando a ONU vai
atuar, ela atua com a sociedade civil. Quando o Estado brasileiro atua,
ele precisa da sociedade civil. Hoje no se faz mais lei nem programa de
governo sem consultar as organizaes da sociedade civil. Elas atuam
conjuntamente com o Estado, e muitas iniciativas partem delas. Eu
costumo responder que elas se legitimam pelo que fazem e pelos valores que
defendem e por teremse tornado incontornveis485.
Com relao ao nmero de representantes da sociedade civil, parece

importante que um mecanismo institucionalizado de consultas no seja
amplo a ponto de se tornar uma assembleia com as consequentes
dificuldades de foco e encaminhamento , e tampouco seja to reduzido
que deixe de envolver os principais setores da sociedade civil. Poderiam
participar grandes entidades representativas de organizaes da
sociedade civil com atuao, direta ou indireta, em temas ligados s
relaes internacionais. Na escolha dessas entidades, poderiam ser
favorecidas aquelas de capilaridade nacional, como amplas associaes
empresariais, sindicais, acadmicas, redes de ONGs e de movimentos
sociais. Assim tem sido, em geral, nos Conselhos de Polticas Pblicas
e tambm no CONEX.
Poderseia pensar num mecanismo inicial com o mnimo de
quinze representantes da sociedade civil, nmero tentativo para
contemplar os cinco principais setores considerados neste trabalho
empresariado, movimentos sociais, academia, ONGs e sindicatos.
A exemplo do CONEX, os representantes da sociedade civil poderiam
ter mandato de dois anos. Os principais segmentos da sociedade civil
considerados na tese contam com entidades representativas de carter
nacional. A ttulo exemplificativo, a Associao Brasileira de Relaes
Internacionais congrega as principais instituies de ensino e pesquisa
nesse campo, em que tambm existem institutos dedicados reflexo
no tema, como o CEBRI; a ABONG representa ONGs brasileiras; a
485 CARDOSO, 2015 entrevista, grifo nosso.
197
REBRIP e a CEB congregam, respectivamente, movimentos sociais e

entidades empresariais que acompanham negociaes internacionais.
Por parte do empresariado, existem tambm as confederaes nacionais
(Confederao Nacional da Indstria; Confederao Nacional do
Comrcio; Confederao Nacional da Agricultura). Os sindicatos
de trabalhadores organizamse em centrais (Central nica dos
Trabalhadores; Fora Sindical; Unio Geral dos Trabalhadores, entre
outras).
As organizaes deveriam preencher outro critrio amplamente
empregado na definio da representao em mecanismos participativos:
a exigncia de ausncia de irregularidades. Representantes da sociedade
civil e do governo entrevistados para a elaborao da tese concordaram
com a ponderao de que, por se tratar de espao de discusso
sobre poltica externa, seria natural excluir entidades que tenham
financiamento direto de governos estrangeiros.
No caso dos Conselhos de Polticas Pblicas, o processo de seleo
das entidades, como visto no captulo 1, costuma derivar de algum tipo
de processo eletivo. No CONEX, por outro lado, o prprio ministro da
Indstria, Desenvolvimento e Comrcio Exterior que decide e designa
a representao do empresariado. No mecanismo em poltica externa,
dadas as prerrogativas constitucionalmente estabelecidas, recomenda
se que a deciso sobre representao seja tomada pelo ministro de
Estado em consulta com o presidente da Repblica.
4.3.3. Financiamento
A participao social nos Conselhos de Polticas Pblicas

financiada pelos ministrios temticos dedicados quela determinada
poltica pblica. No CONEX, os representantes do empresariado arcam
com os custos de sua participao nas reunies. prtica corrente que
no apenas as entidades patronais, mas tambm as centrais sindicais
financiem sua participao em mecanismos de dilogo com o governo.
198
No Itamaraty, a participao social tem sido financiada de duas

formas: por meio da ao oramentria 20X0 Cooperao Humanitria
Internacional e Participao da Sociedade Civil, cuja unidade executora
a CGFOME, e da ao oramentria 2367 Atividades de Anlise e
Divulgao da Poltica Externa Brasileira, de Relaes Internacionais e
de Histria Diplomtica do Brasil, cuja unidade executora a FUNAG.
Na descrio da ao 20X0, resta esclarecido em quais casos ela
pode amparar a participao da sociedade civil:
Apoio a sociedade civil, inclusive por meio de projetos executados

pela propria sociedade civil ou em parceria com o governo e/ou orga
nismos internacionais, em deslocamentos nacionais e inter nacio
nais para a participacao em intercambios; atividades tecnicas;
foruns; simposios; conferencias; negociacoes; projetos e programas
em temas de: cooperacao humanitaria, seguranca alimentar e
nutricional, desenvolvimento rural sustentavel, reforma agraria,
agricultura familiar, pesca artesanal, e integracao comercial e
social, especialmente no ambito do Conselho Mundial de Seguranca
Alimentar da Organizacao das Nacoes Unidas para Alimentacao e
Agricultura (FAO)486.
Tratase, portanto, de instrumento voltado especialmente

promoo da participao social em eventos e negociaes internacio
nais ligados cooperao humanitria internacional e s pautas de
agricultura familiar e segurana alimentar. Suas origens remetem
IV Conferncia Nacional de Segurana Alimentar (2011), que gerou o
Plano Nacional de Segurana Alimentar (PLANSAN), no qual se pactuou
a necessidade de participao da sociedade civil na promoo, nacional e
internacional, do direito humano alimentao adequada, da soberania
alimentar e nutricional e da segurana alimentar487. Aps a aprovao
do PLANSAN, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e o
Itamaraty trabalharam pela criao de uma rubrica oramentria que
486 MRE, 2015c.

487 LOPES, 2015 entrevista.
199
atendesse quele objetivo. Criouse, ento, a ao 20RE Participao da

Sociedade Civil na Cooperao Humanitria Internacional e em Fruns
Internacionais de Dilogo e Negociao na rea de Segurana Alimentar
e Nutricional, que, em 2013, fundiuse com a 2D28Operaes de
Assistncia Especial no Exterior para dar origem ao 20X0. Esta
permitiu a vinda a Braslia, em 2013, de cerca de vinte representantes
da sociedade civil para discutir cooperao humanitria com o Haiti488.
J a ao oramentria 2367, sob responsabilidade da FUNAG,
visa a:
Implementacao e promocao de pesquisas, publicacoes, estudos

e projetos, bem como de atividades culturais e pedagogicas nos
campos da politica externa brasileira, de relacoes internacionais e da
preservacao da historia diplomatica do pais, incluindose debates,
seminarios, conferencias, concursos e outros. Sao adotadas estrategias
de divulgacao e de difusao diferenciadas, abrangendo meios de
comunicacao diversos, com o objetivo de divulgar a politica externa
brasileira e contribuir para a formacao, no pais, de uma opiniao publica
sensivel aos problemas de convivencia internacional e promover a
preservacao da memoria diplomatica do Brasil. Contempla tambem
despesas administrativas voltadas para a manutencao da Fundacao,
bem como aquelas decorrentes de treinamento de servidores489.
Essa ao tem sido utilizada para financiar a participao

especialmente de representantes da academia em seminrios, como
nas Conferncias Nacionais de Poltica Externa e Poltica Internacional,
realizadas entre 2006 e 2011, e nas Conferncias sobre Relaes
Exteriores, a partir de 2012. Tambm foi essa ao oramentria que
viabilizou a participao social nos Dilogos sobre Poltica Externa,
em 2014, e na I Conferncia sobre Questes de Gnero na Imigrao
Brasileira, em 2015.
Para que a FUNAG possa financiar a participao de representantes
da sociedade civil, a atividade desenvolvida deve ser compatvel com a

489 MRE, 2015d.
200
finalidade da Fundao, que tem entre seus objetivos contribuir para

a formao no Brasil de uma opinio pblica sensvel aos problemas da
convivncia internacional490. Em termos oramentrios e legais, seria
possvel que a FUNAG financiasse um mecanismo com as caractersticas
aqui discutidas, desde que a Fundao tambm constasse do ato
normativo de sua criao491.
Outro caminho possvel seria recorrer ao oramentria
da Presidncia da Repblica que tem financiado o PMSP: 2E24
Formulao, Desenvolvimento e Capacitao para Participao Social,
a qual, at a reforma administrativa de outubro de 2015, era de
responsabilidade da Secretaria de Articulao Social da SecretariaGeral
da Presidncia da Repblica, hoje Secretaria de Governo. O objetivo
dessa ao a realizacao de foruns, seminarios, debates, simposios e
estudos voltados para a formulacao, o desenvolvimento e a capacitacao
de pessoas para viabilizar a participacao social na gestao publica e as
atividades de educacao popular492. Tratase de ao cuja implementao
est prevista para ocorrer:
() por meio de parcerias com outros orgaos do governo (tendo em vista

que a participacao social e um metodo que deve permear a atuacao de
todo o governo federal), com atores internacionais (como organismos
internacionais ou outros paises) e com a propria sociedade, seja por
meio de organizacoes da sociedade civil, seja por meio de liderancas
ou representantes de movimentos sociais tradicionais ou recentes493.
Essa ao oramentria tem financiado diversos mecanismos ad

hoc de consultas e de dilogo com a sociedade civil, inclusive na poltica
externa. Exemplo mais recente foi o financiamento da participao da
sociedade civil em seminrio realizado no Instituto Rio Branco, em 14
de agosto de 2015, para tratar da implementao, no Brasil, da Agenda
490 BRASIL, 1971, art. 10, inc. IV.

