AUTONOMA TERRITORIAL Y DERECHO A GOBERNARSE POR

AUTORIDADES PROPIAS 1

Por: Augusto Hernndez Becerra

I. EXPLORACIN DEL CONCEPTO DE AUTONOMA Y CUESTIONES DE

MTODO

Bien se sabe que no existe una nocin universal de autonoma que pueda ser
aplicada con toda certidumbre y precisin a los gobiernos territoriales constituidos
al interior de los Estados. Se trata de un concepto evasivo, ambiguo y sutil, y por
tanto problemtico, adems de relativo y dinmico en la vida de las naciones. En
virtud de la relatividad histrica y la dinmica de esta nocin, que es
esencialmente poltica, parecera por tanto vano todo esfuerzo que se
emprendiera en la bsqueda de una concepcin definitiva o final de autonoma,
an en un solo pas.

Ahora bien, Hasta qu punto es viable y posible la autonoma de una

administracin territorial, y hasta qu grado puede crecer sin poner en peligro la
unidad del Estado, ni la coherencia y coordinacin entre sus distintas entidades y
organismos?

La cuestin interesa especialmente desde el punto de vista poltico y desde el

punto de vista econmico financiero. En tales trminos podramos afirmar que la
autonoma de las administraciones territoriales solo puede desarrollarse hasta el
punto en que sea compatible con las condiciones de gobernabilidad y estabilidad
de las finanzas del pas entendido como un todo.

La autonoma, en principio, se predica, desde los territorios, frente a niveles

superiores de la propia administracin, y frente a todos los poderes pblicos
nacionales, poderes que imponen lmites cuyos trminos no se pueden rebasar.

As entonces, la situacin y perspectivas de la autonoma de las administraciones

territoriales deber siempre evaluarse frente:

Al poder legislativo (dados unos principios y derechos constitucionales y

unas garantas institucionales)

Al gobierno nacional, es decir, descontadas la Constitucin y las leyes,

frente a los decretos, polticas y dems actos administrativos del gobierno
central
1
Publicado en El principio constitucional de autonoma territorial. Bogot, Editorial Universidad
del Rosario, 2010.
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A otros organismos autnomos e independientes del orden nacional (Banco

de la Repblica, CNE, corporaciones autnomas regionales, Contralora,
Procuradura, etc.)

La consideracin de lmites en la construccin jurdica y poltica del concepto de

autonoma es indispensable porque, como he observado en otras ocasiones, la
perspectiva del principio constitucional de autonoma de las entidades territoriales,
en el tiempo, no es que la autonoma deba crecer indefinidamente. Es necesario,
por tanto, tomar en consideracin la existencia de lmites razonables a la
autonoma en aras de los intereses superiores de la sociedad, que son
concebibles incluso frente a este importante principio de nuestra Constitucin. Aun
cuando, ciertamente, no sera democrtico definir exclusivamente la autonoma a
partir de los lmites que desde el centro se imponen a los territorios, pues entran
en juego otras variables, como la democracia y el buen gobierno local y seccional.

La determinacin de las mximas posibilidades de desarrollo del concepto de

autonoma de los gobiernos territoriales podra orientarse por los siguientes
criterios:

La definicin de sus caractersticas intrnsecas o universales, hasta donde

este propsito sea razonablemente posible

La identificacin de sus lmites mximos posibles frente al nivel nacional de

un Estado en concreto, dadas sus condiciones institucionales, econmicas
y culturales determinadas

Creo que es posible, e incluso necesario, combinar los dos criterios, pues
ciertamente entran en liza consideraciones tericas o ideolgicas, y
consideraciones prcticas, como gobernabilidad o equilibrio macroeconmico. Con
el riesgo inevitable, por cierto, de que las primeras tiendan a deslegitimar a las
segundas, y de que estas se esgriman para justificar una poltica autoritaria y
centralista.

II. MARCO CONSTITUCIONAL DE LA AUTONOMA EN COLOMBIA

Como bien se sabe, la autonoma de las entidades territoriales es un principio

constitucional fundamental, que no se reduce simplemente a descentralizacin,
porque no se concilia con el control de tutela o semijerrquico caracterstico de
esta ltima, y porque trasciende al mbito puramente administrativo para adquirir
una connotacin inocultablemente poltica. 2 Debemos anotar que la

2
Artculo 1. Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de Repblica unitaria,
descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales (Ttulo I, De los principios
fundamentales).
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descentralizacin no genera, per se, autntica autonoma; por el contrario, tiende a

perpetuar la dependencia de las instancias centrales. En otras palabras, la
descentralizacin es una versin amortiguada del centralismo, que exhibe sus
dientes en los distintos mecanismos del denominado control de tutela, verdadera
mano de hierro enguantada en seda.

