A influncia do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) nos

programas de sustentabilidade fiscal no Brasil: um caso de eficcia plena ou

eficcia simblica?

Resumo
Este artigo prope-se discutir a influncia do Banco Interamericano (BID) na gesto fiscal
brasileira relacionando-a com a discusso inconclusa dos experimentos de reformas
modernizantes do Estado brasileiro iniciados na dcada de 1990, num contexto de crise
internacional, em que experimentos de reformas foram conduzidos em diferentes pases da
Amrica Latina consistindo basicamente na tentativa do desenvolvimento de modelos estatais,
com estruturas semelhantes, fundamentados no Consenso de Washington. Neste estudo
iremos discutir a estrutura do programa de sustentabilidade e gesto fiscal (PROFISCO)
financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), que teve incio na dcada
de 1990, juntamente com o projeto de Reforma do Estado brasileiro. A abordagem da
pesquisa se fundamentou em uma perspectiva construtivista fenomenolgica (como se podem
organizar os dados no dados diretamente?), abalizada por Berger e Luckmann (2008), que
abordam a realidade como construo social e, investigam a anlise das relaes entre
processos institucionais e universos simblicos legitimadores. O objetivo da investigao
consistiu em debater o processo de formulao e implementao de polticas pblicas
inseridas em um contexto de governana global, no qual organismos de financiamento
multilateral exercem influncia na formulao das polticas domsticas. E ainda questionar se
essas intervenes tem eficcia plena ou simblica; entendida neste texto como: confiana
simblica que esses organismos sempre iro propor a coisa certa a ser realizada, porque
possuem a expertise adquirida na participao em diversos programas de financiamento do
investimento e cooperao tcnica com mecanismos de condicionalidade na Amrica Latina e
Caribe.

Palavras-chave: Organizaes multilaterais de financiamento; Reforma e Modernizao do

Estado; Banco Interamericano de Desenvolvimento; Eficcia Simblica e Federalismo Fiscal.
1 Introduo

Desde a dcada de 1990, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) aprovou

128 programas, que tinham como foco a cooperao tcnica para Reforma e Modernizao do
Estado brasileiro. A maior parte desses programas visavam a melhoria da gesto financeira
dos entes subnacionais na tentativa de evitar crises fiscais um problema recorrente nos entes
federativos brasileiros.
No ano de 2016, os entes federativos brasileiros tiveram que recorrer a um novo
acordo com a Unio para recuperar o equilbrio econmico-financeiro. A despeito do aparente
avano em transparncia, capacitao em recursos humanos e investimento em tecnologia da
informao; as prescries tcnicas de gesto para sustentabilidade fiscal, que so
capitaneadas pelo BID e chanceladas pelos tcnicos fazendrios dos entes subnacionais,
parecem no estar funcionando plenamente no amortecimento das crises fiscais.
um fato notrio que economias capitalistas esto sujeitas a crises com flutuaes
sistmicas quedas e elevaes da atividade econmica. As propostas de ajustes fiscais
fornecidas atravs da interveno de organismos multilaterais de financiamento, teoricamente,
deveriam ter eficcia plena nos pases que aderem aos preceitos emanados por esses
organismos. Entretanto, a economia internacional vem passando por diversas crises, as quais
discorremos brevemente, sem uma soluo aparentemente eficaz.

Crise Excesso de Oferta Estagflao Crise Fiscal

Modelo de
Intervencionismo Desregulamentao Neo-intervencionismo
Interveno

Novos-keynesianos e
Teoria Econmica keynesiano-fordista Monetarismo
Novos-clssicos

Teoria Sistemas adaptativos

Burocracia Toyotismo
Administrativa complexos

Dcadas de 1930 a Dcadas de 1970 a

Perodo Perodo atual
1960 1990
Figura 1- Intervenes nas crises capitalistas
Fonte: elaborado pelo autor (2017)

Conforme podemos observar na Figura 1- Intervenes nas crises capitalistas, durante

os anos de 1930, a crise do sistema capitalista foi gerada por excesso de oferta uma crise de
superproduo. A situao piorou culminando com a Grande Depresso dos anos 30, que se
arrastou at a ecloso da Segunda Guerra Mundial. Sob o estmulo da guerra, o aumento da
produo e os enormes gastos governamentais impulsionaram a economia capitalista que teve
um rpido crescimento econmico. Quase todos os economistas e polticos da poca
apoiavam uma ampla interveno governamental no mercado tendo como base o sucesso do
livro de Keynes, Teoria Geral da Moeda, do Juro e do Emprego.
A sada capitalista para as dcadas de 1930 a 1960 do crack de 1929 (a Grande
Depresso) a Social-Democracia e o New Deal (ps-guerra), reuniu o pblico e o privado e
passou por quatro vertentes interpretativas: a) o sistema fordista de produo; b) o modelo
keynesiano de gesto macroeconmica; c) a gesto social pelo Welfare State e o; d) sistema
burocrtico de organizao e gerncia (GURGEL, 2003).

