Sumários Desenvolvidos de Introdução Ao Direito Comunitário PDF

UNIVERSIDADE LUSFONA DE HUMANIDADES E TECNOLOGIAS
FACULDADE DE DIREITO
INTRODUO AO DIREITO COMUNITRIO

Sumrios desenvolvidos
Domingos Pereira de Sousa
P2923@ulusofona.pt
Introduo ao Direito Comunitrio Domingos Pereira de Sousa
NOTA PRVIA
Este documento que agora se faculta aos nossos alunos da licenciatura

em Direito contm os textos que o autor foi escrevendo medida que
preparava as aulas que semanalmente lecioinou no ano lectivo de 2015-
2016.
Dadas as circunstncias que rodearam a escrita orientada para a

finalidade imediata de, no mais curto tempo possvel, disponibilizar aos
alunos um texto que lhes permita uma base de estudo e de
acompanhamento das aulas, o presente trabalho resulta num texto,
inevitavelmente, simples.
Nesse sentido, optamos por uma abordagem simples e objetiva das

matrias versadas em cada um dos sumrios, orientada por preocupaes
essencialmente pedasggicas, centrada no essencial e tendo sempre
presente a necessidade de assegurar a comunicao verbal com um
auditrio constitudo por alunos provenientes de diferentes origens e
culturas.
Espeamos ter alcanado o objetivo. De agora em diante, a nossa

preocupao vai para a melhoria do texto, conferindo-lhe a densidade
cientfica indispensvel formao dos futuros juristas.
Por isso, trataremos de aprofundar algumas das matrias, de forma a

garantir o desenvolvimento das matrias respeitantes aos problemas que
1
o processo de integrao europeia continua a colocar, sem perder de vista

que os tempos so de crise, de instabilidade e incerteza escala global.
Tais circunstncias constituem em si mesmas razes bastantes para

que se encare o carcter transitrio e precrio de algumas das respostas
que vo sendo encontradas ao nvel das instituies da Unio Europeia.
No obstante, o ambiente de generalizada crise econmica e

financeira que se instalou na Unio Europeia, com um crescimento
anmico do produto e um elevado e insustentvel nvel de desemprego,
agravado com a recente crise humanitria dos refugiados, obriga a
repensar os termos do caminho que tem sido feito.
tempo de organizar em novos moldes o processo de integrao, de

aproveitar o Brexit como oportunidade para a reafirmar os princpios da
igualdade e solidariedade entre os Estados-membros e de considerar a paz
duradoura e a dignidade das pessoas, como pressupostos indispensveis
do desenvolvimento econmico, social e cultural, presentes na matriz
fundadora da Unio Europeia.
Lisboa, outubro de 2016
2
SUMRIO I HISTRIA DA INTEGRAO EUROPEIA
1. A gnese da U.E. e a ideia da paz duradoura

2. Antecedentes da integrao europeia
3. Da cooperao econmica unio poltica
4. O Tratado CECA
5. Os Tratados CEE e EURATOM
6. As fases do processo de integrao europeia
7. A zona de comrcio livre
8. A unio aduaneira
9. O mercado comum
10. A unio econmica e monetria
11. O Tratado de Maastricht
12. Os Tratados de Amesterdo e Nice
13. O Tratado de Lisboa
14. As adeses e o alargamento da Unio Europeia
15. A globalizao e o regionalismo protecionista
1. A gnese da Unio Europeia e a ideia da paz duradoura
A Unio europeia tal como a conhecemos hoje o resultado de um processo de

congregao de vontades livres de pases devastados por duas guerras mundiais no
sentido de construir um espao poltico de paz, coeso social e prosperidade
econmica.
Os fatores determinantes que conduziram ao processo de cooperao e

integrao so, em sntese:
3
1) Assegurar uma paz duradoura entre os pases da Europa Ocidental;

2) Estabelecer laos de unidade e coeso entre os pases da Europa
Ocidental;
3) Prosseguir a recuperao da Europa em ambiente de cooperao e
assegurar o crescimento econmico.
Na verdade, a Europa viveu durante sculos em permanentes conflitos de poder,

sustentados em alianas instveis entre Estados nacionais e numa hierarquia de
potncias com pretenses hegemnicas que culminaram na segunda guerra
mundial. Sentia-se a necessidade imperiosa de reestabelecer a paz e organizar em
novos moldes a geografia poltica da Europa, criando um modelo de cooperao e
de interdependncia capaz de assegurar a adoo voluntria de mecanismos de
restrio liberdade de ao dos Estados, o que s foi possvel atravs de um
processo de integrao econmica.
No final da Segunda Guerra Mundial, era necessrio muito investimento

financeiro para a reconstruo das economias, especialmente da Europa Ocidental.
Neste contexto, foi criado nos Estados Unidos pelo ento secretrio de Estado
George Marshall, um plano econmico (Plano Marshall) cujo principal objetivo era
recuperar e reorganizar a economia dos pases europeus e aumentar as relaes
comerciais com os Estados Unidos. O Plano foi colocado em execuo em 1947.
A 16 de Abril de 1948 criada a Organizao de Cooperao Econmica

Europeia (OECE) para coordenar o Plano Marshall.
De 7 a 11 de Maio de 1948, sob a gide do comit de coordenao internacional

dos movimentos para a unificao da Europa, rene-se em Haia, Pases Baixos, o
Congresso Europeu. Presidido por Winston Churchill e na presena de 800
delegados os participantes recomendam a criao de uma Assembleia deliberativa
europeia e de um Conselho europeu especial encarregues de preparar a integrao
econmica e poltica dos pases europeus. Preconizam igualmente a adoo de uma
carta dos direitos do homem e a criao de um Tribunal de Justia com vista a
assegurar a sua aplicao.
No congresso de Haia surgiram duas correntes:
4
1) A corrente federalista: propunha a criao dos Estados Unidos da

Europa; os Estados continuavam a ser soberanos; tinha de haver
unanimidade da deciso;
2) A corrente pragmtica: defendia uma Europa unida com uma
cooperao entre os Estados soberanos.
Os esforos de reconstruo da Europa realizaram-se em duas frentes: i) da

cooperao e ii) da integrao, funcionando as duas em simultneo.
Como caracterstica importante das instituies de integrao das Comunidades

Europeias, os Estados ao participarem nestas instituies delegam determinadas
competncias (soberania delegada) que passam a caber aos rgos e instituies, o
que vai restringir a liberdade de ao dos Estados.
Havia a ideia que as organizaes de integrao deviam comear pelo terreno

econmico, opo que foi desenvolvida em dois modelos e correspondendo a duas
fases distintas:
1) Atravs de uma simples zona de comrcio livre;

2) Atravs de um mercado comum.
2. Antecedentes da integrao europeia
Nos ltimos tempos temos vindo a assistir formao de espaos cada vez mais
significativos de integrao econmica, em que as vrias economias procuram
ganhos escala, em especial uma mais eficaz e eficiente afetao de recursos e,
acima de tudo, o grande objetivo de melhoria significativa dos nveis de bem-estar
social.
Estes espaos econmicos surgem numa primeira fase ao nvel das chamadas
zonas de comrcio livre, de que bom exemplo na Europa, a EFTA (European
Free Trade Association)1, da qual Portugal foi membro fundador e mais
1
A EFTA foi fundada a 4 de Janeiro de 1960 em Estocolmo, pelo Reino Unido, Portugal,
ustria, Dinamarca, Noruega, Sucia e Sua, pases que no tinham aderido Comunidade
5
recentemente a NAFTA (North American Free Trade Agreement), num movimento

que pretende reforar a cooperao econmica, viabilizar o livre comrcio
internacional, cada vez mais desimpedido de barreiras alfandegrias, com vista a
alcanar o objetivo livre-cambista, eliminando progressivamente os obstculos
pautais das polticas protecionistas2.
Numa segunda fase, os processos de integrao econmica comeam a evoluir

para verdadeiros espaos de livre circulao de fatores de produo, para de seguida
passar fase da adoo de polticas econmicas comuns, no que se convencionou
chamar de mercado comum.
As diversas experincias conhecidas de integrao apresentam numa primeira

fase uma tendncia fortemente regionalista, de pendor protecionista, para evoluir
paulatinamente para uma maior abertura e cooperao ao exterior, numa lgica de
blocos regionais capazes de maior competitividade cada vez mais escala global 3.
Tratando-se de um movimento que ganhou vida e dinmica autntica aps a

segunda guerra mundial, no podemos esquecer que a respetiva gnese bem
anterior, podendo mesmo localizar-se no incio do sculo XIX (1833-1871), com a
constituio formal do Zollverein, a primeira unio aduaneira entre dezoito estados
alemes, caracterizada pela abolio das fronteiras fiscais e o estabelecimento de
uma pauta aduaneira comum nas relaes comerciais com o exterior.
Esta experincia de integrao alem tem sido considerada como a inspirao

para a actual Unio, na medida em que significa o triunfo do modelo econmico do
Econmica Europeia (CEE). A Finlndia foi admitida em 1961, a Islndia em 1970 e o Liechtenstein
em 1991.
Em 1973, a Comunidade Econmica Europeia assinou acordos com os estados-membros da
EFTA no sentido da criao de uma zona de comrcio livre para os 379 milhes de consumidores
dos pases das duas organizaes europeias.
Assim, em Maio de 1992, a CEE e a EFTA, ao abrigo dos acordos ento assinados passaram a
designar esta rea por Espao Econmico Europeu (EEE). A Sua no pde, contudo, ratificar o
acordo devido ao resultado negativo do referendo realizado em Dezembro de 1992. Hoje a EFTA
apenas constituda por quatro pases: Sua, Liechtenstein, Noruega e Islndia.
2
Este tratado de livre comrcio celebrado entre Canad, Mxico e Estados Unidos e tendo o
Chile como associado entrou em vigor em 1 de janeiro de 1994.
3
Um outro exemplo de integrao econmica o Mercosul (Mercado Comum do Sul),
organizao intergovernamental fundada a partir do Tratado de Assuno de 1991. Estabelece uma
integrao econmica configurada actualmente como uma unio aduaneira, na qual h livre-
comrcio e poltica comercial comum entre os seus membros. O projeto arrancou com Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai. Mais tarde, aderiu a Venezuela e segue-se a adeso da Bolvia.
6
capitalismo liberal que pelo amadurecimento das suas contradies internas

acabaria por fazer despontar a crtica marxista de um sistema econmico alternativo
e serviria ao mesmo tempo de fundamento para o aparecimento da verdadeira
doutrina social da Igreja, bem patente na encclica Rerum Novarum (Papa Leo
XIII, de 1890)4.
A integrao europeia em curso, em bom rigor, s se iniciou depois da segunda

grande guerra e tem a sua gnese num discurso de Winston CHURCHILL proferido
em 19 de setembro de 1946, na Universidade de Zurique, em que apela
reconciliao entre a Frana e a Alemanha e convida criao dos Estados Unidos
da Europa, num discurso que teve enorme repercusso na sociedade civil,
nomeadamente, no surgimento de movimentos europeus federalistas. Em 16 de
abril de 1948 criada a Organizao Europeia de Cooperao Econmica (OECE)
com o intuito de gerir o Plano Marshall que havia sido proposto a 5 de junho de
1947, para possibilitar a recuperao econmica da Europa devastada pela guerra5.
No dia 9 de Maio de 1950, Robert SCHUMAN (Ministro dos Negcios

Estrangeiros da Frana) proferiu uma Declarao em que convida a Alemanha a
constituir com a Frana uma organizao com poderes para gerir politicamente os
interesses comuns respeitantes s duas principais matrias-primas usadas no esforo
de guerra, o carvo e o ao, instituindo uma Alta Autoridade cujas decises
vincularo a Frana e a Alemanha e os pases aderentes, realizar as primeiras bases
concretas de uma comunidade mais vasta e mais profunda entre pases durante
muito tempo opostos por divises sangrentas, construindo uma federao europeia
indispensvel preservao da paz.
O Plano Schuman, assente nas ideias apresentadas por Jean MONNET, tem sido
considerado como a verdadeira carta fundadora da Europa comunitria que
marcou o modelo funcionalista da integrao sectorial, de construo europeia, nos
4
A encclica papal Rerum Novarum veio introduzir uma profunda reflexo sobre um novo
modo de organizar a sociedade e de conceber as relaes sociais, propondo uma doutrina alternativa
no s ao modelo liberal injusto e desigual nas oportunidades e na distribuio, mas alternativo
tambm ao modelo socialista de Karl Marx em particular no que se refere negao da propriedade
privada, defesa da luta de classes e da ditadura do proletariado.
5
Ver FAUSTO DE QUADROS (2013), Direito da Unio Europeia, 3. edio, Coimbra,
Almedina, p. 40 e ss.
7
planos econmico e poltico.
Pela importncia fundamental que assume no processo de construo europeia,

importa dar a conhecer o texto integral da Declarao SCHUMAN, para melhor se
compreender os objetivos que os fundadores da Unio Europeia pretenderam
alcanar com a integrao europeia. Por isso, aqui se deixa a transcrio integral do
texto.
Declarao SCHUMAN
A paz mundial no poder ser salvaguardada sem esforos criadores

medida dos perigos que a ameaam.
A contribuio que uma Europa organizada e viva pode dar

civilizao indispensvel para a manuteno de relaes pacficas. A
Frana, ao assumir -se desde h mais de 20 anos como defensora de uma
Europa unida, teve sempre por objetivo essencial servir a paz. A Europa
no foi construda, tivemos a guerra.
A Europa no se far de um golpe, nem numa construo de conjunto:

far-se- por meio de realizaes concretas que criem em primeiro lugar
uma solidariedade de fato. A unio das naes europeias exige que seja
eliminada a secular oposio entre a Frana e a Alemanha.
Com esse objetivo, o Governo francs prope atuar imediatamente num

plano limitado mas decisivo.
O Governo francs prope subordinar o conjunto da produo franco-

alem de carvo e de ao a uma Alta Autoridade, numa organizao aberta
participao dos outros pases da Europa.
A comunitarizao das produes de carvo e de ao assegura

imediatamente o estabelecimento de bases comuns de desenvolvimento
econmico, primeira etapa da federao europeia, e mudar o destino das
regies durante muito tempo condenadas ao fabrico de armas de guerra,
8
das quais constituram as mais constantes vtimas.
A solidariedade de produo assim alcanada revelar que qualquer

guerra entre a Frana e a Alemanha se tornar no apenas impensvel
como tambm materialmente impossvel. O estabelecimento desta poderosa
unidade de produo aberta a todos os pases que nela queiram participar,
que permitir o fornecimento a todos os pases que a compem dos
elementos fundamentais da produo industrial em idnticas condies,
lanar os fundamentos reais da sua unificao econmica.
Esta produo ser oferecida a todos os pases do mundo sem distino

nem excluso, a fim de participar na melhoria do nvel de vida e no
desenvolvimento das obras de paz. Com meios acrescidos, a Europa poder
prosseguir a realizao de uma das suas funes essenciais: o
desenvolvimento do continente africano. Assim se realizar, simples e
rapidamente, a fuso de interesses indispensvel criao de uma
comunidade econmica e introduzir o fermento de uma comunidade mais
vasta e mais profunda entre pases durante muito tempo opostos por
divises sangrentas.
Esta proposta, por intermdio da comunitarizao de produes de

base e da instituio de uma nova Alta Autoridade cujas decises
vincularo a Frana, a Alemanha e os pases aderentes, realizar as
primeiras bases concretas de uma federao europeia indispensvel
preservao da paz.
O Governo francs, a fim de prosseguir a realizao dos objetivos

assim definidos, est disposto a iniciar negociaes nas seguintes bases.
A misso atribuda Alta Autoridade comum consistir em, nos mais

breves prazos, assegurar: a modernizao da produo e a melhoria da sua
qualidade; o fornecimento nos mercados francs, alemo e nos pases
aderentes de carvo e de ao em condies idnticas; o desenvolvimento da
exportao comum para outros pases; a harmonizao no progresso das
condies de vida da mo-de-obra dessas indstrias.
9
Para atingir estes objetivos a partir das condies muito diversas em

que se encontram actualmente as produes dos pases aderentes, devero
ser postas em prtica, a titulo provisrio, determinadas disposies,
incluindo a aplicao de um plano de produo e de investimentos, a
instituio de mecanismos de perequao dos preos e a criao de um
fundo de reconverso destinado a facilitar a racionalizao da produo.
A circulao do carvo e do ao entre pases aderentes ser imediatamente
isenta de qualquer direito aduaneiro e no poder ser afetada por tarifas
de transportes distintas. Criar-se-o progressivamente as condies para
assegurar espontaneamente a repartio mais racional da produo ao
nvel de produtividade mais elevada.
Ao contrrio de um cartel internacional que tende a repartir e a

explorar os mercados nacionais com base em prticas restritivas e na
manuteno de elevados lucros, a organizao projetada assegurar a
fuso dos mercados e a expanso da produo.
Os princpios e os compromissos essenciais acima definidos sero

objeto de um tratado assinado entre os estados. As negociaes
indispensveis a fim de precisar as medidas de aplicao sero realizadas
com a assistncia de um mediador designado por comum acordo; este ter
a misso de velar para que os acordos sejam conformes com os princpios
e, em caso de oposio irredutvel, fixar a soluo a adotar.
A Alta Autoridade comum, responsvel pelo funcionamento de todo o

regime, ser composta por personalidades independentes e designada
numa base paritria pelos governos; ser escolhido um presidente por
comum acordo entre os governos; as suas decises sero de execuo
obrigatria em Frana, na Alemanha e nos restantes pases aderentes. As
necessrias vias de recurso contra as decises da Alta Autoridade sero
asseguradas por disposies adequadas.
Ser elaborado semestralmente por um representante das Naes

Unidas junto da referida Alta Autoridade um relatrio pblico destinado
10
ONU e dando conta do funcionamento do novo organismo, nomeadamente

no que diz respeito salvaguarda dos seus fins pacficos.
A instituio de Alta Autoridade em nada prejudica o regime de

propriedade das empresas. No exerccio da sua funo, a Alta Autoridade
comum ter em conta os poderes conferidos autoridade internacional da
regio do Rur e as obrigaes de qualquer natureza impostas Alemanha,
enquanto estas subsistirem.
Formalmente, o processo de integrao econmica da Europa inicia-se com a

assinatura em 18 de abril de 1951 do Tratado CECA (Comunidade Econmica do
Carvo e do Ao), com entrada em vigor marcada para 25 de junho de 1952, para
prosseguir decididamente com a assinatura em 25 de maro de 1957, em Roma, de
dois tratados que criam mais duas Comunidades Europeias, a Comunidade
Econmica Europeia (CEE) e a Comunidade Europeia da Energia Atmica
(CEEA), tambm designada de EURATOM.
O projeto de construo do espao econmico da Europa Comunitria, hoje

designado de Unio Europeia (UE) inicia-se em 1 de janeiro de 1958 com a entrada
em vigor do Tratado de Roma que institui uma unio aduaneira e estabelece os
alicerces para a criao de um verdadeiro Mercado Comum, num modelo que vai
at 1993, ano em que se inicia uma segunda fase do processo com a entrada em
vigor, em 1 de novembro de 1993, do Tratado de Maastricht e a passagem para uma
integrao mais profunda com a instituio da Unio Econmica e Monetria.
Este movimento integrador foi depois continuado com o Ato nico Europeu de
1986, o qual definiu como objetivo central a construo do Mercado nico
Europeu, designado de mercado interno, e acabaria por ser completado com o
Tratado da Unio Europeia (TUE), aprovado em Maastricht em Dezembro de 1991,
mas assinado em 7 de Fevereiro de 1992, Tratado que consagrou e definiu os
requisitos da Unio Econmica e Monetria (UEM) e estabeleceu os critrios e
metas para a adoo de uma Moeda nica, o Euro. Este ltimo Tratado configura
um exemplo de sucesso de um processo de integrao econmica entre economias
11
de diferentes Estados soberanos.
Desde a fundao da primeira comunidade europeia at ao momento actual,

verifica-se que a evoluo do processo de integrao conhece trs fases
substancialmente distintas: a primeira fase das comunidades que vai at ao Tratado
de Maastricht; a segunda fase da transformao inicia-se com a criao da Unio
Europeia; a terceira fase inicia-se com o Tratado de Lisboa, no que pode designar-
se de fase da Unio.
Com efeito, o Tratado de Lisboa consagra a unificao da Unio Europeia com

a Comunidade Europeia, desaparece a ideia de comunidade e consolida-se o
conceito de Unio Europeia. O Tratado CE passa a Tratado sobre o Funcionamento
da Unio Europeia (TFUE). O Tratado de Lisboa unifica atravs da UE duas
organizaes com atribuies e modelos organizacionais diferenciados: a
Comunidade, como instrumento de integrao econmica e social; a Unio, como
instncia de cooperao e coordenao polticas.
No plano institucional verifica-se uma verdadeira fuso por incorporao

UE/CE, tal como vem estabelecido no artigo 1., terceiro pargrafo, do TUE
Lisboa, segundo o qual A Unio funda-se no presente Tratado e no Tratado sobre
o Funcionamento da Unio Europeia (a seguir designados os Tratados). Estes
dois Tratados tm o mesmo valor jurdico. A Unio substitui-se e sucede
Comunidade Europeia.
Com o Tratado de Lisboa deixa de fazer sentido falar de duas organizaes, antes
deve falar-se, a partir da, de uma organizao apenas e essa passa a ser a Unio
Europeia6.
3. Da cooperao econmica unio poltica: O princpio da

subsidiariedade
6
Nesse sentido, Miguel Gorjo-Henriques, Direito da Unio, p. 113.
12
A Unio Europeia hoje uma parceria econmica e poltica com caractersticas

nicas, constituda por 28 pases europeus e que brevemente ser alargada a novos
pases, construo feita de pequenos passos na base do consenso na negociao
permanente e da democracia na codeciso.
A Unio Europeia teve incio no rescaldo da Segunda Guerra Mundial, com o

intuito de incentivar a cooperao econmica na Europa, partindo-se do pressuposto
de que os pases com relaes comerciais se tornam economicamente dependentes,
reduzindo assim os riscos de conflito.
Dessa cooperao econmica resultou a criao da Comunidade Econmica

Europeia (CEE) em 1958, inicialmente constituda por seis pases: Alemanha,
Blgica, Frana, Itlia, Luxemburgo e Pases Baixos. Desde ento, assistiu-se
criao de um enorme mercado nico em permanente evoluo.
A construo europeia um processo dinmico assente no princpio da

subsidiariedade que implica que as decises sejam adoptadas, sempre que possvel
ao nvel que esteja mais prximo do Cidado. Este processo pela dimenso dos seus
objetivos, naturalmente conhece sobressaltos e enfrenta crises que exigem um
esforo de negociao permanente e um apelo constante a uma cooperao
solidria, num modelo de tomada de deciso nem sempre conformes ou compatveis
com interesses nacionais, regionais ou locais.
Resulta da que a compreenso da Unio Europeia no seu conjunto, e do seu

sistema jurdico, no fcil para o cidado comum. Os textos dos Tratados so, por
vezes, pouco claros e a terminologia e os conceitos nem sempre se mostram
inequvocos.
Insistimos no carter nico da Unio Europeia que resulta do fato de, no

obstante serem todos soberanos e independentes, os Estados Membros terem
congregado parte da sua soberania para ganhar fora e aproveitar os benefcios
da dimenso.
A Unio Europeia distingue-se das tradicionais associaes entre Estados por

um aspeto fundamental: rene pases que renunciaram a uma parte das respetivas
soberanias em favor da Unio, tendo conferido a esta ltima poderes prprios e
13
independentes dos Estados-Membros. O exerccio destes poderes confere UE

competncias para promulgar atos jurdicos europeus de efeito equivalente aos atos
nacionais.
Congregar soberania significa, na prtica, que os EstadosMembros delegam

alguns dos seus poderes de deciso nas instituies comuns que criaram, de modo
a assegurar que as decises sobre assuntos do interesse comum possam ser tomadas
democraticamente a nvel europeu. A UE situa-se assim entre o sistema federal
rgido existente nos Estados Unidos e o sistema flexvel de cooperao
intergovernamental existente nas Naes Unidas.
4. O Tratado CECA
A CECA a primeira pedra da construo da Comunidade Europeia e foi

lanada em 9 de Maio de 1950 por Robert Schumann ministro dos Negcios
Estrangeiros francs, que apresentou Alemanha um projeto elaborado
conjuntamente com Jean Monnet para a gesto partilhada e a unificao da indstria
europeia do carvo e do ao.
A Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA) foi criada pelo Tratado

de Paris, assinado a 18 de Abril de 1951, e que entrou em vigor no dia 23 de Julho
de 1952.
5. Os Tratados CEE e EURATOM
Alguns anos mais tarde foram institudas a Comunidade Econmica Europeia

(CEE) e a Comunidade Europeia da Energia Atmica (CEEA - Euratom), pelos
Tratados de Roma, de 25 de Maro de 1957, que iniciaram as respetivas atividades
com a entrada em vigor dos tratados, em 14 de Janeiro de 1958.
Os Estados ao criarem estas comunidades e ao transferirem certas competncias
14
estatais e ao dotarem estas organizaes de rgos com poderes efetivos,

nomeadamente o poder de criar legislao prpria, autnoma, a partir desse
momento, passa a existir uma autolimitao dos Estados Membros que j no
podem mais exercer essas competncias livremente.
6. As fases do processo de integrao europeia
Por razes exclusivamente didticas passemos a analisar, ainda que em termos

gerais, a lgica dos processos de integrao econmica, tomando como referncia
o exemplo europeu.
A doutrina jurdico-econmica tem vindo a destacar diversos graus de

integrao, quando dois ou mais pases se envolvem num processo de integrao
das respetivas economias, concluindo pela existncia de cinco tipos diferenciados
de integrao econmica7. Tal processo corresponde, no caso da Europa, ao que se
designa de fases ou etapas. De acordo com essa teoria, essas fases so as seguintes:
i) Zona de Comrcio Livre;
ii) Unio Aduaneira;
iii) Mercado Comum;
iv) Unio Econmica;
v) Unio Monetria.
7. A zona de comrcio livre
A zona de comrcio livre vem definida no artigo 24. do GATT (General
7
Ver Bela BALASSA, The theory of economic integration, Richard D. Irwin, Londres, 1961
(existe traduo portuguesa, Teoria da Integrao Econmica, 3. edio, Clssica Editora, Lisboa,
s.d. e Manuel Carlos Lopes PORTO, Teoria da Integrao e Polticas Comunitrias, 3.ed.,
Almedina, Coimbra, 2001.
15
Agreement on Tariffs and Trade)8 como um grupo de dois ou mais territrios

aduaneiros entre os quais os direitos aduaneiros e as outras regulamentaes
comerciais restritivas so eliminadas para o essencial das trocas comerciais
relativas aos produtos originrios dos territrios constitutivos da zona.
Assim delimitada, a zona de comrcio livre um espao econmico em que os

produtos originrios dos diversos pases membros passam a circular livres de
impostos aduaneiros ou de quaisquer outras restries alfandegrias.
Esta iseno tributria exclusiva das mercadorias produzidas nos Estados

membros. Cada Estado membro mantm plena liberdade no que respeita aos
produtos provenientes de pases terceiros, podendo adotar a sua pauta aduaneira a
todas as restantes importaes provenientes de pases terceiros.
Assim, os produtos originrios dos pases terceiros esto sujeitos a controlo

aduaneiro e ao pagamento de direitos aduaneiros sempre que entrem na zona de
comrcio livre, independentemente do pas de entrada.
Os principais exemplos de zonas de comrcio livre so a EFTA (Associao

Europeia de Comrcio Livre, em ingls European Free Trade Association), criada
pela Conveno de Estocolmo em 1960 e que integra a Dinamarca, a Noruega,
Portugal, a Sucia, a Sua, a ustria e o Reino-Unido e o NAFTA (Acordo Norte-
Americano de Comrcio Livre, em ingls North American Free Trade Agreement)
que integra o Canad, os Estados-Unidos e o Mxico.
8. A unio aduaneira
A unio aduaneira um espao de integrao econmica que assegura a livre

circulao de todas as mercadorias, sejam ou no produtos originrios dos
8
O Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio, ou General Agreement on Tariffs and Trade
(GATT) foi estabelecido em 1947, com o objetivo de harmonizar as polticas aduaneiras dos Estados
signatrios. Este acordo geral est na base da criao da Organizao Mundial de Comrcio (OMC).
O GATT integra um conjunto de normas reguladoras de concesses tarifrias, e tem em vista,
essencialmente, promover a liberalizao do comrcio internacional, combater as prticas
protecionistas e regular as relaes comerciais internacionais.
16
territrios dos Estados membros da unio.
A diferena fundamental da unio aduaneira face zona de comrcio livre

reside no fato de, enquanto na zona de comrcio livre cada Estado mantm a sua
soberania fiscal e continua a aplicar autonomamente a sua prpria pauta aduaneira
nas relaes comerciais com pases terceiros, na unio aduaneira os Estados
Membros adotam uma pauta aduaneira comum face aos pases terceiros. Na unio
aduaneira verifica-se a substituio de dois ou mais territrios aduaneiros por um
nico territrio aduaneiro que funciona como um bloco.
Com efeito, a unio aduaneira adota uma pauta aduaneira comum da qual
constam os direitos aduaneiros a aplicar a todas as importaes de produtos
provenientes de pases terceiros. Por isso, independentemente do ponto de entrada
no territrio da unio, os produtos importados do exterior esto sujeitos a uma
imposio do mesmo nvel, seja qual for a fronteira da unio aduaneira pela qual
entrem no respetivo territrio. Uma vez desalfandegada a mercadoria passa a
circular em livre-trnsito, seja qual for o Estado membro de importao, ou seja,
passa a circular em regime de livre prtica dentro da Unio Aduaneira, tal como
acontece com os produtos originrios9.
No caso da Europa Comunitria, a unio aduaneira , desde 1968, uma

realidade incontornvel. Nos termos do artigo 29. TFUE (ex-artigo 24. TCE),
consideram-se em livre prtica num Estado-Membro os produtos provenientes de
pases terceiros em relao aos quais se tenham cumprido as formalidades de
importao e cobrado os direitos aduaneiros ou encargos de efeito equivalente
exigveis nesse Estado-Membro, e que no tenham beneficiado de draubaque total
ou parcial desses direitos ou encargos. Uma vez preenchidas estas condies, os
produtos podem circular livremente como se fosse produtos originrios; podem
circular sem terem de apresentar o certificado de origem.
A globalizao e a progressiva deslocalizao do processo produtivo, fazem
9
Consideram-se produtos originrios todos os produtos provenientes da agricultura, pescas,
minas, florestas dos Estados membros e ainda os produtos que sejam fabricados na Comunidade a
partir de matrias-primas da comunidade europeia ou que a sofram transformaes relevantes. So
produtos originrios, aqueles que sejam totalmente colhidos, produzidos ou fabricados num qualquer
Estado membro.
17
com que muitos produtos finais sejam o resultado de matrias-primas provenientes

de um pas, entretanto submetidas a um processo, por vezes, intermdio de
industrializao num segundo pas e finalmente objeto de transformao,
acabamento final ou montagem num terceiro pas, este ltimo, Estado membro da
Unio. Trata-se da circulao no mercado da Unio de mercadorias importadas em
que se verifica a ocorrncia de valores acrescentados provenientes de pases
terceiros.
A questo nuclear consiste em decidir se estamos a falar de um produto

originrio de um Estado membro (mercadoria UE) ou de mercadoria proveniente
de um pas terceiro (mercadoria no-UE). Caso se trate de mercadoria proveniente
de pas terceiro, o produto s poderia circular livremente no territrio da Unio
Europeia depois de cumprir as formalidades de importao e de pagar os direitos
aduaneiros estabelecidos pela pauta aduaneira comum. Mas, no caso de se tratar de
um produto montado num Estado membro, ento j pode circular livremente sem
que seja objeto de qualquer imposio aduaneira.
O critrio que tem sido adotado para definir a origem da mercadoria, quando
na produo tenham participado empresas de dois ou mais pases, o critrio do
pas de origem do produto novo e original, considerando como tal o pas onde se
realizou a ltima transformao ou a operao de complemento de fabrico
substancial da mercadoria10.
9. O mercado comum
O Mercado Comum correspondente a um grau superior de integrao

econmica que comporta a noo de unio aduaneira e pressupe uma livre
circulao de todos os fatores de produo. Logo, implica no apenas a livre
circulao de mercadorias (bens transacionveis), mas tambm a livre circulao
dos restantes fatores de produo: o trabalho, os capitais e as iniciativas
10
Os critrios para a determinao da origem das mercadorias constam dos artigos 59. a 68.
do Regulamento (UE) n. 952/2013, JO, L269, de 10.10.2013.
18
empresariais traduzidas no exerccio das liberdades de estabelecimento e de

prestao de servios.
A existncia de um mercado comum pressupe ainda a adoo de polticas

comuns aos diversos Estados-membros e a coordenao e a harmonizao de
diversas polticas nacionais.
Em resumo, a existncia de um Mercado Comum pressupe a verificao de

trs condies essenciais:
i) Liberdade de circulao de mercadorias;

ii) Liberdade de circulao dos fatores de produo;
iii) Liberdade de concorrncia.
10. A unio econmica e monetria
A Unio Econmica consiste num espao de integrao entre pases onde, para
alm das caractersticas de um mercado comum, se assiste harmonizao das leis
nacionais com influncia (direta ou indireta) no funcionamento da economia (v.g.
legislao fiscal, direito das sociedades, direito social), podendo mesmo ocorrer a
sua total substituio por polticas comuns a todos os Estados Membros
(agricultura, transportes). Pressupe que as diversas legislaes nacionais relativas
ao sistema comunitrio sejam uniformizadas ou pelo menos harmonizadas sob o
controlo de uma autoridade comum e que as polticas nacionais sejam substitudas
por polticas comuns a todos os Estados.
A Unio Econmica tem por objetivo reduzir as disparidades entre as leis

nacionais, com vista transformao dos mercados nacionais em verdadeiros
mercados regionais, instituindo assim um mercado interno (como um mercado
nico) o que faz com que o exerccio das diversas atividades econmicas deixe de
estar sujeito a diferenas significativas quando ocorra num ou noutro Estado
Membro.
A unio monetria no implica necessariamente a existncia de uma moeda
19
nica, mas no caso europeu a unio monetria vai acompanhada da criao do euro
como moeda nica cuja emisso da responsabilidade do Banco Central Europeu.
Uma unio monetria implica igualmente que os Estados no possam utilizar

determinados expedientes monetrios competitivos, nomeadamente, retirar aos
Estados a possibilidade de recurso desvalorizao cambial da sua moeda para
obter ganhos nas relaes de concorrncia. Significa cmbios fixos e
convertibilidade obrigatria das moedas nacionais.
O processo de integrao econmica na Europa avanou j para a Unio

Monetria que apresenta como grande caracterstica a instituio entre os Estados
Membros de uma poltica monetria comum conduzida atravs do Banco Central
Europeu.
Com este passo os Estados perdem a faculdade de alterarem, unilateralmente,

o valor das respetivas moedas, no podendo mais influenciar, por essa via, as
condies de troca dos bens, tornando as exportaes mais baratas por fora das
desvalorizaes competitivas.
No mbito da Comunidade Europeia, a realizao da Unio Monetria

conheceu as trs fases seguintes:
a) A primeira fase decorreu at finais de 1993 com a garantia da livre

circulao de capitais. Para alm das disposies iniciais do Tratado de
Roma (art. 56Q) esta liberdade fundamental ficou consagrada com a
Directiva n. 88/361, de 24 de Junho de 1988, que completou a
liberalizao do movimento de capitais, permitindo, sem restries, o
acesso dos residentes num certo Estado Membro ao sistema financeiro
de qualquer outro Estado Membro.
b) A segunda fase teve incio no dia 1 de Janeiro de 1994 e terminou em

Dezembro de 1998 (art. 116Q do Tratado de Roma). Nessa altura foi
criado o Instituto Monetrio Europeu, embrio do futuro Banco Central
Europeu e os Estados Membros levaram a cabo um esforo de
convergncia real das suas economias, atravs do cumprimento dos
critrios de convergncia nominal. Tais critrios, previstos no art.
20
121Q do Tratado de Roma e num Protocolo anexo ao Tratado da Unio

Europeia, visam garantir:
i) A estabilidade monetria, impondo que a taxa de inflao

no deve exceder, em mais de 1,5% a mdia verificada nos
trs Estados Membros com melhores resultados e que a taxa
de juro a longo prazo no ultrapasse em mais de 2% a taxa
de juro mdia verificada nos trs Estados Membros com
melhores resultados na inflao;
ii) A disciplina das Finanas Pblicas, evitando dfices

oramentais excessivos, impondo um limite de 3% do PIB e
o controlo da dvida pblica que no pode situar-se acima dos
60% do PIB;
iii) A estabilidade cambial, exigindo-se que, nos ltimos dois

anos, a moeda de um Estado Membro no tivesse sofrido, por
iniciativa prpria, uma desvalorizao relativamente
moeda de qualquer outro Estado Membro.
c) A terceira fase teve incio no dia 1 de Janeiro de 1999, com a adoo de

uma moeda nica, o Euro, por onze dos quinze Estados membros (a
Grcia no cumpriu os critrios de convergncia e a Sucia, a
Dinamarca e o Reino-Unido optaram, luz de disposies especiais, por
no adotar a moeda nica). Entretanto, o Instituto Monetrio Europeu
foi substitudo pelo Banco Central Europeu que forma hoje, com os
Bancos Centrais nacionais, O Sistema Europeu de Bancos Centrais
(SEBC) cujo principal objetivo a manuteno da estabilidade dos
preos. O controlo da inflao passa a constituir a preocupao central
da nova poltica monetria comum. At finais do ano de 2001, o Euro
foi apenas utilizado nas transaes bancrias, na qualidade de moeda
escritural, continuando a circular as respetivas moedas nacionais,
comeando a circular sob a forma de moeda metlica e de papel-moeda
a partir de 1 de Janeiro de 2002.
21
11. O Tratado de Maastricht
Com a queda do Muro de Berlim em 1989 inicia-se um perodo de profundas

alteraes no panorama poltico europeu.
Entre 1991 e 1992 tm lugar duas conferncias intergovernamentais para rever

os tratados sobre a Unio Poltica e sobre a Unio Econmica que deram origem ao
Tratado da Unio Europeia.
O Tratado de Maastricht constituiu um novo marco no processo da unio

poltica europeia com a criao da Unio Econmica e Monetria (UEM). Este
tratado, assinado em 7 de Fevereiro de 1992, em Maastricht, s entra em vigor em
1 de Novembro de 1993, aps inmeros obstculos na fase da ratificao (foi
submetido dois referendos na Dinamarca e na Alemanha foi interposto um recurso
no Tribunal Constitucional contra a aprovao parlamentar do Tratado).
O Tratado de Maastricht recupera o idealismo e o voluntarismo dos fundadores

da Europa, instituindo uma Unio Europeia, completada por uma Poltica Externa
e de Segurana Comum e pela Poltica de Cooperao no domnio da Justia e
Assuntos Internos e cria a Unio Econmica e Monetria, velha aspirao da
Comunidade Europeia.
O Tratado de Maastricht estabeleceu a Unio Europeia, conferiu ao Parlamento