492 PR, 2015.
493 PR, 2015.
201
de Desenvolvimento Sustentvel para o Ano de 2030, como resultado

de negociaes que haviam sido concludas na ONU semanas antes.
Cerca de trinta representantes da sociedade civil tiveram a participao
financiada pela SG/PR, por meio da referida ao, e pelo Centro Rio+494.
Segundo o secretrio de Administrao da Secretaria de Governo da
Presidncia da Repblica, do ponto de vista legal e oramentrio
nada impede que essa ao financie a participao de representantes
da sociedade civil em mecanismo permanente de dilogo em poltica
externa495.
A criao de ao oramentria especfica, no prprio oramento
do Itamaraty, outra possibilidade. Tomada a deciso de mais alto nvel
pela criao do mecanismo, o Itamaraty e o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto poderiam, a exemplo do que ocorreu em 2011 com
a ao oramentria no campo da cooperao humanitria internacional,
criar uma ao que se orientasse promoo da participao social em
mecanismo permanente de consultas. Esse caminho demonstraria de
maneira clara apoio governamental iniciativa, j que a previso de
recursos oramentrios correspondentes um indicador importante
para verificar a centralidade dos processos participativos de gesto
governamental496.
No PPA 20162019, as aes oramentrias aqui detalhadas foram
mantidas.
4.4. Ganhos e desafios
Um mecanismo com as caractersticas aqui discutidas enfrentar

um primeiro desafio comum aos mecanismos consultivos em geral:
dar sentido escuta, gerar o sentimento de que participar vale a pena.
Para que bem funcione, deve haver empenho da sociedade civil, e por
tal razo a representatividade tema a ser especialmente cuidado.

495 MALTEZ, 2014 entrevista.
496 MALTEZ, 2014 entrevista.
202
O mecanismo deve contribuir com a construo de confiana recproca,

a superao de resistncias, o debate de ideias e a recepo de sugestes
de diferentes atores sociais. Setores empresariais discutindo suas vises
na presena de movimentos sociais e ONGs e viceversa como aqui
se prope seria salutar, na medida em que consultas simultneas a
diferentes setores permitem que todos eles conheam a pluralidade de
posies que o trabalho diplomtico precisa contemplar. Como pontuou
representante da Confederao Nacional da Indstria: O setor privado
tem tido tradicionalmente mais dilogo com o Itamaraty que outros
setores, como os movimentos sociais e as ONGs, e por isso estarem
juntos tem uma funo de carter simblico importante497.
Outro desafio decorre das caractersticas prprias a mecanismos
com participao multissetorial como seria o caso em poltica externa,
no modelo aqui proposto , nos quais pode haver dificuldades de foco e
encaminhamentos concretos, como visto no captulo 3. Num mecanismo
de debate sobre poltica externa, com presena de distintos setores da
sociedade civil, parece importante seguir linhas prdeterminadas de
debate. O Itamaraty poderia sugerir as pautas das reunies, em consultas
com as organizaes da sociedade civil, como tem sido a prtica nos
mecanismos participativos. Em modelos com participao diversificada,
inevitvel que contribuies, por sua vez, sejam oferecidas segundo
o envolvimento e a capacidade de elaborao de cada setor social.
No h como evitar que, conforme o assunto, alguns interlocutores
tenham mais capacidade de formulao que outros. Isso inerente ao
funcionamento das instncias participativas. A circulao da agenda
com antecedncia poderia facilitar a preparao dos representantes da
sociedade civil. Franquearseia s organizaes a possibilidade de enviar
representantes com mais conhecimentos nos temas a serem abordados,
uma vez que seriam elas, e no indivduos, que estariam representadas.
A fim de favorecer discusses especficas, poderseia pensar, no futuro,
203
na constituio de cmaras temticas menores, como tem ocorrido no

CONEX498.
Quanto aos possveis ganhos, estes sero consequncia, em primei
ro lugar, da maior contribuio de um mecanismo institucionalizado: a
permanncia do dilogo ao longo do tempo. Ao promover de maneira
contnua consultas com a sociedade civil, o funcionamento sistemtico
de um mecanismo de dilogo permitir que diplomatas de distintas
reas tenham contato com entidades da sociedade civil, expondo ideias
e argumentos, esclarecendo e tambm dando visibilidade a temas que
muitas vezes so importantes e no circulam pela imprensa. Por outro
lado, tambm permitir sociedade civil ser ouvida e considerada
permanentemente. Essa interao contnua pode facilitar a formao de
constituencies, ou bases de apoio. Especialmente em momentos difceis,
o apoio pode ser importante, ponto destacado pelo assessor especial da
presidenta da Repblica, Marco Aurlio Garcia, em entrevista tese:
Temos vivido a acelerao dos tempos da poltica. A sociedade quer

interagir, e reivindica mais informao. Um mecanismo permanente
institucionalizado no Itamaraty seria um bom canal de comunicao.
O debate vai provocar novas ideias que sero aceitas ou no, mas que
sero ouvidas e estaro na mesa, e isso muito importante. O mero
exerccio de se engajar no debate, em si, vai gerar apoio ao Itamaraty e
poltica externa, especialmente nos momentos difceis499.
H de se considerar que, quando a sociedade civil no sabe qual ser

sua prxima chance de falar para agentes governamentais, a tendncia
que as intervenes sejam mais duras e contundentes. O dilogo
sempre comea difcil e depois tende a melhorar medida que se ganha
confiana, sintetizou diplomata500. A garantia de encontros peridicos
possivelmente suavizar tal tendncia de comeos difceis, da mesma
forma que enfraquecer a percepo de que alguns setores so mais

499 GARCIA, 2014 entrevista.
204
ouvidos do que outros, ou de que a interlocuo com a sociedade civil se

mantm apenas em momentos em que se necessita apoio e legitimidade
para certas negociaes ou posies internacionais.
Para alm dos benefcios que poder gerar na relao com a
sociedade civil, um mecanismo permanente de dilogo em poltica
externa tambm dever trazer ganhos ao Itamaraty no interior do
governo. Muitos ministrios vm desenvolvendo agendas internacio
nais, e mantm interlocuo frequente, e mesmo institucionalizada, com
a sociedade civil. Para coordenar um mecanismo de dilogo permanente
em poltica externa, o Itamaraty dever articularse com outros rgos
de governo que tambm estejam discutindo temas ligados agenda
internacional. A articulao governamental no tocante participao
social ser fortalecida, e o papel de coordenao do Itamaraty, reforado.
Esse movimento desejvel num contexto em que os ministrios
avanam em agendas internacionais. O empresariado logrou constituir
um mecanismo consultivo, institucionalizado, de dilogo sobre
comrcio exterior, o CONEX, presidido pelo ministro da Indstria,
Desenvolvimento e Comrcio Exterior. digno de nota que ministrio
dedicado a temas afetos poltica externa (comrcio exterior) tenha
captado a demanda desse setor da sociedade civil, e respondido com a
constituio de um conselho consultivo permanente. Essa constatao
faz pensar nos riscos de no se incluir a sociedade civil, de maneira
sistemtica e permanente, no dilogo sobre poltica externa. Como
alerta Carlos Milani:
Entre os riscos de ausncia de transformaes, o Itamaraty pode

confrontarse com o avano da privatizao da poltica externa
(quando os interesses empresariais e privados lograrem capturar
as agendas polticas da diplomacia e as submeter, sempre e
exclusivamente, ao simples interesse econmico e comercial) e a
irrelevncia da burocracia diplomtica (caso o Itamaraty no logre
205
transformarse diante das demandas por mais eficincia, transparncia

e dilogo com a sociedade em sua pluralidade)501.
importante recordar que os caminhos da participao podem

complementarse. A constituio de um mecanismo permanente de
dilogo seria um caminho a mais na interlocuo com a sociedade
civil; as ideias que se discutem aqui no excluem outros caminhos j
trilhados ou a serem trilhados. Houve, por exemplo, recente incluso
no PPA 20162019 de iniciativa ligada ao estabelecimento de frum
permanente de dilogo sobre cooperao internacional, a ser organizado
com participao da sociedade civil502. Tratase de medida que vai ao
encontro dos argumentos defendidos neste trabalho, no sentido de se
conferir maior grau de institucionalizao e, portanto, de permanncia,
a mecanismos de consultas com a sociedade civil.
O estabelecimento de um mecanismo com as caractersticas
aqui defendidas representar avano, e pode abrir espao para novas
experincias e possibilidades de interao. No ser, naturalmente,
soluo, no que toca poltica externa, para todos os complexos desafios
da participao social hoje. necessrio ampliar o movimento, j em
andamento, de consultas aprofundando o uso de ferramentas digitais.
Assim vem fazendo o Itamaraty pelos canais digitais, buscando informar
e consultar maior nmero possvel de cidados, como nas iniciativas
analisadas no captulo 2. A recente edio, pelo ministrio, do Manual
de Boas Prticas de Uso das Mdias Digitais503 veio reforar essa
tendncia. Segundo circular telegrfica divulgada, o manual pretende
orientar o uso dessas ferramentas, e no o restringir (...); a finalidade da
iniciativa difundir ideias e sugestes para o uso ainda mais intenso e
eficiente de instrumentos de comunicao que se tornaram praticamen
te indispensveis504.
501 MILANI, 2015, p. 5960.