2
 Neste perodo, a situao hegemnica dos EUA, em mbito mundial, permitiu-lhes
estruturar uma nova ordem internacional. Em termos financeiros e comerciais, o dlar se
imps ao conjunto do mundo capitalista a partir da Conferncia de Bretton Woods (1944) e,
da criao do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Banco Mundial.
Nas dcadas de 1970 a 1990, nas economias de pases centrais surgiu um novo
fenmeno econmico, a estagflao, isto , a coexistncia de nveis alto de inflao,
desemprego e estagnao da produo. O consenso em torno das ideias desenvolvimentistas e
de pleno emprego foram substitudas por polticas de desregulamentao e monetaristas em
um discurso anti-welfare e anti-keynesiano, marcado pelo paradigma toyotista esquemas
flexveis, como terceirizao e multifuncionalidade (GURGEL, 2003, p. 119).Neste perodo,
diversos pases recorreram a emprstimos internacionais, seja por meio do FMI, ou atravs de
emprstimos bilaterais com bancos internacionais.
O financiamento multilateral vem sendo operacionalizado desde de 1961 pelo Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) em diversos pases da Amrica Latina e Caribe.
Nos ltimos dez anos de operaes, 20072016, o banco aprovou US$ 119.621 bilhes em
emprstimos.
18,000
16,000
14,000
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Aprovaes de emprstimos e garantias Desembolsos de emprstimos

Figura 2 - Aprovaes e desembolsos, 20072016 ( U$ mihes)

Fonte: Relatrio anual 2016 - BID

Este artigo prope-se discutir a influncia do Banco Interamericano (BID) na gesto

fiscal brasileira relacionando-a com a discusso inconclusa dos experimentos de reformas
modernizantes do Estado brasileiro iniciados na dcada de 1990, num contexto de crise
internacional, em que experimentos de reformas foram conduzidos em diferentes pases da
Amrica Latina consistindo basicamente na tentativa do desenvolvimento de modelos estatais,
com estruturas semelhantes, fundamentados no Consenso de Washington. Neste estudo
iremos discutir a estrutura do programa de sustentabilidade e gesto fiscal (PROFISCO)
financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), que teve incio na dcada
de 1990, juntamente com o projeto de Reforma do Estado brasileiro. O objetivo da
investigao consistiu em debater o processo de formulao e implementao de polticas
pblicas inseridas em um contexto de governana global, no qual organismos de
financiamento multilateral exercem influncia na formulao das polticas domsticas. E
ainda questionar se essas intervenes tem eficcia plena ou simblica; entendida neste texto
como: confiana simblica que esses organismos sempre iro propor a coisa certa a ser
realizada, porque possuem a expertise adquirida na participao em diversos programas de

3
financiamento do investimento e cooperao tcnica com mecanismos de condicionalidade na
Amrica Latina e Caribe.
Neste artigo, iremos discutir as seguintes questes: 1) a influncia do BID nos
programas de sustentabilidade fiscal dos entes subnacionais pode ser considerada um caso de
eficcia plena ou eficcia simblica?
Na investigao, partiremos do pressuposto que as diretrizes emanadas pelo BID
possuem uma eficcia simblica, isto , uma eficcia relativa que no questionada por duas
premissas intermedirias: 1) o jogo de interesses de burocratas e polticos conduz a aceitao
tcita das diretrizes do BID: porque os polticos sempre esto em busca de novas fontes de
financiamentos para investimentos e; os burocratas esto interessados em novas tecnologias
de gesto e na melhoria do ambiente organizacional; 2) h, por ambos os atores, uma
confiana na infalibilidade das metodologias e tcnicas utilizadas pelos consultores do BID.