Europeu uma maior participao na tomada de decises e acrescentou novos
domnios polticos de cooperao intergovernamental.
12. Os Tratados de Amesterdo e Nice
O Tratado de Amesterdo foi assinado em 2 de Outubro de 1997, em

Amesterdo, e entrou em vigor em 1 de Maio de 1999, uma vez concludos os
processos de ratificao nos Estados-Membros.
22
O Tratado da Unio Europeia (TUE) introduz uma clusula de flexibilidade

que permite uma colaborao mais estreita entre os Estados-Membros, sob
determinadas condies, atravs das instituies, dos procedimentos e dos
mecanismos previstos pelos tratados comunitrios. Estava assim aberta a via, no
obstante os limites impostos por certas exigncias, para uma Europa a vrias
velocidades.
A Unio Europeia, que o Tratado de Amesterdo criou no substitui as

Comunidades Europeias, mas associa-as s novas polticas e formas de
cooperao (artigo 47. do Tratado UE).
Do Tratado de Amesterdo resulta uma nova estrutura, a Unio Europeia,

assente em trs pilares:
1) As Comunidades Europeias focadas na concretizao da UEM (pilar

econmico);
2) A Poltica Externa e de Segurana Comum (pilar poltico);
3) A cooperao judiciria e policial entre os Estados membros (pilar
poltico-administrativo).
O Tratado de Amsterdo reforou a proteo dos direitos fundamentais na

Unio Europeia e o poder do Parlamento Europeu. Com a introduo do mecanismo
das cooperaes reforadas, o Tratado de Amesterdo veio conferir maior eficcia,
transparncia e democraticidade no processo de tomada de decises na Unio.
Podemos dizer que o Tratado de Amsterdo constitui uma soluo de transio

em que se procurou e conseguiu o compromisso de desenvolver Maastricht e
preparar a reforma institucional de Nice. Na verdade, este ltimo Tratado que
completa um ciclo de aprofundamento do processo de integrao e a um mesmo
tempo prepara a Unio para o prximo alargamento.
O Tratado de Nice foi assinado em 26 de fevereiro de 2001 e entrou em vigor

em 2003. Racionalizou o sistema institucional da Unio Europeia de modo a
permitir o seu funcionamento eficaz aps o grande alargamento de 2004.
O Tratado de Nice centrou-se na resoluo das questes institucionais que

ficaram pendentes de Amsterdo, principalmente no que se refere ponderao de
23
votos de cada Estado membro, definio da maioria qualificada no Conselho,

repartio de lugares no Parlamento Europeu e composio da Comisso
Europeia.
13. O Tratado de Lisboa
A ltima alterao aos tratados ocorreu com o Tratado de Lisboa. O Tratado de

Lisboa foi assinado em 13 de dezembro de 2007 e entrou em vigor 1 de dezembro
de 2009.
Os tratados anteriores esto agora incorporados na atual verso consolidada,

que constituda pelo Tratado da Unio Europeia e pelo Tratado sobre o
Funcionamento da Unio Europeia.
O Tratado de Lisboa simplificou os mtodos de trabalho e as regras de votao,

criou a figura do presidente do Conselho Europeu e introduziu novas estruturas
destinadas a conferir Unio Europeia um papel preponderante na cena mundial.
14. As adeses e o alargamento da Unio Europeia
Desde a criao da UE em 1957, o nmero dos pases que a constituem passou

de 6 para 28 pases.
Os seis pases fundadores da CE, Blgica, Alemanha, Frana, Itlia,

Luxemburgo e Pases Baixos (Holanda).
Em 1 de Janeiro de 1973, d-se o primeiro alargamento: o Reino Unido, a

Dinamarca e a Irlanda ingressaram na Comunidade.
A partir de 1973, grande parte dos restantes pases da Europa Ocidental foram
gradualmente aderindo UE. Com o colapso dos regimes comunistas do bloco de
leste em 1989, uma srie de pases da Europa Central e Oriental tornaram-se
membros da UE em duas vagas de adeses, respetivamente, em 2004 e 2007.
24
Em 1 de Janeiro de 1981 regista-se o segundo alargamento com a entrada da

Grcia.
Em 1 de Janeiro de 1986 com o terceiro alargamento entraram Portugal e

Espanha.
Em 1 de Janeiro de 1995, verifica-se o quarto alargamento, com a adeso da

ustria, da Finlndia e da Sucia.
Em 2004 inicia-se o alargamento a leste com a adeso de 10 pases: Eslovquia,

Eslovnia, Estnia, Hungria, Polnia, Repblica Checa, Letnia, Litunia, Malta e
Chipre.
Em 2007 d-se a adeso da Bulgria e da Romnia.
Finalmente em 2013, a Crocia tornou-se o 28. Estado membro da Unio

Europeia.
Para aderir Unio, qualquer Pas tem que respeitar os princpios inerentes
liberdade de circulao de pessoas, capitais, mercadorias e servios.
Encontram-se em curso adiantado os processos de candidatura apresentados

por pases como Albnia, Macednia (antiga repblica jugoslava), Montenegro,
Srvia, Turquia.
Entretanto, existem pases candidatos potenciais que ainda no renem os

requisitos, nomeadamente, a Bsnia e Herzegovina, o Kosovo.
15. A globalizao e o regionalismo protecionista
Muito se tem escrito acerca dos movimentos de integrao que vo surgindo

um pouco por todo o mundo. Ao nvel das causas prximas, alinham-se propsitos
polticos e econmicos, de pacificao entre povos e economias em concorrncia,
acenando-se com os ganhos das economias escala e os benefcios da mobilidade
dos fatores de produo em espaos alargados que passam a ser comuns.
Uma das caractersticas mais marcantes do final do sculo XX est ligada ao
25
fenmeno da globalizao. So cada vez mais complexos os domnios cuja

dimenso j no permite uma abordagem limitada ao plano individual dos Estados.
A progressiva inovao tecnolgica, os problemas ambientais, as questes sucitadas
pela instabilidade monetria, a exploso demogrfica e o fenmeno das migraes,
a concorrncia nos mercados, os problemas de segurana, entre outros, constituem
domnios que colocam hoje novas questes e obrigam a reequacionar os equilbrios
geopolticos.
A Unio Europeia garantiu mais de meio sculo de paz, estabilidade e

prosperidade, contribuiu para melhorar o nvel de vida dos cidados europeus e deu
origem a uma moeda nica, o euro. Por opo, o Reino Unido, a Dinamarca e a
Sucia no fazem parte da Unio Econmica e Monetria.
Graas supresso dos controlos nas fronteiras entre os pases da UE, as

pessoas podem agora circular livremente em quase todo o continente.
O mercado nico o principal motor da economia europeia, transformado em

verdadeiro veculo de promoo da livre circulao de pessoas, bens, servios e
capitais.
Do ponto de vista terico, os argumentos para a formao de espaos

econmicos integrados convergem quase sempre para as vantagens comparativas
no domnio das condies indispensveis para projetos de grande dimenso que
exigem investimentos que raramente esto ao alcance de um s pas e cujas
vantagens interessam a outros que devem beneficiar das respetivas externalidades
positivas.
Os espaos alargados tornam mais facilmente suportveis os custos do

investimento e possibilitam a partilha de sacrifcios no que toca aos efeitos
produzidos pelas externalidades negativas de certos empreendimentos de interesse
geral.
Mas a argumentao de maior peso tem vindo a acentuar as vantagens

comparativas escala do livre comrcio mundial com ganhos de prosperidade
econmica e de melhoria do nvel de vida das populaes.
No obstante, as prticas entre Estados alinhados em lgicas de blocos
26
regionais que persistem em adoptar polticas e medidas pontuais de tipo

protecionista colocam um conjunto de novos problemas no que respeita
preservao de determinados nveis de proteco social j atingidos nas sociedades
europeias, ao mesmo tempo que levanta uma sria de dificuldades no domnio do
ambiente e da qualidade de vida das respetivas populaes.
A articulao das relaes econmicas internacionais em torno de grandes

blocos, com os consequentes reflexos na estratgia das empresas multinacionais,
coloca novos desafios s autoridades nacionais. A margem de manobra dos
Governos para definirem polticas autnomas, nomeadamente nos domnios
econmico, monetrio, comercial e tecnolgico, tem vindo a diminuir. Contudo, os
Estados continuam a ter um papel relevante na criao de condies que permitam
s empresas nacionais competirem em mercados crescentemente globalizados.
As relaes econmicas internacionais entre economias globalizadas e

fortemente competitivas reclama uma nova cultura de gesto e a afetao mais
equilibrada dos recursos naturais, num esforo concertado de promoo das
energias alternativas que reorientem a produo e o consumo para termos
ambientais mais amigos do homem.
A deslocalizao de empresas exige uma resposta firme e concertada da parte

dos Governos europeus em defesa de um modelo de produo e de emprego que j
provou ser mais benfico para os seus cidados.
Neste dilogo de blocos e nesta competio global a Unio Europeia, de

preferncia em conjunto com os Estados Unidos da Amrica, deve assumir uma
atitude negocial firme na defesa das suas polticas econmicas orientadas para os
interesses dos seus cidados, forando os blocos e as diversas economias
emergentes representados pelo BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China) e evoluir para
termos de troca em cuja mesa das negociaes esteja cada vez mais presente a
elevao do bem-estar das populaes, os direitos fundamentais e a promoo dos
valores da cidadania universal.
27
SUMRIO II - A NATUREZA JURDICA DA UNIO EUROPEIA
1.A originalidade da Unio Europeia entre o federalismo e a cooperao

interestadual
2.A tese internacionalista
3.A tese federalista
4.A gnese e evoluo da UE
5.Os objetivos da UE
6.Os smbolos da UE
7.A personalidade jurdica da UE
8.A reviso dos Tratados e a Constituio europeia
1. A originalidade da Unio Europeia entre o federalismo e a cooperao

interestadual
Na base do movimento que conduz criao das Comunidades Europeias

encontram-se claros motivos de natureza poltica, circunstncia que marca
decisivamente todo o processo e se reflete na moldura jurdica encontrada para o
projeto de integrao europeia, como projeto de construo de um espao de paz,
liberdade, desenvolvimento e bem-estar das populaes.
O processo de integrao europeia o resultado de um permanente dilogo e

equilbrio entre dois modelos de integrao: o modelo de integrao global
defendido pelos federalistas no Congresso de Haia, de maio de 1948 e o modelo de
integrao funcional, de tipo setorial e por etapas, enquadrado por rgos de
natureza supranacional. Foi este ltimo modelo funcional, mais pragmtico, que
28
acabou por ser adotado com a criao da CECA11 seguindo a proposta por Schuman
e mais tarde reforado com a criao das comunidades europeias sectoriais da CEE
e da CEEA (ou EURATOM).
O sistema de integrao funcional acabou por ser praticamente abandonado

pelo Tratado de Lisboa, a partir do qual deixa de se falar em comunidades europeias
sectoriais para se passar a referir sempre a Unio Europeia que havia sido criada
pelo Tratado de Maastricht.
No plano estritamente jurdico, a Unio Europeia, no obstante as claras

manifestaes de pendor federalista, desde o incio, assinaladas nos Tratados,
continua a reforar os pilares da cooperao intergovernamental.
O modelo dualista tpico do federalismo12, acolhido desde o Tratado CECA,

estabelece uma ntida coexistncia entre integrao e identidade nacional, de que
resulta uma construo europeia bivalente, assente em dois eixos dinmicos: o eixo
da integrao e o eixo da interestadualidade, o primeiro acentuando a caracterstica
da subordinao, o segundo afirmando progressivamente a vertente da cooperao
intergovernamental.
2. A tese internacionalista
A Unio Europeia essencialmente uma parceria econmica e poltica com

caractersticas nicas, resultante de um processo de integrao progressiva feito de
pequenos passos e sempre na base do consenso possvel fruto da negociao
permanente e da democracia na deciso conjunta dos Estados membros.
Neste processo complexo os Estados membros tm vindo a transferir parcelas

significativas de soberania, o que significa, na prtica, que os Estados-Membros
11
A CECA enquanto comunidade sectorial para o carvo e o ao durou cinquenta anos, tendo
o respetivo tratado cessado a sua vigncia em 24 de julho de 2002.
12
Existe uma forte vocao federal na criao das comunidades europeias, clara e
expressamente anunciada no plano Schuman, e fortemente inspirador do Tratado CECA (1951) e
do Tratado CEE (1957).
29
delegam alguns dos seus poderes de deciso nos rgos e instituies comuns que
criaram, de modo a assegurar que as decises europeias sobre assuntos do interesse
comum sejam tomadas democraticamente, assegurando a legitimao democrtica
com base na representatividade.
Tem sido avanadas teses diversas sobre a natureza, primeiro das comunidades
europeias, depois da Unio Europeia. A questo pode hoje resumir-se ao confronto
de duas correntes: a corrente federalista e a corrente internacionalista.
Para os defensores da tese internacionalista, luz do Direito, tanto as

Comunidades como a Unio Europeia foram criadas por tratados internacionais e
estes so para todos os efeitos a primeira fonte de direito comunitrio vigente na
Unio Europeia.
Nesta perspectiva jurdica, os Tratados carecem de ratificao por parte dos

Estados signatrios como condio da respetiva vigncia, razo pela qual avanam
o argumento decisivo segundo o qual as relaes entre a Unio e os Estados
membros assentam na soberania dos Estados. Partindo desta premissa, acabam a
rejeitar a subordinao dos Estados e dos seus cidados Unio, recusam a
prevalncia do Direito da Unio sobre os direitos nacionais, especialmente sobre as
Constituies dos Estados membros.
Esta tese est em declnio e tem vindo a perder terreno, considerando a

incapacidade para responder e explicar os fenmenos caractersticos da Unio
Europeia, em particular, no que respeita aplicabilidade direta de algumas normas
jurdicas comunitrias e o efeito direto de alguns dos seus actos na ordem jurdica
dos Estados. Depois, como justificar o primado do direito da Unio, tal como a
jurisprudncia do Tribunal de Justia a tem vindo a construir e que levou a uma
aceitao plena e pacfica pelos tribunais constitucionais dos diversos Estados
membros.
Pelo menos a partir do Tratado de Lisboa resulta inquestionvel a aceitao

generalizada da subordinao como trao caracterizador da integrao europeia e
suporte da titularidade de um poder poltico integrado pela Unio.
30
Esta concepo a continuao do velho Direito Internacional assente no

individualismo estadual com base num conceito ultrapassado de soberania absoluta
e ilimitada que acabou por ceder aos processos de integrao, com transferncias
de poderes at ento exclusivo do Estado que progressivamente se vo
universalizando, dando lugar a um direito internacional moderno fruto da evoluo
e do reforo da proteo dos direitos e liberdades fundamentais do cidado, da
proteo das minorias tnicas e culturais, do reconhecimento pela comunidade
internacional de um dever de assistncia humanitria que legitima o direito de
ingerncia na ordem interna dos Estados, o estabelecimento de um direito (e um
tribunal) penal internacional para a represso dos crimes internacionais, os crimes
de guerra e os crimes contra a humanidade. A incluso no moderno Direito
Internacional de matrias novas, de que so exemplos, entre outras, o ambiente, a
energia, o mar, o espao, as alteraes climticas, o terrorismo e o crime
organizado.
Como sustenta Fausto de Quadros13, hoje no s no se consegue explicar o

Direito da Unio Europeia reconduzindo-o ao Direito Internacional clssico, como,
pelo contrrio, este que tem vindo a deixar-se penetrar cada vez mais por
princpios e regras de integrao e de subordinao.
3. A tese federalista
Uma nota prvia, para sublinhar que, do nosso ponto de vista, a Unio Europeia
ainda no uma federao, como pretendiam Churchill (Congresso de Haia, de
1948) e como claramente resulta proclamado como objetivo no Plano Schuman.
De acordo com os defensores da teoria federalista, a Unio Europeia seria um

Estado federal no s porque as suas instituies beneficiam duma atribuio de
competncias dos Estados, mas tambm porque apresenta uma estrutura orgnica
idntica estrutura dos Estados federais. Os defensores desta tese sustentam a ideia
13
FAUSTO DE QUADROS (2013), Direito da Unio Europeia, 3. edio, Almedina, p. 428.
31
de que os tratados seriam equiparados s constituies dos Estados federais,

falando-se mesmo de uma Constituio europeia.
Por Constituio europeia tem-se entendido o direito originrio da Unio

Europeia, ou seja, os tratados europeus. Apesar de a Unio Europeia no ser um
Estado federal, existe um amplo consenso em torno da ideia de que estes tratados
internacionais que lhes esto na base tm natureza constitucional, em sentido
material.
Na verdade, os tratados instituem um processo poltico semelhante ao das

estruturas constitucionais de tipo federal, caracterizado pela separao de poderes
entre a Unio e os Estados-membros e dentro da Unio, pela dupla legitimidade
democrtica baseada em simultneo na igualdade dos cidados e na soberania dos
Estados e pela vinculao do poder poltico aos direitos e liberdades fundamentais
consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia. Acresce que
o direito da Unio aplica-se diretamente na ordem jurdica dos Estados-membros e
prevalece sobre o seu direito interno (princpio do primado). Em tudo isto, os
tratados comportam-se como uma verdadeira carta constitucional da Europa.14
Como sabido, a federao consiste na reunio de estados autnomos,

consagrada no texto escrito de uma constituio federal. Uma vez constituda a
federao, os estados-membros (federados) jamais podero tornar-se independentes
do estado soberano (federal). Na federao a soberania transferida para o estado
federal, pelo que, um estado federado fica impossibilitado de negociar diretamente
com um pas terceiro (estranho federao); este papel de representao cabe em
exclusivo ao estado federal, detentor de soberania perante outros estados no plano
internacional.
Na evoluo histrica das comunidades encontramos a afirmao de algumas

caractersticas do modelo federal, nomeadamente, na definio e atribuio das
competncias pelos Estados, num processo em que se passou de uma primeira fase
de competncias concorrentes para evoluir numa segunda fase para a atribuio e
14
Neste sentido, Gonalo Almeida Ribeiro O Excesso constitucional europeu, in
Observador, 24/6/2014, http://observador.pt/opiniao/o-excesso-constitucional-europeu/
32
exerccio de competncias exclusivas da Unio Europeia. A regra de deliberao da

unanimidade deu lugar regra da maioria. O Conselho foi pensado como rgo
federal.
Estes factores contriburam para aproximar as comunidades e hoje a Unio do

modelo federal.
Apesar desta aproximao tese federal, a Unio Europeia no um Estado

federal. No estado em que atualmente se encontra a cincia jurdico-poltica, no se
logrou ainda demonstrar a possibilidade de existir federalismo sem Estado e este
necessita de uma Constituio formal para existir. No basta a Constituio
material. A Unio Europeia no um Estado, nem dispe ainda de uma
Constituio em sentido formal, no obstante os esforos desenvolvidos pelo
movimento que conduziu aprovao de um projeto de Constituio para a Europa
que acabou por fracassar por no ter sido ratificado o respetivo tratado pelos
Estados signatrios. A Unio Europeia no dispe, igualmente, de poder
constituinte, porque no h juridicamente um povo europeu15 titular desse poder
constituinte. O poder constituinte continua a ser exclusivo dos Estados membros.
Acresce que o poder de reviso dos tratados continua a caber aos Estados, pelo
que mesmo aprovada uma reviso, ela fica sempre dependente da ratificao
estadual, como condio sine qua non para entrar em vigor na ordem jurdica da
Unio Europeia.
Outro argumento jurdico de relevo assenta na circunstncia de a Unio

Europeia no gozar de capacidade jurdica plena ou ilimitada, antes possuir uma
capacidade jurdica limitada pelo princpio da especialidade.
Sendo certo que a Unio Europeia no ainda uma federao, no deixa de ser
relevante assinalar que a ordem jurdica da Unio Europeia apresenta j algumas
caractersticas federais importantes que foram reforadas com o Tratado de Lisboa.
De modo sumrio, podemos apontar os seguintes traos federais:
15
A cidadania europeia no uma cidadania autnoma da cidadania nacional. O Parlamento
Europeu representa os cidados da Unio (artigo 14., n. 2 TUE).
33
a) A existncia de uma moeda nica, sendo certo que o poder de emisso

da moeda uma prerrogativa exclusiva dos Estados;
b) A progressiva evoluo da Comisso Europeia para o desempenho do

papel de verdadeiro Governo da Unio Europeia, assumindo cada vez
mais as atribuies tpicas dos Executivos nacionais. A prpria escolha
do Presidente da Comisso Europeia em funo dos resultados da
eleio para o Parlamento Europeu, ao qual cabe a investidura do
respectivo Presidente, numa similitude com o processo de investidura
dos governos nacionais;
c) O poder legislativo atribudo ao Parlamento Europeu, que passou a deter

um poder de co-deciso com o Conselho, no processo legislativo
ordinrio. O ato legislativo da Unio passa a ser o resultado de uma
vontade que representa, simultaneamente, os interesses dos Estados
(Conselho) e os interesses dos cidados europeus (Parlamento Europeu);
d) A progressiva extenso da maioria qualificada em substituio da

unanimidade nas deliberaes do Conselho;
e) Finalmente, a incorporao nos Tratados da Carta dos Direitos

Fundamentais da Unio Europeia, com fora obrigatria para a Unio e
para os Estados membros, assim integrando na Constituio material da
Unio Europeia, um catlogo prprio de direitos fundamentais, numa
clara afirmao de pendor federalista.
No obstante, encontramos uma ordem jurdica comunitria autnoma da

ordem jurdica interna dos Estados Membros, prpria e hierarquizada. As normas
de direito comunitrio so de aplicao directa e imediata na ordem jurdica interna
dos Estados Membros. A ordem comunitria caracterizada pelo princpio do
primado e pela fora executria das decises do Tribunal de Justia.
A Unio Europeia, formalmente, ainda no uma federao, mas atendendo ao

contedo e amplitude dos Tratados (TUE e TFUE), podemos concluir que, no plano
da chamada Constituio material, a Unio Europeia apresenta j fortes
caractersticas federais.
34
Com efeito, o Tratado da Unio Europeia acabou por reforar esta vertente
federal, atravs de trs eixos.
i) Cidadania da Unio;
ii) Poltica Externa e Segurana Comum;
iii) Unio Econmica e Monetria.
Apesar deste reforo da perspectiva federal no estamos perante uma

federao. Pelo menos por enquanto.
4. A gnese e evoluo da Unio Europeia
O processo europeu o resultado de uma dinmica entre a integrao e a

cooperao, ou como sublinha Fausto de Quadros16, o motor da integrao europeia
reside, exatamente, na constante tenso dialtica entre a integrao e a
interestadualidade, reafirmando que os princpios da integrao e do respeito pela
identidade nacional dos Estados no se excluem, antes pelo contrrio, completam-
se, como tpico do modelo de federalismo cooperativo17. De resto, existem
manifestaes deste dualismo bem vincado, em dois domnios distintos: no plano
legislativo, os regulamentos evidenciam as relaes de subordinao, enquanto as
diretivas so atos cuja implementao carece de cooperao; as relaes entre o
Tribunal de Justia e os tribunais nacionais so, essencialmente, de cooperao; a
subsidiariedade enquanto princpio de atuao da Unio em relao aos Estados
membros torna evidentes as relaes de cooperao.
Tm sido avanadas diversas teses para definir a natureza jurdica da Unio

Europeia e das Comunidades em que assenta. Com maior ou menor vigor, a
16
FAUSTO DE QUADROS (2013), Direito da Unio Europeia, Almedina, p. 121.
17
O federalismo cooperativo um processo de construo em que o estado federal se afirma
como um resultado que pe em evidncia e refora as especificidades e as identidades prprias de
cada Estado federado, como se verifica na soluo federal adotada na Alemanha.
35
discusso cedo comeou entre comunitaristas, constitucionalistas e

internacionalistas, para continuar hoje entre federalistas e soberanistas.
Ao longo do processo de integrao as competncias das comunidades foram

dominadas pela lgica da especialidade e, nos termos dos tratados, a Unio s tem
as competncias que lhe foram atribudas pelos Estados e que constam
especificadas nos Tratados. De resto, o projeto da primeira Constituio para a
Europa unificada, constante do Tratado Constitucional, assinado no dia 29 de
outubro de 2004, acabou por no ser ratificado por todos os Estados membros, o
que inviabilizou a sua entrada em vigor.
Assim, no obstante os avanos registados no sentido da afirmao da natureza

supranacional, a Unio Europeia no dispe de poder constituinte, uma vez que a
reviso dos tratados continua a ser feita pelos Estados Membros.
5. Os objetivos da Unio Europeia
Como temos vindo a assinalar os principais objetivos do processo de integrao

europeia desencadeados pela Declarao de Schuman foram sempre de cariz
essencialmente poltico, orientados para o grande objetivo de longo prazo que a
construo de uma federao europeia indispensvel preservao da paz.
Como facilmente se alcana, os objetivos iniciais que os fundadores do

processo de integrao europeia pretenderam atingir quando avanaram para a
criao da primeira Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA) eram, no
imediato, alcanar a paz, mas no uma paz transitria, antes uma paz duradoura,
objetivo que no dizer de Schuman s seria possvel com a abolio da oposio
secular entre a Frana e a Alemanha e com a criao de uma solidariedade de facto
entre os Estados europeus. Para Schuman a solidariedade entre os Estados era a
ferramenta, era o nico caminho que conduzia efetiva unio e evitava a guerra na
Europa.
36
Para alcanar o fim ltimo da unio entre os Estados europeus, era importante
comear a fazer o caminho, dar os primeiros passos e esses eram objetivos de
execuo imediata e de natureza estritamente econmica e prosseguir na criao
de um mercado comum.
Para assegurar esse objetivo imediato, os Tratados das trs Comunidades

estabelecem um conjunto de liberdades fundamentais a que acrescentam as polticas
comuns que vo funcionar como meios de cooperao e interdependncia entre os
Estados. Assegurar estes objetivos econmicos a primeira condio para o reforo
da solidariedade e da coeso econmica e social. preciso criar expectativas e fazer
a respetiva gesto com polticas sociais orientadas para a melhoria das condies
de vida, para a criao de emprego e a elevao do bem-estar das pessoas, tudo
condies indispensveis realizao da estabilidade social, nica forma de
verdadeiramente assegurar a paz duradoura.
No se estranha, por isso, que os objetivos principais de longo prazo acabem

por ser assinalados definitivamente e de forma expressa a partir do Tratado de
Maastricht, com o caminho a fazer-se agora avanando para a criao da Unio
Europeia. A partir de agora, para alm dos objetivos econmicos que em boa
medida foram j alcanados atravs das Comunidades, o Tratado estabelece
objetivos de natureza social, cultural e poltica da Unio.
O Tratado da Unio Europeia (TUE) constituiu uma nova etapa na integrao

europeia, dado ter permitido o lanamento da integrao poltica. Este Tratado criou
uma Unio Europeia assente em trs pilares: as Comunidades Europeias, a Poltica
Externa e de Segurana Comum (PESC) e a cooperao policial e judiciria em
matria penal (JAI). Instituiu igualmente a cidadania europeia18, reforou os
18
A ideia de que a integrao europeia entrou numa nova fase e de que os objetivos so agora
assumidamente de cariz poltico resulta claramente anunciada nesta passagem das concluses
apresentadas pelo Advogado-geral JACOBS quando afirma que A noo de cidadania da Unio
implica uma comunidade de direitos e obrigaes que unem os cidados da Unio por um vnculo
comum que transcende a nacionalidade de um Estado membro. A introduo deste conceito foi
largamente inspirada pela preocupao de aproximar a Unio dos seus cidados e de exprimir a
sua natureza como algo de diverso de uma Unio puramente econmica. Esse intento encontra-se
refletido no abandono da expresso econmica na denominao da Comunidade e pela
progressiva introduo, no Tratado CE, de um amplo conjunto de atividades e de polticas que
37
poderes do Parlamento Europeu e criou a Unio Econmica e Monetria (UEM).

Alm disso, a CEE passou a constituir a Comunidade Europeia (CE).
Com o Tratado de Maastricht, o objetivo econmico inicial da Comunidade, ou

seja, a realizao de um mercado comum, foi claramente ultrapassado e adquiriu
uma dimenso poltica. Neste contexto, o Tratado de Maastricht constitui uma
resposta a cinco objetivos essenciais:
a) Reforar a legitimidade democrtica das instituies;
b) Melhorar a eficcia das instituies;
c) Instaurar uma Unio Econmica e Monetria;
d) Desenvolver a vertente social da Comunidade;
e) Instituir uma poltica externa e de segurana comum.
Com o Tratado de Maastricht (artigo 2. TUE) passou a ser da maior

importncia criar um espao de liberdade, de segurana e de justia, salvaguardar
os direitos fundamentais dos cidados dos Estados-membros e a cidadania europeia.
Igualmente passou a constituir objetivo poltico a adoo de uma poltica externa e
de segurana comum e a ambio de prosseguir uma poltica de defesa comum.
Pela sua importncia na definio dos objetivos da Unio Europeia, nesta nova
etapa do processo de integrao, vejamos o teor do artigo 2. do Tratado de
Maastricht19 que estabelece que a Unio atribui-se os seguintes objetivos:
A promoo do progresso econmico e social e de um elevado

nvel de emprego e a realizao de um desenvolvimento equilibrado e
sustentvel, nomeadamente mediante a criao de um espao sem
fronteiras internas, o reforo da coeso econmica e social e o
estabelecimento de uma unio econmica e monetria, que incluir, a
extravasam do mbito econmico. (Advogado-geral F. G. JACOBS, concluses no proc. C-274/96,

Bickel e Franz, pg. 7645).
19
A verso consolidada do Tratado da Unio Europeia pode ver-se no Jornal Oficial das
Comunidades Europeias, de 10.11.97, C 340/145, em http://eur-lex.europa.eu
38
prazo, a adoo de uma moeda nica, de acordo com as disposies do

presente Tratado;
A afirmao da sua identidade na cena internacional,

nomeadamente atravs da execuo de uma poltica externa e de
segurana comum, que inclua a definio gradual de uma poltica de
defesa comum, que poder conduzir a uma defesa comum, nos termos
do disposto no artigo 17.;
O reforo da defesa dos direitos e dos interesses dos nacionais

dos seus Estados-Membros, mediante a instituio de uma cidadania da
Unio;
A manuteno e o desenvolvimento da Unio enquanto espao

de liberdade, de segurana e de justia, em que seja assegurada a livre
circulao de pessoas, em conjugao com medidas adequadas em
matria de controlos na fronteira externa, asilo e imigrao, bem como
de preveno e combate criminalidade;
A manuteno da integralidade do acervo comunitrio e o seu

desenvolvimento, a fim de analisar em que medida pode ser necessrio
rever as polticas e formas de cooperao institudas pelo presente
Tratado, com o objetivo de garantir a eficcia dos mecanismos e das
Instituies da Comunidade.
Com o Tratado de Lisboa os objetivos polticos, sociais e culturais da Unio

Europeia ficaram claramente afirmados no artigo 3. TUE como sendo
essencialmente trs: i) a paz; ii) os valores universais do artigo 2. e que so os
valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da
igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo
os direitos das pessoas pertencentes a minorias, o pluralismo, a no discriminao,
a tolerncia, a justia, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres; iii) o
bem-estar dos seus povos.
Procurando desenvolver estes seus objetivos o artigo 3., n. 2 e 3 explicitam

como objetivos da Unio Europeia os seguintes:
39
a) Proporcionar aos seus cidados um espao de liberdade, segurana e justia;
b) Estabelecer um mercado interno sem fronteiras internas, em que seja

assegurada a livre circulao de pessoas;
c) Assegurar o desenvolvimento sustentvel da Europa, assente num

crescimento econmico equilibrado e na estabilidade dos preos, numa
economia social de mercado altamente competitiva que tenha como meta o
pleno emprego e o progresso social;
d) Um elevado nvel de proteo e de melhoramento da qualidade do ambiente;
e) Fomentar o progresso cientfico e tecnolgico;
f) Combater a excluso social e as discriminaes;
g) Promover a justia e a proteo sociais;
h) A igualdade entre homens e mulheres;
i) A solidariedade entre as geraes e a proteo dos direitos da criana;
j) Promover a coeso econmica, social e territorial e a solidariedade entre os

Estados-Membros;
k) Respeitar a riqueza da diversidade cultural e lingustica e velar pela

salvaguarda e pelo desenvolvimento do patrimnio cultural europeu.
6. Os smbolos da UE
Desde o incio do processo de integrao, com a criao das Comunidades, a

Unio Europeia adotou os seus prprios smbolos, nomeadamente, a bandeira e o
hino.
A bandeira o smbolo da unidade e identidade da Europa.
A bandeira constituda por doze estrelas douradas dispostas em crculo sobre

um fundo azul, que simbolizam os ideais de unidade, solidariedade e harmonia entre
os povos da Europa.
40
O nmero de estrelas no est relacionado com o nmero de pases da Unio

Europeia, significa a perfeio, a plenitude. O crculo um smbolo de unidade.
A actual bandeira europeia teve origem na bandeira adotada, em 1955, pelo

Conselho da Europa, tendo-se tornado emblema oficial da Comunidade Europeia
apenas em 1986.
A Unio Europeia tem igualmente o seu prprio hino, a Ode Alegria, que o
preldio ao hino da alegria, quarto andamento da nona sinfonia de Beethoven20.
O Hino Europeu foi adotado pelo Conselho da Europa, em Janeiro de 1972. O

hino, que no tem letra, utiliza a linguagem universal da msica para exaltar os
ideais europeus da liberdade, paz e solidariedade.
A Unio Europeia tem tambm o seu dia, o dia da Europa que o 9 de maio,
em que se comemora a paz e a unidade na Europa. Esta data assinala o aniversrio
da histrica Declarao Schuman.
Num discurso proferido em Paris, em 1950, Robert Schuman, Ministro dos

Negcios Estrangeiros francs, exps a sua viso de uma nova forma de cooperao
poltica para a Europa, que tornaria impensvel uma guerra entre os pases
europeus.
A viso de Schuman passava pela criao de uma instituio europeia

encarregada de gerir em comum a produo do carvo e do ao. Um ano mais tarde,
era assinado em Paris o Tratado que criava uma entidade com essas funes
(CECA).
Considera-se que a Unio Europeia atual teve incio com a proposta de

Schuman.
7. A personalidade jurdica da Unio Europeia
20
O Hino Alegria foi composto por Ludwig Van Beethoven em 1823, enquanto parte da
Nona Sinfonia, para o poema com o mesmo nome de Friedrich Schiller, de 1785.
41
Inicialmente a questo da personalidade jurdica da Unio Europeia assumida

de forma expressa nos Tratados instituidores das Comunidades.
Assim, o Tratado CE estabelecia no seu artigo 281 que A Comunidade tem

personalidade jurdica. E logo dispunha o artigo 282 TCE que Em cada um dos
Estados-membros a Comunidade goza da mais ampla capacidade jurdica
reconhecida s pessoas coletivas pelas legislaes nacionais, podendo,
designadamente, adquirir ou alienar bens mveis e imveis e estar em juzo. Para o
efeito, representada pela Comisso.
Contudo, at ao Tratado de Lisboa, o Tratado da Unio Europeia, quer na

verso originria de Maastricht quer nas verses revistas de Amesterdo e de Nice,
no faz qualquer referncia expressa personalidade jurdica da Unio Europeia.
A justificao que encontramos fica a dever-se circunstncia de a Unio

Europeia ter sido criada com base nas Comunidades que so mantidas pelo Tratado
instituidor como primeiro pilar da Unio ento criada. Como referia o artigo 1.
TUE (ex-artigo A), A Unio funda-se nas Comunidades Europeias, completadas
pelas polticas e formas de cooperao institudas pelo presente Tratado.
Nesse sentido, existe a afirmao da continuidade da personalidade jurdica da

Comunidade Europeia que serve de base prpria Unio Europeia e apesar de ter
sido colocado o problema no mbito dos trabalhos preparatrios do Tratado de
Amesterdo, foi mantida a opo de no fazer nenhuma referncia expressa
personalidade jurdica da Unio acabada de criar.
Do nosso ponto de vista, no h margem para qualquer dvida razovel quanto

personalidade jurdica da Unio Europeia, posto que o Tratado atribua
capacidade jurdica Unio Europeia para celebrar acordos internacionais ao
estabelecer que Sempre que seja necessrio celebrar um acordo com um ou mais
Estados ou organizaes internacionais em aplicao do presente Ttulo, o
Conselho, deliberando por unanimidade, pode autorizar a Presidncia,
eventualmente assistida pela Comisso, a encetar negociaes para esse efeito.
Esses acordos sero celebrados pelo Conselho, deliberando por unanimidade, sob
recomendao da Presidncia [artigo 24. (ex-artigo J. 14)].
42
Ora, s tem capacidade jurdica o ente que goza de personalidade jurdica. A

suscetibilidade de ser titular de direitos e obrigaes o pressuposto da capacidade
jurdica. E, como ficou assinalado, a capacidade jurdica das pessoas coletivas
uma capacidade demarcada e limitada em razo do princpio da especialidade.
Mas, para que no fique qualquer dvida, o Tratado de Lisboa afirmou

expressamente que A Unio tem personalidade jurdica (artigo 47. TUE).
8. A reviso dos Tratados e a Constituio europeia
Desde a assinatura do Tratado CECA (1950) at hoje, decorreu um longo

processo marcado simultaneamente pelo aprofundamento contnuo da integrao
europeia e pelos sucessivos alargamentos da Unio.
De forma resumida, o processo de construo europeia passou j pelas

seguintes inovaes:
i) Com a assinatura do Acto nico Europeu, em 1987, foi vencida uma

primeira etapa concretizada com a primeira reforma dos tratados
desde os anos cinquenta. O Acto nico visava a concluso do mercado
nico em 1992;
ii) Em 1992, o Tratado da Unio Europeia (TUE), assinado em