502 LOPES, 2015 entrevista.
503 MRE, 2015e.
504 Circular telegrfica 99655 de 2015.
206
Todas as formas de dilogo entre o Estado e a sociedade civil,

inclusive aquelas conduzidas pelo Itamaraty, devem operar segundo uma
dimenso fundamental da democracia: especialmente no encontro com
o outro, com o diferente e no apenas no encontro entre pares que
surgem insights inesperados e dvidas no antecipadas, que formam e
reformam convices. A divergncia e o debate so importantes para
testar argumentos, aprofundar a reflexo e aperfeioar a construo de
consensos essncia, alis, do trabalho diplomtico numa democracia.
Isso bom para o Estado e salutar para a sociedade civil. A poltica
externa e o Itamaraty, bem como a sociedade civil, j h algum tempo vm
ganhando com esse exerccio, que tem muito a enriquecerse mediante
a institucionalizao de um mecanismo permanente de dilogo.
207
Concluso
Entre os inmeros desafios enfrentados hoje pelo Itamaraty,

incluise o imperativo de responder crescente demanda da sociedade
civil brasileira por se fazer escutar em temas de poltica externa. Esta
tese defende que, quanto mais abrangente e inclusivo for o processo
de dilogo e consultas com a sociedade em geral, maiores os benefcios
tanto para a instituio em si mesma, quanto para a poltica externa
propriamente dita.
Escutar e consultar a sociedade civil tm sido prticas do Estado
brasileiro que se estruturaram especialmente a partir da Constituio
Federal de 1988, moldura de direitos e garantias que geraram as bases para
a construo de slido arcabouo normativo sobre a participao social
nos processos decisrios do governo. Mecanismos como os conselhos
e as conferncias, examinados neste trabalho, tmse expandido em
experincias pelas quais o Brasil reconhecido internacionalmente.
O debate com a sociedade civil sobre polticas pblicas , hoje, realidade
institucionalizada no Estado brasileiro.
O Itamaraty e a poltica externa no tm estado alheios a tal
trajetria. Esse foi o ponto de partida da tese.
209
Considerada a redemocratizao do pas como marco inicial,

diversos momentos de um percurso diversificado de dilogo da
chancelaria com a sociedade civil foram retomados.
No incio da dcada de 1990, a realizao da Rio92 no Brasil
gerou oportunidades de abertura do Itamaraty sociedade civil.
Paulatinamente, as portas do Ministrio das Relaes Exteriores foram
se abrindo ao dilogo com outros setores da sociedade, em sucessivos
processos preparatrias para as Conferncias do Ciclo Social da ONU.
A partir da segunda metade daquela dcada, o dilogo passou a ocorrer de
forma mais sistemtica em temas econmicos, em razo de negociaes
que ganhavam proeminncia, e convocavam a ateno pblica. A atuao
do Brasil diante da possibilidade de criao da ALCA, nas negociaes
entre o MERCOSUL e a Unio Europeia e na OMC geravam crescente
interesse, e, como espaos de consultas, foram criados a SENALCA, a
SENEUROPA e o Grupo Interministerial de Comrcio Internacional.
Grupos negociadores que envolviam maior amplitude de agncias
governamentais tambm passaram a realizar reunies frequentes com
a sociedade civil em mltiplos temas, e o Itamaraty fezse presente e
atuante em muitos deles. Para alm de setores do empresariado, outros
campos da sociedade civil, muitos deles organizados em redes, passaram
a manter interlocuo mais frequente com o MRE.
Na rea de meio ambiente, pioneira no dilogo social com a Rio92,
novos formatos e possibilidades de interao seriam implementados em
torno da Rio+20, dos Objetivos de Desenvolvimento Social (ODS) e da
agenda de mudanas climticas. Todas essas modalidades de dilogo
fizeram uso, em alguma medida, de espaos na Internet. Os Dilogos
sobre Desenvolvimento Sustentvel, na Rio+20, envolveram etapas
de carter virtual, alm de etapa presencial. Diversos mecanismos de
consultas foram gerados em torno dos ODS, e a pretendida Contribuio
Nacionalmente Determinada na agenda de mudanas climticas foi
construda tambm em interlocuo com a sociedade civil e em consultas
pelo blog Diplomacia Pblica. Em 2014, foi realizado um evento que durou
semanas, promovendo debates com distintos setores da sociedade, os
210
Concluso
Dilogos sobre Poltica Externa, que tambm informaram a produo do

Livro Branco da Poltica Externa Brasileira, cuja divulgao reclamada
pela sociedade civil. O modelo dos Dilogos permite tirar concluses
sobre os limites de consultas realizadas presencialmente em reunies
mais ampliadas. Estas, se por um lado permitem representatividade
bastante plural da sociedade, por outro se revelam menos propcias ao
aprofundamento do debate de ideias.
Na experincia com comunidades brasileiras no exterior, a
participao alcanou patamar mais avanado de institucionalizao.
Foram formalizadas regras de funcionamento permanente em
decretos presidenciais e portarias ministeriais, e criados um conselho
(Conselho de Representantes de Brasileiros no Exterior) e um modelo
de conferncias (Conferncias Brasileiros no Mundo), subsidiados com
recursos pblicos. So exemplos concretos de mecanismos participativos
institucionalizados num campo da poltica externa de intensa exposio
pblica, que tm sido aperfeioados medida que progride a experincia.
A institucionalizao tambm avanou no debate com a sociedade
civil sobre a integrao regional, a partir do estabelecimento, em
2008, do Programa MERCOSUL Social e Participativo (PMSP). Sob a
coordenao do Itamaraty e da Presidncia da Repblica, esse Programa
envolve reunies peridicas, com financiamento da participao social e
regras estabelecidas em decreto presidencial, constituindo experincia
a partir da qual possvel empreender reflexo mais abrangente sobre
as possibilidades e os desafios de se avanar na institucionalizao de
mecanismos participativos na poltica externa.
Em sete anos de funcionamento contnuo, traduzindose em
modelo que se assemelha em alguma medida a um conselho consultivo de
poltica pblica, o PMSP no representou constrangimentos ao Itamaraty
e poltica externa, mas, antes, a possibilidade de aproximao de
distintos segmentos da sociedade civil e a oportunidade de prestao de
esclarecimentos a esses setores. A experincia da Reunio Especializada
sobre Agricultura Familiar (REAF) tambm foi recuperada na tese, por se
211
tratar de mecanismo institucionalizado de dilogo com foco em pautas

especficas, e voltado a um setor igualmente especfico da sociedade civil.
A comparao entre o PMSP mecanismo ampliado, multissetorial e
a REAF mecanismo setorializado contribui para a compreenso dos
limites e possibilidades de distintos formatos institucionalizados de
espaos de consultas.
A anlise da trajetria de participao social na poltica externa
demonstra que, de maneira incremental, o Itamaraty vemse abrindo
sociedade civil. Muitas iniciativas, como aquelas detalhadas neste
trabalho, no apenas conferem credibilidade retrica de abertura
institucional que vem sendo reiterada por sucessivas autoridades do
MRE, mas, efetivamente, trazem para posies que o pas defende
no plano internacional mais legitimidade. Muito se avanou, isso
inquestionvel.
No entanto, ainda h o que avanar. Por exemplo, h reas da
chancelaria que permanecem mais reticentes ao dilogo com a sociedade
civil, ou outras nas quais a abertura corresponde a iniciativas pontuais de
chefias, que, portanto, podem ser descontinuadas a qualquer tempo. Essa
realidade refora demandas pela institucionalizao da participao social,
por sua traduo em poltica formal e transversalmente estabelecida no
mbito da chancelaria, demanda esta vocalizada por distintos setores,
do empresariado aos movimentos sociais, que se ressentem da ausncia
de canais permanentes e estruturados de consultas, que transcendam
picos de negociao ou iniciativas episdicas. Um dos desdobramentos
dessa demanda o pleito pela criao de um mecanismo permanente
de dilogo sobre poltica externa.
Avanar nesse sentido constituiria passo importante na trajetria
de abertura sociedade civil que o Itamaraty vem percorrendo.
A institucionalizao traz regras claras, protegendo o debate entre o
Estado e a sociedade civil da instabilidade de prticas dependentes das
inclinaes pessoais. Ademais, canais permanentes e estruturados de
consultas trazem o valor agregado do amadurecimento do debate em
212
Concluso
termos que apenas a durao no tempo capaz de garantir. Ganhar