2 Metodologia

A abordagem da pesquisa se fundamentou em uma perspectiva construtivista

fenomenolgica (como se podem organizar os dados no dados diretamente?), abalizada por
Berger e Luckmann (2008), que abordam a realidade como construo social e, investigam a
anlise das relaes entre processos institucionais e universos simblicos legitimadores. Em
que a sociedade/conhecimento pode apresentar-se ao indivduo como uma realidade objetiva
(institucionalizao ou legitimao), ou tambm como realidade subjetiva (interiorizao ou
identificao).
Esta abordagem se fundamenta na anlise do contexto cultural onde se apresentam os
fenmenos e, que permitem atravs da interpretao deles, estabelecer questionamentos e,
discusses dos pressupostos dados como certos. O mtodo compreende trs etapas: 1) a
reduo fenomenolgica romper com a atitude natural, ou seja, no considerar o fenmeno
estudado como uma proposio determinante; 2) a descrio considerar outras vias alm da
descrio; ou seja , a interpretao , a explicao e, a construo de proposies; 3) a busca
das essncias a procura de uma descrio densa do fenmeno; ou seja, mais
contextualizada e mais independente da perspectiva particular de uma nica rea do
conhecimento (HUSSERL, 1986) .
No decorrer do texto sero apresentadas narrativas que contextualizaram os
experimentos de reformas no Brasil, relacionando-as com os programas de sustentabilidade
fiscal (PROFISCO) em cooperao tcnica com o BID, sugerindo-se que essas narrativas
devem ser estudados como resultantes do contexto poltico-institucional-histrico-econmico
no qual foram criadas e ratificadas, por atores que compartilhavam da mesma perspectiva
epistmica o mesmo modo de pensar acerca das prioridades polticas e econmicas e, de
como concretiz-las.

3 Resultados e Discusso

3.1 Contextualizao histrica-econmica

As reformas institucionais no Brasil tm sido um processo contnuo e inconcluso. O

Brasil um Estado em reforma. Portanto, no h como se falar na Reforma do Estado,
como um processo esttico. A primeira gerao de reformas da dcada de 1990, no Brasil, se
4
preocupou basicamente com enfoques econmicos - estabilizao macroeconmica e abertura
de mercados.
A reforma da dcada de 1990 foi implantada aps um perodo de retrao da taxa de
investimento e do Produto Interno Bruto PIB, conforme observamos na Figura 3; isto ocorreu
aps um longo perodo de queda da renda per capita do pas entre 1981 e 1992
(CERQUEIRA,1996, p.15). Na economia internacional, estvamos sob os efeitos dos
choques do petrleo 1973/1979, com grandes aumentos dos preos do petrleo e, da
elevao brusca da taxa de juros internacionais.

35
30
25
20
15
10
5
0
-5
-10
1966

1975

1984
1948
1951
1954
1957
1960
1963

1969
1972

1978
1981

1987
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2011 (1)
2014 (1)
PIB Taxa de Investimento Taxa de Abertura

Figura 3- Evoluo PIB - Taxa de Investimento - Taxa de Abertura (1948 a 2014 )

Fonte: Fundao Getlio Vargas - Centro de Contas Nacionais - diversas publicaes, perodo 1947 a 1989;
IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Contas Nacionais elaborado pelo autor (2017)
Nota: (1) - Para os anos de 2010 a 2014 os resultados preliminares foram obtidos a partir das Contas Nacionais
Trimestrais.