Maastricht, iniciou uma nova etapa que estabelecia a Unio Europeia,
dotava-a de uma Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC) e
institua um sistema de cooperao em matria de Justia e Assuntos
Internos (JAI). Com esta etapa capital, a Europa comunitria dava um
passo extraordinariamente importante, passando de uma comunidade
econmica para uma unio poltica. o incio de uma transformao
profunda na vida das Comunidades. A reforma abria a via para a
Unio Econmica e Monetria e para o euro;
iii) O Tratado de Amesterdo, assinado em 1997, aprofundou a

integrao europeia, designadamente ao consagrar formalmente os
43
princpios da liberdade, da democracia e do respeito pelos direitos

humanos, instaurando os primeiros elementos de uma poltica comum
em matria de liberdade, de segurana e de justia e fazendo entrar
novos domnios no mbito comunitrio. O Tratado delineou tambm
a reforma das instituies europeias, reforando, em particular, o
papel do Parlamento Europeu no domnio da competncia legislativa;
iv) Foi essa reforma das instituies, tornada necessria na vspera do

maior alargamento da histria da Unio aos pases da Europa Oriental,
que o Tratado de Nice, assinado em 2001, permitiu aprofundar;
v) Em 29 de Outubro de 200421, os 25 Chefes de Estado e de Governo

assinaram, em Roma, o Tratado que estabelecia uma Constituio para
a Europa.
Resulta assim que o projeto da Constituio europeia foi concebido como o

prolongamento do processo de reformas institucionais iniciado pelo Tratado de
Nice.
O tratado constitucional est dividido em quatro partes principais.
Comea por um Prembulo de carcter constitucional, que recorda a histria,

as heranas da Europa e a vontade de ultrapassar as suas divises, a que se segue
um texto normativo dividido em quatro partes distintas:
i) A Parte I, com nove ttulos, consagrada aos princpios, objetivos e

disposies institucionais que regem a nova Unio Europeia,
nomeadamente, os direitos fundamentais e a cidadania da Unio, as
competncias, instituies e rgos da Unio, o exerccio das
competncias, a vida democrtica e as Finanas da Unio;
ii) A Parte II do tratado constitucional constituda pela Carta dos

Direitos Fundamentais da Unio e contm sete ttulos respeitantes
dignidade, liberdades, igualdade, solidariedade, cidadania e justia;
21
Quase 50 anos aps a assinatura do Tratado de Roma (1957), que criou a Comunidade
Econmica Europeia.
44
iii) A Parte III, constituda por sete ttulos, contm as disposies

relativas s polticas e ao funcionamento da Unio. Nessa Parte III
so estabelecidas as polticas internas e externas da Unio,
nomeadamente, as disposies relativas ao funcionamento do
mercado interno, Unio Econmica e Monetria, ao espao de
liberdade, de segurana e de justia, bem como Poltica Externa e
de Segurana Comum (PESC) e as disposies relativas ao
funcionamento das instituies;
iv) A Parte IV rene as disposies gerais e finais do tratado

constitucional, designadamente a entrada em vigor, o processo de
reviso da Constituio e a revogao dos tratados anteriores22.
O Projeto de uma Constituio para a Europa foi elaborado semelhana de

algumas constituies polticas estaduais e procura apresentar um texto completo,
por vezes exaustivo, que regula as matrias essenciais de definio da Unio
Europeia, vincando a sua natureza federal.
Apesar de o Tratado ter sido aprovado e assinado por todos os Estados

membros da Unio Europeia, a Constituio para a Europa no passou de um
projeto, posto que no logrou obter a ratificao de todos os Estados membros, logo
no se verificou a condio indispensvel para a sua vigncia.
Mas o processo de integrao contnuo e gradual e nessa medida prossegue o

seu caminho que feito com os Estados membros de forma solidria, procurando
na cooperao a superao das crises, em busca do aprofundamento da coeso
econmica, social e poltica, construindo uma Unio Europeia como espao de
liberdade, de democracia e de justia social e de proteo dos direitos fundamentais
do homem.
Vivemos tempos de crise humanitria sem precedentes, com movimentos

migratrios causados pela fuga guerra, morte e fome, em que as pessoas
22
Consultar http://europa.eu/scadplus/constitution/introduction_pt.htm
45
procuram a qualquer custo a Unio Europeia como porto seguro, como destino
de paz e de fraternidade e de esperana de uma vida com dignidade. Na capacidade
de responder crise, superar as dificuldades do acolhimento e de assegurar a
dignidade na ajuda humanitria, reside precisamente a originalidade e a
superioridade da Unio Europeia, como espao de valores universais do progresso
da humanidade.
46
III - O MERCADO INTERNO E AS QUATRO LIBERDADES
1. O mercado interno
2. A liberdade de circulao de mercadorias
3. A liberdade de circulao dos fatores de produo
4. Liberdade de circulao de pessoas
5. Liberdade de estabelecimento e de servios
6. Liberdade de circulao de capitais
7. A liberdade de concorrncia
1. O mercado interno
Nos termos do Artigo 3. do Tratado da Unio Europeia, na sua verso

consolidada (ex-artigo 2. TUE), a Unio tem por objectivo promover a paz, os seus
valores e o bem-estar dos seus povos, proporcionar aos seus cidados um espao de
liberdade, segurana e justia sem fronteiras internas, em que seja assegurada a livre
circulao de pessoas, promover a coeso econmica, social e territorial, e a
solidariedade entre os Estados-Membros.
Nesse sentido, afirma-se o empenhamento da Unio no desenvolvimento

sustentvel da Europa, assente num crescimento econmico equilibrado e na
estabilidade dos preos, numa economia social de mercado altamente competitiva
que tenha como meta o pleno emprego e o progresso social, e num elevado nvel de
proteco e de melhoramento da qualidade do ambiente.
Para assegurar esses objectivos, a Unio estabelece um mercado interno e
47
uma unio econmica e monetria cuja moeda o euro.
O mercado interno compreende um espao sem fronteiras internas no qual

a livre circulao das mercadorias, das pessoas, dos servios e dos capitais
assegurada de acordo com as disposies dos Tratados [Artigo 26. do Tratado
sobre o Funcionamento da Unio Europeia (ex-artigo 14. TCE)]. Este objectivo de
um mercado interno assumido pela primeira vez no Acto nico Europeu (AUE),
no sentido de um mercado nico resultante da fuso dos mercados nacionais e
que funcione como se fosse um mercado interno, na expresso do Acrdo
Schul23.
2. A liberdade de circulao de mercadorias
A liberdade de circulao das mercadorias a primeira das designadas

quatro liberdades em que assenta o processo de integrao europeia no desenho
original do Tratado de Roma de 1957. Por isso, ela aparece definida como primeira
condio para alcanar o objectivo da instituio de um mercado comum, sendo
ento estabelecido pelo Tratado que isso implicar a proibio, entre os Estados
membros, de direitos aduaneiros e restries quantitativas entrada e sada das
mercadorias, assim como quaisquer outras medidas de efeito equivalente [artigo
3., alnea a), do TCE].
Um Mercado Comum implica, antes de mais, uma unio aduaneira,

assegurando que todas as mercadorias, independentemente de serem originrias ou
no desse territrio, circulem nesse espao econmico sem quaisquer restries,
sejam elas de natureza fiscal, ou de contingentes.
A noo de livre circulao de mercadorias surge no Tratado da

Comunidade Europeia (TCE) e resulta da conjugao dos artigos 23., 28. e 29.
TCE e corresponde hoje, no essencial, ao texto dos artigos 28., 34. e 35. TFUE
23
Acrdo Gaston Schul Douane Expediteur BV c. Inspecteur des droits dimportation et des
accises, de Roosendaal, de 5.5.1982, proc.15/81, Rec., pp.1409, n- 33.
48
(verso consolidada do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia).
Segundo o artigo 28. TFUE, a livre circulao de mercadorias implica a

proibio, entre os Estados-membros, de direitos aduaneiros de importao e de
exportao e de quaisquer encargos de efeitos equivalentes, bem como a adoo de
uma pauta aduaneira comum nas suas relaes com pases terceiros.
Por fora dos artigos 34. e 35. TFUE, so igualmente proibidas entre os
Estados-membros as restries quantitativas importao e exportao, bem
como todas as medidas de efeito equivalente.
Por restries quantitativas deve entender-se toda e qualquer medida que

imponha limites s quantidades ou defina quotas nas importaes, que seja
obstculo entrada ou sada de uma mercadoria de um Estado membro, quer sejam
mercadorias produzidas num Estado membro, quer sejam mercadorias que se
encontrem em regime de livre prtica.
Estaremos perante um caso de medidas de efeito equivalente sempre que

um Estado membro coloca obstculos livre circulao da mercadoria adoptando
medidas relacionadas com factores estranhos prpria mercadoria em si. Trata-se
de um conceito jurdico indeterminado que tem sido objecto de definio quer pelos
rgos da Unio quer pela jurisprudncia do Tribunal de Justia.
Na Directiva n. 70/50/CEE, so consideradas medidas de efeito equivalente

todas as disposies legislativas, regulamentares, administrativas, ou at de
incitamento, que constituam obstculo s importaes que poderiam ter lugar na
sua ausncia ou que tornem as importaes mais onerosas ou difceis que o
escoamento da produo nacional24.
Na jurisprudncia do Tribunal de Justia, o conceito de medida de efeito

equivalente tem vindo a ser determinado em sede de reenvio prejudicial, com
destaque para o primeiro acrdo proferido no processo Dassonville, de 1974, em
que o Tribunal de Justia decidiu que qualquer regulamentao comercial dos
24
Directiva n. 70/50/CEE da Comisso, de 22.12.1969, sobre a supresso das medidas de
efeito equivalente a restries quantitativas importao no visadas por outras disposies
adoptadas em virtude do tratado CEE (JO, L 13, DE 19.1.1970, P. 29).
49
Estados membros, susceptvel de prejudicar directa ou indirectamente, actual ou

potencialmente, o comrcio intracomunitrio, deve ser considerada como uma
medida de efeito equivalente a restries quantitativas25.
3. A liberdade de circulao dos fatores de produo
Por outro lado, exige-se que os fatores de produo (trabalho, bens, servios
e capitais) possam deslocar-se livremente nesse espao econmico, da mesma
forma que o fazem no interior de um nico Estado.
No Mercado Comum Europeu est consagrado o princpio da livre

circulao dos trabalhadores assalariados, com a garantia da mobilidade geogrfica,
mobilidade profissional e integrao social desses cidados e dos trabalhadores
independentes, garantindo-se, assim, o livre exerccio de atividades empresariais ou
de profisses liberais em qualquer Estado Membro.
So, por isso, proibidas todas as restries aos movimentos de capitais e aos
pagamentos entre Estados Membros e entre estes Estados e pases terceiros.
Sem prejuzo do papel relevante que tem vindo a ser desempenhado pelas
polticas comunitrias, nomeadamente, a poltica comercial comum e a poltica de
concorrncia impostas pela unio aduaneira (artigos 28. a 37. TFUE), a poltica
agrcola comum (artigo 38. TFUE), importa ter presente que o sucesso do processo
de integrao europeia inicialmente desenhado no Tratado de Roma fica a dever-
se, essencialmente, ao progresso alcanado no desenvolvimento das liberdades
fundamentais que do corpo ao mercado interno:
1) Liberdade de circulao de mercadorias (artigos 28. a 35. TFUE);
2) Liberdade de circulao de pessoas (artigo 45. TFUE);
3) Liberdade de estabelecimento (artigo 49. TFUE);
25
Acrdo Procureurdu Roi c. Benot e Gustave Dassonville, de 11.7.1974, proc. 8/74, Colect.,
pp.423 e ss.
50
4) Liberdade de prestao de servios (artigo 56. TFUE);
5) Liberdade de circulao de capitais (artigo 63. TFUE).
4. Liberdade de circulao de pessoas
A liberdade de circulao um dos pilares da Unio Europeia, e funda-se

na livre movimentao de mercadorias, de pessoas, de servios e de capitais.
Inicialmente, este direito livre circulao dizia respeito somente aos
trabalhadores, tinha caractersticas essencialmente econmicas, por fora da
constituio do mercado comum.
Contudo, este entendimento foi-se modificando e hoje a livre circulao de

pessoas um direito fundamental e individual que decorre da cidadania europeia,
como um direito de circular e permanecer livremente no territrio dos Estados-
Membros, tal como estabelece o artigo 21., n. 1, do TFUE26. Na verdade, a livre
circulao de pessoas s existe verdadeiramente com a instituio da cidadania
europeia e quando as pessoas deixaram de ser vistas unicamente como
trabalhadores.
Um aspecto jurdico relevante nesta matria a Diretiva 2004/38, a qual

entrou em vigor em todos os Estados-Membros em 30 de Abril de 2006, e que veio
reformular os instrumentos da Unio Europeia. Esta diretiva veio simplificar e
reforar o direito de livre circulao e o direito de residncia para o cidado da UE
e seus familiares. Esta Diretiva estabelece que a livre circulao de pessoas uma
das liberdades fundamentais para o mercado interno, definido como um espao sem
fronteiras internas, e esta liberdade assegurada pelo Tratado.
O artigo 20. TFUE (ex-artigo 17. TCE) institui a cidadania da Unio

Europeia, estabelecendo que cidado da Unio qualquer pessoa que tenha a
nacionalidade de um Estado-Membro. A cidadania da Unio acresce cidadania
26
Estabelece o artigo 21., n. 1, do TFUE que qualquer cidado da Unio goza do direito de
circular e permanecer livremente no territrio dos Estados Membros, sem prejuzo das limitaes
e condies previstas nos Tratados e nas disposies adotadas em sua aplicao.
51
nacional e no a substitui.
5. Liberdade de estabelecimento e de servios
Para alm da liberdade de circulao de trabalhadores, o Tratado CEE

previa a liberdade de circulao dos servios, como instrumento essencial de
realizao do mercado interno [artigo 26. TFUE (ex-artigo 14. TCE)].
Em bom rigor, esta liberdade de servios encontra-se tratada em dois

captulos distintos: um primeiro captulo dedicado liberdade de estabelecimento
(artigos 49. a 55. TFUE); um segundo captulo relativo liberdade de prestao
de servios propriamente dita (artigos 56. a 62. TFUE). Com efeito, trata-se de
duas modalidades diferentes de encarar a livre circulao de servios: por um lado,
estamos a falar da liberdade de desenvolver uma actividade econmica no mbito
dos servios, de forma organizada e estruturada em termos empresariais atravs de
um estabelecimento estvel; por outro lado, tem-se em vista a prestao de servios
em sentido estrito, frequentemente qualificada como residual ou subsidiria, como
se alcana do texto dos Tratados, seja na verso inicial do TCE, seja na verso actual
do TFUE.
Com efeito estabelece o artigo 57. TFUE que Para efeitos do disposto nos
Tratados, consideram-se servios as prestaes realizadas normalmente mediante
remunerao, na medida em que no sejam reguladas pelas disposies relativas
livre circulao de mercadorias, de capitais e de pessoas.
O Tratado define os servios em termos amplos27, de tal forma que enumera

de forma exemplificativa as actividades que podem constituir servios, e que nos
termos do referido artigo 57. compreendem, designadamente:
a) Atividades de natureza industrial;
27
A definio de servios fornecida pelo Tratado no tem correspondncia com a delimitao
que feita na cincia econmica que delimita os servios totalidade do sector tercirio da
economia.
52
b) Atividades de natureza comercial;
c) Atividades artesanais;
d) Atividades das profisses liberais.
Nesta amplitude conceptual da liberdade de prestao de servios cabem: i)

A deslocao do prestador ao pas do destinatrio da prestao; ii) A deslocao do
destinatrio da prestao ao pas do prestador; iii) A deslocao do objecto ou
suporte em que se materializa a prestao de servios.
Sem prejuzo do disposto no captulo relativo ao direito de estabelecimento,

o prestador de servios pode, para a execuo da prestao, exercer, a ttulo
temporrio, a sua atividade no Estado-Membro onde a prestao realizada, nas
mesmas condies que esse Estado-Membro impe aos seus prprios nacionais.
Na perspectiva do Tratado (artigo 57. TFUE), a distino entre o direito de

estabelecimento e a livre prestao de servios assenta, essencialmente, no carcter
permanente ou meramente temporrio da actividade desenvolvida no Estado
membro de acolhimento.
O carcter temporrio do exerccio de uma actividade no Estado membro

de acolhimento deve ser apreciada no apenas em funo da durao da prestao,
mas tambm em funo da sua frequncia, periodicidade ou continuidade, e a noo
de estabelecimento implica a possibilidade de um nacional comunitrio
participar, de modo estvel e contnuo, na vida econmica de um Estado membro
diferente do seu Estado de origem.
Como sublinha o Tribunal de Justia28, o critrio decisivo para efeitos de

aplicao do captulo do Tratado CE relativo aos servios a uma actividade
econmica a inexistncia de carcter estvel e contnuo da participao do
interessado na vida econmica do Estado membro de acolhimento.
Para realizar a liberdade de estabelecimento numa determinada atividade e

com o fim de facilitar o acesso s atividades no assalariadas e ao seu exerccio, o
Tratado (artigo 53., n. 1, TFUE) define duas grandes reas em que atribui ao
28
Acrdo Comisso c. Itlia, de 3.2.2003, proc. C-131/01, Colect. I-1659, ns 22-23.
53
Parlamento Europeu e ao Conselho, a competncia exclusiva para adoptar diretivas

visando:
i) O reconhecimento mtuo de diplomas, certificados e outros ttulos
ii) A coordenao das disposies legislativas, regulamentares e

administrativas dos Estados-Membros respeitantes ao acesso s
atividades no assalariadas e ao seu exerccio.
No que diz respeito s profisses mdicas, paramdicas e farmacuticas, a

eliminao progressiva das restries depender da coordenao das respetivas
condies de exerccio nos diversos Estados-Membros (artigo 53., n. 2, TFUE).
A adopo das directivas resulta da preocupao evidenciada no Tratado de

estabelecer um conjunto de regras que permitam uma adequada equiparao entre
o tratamento dado aos profissionais independentes nos diversos Estados membros,
sobretudo nos casos em que o exerccio da actividade pressupe a obteno prvia
de um determinado diploma, certificado ou ttulo, pelo interessado. A questo
central reside na circunstncia de, sem prejuzo do reconhecimento mtuo de
diplomas, certificados e outros ttulos, cada Estado membro poder fixar livremente
os requisitos mnimos que assegurem a qualificao necessria para garantir a
qualidade dos servios prestados no seu territrio no mbito das profisses
regulamentadas, condicionando posse de determinadas qualificaes profissionais
especficas, o acesso, o exerccio ou a modalidade de exerccio da actividade29.
A Directiva 2005/36/CE estabelece especificamente que o Estado membro

de acolhimento dispensa os prestadores de servios estabelecidos noutros Estados
membros de exigncias relativas a inscrio em organizaes profissionais ou de
segurana social, podendo todavia exigir uma declarao prvia escrita com
indicao da titularidade de seguro de responsabilidade profissional, bem como a
obrigatoriedade de prestao de determinadas informaes aos destinatrios dos
servios.
29
Todas as questes atinentes s qualificaes, ao reconhecimento, fixao de requisitos
de acesso e exerccio de profisses regulamentadas tm o seu regime geral estabelecido na
Directiva 2005/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Setembro de 2005, relativa
ao reconhecimento das qualificaes profissionais (JO, L 255, de 30.9.2005, pp. 22-142).
54
6. Liberdade de circulao de capitais
Artigo 63. (ex-artigo 56. TCE) so proibidas todas as restries aos

movimentos de capitais e aos pagamentos entre Estados-Membros e entre Estados-
Membros e pases terceiros.
7. A liberdade de concorrncia
Por ltimo, para que exista mercado comum, indispensvel que esteja
assegurado um regime legal que garanta que a concorrncia no seja falseada no
mercado interno [artigo 3., alnea g) do TCE], proibindo-se os comportamentos das
empresas susceptveis de afectarem o comrcio entre os Estados Membros, seja
atravs de acordos entre empresas, atravs de decises de associaes de empresas
ou por meio de prticas concertadas ou de abusos de posio dominante, mas
proibindo tambm as aces dos Estados que, por fora de auxlios a empresas ou
a sectores da respetiva economia os privilegiem face aos concorrentes dos outros
Estados Membros.
A realizao e estabelecimento de um mercado comum constitui um

objectivo antigo da Europa, mas ganhou vigor especial no quadro econmico do
ps-guerra e passou a ser prioridade no processo de construo da unidade europeia.
As negociaes para a sua concretizao enfrentaram as dificuldades trazidas pelo
Reino Unido, mais interessado na criao de uma zona de comrcio livre na Europa.
No obstante, a Europa avanou para esta fase da integrao econmica,

criando o Mercado Comum Europeu atravs da assinatura do Tratado de Roma em
25 de Maro de 1957, pela Alemanha, Frana, Itlia, Holanda, Blgica e
55
Luxemburgo, que instituiu a Comunidade Econmica Europeia (CEE)30 31 32.
O Tratado de Roma instituiu o mercado comum, assente na unio aduaneira,

na liberdade de circulao dos factores de produo, mas acrescentando a tudo isto
um conjunto de polticas comuns (agricultura, pescas, comrcio com pases
terceiros, ajuda ao desenvolvimento e concorrncia) consideradas necessrias
realizao dos objectivos da comunidade, objectivos actualmente enunciados no
artigo 3. TUE, nomeadamente, proporcionar aos seus cidados um espao de
liberdade, segurana e justia sem fronteiras internas, em que seja assegurada a livre
circulao de pessoas, promover a paz, os seus valores e o bem-estar dos seus
povos pelo empenhamento da Unio no desenvolvimento sustentvel da Europa,
assente num o crescimento econmico equilibrado e na estabilidade dos preos,
numa economia social de mercado altamente competitiva que tenha como meta o
pleno emprego e o progresso social, e num elevado nvel de proteco e de
melhoramento da qualidade do ambiente e atravs do fomento do progresso
cientfico e tecnolgico.
Finalmente, importa referir que a liberdade de concorrncia concebida

inicialmente como instrumento de realizao da livre circulao de mercadorias e
30
O Reino Unido afastou-se das negociaes que levaram ao Tratado de Roma e prosseguiu
os seus objectivos que passavam pela manuteno dos seus laos especiais de tratamento
preferencial com os pases da Commonwealth e pelo estabelecimento na Europa de uma zona de
comrcio livre, tendo avanado para negociaes que levaram criao da EFTA, em 1960.
Todavia, passados dois anos (1962), j o Reino Unido formulava o seu primeiro pedido de adeso
CEE.
31
Processo de integrao idntico ao do mercado comum europeu, e que tem vindo a registar
progressos significativos o iniciado em 26 de Maro de 1994 com a assinatura do Tratado de
Assuno celebrado pelo Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai, que aprovou o MERCOSUL,
reunindo desse modo esses quatro pases da Amrica do Sul num novo bloco de integrao
econmica regional.
32
A 16 de Julho de 1968 d-se a eliminao total dos direitos aduaneiros entre os seis Estados
Membros fundadores e cria-se uma pauta aduaneira comum. A 28 de Fevereiro de 1975 assinada
a primeira Conveno de Lom entre a CEE e 46 pases de Africa, das Carabas e do Pacfico, no que
ficou designado de Acordos ACP. Entretanto, ao mercado comum aderiram sucessivamente o
Reino-Unido, a Irlanda e a Dinamarca (todos em 1973), a Grcia (1981), Portugal e a Espanha
(1986), a ustria, a Sucia e a Finlndia (1995) e por fim os dez pases do alargamento, Repblica
Checa, Chipre, Eslovquia, Eslovnia, Hungria, Letnia, Litunia, Malta e Polnia (2004), processo
de alargamento que se estendeu a mais trs pases, a Bulgria e a Romnia (2007) e finalmente a
Crocia (2013), passando para um total de 28 Estados Membros de pleno direito. Actualmente a
Turquia, Albnia, antiga Repblica jugoslava da Macednia, Montenegro, Srvia, so pases
candidatos que tm os seus processos de candidatura em fase adiantada.
56
dos restantes factores de produo, mas passou a ser vista como condio
indispensvel definio e promoo de toda a poltica econmica da Unio
Europeia, com o reforo entretanto alcanado no processo de integrao pela
corrente neoliberal. Este novo papel da poltica de concorrncia comea a ser
desenhado a partir do Acto nico Europeu e do Tratado de Maastricht, mas com
o Tratado de Lisboa que passa a ocupar um papel central na definio da poltica
econmica, uma vez que o Tratado atribui Unio a competncia exclusiva para o
estabelecimento das regras de concorrncia necessrias ao funcionamento do
mercado interno [artigo 3., n. 2, alnea b), do TFUE].
57
Sumrio IV- OS PRINCPIOS FUNDAMENTAIS DA UNIO

EUROPEIA
1. Introduo. Os princpios e os valores da Unio Europeia
2. O princpio da identidade nacional
3. Os princpios da liberdade, da democracia e do Estado de Direito
4. O princpio da economia social de mercado
5. O princpio da dignidade da pessoa humana
6. O princpio da solidariedade
7. O princpio da subsidiariedade
8. O princpio do gradualismo e do adquirido
9. Os princpios da no discriminao e da proporcionalidade
1. Introduo. Os princpios e os valores da Unio Europeia
Comos temos vindo a sublinhar e facilmente se extrai do plano Schuman e dos

prembulos dos Tratados originrios (tratado CECA e tratados CEE), o processo de
integrao europeia foi orientado, desde o incio, para a prossecuo de fins
polticos, os quais como deixamos j assinalado foram: a paz duradoura, somente
alcanvel com o fim da oposio secular entre a Frana e a Alemanha, a criao
de uma solidariedade de facto entre os Estados Europeus, cuja construo passava
por sentar mesma mesa os velhos inimigos numa caminhada assente na
interdependncia dos Estados membros que haveria de culminar numa unio de tipo
federal, em prol da coeso e do progresso social comum aos povos da Unio
Europeia.
No incio do processo optou-se, de forma pragmtica, por um modelo de

integrao funcional, o que resultou na prioridade dada aos objetivos econmicos,
nomeadamente atravs da criao de um mercado comum, logo evoluindo para uma
unio econmica e monetria, deixando para uma fase posterior do processo a
58
prossecuo dos fins de ordem social, cultural e poltica, os quais comeam a ser
expressamente afirmados no Tratado de Maastricht como objetivos primordiais da
Unio Europeia.
Com o Tratado de Nice resulta claramente assinalada a vontade de criar uma

unio cada vez mais estreita entre os povos da Europa, como fica sublinhado no
reforo da defesa dos direitos e dos interesses dos nacionais dos Estados membros,
mediante a consagrao da cidadania europeia e o desenvolvimento da Unio
Europeia como espao de liberdade, de segurana e de justia em que seja
assegurada a livre circulao de pessoas.
Finalmente, com o Tratado de Lisboa, os objetivos da Unio Europeia ficaram

definitivamente assinalados, como sendo a construo de uma Unio assente nos
valores universais que so os direitos inviolveis e inalienveis da pessoa humana,
bem como a liberdade, a democracia, a igualdade e o Estado de direito (ver
Prembulo do Tratado de Lisboa).
Nesse sentido, o artigo 2. TUE estabelece que
A Unio funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana,

da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito
pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a
minorias. Estes valores so comuns aos Estados-Membros, numa sociedade
caracterizada pelo pluralismo, a no discriminao, a tolerncia, a justia, a
solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres.
De seguida, concretizando os fins da Unio, o Tratado de Lisboa (artigo 3., n.

3 TUE) define como principais objetivos a alcanar:
a) Promover a paz, os valores universais e o bem-estar dos seus povos;

b) Proporcionar aos seus cidados um espao de liberdade, segurana e justia
sem fronteiras internas, em que seja assegurada a livre circulao de
pessoas, em conjugao com medidas adequadas em matria de controlos
na fronteira externa, de asilo e imigrao, bem como de preveno da
criminalidade e combate a este fenmeno;
c) Estabelecer um mercado interno;
59
d) Prosseguir de forma empenhada o desenvolvimento sustentvel da Europa,

assente num crescimento econmico equilibrado e na estabilidade dos
preos, numa economia social de mercado altamente competitiva que tenha
como meta o pleno emprego e o progresso social, e num elevado nvel de
proteo e de melhoramento da qualidade do ambiente;
e) Fomentar o progresso cientfico e tecnolgico;
f) Combater a excluso social e as discriminaes;
g) Promover a justia e a proteo sociais, a igualdade entre homens e
mulheres;
h) Promover a solidariedade entre as geraes e a proteo dos direitos da
criana;
i) Promover a coeso econmica, social e territorial;
j) Promover a solidariedade entre os Estados-Membros;
k) Velar pela salvaguarda e pelo desenvolvimento do patrimnio cultural
europeu, no respeito da diversidade cultural e lingustica entre os povos
europeus.
Nas suas relaes com o resto do mundo, a Unio afirma e promove os seus
valores e interesses e contribui para a proteo dos seus cidados. Contribui para a
paz, a segurana, o desenvolvimento sustentvel do planeta, a solidariedade e o
respeito mtuo entre os povos, o comrcio livre e equitativo, a erradicao da
pobreza e a proteo dos direitos do Homem, em especial os da criana, bem como
para a rigorosa observncia e o desenvolvimento do direito internacional, incluindo
o respeito dos princpios da Carta das Naes Unidas (artigo 3., n. 5 TUE).
Do que vem de ser dito, podemos concluir que a Unio Europeia assenta num
conjunto de princpios fundamentais que, como melhor se ver adiante, em boa
parte so princpios estruturantes do seu ordenamento jurdico, podendo mesmo
afirmar-se que tais princpios integram a chamada constituio material da Unio.
Se verdade que no vingou o projeto da Constituio europeia, no menos
verdade que os tratados consagram um conjunto de princpios que do vida aos
valores universais proclamados pela Unio Europeia e se afirmam como
fundamento e bssola orientadora de todo o processo de integrao.
60
Defendemos a natureza estruturante de alguns desses princpios na medida em

que eles ocupam um lugar central no ordenamento jurdico da Unio Europeia, so
princpios fundamentais no exato sentido em que do vida aos valores que a Unio
Europeia adotou como base de legitimao do seu funcionamento e de orientao
superior de todas as suas decises.
Como melhor se ver, esses princpios e valores ocupam o lugar cimeiro na

hierarquia das fontes do Direito da Unio Europeia na medida em que alguns deles
so princpios gerais de direito, como so os casos dos princpios da
proporcionalidade, da no discriminao, da proteo da confiana e da segurana
jurdica.
O Tratado de Lisboa (artigo 2. TUE) afirmou expressamente esse conjunto de

princpios como valores em que se funda a Unio Europeia, e so eles, os valores
da dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de
direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas
pertencentes a minorias. Estes valores so comuns aos Estados-Membros, numa
sociedade caracterizada pelo pluralismo, a no discriminao, a tolerncia, a justia,
a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres.
Estes valores do respeito pela dignidade da pessoa humana, do respeito pelo

princpio da democracia representativa, da salvaguarda dos direitos do homem, do
primado da lei e do Direito e da justia social constituram sempre os fins da Unio
Europeia e no devem ser vistos ou reduzidos a meros instrumentos do crescimento
econmico. Bem pelo contrrio, a natureza imperativa dos princpios jurdicos
obriga a Unio Europeia e os Estados membros, vinculam o legislador europeu e o
legislador nacional, pelo que a eles se devem submeter a Economia e o prprio
Direito.
A importncia desses princpios vital para a Unio Europeia enquanto

produto histrico com um patrimnio cultural e humanista e assumem uma natureza
imperativa para os Estados membros, pelo que qualquer violao grave e reiterada
pode resultar em sano para o Estado membro (artigo 7. TUE).
61
2. O princpio da identidade nacional
A Unio Europeia respeita a respetiva identidade nacional dos Estados-

Membros refletida nas estruturas polticas e constitucionais fundamentais de cada
um deles, incluindo no que se refere autonomia local e regional33, o que significa
que cada Estado membro mantem o exclusivo da competncia para definir os
termos da sua organizao politica e administrativa, incluindo a definio das suas
autonomias locais e regionais e a respetiva articulao com o poder central.
Este princpio tem como principal implicao no plano poltico, a exigncia de

que todo e qualquer avano alcanado no processo de integrao europeia se faz,
desde o seu incio, no respeito e salvaguarda da identidade prpria de cada Estado,
o que nos termos do artigo 4., n. 2 TUE significa que a Unio Europeia respeita
as estruturas polticas e constitucionais de cada Estado, nelas includas as que dizem
respeito autonomia regional e local, a forma como no mbito nacional se
organizam e se prosseguem as funes essenciais do Estado, nomeadamente as que
se destinam a garantir a integridade territorial, a manter a ordem pblica e a
salvaguardar a segurana nacional.
No plano jurdico, o princpio do respeito pela identidade nacional exige que a

Unio Europeia salvaguarde a especificidade do Direito nacional de cada Estado
membro, o respeito pelo ordenamento jurdico-constitucional nacional.
Finalmente, o respeito pela identidade cultural de cada Estado membro implica

o respeito pela lngua, a histria, as religies, as diversidades culturais,
nomeadamente das minorias tnicas, o que ganha importncia acrescida com os
alargamentos da Unio Europeia a leste em 2004 e em 2007 e com as futuras
adeses dos atuais candidatos.
A Unio Europeia respeita a riqueza da sua diversidade cultural e lingustica e

vela pela salvaguarda e pelo desenvolvimento do patrimnio cultural europeu
(artigo 3., n. 3, 4 TUE). E ser com base na diversidade, no pluralismo, na
33
Este princpio do respeito pela identidade nacional est bem presente na clebre frase de Jean
Monnet de que a Europa no se far sem os Estados e muito menos contra os Estados.
62
tolerncia e no dilogo intercultural que se aprofundar o processo de construo

de uma Unio Europeia mais justa e mais solidria.
3. Os princpios da liberdade, da democracia e do Estado de Direito
Outro princpio fundamental da Unio Europeia e que constitui a marca

distintiva do seu processo de integrao gradualista o que permite definir a Unio
Europeia como espao de liberdade, de segurana e de justia (artigo 3., n. 2,
TUE).
A ideia da liberdade valorizada nas chamadas quatro liberdades de circulao

(pessoas, capitais, bens e servios, empresas) no espao da Unio Europeia,
configurado como mercado interno, como espao sem fronteiras, cuja efetividade
se garante atravs da concorrncia (a quinta liberdade).
A ideia da democracia deve ser entendida como democracia poltica,

econmica e social. Significa que no basta assegurar a eleio, a representatividade
e o funcionamento democrtico e transparente dos rgos da Unio Europeia. A
ideia de democracia no se limita garantia formal da representatividade
legitimadora e a assegurar que a tomada das decises se processa segundo regras
de maioria.
Enquanto princpio fundamental, a democracia exige ainda que o bem-estar da

populao e o progresso social constituam objetivos da Unio Europeia, desiderato
que se alcana atravs do modelo europeu da economia social de mercado,
promovendo a igualdade de oportunidades, eliminando toda e qualquer
discriminao, como condio de justia social que torne efetiva a dignidade da
pessoa humana. Democracia uma forma de vida solidria que se realiza atravs
de polticas que assegurem o modelo social europeu, no respeito pelo pluralismo e
na tolerncia pela diversidade.
Esta forma de encarar a democracia completa-se e concretiza-se no respeito e

proteo dos direitos fundamentais do cidado, constantes da Carta dos Direitos
63
Fundamentais da Unio Europeia, incluindo os direitos das minorias e das pessoas

nelas integradas (artigos 2. e 6. TUE e 17. a 25. TFUE).
O princpio do Estado de Direito exige uma Unio de Direito, no sentido em

que toda a atuao da Unio Europeia, dos seus rgos e dos Estados membros
decorre no respeito pela legalidade, ou seja, no respeito pelo conjunto de princpios
fundamentais que formam o chamado bloco da legalidade, o qual se cumpre
plenamente quando o ordenamento jurdico assegura a tutela judicial efetiva dos
direitos fundamentais.
O Tratado de Lisboa conferiu maior clareza e amplitude ao princpio da

subordinao ao Direito, preocupao que resulta expressa nos seguintes planos:
a) Num primeiro plano, quando define as funes de controlo de aplicao do

Direito e da legalidade, o Tratado da Unio Europeia estabelece que a
Comisso Europeia vela pela aplicao dos Tratados, bem como das
medidas adotadas pelas instituies por fora destes. Nesse sentido, o
Tratado estabelece que a Comisso Europeia controla a aplicao do Direito
da Unio Europeia, sob a fiscalizao do Tribunal de Justia da Unio
Europeia (artigo 17., n. 1 TUE);
b) Num segundo plano, o Tratado qualifica a Carta dos Direitos Fundamentais
como parte integrante do direito originrio da Unio Europeia,
estabelecendo no artigo 6., n. 1 TUE que
A Unio reconhece os direitos, as liberdades e os princpios

enunciados na Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia,
de 7 de dezembro de 2000, com as adaptaes que lhe foram
introduzidas em 12 de dezembro de 2007, em Estrasburgo, e que tem
o mesmo valor jurdico que os Tratados;
c) Por ltimo, no plano da tutela judicial efetiva dos direitos fundamentais, o

Tratado de Lisboa atribui aos Estados-Membros a obrigao de
estabelecerem as vias de recurso necessrias para assegurar uma tutela
jurisdicional efetiva nos domnios abrangidos pelo direito da Unio
Europeia (artigo 19., n. 1, 2 TUE).
64
Apesar da sua afirmao expressa s ter surgido com o Tratado da Unio

Europeia, ao afirmar como valor fundamental da Unio Europeia o princpio do
Estado de Direito (artigo 2.), podemos afirmar que, j no quadro da Comunidade
Europeia, desde o incio que a jurisprudncia do Tribunal de Justia tem vindo a
afirmar a existncia de um princpio da Comunidade de Direito, como acontece
no clebre Acrdo proferido no processo Os Verdes34.
Neste processo estava em causa garantir que a Comunidade Europeia, atravs

de um dos seus rgos (neste caso, o Parlamento Europeu), no pudesse adotar um
ato suscetvel de produzir efeitos jurdicos obrigatrios em relao a terceiros que
fosse insuscetvel de controlo jurisdicional pelos tribunais da Unio Europeia.
No referido Acrdo, num dos seus mais clebres considerandos, afirma o