seia em estabilidade e em qualidade. Portas sempre abertas arejariam
ainda mais o debate, com as consequncias da advindas em matria de
consistncia de argumentos e de legitimidade de decises.
Ao longo deste trabalho, tambm foram comentadas experincias
internacionais, especialmente a partir de subsdios encaminhados pelos
postos a consultas realizadas pela Secretaria de Estado. A iniciativa
dessas consultas, alis, comprova o interesse que o presente tema j
engendra. seguro afirmar que muitas chancelarias vm estabelecendo
mecanismos de dilogo com a sociedade civil, inclusive, em casos
geralmente mais recentes, com maior grau de institucionalizao e de
modo permanente. Cada pas responde, porm, de maneira particular
s demandas participativas, conforme prticas polticas e estruturas
normativas prprias. Os caminhos a serem adotados pelo Brasil devem
ser decididos, naturalmente, conforme as especificidades brasileiras.
inegvel que as particularidades da poltica externa agregam
dificuldades reflexo sobre maneiras de se avanar na institucionalizao
do dilogo de uma chancelaria com a sociedade civil. Afinal, trata
se de poltica pblica que, respondendo a decises de governos
democraticamente eleitos, como determinado constitucionalmente,
tambm se condiciona por consideraes de mais longo prazo, operando
em universo de cdigos e procedimentos muitas vezes peculiares, que
implicam, no raro, o imperativo do sigilo.
Neste trabalho, buscouse enfrentar essas dificuldades em suas
variadas facetas, com vistas a agregar o maior nmero possvel de
elementos que contribuam para o amadurecimento de uma reflexo
que se mostra, afinal, necessria e mesmo inadivel. Nesse esforo,
ao se refletir sobre um mecanismo permanente e estruturado de
dilogo do Itamaraty com a sociedade civil mecanismo cuja criao
chegou a ser anunciada por dois ministros de Estado e, de tempo em
tempos, reclamada pela sociedade civil , foram debatidas questes
complexas, como critrios representativos, objeto e efetividade, formas
213
de funcionamento e meios de financiamento. Especialmente com relao

efetividade, sabido que, em poltica externa, o exerccio de debate
com a sociedade civil sempre ser de natureza consultiva. O xito no
funcionamento de mecanismos dessa natureza depende, em grande
medida, da boa execuo da escuta contnua da sociedade civil pelo
governo da funo de processo que intrnseca escuta forte e atenta.
No foi objetivo deste trabalho aprofundarse na anlise da atuao
de atores governamentais que, fora do Itamaraty, vmse dedicando a
pautas de poltica exterior. Constitui dado da realidade o fato de vrios
ministrios avanarem na discusso de pautas internacionais. Em
quase todas as polticas pblicas, h mecanismos institucionalizados
de consultas com a sociedade civil, funcionando de forma permanente
e gerando bases de apoio para essas polticas e os respectivos rgos
responsveis por sua formulao e implementao. preciso estar atento
para essa realidade, da qual decorreu, por exemplo, a criao do Conselho
Consultivo do Setor Privado da CAMEX, abordado neste trabalho como
recurso comparativo. A sociedade civil dialoga onde encontra amparo;
no caso, o empresariado tem tido especial acolhida nesse mecanismo,
valorizado como espao institucionalizado de consultas.
Nesse contexto, o esforo do Itamaraty de abrirse sociedade civil
avanando em bases institucionalizadas e permanentes pode, tambm,
fortalecer seu espao na Esplanada, isto , diante de outros rgos de
governo. Ao aperfeioar iniciativas de participao social, o Itamaraty
aproximase de decises mais consistentes e legtimas, conforme o cerne
da argumentao aqui articulada, e, adicionalmente, eleva a qualidade
de sua concertao com outras agncias governamentais, fortalecendo
se como interlocutor vlido no panorama geral do Executivo e do
Estado brasileiro como um todo. Existe demanda consistente por mais
participao e informao, por parte de diversos atores sociais, que
tendem a ocupar espaos onde o Estado permite. A vrios ttulos,
estratgico para o Itamaraty posicionarse satisfatoriamente diante
dessa realidade.
214
Concluso
Isto dito, no se pretende que o estabelecimento de mecanismo

institucionalizado e permanente de dilogo com a sociedade civil d conta
de todas as complexas questes que a participao encerra. Tampouco
se supe que iniciativa do gnero preenchesse todas as lacunas ainda
existentes no dilogo com a sociedade em poltica externa. H, por
exemplo, demandas difusas por participao por parte da cidadania
em geral, e no apenas da sociedade civil organizada. Essas demandas
podem ser acolhidas, em alguma medida, em espaos de consultas
estabelecidos com ajuda da Internet, como j vem sendo feito pelo
Itamaraty em diversas oportunidades. Tratase de tarefa que, no atual
cenrio, requer criatividade e tenacidade redobradas.
Ao mesmo tempo, ao se pensar hoje o tema da participao,
no se pode deixar de ter em conta o questionamento dos sistemas
representativos nas democracias liberais modernas. Muito se tem dito e
escrito, por exemplo, sobre a crise dos partidos polticos. No foi objetivo
desta tese tratar de questes afetas democracia representativa como
tal, ao sistema poltico, eleitoral e partidrio no Brasil. No momento de
concluso do trabalho, no entanto, no se pode deixar de mencionar o
tema, j que a democracia participativa, no Brasil, est constitucional
e legalmente estruturada de maneira complementar democracia
representativa. Quando esta d sinais de relativo esgotamento,
podem intensificarse demandas sobre aquela, com possibilidades
fortalecimento de ligao juridicamente estruturada da sociedade civil
com o Estado e riscos em especial, aqueles decorrentes do descuido
quanto questo de representatividade e da efetividade de mecanismos
participativos.
Apenas dois anos e meio se passaram desde que as ruas
convulsionaram nas Jornadas de Junho, em 2013. O alcance daquela
insatisfao, que se traduzia, entre outros aspectos, em demandas por
novas formas de participao poltica, ainda no foi satisfatoriamente
compreendido nem pelo Estado, nem pela sociedade em geral.
As respostas estatais dadas so tentativas cuja eficcia ainda no pde
215
ser plenamente comprovada. Avanouse pouco no sentido de alguma

reforma poltica. Esse contexto, que transcende a poltica externa e as
competncias do Itamaraty, no foi aqui esmiuado, mas no deve ser
ignorado.
Em concluso, parece seguro afirmar que avanar na
institucionalizao de canais permanentes e estruturados de dilogo
entre o Estado e a sociedade civil um desafio ligado trajetria da
participao social sedimentada no contexto ps1988, o que vale
tambm, e com total pertinncia, para a poltica externa. O tipo de
mecanismo que aqui se prope decorrncia de uma trajetria e do
atual estgio do processo democrtico brasileiro. O exerccio de dilogo
Estadosociedade civil, contudo, estar sempre em constituio.
Conforme registrado, o embaixador Eduardo dos Santos recordou
se, em depoimento a este trabalho, de episdio significativo. Com vistas
posse do embaixador Luiz Felipe Lampreia como secretriogeral das
Relaes Exteriores, o ento chanceler Fernando Henrique Cardoso
escrevera, de prprio punho, um discurso. Sugeriulhe alterao Eduardo
dos Santos: abrirei as portas do Itamaraty sociedade acabou sendo
diplomaticamente substitudo, em 1992, por manterei o Itamaraty
aberto sociedade. Desde ento, a realidade acumulada de experincias
com a sociedade civil demonstra que muitas portas foram abertas, mas
outras permanecem entreabertas ou mesmo fechadas. tempo de
evoluir, sem ingenuidade, com realismo e sentido de responsabilidade,
para a plena institucionalizao dessa abertura, ponto de chegada da tese.
Braslia, dezembro de 2015.
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Segurana Alimentar e Nutricional PNSAN, estabelece os parmetros
para a elaborao do Plano Nacional de Segurana Alimentar e
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II. Expedientes telegrficos do MRE (por ordem cronolgica)
Telegrama 938 de 2011, de Brasemb Haia (ostensivo).