O grande marco da crise foi o denominado setembro negro, em 1982, o chamado

colapso do mercado financeiro internacional. Esta crise teve origem em diversos fatores
consecutivos: instabilidade poltica do oriente mdio; a insolvncia da Polnia; as
dificuldades financeiras de grandes companhias europeias e estadunidenses; a guerra das
Malvinas no Atlntico Sul; a moratria do Mxico; e o fracasso da criao de um fundo
emergencial na reunio do FMI; em Toronto, em setembro de 1982( (CERQUEIRA, 1996, p.
16).
Com o ingresso lquido de recursos negativos (dficit no Balano de Pagamentos de
US$ 8,8 bilhes), linhas de crditos para os bancos brasileiros no exterior cortadas e baixa
reserva monetria (reservas internacionais ao nvel de US$ 3,9 bilhes), o Brasil decidiu
recorrer ao FMI, em novembro de 1982. Todos estes problemas somados ao Fracasso do
Plano Cruzado, que fez surgir o fenmeno do gio e, depois o desabastecimento; levou o
governo a gastar divisas em importaes, levando as reservas monetrias a um nvel crtico.
Assim, o pas declarou moratria a suspenso das remessas ao exterior dos juros decorrentes
das linhas de crditos (CERQUEIRA, 1996, p. 19).
Em 1989, o governo brasileiro adotou um novo plano de estabilizao econmica
baseado na desindexao e no controle das contas pblicas. Que novamente no funcionou,
mediante a isto o governou decidiu reindexar a economia e manter taxas de juros elevadas.
Em 1990, o Brasil implantou um pacote econmico, sob a gide do presidente Collor
de Mello, iniciado por um choque monetrio que reteve grande parte da moeda indexada no
Banco Central, com muita resistncia de setores que prosseguiram indexando seus preos,
5
obrigando assim, mais uma vez, o governo a manter uma poltica monetria restritiva. O
governo brasileiro, no mesmo perodo, iniciou o processo de abertura da economia atravs da
eliminao de barreiras importao, na tentativa de melhorar a relao com seus credores
externos.
A grande inovao da reestruturao da dvida externa teve influncia do chamado
Plano Brady, em referncia ao secretrio do Tesouro dos EUA. Esse consistia na novao
da dvida mediante sua troca por bnus de emisso do governo do pas devedor, cujos termos
envolviam abatimento do encargo da dvida, seja sob forma reduo do seu principal, ou por
alvio da carga de juros. O plano consistia basicamente na securitizao das novas obrigaes
permitindo ampliar a base de investidores e aumentar a liquidez dos papis (CERQUEIRA,
1996, p. 73).
Na aquisio das garantias, o pas devedor passou a contar com linhas facilitadas de
financiamentos oriundos dos organismos multilaterais Fundo Monetrio Internacional
(FMI), Banco Mundial (BIRD) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Em 1994,
o Brasil realizou um acordo em que foi trocada a dvida de mdio e longo prazos do setor
pblico brasileiro por bnus emitidos em nome do agente de custdia desses bnus Banco
da Inglaterra e, teve como agente de fechamento o Citibank (CERQUEIRA, 1996, p. 90).
A viabilizao dos acordos junto comunidade financeira internacional e aos credores
oficiais foram realizadas no mbito do Clube de Paris uma instituio informal, sem
existncia jurdica, que rene um grupo de pases credores, com a finalidade de renegociar a
dvida governamental de pases em dificuldades financeiras (BRASIL, 2007).
A mais importante condio para um pas devedor pleitear negociaes de sua dvida
externa perante o clube a adoo de um programa de estabilizao aprovado pelo FMI. No
clube so firmados acordos bilaterais entre o pas devedor e as agncias oficiais de cada pas
credor, antes dos acordos oficiais e jurdicos, neste espao de negociao se estabelecem a
base legal da reestruturao ou refinanciamento da dvida. Aps este processo, na dcada de
1990, foi implantado um programa de sustentabilidade fiscal dos entes subnacionais,
identificados como uma fonte causadora do dficit pblico brasileiro.