Tribunal de Justia que a Comunidade Econmica Europeia uma comunidade de
direito, na medida em que nem os seus Estados membros nem as suas instituies
esto isentos da fiscalizao da conformidade dos seus atos com a carta
constitucional da base que o Tratado [] que estabeleceu um sistema completo
de vias de recurso e de procedimentos destinado a fiscalizar a legalidade dos atos
das instituies.
Finalmente, o princpio democrtico impe a ideia de Estado de Direito, no que

significa a construo e o funcionamento de uma Unio com base no primado do
Direito e da legalidade, da segurana jurdica e da proteo da confiana legitima.
Mais significa que toda ao da Unio Europeia e dos seus rgos est subordinada
ao Direito (rule of law).
Primado do Direito da Unio significa desde logo que todo o Direito da Unio
Europeia (tratados, regulamentos, diretivas, decises e acordos internacionais
concludos pela Unio) prevalece sobre o Direito estadual interno. Esta prevalncia
do Direito da Unio Europeia determina a necessidade de adoo de processos de
reviso constitucional por parte dos Estados membros de forma a tornar as
respetivas constituies polticas compatveis com os Tratados, assegurando a
34
Acrdo Os Verdes c. Parlamento Europeu, de 23.4.1986, proc. 294/83, Coletnea., 4,
considerandos 20-25, pginas 1364-1366.
65
coerncia do ordenamento jurdico da Unio medida que os prprios Tratados vo

sendo alterados (revistos).
Para assegurar o primado do Direito da Unio Europeia e a coerncia do

ordenamento jurdico, Portugal procedeu a sucessivas revises da Constituio de
1976 de forma a introduzir as alteraes que permitiram compatibilizar o texto
constitucional com os Tratados.
Assim, a primeira reviso constitucional de 1982, com pequenas alteraes

introduzidas pela reviso de 1989, teve em vista preparar o texto da Constituio
para a adeso de Portugal s Comunidades Europeias, a que se seguiram a reviso
constitucional de 1992, de adaptao ao Tratado de Maastricht e depois a reviso
constitucional de 2001 de adaptao aos tratados de Amesterdo e de Nice e, por
ltimo, a reviso constitucional de 2004 que levou em conta o Tratado
Constitucional Europeu que, entretanto, no chegaria a entrar em vigor.
4. O princpio da economia social de mercado
Dos objetivos elencados resulta claramente expressa a vontade da realizao

da Europa social, como grande ambio de construo de um modelo econmico e
social novo. Embora assente numa economia de mercado competitiva dirigida ao
pleno emprego, a economia social de mercado (por vezes designada de economia
mista) vai mais longe e prossegue propsitos de justia social, buscando a
construo de um modelo social europeu que no pode ser confundido nem com a
economia liberal nem com os modelos intervencionistas experimentados no
passado.
O modelo social europeu carateriza-se por assentar no crescimento econmico

equilibrado e na estabilidade de preos como condies indispensveis ao
desenvolvimento sustentado, mas acrescenta-lhe a singular ambio de eliminar
progressivamente a excluso social e todas as formas de discriminao, e bem
assim, a busca permanente da realizao da justia e da proteo social, a igualdade
66
entre homens e mulheres, a proteo dos direitos da criana, a verdadeira

solidariedade intergeracional atravs da segurana social.
5. O princpio da dignidade da pessoa humana
Nos termos do artigo 2. TUE, a Unio deve respeitar a dignidade da pessoa

humana, como valor da Unio inspirado na Constituio alem (Lei Fundamental
de Bona, de 1949) e expressamente proclamado como valor estruturante da
Repblica Portuguesa (artigo 1 da Constituio Portuguesa de 1976).
Se verdade que a ideia do respeito pela dignidade da pessoa humana sempre

acompanhou o processo de integrao europeia desde o incio, com o Tratado da
Unio Europeia, o respeito pela dignidade da pessoa humana passou a ser um
princpio com consagrao expressa nos Tratados, o que molda o ordenamento
jurdico da Unio Europeia, pr-determina o seu contedo, orienta e condiciona as
decises e toda a atuao dos rgos da Unio Europeia e dos Estados membros.
Este princpio exige que, no processo de integrao, a pessoa humana seja

colocada antes e acima de tudo, em especial acima de todas as consideraes e
decises de poltica econmica, antes e acima das questes do mercado, do dfice
oramental ou da dvida, numa palavra que o homem seja a razo de ser das polticas
e que a melhoria do bem-estar seja o objetivo da atuao da Unio Europeia,
vincando a ideia de que as pessoas no so nmeros, no tm preo, as pessoas so
sentimentos, so espiritualidade, as pessoas tm dignidade.
A dignidade humana constitui fundamento e limite da atuao da Unio

Europeia, dos seus rgos e dos Estados membros.
6. O princpio da solidariedade
Desde o incio, com a criao das Comunidades Europeias e depois com o

avano para a Unio Europeia, sempre ficou claro um aspeto verdadeiramente
67
singular de todo o processo de integrao europeia, o qual diz respeito aceitao

por parte de todos os Estados membros de que, independentemente da natureza e
especificidade dos interesses nacionais existe o interesse da Unio que se sobrepe
aos interesses de cada Estado enquanto interesse geral ou comum.
Esta solidariedade ao nvel da Unio resulta da convico de que os sacrifcios

que cada Estado membro tenha de suportar acabam claramente compensados pelas
vantagens resultantes da realizao do interesse geral ou comum.
Existe, pois, um interesse geral, autnomo, cuja prossecuo constitui o

objetivo prioritrio da Unio Europeia.
Ora, precisamente com base no princpio da solidariedade que os Estados

membros assumem o dever de prosseguir o interesse geral, de convergir e cooperar
entre si e de nada fazer que possa prejudicar o interesse da Unio. Essa
solidariedade desde logo uma solidariedade poltica entre Estados, numa espcie
de contrato social entre povos, na realizao do objetivo comum da coeso
econmica, social e territorial (artigo 3., n. 3, 3 TUE).
Solidariedade significa entreajuda, cooperao leal e convergncia como

instrumentos com os quais se faz o caminho na busca da coeso no espao poltico
da Unio Europeia.
7. O princpio da subsidiariedade
Como adiante melhor se ver, a propsito da definio das competncias entre

a Unio e os Estados membros, o princpio da subsidiariedade disciplina o exerccio
das atribuies no exclusivas da Unio Europeia, segundo o qual a Unio s deve
intervir quando se mostre necessria a sua ao.
Nesse sentido, o princpio da subsidiariedade um princpio de

descentralizao, na medida em que atribui aos Estados a preferncia no exerccio
das competncias no exclusivas da Unio. Assim, sempre que se justifique a
adoo de uma medida em domnios no reservados em exclusivo Unio, ou seja,
68
em matrias em que existem competncias concorrentes ou partilhadas entre a

Unio Europeia e os Estados membros, ento a medida deve ser adotada de acordo
com os ditames do princpio da subsidiariedade.
De acordo com o princpio da subsidiariedade, a interveno dos Estados a

regra, no sentido em que a deciso deve ser tomada ao nvel mais prximo dos
cidados (artigo 1., 2, TUE).
Assim, a interveno da Unio Europeia, para alm de necessria tem de

justificar-se pela insuficincia ou menor eficcia da ao do Estado em face da
dimenso e alcance dos objetivos a realizar com a ao ou a medida considerada.
Com efeito, da essncia da subsidiariedade que o nvel superior de deciso s deve
intervir quando e na medida em que se demonstre a insuficincia da ao ao nvel
inferior.
A consagrao expressa do princpio da subsidiariedade ocorre, pela primeira

vez e especificamente em relao poltica de ambiente da Unio, no Ato nico
Europeu35.
Enquanto princpio fundamental do Direito da Unio Europeia, o princpio da

subsidiariedade foi consagrado pelo Tratado de Maastricht36, cujo artigo 3.-B, na
sua verso original, estabelece que
A Comunidade atuar nos limites das atribuies que lhe so

conferidas e dos objetivos que lhe so cometidos pelo presente Tratado. Nos
domnios que no sejam das suas atribuies exclusivas, a Comunidade
intervm apenas, de acordo com o princpio da subsidiariedade, se e na
medida em que os objetivos da ao encarada no possam ser
suficientemente realizados pelos Estados-membros, e possam, pois, devido
35
O Ato nico Europeu foi assinado em fevereiro de 1986 e entrou vigor em julho de 1987 e
teve como principais objetivos, proceder reforma das instituies europeias para preparar a adeso
de Portugal e de Espanha e simplificar a tomada de decises na perspetiva do mercado nico.
36
O Tratado de Maastricht foi assinado a 7 de fevereiro de 1992 e entrou em vigor a 1 de
novembro de 1993 e teve como principais objetivos, preparar a unio monetria europeia e introduzir
elementos para uma unio poltica (cidadania, poltica comum em matria de poltica externa e
assuntos internos). As principais mudanas foram a criao da Unio Europeia e a introduo do
procedimento de co-deciso, que confere mais peso ao Parlamento no processo de tomada de
deciso, novas formas de cooperao entre os governos da UE, nomeadamente no quadro da defesa,
da justia e dos assuntos internos.
69
dimenso ou aos efeitos da ao prevista, ser melhor alcanados ao nvel

comunitrio.
A ao da Comunidade no deve exceder o necessrio para atingir

os objetivos do presente Tratado.
O princpio da subsidiariedade s se aplica nos domnios das competncias

concorrentes ou partilhadas entre os Estados membros e a Unio Europeia. O
Tratado de Lisboa teve aqui a preocupao de sublinhar expressamente que o
princpio da subsidiariedade no deve ser aplicado nos domnios da competncia
exclusiva da Unio.
Com efeito, procurando ir mais longe, estabelece o artigo 5., n. 3 TUE, na

verso consolidada do Tratado de Lisboa que
Em virtude do princpio da subsidiariedade, nos domnios que no

sejam da sua competncia exclusiva, a Unio intervm apenas se e na
medida em que os objetivos da ao considerada no possam ser
suficientemente alcanados pelos Estados-Membros, tanto ao nvel central
como ao nvel regional e local, podendo contudo, devido s dimenses ou
aos efeitos da ao considerada, ser mais bem alcanados ao nvel da
Unio.
As instituies da Unio aplicam o princpio da subsidiariedade em

conformidade com o Protocolo relativo aplicao dos princpios da
subsidiariedade e da proporcionalidade37. Os Parlamentos nacionais velam pela
observncia do princpio da subsidiariedade de acordo com o processo previsto no
referido Protocolo (artigo 5., n. 3, 2 TUE).
Importa sublinhar que toda e qualquer interveno da Unio Europeia em

domnios que no sejam da sua competncia exclusiva fica submetida ao regime da
subsidiariedade, previsto no artigo 352. do Tratado da Unio Europeia.
37
Ver o Protocolo relativo aplicao dos princpios da subsidiariedade e da
proporcionalidade, Anexo ao Tratado de Lisboa (Jornal Oficial da Unio Europeia, de 17.12.2007,
C 306, pginas 150-152).
70
Assim, sempre que uma ao da Unio Europeia for considerada necessria, no

quadro das polticas definidas pelos Tratados, para atingir um dos objetivos
estabelecidos pelos Tratados, sem que estes tenham previsto os poderes de ao
necessrios para o efeito, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta
da Comisso e aps aprovao do Parlamento Europeu, adotar as disposies
adequadas (artigo 352., n. 1 TFUE).
Por isso, no mbito do processo de controlo do princpio da subsidiariedade

referido no n. 3 do artigo 5. do Tratado da Unio Europeia, a Comisso alerta os
Parlamentos nacionais para as propostas que venha a apresentar para a adoo de
medidas baseadas no artigo 352. TUE.
O Protocolo prev a possibilidade de um Estado membro, em nome do

parlamento nacional, interpor recurso de anulao com fundamento na violao do
princpio da subsidiariedade (artigo 8. do Protocolo).
Para o efeito, o Protocolo estabelece que os projectos de atos legislativos (da

Comisso, do Parlamento Europeu, do Conselho, de um grupo de Estados-
Membros, do Tribunal de Justia, do Banco Central Europeu ou do Banco Europeu
de Investimento) so enviados aos Parlamentos nacionais e, logo que sejam
adoptadas, as resolues legislativas do Parlamento Europeu e as posies do
Conselho sero enviadas por estas instituies aos Parlamentos nacionais (artigo 4.
do Protocolo).
Os projectos de atos legislativos so fundamentados relativamente aos

princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Para que se alcance a
fundamentao, os projectos de atos legislativos devem incluir uma ficha com
elementos circunstanciados que permitam apreciar a observncia dos princpios da
subsidiariedade e da proporcionalidade (artigo 5. do Protocolo).
Qualquer Parlamento nacional pode, no prazo de oito semanas a contar da data

de envio de um projeto de ato legislativo, dirigir aos Presidentes do Parlamento
Europeu, do Conselho e da Comisso um parecer fundamentado em que exponha
as razes pelas quais considera que o projeto em questo no obedece ao princpio
da subsidiariedade (artigo 6. do Protocolo).
71
8. O princpio do gradualismo e do adquirido
O princpio do gradualismo implica que o processo de integrao europeia deve

fazer-se de forma gradual, isto , de uma forma progressiva e segura evitando os
riscos de paragens ou de saltos entre fases do processo. O gradualismo significa
integrao dinmica e evolutiva, em que a passagem fase seguinte s avana
quando se consolidam os objetivos visados na fase anterior do processo. Importa
atingir o amadurecimento adequado de cada uma das vrias fases do processo.
O gradualismo ficou bem patente na Declarao de Schuman de 1950 quando

afirmou que a Europa no se far de uma s vez, mas atravs de realizaes
concretas que criaro, antes de mais, uma solidariedade de facto. Este gradualismo
resulta evidente nas vrias fases do processo de integrao e que vo desde a zona
de comrcio livre, passando pela unio aduaneira e pelo mercado comum, pelo
mercado interno e unio econmica e monetria.
O objetivo poltico a alcanar com o gradualismo a criao de uma unio

cada vez mais estreita entre os povos da Europa (Prembulo TUE).
Finalmente, importa fazer uma breve referncia ao princpio do adquirido da

Unio, ou como se vulgarizou na expresso francesa do acquis communautaire,
ou do acervo comunitrio.
De acordo com o princpio do adquirido, o processo de integrao, sendo

gradual, deve a todo o momento ser consolidado, o que significa que deve ter-se
como adquirido e assente o que se alcanou em cada fase, de tal forma que os
objetivos alcanados e as medidas e atos adotados pela Unio devem considerar-se
juridicamente definitivos e politicamente irreversveis.
Claro est que a irreversibilidade do processo de integrao no impede que

um determinado Estado membro decida sair do processo. Com efeito, o Tratado de
Lisboa consagrou essa hiptese, estabelecendo no artigo 50. TUE que qualquer
Estado-Membro pode decidir, em conformidade que estabelea as condies da sua
72
sada e com as respetivas normas constitucionais, retirar-se da Unio, mediante

acordo a celebrar tendo em conta o quadro das suas futuras relaes com a Unio.
9. O princpio da proporcionalidade
O princpio da proporcionalidade aparece consagrado expressamente no

Tratado da Unio Europeia como princpio orientador da ao da Unio, atravs
dos seus rgos (artigo 5., ns 1 e 4 TUE).
A ao da Unio deve ter como fundamento a necessidade e deve sempre ser

confinada ao estritamente necessrio para a realizao dos fins a alcanar. Com
efeito, estabelece o Tratado de Lisboa que em virtude do princpio da
proporcionalidade, o contedo e a forma da ao da Unio no devem exceder o
necessrio para alcanar os objetivos dos Tratados (artigo 5., n. 4 TUE).
O objetivo essencial est associado ideia de que sempre que se justifique a

adoo de uma medida, importa assegurar que as finalidades a alcanar sejam
atingidas com base no menor sacrifcio ou encargo possvel para os destinatrios da
medida, como tem vindo a ser fixado pela jurisprudncia do Tribunal de Justia38.
Esta ideia da proporcionalidade radicada na necessidade da medida e na

proibio do excesso pe em evidncia a questo nuclear da adequao ou do
equilbrio da interveno em especial nos domnios em que a medida tem natureza
restritiva ou mesmo proibitiva.
Do nosso ponto de vista, a plena compreenso do princpio da

proporcionalidade implica a considerao de trs requisitos essenciais que
concorrem na relao de adequao entre meio e fim em qualquer procedimento e
que so:
a) Adequao da medida a adotar com vista realizao do fim previsto nos

Tratados, o que significa que a medida se configura qualitativamente como
38
Ver Acrdo Buitoni, de 20.2.1979, proc. 122/78, Colect., p. 677, n. 16.
73
a opo certa perante as circunstncias do caso concreto. Havendo vrias

opes, todas elas vlidas, a opo tomada a que se mostra mais adequada
ao fim em vista;
b) Proporcionalidade em sentido estrito, o que significa que a medida
quantitativamente acertada, no sentido em que no excessiva em relao
ao fim a prosseguir;
c) Necessidade de adoo daquela medida restritiva, no sentido de que, para
alm de indispensvel, tem de ser demonstrado que outra soluo menos
onerosa no existe ou no praticvel perante as circunstncias concretas
do caso.
O princpio da proporcionalidade comete aos rgos da Unio Europeia a

obrigao de adequar os seus atos aos fins concretos que se visam atingir,
adequando as restries impostas ao exerccio das quatro liberdades ao estritamente
necessrio e razovel. Trata-se, assim, de um princpio que tem subjacente a ideia
de limitao do excesso, de modo a que o exerccio das competncias atribudas
no ultrapassem o indispensvel realizao dos objetivos a prosseguir de acordo
com os Tratados.
74
Sumrio V OS DIREITOS FUNDAMENTAIS NA UE
1. Introduo
2. A proteo direitos fundamentais no incio da integrao europeia
3. A proteo dos direitos fundamentais no Tratado da Unio Europeia
4. A proteo dos direitos fundamentais no Tratado de Lisboa
5. A Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia
6. A Conveno Europeia dos Direitos do Homem
7. A Agncia de Direitos Fundamentais da Unio Europeia
1. Introduo
A proteo dos direitos fundamentais constitui um dos princpios bsicos do

direito da Unio Europeia. Durante a primeira fase do processo de integrao, os
Tratados no consagravam de forma expressa os direitos fundamentais, com
excepo de uma referncia Conveno Europeia para a proteo dos direitos
humanos e das liberdades fundamentais.
Os Tratados faziam igualmente referncia aos direitos fundamentais que

resultam das tradies constitucionais comuns aos Estados-Membros enquanto
princpios gerais do direito comunitrio.
Nesta fase inicial do processo de integrao europeia desempenhou um papel

importante o Tribunal de Justia da Unio Europeia que atravs da sua
jurisprudncia contribuiu de forma significativa para o desenvolvimento e o
respeito dos direitos fundamentais.
A mudana substancial neste domnio verifica-se com o Tratado de Lisboa, em

finais de 2009 que, ao consagrar a Carta dos Direitos Fundamentais como parte
integrante do ordenamento jurdico da Unio Europeia, atribuiu Carta um valor
75
jurdico vinculativo para a Unio Europeia, para as suas instituies, rgos e

organismos e bem assim para os Estados membros, quando estes tenham de aplicar
o Direito da Unio.
2. A proteo direitos fundamentais no incio da integrao europeia
A preocupao com a proteo dos direitos fundamentais est presente, desde

o incio, no processo de integrao na Unio Europeia.
Sendo certo que dos Tratados instituidores das trs Comunidades no consta
qualquer referncia expressa matria dos direitos fundamentais, no deixa de ser
significativo a preocupao dos fundadores da Unio Europeia em afirmar as quatro
liberdades fundamentais de circulao de mercadorias, pessoas, servios e capitais,
a que logo se veio acrescentar a liberdade de concorrncia, como quinta liberdade,
formando um conjunto de direitos fundamentais que asseguram o cariz identitrio
de todo o processo de integrao orientado para a criao de um mercado interno,
concebido como instrumento de realizao do grande objetivo poltico de fazer da
Unio Europeia um espao de liberdade, segurana, progresso, bem-estar e de
justia.
Com efeito, o Tratado CEE, na sua verso original, declara expressamente no

artigo 48. que assegurada a liberdade de circulao dos trabalhadores no interior
da Comunidade, explicitando que ela implica a abolio de toda a discriminao
baseada na nacionalidade, entre trabalhadores dos Estados membros, no que
concerne ao emprego, remunerao e s outras condies de trabalho.
E o artigo 58. estabelece a liberdade de estabelecimento, a qual comporta o

acesso s atividades no assalariadas e o seu exerccio e bem assim a liberdade de
constituio e gesto de empresas.
Por seu turno, os artigos 59. e seguintes definem o quadro de disposies na

base das quais deve ser prosseguido o objetivo de suprimir progressivamente as
restries liberdade de prestao de servios no interior da Comunidade.
76
E o artigo 67. estabelece que os Estados membros suprimem progressivamente

entre eles as restries aos movimentos de capitais respeitantes s pessoas
residentes nos Estados membros e bem assim as discriminaes baseadas na
nacionalidade ou na residncia ou a localizao da aplicao.
Finalmente, os artigos 85. e 86. do Tratado CEE estabelecem as bases do que

viria ser mais tarde o direito da concorrncia, ao declarar como incompatveis com
o mercado comum e a proibir um conjunto de prticas consubstanciadas em acordos
entre empresas, associaes e prticas concertadas, que sejam suscetveis de afetar
o comrcio entre os Estados membros e que tenham por objeto ou por efeito
impedir, restringir ou defraudar o jogo da concorrncia no interior do mercado
comum. O mesmo se passa com a proibio do aproveitamento de modo abusivo
por uma ou vrias empresas de uma posio dominante sobre o mercado comum ou
em parte substancial desse mercado (artigo 86. Tratado CEE).
De resto, o Tratado CEE, na sua verso original, faz diversas referncias

proibio de toda e qualquer discriminao em razo da nacionalidade (artigos 7.),
estabelecendo que os Estados membros estabelecero entre eles negociaes com
vista a assegurar a proteo das pessoas e dos direitos (artigo 220.).
Note-se que o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comisso Europeia,

sentiram a necessidade de, atravs de uma Declarao comum, de 5 de abril de
1977, se comprometerem a respeitar os direitos fundamentais, no exerccio dos seus
poderes e na prossecuo dos objetivos das Comunidades Europeias, tal como
surgem consagrados nas Constituies dos Estados membros e na Conveno
Europeia dos Direitos do Homem.
Esta perspectiva resulta claramente confirmada pela jurisprudncia do Tribunal

de Justia que tem vindo a sublinhar em diversos acrdos que o respeito pelos
direitos fundamentais faz parte dos princpios gerais de Direito que cabe ao Tribunal
assegurar e que, de acordo com as tradies constitucionais dos Estados membros,
a proteo dos direitos fundamentais deve ser salvaguardada no quadro dos
77
objetivos da Comunidade39. Alis, o Tribunal de Justia acaba mesmo por sublinhar

que os direitos fundamentais constam da Conveno Europeia dos Direitos do
Homem que constitui uma fonte autnoma de Direito Comunitrio40.
3. A proteo dos direitos fundamentais no Tratado da Unio Europeia
A consagrao expressa no Direito Comunitrio da proteo dos direitos

fundamentais viria a ocorrer com o Tratado da Unio Europeia, na redao original
do Tratado de Maastricht, cujo artigo F (corresponde ao actual artigo 6. TUE)
estabelece no seu n. 2 que:
A Unio respeitar os direitos fundamentais tal como os garante a

Conveno Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das
Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de Novembro de 1950,
e tal como resultam das tradies constitucionais comuns aos Estados-
membros, enquanto princpios gerais do direito comunitrio.
Desta forma, dando expresso posio assumida pelo Tribunal de Justia, o

Tratado da Unio Europeia passou a afirmar, definitivamente, que a Conveno
Europeia dos Direitos do Homem vigorava no ordenamento jurdico comunitrio
como um conjunto de princpios gerais de Direito Comunitrio. Em todo o caso, o
Tratado de Maastricht manteve a recusa da adeso da Unio Europeia Conveno
Europeia dos Direitos do Homem.
Com o Tratado de Amesterdo verificou-se um reforo evidente na proteo

dos direitos fundamentais na Unio Europeia. Desde logo, com o artigo 6. TUE
que, introduzindo uma significativa alterao ao n. 1 do artigo F, passou a afirmar
que:
39
Ver o clebre acrdo no caso Stauder em que o TJ considerou que o respeito pelos direitos
fundamentais faz parte dos princpios gerais de Direito (Acrdo Stauder, de 12.11.69, Proc. 26/69,
Rec., pp. 419 e segs. Ver ainda o Acrdo Wachauf, de 13.7.89, Proc. 5/88, Col., pp. 2609 e segs.
40
Ver Acrdo Bausthalgewebe, de 17.12.98, Proc. C-185/95, Col., pp I-8417 e segs.
78
1. A Unio assenta nos princpios da liberdade, da democracia, do

respeito pelos direitos do Homem e pelas liberdades fundamentais, bem
como do Estado de direito, princpios que so comuns aos Estados-
Membros (o sublinhado nosso).
O Tratado de Amesterdo trouxe uma grande inovao na matria dos direitos

fundamentais, assumindo que ao Tribunal de Justia passa a caber a competncia
para a fiscalizao e controlo do respeito pelos direitos fundamentais por parte das
Comunidades e da Unio, conforme se estabelece no artigo 46., alnea d) do
Tratado, cuja redao original vale a pena conhecer pelas mudanas introduzidas
nas competncias do Tribunal de Justia. Com este alargamento das competncias
do Tribunal de Justia, o Tratado de Amesterdo acaba por consagrar de forma
expressa a tutela judicial efetiva aos direitos fundamentais41.
A partir desta nova redao do Tratado da Unio Europeia, a legalidade dos

atos dos rgos da Unio passa a depender tambm do respeito pelos direitos
fundamentais. O bloco da legalidade integra os direitos fundamentais e a essa nova
luz tem de ser fiscalizada a conformidade dos atos da Unio Europeia.
Mas, no se ficam por aqui as inovaes do Tratado de Amesterdo no domnio

dos direitos fundamentais. O respeito pelos direitos fundamentais passou a ser
igualmente uma condio de adeso para que qualquer Estado candidato se possa
tornar membro da Unio Europeia. Com efeito, com a verso de Amesterdo, o
41
Artigo 46. do Tratado de Amesterdo:
As disposies do Tratado que institui a Comunidade Europeia, do Tratado que institui a
Comunidade Europeia do Carvo e do Ao e do Tratado que institui a Comunidade Europeia da
Energia Atmica relativas competncia do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias e ao
exerccio dessa competncia apenas so aplicveis s seguintes disposies do presente Tratado:
a) Disposies que alteram o Tratado que institui a Comunidade Econmica Europeia tendo
em vista a instituio da Comunidade Europeia, o Tratado que institui a Comunidade Europeia do
Carvo e do Ao e o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atmica;
b) Disposies do Ttulo VI, nas condies previstas no artigo 35.;
c) Disposies do Ttulo VII, nas condies previstas nos artigos 11. e 11.A do Tratado que
institui a Comunidade Europeia e no artigo 40. do presente Tratado;
d) N. 2 do artigo 6. no que respeita ao das instituies, na medida em que o Tribunal de
Justia seja competente nos termos dos Tratados que instituem as Comunidades Europeias e nos
termos do presente Tratado;
e) Disposies processuais previstas no artigo 7., pronunciandose o Tribunal de Justia a
pedido do EstadoMembro em questo no prazo de um ms a contar da data da constatao do
Conselho a que se refere esse artigo;
f) Artigos 46. a 53..
79
Tratado da Unio Europeia passou a exigir como condio prvia para aderir
Unio Europeia que o Estado candidato respeite os princpios enunciados no n. 1
do artigo 6..
Nos termos do artigo 49. TUE, o pedido do Estado candidato para se tornar
membro da Unio dirigido ao Conselho, que se pronuncia por unanimidade, aps
ter consultado a Comisso e aps parecer favorvel do Parlamento Europeu, que se
pronuncia por maioria absoluta dos membros que o compem. As condies de
admisso e as adaptaes dos Tratados em que se funda a Unio, decorrentes dessa
admisso, sero objeto de acordo entre os Estados-Membros e o Estado
peticionrio. Esse acordo ser submetido ratificao de todos os Estados
Contratantes, de acordo com as respetivas normas constitucionais.
Mais inovou o tratado de Amesterdo no domnio da proteo dos direitos

fundamentais ao introduzir a alterao constante do novo artigo 7. TUE. Com o
disposto neste novo artigo do Tratado o Conselho pode decidir a aplicao da
sano de suspenso de alguns direitos decorrentes do Tratado a um Estado membro
que incorra na violao grave de algum dos princpios enunciados no n. 1 do artigo
6. (liberdade, democracia, direitos fundamentais, Estado de Direito).
Com efeito, estabelece o artigo 7. TUE, na redao de Amesterdo que sob

proposta fundamentada de um tero dos Estados-Membros, do Parlamento Europeu
ou da Comisso, o Conselho, deliberando por maioria qualificada de quatro quintos
dos seus membros, e aps parecer favorvel do Parlamento Europeu, pode verificar
a existncia de um risco manifesto de violao grave de algum dos princpios
enunciados no n. 1 do artigo 6. por parte de um EstadoMembro e dirigirlhe
recomendaes apropriadas.
Como no podia deixar de ser, o Tratado estabelece o procedimento a adotar

nas situaes em que se verifique a ocorrncia de violaes graves dos direitos
fundamentais e de outros princpios de que depende o respeito pelos direitos
fundamentais, como so os princpios da liberdade, da democracia e do Estado de
Direito.
80
Assim, antes de proceder concluso do processo de verificao da existncia

de uma situao de violao grave de direitos fundamentais, o Conselho deve ouvir
o EstadoMembro em questo e pode inclusive pedir a personalidades
independentes que lhe apresentem um relatrio sobre a situao nesse
EstadoMembro.
Se concluir no sentido de que se verifica a existncia da violao grave e

persistente dos direitos fundamentais, o Conselho pode decidir suspender alguns
dos direitos decorrentes da aplicao do presente Tratado ao EstadoMembro em
causa, incluindo o direito de voto do representante do Governo desse
EstadoMembro no Conselho. Ao fazlo, o Conselho ter em conta as eventuais
consequncias dessa suspenso nos direitos e obrigaes das pessoas singulares e
coletivas.
No obstante, o EstadoMembro em questo continua, de qualquer modo,

vinculado s obrigaes que lhe incumbem por fora do Tratado da Unio.
Finalmente, o Conselho pode posteriormente decidir alterar ou revogar as

medidas tomadas, se entretanto se alterar a situao que motivou a imposio dessas
medidas.
4. A proteo dos direitos fundamentais no Tratado de Lisboa
Com o Tratado de Lisboa os direitos fundamentais foram objeto de uma

reformulao e aprofundamento de grande significado, ao ponto de o Tratado passar
a considerar que o respeito pelos direitos fundamentais um valor da Unio
Europeia.
A relevncia e o lugar cimeiro conferido ao respeito pelos direitos

fundamentais resulta evidente da redao constante do artigo 2. TUE que
estabelece:
A Unio funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana,

81

minorias. Estes valores so comuns aos Estados-Membros, numa sociedade
caracterizada pelo pluralismo, a no discriminao, a tolerncia, a justia, a
solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres.
Da leitura desta disposio resulta evidente que, com as alteraes introduzidas

pelo Tratado de Lisboa, a ordem jurdica da Unio Europeia, passou a dispor de um
elenco agora ampliado de direitos fundamentais, consagrados expressamente nos
Tratados como valores da Unio e que a par de outros princpios gerais de direito
passam a ter de ser respeitados como fontes de Direito, colocados que esto, por
essa via, no grau mais elevado do Direito originrio da Unio Europeia.
Como valores da Unio Europeia, os direitos fundamentais e os restantes

valores consagrados no artigo 2. TUE so valores comuns a todos os Estados
membros. A fora destes valores acaba por moldar a atuao da Unio Europeia no
domnio das relaes externas.
Nos termos do Tratado, nas suas relaes com o resto do mundo, a Unio
afirma e promove os seus valores e interesses e contribui para a proteo dos seus
cidados. Contribui para a paz, a segurana, o desenvolvimento sustentvel do
planeta, a solidariedade e o respeito mtuo entre os povos, o comrcio livre e
equitativo, a erradicao da pobreza e a proteo dos direitos do Homem, em
especial os da criana, bem como para a rigorosa observncia e o desenvolvimento
do direito internacional, incluindo o respeito dos princpios da Carta das Naes
Unidas (artigo 3., n. 5 TUE).
Em termos ainda mais precisos, a ao da Unio na cena internacional assenta

nos princpios que presidiram sua criao, desenvolvimento e alargamento, e que
seu objetivo promover em todo o mundo: democracia, Estado de direito,
universalidade e indivisibilidade dos direitos do Homem e das liberdades
fundamentais, respeito pela dignidade humana, princpios da igualdade e
solidariedade e respeito pelos princpios da Carta das Naes Unidas e do direito
internacional (artigo 21., n. 1 TUE).
82
Por ltimo, importa sublinhar que o Tratado de Lisboa ampliou definitivamente

o mbito dos direitos fundamentais reconhecidos pelo ordenamento jurdico da
Unio Europeia com o alcance que lhe atribudo pelo novo artigo 6. TUE, cujo
n. 1 estabelece que
A Unio reconhece os direitos, as liberdades e os princpios

enunciados na Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia, de 7 de
dezembro de 2000, com as adaptaes que lhe foram introduzidas em 12 de
dezembro de 2007, em Estrasburgo, e que tem o mesmo valor jurdico que
os Tratados.
Acresce ainda que os direitos, as liberdades e os princpios consagrados na

Carta devem ser interpretados de acordo com as disposies gerais constantes do
Ttulo VII da Carta que regem a sua interpretao e aplicao e tendo na devida
conta as anotaes a que a Carta faz referncia, que indicam as fontes dessas
disposies.
O referido artigo 6. TUE estabelece ainda no seu n. 2 que
A Unio adere Conveno Europeia para a Proteo dos Direitos

do Homem e das Liberdades Fundamentais.
E finalmente, no seu n. 3 determina que
Do direito da Unio fazem parte, enquanto princpios gerais, os

direitos fundamentais tal como os garante a Conveno Europeia para a
Proteo dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e tal como
resultam das tradies constitucionais comuns aos Estados-Membros.
Do que deixamos sublinhado, do novo figurino dos direitos fundamentais, tal

como resulta estabelecido pelo Tratado de Lisboa, em especial do artigo 6. TUE,
ressaltam como aspetos mais marcantes os seguintes:
1) A importncia da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia;
83
2) O alcance do Direito Internacional sobre os Direitos do Homem;
3) O valor da Conveno Europeia dos Direitos do Homem;
4) A importncia atribuda s tradies constitucionais comuns aos Estados

membros em matria de direitos fundamentais.
Acresce ainda que o Tratado de Lisboa (artigo 7. TUE) retoma uma disposio
j existente no quadro do anterior Tratado de Nice, estabelecendo,
simultaneamente, um mecanismo de preveno, quando se verificar a existncia
de um risco manifesto de violao grave dos valores referidos no artigo 2. do TUE
por parte de um Estado-Membro, e um mecanismo de sano quando se verificar a
existncia de uma violao grave e persistente desses valores por parte de um
Estado-Membro.
O Parlamento Europeu tem no s o direito de iniciativa, mediante o qual pode

solicitar a aplicao do primeiro destes mecanismos, mas tambm o direito ao
exerccio do controlo democrtico, j que necessrio o seu consentimento para a
aplicao dos referidos mecanismos.
O Tratado de Lisboa faz igualmente uma referncia aos direitos humanos e s

liberdades fundamentais nas disposies relativas aco externa da Unio
Europeia (artigo 21. TUE). Estabelece ainda o artigo 67. TFEU que a Unio
constitui um espao de liberdade, segurana e justia, no respeito dos direitos
fundamentais e dos diferentes sistemas e tradies jurdicas dos Estados-
Membros.
Uma nota final para referir que para alm da ampliao dos direitos
fundamentais, o Tratado de Lisboa precisou alguns desses direitos fazendo questo
de sublinhar no elenco constante do catlogo algumas especificidades, tais como:
1) Os direitos pertencentes a minorias (artigo 2. TUE);

2) A igualdade entre homens e mulheres (artigo 3., n. 3, 2 TUE);
3) A proteo dos direitos das crianas (artigo 3., n. 3, 2 e 5 TUE);
4) Os direitos sociais, nomeadamente, o direito ao emprego, o direito a uma
proteo social adequada, o direito educao, formao e proteo da
sade humana (artigo 9. TFUE);
84
5) O direito no discriminao em razo do sexo, raa ou origem tnica,

religio ou crena, deficincia, idade ou orientao sexual (artigo 10.
TFUE);
6) O direito ao ambiente e ao desenvolvimento sustentvel (artigo 11. TFUE);
7) A defesa dos consumidores (artigo 12. TFUE);
8) O direito de todas as pessoas singulares ou coletivas num Estado-Membro
terem acesso aos documentos das instituies, rgos e organismos da
Unio (artigo 15. do TFUE);
9) O direito proteo de dados de carter pessoal (artigo 16. TFUE);
10) O respeito pelo estatuto de que gozam, ao abrigo do direito nacional, as
igrejas e associaes ou comunidades religiosas e as organizaes
filosficas e no confessionais nos Estados-Membros (artigo 17. TFUE).
Finalmente, o Tratado de Lisboa introduziu uma alterao muito significativa

no Direito da Unio Europeia, ao atribuir ao Tribunal de Justia a competncia para
conhecer da legalidade dos atos praticados ao abrigo do artigo 7. TUE.
Com efeito, estabelece o artigo 269. TFUE que O Tribunal de Justia

competente para se pronunciar sobre a legalidade de um ato adotado pelo Conselho
Europeu ou pelo Conselho nos termos do artigo 7. do Tratado da Unio Europeia
apenas a pedido do Estado-Membro relativamente ao qual tenha havido uma
constatao do Conselho Europeu ou do Conselho e apenas no que se refere
observncia das disposies processuais previstas no referido artigo.
Esse pedido deve ser formulado no prazo de um ms a contar da data da referida

constatao. O Tribunal pronuncia-se no prazo de um ms a contar da data do
pedido.
5. A Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia
A Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia foi proclamada pela

Comisso, pelo Conselho e pelo Parlamento em 7 de dezembro de 2000 no
Conselho Europeu de Nice e, posteriormente, reafirmada e alterada na Conferncia
85
Intergovernamental de 2007 e de novo proclamada em 12 de dezembro de 2007,

pelo Parlamento, pelo Conselho e pela Comisso.
Com o Tratado de Lisboa, a partir de dezembro de 2009, a Carta dos Direitos

Fundamentais adquiriu um estatuto juridicamente vinculativo, passando a ter o
mesmo valor jurdico dos Tratados, nos termos estabelecidos pelo artigo 6. do
TUE. Com a integrao jurdica da Carta no Tratado de Lisboa e a sua consagrao
expressa como fonte formal de Direito da Unio Europeia ficavam dissipadas todas
as dvidas que entretanto se haviam colocado no que respeita juridicidade e
fora obrigatria ou vinculativa da Carta.
Na verdade, durante alguns anos havia quem questionasse o valor jurdico da

Carta, afirmando que esta no passava de um documento de natureza meramente
poltico e sem carcter vinculativo. Com a soluo consagrada no Tratado de Lisboa
(artigo 6., n. 1 TUE) atribudo Carta o estatuto jurdico de um verdadeiro
catlogo de direitos, liberdades e princpios ao qual expressamente reconhecido o
mesmo valor jurdico do Tratado. A Carta adquire a natureza e a fora jurdica de
um tratado internacional.
Por outro lado, as dvidas que se colocavam quanto fora vinculativa da Carta
aps a sua primeira proclamao solene em 2000 ficaram dissipadas com o Tratado
de Lisboa, uma vez que a Carta obriga nos mesmos termos em que obrigam os
Tratados da Unio. Assim, a Carta obriga desde logo as instituies, os rgos e
organismos da Unio Europeia, incluindo os Tribunais da Unio que esto
obrigados a aplicar a Carta como verdadeira fonte formal de Direito que passou a
ser.
A Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia tambm obriga os