Telegrama 1308 de 2011 de Brasemb Paris (ostensivo).
Circular telegrfica 82634 de 2011 (ostensiva).
Telegrama 501 de 2014, de Brasemb Paris (ostensivo).
Telegrama 804 de 2014, de Brasemb Roma (ostensivo).
Telegrama 198 de 2015, de Brasemb Roma (ostensivo).
Telegrama 501 de 2015, de Brasemb Paris (ostensivo).
III. Entrevistas realizadas durante a elaborao do trabalho
ALVES, Mrcia Martins. CoordenadoraGeral de Administrao,

Oramento e Finanas da FUNAG/MRE. Braslia, abr. 2015.
AZEREDO, Jos Raphael Lopes Mendes de. Diretor do Departamento

de Meio Ambiente e Temas Especiais/MRE. Braslia, maio 2015.
251
AZEVEDO, Adriana. Chefe de Gabinete da CAMEX. Braslia, abr. 2015.
BITELLI, Julio Glinternick. Chefe de Gabinete/MRE; Coordenador

Executivo dos DDS na Rio +20, em 2012. Braslia, jun. 2015.
BOLHKE, Marcelo. Chefe da Diviso de Assuntos Polticos,

Institucionais, Jurdicos e Sociais do MERCOSUL/ MRE. Braslia, ago.
2015.
BONOMO, Diego Zancan. GerenteExecutivo de Comrcio Exterior da

CNI. Braslia, ago. 2015
CARDOSO, Fernando Henrique. ExChanceler e exPresidente da

Repblica. So Paulo, jun. 2015.
CARVALHO, Gilberto. ExMinistroChefe da SG/PR entre 2011 e

2014. Braslia, nov. 2014.
CARVALHO, Jos Antnio Marcondes de. SubsecretrioGeral de Meio

Ambiente, Energia, Cincia e Tecnologia/ MRE. Braslia, out. 2015.
CASTRO, Maria Slvia Portella de. Assessora sindical da CUT. Braslia,

abr. 2015.
COSTA FILHO, Ronaldo. Diretor do Departamento de Negociaes

Internacionais/MRE. Braslia, abr. 2015.
COSTA, Marcelo Almeida Cunha. Chefe da Assessoria Internacional

da SG/PR entre 2011 e 2012. Braslia, jan. 2015.
CUENCA, Carlos Gallinal. Chefe da Diviso de Temas Sociais/MRE.

Braslia, jun. 2015.
ESTRADA, Gaspard. Professor do Institut dtudes Politiques de Paris

(Science Po). Entrevista por email e telefone, maio 2015.
252
Referncias
FRANA, Caio. Assessor Especial do Ministro do Desenvolvimento

Agrrio entre 2003 e 2010; Chefe de Gabinete Adjunto da Presidncia
da Repblica entre 2010 e 2012; Chefe da Assessoria Internacional do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio entre 2013 e 2015. Braslia,
fev. 2015.
GARCIA, Marco Aurlio de Almeida. Assessor Especial da Presidenta

da Repblica. Braslia, nov. 2014.
LAFER, Celso. ExMinistro das Relaes Exteriores entre 19921993 e

20012002. So Paulo, jul. 2015
LIND, Gustaf. Diretor do Departamento de Direito Internacional,

Direitos Humanos e Direito dos Tratados da Chancelaria sueca.
Entrevista por telefone, abr. 2015.
LOPES, Marcos. Assessor da CoordenaoGeral de Aes

Internacionais de Combate Fome/MRE. Braslia, out. 2015.
LUCERO, Everton Frask. Chefe da Diviso de Clima, Oznio e

Segurana Qumica/MRE. Braslia, abr. 2015.
LYRIO, Mauricio Carvalho. Chefe da Secretaria de Planejamento

Diplomtico/ MRE. Braslia, maio 2015.
MAGALHES, Carlos Alberto Simas. SubsecretrioGeral das

Comunidades Brasileiras no Exterior/ MRE. Braslia, maio 2015.
MALTEZ, Gilton Saback. ExDiretor de Oramento e Finanas da SG/

PR; atual Secretrio de Administrao da Secretaria de Governo da
Presidncia da Repblica. Braslia, dez. 2014.
MARTINS, Jos Renato Vieira. Chefe da Assessoria Internacional da

SG/PR entre 2005 e 2011. Braslia, abr. 2015.
253
MAZZIEIRO, Jeanete. Ativista feminista e representante brasileira no

Frum de Mulheres do MERCOSUL. Entrevista por email, mar. 2015.
MORAES, Ana Maria. Coordenadora do Movimento dos Trabalhadores

Rurais Sem Terra. Braslia, jul. 2015.
MORAIS, Rodrigo de Oliveira. Chefe da Assessoria Internacional da

Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica. Braslia,
maio 2015.
MORENO, Camila. Representante da rede de movimentos sociais

Carta de Belm. Braslia, mar. 2015.
MOTTIN, Mrio Gustavo. Chefe da CoordenaoGeral de

Desenvolvimento Sustentvel/ MRE. Braslia, abr. 2015.
PATRIOTA, Antonio de Aguiar. Ministro das Relaes Exteriores entre

2011 e 2013. Entrevista por telefone, nov. 2015.
PEA, Gabriela de la. Assessora da Direo Geral de Vinculao com as

Organizaes da Sociedade Civil da Chancelaria mexicana. Entrevista
por telefone e email, dez. 2014.
PRADO, Fabrcio Arajo. Assessor Internacional da SG/PR entre 2013

e 2015. Braslia, nov. 2015.
RAMOS, Adriana. Diretora da ABONG e Coordenadora do Instituto

Socioambiental. Braslia, jul. 2015.
ROND FILHO, Milton. Chefe da CoordenaoGeral de Aes

Internacionais de Combate Fome/ MRE. Braslia, abr. 2015.
ROSAR, Soraya. GerenteExecutiva de Negociaes Internacionais da

CNI e Coordenadora da CEB. Braslia, ago. 2015.
254
Referncias
SALDANHA, Pedro Marcos de Castro. Chefe da Diviso de Direitos

Humanos/MRE. Braslia, mai. 2015.
SALGADO, Reinaldo. Diretor do Departamento do MERCOSUL/MRE

entre 2012 e 2015. Braslia, set. 2015.
SANTOS, Eduardo dos. SecretrioGeral das Relaes Exteriores/MRE

entre 2013 e 2015. Braslia, jul. 2015
SILVA, Maria Luiza Ribeiro Lopes da. Diretora do Departamento

Consular e de Brasileiros no Exterior/ MRE. Braslia, maio 2015.
SIMES, Antonio Jos Ferreira. SubsecretrioGeral de Amrica do

Sul, Central e do Caribe/MRE entre 2010 e 2015. Braslia, mar. 2015.
TIBLE, Jean. Professor do Departamento de Cincia Poltica da USP e

membro do GRRI. So Paulo, mar. 2015.
VANHONI, Bruno. Assessor Internacional da Secretaria Nacional de

Juventude entre 2011 e 2015. Entrevista por email, mar. 2015.
VARGAS, Everton Vieira. Chefe da DEMA/MRE entre 1998 e 2001 e

Diretor do Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais/ MRE
entre 2001 e 2005. Entrevista por email, jul. 2015.
VSQUEZ, Mariana. Diretora da UPS/MERCOSUL. Braslia, abr. 2015.
VISCAY, Lautaro, 2015. Coordenador da Secretaria Tcnica da REAF/

MERCOSUL. Entrevista por telefone e email, abr. 2015.
***
255
IV. Stios eletrnicos consultados
Blog do Itamaraty: <http://blog.itamaraty.gov.br>.

Brasileiros no Mundo: <http://www.brasileirosnomundo.itamaraty.
gov.br>.
Cmara dos Deputados: <http://www2.camara.leg.br>.
Centro Rio+: <http://riopluscentre.org>.
Chancelaria alem: < http://www.aussenpolitikweiterdenken.de/de/
themen.html>.
Chancelaria argentina: < http://ccsc.mrecic.gov.ar>.
Chancelaria francesa: <http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/>.
Chancelaria mexicana: < http://participacionsocial.sre.gob.mx>.
Chancelaria uruguaia: < http://sdc.mrree.gub.uy/?q=node/19>.
Diviso de Desenvolvimento Sustentvel da ONU: <https://
sustainabledevelopment.un.org/about>.
Legislao francesa: <http://www.legifrance.gouv.fr>.
Ministrio da Defesa: <http://www.defesa.gov.br>.
Ministrio de Relaes Exteriores e Culto da Argentina: <http://www.
mrecic.gov.ar/>.
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome: <http://
www.mds.gov.br>.
MMA: <www.mma.gov.br>.
MP: <www.planejamento.gov.br>.
MRE: <www.itamaraty.gov.br>.
Opera Mundi: <http://operamundi.uol.com.br>.
256
Referncias
Portais participativos do Governo Federal: <www.participa.br>; <www.