3.2 Contextualizao poltico-institucional

As transformaes da Administrao Pblica brasileira na dcada de 1990 se explicam

mais como uma vinculao de interesses aos ajustes fiscais e, a uma revoluo global de
gesto que se iniciou no incio dos anos de 1970, do que um esforo propriamente dito para
criao de uma nova configurao ps-burocrtica. A chamada reforma do Estado parte
integrante da agenda governamental desde a metade dcada de 1980.
Neste perodo histrico surgiu um modelo denominado de Nova Gesto Pblica
(NGP), com valores mercadolgicos, originado em respostas as crises fiscais e polticas que
diversos governos enfrentavam no mundo. Essa abordagem diagnosticou os problemas da
organizao pblica em termos de uso ineficiente de recursos e, ineficcia na implementao
de polticas pblicas. Como respostas estratgicas recomendou-se a adoo de modelos que
visavam cortes nos gastos governamentais, privatizao, e contratao de servios no mercado
privado (DENHARDT e CATLAW, 2017).
ampla a literatura sobre a Reforma do Estado e a NGP no contexto brasileiro.
Bresser Pereira foi o grande arquiteto intelectual e poltico das reformas introduzidas no
Estado brasileiro, na dcada de 1990. Como gestor do Mistrio da Administrao e Reforma
do Estado (MARE), criado especialmente para impulsionar as reformas, redigiu o Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) propondo mudanas na dimenso
6
institucional legal (leis e emendas constitucionais) para o redesenho do aparelho do Estado
(BRESSER-PEREIRA e SPINK, 1998; BRESSER-PEREIRA, 1999; BRESSER-PEREIRA,
2017).
O documento trazia uma proposta de transformao de um Estado desenvolvimentista
para regulador, com a publicizao de servios sociais, profissionalizao do ncleo
estratgico do Estado, criao de agncias reguladoras e organizaes sociais. O paradigma da
modernizao trazia a mensagem explcita que a Administrao Pblica precisava ser
eficiente com foco nos resultados. Implicitamente ao discurso vigente, as reformas visavam
cumprir as diretrizes do chamado Consenso de Washington uma srie de medidas para
formar um Estado disciplinado fiscalmente e, com polticas de desenvolvimento abertas para
o mercado.
Os experimentos de reformas dos Estados nacionais que foram conduzidos em
diferentes pases da Amrica Latina consistiram essencialmente na tentativa do
desenvolvimento de modelos estatais com estruturas semelhantes, fundamentados em
premissas apresentadas como os 10 mandamentos de um bom governo 1) disciplina
fiscal; 2) reforma fiscal e tributria; 3) privatizao de empresas estatais; 4) abertura
comercial e econmica; 5) desregulamentao progressiva do controle econmico e
trabalhista; 6) reduo dos gastos pblicos; 7) juros de mercado; 8) cmbio de mercado; 9)
direito propriedade intelectual e; 10) livre movimentao de divisas e capitais
(WILLIAMSON, 1990).
O aspecto central das reformas foi introduo de modelos organizacionais e prticas
de gesto visando o ingresso de uma suposta racionalidade econmica da gesto pblica
eficcia e eficincia. A ideia de governo empreendedor com solues criativas para os
problemas pblicos foi outro discurso impulsionador dos projetos modernizantes (OSBORNE
e GAEBLER, 1992).
Como uma condio para a concesso de assistncia financeira, os organismos
multilaterais de crdito impuseram modelos de gesto e polticas pblicas aos pases da
Amrica Latina. A poltica global, portanto, foi um fator determinante para onda reformista.
O estreitamento do relacionamento do BID com o Brasil, no programa de Reforma e
Modernizao do Estado, tomou impulso significativo durante a dcada de 1990 atravs de
emprstimos para o fortalecimento da administrao fiscal do Governo Federal e para
fortalecimento da administrao fiscal e financeira dos entes federativos. Esses projetos foram
concebidos para apoiar a administrao pblica federal na reforma institucional, na
modernizao, gesto e desenvolvimento dos recursos humanos e na modernizao e
integrao dos processos de tecnologia da informao.
A ideia da necessidade de se pensar para alm da conclamada Reforma do Estado tem
sido retratada por autores que analisam o campo terico da administrao brasileira com uma
viso alternativa e crtica. Pelo enfoque analtico de Gurgel (2017), a reforma da dcada de
1990 deve ser analisada como reconhecimento da necessidade de trazer o mercado e a gesto
privada como referncias principais para a gesto de um Estado liberal.
Como relatado por (COSTA, 2008), todo o percurso percorrido pelo Estado brasileiro
desde 1808 marcado por eventos que visaram aperfeioar o Estado nacional e, a
administrao pblica atravs de reformas institucionais e administrativas.
Portanto, devemos analisar as documentaes oficiais e pronunciamentos do governo
com parcimnia. Algumas vezes, a base retrica no traz com exatido o relato do problema e
oculta vrios detalhes, interesses e interpretaes conflitantes.
Atualmente, quando discutimos o processo de reforma de Estados nacionais devemos
estar atentos para a consolidao de um processo de governana global. Isto traz novos
debates sobre democracia e soberania nacional porque novos atores internacionais passam a
integrar a modelagem e a formulao de polticas pblicas domsticas.
7
 A questo : quais so os limites e as possibilidades de uma abordagem global da
administrao pblica que permita um compartilhamento de prticas e inovaes do setor
pblico sem cairmos na armadilha da assimilao literal e passiva de ideias importadas, sem
uma reduo sociolgica procedimento que procura tornar sistemtica a depurao crtica
com a criao de novos produtos e conceitos adequados a realidade estudada (RAMOS,
1996). O conceito introduzido por Guerreiro Ramos traz uma alerta importante o risco de
pases detentores de financiamento caminharem a reboque dos organismos internacionais de
modo mecnico. Sob outra perspectiva, deve-se evitar acreditar que toda produo de
conhecimento estrangeiro um pensamento aliengena.
As organizaes multilaterais de financiamento, como BID, possuem a capacidade de
influenciar na modelagem de polticas pblicas e projetos dos Estados nacionais e seus entes
subnacionais. Essas so atores centrais do sistema de financiamento internacional, pois, alm
de serem fruns de ideias que circulam entre a burocracia estatal; seus recursos financeiros
podem constituir uma fonte de influncia na formulao das agendas decisrias (HOWLETT,
RAMESH e PERL, 2013).
Alm da possibilidade de acesso de recursos financeiros a taxa mdia de juros
interbancrios abaixo da taxa do mercado; o conhecimento terico e a expertise prtica na
elaborao de pesquisas, modelos tericos e relatrios que difundem princpios e normas entre
os pases membros, conferem legitimidade e prestgio a estas organizaes (BARNETT e
FINNEMORE, 1999).
O BID um ator que opera na Amrica Latina, com uma estratgia de atuao que vai
alm de um banco de financiamento. Esse articula os Estados nacionais e seus entes
subnacionais, em torno de valores, ideias e princpios que orientam o processo de formulao
de polticas pblicas.
O BID possui 26 pases membros muturios, todos na Amrica Latina e no Caribe. E
visa fornecer como foco principal apoio financeiro e tcnico nas reas de sade, educao e
infraestrutura; alm disto, atua em temas transversais como igualdade de gnero, mudana
climtica, sustentabilidade, capacidade institucional e fortalecimento da governana.
O banco opera no financiamento de pases latino-americanos desde 1959, atravs de
emprstimos, subsdios e cooperao tcnica. Os pases membros muturios so divididos em
dois grupos (I e II). O banco canaliza 35% do volume dos seus emprstimos aos pases do
Grupo II, que possuem a menor renda per capita. E 65% volume de emprstimos so
canalizados para os pases do Grupo I (BID, 2017).