Estados Membros mas somente quando estes aplicam o direito da Unio Europeia.
As autoridades pblicas dos EstadosMembros (legislativas, executivas e judiciais)
s so obrigadas a respeitar a Carta quando aplicam o direito da Unio Europeia,
nomeadamente quando aplicam regulamentos ou decises ou quando transpem
diretivas. Sob orientao do Tribunal de Justia, os juzes dos EstadosMembros s
86
tm competncia para assegurar que a Carta seja respeitada pelos EstadosMembros

quando aplicam o direito da Unio.
Se uma situao no apresentar qualquer conexo com o direito da UE,

incumbe s autoridades nacionais, e nomeadamente aos tribunais, fazer respeitar os
direitos fundamentais. Nos casos em que a Carta no se aplica, os direitos
fundamentais continuam a ser garantidos a nvel nacional em conformidade com os
diversos sistemas constitucionais. Os EstadosMembros possuem uma vasta
regulamentao em matria de direitos fundamentais, cujo respeito assegurado
pelos tribunais nacionais.
As limitaes acabadas de referir resultam das chamadas clusulas horizontais

da Carta constantes do artigo 51., n. 1, segundo o qual a Carta s se aplica no
mbito da Unio e apenas quando os Estados apliquem o Direito da Unio e do
artigo 53. que estabelece que nenhuma disposio da presente Carta deve ser
interpretada no sentido de restringir ou lesar os direitos reconhecidos, entre outros,
pelas Constituies dos Estados membros.
A Carta foi elaborada com base no direito consolidado, reunindo num nico
documento os direitos fundamentais reconhecidos pelos Tratados comunitrios,
pelos princpios constitucionais comuns aos Estados-Membros, pela Conveno
Europeia sobre os Direitos do Homem e pelas Cartas Sociais da Unio Europeia e
do Conselho da Europa, bem como da jurisprudncia do Tribunal de Justia e do
Tribunal Europeu dos Direitos do Homem42. A Carta integra, assim, no Direito da
Unio Europeia todas as fontes de Direito referentes aos direitos fundamentais,
fontes que passam a ser parte do adquirido da Unio em matria de direitos
fundamentais.
Nesse sentido, pode afirmar-se que os direitos previstos na Carta no so todos

novos, ainda que o seu texto confira um especial relevo a problemas decorrentes de
42
Todos os Estados Membros assumiram compromissos ao abrigo da Conveno Europeia dos
Direitos do Homem, independentemente das obrigaes que lhes incumbem por fora do direito da
Unio Europeia. Por conseguinte, como ltimo recurso e uma vez esgotadas todas as vias de recurso
a nvel nacional, possvel intentar uma ao junto do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem,
em Estrasburgo, contra um Estado Membro, por violao de um direito fundamental garantido pela
Conveno Europeia dos Direitos do Homem.
87
desenvolvimentos atuais e futuros nas reas das tecnologias da informao ou da

engenharia gentica, estabelecendo novos direitos como o da proteo de dados
pessoais ou os direitos relacionados com a biotica, no que tm sido designados de
direitos da segunda e terceira gerao.
O texto da Carta d uma resposta adequada s exigncias da transparncia e da

imparcialidade no funcionamento da administrao comunitria, ao consagrar no
seu catlogo dos direitos fundamentais o direito de todo o cidado europeu boa
administrao e o direito de acesso a documentos administrativos.
A Carta rene num texto nico todos os direitos das pessoas acentuando uma
perspectiva orientada pelo princpio da indivisibilidade dos direitos fundamentais.
Abandonando a tradicional distino entre direitos civis e polticos, por um

lado, e direitos econmicos e sociais, por outro, a Carta enumera todos esses direitos
num catlogo centrado nos seguintes valores bsicos e estruturantes:
1) Dignidade humana;
2) Liberdades fundamentais;
3) Igualdade;
4) Solidariedade;
5) Direitos dos cidados;
6) Justia.
A Carta tem por nico objetivo proteger os direitos fundamentais individuais

no contexto da ao das instituies, rgos e organismos da Unio Europeia bem
como dos Estados-Membros quando estes tenham de aplicar o Direito da Unio no
exerccio das respectivas competncias, bem como na fiscalizao da sua
legalidade.
6. Conveno Europeia dos Direitos do Homem
A Conveno Europeia para a Proteo dos Direitos Humanos e das Liberdades

Fundamentais (CEDH), adotada no quadro do Conselho da Europa em 1950 e
88
complementada por um conjunto de protocolos, constitui um texto essencial em

matria de direitos fundamentais.
A Conveno divide-se em duas partes: uma parte sobre direitos e liberdades

que inclui 17 artigos e uma parte que descreve as modalidades de funcionamento e
as competncias do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, com sede em
Estrasburgo.
O Tribunal produziu uma vasta jurisprudncia que especifica os diferentes

direitos includos na CEDH, nomeadamente o direito vida (artigo 2.), a proibio
da tortura (artigo 3.), a proibio da escravatura e do trabalho forado (artigo 4.).
A Unio Europeia, enquanto tal, no Parte na CEDH. Todos os seus Estados-

Membros so, no entanto, Partes nela.
O artigo 6., n. 2, do Tratado de Lisboa prev a adeso da Unio Europeia

CEDH, o que significa que a Unio Europeia, tal como os seus Estados-Membros
atualmente, passaria a estar sujeita no que se refere ao respeito dos direitos
fundamentais reviso de uma entidade jurdica externa Unio Europeia
especializada na proteo dos direitos fundamentais: o Tribunal Europeu dos
Direitos do Homem.
Aps a adeso, os cidados europeus, mas tambm os nacionais de pases

terceiros presentes no territrio da Unio Europeia, podero contestar atos jurdicos
adotados pela Unio diretamente junto do Tribunal com base nas disposies da
CEDH, da mesma maneira que contestam atos jurdicos adotados pelos seus
Estados-Membros.
Esto atualmente em curso negociaes sobre a adeso da Unio Europeia entre

a Unio e o Conselho da Europa. Em julho de 2013, a Comisso solicitou ao
Tribunal de Justia que se pronunciasse sobre a compatibilidade do projeto de
Acordo de Adeso com os Tratados. Em 18 de dezembro de 2014, o Tribunal de
Justia concluiu que o projeto de Acordo de adeso da Unio Europeia CEDH no
compatvel com a legislao da Unio Europeia (parecer 2/13).
7. A Agncia de Direitos Fundamentais da Unio Europeia
89
A Agncia o organismo sucessor do Observatrio Europeu do Racismo e da

Xenofobia criado em 1997. O objectivo principal do Observatrio era fornecer
Unio Europeia e aos seus Estados-Membros informaes objectivas, fiveis e
comparveis a nvel europeu sobre o racismo, a xenofobia e o anti-semitismo a fim
de os ajudar a tomarem medidas ou a formularem polticas apropriadas.
A Agncia, com sede em Viena foi criada pelo Regulamento CE n. 168/2007,

do Conselho, de 15 de Fevereiro de 200743, com o objectivo de fornecer assistncia
e capacidade tcnica no domnio dos direitos fundamentais s instituies da Unio
Europeia e aos Estados-Membros.
A Agncia tem personalidade jurdica prpria, coopera estreitamente com o

Conselho da Europa e com as organizaes no-governamentais (ONG) e atua com
independncia, encontrando-se sujeita fiscalizao do Provedor de Justia da
Unio.
Contudo, a Agncia no est autorizada a tratar de queixas individuais, no tem

poderes de deciso na rea da regulao, nem est habilitada a monitorizar os
direitos fundamentais nos Estados-Membros nos termos do artigo 7. TUE.
As atribuies da Agncia incluem, designadamente, a recolha, anlise, difuso

e avaliao de informaes e dados relevantes, a realizao de investigao e
trabalhos cientficos, a elaborao de estudos preparatrios e de viabilidade e a
publicao de um relatrio anual sobre os direitos fundamentais e de relatrios
temticos.
43
JO L 53 de 22.2.2007.
90
Sumrio VI - AS COMPETNCIAS DA UNIO EUROPEIA E DOS

ESTADOS-MEMBROS
1. O princpio da especialidade na atribuio das competncias
2. O princpio das competncias implcitas
3. As competncias exclusivas da Unio
4. As competncias partilhadas
5. Os princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade
6. O princpio da subsidiariedade e da proporcionalidade
1. O princpio da especialidade na atribuio das competncias
A matria da atribuio de competncias assunto de grande sensibilidade

poltica, na medida em que implica com a soberania dos Estados membros da
Unio. Em princpio, as competncias dos Estados so tendencialmente
universais44, acompanhando a expresso da prpria soberania estadual.
As competncias da Unio Europeia (antes das comunidades) respeitam aos

domnios em que a Unio pode atuar e esto limitadas pelo princpio da
especialidade, que determina que a capacidade de ao da Unio est limitada pelos
seus fins, sendo que os seus rgos e instituies s podem praticar os actos
necessrios para prosseguir os fins da Unio.
O princpio da especialidade45 na atribuio de competncias significa que a

Unio s tem as competncias que os Estados previamente lhe atriburam nos
44
Os Estados so determinados pela vocao universal da sua soberania, o princpio base o
da competncia das competncias, caracterstica dos Estados unitrios.
45
O princpio da especialidade delimita a capacidade jurdica de todas as pessoas coletivas,
de direito pblico ou de direito privado, e dele resulta que as pessoas coletivas s tm capacidade
jurdica para a prossecuo dos fins que lhes sejam atribudos por lei ou pelos respetivos estatutos.
91
Tratados pelo que, permanecem na esfera jurdica dos Estados membros todas as
competncias que no tenham sido atribudas s comunidades. Como estabelece o
artigo 5., n. 1 do Tratado, a delimitao das competncias da Unio rege-se pelo
princpio da atribuio.
Mantm-se, por isso, na titularidade exclusiva dos Estados todas as outras

competncias, incluindo aquelas que os Estados no reservaram, uma vez que so
competncias originrias dos Estados.
Com efeito, estabelece o artigo 5., n. 2 do Tratado (ex-artigo 5. o TCE) que

Em virtude do princpio da atribuio, a Unio acua unicamente dentro dos limites
das competncias que os Estados-Membros lhe tenham atribudo nos Tratados para
alcanar os objetivos fixados por estes ltimos. As competncias que no sejam
atribudas Unio nos Tratados pertencem aos Estados-Membros.
Do princpio da especialidade resulta ainda que os rgos e as instituies da

Unio no podem invadir as competncias dos outros rgos para cumprimento das
disposies dos tratados.
A atribuio de competncias pode ser feita por duas formas:
a) Ou atravs de uma enumerao expressa;
b) Ou atravs do mtodo funcional de atribuio de competncias.
No primeiro mtodo enumeram as competncias segundo uma enumerao

expressa o chamado mtodo de lista mtodo normalmente utilizado na
construo dos Estados Federais. O segundo mtodo, seguido pelos tratados na
criao das comunidades europeias e mantido na Unio, o mtodo que parte dos
fins estabelecidos Unio, para lhe atribuir as competncias necessrias para os
atingir.
2. O princpio das competncias implcitas
O Estado a nica pessoa coletiva qual este princpio de especialidade no se aplica e que detm
uma competncia geral ou universal.
92
Existem, basicamente, dois sistemas de repartio de competncias, a saber:
a) O sistema de repartio vertical, posto em prtica na repartio de

competncias entre as comunidades e os Estados-membros;
b) O sistema de repartio horizontal de poderes, adotado no interior de cada

comunidade europeia, de acordo com o qual, cada instituio tem os seus
prprios poderes para exercer as competncias que os tratados lhe
atriburam.
Quando existem conflitos de competncias ou poderes, so sempre resolvidos

e atribudos pelo Tribunal de Justia.
O princpio da atribuio das competncias tem vindo a sofrer de alguns

ajustamentos na sua delimitao, por duas vias distintas:
a) A via jurisprudencial, atravs da ao do Tribunal de Justia;
b) A via poltica, por ao do Conselho.
O Tribunal de Justia partiu dos fins de integrao comunitria (objetivos dos

tratados) e com a utilizao do mtodo da interpretao funcionalista tem operado
uma verdadeira mutao das competncias concorrentes em competncias
exclusivas da Unio, atravs da tcnica da ocupao ou preenchimento do terreno
normativo. Essa mutao foi acontecendo pelo simples exerccio de determinada
competncia por parte das instituies comunitrias, excluindo-se qualquer
interveno das instncias nacionais.
O princpio da atribuio das competncias foi sendo ajustado por via do

recurso ao mecanismo consagrado no artigo 352. TFUE (ex 308 TCE), em que o
Conselho acabou por alargar substancialmente o elenco das competncias
exclusivas e das competncias concorrentes, em todos os caos em que uma ao da
Unio fosse considerada necessria, no quadro das polticas definidas pelos
Tratados, para atingir um dos objetivos estabelecidos pelos Tratados, sem que estes
tenham previsto os poderes de ao necessrios para o efeito.
93
3. As competncias exclusivas da Unio
A atribuio de competncias foi sendo fixada pela jurisprudncia nas matrias

relativas ao funcionamento do mercado interno at entrada em vigor do Tratado
de Lisboa que veio esclarecer em definitivo esta matria, estabelecendo-se no artigo
3., n. 1 do TSFUE que a Unio dispe de competncia exclusiva nos seguintes
domnios:
a) Unio aduaneira;
b) Estabelecimento das regras de concorrncia necessrias ao funcionamento

do mercado interno;
c) Poltica monetria para os Estados-Membros cuja moeda seja o euro;
d) Conservao dos recursos biolgicos do mar, no mbito da poltica comum

das pescas;
e) Poltica comercial comum.
No plano da ao externa da Unio estabelece o n. 2 do referido artigo 3.

TFUE que a Unio dispe igualmente de competncia exclusiva para celebrar
acordos internacionais quando tal celebrao esteja prevista num ato legislativo da
Unio, seja necessria para lhe dar a possibilidade de exercer a sua competncia
interna, ou seja suscetvel de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das
mesmas.
As competncias exclusivas da Unio respeitam a matrias cuja capacidade de

exerccio foi transferida para a titularidade da Unio, de modo irreversvel, pelo que
os Estados membros s podem decidir sobre tais matrias mediante delegao de
poderes para o efeito conferida pela Unio, como resulta do artigo 2., n. 1 do
TFUE.
4. As competncias partilhadas
94
Estabelece o artigo 2., n. 2 do TFUE que quando os Tratados atribuam

Unio competncia partilhada com os Estados-Membros em determinado domnio,
a Unio e os Estados-Membros podem legislar e adotar atos juridicamente
vinculativos nesse domnio.
Os Estados-Membros exercem a sua competncia na medida em que a Unio

no tenha exercido a sua. Os Estados-Membros voltam a exercer a sua competncia
na medida em que a Unio tenha decidido deixar de exercer a sua.
As competncias partilhadas ou concorrentes entre a Unio e os Estados

membros continuam a ser a regra no modelo de atribuio de competncias definido
no Tratado de Lisboa. Isto significa que, partida, so partilhadas todas as
competncias que o Tratado no tenha includo nas competncias exclusivas do
artigo 3. ou nas competncias complementares dos artigos 5. e 6..
Com efeito, nos termos do n. 1 do artigo 4. do TFUE, a Unio dispe de

competncia partilhada com os Estados-Membros quando os Tratados lhe atribuam
competncia em domnios no contemplados nos artigos 3. e 6..
Os principais domnios de competncias partilhadas entre a Unio e os Estados-

Membros so os que esto elencados no n. 2 do artigo 4., a saber:
a) Mercado interno;
b) Poltica social, no que se refere aos aspetos definidos no presente Tratado;
c) Coeso econmica, social e territorial;
d) Agricultura e pescas, com exceo da conservao dos recursos biolgicos

do mar;
e) Ambiente;
f) Defesa dos consumidores;
g) Transportes;
h) Redes transeuropeias;
i) Energia;
j) Espao de liberdade, segurana e justia;
95
k) Problemas comuns de segurana em matria de sade pblica, no que se

refere aos aspetos definidos no presente Tratado.
5. As competncias complementares
Nos termos dos artigos 5. e 6. do TFUE, a Unio dispe ainda de

competncias complementares:
a) De orientao geral das polticas econmicas dos Estados-Membros (artigo

5., n. 1, 1. parte e artigo 121., n TFUE);
b) De coordenao, de orientao e superviso das polticas monetrias dos

Estados da zona euro (artigo 5., n. 1, 2. parte e artigo 136. TFUE);
c) De coordenao das polticas de emprego dos Estados-Membros (artigo 5.,

n. 2 e artigo 148. TFUE);
d) De coordenao eventual das polticas sociais dos Estados-Membros (artigo

5., n. 3 e artigos 151. e 156. TFUE)
As aes de apoio, de coordenao e complementares, a desenvolver pela

Unio, na sua finalidade europeia respeitam aos seguintes domnios de ao:
a) Proteo e melhoria da sade humana;
b) Indstria;
c) Cultura;
d) Turismo;
e) Educao, formao profissional, juventude e desporto;
f) Proteo civil;
g) Cooperao administrativa.
As competncias complementares da Unio, acabadas de referir, respeitam a

matrias relativamente s quais os Estados membros no transferem antes mantm
as suas competncias, embora as aes dos Estados nesses domnios possam ser
96
complementadas pela ao da Unio, com vista a assegurar a realizao dos

objetivos da Unio Europeia constantes dos Tratados.
6. Os princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade
A Unio Europeia assenta a sua ao no princpio da subsidiariedade, tal como

especifica o artigo 5. do Tratado da Unio Europeia (TUE).
Este princpio da subsidiariedade um princpio jurdico que regula o exerccio

das competncias no exclusivas da Unio promovendo a descentralizao da
deciso para o nvel mais prximo do destinatrio.
De acordo com o princpio da subsidiariedade, aos Estados cabe a preferncia

na ao em matrias no submetidas competncia exclusiva da Unio. A regra
a de que os interesses a prosseguir tero resposta mais eficiente quanto mais
prxima, atravs da ao dos Estados. A Unio ter nessas matrias uma ao
meramente complementar e somente quando se justifique para assegurar a
coordenao indispensvel realizao do interesse comum.
Nesse sentido, o princpio da subsidiariedade contribui para o respeito da

identidade nacional dos Estados-membros, em especial da sua histria, cultura e
tradies e constitui uma salvaguarda das respetivas competncias, deixando
Unio uma competncia meramente complementar da ao dos Estados membros,
tal como melhor se alcana das vrias disposies do Tratado que versam sobre
matrias especficas, nomeadamente, nos domnios da educao e da cultura
(artigos 165., n. 1, 1667., n. 1 TFUE), no domnio da sade pblica (artigo 168.,
n. 1 TFUE) ou no domnio da investigao e desenvolvimento tecnolgico (artigo
180. TFUE). O objetivo consiste em que as decises no mbito da Unio Europeia
sejam tomadas ao nvel mais prximo possvel dos cidados.
O art. 5 TUE delimita o exerccio das competncias pela Unio fixando-lhe

trs requisitos principais:
97
a) Fixa um limite ao da Unio confinando-a ao exerccio estrito das

competncias atribudas (n. 2);
b) Estabelece uma regra para delimitar os domnios de atuao subsidiria da

Unio, de que resulta que a Unio s dever intervir a ttulo subsidirio em
domnios que no so da competncia exclusiva da Unio (n. 3);
c) Estabelece um critrio de suficincia para avaliar a intensidade e a natureza

da ao da Unio, ao determinar que em virtude do princpio da
proporcionalidade, o contedo e a forma da ao da Unio no devem
exceder o necessrio para alcanar os objetivos dos Tratados (n. 4).
Estes trs requisitos respeitam a trs conceitos jurdicos distintos, que tm

antecedentes histricos nos atuais tratados comunitrios e na jurisprudncia do
Tribunal de Justia.
Em primeiro lugar, o princpio da atribuio, segundo o qual a Unio s pode

intervir quando lhe forem atribudas competncias para tal, o que deixa claro logo
partida a regra de que as competncias so nacionais e s a ttulo funcional a
Unio tem as competncias que os Estados lhe atribui.
Em segundo lugar, o princpio da subsidiariedade, segundo o qual a Unio

s deve intervir quando um determinado objetivo seja melhor alcanado por via da
ao da Unio Europeia do que por interveno dos Estados-membros. Este
princpio est presente de forma implcita em algumas disposies do Tratado
CECA e do Tratado CEE, tendo sido explicitamente definido pelo Acto nico
Europeu em matria de ambiente.
Em terceiro legar, o princpio da proporcionalidade, de que resulta que os

meios utilizados pela Unio devero ser proporcionais, suficientes, no sentido da
proibio do excesso, isto , os meios utilizados devem ser os adequados aos fins
em vista. Trata-se de um princpio que j vinha sendo afirmado em jurisprudncia
confirmada pelo Tribunal de Justia46.
46
Acrdo 18-2-91, Conforama, Proc. C-112/89, Col. I, pp. 991 e segs.; Acrdo 28-2-91,
Marchandise, Proc. C-332/89, Col. I, pp. 1027 e segs., Alemanha c. Comisso, Proc. C-240/90, Col.
I, pp. 5383 e segs.
98
Na verdade, o Tratado da Unio Europeia (TUE) estabelece no artigo 5., n. 1,

segunda parte, que o exerccio das competncias da Unio rege-se pelos princpios
da subsidiariedade e da proporcionalidade.
Em virtude do princpio da subsidiariedade, nos domnios que no sejam da

sua competncia exclusiva, a Unio intervm apenas se e na medida em que os
objetivos da ao considerada no possam ser suficientemente alcanados pelos
Estados-Membros, tanto ao nvel central como ao nvel regional e local, podendo
contudo, devido s dimenses ou aos efeitos da ao considerada, ser mais bem
alcanados ao nvel da Unio (artigo 5., n. 3 TUE).
Resulta claro que, nos domnios das competncias partilhadas ou das

competncias complementares, a interveno da Unio carece sempre de ser
justificada com fundamento na necessidade da interveno ao nvel da Unio e
motivada na comprovada insuficincia da ao do Estado e na maior eficincia da
ao da Unio em funo da dimenso e da produo de efeitos a um nvel superior
ao Estado. Com efeito, da essncia da subsidiariedade que o nvel superior da
deciso s intervm na medida em que se demonstre a insuficincia do nvel
inferior.
As instituies da Unio aplicam o princpio da subsidiariedade em

subsidiariedade e da proporcionalidade. Os Parlamentos nacionais velam pela
observncia do princpio da subsidiariedade de acordo com o processo previsto no
referido Protocolo.
Em virtude do princpio da proporcionalidade, o contedo e a forma da ao

da Unio no devem exceder o necessrio para alcanar os objetivos da Unio
assinalados nos Tratados. Trata-se aqui de delimitar a amplitude da interveno dos
rgos da Unio, por forma a evitar que ela seja excessiva, evitando-se que da
resultem sacrifcios ou encargos injustificados ou desnecessrios para os
destinatrios.
99
As instituies da Unio aplicam o princpio da proporcionalidade em

subsidiariedade e da proporcionalidade (artigo 5., n. 4 TUE).
Importa ter presente que o princpio da subsidiariedade diz respeito unicamente

forma como as competncias devero ser exercidas ao nvel da Unio. Trata-se de
um princpio que, respeitando os sistemas de repartio de competncias, vem
regular o exerccio das competncias. O exerccio de uma competncia, em
princpio, cabe aos Estados.
A subsidiariedade um conceito dinmico que dever ser aplicado luz dos

objetivos fixados no Tratado. Permite que a interveno comunitria seja alargada,
se necessrio, e, por outro lado, permite igualmente que ela seja limitada ou
interrompida, se deixar de se justificar.
Sempre que da aplicao do princpio da subsidiariedade resulte a excluso da

interveno da Unio, os Estados-membros continuaro, todavia, a dever cumprir,
na sua ao, as regras gerais contidas no art. 4 do Tratado, nomeadamente, tomando
todas as medidas gerais ou especficas adequadas para garantir a execuo das
obrigaes decorrentes dos Tratados ou resultantes dos atos das instituies da
Unio, facilitando Unio o cumprimento da sua misso e abstendo-se de tomar
qualquer medida suscetvel de pr em perigo a realizao dos objetivos da Unio.
100
Sumrio VII - RGOS E INSTITUIES DA UNIO EUROPEIA
1. Questo prvia
2. Os rgos da Unio Europeia
3. A repartio de poderes na Unio Europeia
4. O Parlamento Europeu
4. A competncia financeira e oramental do Parlamento Europeu
5. O controlo poltico da execuo oramental
6. A competncia poltica do Parlamento Europeu
7. O Conselho Europeu
8. O Conseelho
9. O COREPER
10. A Comisso Europeia
11. O Tribunal de Justia da Unio Europeia
12. O Tribunal de Contas
13. O Banco Central Europeu
14. rgos complementares
15. O Comit Econmico e Social
16. O Comit das Regies
17.O Banco Europeu de Investimento
18. O Provedor de Justia Europeu
19. A EUROPOL
20.A EUROJUST
101
1. Questo prvia
A ttulo preliminar, devida uma explicao breve para justificar o ttulo deste
captulo rgos e instituies, para deixar assinalada uma questo de princpio
que vai mais alm do que uma mera diferena terminolgica. Basta consultar as
disposies dos Tratados relativas ao Tribunal de Justia para se concluir sem
esforo que existem instituies, rgos e organismos no quadro institucional e
orgnico da Unio Europeia.
A ttulo de exemplo veja-se o artigo 263. TFUE, cujos 1 refere que O

Tribunal fiscaliza tambm a legalidade dos atos dos rgos ou organismos da
Unio destinados a produzir efeitos jurdicos em relao a terceiros, ou o 5 que
estabelece que Os atos que criam os rgos e organismos da Unio podem prever
condies e regras especficas relativas aos recursos interpostos por pessoas
singulares ou coletivas contra atos desses rgos ou organismos destinados a
produzir efeitos jurdicos em relao a essas pessoas (itlico nosso).
Veja-se igualmente o artigo 265. TFUE, que faz referncia expressa a outras
instituies europeias, para alm das referidas no artigo 13. TUE (o Parlamento
Europeu, o Conselho Europeu, o Conselho, a Comisso ou o Banco Central
Europeu), estabelecendo que, havendo violao dos Tratados e estas instituies se
abstiverem de pronunciar-se, os Estados-Membros e as outras instituies da Unio
podem recorrer ao Tribunal de Justia da Unio Europeia para que declare
verificada essa violao. O presente artigo aplicvel, nas mesmas condies, aos
rgos e organismos da Unio que se abstenham de se pronunciar.
Ou ainda o Artigo 266. TFUE que refere expressamente A instituio, o

rgo ou o organismo de que emane o ato anulado. Ou o artigo 277. TFUE que
refere em caso de litgio que ponha em causa um ato de alcance geral adotado
por uma instituio, um rgo ou um organismo da Unio,.
Acontece que a construo do direito da Unio Europeia tem vindo a revelar

algum dfice no que respeita terminologia jurdica utilizada. O fenmeno no
102
surpreende consideradas que sejam as diferenas culturais, o convvio de sistemas

de direito de formulao diversa, como so o sistema romano-germnico e o sistema
anglo-saxnico, a que vem juntar-se as dificuldades das naturais diferenas
lingusticas numa Unio alargada e que integra hoje vinte e oito pases.
Do nosso ponto de vista, a questo de ordem cultural e resulta na necessidade

de sublinhar as diferenas, pois nelas que se forja a autonomia indispensvel
salvaguarda das especificidades e da identidade nacional que no pode ser
abandonada, circunstncia que tende a acontecer sempre que, com alguma ligeireza,
se adotam ou copiam modelos e at se importam estrangeirismos perfeitamente
dispensveis. Uma tal atuao acaba em cumplicidade num processo de absoro
que ultrapassa e se revela contrrio ao ideal da integrao.
Entre ns, e de acordo com os princpios e tradies do direito romano, sempre

se distinguiu com toda a clareza a pessoa coletiva, no sentido de um centro de
imputao de interesses e entidade dotada de personalidade jurdica, logo
susceptvel de ser titular de direitos e obrigaes. Nesse sentido, fala-se de
instituies, enquanto entidades titulares de interesses a quem so juridicamente
atribudas competncias funcionais, em razo e com base no princpio jurdico da
especialidade.
Coisa diferente falar de rgos, expresso com a qual se identificam os meios

ou instrumentos atravs dos quais se expressa a vontade jurdica da pessoa coletiva,
no sentido de representar e obrigar a instituio. assim que no Direito portugus
se faz referncia a rgos de soberania, a rgos do Estado, rgos da
Administrao, sempre no sentido de rgos da pessoa coletiva.
No se vislumbram razes que justifiquem abandonar alguma das referidas

expresses. Bem pelo contrrio, deve falar-se de instituies europeias, mas
reconhecer que as mesmas possuem rgos atravs dos quais manifestam a sua
vontade, por via do exerccio das competncias que lhes esto atribudas pelos
Tratados.
2. Os rgos da Unio Europeia
103
A Unio Europeia dispe de um quadro institucional que visa promover os seus

valores, prosseguir os seus objetivos, servir os seus interesses, os dos seus cidados
e os dos Estados-Membros, bem como assegurar a coerncia, a eficcia e a
continuidade das suas polticas e das suas aes. (artigo 13., n. 1 TUE).
Nesse sentido, a Unio Europeia dispe dos seguintes rgos:
I. O Parlamento Europeu (artigos 14. TUE, 223. a 234. TFUE);

II. O Conselho Europeu (artigos 15., TUE, 235. e 236. TFUE);
III. O Conselho (artigos 16. TUE, 237. a 243. TFUE);
IV. A Comisso Europeia (artigos 17. TUE, 244. a 250. TFUE);
V. O Tribunal de Justia da Unio Europeia, (artigos 19. TUE, 251. a
281. TFUE);
VI. O Banco Central Europeu (artigo 13., n. 3 TUE, 127. a 133., 282. a
284. TFUE);
VII. O Tribunal de Contas. (artigo 13., n. 3 TUE, 285. a 287. TFUE).
Estabelece o n. 2 do artigo 13. que cada instituio atua dentro dos limites das
atribuies que lhe so conferidas pelos Tratados, de acordo com os procedimentos,
condies e finalidades que estes estabelecem. As instituies mantm entre si uma
cooperao leal.
3. A repartio de poderes na Unio Europeia
A coerncia, a eficcia e a continuidade das polticas da Unio Europeia

dependem da forma como os Tratados organizam e articulam os diversos poderes
polticos atribudos aos rgos principais.
Nesse sentido, verifica-se que existe um nvel superior de orientao

estratgica e de definio das linhas gerais da poltica da Unio Europeia, a que
acrescem quatro poderes que se exercem com autonomia e cooperao institucional
104
na Unio Europeia: i) O poder legislativo; ii) O poder executivo; iii) O poder de

fiscalizao e controlo; iv) O poder judicial.
Assim, a Unio Europeia dispe de um conjunto de rgos de direo poltica,

aos quais cabe definir as linhas de orientao geral de poltica europeia, fazer as
opes e tomar as grandes decises sobre a evoluo do processo de integrao
europeia e sobre as relaes externas da Unio. Esses rgos polticos so,
essencialmente, trs:
1) O Conselho Europeu, constitudo pelos chefes de Estado ou de Governo dos

Estados membros;
2) O Conselho, constitudo por representantes dos Estados membros, ao nvel

ministerial;
3) O Parlamento Europeu, composto por representantes eleitos pelos cidados

dos estados membros.
Percorrendo as diversas disposies dos Tratados, verifica-se a seguinte

repartio de poderes pelos diversos rgos da Unio:
A) O poder legislativo
O poder legislativo est atribudo a diferentes rgos a quem compete adotar os

atos de carcter normativo, num sistema original de partilha da competncia que
implica a participao de rgos de diferentes nveis de deciso e de execuo.
Esses rgos so:
1) O Parlamento Europeu;
2) O Conselho;
3) A Comisso.
B) O poder executivo
105
Aos rgos do poder executivo incumbe, com inteira autonomia de apreciao

e de deciso, no quadro de competncias atribudas pelos tratados, e de acordo com
as orientaes definidas pelo Conselho Europeu, realizar as aes necessrias e
tomar, em geral, as medidas adequadas boa aplicao dos tratados. Esses rgos
so, basicamente, dois:
1) O Conselho;
2) A Comisso.
C) O poder de fiscalizao e controlo
Os poderes de controlo poltico da actividade da Unio e de controlo financeiro

e oramental, incluindo os poderes de fiscalizao e controlo da cobrana de
receitas e da regularidade da efetivao das despesas da Unio, esto atribudos, no
essencial, a dois rgos:
1) Ao Parlamento Europeu;
2) Ao Tribunal de contas.
D) O poder judicial
O poder judicial est atribudo ao Tribunal de Justia da Unio Europeia, rgo

que detm a competncia para exercer o controlo jurisdicional do respeito do direito
e da interpretao e aplicao dos tratados.
Finalmente, existem na Unio Europeia, ao nvel de cada uma das principais

instituies, rgos auxiliares, rgos consultivos, rgos administrativos, e rgos
de apoio financeiro de ndole e designaes diversas. Mais adiante faremos
referncia aos mais importantes.
106
4. O Parlamento Europeu
4.1. Origem e estatutos do Parlamento Europeu
O Parlamento Europeu era inicialmente designado de Assembleia Comum

pelo Tratado de Paris. Depois, com os Tratados de Roma passou a designar-se
Assembleia, o que se manteve at ao Tratado de Maastricht. Contudo, desde
1962, autodenominou-se de Parlamento Europeu, por Resoluo de 30 de maro de
196247.
O Parlamento Europeu surge em primeiro lugar no elenco das instituies

consagradas no artigo 13. TUE, o que sublinha o papel cimeiro na constituio e
funcionamento da Unio Europeia, destaque que devido instituio a quem cabe
a funo de representar os cidados da Unio ou os povos dos Estados membros
reunidos na Comunidade, na expresso originria dos Tratados.
O Parlamento Europeu est regulado nos artigos 14. e 15. TUE e 223. a 224.
TFUE, tem sede em Estrasburgo e funciona de acordo com o seu prprio
Regimento. As reunies plenrias mensais tm lugar em Estrasburgo e as reunies
extraordinrias e as reunies das comisses parlamentares tm lugar em Bruxelas.
4.2. Composio do Parlamento Europeu
O Parlamento Europeu composto por representantes dos cidados da Unio.