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Portal Consular: <http://www.portalconsular.mre.gov.br/oquefaz
umconsulado/ouvidoriaconsular>.
Portal dos Objetivos do Desenvolvimento do Milnio: <http://
portalodm.com.br>.
Rio+20: <www.rio20.gov.br>; <http://www.uncsd2012.org>; <www.
riodialogues.org>.
Secretaria de Relaes Exteriores do Mxico: <http://
participacionsocial.sre.gob.mx/index.php>.
Secretaria Nacional de Juventude: <www.juventude.gov.br>.
Senado Federal: <http://www12.senado.gov.br>.
257
ANEXOS
I. Artigos constitucionais
Artigo 1, pargrafo nico e artigo 14, incisos I a III
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio

indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constituise
em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
()
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce
por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio.
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal
e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos
da lei, mediante:
I plebiscito;
II referendo;
III iniciativa popular.
Artigo 29, inciso XII
Art. 29. O Municpio regerse por lei orgnica, votada em dois

turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois
teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos
os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do
respectivo Estado e os seguintes preceitos:
()
XII cooperao das associaes representativas no planejamento
municipal; (Renumerado do inciso X, pela Emenda Constitucional n
1, de 1992.)
261
Artigo 187
Art. 187. A poltica agrcola ser planejada e executada na

forma da lei, com a participao efetiva do setor de produo,
envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores
de comercializao, de armazenamento e de transportes, levando em
conta, especialmente:
()
Artigo 194, pargrafo nico, inciso VII
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado

de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas
a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia
social.
Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei,
organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
()
VII carter democrtico e descentralizado da administrao,
mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos
empregadores, dos aposentados e do governo nos rgos colegiados.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 20, de 1998.)
Artigo 198, inciso III
Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma

rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico,
organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
()
III participao da comunidade.
262
Anexos
Artigo 204, inciso II
Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social

sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social,
previstos no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base
nas seguintes diretrizes:
()
II participao da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas e no controle das aes
em todos os nveis.
Artigo 205 e artigo 206, inciso VI
Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da

famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade,
visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
Art. 206. O ensino ser ministrado com base nos seguintes
princpios:
()
VI gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei;
Artigo 216A, 1, inciso X
Art.216A. O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime

de colaborao, de forma descentralizada e participativa, institui um
processo de gesto e promoo conjunta de polticas pblicas de cultura,
democrticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federao e
a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano,
social e econmico com pleno exerccio dos direitos culturais. (Includo
pela Emenda Constitucional n 71, de 2012.)
263
1 O Sistema Nacional de Cultura fundamentase na poltica

nacional de cultura e nas suas diretrizes, estabelecidas no Plano Nacional
de Cultura, e regese pelos seguintes princpios: (Includo pela Emenda
Constitucional n 71, de 2012.)
()
X democratizao dos processos decisrios com participao e
controle social; (Includo pela Emenda Constitucional n 71, de 2012.)
Artigo 227, 1
Art. 227. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar

criana, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito
vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao,
cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar
e comunitria, alm de coloclos a salvo de toda forma de negligncia,
discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso. (Redao
dada Pela Emenda Constitucional n 65, de 2010)
1 O Estado promover programas de assistncia integral
sade da criana, do adolescente e do jovem, admitida a participao
de entidades no governamentais, mediante polticas especficas e
obedecendo aos seguintes preceitos: (Redao dada Pela Emenda
Constitucional n 65, de 2010.)
Artigo 79, pargrafo nico do Ato das Disposies Constitucionais

Transitrias
Art. 79. institudo, para vigorar at o ano de 2010, no mbito

do Poder Executivo Federal, o Fundo de Combate e Erradicao
da Pobreza, a ser regulado por lei complementar com o objetivo de
viabilizar a todos os brasileiros acesso a nveis dignos de subsistncia,
cujos recursos sero aplicados em aes suplementares de nutrio,
habitao, educao, sade, reforo de renda familiar e outros programas
264
Anexos
de relevante interesse social voltados para melhoria da qualidade de vida.

(Includo pela Emenda Constitucional n 31, de 2000.) (Vide Emenda
Constitucional n 42, de 19.12.2003.) (Vide Emenda Constitucional
n 67, de 2010.)
Pargrafo nico. O Fundo previsto neste artigo ter Conselho
Consultivo e de Acompanhamento que conte com a participao de
representantes da sociedade civil, nos termos da lei. (Includo pela
Emenda Constitucional n 31, de 2000)
265
II. Decreto do PMSP
DECRETO N 6.594, DE 6 DE OUTUBRO DE 2008.

Institui o Programa Mercosul Social e Participativo.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe
confere o art. 84, inciso VI, alnea a, da Constituio,
DECRETA:
Art. 1 Fica institudo, no mbito da SecretariaGeral da
Presidncia da Repblica e do Ministrio das Relaes Exteriores, o
Programa Mercosul Social e Participativo, com o objetivo de promover a
interlocuo entre o Governo Federal e as organizaes da sociedade civil
sobre as polticas pblicas para o Mercado Comum do Sul MERCOSUL.
Art. 2 O Programa Mercosul Social e Participativo tem as
seguintes finalidades:
I divulgar as polticas, prioridades, propostas em negociao e
outras iniciativas do Governo brasileiro relacionadas ao MERCOSUL;
II fomentar discusses no campo poltico, social, cultural,
econmico, financeiro e comercial que envolvam aspectos relacionados
ao MERCOSUL;
IIIencaminhar propostas e sugestes que lograrem consenso,
no mbito das discusses realizadas com as organizaes da sociedade
civil, ao Conselho do Mercado Comum e ao Grupo do Mercado Comum
do MERCOSUL.
Art. 3 O Programa Mercosul Social e Participativo ser coordenado
pelo Ministro de Estado Chefe da SecretariaGeral da Presidncia da
Repblica e pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores ou pelos
substitutos por eles designados para esse fim.
1 Participaro do Programa Mercosul Social e Participativo os
rgos e as entidades da administrao pblica federal, de acordo com
suas competncias, e as organizaes da sociedade civil convidadas, nos
termos e na forma definidos em portaria conjunta da SecretariaGeral
da Presidncia da Repblica e do Ministrio das Relaes Exteriores.
266
Anexos
2 Fica permitida a requisio de informaes, bem como a

realizao de estudos por parte dos rgos e entidades da administrao
pblica federal para o desenvolvimento do Programa Mercosul Social
e Participativo.
3 Podero ser requisitados, na forma da Lei no 8.112, de 11 de
dezembro de 1990, servidores dos rgos e entidades da administrao
pblica federal para o cumprimento das disposies deste Decreto.
Art. 4 Na execuo do disposto neste Decreto, o Programa
Mercosul Social e Participativo contar com recursos oramentrios e
financeiros consignados no oramento da SecretariaGeral da Presidncia
da Repblica e do Ministrio das Relaes Exteriores.
Art. 5 Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 6 de outubro de 2008; 187o da Independncia e 120o da

Repblica.
LUIZ INCIO LULA DA SILVA
Celso Luiz Nunes Amorim
Luiz Soares Dulci
267
Lista das Teses de CAE publicadas pela FUNAG
1. Luiz Augusto SaintBrisson de Arajo Castro

O Brasil e o novo Direito do Mar: mar territorial e a zona econmica
exclusiva (1989)
2. Luiz Henrique Pereira da Fonseca

Organizao Martima Internacional (IMO). Viso poltica de um
organismo especializado das Naes (1989)
3. Valdemar Carneiro Leo Neto

A crise da imigrao japonesa no Brasil (19301943). Contornos
diplomticos (1990)
4. Synesio Sampaio Goes Filho

Navegantes, bandeirantes, diplomatas: aspectos da descoberta do
continente, da penetrao do territrio brasileiro extratordesilhas e
do estabelecimento das fronteiras da Amaznia (1991)
5. Jos Antonio de Castello Branco de Macedo Soares

Histria e informao diplomtica: tpicos de historiografia, filosofia
da histria e metodologia de interesse para a informao diplomtica
(1992)
269
6. Pedro Motta Pinto Coelho

Fronteiras na Amaznia: um espao integrado (1992)
7. Adhemar Gabriel Bahadian

A tentativa do controle do poder econmico nas Naes Unidas
estudo do conjunto de regras e princpios para o controle das prticas
comerciais restritivas (1992)
8. Regis Percy Arslanian

O recurso Seo 301 da legislao de comrcio norteamericana e a
aplicao de seus dispositivos contra o Brasil (1993)
9. Joo Almino de Souza Filho

Naturezas mortas. A filosofia poltica do ecologismo (1993)
10. Clodoaldo Hugueney Filho

A Conferncia de Lancaster House: da Rodsia ao Zimbbue (1993)
11. Maria Stela Pompeu Brasil Frota

Proteo de patentes de produtos farmacuticos: o caso brasileiro
(1993)
12. Renato Xavier

O gerenciamento costeiro no Brasil e a cooperao internacional
(1994)
13. Georges Lamazire

Ordem, hegemonia e transgresso: a resoluo 687 (1991) do
Conselho de Segurana das Naes Unidas, a Comisso Especial
das Naes Unidas (UNSCOM) e o regime internacional de no
proliferao de armas de destruio em massa (1998)
14. Antonio de Aguiar Patriota

O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um
novo paradigma de segurana coletiva (1998)
15. Leonilda Beatriz Campos Gonalves Alves Corra

Comrcio e meio ambiente: atuao diplomtica brasileira em relao
ao Selo Verde (1998)
270
Lista das Teses de CAE
16. Afonso Jos Sena Cardoso

O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas (1998)
17. Irene Pessa de Lima Cmara

Em nome da democracia: a OEA e a crise haitiana 19911994 (1998)
18. Ricardo Neiva Tavares
As Organizaes NoGovernamentais nas Naes Unidas (1999)
19. Miguel Darcy de Oliveira

Cidadania e globalizao a poltica externa brasileira e as ONGs (1999)
20. Fernando Simas Magalhes

Cpula das Amricas de 1994: papel negociador do Brasil, em busca
de uma agenda hemisfrica (1999)
21. Ernesto Otto Rubarth

A diplomacia brasileira e os temas sociais: o caso da sade (1999)
22. Enio Cordeiro

Poltica indigenista brasileira e programa internacional dos direitos
das populaes indgenas (1999)
23. Fernando Paulo de Mello Barreto Filho