GRUPO I GRUPO II

Argentina, Bahamas, Barbados, Brasil, Belize, Bolvia, Colmbia, Costa Rica, El

Chile, Mxico, Trinidad e Tobago, Salvador, Equador, Guatemala, Guiana, Haiti,
Uruguai e Venezuela. Honduras, Jamaica, Nicargua, Panam,
Paraguai, Peru, Repblica Dominicana e
Suriname

8
3.3 O PROFISCO e o BID

MULTISSETORIAL
50
TRANSPARENCY AND
40 CIVIL REGISTRIES
ANTICORRUPTION
30
20
REFORM AND PUBLIC DECENTRALIZATION &
10
SECTOR SUPPORT 39 INTERGOVERNMENTAL
0

MODERNIZATION &
EGOVERNMENT
ADMINIST OFJUSTICE

MANAGEMENT FOR FISCAL POLICY FOR

DEVELOPMENT RESULTS SUSTAINABILITY AND
50

Figura 4 - Radar das Reformas

Fonte: Projetos BID - elaborado pelo autor

O BID vem financiando nos ltimos anos, com um enfoque maior ps dcada de 1990,
uma ampla gama de projetos setoriais no Brasil. J foram contemplados 128 projetos com o
selo de Reforma e Modernizao do Estado. Entre estes projetos, esto includos programas
especficos, como demonstrado na Figura 4, que contemplam medidas de fortalecimento da
gesto fiscal.
Os projetos de gesto fiscal resultaram na criao de uma rede colaborativa entre os
entes subnacionais brasileiros, ambos em parceria com o BID, e coordenados de forma
cooperativa com o Ministrio da Fazenda responsvel, juntamente com o BID, do diagnstico,
diretriz e, recomendao para aperfeioamento da gesto fiscal estadual. Os enfoques das
recomendaes esto centrados sempre na sustentabilidade fiscal, eficincia do gasto pblico,
melhoria do atendimento ao cidado e, simplificao das normas tributrias (MARE, 1998).
A base retrica desses programas se funda na busca do aumento da eficincia da
administrao tributria e financeira visando contribuir para a melhoria da qualidade dos
servios e para ampliao dos investimentos em polticas pblicas.
O primeiro ciclo de gesto da modernizao fiscal ocorreu entre os anos de 1996 a
2006, suportado pelo Programa Nacional de Apoio Modernizao Fiscal para os Estados
brasileiros (PNAFE), financiado pelo BID, cujo muturio foi a Unio, com realizao de
subemprstimos para os governos estaduais. O PNAFE teve por objetivo melhorar a eficincia
administrativa, a racionalizao e a transparncia na gesto dos recursos pblicos estaduais.
Teve tambm como foco principal, a interligao e troca de informaes entre as 27 unidades
da federao sobre a base e os contribuintes do ICMS e, a criao e fortalecimento de escolas
fazendrias.
O segundo ciclo de modernizao da gesto fiscal ocorreu entre 2009 a 2014 com a
aprovao do Programa de Apoio a Gesto e Integrao dos Fiscos (PROFISCO I), por meio
de uma linha de crdito do BID. Os objetivos prioritrios do programa visaram o aumento da
arrecadao atravs da introduo de sistemas eletrnicos de fiscalizao e controle.
Apesar de todo o esforo na implantao de programas de sustentabilidade fiscal, as
anlises grficas dos principais indicadores fiscais no tm demonstrado um resultado eficaz.
As concluses preliminares do estudo apontam que os entes subnacionais esto aumentando
9
as operaes de crdito com garantias da Unio com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e o Banco de Desenvolvimento da Amrica Latina (CAF), antiga
Corporao Andina de Fomento, alm de utilizarem operaes de crdito interno. Sugere-se
que essa procura por recursos externos seja consequncia da reduo de crdito interno para
os governos subnacionais e a procura de taxas de juros de financiamento menores.