O seu nmero no pode ser superior a setecentos e cinquenta, mais o Presidente. A
representao dos cidados degressivamente proporcional, com um limiar mnimo
de seis membros por Estado-Membro. A nenhum Estado-Membro podem ser
atribudos mais do que noventa e seis lugares (artigo 14., n. 2 TUE).
47
JO, 31, de 26.4.1962.
107
A composio do Parlamento Europeu, com o Tratado de Lisboa, deixou de

constar expressamente dos Tratados, passando a ser matria da competncia do
Conselho Europeu que decide mediante proposta da iniciativa do Parlamento
Europeu.
Uma vez que a sua composio segue o princpio da proporcionalidade

degressiva, acaba por conferir maior peso aos pequenos e mdios Estados. Se
compararmos, por exemplo, o Luxemburgo com a Alemanha, verifica-se que um
deputado eleito pelo Luxemburgo representa cerca de 80.000 cidados, enquanto
um deputado eleito pela Alemanha representa cerca de 825.000 cidados.
A composio do Parlamento Europeu para a legislatura 2014-2019 foi fixada

por Deciso do Conselho Europeu48 nos termos seguintes:
ESTADO DEPUTADOS
Alemanha 96
Frana 74
Itlia 73
Reino Unido 73
Espanha 54
Polnia 51
Romnia 32
Pases Baixos 26
Blgica 21
Repblica Checa 21
Grcia 21
Hungria 21
48
Deciso 2013/312/UE do Conselho Europeu, de 28.6.2013 (JO, L 181, de 29.6.2013, pp. 57-
58).
108
Portugal 21
Sucia 20
ustria 18
Bulgria 17
Dinamarca 13
Eslovquia 13
Finlndia 13
Irlanda 11
Crocia 11
Litunia 11
Eslovnia 8
Letnia 8
Chipre 6
Estnia 6
Luxemburgo 6
Malta 6
Os membros do Parlamento Europeu so eleitos, por sufrgio universal direto,

livre e secreto, por um mandato de cinco anos (artigo 14., n. 3 TUE).
Os membros do Parlamento Europeu agrupam-se em grupos polticos

multinacionais (famlias polticas), grupos constitudos com base nas suas
afinidades polticas, geralmente com base nos partidos polticos europeus, mas que
no so grupos nacionais, na medida em que no so delegaes estaduais. Os
grupos polticos so, obrigatoriamente compostos por deputados de, pelo menos,
um quinto dos Estados membros (artigo 29. do Regimento).
109
4.3. Deliberaes do Parlamento Europeu
O Parlamento Europeu delibera por maioria absoluta dos votos expressos, salvo
disposio em contrrio dos Tratados, sendo o qurum constitutivo fixado pelo
Regimento (artigo 231. TFUE). O qurum de um tero dos deputados, de acordo
com o regulamento interno do Parlamento Europeu (artigos 149. e 198., 2., do
Regimento).
Todavia, existem matrias para as quais os Tratados exigem maiorias especiais,

nomeadamente:
a) Exige-se uma dupla maioria que deve reunir simultaneamente dois teros
dos votos expressos e a maioria dos deputados eleitos, para a aprovao pelo
Parlamento de uma moo de censura Comisso Europeia (artigo 234.,
2. TFUE);
b) necessrio a mesma dupla maioria na aprovao pelo Parlamento Europeu

de sanes aos Estados membros por violao grave e persistente dos
valores referidos no artigo 2., valores do respeito pela dignidade humana,
minorias (artigo 7. TUE e artigo 354., 4 TFUE);
c) Exige-se ainda que a maioria dos votos expressos corresponda tambm

maioria dos deputados, quando o Parlamento Europeu decida adotar
alteraes ao projeto de oramento apresentado pela Comisso ao
Parlamento e ao Conselho [artigo 314., n. 4, alnea c) TFUE], ou ainda no
caso de o Parlamento Europeu rejeitar o projeto comum de oramento
aprovado pelo Comit de Conciliao [artigo 314., n. 7, alnea b) TFUE];
d) Finalmente, os Tratados estabelecem uma dupla maioria ainda mais

exigente, em que a deliberao do Parlamento Europeu tem de ser tomada
por uma maioria dos deputados e trs quintos dos votos expressos no caso
de o Parlamento Europeu confirmar as alteraes apresentadas ao projeto
110
comum de oramento e que o Conselho tenha rejeitado [artigo 314., n. 7,

alnea d) TFUE].
4.4. Competncias do Parlamento Europeu
As revises nos Tratados suscitadas pelo aprofundamento da integrao

europeia tm vindo a promover um reforo significativo das competncias do
Parlamento Europeu, podendo mesmo afirmar-se que este o rgo que mais tem
vindo a afirmar-se, em particular, com o Tratado de Lisboa.
O Parlamento Europeu exerce, em conjunto com o Conselho, a funo

legislativa e a funo oramental. O Parlamento Europeu exerce funes de
controlo poltico e funes consultivas, em conformidade com as condies
estabelecidas nos Tratados. Compete-lhe eleger o Presidente da Comisso (artigo
14., n. 1 TUE).
Nos termos dos Tratados, o Parlamento Europeu possui as seguintes

competncias:
a) Competncia legislativa;
b) Competncia financeira e oramental;
c) Competncia poltica;
d) Competncia consultiva.
4.5. A competncia legislativa do Parlamento Europeu
Embora organizado e funcionando de acordo com o modelo dos parlamentos

nacionais, a verdade que o Parlamento Europeu no possui as competncias de
soberania que normalmente so atribudas s assembleias parlamentares dos
Estados-membros para o exerccio da funo legislativa.
111
4.5.1. A iniciativa legislativa do Parlamento Europeu
Ao contrrio do que acontece com os parlamentos nacionais nos Estados

membros, o Parlamento Europeu no dispe de iniciativa legislativa na Unio
Europeia, salvo nos casos excecionais previstos nos Tratados (artigo 289., n. 4
TFUE). O poder de iniciativa legislativa cabe, em regra, Comisso Europeia que
o exerce atravs da apresentao de uma proposta formal.
No obstante, os Tratados atribuem um poder de iniciativa legislativa indireto

quando se estabelece que o Parlamento Europeu pode, por maioria dos membros
que o compem, solicitar Comisso que submeta sua apreciao todas as
propostas adequadas elaborao de atos da Unio, estando a Comisso obrigada
a informar o Parlamento das razes que fundamentam a no apresentao de uma
proposta (artigo 225. TFUE).
4.6. O processo legislativo ordinrio
O processo legislativo comum na Unio Europeia , a partir do Tratado de

Lisboa, o chamado processo legislativo ordinrio, em que o Parlamento Europeu e
o Conselho so colocados em p de igualdade, ambos so colegisladores da Unio
e os atos legislativos so aprovados conjuntamente. O processo legislativo ordinrio
encontra-se regulado no artigo 294. TFUE.
At ao Ato nico Europeu, de 1986, o Parlamento Europeu s possua

competncia consultiva. O primeiro incremento de competncia na funo
legislativa do Parlamento Europeu ocorre com o Ato nico Europeu que instituiu
o processo de cooperao entre o Parlamento, o Conselho e a Comisso para a
tomada de deciso em certas matrias relativas ao mercado interno.
112
Com este processo o Parlamento Europeu podia, em primeira leitura, propor

alteraes a uma proposta da Comisso. Todavia, em caso de divergncia entre o
Parlamento e o Conselho cabia a este decidir em ltima instncia.
Com o processo de co-deciso institudo pelo Tratado de Maastricht, o

Parlamento Europeu passou a dispor de um poder de deciso que no tinha,
adquirindo uma verdadeira competncia legislativa. Agora, os atos legislativos
tinham de ser aprovados, nos mesmos termos, em conjunto pelo Parlamento
Europeu e pelo Conselho. Havendo desacordo, o Parlamento podia rejeitar a
formulao apresentada pelo Conselho.
Enquanto no processo de cooperao a ltima palavra era do Conselho, no

processo de co-deciso a palavra final cabe ao Parlamento Europeu que detm o
poder de impedir que o Conselho decida.
O processo legislativo ordinrio institudo pelo Tratado de Lisboa como

processo legislativo comum ou geral da Unio substitui o processo de co-deciso,
introduzido pelo Tratado de Maastricht e depois ampliado pelos Tratados de
Amesterdo e de Nice, como processo de deciso conjunta do Parlamento Europeu
e Conselho.
Agora, no processo legislativo ordinrio, o Parlamento Europeu e o Conselho

ficam colocados em p de igualdade.
Agora, a Comisso apresenta uma proposta ao Parlamento Europeu e ao

Conselho.
O Parlamento Europeu estabelece a sua posio em primeira leitura e

transmite-a ao Conselho. Se o Conselho aprovar a posio do Parlamento Europeu,
o ato em questo adotado com a formulao correspondente posio do
Parlamento Europeu (artigo 294. TFUE).
Na redao anterior (artigo 251. TCE), a primeira leitura competia ao

Conselho aps parecer do Parlamento, agora a primeira leitura cabe ao Parlamento
Europeu.
113
O processo legislativo ordinrio da Unio Europeia criado pelo Tratado de

Lisboa contribui para uma certa configurao de um modelo bicameralista, em que
o Parlamento Europeu representando os cidados da Unio seria uma espcie de
cmara baixa do parlamento, enquanto o Conselho assumia o papel de cmara
alta em representao dos Estados49.
4.7. O processo legislativo especial
Esto previstas nos Tratados algumas situaes em que, no obstante caber ao

Conselho o poder de decidir, se exige, todavia, a participao do Parlamento
Europeu no processo de tomada de deciso. Trata-se de um processo de deciso em
que o Tratado de Lisboa refora as competncias do Parlamento Europeu, num
processo de partilha comum, designado de processo legislativo especial (artigo
289., n. 2 TFUE).
Contudo, neste processo especial, em bom rigor o poder legislativo cabe a um

dos rgos: ou ao Conselho, caso em que a participao do Parlamento Europeu se
concretiza num parecer ou na aprovao; ou ento cabe ao Parlamento Europeu
legislar sozinho, embora com a participao prvia do Conselho que se limita a
aprovar.
So duas as formas atravs das quais o Parlamento Europeu participa no

processo legislativo especial em que o Conselho que legisla: o processo de
consulta e o processo de aprovao.
a) O processo de consulta
Inicialmente, a proposta de ato legislativo da iniciativa da Comisso era

enviada ao Conselho, que a remetia ao COREPER para a preparao da deciso e
49
Neste sentido, Miguel Gorjo-Henriques, Direito da Unio, cit. p. 160.
114
ao Parlamento Europeu para parecer. E esta era a nica forma de participao do

Parlamento Europeu no processo legislativo.
O Tratado de Lisboa substituiu o parecer pela consulta ao parlamento

europeu, sendo que nos casos em que o Conselho est obrigado a proceder
consulta prvia ao Parlamento Europeu ou a informar previamente da proposta da
Comisso, o incumprimento desta obrigao gera ilegalidade do ato legislativo, por
violao de uma formalidade essencial.
O parecer do Parlamento Europeu no vinculativo. No entanto, o Conselho

deve fundamentar a sua deciso quando no siga o parecer.
b) O processo de aprovao
H, todavia, casos em que o parecer do Parlamento Europeu tem natureza

vinculativa para o Conselho. Esse parecer aparece designado de parecer favorvel
ou conforme no Ato nico Europeu.
O Conselho estava obrigado a ouvir previamente o Parlamento Europeu e a

seguir o seu parecer. O Conselho tinha a competncia para a prtica do ato
legislativo, mas era obrigado a decidir de acordo com o parecer conforme do
Parlamento Europeu. O Parlamento dispunha de um verdadeiro direito de veto que
impedia, com o parecer negativo, o Conselho de aprovar o projeto de ato legislativo.
O Tratado de Lisboa substituiu o parecer conforme pela aprovao.
Um ato legislativo aprovado pelo Conselho em desrespeito da formalidade de

aprovao prvia do Parlamento Europeu um ato ilegal susceptvel de recurso para
o Tribunal de Justia (artigos 263. e 264. TFUE).
5. A competncia financeira e oramental do Parlamento Europeu
115
Com o Tratado de Lisboa, o quadro financeiro plurianual (para cinco anos)

embora seja da competncia do Conselho, exige a participao do Parlamento
Europeu. Agora, o quadro financeiro plurianual passa a ser elaborado atravs de um
processo legislativo especial, sendo estabelecido por um regulamento do Conselho,
aps aprovao do Parlamento Europeu.
O Conselho, deliberando de acordo com um processo legislativo especial,

adota um regulamento que estabelece o quadro financeiro plurianual. O Conselho
delibera por unanimidade, aps aprovao do Parlamento Europeu, que se
pronuncia por maioria dos membros que o compem (artigo 312., n. 2 TFUE).
O oramento anual da Unio respeita o quadro financeiro plurianual que fixa

os montantes dos limites mximos anuais das dotaes para autorizaes por
categoria de despesa e do limite mximo anual das dotaes para pagamentos.
O Tratado de Lisboa estabelece que o Oramento anual da Unio Europeia

elaborado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, deliberando de acordo com
um processo legislativo especial (artigo 314. TFUE).
De acordo com as disposies constantes do artigo 314. TFUE, o processo de

aprovao do oramento anual da Unio segue os passos seguintes:
1) At 1 de julho a Comisso rene as previses de despesa que lhe foram

remetidas pelas diversas instituies da Unio e de seguida elabora um
projeto de oramento;
2) O mais tardar em 1 de setembro do ano que antecede o da execuo do
oramento, a Comisso submete apreciao do Parlamento Europeu e do
Conselho uma proposta que contenha o projeto de oramento;
3) O mais tardar em 1 de outubro do ano que antecede o da execuo do
oramento, o Conselho adota a sua posio sobre o projeto de oramento e
transmite-a ao Parlamento Europeu, informando plenamente o Parlamento
Europeu das razes que o levaram a adotar a sua posio.
4) O oramento considera-se aprovado se, no prazo de quarenta e dois dias
aps essa transmisso:
a) O Parlamento Europeu tiver aprovado a posio do Conselho;
116
b) O Parlamento Europeu no tiver deliberado;
c) Num prazo de dez dias a contar da transmisso do projeto com as

alteraes, o Conselho comunicar ao Parlamento Europeu que
aprova todas as suas alteraes.
5) Quando o Conselho, dentro do referido prazo de dez dias, no aprove as

alteraes adotadas pelo Parlamento Europeu, ento o Comit de
Conciliao que rene os membros do Conselho ou os seus representantes
e igual nmero de membros representando o Parlamento Europeu tenta
chegar a acordo sobre um projeto comum, no prazo de vinte e um dias a
contar da sua convocao, com base nas posies do Parlamento Europeu e
do Conselho.
6) Se, no referido prazo de vinte e um dias, o Comit de Conciliao chegar a
acordo sobre um projeto comum, o Parlamento Europeu e o Conselho
disporo cada um de um prazo de catorze dias a contar da data desse acordo
para aprovar o projeto comum.
7) Se, no referido prazo de catorze dias:
a) Tanto o Parlamento Europeu como o Conselho aprovarem o
projeto comum ou no deliberarem, ou se uma destas instituies
aprovar o projeto comum e a outra no deliberar, considera-se que
o oramento foi definitivamente adotado em conformidade com o
projeto comum; ou
b) Tanto o Parlamento Europeu, deliberando por maioria dos
membros que o compem, como o Conselho rejeitarem o projeto
comum, ou se uma destas instituies rejeitar o projeto comum e a
outra no deliberar, a Comisso dever apresentar novo projeto de
oramento; ou
c) O Parlamento Europeu, deliberando por maioria dos membros que
o compem, rejeitar o projeto comum e o Conselho o aprovar, a
Comisso dever apresentar novo projeto de oramento; ou
d) O Parlamento Europeu aprovar o projeto comum e o Conselho o
rejeitar, o Parlamento Europeu, deliberando por maioria dos
117
membros que o compem e trs quintos dos votos expressos,

(dupla maioria) pode, no prazo de catorze dias a contar da data da
rejeio do Conselho, decidir confirmar todas ou algumas das
alteraes referidas na alnea c) do n. 4.
Caso no seja confirmada uma alterao do Parlamento Europeu, ser

consignada a posio aprovada no Comit de Conciliao sobre a rubrica
oramental que objeto da alterao. Considera-se que o oramento foi
definitivamente adotado nesta base.
1) Se, no prazo de vinte e um dias referido no n. 5, o Comit de

Conciliao no chegar a acordo sobre um projeto comum, a
Comisso dever apresentar novo projeto de oramento.
2) Terminado o processo previsto no presente artigo, o Presidente do

Parlamento Europeu declara que o oramento se encontra
definitivamente adotado.
Do que fica dito, podemos concluir que o oramento anual da Unio um ato
legislativo do Parlamento Europeu, cuja aprovao decorre segundo um processo
legislativo especial em que participam o Parlamento e o Conselho, mas em que a
ltima palavra cabe ao Parlamento Europeu.
5.1. O controlo poltico da execuo oramental
Finalmente, aplica-se o regime da execuo oramental por duodcimos se, no

incio de um exerccio oramental, o oramento ainda no tiver sido definitivamente
adotado, caso em que as despesas podem ser efetuadas mensalmente, por captulo,
at ao limite de um duodcimo das dotaes inscritas no captulo em questo do
oramento do exerccio anterior, no podendo ultrapassar o duodcimo das
dotaes previstas no mesmo captulo no projeto de oramento.
Excecionalmente, o Conselho, sob proposta da Comisso, pode autorizar

despesas que excedam o referido duodcimo, mas tal deciso s entra em vigor se
118
no prazo de trinta dias, o Parlamento Europeu, deliberando por maioria dos

membros que o compem, no decidir reduzir essas despesas (artigo 315. TFUE).
A execuo oramental da competncia da Comisso em cooperao com os

Estados-Membros nos termos da regulamentao adotada (artigo 317. TFUE).
A fiscalizao da execuo oramental feita pelo Parlamento Europeu e pelo

Conselho aos quais a Comisso apresentar todos os anos as contas do ano
financeiro findo relativas s operaes oramentais.
A Comisso comunicar-lhes-, alm disso, um balano financeiro que descreva

o ativo e passivo da Unio. A Comisso apresenta tambm ao Parlamento Europeu
e ao Conselho um relatrio de avaliao das finanas da Unio baseado nos
resultados obtidos (artigo 318. TFUE).
O Parlamento Europeu faz um acompanhamento permanente da correco da

execuo oramental50 e exerce o controlo poltico final atravs do processo de
quitao. Com efeito, sob recomendao do Conselho, o Parlamento Europeu d
quitao Comisso quanto execuo do oramento (artigo 319. TFUE).
6. Competncia poltica do Parlamento Europeu
6.1.Controlo poltico da Comisso e do Conselho
Segundo os tratados, Compete ao Parlamento Europeu eleger o Presidente da

Comisso (artigo 14. TUE)51.
50
No Parlamento Europeu o acompanhamento permanente da execuo oramental est a
cargo da Comisso de controlo oramental, qual o Regulamento Interno do Parlamento Europeu
reconhece as seguintes competncias: a) Verificar a legalidade e regularidade das despesas; b)
Inquirir sobre eventuais fraudes contidas em detrimento do oramento; c) Coordenar as atividades
das outras comisses parlamentares no domnio do controlo oramental; d) Fazer propostas para
melhor a eficcia das despesas; e) Cooperar com o Tribunal de Contas; f) Assegurar a eficcia das
tcnicas de contabilidade pblica.
51
No debate da investidura, o Presidente da Comisso designado comparece perante o
Parlamento Europeu para a expor, em declarao aprovada, os seus propsitos como responsvel
do executivo da Unio (artigo 32 Regulamento Interno do Parlamento Europeu).
119
Com efeito, tendo em conta as eleies para o Parlamento Europeu e depois de

proceder s consultas adequadas, o Conselho Europeu, deliberando por maioria
qualificada, prope ao Parlamento Europeu um candidato ao cargo de Presidente da
Comisso. O candidato eleito pelo Parlamento Europeu por maioria dos membros
que o compem. Caso o candidato no obtenha a maioria dos votos, o Conselho
Europeu, deliberando por maioria qualificada, propor no prazo de um ms um
novo candidato, que eleito pelo Parlamento Europeu de acordo com o mesmo
processo (artigo 17., n. 7 TUE).
Do mesmo modo, o Parlamento Europeu investe a Comisso como rgo

colegial. Na verdade, o Presidente, o Alto Representante da Unio para os Negcios
Estrangeiros e a Poltica de Segurana e os demais membros da Comisso
escolhidos pelo Conselho, de comum acordo com o Presidente eleito, so
colegialmente sujeitos a um voto de aprovao do Parlamento Europeu (artigo 17.,
n. 7 TUE).
A Comisso, enquanto colgio, responsvel perante o Parlamento Europeu.

O Parlamento Europeu pode votar uma moo de censura Comisso em
conformidade com o artigo 234. do Tratado sobre o Funcionamento da Unio
Europeia52.
Para a aprovao da moo necessrio uma dupla maioria, ou seja, a maioria

de dois teros dos votos expressos, a qual dever igualmente corresponder maioria
dos membros que compem o Parlamento Europeu (artigo 234. TFUE).
Caso a moo seja adotada, os membros da Comisso devem demitir-se

coletivamente das suas funes e o Alto Representante da Unio para os Negcios
Estrangeiros e a Poltica de Segurana deve demitir-se das funes que exerce na
Comisso (artigo 17., n. 8 TUE).
Este poder do Parlamento Europeu de eleger e aprovar a Comisso, e bem

assim, o poder de provocar, atravs da aprovao de uma moo de censura, a
52
Nos termos do art. 34 do Regulamento Interno do Parlamento Europeu, um dcimo dos
membros que compem o Parlamento Europeu pode apresentar ao Presidente do Parlamento
Europeu uma moo de censura Comisso.
120
demisso coletiva dos comissrios europeus, constitui o reflexo no quadro

institucional da Unio Europeia do princpio da responsabilidade poltica do
Governo perante o respetivo parlamento nacional.
O Parlamento Europeu pode dirigir perguntas ou apresentar recomendaes ao

Conselho e ao Alto Representante. Proceder duas vezes por ano a um debate sobre
os progressos realizados na execuo da poltica externa e de segurana comum,
incluindo a poltica comum de segurana e defesa (artigos 36. TUE e 230. TFUE).
Igualmente, no mbito do controlo poltico, compete ao Parlamento Europeu

apreciar o relatrio geral anual sobre as atividades da Unio que lhe submetido
pela Comisso (artigos 233. e 249. TFUE).
Tambm o Presidente do Conselho Europeu est obrigado a apresentar um

relatrio ao Parlamento Europeu aps cada uma das reunies do Conselho Europeu
[artigo 15., n. 6, alnea d) TUE].
Finalmente, no exerccio das suas atribuies, o Parlamento Europeu pode, a

pedido de um quarto dos membros que o compem, constituir uma comisso de
inqurito temporria para analisar, sem prejuzo das atribuies conferidas pelos
Tratados a outras instituies ou rgos, alegaes de infrao ou de m
administrao na aplicao do direito da Unio, exceto se os factos alegados
estiverem em instncia numa jurisdio, e enquanto o processo judicial no se
encontrar concludo. A comisso de inqurito temporria extingue-se com a
apresentao do seu relatrio (artigo 226. TFUE).
Com o Tratado de Lisboa, o Parlamento Europeu participa no processo de

alargamento da Unio Europeia. O Estado requerente dirige o seu pedido ao
Conselho, que se pronuncia por unanimidade, aps ter consultado a Comisso e
aps aprovao do Parlamento Europeu, que se pronunciar por maioria dos
membros que o compem (artigo 49. TUE).
Finalmente, importa destacar a competncia do Parlamento Europeu em

matria de acordos entre a Unio e pases terceiros ou organizaes internacionais.
Estes acordos internacionais so negociados e celebrados de acordo com o
processo enunciado no artigo 218. TFUE.
121
O papel decisivo nesta matria continua a pertencer ao Conselho a quem

compete autorizar a abertura das negociaes, definir as diretrizes de negociao,
autorizar a assinatura e celebrar os acordos sobre todas as matrias. Contudo, o
Conselho s pode adotar a deciso de celebrao do acordo aps aprovao do
Parlamento Europeu, nos seguintes casos:
a) Acordos de associao,
b) Acordo de adeso da Unio Conveno Europeia para a Proteo dos

Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais,
c) Acordos que criem um quadro institucional especfico mediante a

organizao de processos de cooperao,
d) Acordos com consequncias oramentais significativas para a Unio,
e) Acordos que abranjam domnios aos quais seja aplicvel o processo

legislativo ordinrio ou o processo legislativo especial, quando a aprovao
do Parlamento Europeu obrigatria.
Em todos os restantes casos, o Conselho adota a deciso de celebrar os acordos

internacionais, mas sempre aps consulta ao Parlamento Europeu.
7. O Conselho Europeu
7.1. A gnese do Conselho Europeu
Na verso originria dos tratados que instituram as Comunidades, no se

previa a existncia do Conselho Europeu. Estava previsto o Parlamento Europeu, a
Comisso, o Tribunal de Justia e um Conselho da Unio Europeia. Mas, os Estados
membros comearam a sentir a necessidade de coordenar as polticas nacionais com
as polticas seguidas pela comunidade.
122
Os Chefes de Estado e de Governo comearam a reunir-se ao mais alto nvel,

quase sempre acompanhados dos respetivos Ministros dos Negcios Estrangeiros,
em reunies espordicas, para avaliar o processo de integrao e impulsionar a
cooperao politica entre os Estados membros. Contudo, este rgo e o respetivo
funcionamento escapavam ao quadro institucional comunitrio, pois nenhuma
referncia era feita nos tratados.
Na dcada de setenta ocorreram vrias cimeiras de Chefes de Estado e de

Governo, onde acabava sempre por ser debatida a necessidade de dotar as
comunidades de um rgo para, ao mais alto nvel da representao dos Estados
membros, tomar decises de concertao comunitria. Na Cimeira de Paris, em
Dezembro de 1974, por proposta do Presidente francs Valry Giscard dEstaing
foi decidido que os Chefes de Estado ou de Governo reuniriam em cimeira,
regularmente, trs vezes por ano, para avaliar e decidir as orientaes gerais da
poltica europeia.
No plano jurdico-formal, o Conselho Europeu acabou por ver consagrada a

sua existncia nos Tratados com o Acto nico Europeu e mais tarde acolhido em
definitivo pelo Tratado de Nice (artigo 4.), sendo que a sua atual configurao,
quanto composio e competncias a que consta do Tratado de Lisboa (artigos
15. e 26.), e o seu funcionamento consta do Regimento aprovado por Deciso do
Conselho Europeu n. 2009/882/UE, de 1 de dezembro de 2009.
Nos termos estabelecidos no Acto nico Europeu, o Conselho Europeu deveria

reunir ordinariamente duas vezes por ano e seria composto pelos Chefes de Estado
ou de Governo dos Estados membros, assistidos pelos respetivos Ministros dos
Negcios Estrangeiros, pelo Presidente da Comisso, assistido por um membro da
Comisso (artigo 2. AUE).
7.2. Composio e funcionamento do Conselho Europeu
O Conselho Europeu composto pelos Chefes de Estado ou de Governo dos

Estados-Membros, bem como pelo seu Presidente e pelo Presidente da Comisso.
123
O Alto Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de

Segurana participa nos seus trabalhos (artigo 15., n. 2 TUE).
O Conselho Europeu rene-se duas vezes por semestre, por convocao do seu
Presidente. Quando a ordem de trabalhos o exija, os membros do Conselho Europeu
podem decidir que cada um ser assistido por um ministro e, no caso do Presidente
da Comisso, por um membro da Comisso. Quando a situao o exija, o Presidente
convocar uma reunio extraordinria do Conselho Europeu (artigo 15., n. 3
TUE).
O Presidente do Conselho Europeu eleito pelos seus membros por maioria

qualificada, por um mandato de dois anos e meio, renovvel uma vez. Em caso de
impedimento ou de falta grave, o Conselho Europeu pode pr termo ao seu
mandato, de acordo com o mesmo procedimento (artigo 15., n. 5 TUE).
No que se refere s decises, a regra de que o Conselho Europeu toma

decises consensuais, salvo disposio em contrrio dos Tratados. Ou seja, o
consenso a regra, mas o Conselho Europeu pode decidir por maioria qualificada,
de acordo com o artigo 235. e 236. TFUE53.
O Conselho Europeu, desde 1 de janeiro de 2004, tem a sua sede em Bruxelas.
O Conselho Europeu um rgo que exerce uma funo essencialmente

poltica e tem uma natureza interestadual que veio reforar a vertente da cooperao
intergovernamental ao mais alto nvel, com consequncias no funcionamento da
Unio, em particular no papel marcante que ento era desempenhado pelo Conselho
da Unio Europeia. Obviamente que existe uma relao entre Conselho da Unio
Europeia e o Conselho Europeu que feita pelos ministros dos negcios
estrangeiros.
53
Estabelece o n. 1 do artigo 235. TFUE que em caso de votao, cada membro do Conselho
Europeu s pode representar, por delegao, um dos outros membros. Mais estabelece que o n.
4 do artigo 16. do Tratado da Unio Europeia e o n. 2 do artigo 238. do presente Tratado so
aplicveis ao Conselho Europeu quando este delibere por maioria qualificada. Quando o Conselho
Europeu se pronuncia por votao, o seu Presidente e o Presidente da Comisso no votam.
124
O Conselho Europeu um rgo distinto do Conselho da Unio Europeia e a

diferena reside desde logo na sua composio. Existia uma grande confuso entre
estes dois rgos, porque o Acto nico Europeu no refere as competncias do
Conselho Europeu. Entendia-se que o Conselho era um s e apenas diferia na
designao dependente de quem rene: se a nvel ministerial ou ao mais alto nvel.
O Tratado da Unio Europeia vem definir as competncias do Conselho Europeu,
distinguindo-se assim os dois rgos.
7.3.As competncias do Conselho Europeu
Antes do Tratado de Lisboa o Conselho Europeu era o rgo supremo de

direo poltica da Unio, competncia essa que se mantm, como se alcana do
artigo 15., n. 1, 1. parte TUE que estabelece que o Conselho Europeu d Unio
os impulsos necessrios ao seu desenvolvimento e define as orientaes e
prioridades polticas gerais da Unio.
O Conselho Europeu , sem dvida, o rgo de cpula da Unio Europeia54,

desenhado no Tratado de Lisboa como rgo de concertao poltica no quadro
comunitrio e como rgo essencial para a definio da Poltica Externa e
Segurana Comum. No seu figurino, podemos encontrar algumas manifestaes
expressas de uma relativa superioridade do Conselho Europeu em relao aos
demais rgos de poder na Unio, nomeadamente:
a) O Conselho Europeu que determina a composio do Parlamento Europeu

(artigo 14., n. 2, 2 TUE);
b) O Conselho Europeu pode convidar o Presidente do Parlamento Europeu

para ser ouvido pelo Conselho (artigo 235., n. 2 TFUE);
54
J antes do Tratado de Lisboa o Conselho Europeu era o rgo supremo da Unio, o rgo
que dirigia e impulsionava a Unio, fixando-lhe as prioridades polticas.
125
c) Ao invs, o Conselho Europeu apenas ouvido pelo Parlamento Europeu

nos casos e condies previstos no regulamento interno do Conselho
Europeu (artigo 230., 3 TFUE);
d) Quanto Comisso, o Conselho Europeu determina o nmero de membros

da Comisso e, caso seja inferior ao nmero de Estados membros (artigo
17., n. 5 TUE), o mecanismo de rotao relativo escolha dos membros
da Comisso (artigo 244. TFUE)
e) O Conselho Europeu designa a personalidade a eleger pelo Parlamento

Europeu como Presidente da Comisso (artigo 17., n. 7, 1 TUE) e nomeia
a Comisso Europeia (artigo 17., n. 7, 3 TUE);
f) O Conselho Europeu nomeia o Alto Representante para os Negcios

Estrangeiros e a Poltica de Segurana (artigo 18., n. 1 TUE);
g) O Conselho Europeu nomeia os membros da Comisso Executiva do

Conselho do Banco Central Europeu (artigo 283., n. 2, 2 TFUE)
h) O Conselho Europeu decide sobre a abertura de um processo de reviso dos

Tratados, e bem assim, sobre alteraes de determinadas disposies
especficas dos Tratados, atravs de processos de reviso simplificados
(artigo 48., n.s 3, 6 e 7 TUE).
Finalmente, o Tratado de Lisboa alargou as competncias do Conselho

Europeu no domnio jurdico sem que isso implique a atribuio de competncias
legislativas que, de todo, continua a no possuir, antes lhe so expressamente
negadas, como resulta do artigo 15., n. 1, 2. parte TUE, quando estabelece que o
Conselho Europeu no exerce funo legislativa.
Na verdade, o Tratado de Lisboa reconhece ao Conselho Europeu competncia

para no mbito da ao externa da Unio, identificar e decidir sobre os interesses
e objetivos estratgicos da Unio (artigo 22., n. 1 TUE), sob recomendao do
Conselho ( 3).
126
Nos domnios da poltica externa e de segurana comum (PESC) o Tratado

reconhece ao Conselho Europeu e ao Conselho a competncia para a definio e
execuo da PESC, cabendo ao Conselho Europeu identificar os interesses
estratgicos da Unio, estabelecer os objetivos e definir as orientaes gerais da
poltica externa e de segurana comum, incluindo em matrias com implicaes no
domnio da defesa, adotando as decises necessrias para o efeito (artigo 26., n. 1
TUE). Contudo, a execuo da poltica externa e de segurana comum cabe ao Alto
Representante e aos Estados-Membros, utilizando os meios nacionais e os da Unio
(artigo 26., n. 3 TUE).
As decises do Conselho Europeu nestas matrias so tomadas por

unanimidade (artigo 31., n. 1 TUE).
Finalmente, compete ainda ao Conselho Europeu:
a) Definir as orientaes estratgicas da programao legislativa e operacional

no espao de liberdade, segurana e justia (artigo 68. TFUE);
b) Deliberar sobre as orientaes gerais das polticas econmicas dos Estados-

Membros e da Unio (artigo 121., n. 2, 2 TFUE);
c) Proceder anualmente avaliao da situao do emprego na Unio e adotar

concluses nessa matria, com base num relatrio anual conjunto do
Conselho e da Comisso (artigo 148. TFUE);
d) Proceder a uma avaliao peridica das ameaas com as quais a Unio ou

um Estado-Membro se confronta em matrias de terrorismo, de catstrofes
naturais ou humanas (artigo 222., n. 4 TFUE).
8. O Conselho
8.1. Natureza do Conselho
127
O Conselho um rgo originariamente comum s Comunidades e hoje um

dos rgos centrais da Unio Europeia.
O Conselho um rgo de representao dos Governos dos Estados membros,

composto por representantes dos Estados, ao nvel ministerial, com poder par
vincular os respetivos Governos e para exercer o direito de voto (artigos 10. e 16.,
n. 2 do TUE).
O Conselho sempre foi o principal rgo legislativo das Comunidades e da

prpria Unio Europeia O Conselho igualmente o rgo de maior importncia ao
nvel da vinculao internacional da Unio Europeia.
8.2. Competncias do Conselho
8.2.1. Competncia legislativa
Quanto s competncias do Conselho importa sublinhar que o Conselho tem

competncias legislativas e competncias oramentais que exerce juntamente com
o Parlamento Europeu.
O Conselho sempre foi o principal rgo legislativo das Comunidades e da

prpria Unio Europeia. O Conselho tem um poder de iniciativa legislativa indireta,
na medida em que pode solicitar Comisso que apresente uma proposta, o que s
pode ser recusado pela Comisso mediante fundamentao (artigo 241. TFUE).
Contudo, depois do Tratado de Lisboa, a funo legislativa do Conselho passou

a ser partilhada com o Parlamento Europeu, nomeadamente, ao nvel do processo
legislativo ordinrio (artigos 289.. n. 1 e 294. TFUE). um poder de co-
deciso em que a competncia legislativa , cada vez mais, partilhada com o
Parlamento Europeu, num evidente reforo do papel do Parlamento.
O Conselho tem ainda competncia legislativa no chamado processo

legislativo especial, quando um ato legislativo do Conselho precedido de um
procedimento de aprovao ou de consulta do Parlamento Europeu ou quando um
128
ato legislativo do Parlamento Europeu precedido de aprovao do Conselho

(artigo 289., n. 2 TFUE).
O Conselho exerce ainda poderes de deciso em matria financeira e

oramental quando nos termos dos Tratados adota um regulamento que estabelece
o quadro financeiro plurianual.
Com efeito, o Conselho, deliberando de acordo com um processo legislativo

especial, adota um regulamento que estabelece o quadro financeiro plurianual. O
Conselho delibera por unanimidade, aps aprovao do Parlamento Europeu, que
se pronuncia por maioria dos membros que o compem (artigo 312., n. 2 TFUE).
O Conselho, deliberando de acordo com um processo legislativo especial, em
conjunto com o Parlamento Europeu, elaboram o oramento anual da Unio de
acordo com as disposies a seguir estabelecidas (artigo 314. TFUE).
8.3. Competncia poltica nas relaes externas
O Conselho igualmente o rgo de maior importncia ao nvel da vinculao

internacional da Unio Europeia. Assim acontece na celebrao de acordos
internacionais em matria de poltica comercial comum (artigo 207., n. 3 TFUE),
ou no quadro da unio econmica e monetria (artigo 219. TFUE).
A regra geral do artigo 218. TFUE a de que os acordos entre a Unio e pases
terceiros ou organizaes internacionais so negociados e celebrados de acordo
com o processo em que o Conselho autoriza a abertura das negociaes, define as
diretrizes de negociao, autoriza a assinatura e celebra os acordos, isto sem
prejuzo de em muitas matrias a aprovao ser conjunta com o Parlamento
Europeu.
A poltica externa e de segurana comum est sujeita a regras e procedimentos

especficos. definida e executada pelo Conselho Europeu e pelo Conselho, que
deliberam por unanimidade, salvo disposio em contrrio dos Tratados (artigo
24., n. 1 TUE).
129
O Conselho elabora a poltica externa e de segurana comum e adota as

decises necessrias definio e execuo dessa poltica, com base nas orientaes
gerais e linhas estratgicas definidas pelo Conselho Europeu (artigo 26., n. 2
TUE).
O Conselho tem competncias de definio das polticas da Unio, ainda que

de forma subordinada s orientaes e prioridades polticas gerais da Unio
definidas pelo Conselho Europeu (artigo 15., n. 1 TUE)
O Conselho tem ainda competncias de coordenao das polticas econmicas

e das polticas dos Estados membros, em conformidade com as condies
estabelecidas nos Tratados (artigo 16., n. 1 TUE e artigos 5., 121., 150., 160.
TFUE).
8.4. Composio do Conselho
A composio e a formao do Conselho variam de acordo com as matrias

versadas em funo das competncias atribudas Unio.
Com exceo das formaes dos Assuntos Gerais e dos Negcios Estrangeiros
criadas pelos Tratados, todas as restantes formaes do Conselho so determinadas
por Deciso do Conselho Europeu tomada por maioria qualificada, segundo uma
lgica de convenincia e oportunidade poltica. A este propsito, estabelece o artigo
16., n. 6 TUE:
O Conselho rene-se em diferentes formaes, cuja lista adotada nos termos

do artigo 236. do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia.
O Conselho dos Assuntos Gerais assegura a coerncia dos trabalhos das

diferentes formaes do Conselho. O Conselho dos Assuntos Gerais prepara as
reunies do Conselho Europeu e assegura o seu seguimento, em articulao com o
Presidente do Conselho Europeu e com a Comisso.
130
O Conselho dos Negcios Estrangeiros elabora a ao externa da Unio, de

acordo com as linhas estratgicas fixadas pelo Conselho Europeu, e assegura a
coerncia da ao da Unio.
A formao base do Conselho parece ser a dos Assuntos Gerais, como resulta
do artigo 236. TUE, o que demonstra a importncia que os Tratados atribuem s
funes de coordenao da atuao das diversas formaes do Conselho e de
acompanhamento da atividade do Conselho Europeu, tanto na sua preparao como
na execuo das respetivas deliberaes [artigo 15., n. 6, alnea b) TUE].
Com efeito estabelece o Artigo 236. que O Conselho Europeu adota por
maioria qualificada:
a) Uma deciso que estabelea a lista das formaes do Conselho que no

sejam a dos Negcios Estrangeiros e a dos Assuntos Gerais, nos termos do
n. 6 do artigo 16. do Tratado da Unio Europeia;
b) Uma deciso relativa presidncia das formaes do Conselho, com

exceo da dos Negcios Estrangeiros, nos termos do n. 9 do artigo 16. do
Tratado da Unio Europeia.
As formaes especializadas do Conselho, tal como consta do Anexo I do atual

Regulamento Interno do Conselho55, so hoje as dez seguintes:
1) Assuntos Gerais;
2) Negcios Estrangeiros;
3) Assuntos Econmicos e Financeiros, incluindo o Oramento (antigo

ECOFIN);
55
O anexo com as formaes do Conselho pode ver-se em (JO, L 325, de 11.12.2009, p. 51).
Ver igualmente no anexo Deciso 2009/878/UE do Conselho, de 1.12.2009, (JO, L 315, de
2.12.2009, p. 46) e a redao alterada pela Deciso 2010/594/UE do Conselho Europeu, de
16.9.2010 (JO, L 263, de 6.10.2010, p. 12).
131
4) Justia e Assuntos Internos, incluindo a Proteo Civil;
5) Emprego, Poltica Social, Sade e Consumidores;
6) Competitividade (Mercado Interno, Indstria, Investigao e Espao),

incluindo o Turismo;
7) Transportes, Telecomunicaes e Energia;
8) Agricultura e Pescas;
9) Ambiente;
10) Educao, Juventude, Cultura e Desporto, incluindo o Audiovisual.
Compete a cada Estado membro, de acordo com a respetivas orgnica do seu

Governo e no respeito das regras constitucionais, decidir sobre a sua representao
em cada uma das formaes do Conselho.
8.5. As reunies do Conselho
A sede do Conselho em Bruxelas, embora as reunies de abril, junho e

outubro decorram no Luxemburgo, de acordo com o artigo 1., n. 3 do
Regulamento Interno do Conselho.
A Presidncia do Conselho desempenha um papel importante no

funcionamento do prprio Conselho. Nos termos do Regulamento Interno do
Conselho, ao seu Presidente compete:
a) Convocar as reunies do Conselho;
b) Comunicar as datas previstas para as reunies;
c) Definir a ordem do dia provisria;
d) Dirigir os trabalhos da reunio e decidir sobre o momento da votao;
e) Assinar os atos adotados pelo Conselho;
132
f) Representar o Conselho perante o Parlamento Europeu.
As reunies do Conselho so pblicas sempre que esteja em causa a deliberao

e votao de um projeto de ato legislativo. Para o efeito, cada reunio do Conselho
dividida em duas partes, consagradas, respetivamente, s deliberaes sobre os
atos legislativos da Unio e s atividades no legislativas (artigo 16., n. 8 TUE).
A presidncia das formaes do Conselho, com exceo da dos Negcios

Estrangeiros, assegurada pelos representantes dos Estados-Membros no
Conselho, com base num sistema de rotao igualitria, nas condies definidas
nos termos do artigo 236. do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia
Este sistema de rotao tem vindo a ser designado de sistema de troika, posto
que a Presidncia do Conselho assegurada por grupos pr-determinados de trs
Estados membros durante um perodo de dezoito meses, perodo durante o qual
cada membro do grupo preside sucessivamente, durante seis meses, a todas as
formaes do Conselho, com exceo da formao de Negcios Estrangeiros.
Esta exceo justifica-se pela separao criada pelo Tratado de Lisboa entre
Assuntos Gerais e Negcios Estrangeiros, havendo formaes especficas do
Conselho para cada uma destas matrias. A Presidncia do Conselho de Negcios
Estrangeiros passou a ser atribuda ao Alto Representante que tambm Vice-
Presidente da Comisso56.
8.6. O qurum deliberativo
56
Deciso 2009/908/UE do Conselho, de 1.12.2009, JO, L 322, de 9.12.2009, p. 28, adotada
na sequncia da Deciso do Conselho Europeu 2009/881/UE de 1.12.2009, JO, L 315, de 2.12.2009,
p. 50.
133
O qurum deliberativo do Conselho corresponde maioria dos seus membros.