O tratamento nacional de investimentos estrangeiros (1999)
24. Denis Fontes de Souza Pinto

OCDE: uma viso brasileira (2000)
25. Francisco Mauro Brasil de Holanda

O gs no Mercosul: uma perspectiva brasileira (2001)
26. Joo Solano Carneiro da Cunha

A questo de TimorLeste: origens e evoluo (2001)
27. Joo Mendona Lima Neto

Promoo do Brasil como destino turstico (2002)
28. Srgio Eduardo Moreira Lima

Privilgios e imunidades diplomticos (2002)
271
29. Appio Cludio Muniz Acquarone

Tratados de extradio: construo, atualidade e projeo do
relacionamento bilateral brasileiro (2003)
30. Susan Kleebank
Cooperao judiciria por via diplomtica: avaliao e propostas de
atualizao do quadro normativo (2004)
31. Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura
O Brasil e as operaes de manuteno da paz das Naes Unidas
(2005)
32. Paulo Estivallet de Mesquita

Multifuncionalidade e preocupaes no comerciais: implicaes
para as negociaes agrcolas na OMC (2005)
33. Alfredo Jos Cavalcanti Jordo de Camargo

Bolvia: a criao de um novo pas (2006)
34. Maria Clara Duclos Carisio

A poltica agrcola comum e seus efeitos para o Brasil (2006)
35. Eliana Zugaib

A Hidrovia ParaguaiParan (2006)
36. Andr Aranha Corra do Lago

Estocolmo, Rio, Joanesburgo: o Brasil e as trs conferncias
ambientais das Naes Unidas (2007)
37. Joo Pedro Corra Costa

De decassgui a emigrante (2007)
38. George Torquato Firmeza

Brasileiros no exterior (2007)
39. Alexandre Guido Lopes Parola

A ordem injusta (2007)
40. Maria Nazareth Farani de Azevedo

A OMC e a reforma agrcola (2007)
272
41. Ernesto Henrique Fraga Arajo

O Mercosul: negociaes extraregionais (2008)
42. Joo Andr Lima
A Harmonizao do Direito Privado (2008)
43. Joo Alfredo dos Anjos Jnior
Jos Bonifcio, primeiro Chanceler do Brasil (2008)
44. Douglas Wanderley de Vasconcellos
Esporte, poder e Relaes Internacionais (2008)
45. Silvio Jos Albuquerque e Silva
Combate ao racismo (2008)
46. Ruy Pacheco de Azevedo Amaral
O Brasil na Frana (2008)
47. Mrcia Maro da Silva

Independncia de Angola (2008)
48. Joo Gensio de Almeida Filho

O Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS): anlise e
perspectivas (2009)
49. Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro

A Revoluo de 1817 e a histria do Brasil um estudo de histria
diplomtica (2009)
50. Paulo Fernando Dias Feres

Os biocombustveis na matriz energtica alem: possibilidades de
cooperao com o Brasil (2010)
51. Gilda Motta Santos Neves

Comisso das Naes Unidas para Consolidao da Paz perspectiva
brasileira (2010)
52. Alessandro Warley Candeas

Integrao BrasilArgentina: histria de uma ideia na viso do outro
(2010)
273
53. Eduardo Uziel

O Conselho de Segurana e a insero do Brasil no Mecanismo de
Segurana Coletiva das Naes Unidas (2010)
54. Mrcio Fagundes do Nascimento

A privatizao do emprego da fora por atores noestatais no mbito
multilateral (2010)
55. Adriano Silva Pucci

O estatuto da fronteira Brasil Uruguai (2010)
56. Mauricio Carvalho Lyrio

A ascenso da China como potncia: fundamentos polticos internos
(2010)
57. Carlos Alfonso Iglesias Puente

A cooperao tcnica horizontal como instrumento da poltica externa:
a evoluo da Cooperao Tcnica com Pases em Desenvolvimento
CTPD no perodo 19952005 (2010)
58. Rodrigo dAraujo Gabsch

Aprovao interna de tratados internacionais pelo Brasil (2010)
59. Michel Arslanian Neto

A liberalizao do comrcio de servios do Mercosul (2010)
60. Gisela Maria Figueiredo Padovan

Diplomacia e uso da fora: os painis do Iraque (2010)
61. Oswaldo Biato Jnior

A parceria estratgica sinobrasileira: origens, evoluo e perspectivas
(2010)
62. Octvio Henrique Dias Garcia Crtes
A poltica externa do Governo Sarney: o incio da reformulao de
diretrizes para a insero internacional do Brasil sob o signo da
democracia (2010)
63. Sarquis J. B. Sarquis
Comrcio internacional e crescimento econmico no Brasil (2011)
274
64. Neil Giovanni Paiva Benevides

Relaes BrasilEstados Unidos no setor de energia: do Mecanismo
de Consultas sobre Cooperao Energtica ao Memorando de
Entendimento sobre Biocombustveis (20032007). Desafios para a
construo de uma parceria energtica (2011)
65. Lus Ivaldo Villafae Gomes Santos
A arquitetura de paz e segurana africana (2011)
66. Rodrigo de Azeredo Santos
A criao do Fundo de Garantia do Mercosul: vantagens e proposta
(2011)
67. Jos Estanislau do Amaral
Usos da histria: a diplomacia contempornea dos Estados Blticos.
Subsdios para a poltica externa brasileira (2011)
68. Everton Frask Lucero
Governana da internet: aspectos da formao de um regime global e
oportunidades para a ao diplomtica (2011)
69. Rafael de Mello Vidal
A insero de micro, pequenas e mdias empresas no processo
negociador do Mercosul (2011)
70. Bruno Luiz dos Santos Cobuccio
A irradiao empresarial espanhola na Amrica Latina: um novo
fator de prestgio e influncia (2011)
71. Pedro Escosteguy Cardoso
A nova arquitetura africana de paz e segurana: implicaes para o
multilateralismo e para as relaes do Brasil com a frica (2011)
72. Ricardo Lus Pires Ribeiro da Silva
A nova rota da seda: caminhos para presena brasileira na sia
Central (2011)
73. Ibrahim Abdul Hak Neto
Armas de destruio em massa no sculo XXI: novas regras para
um velho jogo. O paradigma da iniciativa de segurana contra a
proliferao (PSI) (2011)
275
74. Paulo Roberto Ribeiro Guimares

Brasil Noruega: construo de parcerias em reas de importncia
estratgica (2011)
75. Antonio Augusto Martins Cesar

Dez anos do processo de Kimberley: elementos, experincias
adquiridas e perspectivas para fundamentar a atuao diplomtica
brasileira (2011)
76. Ademar Seabra da Cruz Junior

Diplomacia, desenvolvimento e sistemas nacionais de inovao:
estudo comparado entre Brasil, China e Reino Unido (2011)
77. Alexandre Pea Ghisleni

Direitos Humanos e Segurana Internacional: o tratamento dos
temas de Direitos Humanos no Conselho de Segurana das Naes
Unidas (2011)
78. Ana Maria Bierrenbach

O conceito de responsabilidade de proteger e o Direito Internacional
Humanitrio (2011)
79. Fernando Pimentel

O fim da era do petrleo e a mudana do paradigma energtico
mundial: perspectivas e desafios para a atuao diplomtica
brasileira (2011)
80. Luiz Eduardo Pedroso

O recente fenmeno imigratrio de nacionais brasileiros na Blgica
(2011)
81. Miguel Gustavo de Paiva Torres

O Visconde do Uruguai e sua atuao diplomtica para a consolidao
da poltica externa do Imprio (2011)
82. Maria Theresa Diniz Forster

Oliveira Lima e as relaes exteriores do Brasil: o legado de um
pioneiro e sua relevncia atual para a diplomacia brasileira (2011)
276
83. Fbio Mendes Marzano

Polticas de inovao no Brasil e nos Estados Unidos: a busca da
competitividade oportunidades para a ao diplomtica (2011)
84. Breno Hermann

Soberania, no interveno e no indiferena: reflexes sobre o
discurso diplomtico brasileiro (2011)
85. Elio de Almeida Cardoso
Tribunal Penal Internacional: conceitos, realidades e implicaes
para o Brasil (2012)
86. Maria Feliciana Nunes Ortigo de Sampaio
O Tratado de Proibio Completa dos Testes Nucleares (CTBT):
perspectivas para sua entrada em vigor e para a atuao diplomtica
brasileira (2012)
87. Andr Herclio do Rgo
Os sertes e os desertos: o combate desertificao e a poltica
externa brasileira (2012)
88. Felipe Costi Santarosa
Rivalidade e integrao nas relaes chilenoperuanas: implicaes
para a poltica externa brasileira na Amrica do Sul (2012)
89. Emerson Coraiola Kloss
Transformao do etanol em commodity: perspectivas para uma ao
diplomtica brasileira (2012)
90. Gelson Fonseca Junior
Diplomacia e academia um estudo sobre as relaes entre o Itamaraty
e a comunidade acadmica (2 edio, 2012)
91. Elias Antnio de Luna e Almeida Santos
Investidores soberanos: implicaes para a poltica internacional e os
interesses brasileiros (2013)
92. Luiza Lopes da Silva
A questo das drogas nas Relaes Internacionais: uma perspectiva
brasileira (2013)
277
93. Guilherme Frazo Conduru