2.50

2.00

1.50

1.00

0.50

0.00

TO
ES

PR
BA

PA
PB
PE

RJ
RN
RO
RR
RS
PI
CE

MG

MT
MA

MS
AC

GO

SC

SP
AL
AM
AP

SE
DF

31/12/12 31/12/15

Figura 5 - Relao DCL/RCL dos Estados

Fonte: Boletim das Finanas Pblicas dos Entes Subnacionais 1 Edio - 2016

O aumento da dvida consolidada lquida/receita corrente lquida evidncia a estratgia

dos estados financiarem seus investimentos com operaes de crdito externas que esto
sujeitas s flutuaes cambiais. O Rio Grande do Sul j apresenta a relao acima do limite da
Resoluo do Senado Federal n 40 de 2001 e, os Estados do Rio de Janeiro e Minas Gerais
esto bem prximos deste limite. Estes percentuais da relao DCL/RCL dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios esto previstos na Resoluo do Senado Federal n 40, de
20/12/2001, e so os seguintes: a) no caso dos estados e do distrito Federal: < 2,0; b) no caso
dos municpios: < 1,2.

RESULTADO PRIMRIO RECEITAS DE OPERAES DE CRDITO INVESTIMENTOS PESSOAL

327,266

289,468
260,740
235,194
57,505
50,346
37,713
36,360

35,853
34,405
26,496

20,289
18,978

2,978
-396

2012 2013 2014 2015

-9,562

Figura 6 - Situao Fiscal dos Estados -2012 a 2016(em milhes)

10
Fonte: Boletim das Finanas Pblicas dos Entes Subnacionais 1 Edio - 2016
 A anlise do resultado primrio consolidado dos estados evidencia uma queda de
aproximadamente R$19 bilhes em 2012 para apenas R$ 3,0 bilhes em 2015, sendo,
inclusive negativo em 2013 e 2014, com uma recuperao parcial no ano de 2015. No ano de
2013 e 2014 a ampliao do espao fiscal concedido pela unio aos estados para contratao
de novos financiamentos contribuiu para o aumento de receitas financeiras de operaes de
crdito que expandiram os investimentos e gasto com pessoal e outras despesas correntes
contribuindo para a um quadro negativo no resultado primrio. J em 2016 ocorreu piora no
resultado primrio agregado dos estados.
O problema do endividamento pblico e o financiamento de polticas pblicas um
trade-off que todo gestor pblico enfrenta. No Brasil, a Unio ainda precisa lidar com o risco
moral dos entes subnacionais, como podemos observar pelo acordo realizado pelos estados
atravs da Lei Complementar 156/2016, em que os estados conseguiram alongar a dvida da
Lei 9.496/1997, por mais 20 anos, alm de suspenderem temporariamente pagamentos de
juros e amortizao de julho a dezembro de 2016.
Nas Figuras 8 e 9 apresentamos um conjunto de dados que contm a listagem de
operaes de crdito externo com garantias da unio; para estados, distrito federal e
municpios; analisadas pela Secretaria do Tesouro Nacional a partir do exerccio de 2002, em
cumprimento s RSF n 43/2001 e 48/2007, com status deferido. Os dados so desmembrados
em valores e quantidades de operaes para estados e municpios.
Observando as Figuras 8 e 9, podemos observar que ocorreu um aumento de
emprstimos no perodo de 2012 a 2014. Isto ocorreu porque os estados com classificao de
risco baixo conseguiram garantias da unio para novos emprstimos, em carter excepcional.
A consequncia dessa poltica foi o agravamento da crise financeira dos estados, pois, muitos
emprstimos foram utilizados para refinanciar as prprias dvidas. So Paulo e Rio de Janeiro
so os maiores tomadores de emprstimos em termos de valores e quantidade de operaes.