Em caso de votao, cada membro do Conselho s pode representar, por delegao,
um dos outros membros (artigo 239. TFUE).
8.7. As deliberaes do Conselho
Uma das mais significativas peculiaridades do funcionamento do Conselho a

que respeita busca permanente do consenso na deciso, tarefa na qual se empenha
particularmente a presidncia, de forma a evitar a votao formal. Este processo de
procura do consenso faz parte da natureza do Conselho e est sempre presente na
sua misso de coordenao das polticas dos Estados membros, procurando
diligenciar no sentido de compor e conciliar os vrios interesses divergentes dos
Estados membros. Na prtica, quando a presidncia verifica que est reunida a
maioria exigida para uma votao concreta, no promove a votao formal, a no
ser quando algum Estado a requeira expressamente.
Quanto forma, os Tratados estabelecem que as deliberaes do Conselho

podem ser tomadas de trs modos distintos:
a) Por maioria simples;
b) Por unanimidade;
c) Por maioria qualificada.
8.7.1. A maioria simples
A maioria simples requer a votao por maioria dos membros que compem o
Conselho, o que implica hoje que as deliberaes do Conselho sejam tomadas por
quinze votos em vinte e oito possveis. Cada Estado membro tem direito a um voto.
A regra da maioria simples, embora tenha sido pensada como regra geral de
votao do Conselho (artigo 218. TFUE), acabou, na prtica, por se transformar
134
num sistema excecional, na medida em que os Tratados tm vindo a estabelecer a

votao por unanimidade ou por maioria qualificada para a maior parte das
situaes.
So diversas as situaes de deliberao do Conselho por maioria simples

previstas nos Tratados, nomeadamente:
a) A criao do Comit do Emprego, com carter consultivo, para promover a

coordenao das polticas em matria de emprego e de mercado de trabalho
entre os Estados-Membros (artigo 150. TFUE);
b) A criao de um Comit da Proteo Social (artigo 160. TFUE);
c) A organizao do Secretariado-Geral (artigo 240., n. 2 e 3 TFUE);
d) A solicitao Comisso para que proceda a todos os estudos que o

Conselho considere oportunos para realizao dos objetivos comuns e que
lhe submeta todas as propostas adequadas (artigo 241. TFUE);
e) A apresentao junto do Tribunal de Justia do pedido de demisso

compulsiva de membro da Comisso (artigos 245. e 247. TFUE);
f) A fixao dos limites e condies dentro dos quais a Comisso pode

recolher todas as informaes e proceder a todas as verificaes necessrias
ao desempenho das funes que lhe so confiadas (artigo 337. TFUE).
8.7.2. A unanimidade
A unanimidade a regra de votao que garante a igualdade formal entre os

Estados e com base nela se tem construdo a cooperao internacional, mas o
processo de integrao europeia, desde o seu incio, adotou um sistema de votao
em que a par da unanimidade para as questes de soberania estadual no delegvel,
consagrou regras de maioria.
135
A integrao aprofunda-se atravs de um processo de negociao permanente

e na busca de compromissos entre interesses divergentes que no facilitam a
obteno da unanimidade.
A solidariedade entre os Estados membros como suporte da integrao no

sobreviveu rigidez de um esquema de unanimidade assente no direito de veto,
como possibilidade de bloqueio unilateral do interesse comum.
No se estranha, por isso, que a regra da unanimidade perca progressivamente

terreno para a regra da maioria qualificada, como consequncia inevitvel do
aprofundamento da integrao e do alargamento da Unio Europeia, agora com
vinte e oito Estados membros.
As dificuldades experimentadas ao longo do processo de integrao resultam

claramente evidenciadas, quanto s regras de deliberao, nas duas perturbaes
histricas, que ficaram conhecidas pelos acordos de Luxemburgo e de Joanina.
A) O Acordo de Luxemburgo
Quando em 1965, ainda com seis Estados, chegou o momento de nas

deliberaes do Conselho se passar da regra da unanimidade para a regra da maioria
prevista nos tratados, a Frana ops-se. Era ento Presidente da Frana o General
De Gaulle que, no concordando com a proposta abandonou a reunio do Conselho,
e no aceitando os elevados poderes que a Comisso comeava a possuir, acabou
por no participar nas reunies do Conselho durante seis meses, episdio que ficou
conhecido pela poltica da cadeira vazia, perodo de tempo durante o qual a
Frana bloqueou o processo de deciso.
Quando foi ultrapassada a crise, os outros cinco Estados manifestaram Frana

a vontade de continuar com o projeto das comunidades. Mas a Frana no queria
ficar de fora deste projeto, tendo-se encontrado uma soluo no chamado Acordo
de Luxemburgo, num compromisso assente numa declarao comum relativamente
136
ao modo de deliberao e sobre as relaes e modo de cooperao entre a Comisso

e o Conselho.
Ficou, ento, verbalmente acordado que sempre que no seio do Conselho uma
deciso deva ser tomada por maioria qualificada, e sempre que um Estado invocar
um interesse muito importante ou um interesse vital devem os membros do
Conselho esforar-se para, num prazo razovel, encontrar um compromisso
comum, uma soluo que possa ser adotada por todos os membros do Conselho. A
Frana ao contrrio dos outros cinco Estados membros, considera que quando se
trata de interesses muito importantes deve chegar-se a uma acordo unnime, caso
contrrio a deliberao no podia ser aprovada, enquanto para todos os outros
Estados membros bastava a maioria.
B) Os Acordos de Joanina
Tendo sido adotado o sistema de ponderao de votos com base na expresso

geogrfica e populacional dos Estados membros, a maioria qualificada e a minoria
de bloqueio ficam dependentes de equilbrios mais difceis de alcanar no seio do
Conselho, na altura, com doze Estados-membros e estando para entrar os pases
nrdicos, o que aumentou para quinze o nmero de Estados membros.
Tendo em conta o alargamento e o aumento do nmero de votos, para se obter

a chamada minoria de bloqueio eram necessrios vinte e seis votos contra, ou no
se exigindo proposta da Comisso, vinte e seis votos dispersos por, pelo menos, seis
Estados membros.
Ento, em 1994 e por iniciativa do Reino Unido, foi estabelecido o chamado

compromisso de Ionanina que alterou a minoria de bloqueio para de 23 a 25
votos e estabeleceu um regime provisrio de maioria qualificada para vigorar at
conferncia de 1996, que culminou com o tratado de Amesterdo.
137
Finalmente, com o Tratado de Lisboa que se amplia o nmero de matrias

submetidas regra da maioria qualificada, abandonando-se progressivamente a
regra da unanimidade, cada vez mais difcil de alcanar.
No obstante, a regra da unanimidade mantm-se nas matrias mais delicadas

para a soberania estadual e que se prendem com questes de ordem constitucional
dos Estados, nas matrias consideradas essenciais, como so, por exemplo:
a) A adeso de novos Estados (artigo 49. TUE);
b) A transferncia de novos poderes para os rgos da Unio (artigo 352.

TFUE);
c) Interesses vitais relativos segurana dos Estados (artigo 346., n. 2

TFUE);
d) Processo legislativo ordinrio (artigo 294., n. 9 TFUE).
So muitas as matrias em que o Conselho delibera por unanimidade57
Para garantir o consenso no Conselho e assegurar a validade e eficcia das

deliberaes, os Tratados estabeleceram a regra de que as abstenes dos membros
presentes ou representados no impedem que sejam tomadas as deliberaes do
Conselho que exijam unanimidade (artigo 238., n. 4 TFUE).
8.7.3. A maioria qualificada
57
O Conselho delibera por unanimidade nas matrias constantes do TUE, nos artigos 24., n.
1, 2; 31., n. 1, 41., n. 2, 42., n. 4, 46., n. 6, 48., n.7, 49., 1; A unanimidade est prevista
no TFUE, nos artigos 19., n. 1, 21., n. 3, 22., n. 1 e 2, 25., 2, 64., n- 3, 65.,n. 4, 77., n.
3, 81., n. 3, 82., n. 2, 83., n. 1, 2, 86., n. 1 e 4, 87., n. 3, 89., 92., 108., n. 2, 113.,
115., 118., 2, 126., n. 14, 2, 127., n. 6, 140., n. 3, 153., n. 2, 155., n. 2, 2, 199.,
n. 2, 194, n. 3, 203., 207., n. 4, 218., n. 8, 2, 219., n. 1, 223., n. 1, 2 e 2, 246., 3,
252., 1, 257., 4, 262., 292., 293., n. 1, 294., 301., 2, 305., 2, 308., 3, 311., 3,
312., n. 2, 329., n. 2, 2, 331., n. 2, 3, 332., 342., 346., n. 2, 352., n. 1.
138
Tanto na maioria simples como na unanimidade, os Estados membros tm o

mesmo peso na deliberao, correspondendo um voto a cada Estado. J na
deliberao por maioria qualificada, os Estados membros tm um peso
diferenciado, em que os maiores Estados tm mais peso absoluto que os Estados
mais pequenos, assente nas diferentes dimenses geogrficas e populacionais,
expresso em desigual nmero de votos.
Por fora dos Tratados, a regra de direito a de que o Conselho delibera por
maioria qualificada, salvo disposio em contrrio dos Tratados (artigo 16., n. 3
TUE).
A partir de 1 de novembro de 2014 e at 31 de maro de 2017, de acordo com

o estabelecido nos artigos 16., n. 4 TUE e 238., n. 2 e 3 TFUE, o regime de
votao do Conselho por maioria qualificada o seguinte:
a) Quando o Conselho deliberar sobre proposta da Comisso ou do Alto

Representante, a maioria qualificada corresponder a, pelo menos, 55% dos
membros do Conselho, num mnimo de quinze Estados, devendo estes
representar Estados membros que renam, no mnimo, 65% da populao
da Unio. Ness caso, a minoria de bloqueio ser composta por, pelo menos,
quatro membros do Conselho;
b) Quando o Conselho no deliberar sob proposta da Comisso ou do Alto

Representante, a maioria qualificada corresponder a, pelo menos, 72% dos
membros do Conselho, devendo estes representar Estados-Membros que
renam, no mnimo, 65% da populao da Unio.
c) Quando, nos termos dos Tratados, nem todos os membros do Conselho

participem na votao, como acontece, por exemplo, nas deliberaes sobre
a moeda nica, onde s podem votar os Estados que fazem parte da zona
Euro, ento a maioria qualificada corresponde a, pelo menos, 55% dos
membros do Conselho, devendo estes representar Estados-Membros
participantes que renam, no mnimo, 65% da populao desses Estados. A
minoria de bloqueio deve ser composta por, pelo menos, o nmero mnimo
139
de membros do Conselho que represente mais de 35% da populao dos

Estados-Membros participantes, mais um membro; caso contrrio
considera-se alcanada a maioria qualificada [artigo 238., n. 3, alnea a)
TFUE].
No sistema de deliberaes por maioria qualificada em vigor58, cada Estado

membro tem hoje o seguinte peso:
a) 29 votos Alemanha, Frana, Itlia e Reino Unido;
b) 27 votos Espanha e Polnia;
c) 14 votos Romnia;
d) 13 votos Pases Baixos;
e) 12 votos Blgica, Grcia, Hungria, Portugal e Repblica Checa;
f) 10 votos ustria, Bulgria e Sucia;
g) 7 votos Crocia, Dinamarca, Eslovquia, Finlndia, Irlanda e Litunia;
h) 4 votos Chipre, Eslovnia, Estnia, Letnia e Luxemburgo;
i) 3 votos Malta.
58
No sistema que vigorou na Europa com quinze Estados membros, at ao alargamento de
2004, a ponderao de votos era a seguinte:
a) 10 votos - Alemanha, Frana, Itlia e Reino Unido;
b) 8 votos - Espanha;
c) 5 votos Blgica, Grcia, Portugal e Pases Baixos;
d) 4 votos ustria e Sucia;
e) 3 votos Dinamarca, Finlndia e Irlanda;
f) 2 votos Luxemburgo.
A partir de 1 de novembro de 2004, deu-se uma reponderao do peso dos Estados membros,
para vigorar at 1 de janeiro de 2007, data da adeso da Bulgria e Romnia, pelo que passou a
haver um total de 321 votos, havendo maioria qualificada com um mnimo de 232 votos,
correspondendo a 72,31% do total de votos, sendo a minoria de bloqueio de 90 votos. A partir da
adeso da Bulgria e Romnia, o nmero total de votos passou para 345, obtendo-se ento a
maioria qualificada com 255 votos, correspondentes a 73,9% do total de votos, havendo minoria
de bloqueio com 91 votos.
140
Assim, at 31 de outubro de 2014, as deliberaes do Conselho que tenham de

ser tomadas por maioria qualificada ficam sujeitas ao regime da dupla maioria59
estabelecido pelo Tratado de Lisboa. A deliberao tem de obter 260 votos
correspondentes maioria dos Estados membros, quando o Conselho delibera sob
proposta da Comisso, o que a regra geral, ou a dois teros dos Estados membros,
nos casos restantes. Em qualquer das hipteses, qualquer Estado membro poder
requerer que se verifique se a maioria qualificada corresponde a pelo menos 62%
da populao da Unio Europeia. A minoria de bloqueio tem de reunir pelo menos
93 votos de um total de 352 votos ou ento corresponder a pelo menos 38% da
populao60.
Um dado importante deste sistema de dupla maioria tem a ver com o facto de
os seis Estados mais populosos (Alemanha, Frana, Reino Unido, Itlia, Espanha,
Polnia) reunirem uma populao claramente superior aos 62% de populao
exigidos, e o facto ainda de os trs mais populosos poderem igualmente bloquear
qualquer deciso do Conselho por maioria qualificada.
O sistema de ponderao de votos ser abandonado definitivamente, o mais

tardar em 1 de abril de 2017, com a entrada em vigor do regime de clculo da
maioria qualificada criada pelo Tratado de Lisboa, acima referido.
Uma ltima nota para referir a chamada clusula passerelle prevista no artigo
48., n. 7 TUE, de acordo com a qual poderemos esperar a tomada de deliberaes
do Conselho por maioria qualificada relativamente a matrias submetidas ao regime
da unanimidade.
59
Quando se refere que o Conselho delibera por maioria qualificada sob proposta da
comisso, trata-se de uma maioria qualificada simples, mas quando no se refere proposta da
comisso, ento o Conselho tem de deliberar por maioria duplamente qualificada. Quando a
Comisso apresenta uma proposta ela deve ter em conta os interesses comunitrios; quando isso
no acontece, exige-se que a deliberao do Conselho assegure as duas condies para
salvaguardar os interesses comunitrios.
60
A populao global da Unio Europeia est fixada, at 31.10.2014, em 505.572.500 pessoas,
pelo que o limiar de 62% da populao de 313.455.000 pessoas, de acordo com o Anexo III do
Regulamento Interno do Conselho, na redao que resulta da Deciso 2013/746/UE (JO, L 333, de
12.12.2013, pp. 77-78).
141
Com efeito, esta clusula permite ao Conselho Europeu adotar uma deciso que
autorize o Conselho a deliberar por maioria qualificada nos domnios ou num
determinado caso em que o Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia ou
o Ttulo V do presente Tratado determine que o Conselho delibera por unanimidade,
com exceo das decises que tenham implicaes no domnio militar ou da defesa.
Quando o Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia determine que o

Conselho adota atos legislativos de acordo com um processo legislativo especial, o
Conselho Europeu pode adotar uma deciso autorizando a adoo dos referidos atos
de acordo com o processo legislativo ordinrio.
As iniciativas tomadas pelo Conselho Europeu com base no primeiro ou no

segundo pargrafo so comunicadas aos Parlamentos nacionais. Em caso de
oposio de um Parlamento nacional notificada no prazo de seis meses aps a
comunicao, no adotada a deciso a que se referem o primeiro ou o segundo
pargrafo. Se no houver oposio, o Conselho Europeu pode adotar a referida
deciso.
Para a adoo das decises a que se referem o primeiro ou o segundo pargrafo,

o Conselho Europeu delibera por unanimidade, aps aprovao do Parlamento
Europeu, que se pronuncia por maioria dos membros que o compem.
9. O COREPER
O Comit dos Representantes Permanentes dos Estados Membros (COREPER)

um rgo auxiliar composto pelos chefes das misses permanentes de cada Estado
junto da Unio Europeia, em Bruxelas e que asseguram a ligao entre os Estados
membros e a Unio.
Como o Conselho no um rgo permanente, ento os Estados-membros

decidiram instituir em Bruxelas uma representao permanente, cujo chefe de
misso, regra geral, tem a categoria de Embaixador.
142
A criao do COREPER surge na dcada de 60, na mesma altura da fuso dos

executivos, das Comunidades, concebido como uma instncia de dilogo e de
controlo. So grupos de trabalho constitudos por tcnicos nacionais para anlise do
assunto em causa.
Ao COREPER cabe a responsabilidade pela preparao dos trabalhos do

Conselho e exercer os mandatos que o Conselho lhe confiar (artigos 16., n. 7 TUE
e 240, n. 1 TFUE).
No obstante o papel cada vez mais importante que o COREPER tem vindo a
desempenhar no processo comunitrio de deciso, no se trata de um comit de
suplentes dos ministros, habilitados a decidir em seu nome. que, tal como
acontece com a Comisso, no permitido ao Conselho delegar os seus poderes de
deciso.
O COREPER apresenta-se simultaneamente como uma instncia de dilogo e

um rgo de controlo.
O dilogo tem lugar a vrios nveis: primeiro, o dilogo estabelece-se entre os

prprios representantes permanentes dos Estados-membros, que entre si
confrontam e tentam concertar os diversos pontos de vista nacionais; num segundo
plano e em simultneo, desenvolve-se o dilogo entre cada representante
permanente e o respetivo Governo, no qual o representante permanente apresenta
os pontos de vista tanto dos seus parceiros como da Comisso, procurando obter
uma clara definio da posio nacional que o habilite a agir com segurana no
quadro do COREPER; finalmente, o dilogo entre o COREPER e a Comisso que
com ele debate todas as propostas que devam ser objeto de deliberao do Conselho.
Existe ainda o Secretariado-Geral que o rgo burocrtico permanente

habilitado a assegurar o regular funcionamento do Conselho, com a
responsabilidade pela organizao das reunies e pela preparao do expediente
(artigo 240., n. 2 TFUE). Ao Secretariado-Geral cabe, igualmente, assistir ao
Conselho Europeu (artigo 235., n. 4 TFUE).
10. A Comisso Europeia
143
10.1. Natureza e papel da Comisso Europeia
A Comisso Europeia um dos principais rgos da estrutura institucional da

Unio Europeia a quem cabe promover o interesse geral da Unio e tomar as
iniciativas adequadas para esse efeito, atravs de uma atuao independente, quer
relativamente aos Estados membros, quer em relao aos restantes rgos da Unio
Europeia (artigo 17., n. 1 TUE).
Importa sublinhar que a Comisso no deve, de modo algum, ser considerada

como um rgo hierarquicamente inferior e subordinada ao Conselho. A Comisso
totalmente independente, como de resto lhe imposto pelo exerccio das
competncias que os tratados lhe conferem.
A Comisso um rgo colegial constitudo por pessoas nacionais dos Estados

membros, que devem ser escolhidos em funo da sua competncia geral e do seu
empenhamento europeu de entre personalidades que ofeream todas as garantias de
independncia (artigo 17., n. 3 TUE).
Essas qualidades de competncia, de empenhamento europeu e de

independncia constituem critrios de escolha dos membros da Comisso e
devem manter-se quer durante o exerccio de funes durante o exerccio das suas
funes quer aps a cessao destas.
Com efeito, os comissrios assumem, no momento da posse, o compromisso

solene de respeitar, os deveres decorrentes do cargo, nomeadamente os de
honestidade e discrio, relativamente aceitao, aps aquela cessao, de
determinadas funes ou benefcios.
Se estes deveres no forem respeitados, pode o Tribunal de Justia, a pedido

do Conselho, deliberando por maioria simples, ou da Comisso, conforme o caso,
ordenar a demisso compulsiva do membro em causa, nos termos do artigo 247.,
ou a perda do seu direito a penso ou de quaisquer outros benefcios que a
substituam (artigo 245. TFUE).
144
A comisso funciona e delibera em colgio, o que significa que as

competncias que lhe so atribudas pertencem ao coletivo dos seus membros e
devem exprimir-se sob a forma de regulamentos, diretivas, decises,
recomendaes e pareceres (art. 288 TFUE) resultantes de uma deliberao
colegial adotada em reunio da Comisso formalmente convocada e na qual as
deliberaes so tomadas por maioria dos membros que a compem (art. 250.
TFUE).
A Comisso s pode deliberar validamente se houver qurum, isto , se na

reunio estiver presente a maioria do nmero de membros previsto no Tratado e
fixado no seu Regulamento Interno (artigo 250 TFUE e artigo 7 Regulamento
Interno).
10.2. Composio e nomeao da Comisso
A Comisso uma instituio de carcter predominantemente tcnico, de uma

importncia fundamental na gesto do interesse geral e na conduo das polticas
comuns da Unio.
A Comisso constituda por altas personalidades nomeadas pelos Estados-

membros, mas independentes destes.
Atualmente, a Comisso composta por vinte e oito membros nacionais dos

Estados-membros.
De acordo com o sistema previsto no Tratado de Lisboa, a Comisso nomeada

entre a data de entrada em vigor do Tratado de Lisboa e 31 de outubro de 2014
constituda por um nacional de cada Estado-Membro, incluindo o seu Presidente e
o Alto Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de
Segurana, que um dos vice-presidentes (artigo 17., n. 4 TUE).
A partir de 1 de novembro de 2014, a Comisso deveria ser composta por um

nmero de membros, incluindo o seu Presidente e o Alto Representante da Unio
para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana, correspondente a dois
145
teros do nmero dos Estados-Membros, a menos que o Conselho Europeu,

deliberando por unanimidade, decida alterar esse nmero.
Os membros da Comisso so escolhidos de entre os nacionais dos Estados-

Membros, com base num sistema de rotao rigorosamente igualitria entre os
Estados-Membros que permita refletir a posio demogrfica e geogrfica relativa
dos Estados-Membros no seu conjunto. Este sistema estabelecido por
unanimidade, pelo Conselho Europeu, nos termos do artigo 244. do Tratado sobre
o Funcionamento da Unio Europeia (artigo 17., n. 5 TUE).
Contudo, esta norma do Tratado foi derrogada pela Deciso 2013/272/EU do

Conselho Europeu, de 22.5.2013 que no seu artigo 1. determinou que a Comisso
Europeia ter um nmero de membros igual ao nmero de Estados membros.
Ao consagrar o sistema de composio da Comisso em duas fases distintas,

uma primeira fase em que se mantinha a composio da Comisso com base num
comissrio nacional por cada Estado membro, para se passar numa segunda fase em
que a Comisso seria composta por um nmero de membros correspondente a dois
teros do nmero dos Estados-Membros, o Tratado de Lisboa veio fixar o sistema
introduzido pelo Tratado de Nice, e constante do Protocolo relativo s instituies
na perspetiva do alargamento da Unio Europeia.
O sistema de nomeao dos membros e de eleio da Comisso Europeia,

enquanto rgo colegial, mostra com clareza a dependncia da Comisso em face
do Parlamento Europeu em trs planos distintos:
1) Em primeiro lugar, a dependncia na eleio, desde logo do prprio

candidato ao cargo de Presidente da Comisso que vier a ser escolhido pelo
Conselho Europeu, por maioria qualificada e tendo em conta os resultados das
eleies para o Parlamento Europeu. O candidato tem de ser formalmente proposto
ao Parlamento Europeu e eleito pelo Parlamento Europeu por maioria dos
membros que o compem. Caso o candidato no obtenha a maioria dos votos, o
Conselho Europeu, deliberando por maioria qualificada, propor no prazo de um
ms um novo candidato, que eleito pelo Parlamento Europeu de acordo com o
mesmo processo (artigo 17., n. 7, 2 TUE).
146
Nos termos do artigo 117. do Regimento do Parlamento Europeu, quando o

Conselho Europeu propuser um candidato a Presidente da Comisso, o Presidente
do Parlamento convidar o candidato a proferir uma declarao e a apresentar as
suas orientaes polticas perante o Parlamento. A declarao ser seguida de
debate. O Conselho Europeu ser convidado a participar no debate (n. 1). O
Parlamento eleger o Presidente da Comisso por maioria dos membros que o
compem. A votao ser secreta (n. 2). Se o candidato for eleito, o Presidente
informar desse facto o Conselho e solicitar ao Conselho e ao Presidente eleito da
Comisso que proponham, de comum acordo, os candidatos para os diferentes
cargos de comissrios (n. 3). Caso o candidato no obtenha a maioria necessria,
o Presidente convidar o Conselho Europeu a propor no prazo de um ms um novo
candidato, a eleger pelo mesmo procedimento (n. 4).
2) Em segundo lugar, a dependncia de todos os comissrios enquanto colgio

e cada um dos membros da Comisso, da aprovao prvia do Parlamento Europeu
como condio da respetiva nomeao. Na verdade, o Presidente, o Alto
Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana e
os demais membros da Comisso so colegialmente sujeitos a um voto de
aprovao do Parlamento Europeu. E s com base nessa aprovao, a Comisso
pode ser nomeada pelo Conselho Europeu (artigo 17., n. 7, 3 TUE);
De acordo com o artigo 118. do Regimento do Parlamento Europeu respeitante

eleio da Comisso, o Presidente do Parlamento Europeu, aps consulta do
Presidente eleito da Comisso, convidar os candidatos indigitados pelo Presidente
eleito da Comisso e pelo Conselho para os vrios cargos de comissrios a
comparecerem perante as diferentes comisses parlamentares, consoante os seus
provveis domnios de atividade. Estas audies sero pblicas (n. 1). A comisso
ou comisses competentes convidaro o comissrio indigitado a fazer uma
declarao e a responder a perguntas. As audies sero organizadas de forma a
permitir que os comissrios indigitados apresentem ao Parlamento toda a
informao pertinente (n. 3). O Presidente eleito da Comisso apresentar o
colgio de comissrios e o respetivo programa em declarao a proferir numa sesso
do Parlamento para a qual sero convidados o Presidente do Conselho Europeu e o
147
Presidente do Conselho. Esta declarao ser seguida de debate (n. 4). A fim de
encerrar o debate, cada grupo poltico ou um mnimo de 40 deputados podero
apresentar uma proposta de resoluo (n. 5). Na sequncia da votao nominal da
proposta de resoluo, o Parlamento eleger ou rejeitar a Comisso por maioria
dos votos expressos. O Presidente informar o Conselho da eleio ou da rejeio
da Comisso (n. 6);
3) Em terceiro lugar, a Comisso depende da confiana poltica do Parlamento

Europeu. A Comisso, enquanto colgio, responsvel perante o Parlamento
Europeu. O Parlamento Europeu pode votar uma moo de censura Comisso em
conformidade com o artigo 234. do Tratado sobre o Funcionamento da Unio
Europeia (artigo 17., n. 8 TUE).
Nos termos do artigo 119. do Regimento do Parlamento Europeu, a moo de

censura Comisso pode ser apresentada por um dcimo dos membros que
compem o Parlamento (n. 1). O debate sobre a censura realizar-se- no mnimo
24 horas aps a comunicao aos deputados da apresentao da moo de censura
(n. 4). A votao da moo ser nominal e realizar-se- no mnimo 48 horas aps
a abertura do debate (n. 5). O debate e a votao realizar-se-o, o mais tardar,
durante o perodo de sesses subsequente apresentao da moo (n. 6). Para a
aprovao da moo de censura necessria a maioria de dois teros dos votos
expressos, que dever corresponder igualmente maioria dos membros que
compem o Parlamento. O resultado da votao ser notificado ao Presidente do
Conselho e ao Presidente da Comisso (n. 7).
O mandato da Comisso Europeia tem a durao de cinco anos terminando

aps o incio de cada legislatura do Parlamento Europeu (artigo 17., n. 5 TUE), a
no ser que todos os seus membros tenham de ser substitudos em razo de uma
moo de censura. Nesse caso, o mandato dos membros da Comisso designados
para os substituir expira na data em que expiraria o mandato dos membros da
Comisso obrigados a demitirem-se coletivamente das suas funes (artigo 234.,
2 TFUE).
148
Finalmente, o mandato de cada comissrio pode terminar nos termos do artigo

246. TFUE. A se estabelece que, para alm das substituies normais e dos casos
de morte, as funes de membro da Comisso cessam individualmente por
demisso voluntria ou compulsiva.
O membro demissionrio, demitido ou falecido substitudo, pelo perodo

remanescente do seu mandato, por um novo membro da mesma nacionalidade,
soluo igualmente aplicvel em caso de substituio do Presidente da Comisso
ou do Alto Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de
Segurana, tambm estes substitudos pelo perodo remanescente do seu mandato.
Em caso de demisso voluntria de todos os membros da Comisso, estes

permanecem em funes e continuam a gerir os assuntos correntes at serem
substitudos, pelo perodo remanescente do seu mandato, em conformidade com o
artigo 17. do Tratado da Unio Europeia.
Nos termos do artigo 247. TFUE, a demisso de um membro da Comisso que

deixe de preencher os requisitos necessrios ao exerccio das suas funes ou tenha
cometido falta grave pode ser decidida pelo Tribunal de Justia, a pedido do
Conselho, deliberando por maioria simples, ou da Comisso.
10.3. Competncias da Comisso
O artigo 17. TUE estabelece o elenco geral das competncias da Comisso.

Assim, compete Comisso:
a) Promover o interesse geral da Unio e toma as iniciativas adequadas para

esse efeito;
b) Exercer um direito exclusivo de iniciativa legislativa no processo legislativo

ordinrio ou especial os atos legislativos da Unio s podem ser aprovados
sob proposta da Comisso, salvo disposio em contrrio dos Tratados
(artigo 17., n. 2 TUE). As excees so os casos em que os atos legislativos
podem ser adotados por iniciativa de um grupo de Estados-Membros ou do
149
Parlamento Europeu, por recomendao do Banco Central Europeu ou a

pedido do Tribunal de Justia ou do Banco Europeu de Investimento (artigo
289., n. 4 TFUE);
c) Exercer um direito de iniciativa nos processos no legislativos nos casos em

que os Tratados o prevejam. Sempre que, por fora dos Tratados, delibere
sob proposta da Comisso, o Conselho s pode alterar a proposta
deliberando por unanimidade (artigos 293, n. 1 e 294., n. 9 TFUE);
d) Participar nos trabalhos do Comit de Conciliao e tomar todas as

iniciativas necessrias para promover uma aproximao das posies do
Parlamento Europeu e do Conselho (artigo 294., n. 11 TFUE);
e) Praticar os atos delegados previstos no artigo 290. TFUE;
f) Velar pela aplicao dos Tratados, bem como das medidas adotadas pelas
instituies por fora destes;
g) Controlar a aplicao do direito da Unio, sob a fiscalizao do Tribunal de

Justia da Unio Europeia;
h) Executar o oramento e gerir os programas;
i) Exercer funes de coordenao, de execuo e de gesto em conformidade

com as condies estabelecidas nos Tratados;
j) Assegurar a representao externa da Unio, com exceo da poltica

externa e de segurana comum e dos restantes casos previstos nos Tratados;
k) Tomar a iniciativa da programao anual e plurianual da Unio com vista

obteno de acordos interinstitucionais;
l) Negociar alguns acordos internacionais em nome da Unio (artigo 207., n.

3 TFUE) e apresentar recomendaes ao Conselho quanto celebrao de
outros acordos, inclusive no mbito da Unio Econmica e Monetria
(artigos 218., n. 3 e 219. TFUE);
m) Exercer competncias de recomendao ao Conselho em matria de poltica

econmica e monetria (artigo 121. TFUE);
150
n) Exercer competncias de fiscalizao da situao oramental, do dfice e da

dvida pblica nos Estados-Membros, a fim de identificar desvios
importantes (artigo 126. TFUE).
A Comisso tem sido, desde o incio, o principal rgo da dinmica (a

locomotiva) do processo de integrao europeia, assumindo uma funo
essencialmente executiva, nomeadamente no mbito do exerccio de competncias
de execuo dos atos legislativos.
Enquanto rgo executivo, a Comisso tem competncia para, no uso de

poderes delegados pelo Parlamento Europeu ou pelo Conselho, adotar atos no
legislativos de alcance geral que completem ou alterem certos elementos no
essenciais do ato legislativo (artigo 290. TFUE).
Os Tratados preveem a atribuio competncias de execuo Comisso

quando sejam necessrias condies uniformes de execuo dos atos juridicamente
vinculativos da Unio (artigo 291. TFUE).
Por outro lado, os Tratados sempre reconheceram Comisso especiais

competncias para zelar pelo cumprimento dos Tratados e de todo o direito
comunitrio (a guardi dos Tratados). Essa funo fiscalizadora em relao ao
cumprimento dos Tratados coloca a Comisso, desde a sua origem, numa posio
de controlo da ao de outras instituies, rgos e organismos da Unio e de
fiscalizao dos prprios Estados membros, das empresas e dos particulares em
geral, relativamente ao cumprimento do direito da Unio Europeia.
A Comisso vela pela aplicao dos Tratados, bem como das medidas adotadas
pelas instituies por fora destes. Controla a aplicao do direito da Unio, sob a
fiscalizao do Tribunal de Justia da Unio Europeia (artigo 17., n. 1 TUE).
Com efeito, se a Comisso considerar que um Estado-Membro no cumpriu

qualquer das obrigaes que lhe incumbem por fora dos Tratados, formular um
parecer fundamentado sobre o assunto, aps ter dado a esse Estado oportunidade de
apresentar as suas observaes. Se o Estado em causa no proceder em
conformidade com este parecer no prazo fixado pela Comisso, esta pode recorrer
ao Tribunal de Justia da Unio Europeia (artigo 258., 260. TFUE).
151
Para o desempenho das funes que lhe so confiadas, a Comisso tem

competncia para recolher junto das empresas todas as informaes e proceder a
todas as verificaes necessrias, dentro dos limites e condies fixadas pelo
Conselho (artigo 337. TFUE).
A Comisso dispe de competncias gerais de administrao e gesto,

nomeadamente, em matrias relativas aos recursos humanos, materiais e financeiros
da Unio, domnios em que os Tratados atribuem Comisso amplos poderes
necessrios realizao dos objetivos da Unio, como sejam as polticas comuns,
o mercado interno e a poltica de concorrncia, cabendo Comisso velar pela
aplicao dos princpios da concorrncia enunciados nos artigos 101. e 102.
(artigo 105. TFUE).
No mbito das funes de execuo, compete igualmente Comisso:
a) Executar o oramento da Unio em cooperao com os Estados-

Membros (artigo 317. TFUE);
b) Prestar contas do ano financeiro findo relativas s operaes

oramentais ao Conselho e ao Parlamento Europeu, apresentando, alm
disso, um balano financeiro que descreva o ativo e passivo da Unio e
apresentando tambm ao Parlamento Europeu e ao Conselho um
relatrio de avaliao das finanas da Unio (artigo 318. TFUE);
c) Administrar o Fundo Social Europeu (artigo 163. TFUE);
d) Gerir os programas (artigo 17., n. 1 TUE).
10.4. Competncias do Presidente da Comisso
O Presidente da Comisso Europeia desempenha um papel fundamental na

Comisso. A partir de Maastricht ele assume cada vez mais o papel de chefe da
instituio e acaba por ver o seu estatuto poltico reforado com o Tratado de
Lisboa.
152
So decisivos na legitimidade poltica do Presidente da Comisso, a sua

designao pelo Conselho Europeu com base nos resultados eleitorais e a sua
eleio pelo Parlamento Europeu, por maioria dos membros que o compem, e bem
assim o papel determinante que desempenha na escolha dos comissrios nacionais
e a autonomia de que goza no exerccio do poder de direo e organizao interna
da Comisso.
Nos termos dos artigos 15., 17., 18. TUE e 248. TFUE, ao Presidente da
Comisso compete, nomeadamente:
a) Exercer as funes de membro do Conselho Europeu, juntamente com

os Chefes de Estado ou de Governo dos Estados-Membros (artigo 15.,
n. 2 TUE);
b) Cooperar com o Presidente do Conselho Europeu na preparao e

continuidade dos trabalhos do Conselho Europeu (artigo 15., n. 6
TUE);
c) Definir as orientaes no mbito das quais a Comisso exerce a sua

misso [artigo 17., n. 6, alnea a) TUE];
d) Determinar a organizao interna da Comisso, a fim de assegurar a

coerncia, a eficcia e a colegialidade da sua ao [artigo 17., n. 6,
alnea b) TUE];
e) Participar na escolha e dar o seu acordo ao nome que o Conselho

Europeu designar para Alto Representante da Unio para os Negcios
Estrangeiros e a Poltica de Segurana que por inerncia Vice-
Presidente da Comisso Europeia (artigo 18., n. 1 TUE);
f) Nomear livremente os vice-presidentes de entre os membros da

Comisso, com exceo do Alto Representante da Unio para os
Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana [artigo 17., n. 6, alnea
c) TUE];
g) Exonerar livremente qualquer membro da Comisso que apresentar a

sua demisso se o Presidente lho pedir [artigo 17., n. 6, alnea c), 2
153
TUE], com exceo do Alto Representante da Unio para os Negcios

Estrangeiros e a Poltica de Segurana, o qual s pode ser exonerado
pelo Conselho Europeu, nos termos do n. 1 do artigo 18. TUE.
A autonomia do Presidente da Comisso em matria de organizao interna da

Comisso est consagrada no artigo 248. TFUE que estabelece que Sem prejuzo
do n. 4 do artigo 18. do Tratado da Unio Europeia, as responsabilidades que
incumbem Comisso so estruturadas e distribudas entre os seus membros pelo
Presidente, em conformidade com o n. 6 do artigo 17. do referido Tratado. Este
pode alterar a distribuio dessas responsabilidades no decurso do mandato. Os
membros da Comisso exercem as funes que lhes foram atribudas pelo
Presidente sob a responsabilidade deste.
Nos termos do artigo 3. do Regulamento Interno da Comisso Europeia, que

estabelece as competncias internas do Presidente da Comisso:
1. O presidente define as orientaes polticas no mbito das quais a Comisso

exerce a sua misso. Conduz os trabalhos da Comisso a fim de assegurar a
sua realizao.
2. O presidente determina a organizao interna da Comisso, a fim de

assegurar a coerncia, a eficcia e a colegialidade da sua ao.
Sem prejuzo do disposto no artigo 18., n. 4, do Tratado da Unio