O Museu Histrico e Diplomtico do Itamaraty: histria e
revitalizao (2013)
94. Luiz Maria Pio Corra

O Grupo de Ao Financeira Internacional (GAFI): organizaes
internacionais e crime transnacional (2013)
95. Andr Chermont de Lima
Copa da cultura: o campeonato mundial de futebol como instrumento
para a promoo da cultura brasileira no exterior (2013)
96. Marcelo P. S. Cmara

A poltica externa alem na Repblica de Berlim: de Gerhard Schrder
a Angela Merkel (2013)
97. Ana Patrcia Neves Tanaka AbdulHak

O Conselho de Defesa SulAmericano (CDS): objetivos e interesses
do Brasil (2013)
98. Gustavo Rocha de Menezes

As novas relaes sinoafricanas: desenvolvimento e implicaes
para o Brasil (2013)
99. Erika Almeida Watanabe Patriota

Bens ambientais, OMC e o Brasil (2013)
100. Jos Ricardo da Costa Aguiar Alves

O Conselho Econmico e Social das Naes Unidas e suas propostas
de reforma (2013)
101. Mariana Gonalves Madeira

Economia criativa: implicaes e desafios para a poltica externa
brasileira (2014)
102. Daniela Arruda Benjamin

A aplicao dos atos de organizaes internacionais no ordenamento
jurdico brasileiro (2014)
278
103. Nilo Dytz Filho

Crise e reforma da Unesco: reflexes sobre a promoo do poder
brando do Brasil no plano multilateral (2014)
104. Christiano Svio Barros Figueira

Limites exteriores da plataforma continental do Brasil conforme o
Direito do Mar (2014)
105. Lus Cludio Villafae G. Santos

A Amrica do Sul no discurso diplomtico brasileiro (2014)
106. Bernard J. L. de G. Klingl

A evoluo do processo de tomada de deciso na Unio Europeia e sua
repercusso para o Brasil (2014)
107. Marcelo Baumbach

Sanes do Conselho de Segurana: direito internacional e prtica
brasileira (2014)
108. Rui Antonio Juc Pinheiro de Vasconcellos

O Brasil e o regime internacional de segurana qumica (2014)
109. Eduardo Uziel

O Conselho de Segurana, as misses de paz e o Brasil no mecanismo
de segurana coletiva das Naes Unidas (2 edio, 2015)
110. Regiane de Melo
Indstria de defesa e desenvolvimento estratgico: estudo comparado
FranaBrasil (2015)
111. Vera Cntia lvarez
Diversidade cultural e livre comrcio: antagonismo ou oportunidade?
(2015)
112. Claudia de Angelo Barbosa
Os desafios da diplomacia econmica da frica do Sul para a frica
Austral no contexto NorteSul (2015)
113. Carlos Alberto Franco Frana
Integrao eltrica BrasilBolvia: o encontro no rio Madeira (2015)
279
114. Paulo Cordeiro de Andrade Pinto

Diplomacia e poltica de defesa: o Brasil no debate sobre a segurana
hemisfrica na dcada psGuerra Fria (19902000) (2015)
115. Luiz Alberto Figueiredo Machado
A plataforma continental brasileira e o direito do mar: consideraes
para uma ao poltica (2015)
116. Alexandre Brasil da Silva
Biotica, governana e neocolonialismo (2015)
117. Augusto Pestana
ITER os caminhos da energia de fuso e o Brasil (2015)
118. Pedro de Castro da Cunha e Menezes
reas de preservao ambiental em zona de fronteira: sugestes
para uma cooperao internacional no contexto da Amaznia
(2015)
119. Maria Rita Fontes Faria
Migraes internacionais no plano multilateral: reflexes para a
poltica externa brasileira (2015)
120. Pedro Marcos de Castro Saldanha

Conveno do Tabaco da OMS: gnese e papel da presidncia
brasileira nas negociaes (2015)
121. Arthur H. V. Nogueira

Kssovo: provncia ou pas? (2015)
122. Lus Fernando de Carvalho

O recrudescimento do nacionalismo catalo: estudo de caso sobre o
lugar da nao no sculo XXI (2016)
123. Flavio Goldman

Exposies universais e diplomacia pblica (2016)
124. Acir Pimenta Madeira Filho

Instituto de cultura como instrumento de diplomacia (2016)
280
125. Mario Vilalva

frica do Sul: do isolamento convivncia. Reflexes sobre a relao
com o Brasil (2016)
126. Andra Saldanha da Gama Watson

O Brasil e as restries s exportaes (2016)
127. Eduardo dos Santos

Entre o Beagle e as Malvinas: conflito e diplomacia na Amrica do
Sul (2016)
128. Jos Viegas Filho

A segurana do Atlntico Sul e as relaes com a frica (2016)
129. Alessandro Candeas

A integrao BrasilArgentina: histria de uma ideia na viso do
outro (2 edio, 2017)
130. Carlos Lus Duarte Villanova

Diplomacia pblica e imagem do Brasil no sculo XXI (2017)
131. Luiz Eduardo Fonseca de Carvalho Gonalves

Egito: revoluo e contrarevoluo (20112015) (2017)
281
Formato 15,5 x 22,5 cm
Mancha grfica 12 x 18,3 cm

Papel plen soft 80 g (miolo), carto supremo 250 g (capa)
Fontes Frutiger 55 Roman 16/18 (ttulos),
Chaparral Pro 12/16 (textos)

1222 Politica Externa e Participacao Social Final

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1222 Politica Externa e Participacao Social Final

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POLTICA EXTERNA E

Ministro de Estado Aloysio Nunes Ferreira

Fundao Alexandre de Gusmo

Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Diretor Ministro Paulo Roberto de Almeida

Diretor Embaixador Gelson Fonseca Junior

Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Membros Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

Projeto Grfico e Capa:

Programao Visual e Diagramao:

Impresso no Brasil 2017

F224 Faria, Vanessa Dolce.

281 p. (Coleo CAE)

1. Democracia - participao social - Brasil. 2. Poltica externa - participao social - Brasil.

Depsito legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

A tese do Curso de Altos Estudos (LXI CAE) que originou

Braslia, 23 de julho de 2017

A jovem democracia brasileira uma conquista de toda

12 Coordenadora do Programa de Poltica e Direito Socioambiental do Instituto Socioambiental (ISA) e membro da

1. Participao social nos marcos da democracia

2. Participao social na poltica externa......................83

3. Participao social no MERCOSUL: o Programa

4. Consideraes sobre um mecanismo permanente...171

ABONG Associao Brasileira de Organizaes No

CNI Confederao Nacional da Indstria

GRRI Grupo de Reflexo de Relaes Internacionais

ONU Organizao das Naes Unidas

A obra Poltica Externa e Participao Social: trajetria e perspectivas,

ainda o tratamento mais objetivo e transparente de todos os temas

a crucial participao da sociedade civil brasileira no processo de

externa, que agregariam dificuldades institucionalizao de um

14 FONSECA JNIOR, 1982, p. 183.

da responsabilidade. O sucesso poltico na convivncia, com a sociedade

A presente tese de CAE, escrita mais de 30 anos depois, tambm

Estamos longe dos tempos em que os governos, isolados em torre de

A Constituio Federal de 1988 inaugurou uma nova etapa, em que

17 Ibid., p. 203, grifos do autor.

conforme ser analisado no captulo 1 deste trabalho. Hoje, o debate

Estas e tantas outras responsabilidades temos cumprido sem vacilaes,

Essa perspectiva democrtica participativa est refletida, de forma

Tradicionalmente, o conceito de diplomacia pblica esteve associado

comentrios, sugestes e crticas que contribuem para a formulao

Nesse contexto, o reconhecimento da poltica externa, sem

21 Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=106&Itemid=2

clssicas do Estado, como se refletem mais diretamente na vida das

Exteriores com vistas aos desdobramentos assumidos durante o Ciclo

Latina, visando formao de uma comunidade latinoamericana de

No Brasil, vivemos num sistema presidencialista. Incumbe, assim, ao

Alm disso, diferente das demais polticas pblicas, a poltica

31 BRASIL, 1988, art. 4o, incs. I a X e nico.

temas e negociaes internacionais. De que forma, ento, temas de

To antigo quanto a prpria Cincia Poltica, o conceito de

35 COSTA, 2002, p. 37.

o objetivo de lutar pela redemocratizao do pas36. Foi em torno deste

(...) ao qual se vincula conjunto amplo de atores que, depois do

A pesquisa realizada para este trabalho indicou que, quando se

36 DAGNINO, 2002; AVRITZER, 2009.

anlise particularizada39. A tese est focada na sociedade civil que

tm o lucro como objetivo final. Na tese, ao serem mencionadas ONGs,

(...) entre ns, os movimentos sociais so coletividades unidas

O conceito de institucionalizao, por sua vez, est diretamente

42 VALLE, 2002, p. 40.

Examinados os conceitos que sero frequentemente mencionados,

II. Estrutura do trabalho