80

70

60

50

40

30

20

10

0
2011
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2012

2013

2014

2015

2016

2016

2017

2017

Valor - operao externa Valor-operao interna

Figura 7 - Histrico das operaoes de crdito externa com garantia

Fonte: Sistema de Anlise da Dvida Pblica, Operaes de Crdito e Garantias da Unio, Estados e Municpios
(SADIPEM)
11
 20,000 30% 45 30%
18,000
16,000 25% 40
25%
14,000 20% 35
12,000
10,000 15% 30 20%
8,000 25
6,000 10%
15%
4,000 5% 20
2,000
0 0% 15 10%
10
5%
5
0 0%

Valor em R$ Milhes % Valor Qtde de Operaes % Operaes

Figura 8 - Histrico das operaoes de crdito externa com garantia

Fonte: Sistema e Anlise da Dvida Pblica, Operaes de Crdito e Garantias da Unio, Estados e Municpios
(SADIPEM)

Analisando o somatrio de emprstimos setoriais e as contas pblicas dos entes

subnacionais podemos inferir que esses programas de sustentabilidade fiscal, talvez, no
estejam conseguindo alcanar seu objetivo principal, embora, tenham efetivado diversos
produtos de transparncia, infraestrutura e tecnologia da informao.

4 Concluses

Esta discusso no se encerra neste artigo. O objetivo principal deste artigo foi
levantar a questo para um debate pblico em que novas variveis e posicionamentos possam
surgir. As evidncias preliminares indicam que os programas capitaneados pelo BID tm
exercido uma eficcia simblica. Entretanto, ainda necessrio a realizao de alguns testes
quantitativos para inferir sobre esta premissa.
O que podemos deduzir que provavelmente exista um jogo em curso nesta arena
entre polticos e burocratas federais e estaduais: estes tentando evidenciar problemas de forma
a ganhar fora poltica e conseguir melhores resultados na gesto fazendria; e aqueles em
busca de recursos para atender a demanda de investimentos pblicos.
E sugerir ainda, pelas anlises grficas, que os investimentos em gesto por
competncias dos servidores fazendrios, em tecnologia da informao para transparncia e,
melhoria da infraestrutura no se traduziram em sustentabilidade fiscal.
Mas ainda existem outras questes que devem ser melhor analisadas, que no foram
possveis devido a limitao do artigo. Como ocorre a dinmica das relaes dos entes
subnacionais, unio e o BID? Qual o papel e as motivaes do BID nos programas de
investimento e sustentabilidade fiscal? Em que contexto poltico ocorreu o aumento do
volume de operaes de crdito externas? A atuao do BID possui carter de cooperao ou
coordenao tcnica?
O terceiro ciclo de modernizao da gesto fiscal se encontra em fase de consulta e
aprovao. A quadro abaixo traz um framework do programa com os atores envolvidos. Os
Estados do Cear, Maranho, Par, Pernambuco e Piau j esto com cartas consultas
12
aprovadas. Os Estados de Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Norte, Rondnia, Santa
Catarina e So Paulo esto com cartas consultas em anlise. Nesta nova fase os Estados tero
requisitos obrigatrios a serem cumpridos, a saber: a) integrao rede nacional para
simplificao do registro e legalizao de empresas e negcios (REDESIM); b) simplificao
das obrigaes acessrias estaduais, eliminado declaraes em duplicidade de ICMS; c)
pagamento centralizado de comrcio exterior; d) requisitos mnimos para sistemas de
administrao financeira.

Problema pblico Deficincia da administrao das receitas e da gesto fiscal, financeira e

patrimonial dos estados brasileiros.

Poltica pblica Programa de Apoio Gesto e Integrao dos Fiscos no Brasil (PROFISCOII)

Instrumentos Linha de crdito condicional (CCLIP) do Banco Interamericano de

Desenvolvimento (BID) aos Estados e ao Distrito Federal para financiamentos at
o valor global de US$ 500 milhes, pelo prazo de 10 anos,
Atores envolvidos BID; Conselho Nacional de Poltica Fazendria (CONFAZ);Secretaria do Tesouro
nacional Comisso de Gesto Fazendria (COGEF); Secretaria Executiva do
Ministrio da Fazenda(SE/MF); Secretrios Estaduais de Fazenda

A 1 edio do Boletim das Finanas Pblicas dos Entes subnacionais, referente ao ano
de 2016 traz informaes essenciais capazes de permitir um acompanhamento das principais
variveis fiscais dos Entes Subnacionais e entender eficcia do esforo para aprimoramento
da mquina arrecadatria. Este boletim um esforo para aprofundar o accountability das
finanas pblicas dos Estados e Municpios de forma condensada e padronizada.
A divulgao de informaes sobre o quadro fiscal dos Governos Regionais permite
que analistas de polticas pblicas e pesquisadores sejam capazes de entender as diferentes
nuances federativas e, possam propor solues na elaborao de polticas pblicas e no
financiamento do desenvolvimento regional.

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