Ahora bien, aun cuando la Constitucin no define este principio proporciona claves
para desentraar en qu consiste. El problema es que estas claves adolecen de
ambigedad y de incongruencia:

El artculo 287 indica que las entidades territoriales gozan de autonoma

para la gestin de sus intereses, lo cual es muy significativo, pero
lamentablemente en ninguna parte precisa cules son los intereses
propios de los municipios ni de los departamentos. Se trata de una
remisin al vaco que genera problemas de interpretacin y, por tanto,
polmica y desacuerdo
El mismo artculo dispone que las entidades territoriales gozan de
autonoma dentro de los lmites de la Constitucin y la ley. Es altamente
problemtico que la Constitucin someta uno de sus principios a lmites que
pueda imponerle la ley, por lo cual el principio que pretenda ser
constitucional, en el artculo 1, en el artculo 287 se convierte en un
principio meramente legal. Error de tcnica legislativa en el texto
constitucional.
Atribucin de derechos. La entidad territorial es, al mismo tiempo,
organizacin o administracin pblica, y la entera comunidad en aquella
representada. La entidad es titular de derechos no por ser una
administracin territorial, sino en nombre y a favor de la porcin de pueblo,
esto es, de las personas que bajo este tipo de institucionalidad forma una
comunidad poltica, cuyos miembros son finalmente los autnticos titulares
de los derechos que predica el artculo 287.

III. AUTONOMA Y DERECHO A GOBERNARSE POR AUTORIDADES PROPIAS

El derecho a Gobernarse por autoridades propias es el primero de los cuatro que
el artculo 287 atribuye a las entidades territoriales en virtud del principio de
autonoma. 3
Por tanto, dichas autoridades encarnan en su mayor valor simblico la autonoma,
y son los gestores principales de los intereses propios o especficos (ncleo de la
3
Artculo 287. Las entidades territoriales gozan de autonoma para la gestin de sus intereses, y
dentro de los lmites de la Constitucin y la ley. En tal virtud tendrn los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.

autonoma) de un municipio o de un departamento.

Dichas autoridades ejercen no solo funciones administrativas en su sentido
tradicional (sujecin a tutela gubernamental y por tanto en condicin de agentes
desgobierno central en los territorios), sino gobierno, es decir, autntica direccin
poltica, que los hace interlocutores del gobierno nacional en condiciones de
relativa igualdad.
Se trata de un derecho considerablemente garantizado por la Constitucin frente a
las veleidades del legislador y las variables polticas gubernamentales, gracias a
que la Constitucin regula con cierta minuciosidad todo lo relacionados con la
direccin, organizacin y gobierno de las entidades territoriales.
En varios sentidos son propias de los municipios y los departamentos sus
respectivas autoridades:

Porque son elegidas por los habitantes de las entidades territoriales 4

Porque est vedado a quienes no habiten en la entidad participar en las

respectivas elecciones 5
Porque ninguna autoridad superior puede imponer a la entidad territorial
una autoridad ajena a la respectiva comunidad poltica.
Las autoridades territoriales no son agentes de ninguna instancia superior
de gobierno, sino representantes de la comunidad que los eligi, a quienes
se deben y responden polticamente. Por ello los electores tienen la facultad
de imponerles mandato cuando los eligen, respecto del programa que
presentaron (alcaldes y gobernadores) al inscribirse como candidatos. 6

IV. DIFICULTADES Y PERSPECTIVAS

4
Artculo 260. Los ciudadanos eligen en forma directa Presidente y Vicepresidente de la Repblica,
Senadores, Representantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales municipales y
distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la
Asamblea Constituyente y las dems autoridades o funcionarios que la Constitucin seale.
5
Artculo 316. En las votaciones que se realicen para la eleccin de autoridades locales y para la
decisin de asuntos del mismo carcter, slo podrn participar los ciudadanos residentes en el
respectivo municipio.
Incluso obedece a esta regla el artculo 327 de la Constitucin, que dice: En las elecciones de
gobernador y de diputados a la Asamblea Departamental de Cundinamarca no participarn los
ciudadanos inscritos en el censo electoral del Distrito Capital.
6
Artculo 259. Quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el
programa que present al inscribirse como candidato. La ley reglamentar el ejercicio del voto
programtico.
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Las dificultades que enfrenta en Colombia el proceso de la descentralizacin y,

entre ellos, la indefinicin del tipo de autonoma de las entidades territoriales que
es posible y deseable, participan de los problemas generales del pas. No se trata
simplemente de una cuestin de arreglo institucional y de diseo de esquemas
para financiar el funcionamiento y la gestin en los gobiernos subnacionales, que
se iran resolviendo con mejores leyes. Es por esto que ninguna ley orgnica de
ordenamiento territorial resolver los problemas de la descentralizacin, a menos
que traiga consigo un fuerte componente de reforma poltica en el mbito
territorial.

Subyacen problemas no resueltos de cultura alrededor de lo pblico, y de gestin

premoderna de la poltica. La suerte de la descentralizacin est atada a la
voluntad de la ciudadana para defenderla, directamente y por medio de sus
legtimos representantes, y a la determinacin del Estado para convertirla
verdaderamente en una poltica pblica. Pero se necesita mejorar las condiciones
sociales y polticas que propicien esta nueva alianza entre ciudadanos, polticos y
administracin, y es all donde debern concentrarse los mayores esfuerzos.