Europeia, o presidente atribui aos membros da Comisso domnios de
actividade especficos, em que estes sero especificamente responsveis
pela preparao dos trabalhos da Comisso e pela execuo das suas
decises.
O presidente pode solicitar aos membros da Comisso que realizem

aes especficas tendo em vista assegurar a execuo das orientaes
polticas que definiu e as prioridades fixadas pela Comisso.
O presidente pode alterar, em qualquer momento, as atribuies

decididas.
154
Os membros da Comisso exercem as funes que lhes foram

atribudas pelo presidente sob a responsabilidade deste.
3. O presidente nomeia vice-presidentes, com exceo do Alto Representante

da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana, de entre
os membros da Comisso e decide a ordem de precedncia na Comisso.
4. O presidente pode constituir, de entre os membros da Comisso, grupos de

trabalho para os quais designa o presidente, fixa o mandato e as modalidades
de funcionamento e determina a composio e a durao.
5. O presidente assegura a representao da Comisso. Designa os membros

da Comisso encarregados de o assistir nessa funo.
6. Sem prejuzo do disposto no artigo 18., n. 1, do Tratado da Unio

Europeia, um membro da Comisso apresenta a sua demisso se o
presidente lho pedir.
10.5. Alto Representante da UE para os Negcios Estrangeiros e a

Poltica de Segurana
Como deixamos assinalado, o Alto Representante da Unio para os Negcios

Estrangeiros e a Poltica de Segurana membro e Vice-Presidente da Comisso
Europeia. Assegura a coerncia da ao externa da Unio. Cabem-lhe, no mbito
da Comisso, as responsabilidades que incumbem a esta instituio no domnio das
relaes externas, bem como a coordenao dos demais aspetos da ao externa da
Unio. No exerccio das suas responsabilidades ao nvel da Comisso, e apenas em
relao a essas responsabilidades, o Alto Representante fica sujeito aos processos
que regem o funcionamento da Comisso, na medida em que tal seja compatvel
com os n.s 2 e 3 (artigo 18., n. 4 TUE).
O Alto Representante nomeado por maioria qualificada pelo Conselho

Europeu com o acordo do Presidente da Comisso Europeia, o que demonstra o
peso especfico do Presidente da Comisso que pode impedir a nomeao do Alto
155
Representante. Do mesmo modo, o acordo do Presidente da Comisso

indispensvel para que o Conselho Europeu destitua o Alto Representante (artigo
18., n. 1 TUE).
O Alto Representante conduz a poltica externa e de segurana comum da

Unio. Preside ao Conselho dos Negcios Estrangeiros e contribui com as suas
propostas para a elaborao dessa poltica, executando-a na qualidade de
mandatrio do Conselho. Atua do mesmo modo no que se refere poltica comum
de segurana e defesa (artigo 18., n. 2 e 3 TUE).
O Alto Representante representa a Unio nas matrias do mbito da poltica

externa e de segurana comum. Conduz o dilogo poltico com terceiros em nome
da Unio e exprime a posio da Unio nas organizaes internacionais e em
conferncias internacionais (artigo 27., n. 2 TUE).
11. O Tribunal de Justia da Unio Europeia
11.1. Natureza do Tribunal de Justia da Unio Europeia
O Tribunal de Justia surge na estrutura orgnica da Unio Europeia como uma

instituio de importncia fundamental.
O exame das disposies do seu estatuto permite afirmar que este um

verdadeiro tribunal, um rgo inteiramente independente das restantes instituies
da Unio e dos Governos dos Estados-membros, com jurisdio prpria e
competncia exclusiva em determinadas matrias que aprecia na rigorosa
conformidade do direito da Unio.
A criao da Unio Europeia fez nascer um direito novo, autnomo, destinado

a reger, no quadro multinacional da Unio Europeia, as relaes recprocas dos
cidados, das Instituies e dos Estados-membros.
O direito da Unio , antes de mais, integrado pelo corpo de normas constantes

dos tratados, o direito originrio, mas dele fazem parte, igualmente, as disposies
dos atos normativos emanados das instituies competentes, o direito derivado.
156
Este ordenamento jurdico comum a todos os Estados membros da Unio

Europeia.
Aos tribunais nacionais em geral foi atribuda competncia para interpretar e

aplicar o direito da Unio. Mas, desde logo, sentiu-se a necessidade de confiar a
uma instituio prpria da Unio Europeia a misso de garantir em ltima instncia
a correta interpretao das normas jurdicas comuns aos Estados membros, e bem
assim de controlar e sancionar os atos e comportamentos que violem a ordem
jurdica instituda pelos Tratados da Unio, quer se trate de atos das instituies,
rgos e organismos da Unio ou dos Estados-membros, quer respeitem a condutas
das pessoas coletivas ou dos cidados.
Para poder exercer plenamente e com a necessria independncia o seu poder

jurisdicional, o Tribunal de Justia intervm a requerimento de qualquer das partes
interessadas no litgio, julga sem recurso, algumas das suas decises tm fora
executria nos territrios dos Estados-membros, funciona com carcter de
permanncia e a nacionalidade dos juzes do Tribunal de Justia em nada diminui a
independncia das respetivas funes.
Nos termos do artigo 19., n. 1 TUE, o Tribunal de Justia da Unio Europeia

inclui o Tribunal de Justia, o Tribunal Geral e tribunais especializados. O Tribunal
de Justia da Unio Europeia garante o respeito do direito na interpretao e
aplicao dos Tratados.
Afinal, sob a designao comum que lhe dada pelo artigo 13 TUE de
Tribunal de Justia da Unio Europeia, existem trs tipos de tribunais na Unio
Europeia, como se alcana do artigo 19. TUE. So eles, o Tribunal de Justia, o
Tribunal Geral e os tribunais especializados. Estes trs Tribunais, criados pelo
Tratado de Lisboa, so autnomos entre si e possuem cada um deles a sua prpria
organizao e a sua competncia jurisdicional, nos termos definidos no Estatuto.
O novo Tribunal de Justia corresponde ao anterior. O Tribunal Geral

corresponde ao antigo Tribunal de Primeira Instncia e os tribunais especializados
assumem o papel antes desempenhado pelas chamadas cmaras jurisdicionais, de
que era exemplo o extinto Tribunal da Funo Pblica da Unio Europeia.
157
Nos termos do artigo 251. TFUE, o Tribunal de Justia funciona em regime

de permanncia (artigo 15. do Estatuto), colegial e rene-se em seces de trs
ou cinco juzes ou em grande seco de quinze juzes, em conformidade com as
regras previstas para o efeito no Estatuto do Tribunal de Justia da Unio Europeia.
Nos casos previstos no Estatuto, o Tribunal de Justia pode tambm reunir em
tribunal pleno.
11.2. Competncia e mbito da jurisdio do Tribunal de Justia
Como instituio jurisdicional, o Tribunal de Justia foi colocado em posio

de poder exercer uma influncia considervel no processo de integrao europeia,
por via da funo de garantia da plena aplicao do direito da Unio Europeia.
A jurisdio dos tribunais da Unio exerce-se nos nveis seguintes:
a) Como jurisdio constitucional. Neste primeiro nvel, os Tribunais da Unio

tm contribudo em larga medida para a manuteno de um salutar
equilbrio no plano institucional e, em geral, para a fiscalizao da
conformidade do direito da Unio, do respeito das regras dos Tratados que
em certa medida so encarados como textos constitucionais da Unio.
Cabe ao Tribunal de Justia assegurar o respeito pelo princpio da
subsidiariedade, controlar a legalidade dos atos legislativos das instituies
e dos rgos da Unio, assegurar o equilbrio de poderes entre os rgos da
Unio e fiscalizar o cumprimento dos Tratados pelos Estados membros;
b) Como jurisdio administrativa. Como tribunal administrativo tem

conseguido impor s instituies da Unio o rigoroso respeito pela
legalidade. No mbito do contencioso administrativo, o recurso de anulao
(artigo 263. TFUE) e a ao de omisso de pronncia (artigo 265. TFUE)
constituem bons exemplos da ampla jurisdio do Tribunal de Justia no
mbito administrativo. Nos termos do artigo 263. TFUE, o Tribunal de
Justia competente para conhecer dos recursos com fundamento em
incompetncia, violao de formalidades essenciais, violao dos Tratados
158
ou de qualquer norma jurdica relativa sua aplicao, ou em desvio de

poder, interpostos por um Estado-Membro, pelo Parlamento Europeu, pelo
Conselho ou pela Comisso. Qualquer pessoa singular ou coletiva pode
interpor recursos contra os atos de que seja destinatria ou que lhe digam
direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares
que lhe digam diretamente respeito e no necessitem de medidas de
execuo.
Nos termos do artigo 265. TFUE, quando em violao dos Tratados,

qualquer instituio, rgo ou organismo da Unio, nomeadamente o
Parlamento Europeu, o Conselho Europeu, o Conselho, a Comisso ou o
Banco Central Europeu se abstenham de se pronunciar, os Estados-
Membros e as outras instituies da Unio podem recorrer ao Tribunal de
Justia da Unio Europeia para que declare verificada essa violao.
Nos referidos termos, qualquer pessoa singular ou coletiva pode

recorrer ao Tribunal, para acusar uma das instituies, rgos ou
organismos da Unio de no lhe ter dirigido um ato que no seja
recomendao ou parecer.
c) Como tribunal internacional. O Tribunal de Justia competente para

decidir sobre qualquer diferendo entre os Estados-Membros, relacionado
com o objeto dos Tratados, se esse diferendo lhe for submetido por
compromisso (artigo 273. TFUE). Por outro lado, qualquer Estado-
Membro pode recorrer ao Tribunal de Justia da Unio Europeia, se
considerar que outro Estado-Membro no cumpriu qualquer das obrigaes
que lhe incumbem por fora dos Tratados (artigo 259. TFUE).
d) Como tribunal de trabalho. Ao Tribunal Geral cumpre decidir os litgios de

carcter laboral que oponham as instituies da Unio aos seus funcionrios
e agentes;
e) Como jurisdio uniformizadora. O Tribunal de Justia da Unio Europeia

tem assegurado satisfatoriamente a unidade, coerncia e eficcia do bloco
da legalidade, conferindo por essa via uniformidade ao ordenamento
159
jurdico da Unio Europeia. O Tribunal de Justia responsvel pela

interpretao e aplicao uniformes do direito da Unio. Nos termos do
artigo 267. TFUE, o Tribunal de Justia da Unio Europeia competente
para decidir, a ttulo prejudicial:
a. Sobre a interpretao dos Tratados;
b. Sobre a validade e a interpretao dos atos adotados pelas

instituies, rgos ou organismos da Unio.
Os tratados facultam, assim, ao juiz nacional um processo seguro de resolver a

sua dvida: os tribunais de cujas decises no haja recurso podem e os tribunais
superiores so obrigados a solicitar ao Tribunal de Justia que lhes fornea a correta
interpretao da norma jurdica dos Tratados ou de um regulamento da Unio, ou
que se pronuncie sobre a validade do ato legislativo em causa o que o Tribunal de
Justia far atravs de um acrdo vinculativo do juiz nacional que tenha formulado
essa questo prejudicial de interpretao ou de apreciao de validade.
O Tribunal de Justia exerce tambm competncia consultiva no mbito dos

acordos internacionais. Nos termos do art. 218., n. 11 TFUE, o Tribunal de Justia
pode ser solicitado por qualquer Estado-Membro, pelo Parlamento Europeu, pelo
Conselho ou pela Comisso a pronunciar-se sobre a compatibilidade com os
Tratados de um projeto de acordo que a Unio tenha em vista concluir com terceiros
Estados ou com uma organizao internacional. Em caso de parecer negativo do
Tribunal, o acordo projetado no pode entrar em vigor, salvo alterao deste ou
reviso dos Tratados.
Com o Tratado de Lisboa, o Tribunal de Justia agora auxiliado pelo Tribunal

Geral (antes designado Tribunal de Primeira Instncia) com o qual partilha algumas
competncias no plano contencioso (artigo 256. TFUE).
Nos termos do artigo 256., o Tribunal Geral , em princpio, competente para

conhecer em primeira instncia de todos os recursos referidos nos artigos 263.,
265., 268., 270. e 272., com exceo dos casos atribudos a um tribunal
especializado criado nos termos do artigo 257. e dos que o Estatuto reservar para
o Tribunal de Justia.
160
A criao deste Tribunal Geral veio garantir o princpio da dupla jurisdio no

contencioso direto dos particulares, num claro reforo do princpio da proteo
jurisdicional efetiva e permite ao Tribunal de Justia uma maior disponibilidade
para a sua funo primordial de intrprete e garante da uniformidade e eficcia do
Direito da Unio Europeia.
Ao contrrio do que acontece com a colegialidade do Tribunal de Justia, o

Tribunal Geral funciona em colgio (seces e plenrio), mas funciona tambm
atravs de Juiz singular que intervm nos casos de oposio de terceiro, reviso de
acrdo ou interpretao de acrdo proferido por juiz singular e ainda nos casos e
com os limites previstos nos artigos 11., n. 1, 3, 51., n. 2 e 14., n. 2, do RPTG.
11.3. Composio do Tribunal de Justia
A) Juzes e Advogados-gerais
Nos termos do artigo 19., n. 2 TUE, o Tribunal de Justia composto de

um juiz por cada Estado-Membro. Neste momento tem vinte e oito juzes. O
Tribunal de Justia assistido por advogados-gerais.
Estabelece o artigo 252. TFUE que o Tribunal de Justia assistido por oito
advogados-gerais. Se o Tribunal de Justia lho solicitar, o Conselho, deliberando
por unanimidade, pode aumentar o nmero de advogados-gerais.
Ao advogado-geral cabe apresentar publicamente, com toda a imparcialidade e

independncia, concluses fundamentadas sobre as causas que, nos termos do
Estatuto do Tribunal de Justia da Unio Europeia, requeiram a sua interveno.
O Tribunal Geral composto de, pelo menos, um juiz por cada Estado-
Membro. O Tribunal Geral no tem um nmero fixo de juzes, estabelecendo os
Tratados que este Tribunal tem hoje pelo menos vinte e oito juzes, mas pode ter
mais. Acresce que, nos termos do artigo 254. TFUE no tem obrigatoriamente
Advogados-gerais, matria que deixada para os Estatutos. Nos termos do artigo
161
49. dos Estatutos do Tribunal Geral, os Juzes podem ser chamados a exercer as
funes de Advogado-geral, caso em que no podero intervir como juzes nos
respetivos processos.
Os juzes e os advogados-gerais do Tribunal de Justia e os juzes do Tribunal

Geral so escolhidos de entre personalidades que ofeream todas as garantias de
independncia e renam as condies estabelecidas nos artigos 253. e 254. do
Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia.
O mandato dos Juzes e doa Advogados-Gerais de seis anos, renovvel, e de

trs em trs anos, proceder-se- a uma substituio parcial dos juzes que incidir
de cada vez em catorze juzes. Tambm de trs em trs anos ocorrer a substituio
parcial dos advogados-gerais que incidir de cada vez em quatro advogados-gerais
(artigos 253. e 254. TFUE e 9. e 47. do Estatuto).
Os juzes do Tribunal de Justia e do Tribunal Geral elegem de entre si, por um

perodo de trs anos, o Presidente e o Vice-Presidente, que pode ser reeleito (artigos
253., 3 e 254., 3, TFUE).
O Presidente do Tribunal de Justia tem uma interveno essencial no processo

de designao das sete personalidades que compem o Comit referido no artigo
255. TFUE, na medida em que lhe cabe a iniciativa de propor a respetiva
designao ao Conselho
B) Advogado-geral
O Advogado-Geral no representa nem defende quaisquer interesses de parte,

nem mesmo da Unio. Trata-se de uma figura que tem de agir com total
independncia e imparcialidade, inclusive em relao ao prprio Tribunal. Na
verdade, mais uma vez, deparamos com uma terminologia que no se afigura a mais
feliz, na medida em que no representando nenhuma das partes, nem sequer a
prpria Unio, o Advogado-Geral deve ser visto como algum independente que
tem por exclusiva misso a defesa do interesse geral, assumindo o papel de
162
verdadeiro promotor da legalidade, semelhana do que acontece com o

Procurador-Geral em Portugal.
De resto, o Advogado-Geral aquele a quem compete levar ao processo a

informao minuciosa e fundamentada de um jurisconsulto liberto tanto da presso
dos interesses das partes como das responsabilidade do julgador, capaz de carrear
para o processo, com inteira liberdade e independncia, quaisquer elementos teis
que os juzes no possam recolher e que as partes no tenham fornecido.
O que vem de ser dito surge confirmado pelo artigo 252., 2 TFUE que
estabelece que ao advogado-geral cabe apresentar publicamente, com toda a
imparcialidade e independncia, concluses fundamentadas sobre as causas que,
nos termos do Estatuto do Tribunal de Justia da Unio Europeia, requeiram a sua
interveno.
Os Juzes e os advogados-gerais so nomeados de comum acordo pelos

Governos dos Estados-Membros, para mandatos de seis anos, renovvel (artigo
253., 1, TFUE). Contudo, o Tratado de Lisboa introduziu neste processo um
requisito novo, fazendo depender a nomeao das personalidades escolhidas pelos
Estados membros de parecer prvio favorvel do Comit de alto nvel a que se
refere o artigo 255. TFUE.
Com efeito, estabelece o referido artigo 255. TFUE que o comit dar parecer
sobre a adequao dos candidatos ao exerccio das funes de juiz ou de advogado-
geral do Tribunal de Justia e do Tribunal Geral, antes de os Governos dos Estados-
Membros procederem s nomeaes.
11.4. Funcionamento do Tribunal de Justia
As competncias e o funcionamento do Tribunal de Justia da Unio Europeia

(os Tribunais) esto reguladas nos artigos 19. TUE e 251. a 281. TFUE e no
respetivo Estatuto.
163
O Tribunal de Justia rene normalmente, em seces de trs ou cinco juzes,

rene em grande seco composta por quinze juzes e presidida pelo Presidente do
Tribunal sempre que um Estado-membro ou uma Instituio da Unio que seja parte
na causa lho solicite e rene como tribunal pleno em certos casos particularmente
delicados ou em causas de excecional importncia (artigos 251. TFUE e 16. do
Estatuto).
Os presidentes das seces de trs juzes so eleitos por um ano e os presidentes

das seces de cinco juzes so eleitos por trs anos (artigo 10., n. 1 do RPTJ)61.
s seces compete a instruo e julgamento do processo, mas a competncia

para distribuio dos processos pelas seces e para a designao do juiz-relator do
processo cabe ao Presidente do Tribunal de Justia (artigos 9. e 46. do RPTJ).
O colgio de juzes delibera em conferncia, por maioria dos votos dos juzes
presentes na audincia (artigo 27., n. 1 e 2 RPTJ). O processo deliberativo
secreto (artigo 35. do Estatuto), mas o Acrdo tornado pblico (artigos 36. e
37. do Estatuto). As audincias so pblicas, em nome do princpio da
transparncia.
12. OTribunal de Contas
12.1. Natureza e composio do Tribunal de Contas
O Tratado de Bruxelas de 22 de Julho de 1975, tendo em vista reforar o

controlo da cobrana de receitas e da satisfao das despesas comunitrias, instituiu
um Tribunal de Contas ao qual passou a competir, em geral, a responsabilidade pelo
61
Adotado em 25 de setembro de 2012, o novo Regulamento de Processo do Tribunal de
Justia foi publicado no Jornal Oficial da Unio Europeia de 29 de setembro de 2012. Em
conformidade com o seu artigo 210., este regulamento entra em vigor no primeiro dia do segundo
ms subsequente sua publicao (JO L 265). O novo Regulamento procede refundio do
Regulamento do Processo do Tribunal de Justia, de 19 de Junho de 1991 (JO L 176 de 4.7.1991, p.
7, e JO L 383 de 29.12.1992).
164
controlo da legalidade e da regularidade das receitas comunitrias, bem como a

correco da gesto financeira no mbito das trs comunidades.
O Tratado da Unio Europeia reconhecendo a importncia crescente da funo

de controlo confiada ao Tribunal de Contas entendeu dever reforar a sua posio
e consequentemente a sua autoridade e prestigio no quadro institucional, elevando
o Tribunal de Contas condio de instituio da Unio Europeia, a par do
Parlamento Europeu, do Conselho, da Comisso e do Tribunal de Justia (artigo
13., 1, TUE).
O artigo 285. TFUE determina que a fiscalizao das contas da Unio

efetuada pelo Tribunal de Contas.
O Tribunal de Contas composto por um nacional de cada Estado-membro que

exercem as suas funes com total independncia e no interesse geral da Unio e
em regime de dedicao exclusiva (artigos 285. e 286., n.s 3, 4 e 6 TFUE).
Os membros do Tribunal de Contas sero escolhidos de entre personalidades

que pertenam ou tenham pertencido, nos respetivos Estados, a instituies de
fiscalizao externa ou que possuam uma qualificao especial para essa funo.
Devem oferecer todas as garantias de independncia (artigo 286. TFUE).
Os juzes do Tribunal de Contas so nomeados por um perodo de seis anos,

renovvel, por deliberao do Conselho, tomada por maioria qualificada, aps
consulta (no vinculativa) do Parlamento Europeu e o presidente do Tribunal de
Contas eleito pelos seus pares por um perodo de trs anos, podendo ser reeleito
12.2. Competncia e funcionamento do Tribunal de Contas
O Tribunal de Contas tem poderes de auto-organizao, ainda que o seu

regulamento interno tenha de ser aprovado pelo Conselho (artigo 287., n. 4, 5
TFUE).
165
Precisando as competncias do Tribunal de Contas, o artigo 287. TFUE

determina que ao Tribunal de Contas compete a fiscalizao das contas da Unio,
cabendo-lhe examinar a totalidade das receitas e despesas da Unio, o que abrange
igualmente as contas da totalidade das receitas e despesas de qualquer rgo ou
organismo criado pela Unio, salvo se houver excluso expressa desse controlo no
respetivo ato constitutivo (artigo 287., n. 1 TFUE).
A competncia de fiscalizao do Tribunal de Contas engloba o poder de

garantir perante os rgos do poder poltico da Unio (Parlamento Europeu e
Conselho) a fiabilidade das contas e de assinalar qualquer irregularidade ou mesmo
ilegalidade.
Para o efeito, o Tribunal de Contas exerce esse seu poder enviando ao

Parlamento Europeu e ao Conselho uma declarao sobre a fiabilidade das contas
e a regularidade e legalidade das operaes a que elas se referem, que ser publicada
no Jornal Oficial da Unio Europeia. Essa declarao pode ser completada por
apreciaes especficas sobre cada domnio importante da atividade da Unio.
O Tribunal de Contas examina a legalidade e a regularidade das receitas e

despesas e garante a boa gesto financeira. Ao faz-lo, assinalar, em especial,
quaisquer irregularidades (artigo 287., n. 2 TFUE).
A fiscalizao das receitas efetua-se com base na verificao dos crditos e dos
pagamentos feitos Unio. A fiscalizao das despesas efetua-se com base nas
autorizaes e nos pagamentos. Estas fiscalizaes podem ser efetuadas antes do
encerramento das contas do exerccio oramental em causa.
Para assegurar todas as condies necessrias ao bom desempenho das suas

competncias de fiscalizao, os Tratados atribuem ao Tribunal de Contas o poder
de acesso a qualquer documentos e, se necessrio, o poder de realizar as diligncias
de inspeo nas prprias instalaes de qualquer instituio, rgo ou organismo da
Unio que efetue a gesto de receitas ou despesas em nome da Unio, e nos Estados-
Membros, inclusivamente nas instalaes de qualquer pessoa singular ou coletiva
beneficiria de pagamentos provenientes do oramento (artigo 287., n. 3 TFUE).
166
Claro est que, nos casos em que a ao decorra nos Estados-Membros, a

fiscalizao ser feita em colaborao com as instituies de fiscalizao nacionais
ou, se estas para isso no tiverem competncia, com os servios nacionais
competentes. O Tribunal de Contas e as instituies de fiscalizao nacionais dos
Estados-Membros cooperaro num esprito de confiana, mantendo embora a
respetiva independncia. Estas instituies ou servios daro a conhecer ao
Tribunal de Contas a sua inteno de participar na fiscalizao.
Todos os documentos ou informaes necessrios ao desempenho das funes

do Tribunal de Contas ser-lhe-o comunicados, a seu pedido, pelas outras
instituies da Unio, pelos rgos ou organismos que efetuem a gesto de receitas
ou despesas em nome da Unio, pelas pessoas singulares ou coletivas beneficirias
de pagamentos provenientes do oramento e pelas instituies de fiscalizao
nacionais ou, se estas no tiverem competncia para o efeito, pelos servios
nacionais competentes.
No que respeita atividade de gesto de despesas e receitas da Unio exercida

pelo Banco Europeu de Investimento, o direito de acesso do Tribunal s
informaes detidas pelo Banco ser regido por um acordo celebrado entre o
Tribunal, o Banco e a Comisso. Na ausncia de um acordo, o Tribunal ter,
contudo, acesso s informaes necessrias para efetuar a fiscalizao das despesas
e receitas da Unio geridas pelo Banco.
Em nome da transparncia, as apreciaes feitas pelo Tribunal de Contas so

obrigatoriamente publicitadas. Para o efeito, tanto a declarao de fiabilidade das
contas como o relatrio anual so transmitidos ao Parlamento Europeu e ao
Conselho e publicados no Jornal Oficial da Unio Europeia acompanhado das
respostas das referidas instituies s observaes do Tribunal de Contas (artigo
287., n.s 1 e 4 TFUE).
O Tribunal de Contas pode ainda, em qualquer momento, apresentar

observaes, nomeadamente sob a forma de relatrios especiais, sobre
determinadas questes e formular pareceres a pedido de uma das outras instituies
da Unio.
167
O Tribunal de Contas assiste o Parlamento Europeu e o Conselho no exerccio

da respetiva funo de controlo da execuo do oramento.
13. O Banco Central Europeu
Com o Tratado de Maastricht foi criada a Unio Econmica e Monetria

(UEM). As disposies relativas UEM formam um subsistema autnomo dentro
do ordenamento jurdico da Unio Europeia. Trata-se de uma verdadeira autonomia
constituinte, com uma estrutura organizacional e pessoal prpria, com fontes de
direito prprias. Pode mesmo afirmar-se que as respetivas normas constituem um
verdadeiro tratado dentro dos Tratados da Unio Europeia.
Na verdade a UEM assenta em duas entidades em que curiosamente uma

delas denominada de sistema e outra de instituio da Unio.
Temos, assim, o Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) que formado

pelos Bancos centrais nacionais dos Estados-Membros cuja moeda o euro, que
constituem o Eurosistema.
Ora, sendo um sistema, o SEBC no possui personalidade jurdica, no pessoa

para o direito. Desse sistema faz parte o Banco Central Europeu (BCE) que uma
instituio da Unio dotada de personalidade jurdica, que possui rgos prprios
que exprimem a sua vontade e que se rege pelo seu prprio Estatuto.
Em bom rigor, o Banco Central Europeu, embora surja elencado no conjunto

dos rgos da Unio, no artigo 13., n. 1 TUE, no um rgo da Unio, mas uma
pessoa coletiva autnoma a quem cabe dirigir o Sistema Europeu de Bancos
Centrais.
S o BCE tem o direito de autorizar a emisso do euro. independente no

exerccio dos seus poderes e na gesto das suas finanas. As instituies, rgos e
organismos da Unio, bem como os Governos dos Estados-Membros, respeitam
esta independncia (artigo 282., n. 3 TFUE).
O BCE tem a sua sede em Frankfurt, na Alemanha.
168
Nos termos do artigo 9. dos Estatutos, os rgos de direo e deciso so o

respetivo Conselho e a Comisso Executiva do BCE.
O Conselho composto pelos membros da Comisso executiva e pelos

Governadores dos Bancos Centrais nacionais dos Estados membros cuja moeda o
euro (artigo 283., n. 1 TFUE).
13.1. Competncias do Banco Central Europeu
Os Tratados (artigos 127., 128., 282., n. 1 TFUE) atribuem ao BCE amplas

competncias, de deciso, de regulao e de consulta, nomeadamente:
1) O Banco Central Europeu tem o direito exclusivo de autorizar a emisso de

notas de banco em euros na Unio;
2) Compete ao Banco Central Europeu aprovar o volume da emisso das

moedas metlicas em euros a emitir pelos Estados-Membros;
3) No exerccio das suas atribuies, o BCE tem competncia para adotar

regulamentos, tomar as decises, formular recomendaes e emitir
pareceres.
O Banco Central Europeu adota as medidas necessrias ao desempenho das

suas atribuies em conformidade com as condies estabelecidas nos Estatutos do
SEBC e do BCE (artigo 132. TFUE);
O Banco Central Europeu pode aplicar multas ou sanes pecunirias

temporrias s empresas em caso de incumprimento de obrigaes decorrentes dos
seus regulamentos e decises;
Nos domnios das suas atribuies, o Banco Central Europeu consultado

sobre os projetos de ato da Unio, bem como sobre os projetos de regulamentao
ao nvel nacional, e pode apresentar pareceres;
169
O Banco Central Europeu juntamente com os bancos centrais nacionais dos

Estados-Membros cuja moeda seja o euro constituem o Eurosistema e conduzem a
poltica monetria da Unio;
O Banco Central Europeu, atravs dos seus rgos de deciso, dirige o SEBC
e assegura o apoio s polticas econmicas gerais na Unio, contribui para a
realizao dos objetivos desta e em especial da manuteno da estabilidade dos
preos;
Finalmente, o Banco Central Europeu dispe de poderes de auto-organizao.
14. rgos complementares
Para o completo exerccio das suas atribuies, os Tratados preveem a

existncia de um conjunto de rgos auxiliares de carcter consultivo, mais de
ordem tcnica e por vezes especializados, que do o seu contributo no processo de
formao da vontade da Unio.
Nesse mbito, cabe uma referncia ao Comit Econmico e Social e ao Comit

das Regies, rgos que representam interesses que, de acordo com os Tratados,
merecem ser ponderados no exerccio do poder poltico da Unio.
Depois, existe um conjunto de entidades complementares que, funcionando

com inteira autonomia, contribuem em muito para a realizao dos fins da Unio,
tais como o Banco Europeu de Investimentos, o Provedor de Justia Europeu, o
Europol e a Eurojust.
15. O Comit Econmico e Social
O Comit Econmico e Social um rgo consultivo dos rgos que

participam no processo legislativo da Unio Europeia, isto , do Parlamento
170
Europeu, do Conselho e da Comisso Europeia (artigo 13., n. 4 TUE e 300., n.

1 TFUE).
Na prtica, a maior parte da legislao da Unio Europeia passa pelo Comit

Econmico e Social, seja porque via de consulta feita pelo Parlamento Europeu,
Conselho e Comisso, seja porque o prprio Comit considere oportuno tomar a
iniciativa de emitir parecer sobre determinado projeto legislativo. Em qualquer dos
casos, o respetivo parecer do Comit, bem como um relatrio das deliberaes,
sero transmitidos ao Parlamento Europeu, ao Conselho e Comisso (artigo 304.
TFUE).
O Comit Econmico e Social composto por representantes das organizaes

de empregadores, de trabalhadores e de outros atores representativos da sociedade
civil, em especial nos domnios socioeconmico, cvico, profissional e cultural
O nmero de membros do Comit Econmico e Social est limitado a um

mximo de trezentos e cinquenta. A composio do Comit definida por deciso
do Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comisso (artigo 301.
TFUE).
Os membros do Comit Econmico e Social gozam de um estatuto de total

independncia dos poderes institucionais a que prestam apoio consultivo, no esto
vinculados a quaisquer instrues. Exercem as suas funes no interesse geral da
Unio (artigo 300., n. 4 TFUE).
O Comit Econmico e Social goza de autonomia organizacional, compete-lhe

aprovar o respetivo regulamento interno e escolher o respetivo Presidente e os
restantes membros da Mesa, cujo mandato de dois anos e meio (artigo 303.
TFUE). Compete-lhe ainda a gesto do respetivo oramento e bem assim a gesto
do seu pessoal que integra uma estrutura administrativa que comum ao Comit
das Regies.
O Comit Econmico e Social funciona em sesses plenrias e em seces

especializadas. O plenrio depende do qurum constitutivo de mais de metade dos
seus membros, presentes ou representados (artigo 47. do Regulamento Interno) e
171
as deliberaes so tomadas por maioria dos votos expressos (artigo 56. do

Regulamento Interno). As sesses do Comit so pblicas (artigo 65. do
Regulamento Interno).
16. O Comit das Regies
O Comit das Regies um rgo consultivo da Unio Europeia, institudo

pelo Tratado de Maastricht, cuja funo aconselhar atravs de parecer os rgos
de deciso (Parlamento Europeu, Conselho e Comisso) da Unio Europeia (artigos
13., n. 4 TUE e 300., n. 1 TFUE). Os pareceres do Comit das Regies so
publicados no Jornal Oficial.
A existncia deste Comit essencial ao aprofundamento do princpio da

subsidiariedade, atravs de uma maior aproximao da Unio aos cidados. A ideia
da sua criao fazer participar as pessoas coletivas com autonomia ao nvel
infraestadual (autarquias) no exerccio do poder poltico da Unio.
Assim, o Comit das Regies composto composto por representantes das

autarquias regionais e locais que sejam quer titulares de um mandato eleitoral a
nvel regional ou local, quer politicamente responsveis perante uma assembleia
eleita. (artigo 300., n. 3 TFUE).
Tal como se verifica com o Comit Econmico e Social, tambm o Comit das
Regies no pode ter mais do que 350 membros.
A composio do Comit definida por deciso do Conselho, deliberando por

unanimidade, sob proposta da Comisso.
Os membros do Comit so nomeados pelo Conselho para mandatos de cinco

anos, podendo ser reconduzidos nas suas funes (artigo 305. TFUE). Uma vez
que os membros do Comit das Regies composto por elementos eleitos, logo
legitimados democraticamente, o mandato do membro do Comit cessa
automaticamente com o termo do mandato autrquico (artigo 305., 3 TFUE).
172
Os membros do Comit Econmico e Social e do Comit das Regies no esto

vinculados a quaisquer instrues e exercem as suas funes com total
independncia, no interesse geral da Unio (artigo 300., n. 4 TFUE).
Com total autonomia de organizao e funcionamento, o Comit das Regies

designa, de entre os seus membros, o Presidente e a Mesa, por um perodo de dois
anos e meio e aprova o seu regulamento interno (artigo 306. TFUE).
Os rgos do Comit das Regies so a Assembleia plenria, o Presidente, a

Mesa e as Comisses (artigo 45. do Regimento). A Assembleia rene
trimestralmente, havendo qurum desde que esteja presente a maioria dos seus
membros, delibera por maioria dos votos expressos, sendo as sesses pblicas
(artigos 21., 22., 17. e 49., n. 1 do Regimento).
17. O Banco Europeu de Investimentos
Em bom rigor, o Banco Europeu de Investimentos uma instituio e como tal

uma pessoa coletiva que tem rgos prprios. O Banco Europeu de Investimento
goza de personalidade jurdica. uma pessoa jurdica que tem como membros os
prprios Estados-Membros da Unio Europeia (artigo 308. TFUE).
Importa sublinhar que o Tratado impe ao Banco Europeu de Investimento o

acesso por parte do Tribunal de Contas s informaes e aos documentos detidos
pelo Banco no que respeita atividade de gesto de despesas e receitas da Unio
exercida pelo Banco Europeu de Investimento.
O acesso ser regido por um acordo celebrado entre o Tribunal, o Banco e a

Comisso. Na ausncia de um acordo, o Tribunal ter, contudo, acesso s
informaes necessrias para efetuar a fiscalizao das despesas e receitas da Unio
geridas pelo Banco (artigo 287., n. 3, 3 TFUE).
O Banco Europeu de Investimento tem por misso:
173
a) Contribuir, recorrendo ao mercado de capitais e utilizando os seus prprios

recursos, para o desenvolvimento equilibrado e harmonioso do mercado
interno no interesse da Unio (artigo 309. TFUE);
b) Contribuir para a realizao da coeso econmica, social e territorial interna

(artigo 175., 1 TFUE);
c) Contribuir para a realizao dos objetivos da cooperao para o

desenvolvimento com Estados terceiros (artigo 209., n. 3 TFUE).
No exerccio das suas atribuies tendo em vista a realizao da sua misso

(artigo 309. TFUE), o Banco Europeu de Investimento facilitar, mediante a
concesso de emprstimos e de garantias, sem prosseguir qualquer fim lucrativo, o
financiamento dos seguintes projetos, em todos os setores da economia:
a) Projetos para a valorizao das regies menos desenvolvidas;
b) Projetos de modernizao ou reconverso de empresas, ou de criao de

novas atividades induzidas pelo estabelecimento ou funcionamento do
mercado interno que, pela sua amplitude ou natureza, no possam ser
inteiramente financiados pelos diversos meios existentes em cada um dos
Estados-Membros;
c) Projetos de interesse comum para vrios Estados-Membros que, pela sua

amplitude ou natureza, no possam ser inteiramente financiados pelos
diversos meios existentes em cada um dos Estados-Membros.
d) Financiamento de programas de investimento em articulao com as

intervenes dos fundos estruturais e dos demais instrumentos financeiros
da Unio.
18. O Provedor de Justia Europeu
174
O Provedor de Justia Europeu um rgo complementar de fiscalizao eleito

pelo Parlamento Europeu, aps cada eleio do Parlamento Europeu, pelo perodo
da legislatura, podendo ser reconduzido nas suas funes.
Todavia, o Provedor de Justia pode ser demitido pelo Tribunal de Justia a

pedido do Parlamento Europeu se, entretanto, deixar de preencher os requisitos
necessrios ao exerccio das suas funes ou tiver cometido falta grave (artigo
228., n. 2 TFUE).
Nos termos do artigo 228., n. 1 TFUE, ao Provedor de Justia esto atribudas

as competncias seguintes:
a) Receber as queixas apresentadas por qualquer cidado da Unio ou por

qualquer pessoa singular ou coletiva com residncia ou sede estatutria num
Estado-Membro e respeitantes a casos de m administrao na atuao das
instituies, rgos ou organismos da Unio, com exceo do Tribunal de
Justia da Unio Europeia no exerccio das suas funes jurisdicionais;
b) Instruir essas queixas e apresentar relatrio sobre as mesmas;
c) Proceder, de acordo com a sua misso, aos inquritos que considere

justificados, quer por sua prpria iniciativa quer com base nas queixas que
lhe tenham sido apresentadas, diretamente ou por intermdio de um membro
do Parlamento Europeu, salvo se os factos invocados forem ou tiverem sido
objeto de processo jurisdicional;
d) Sempre que constate uma situao de m administrao, o Provedor de

Justia apresenta o assunto instituio, rgo ou organismo em causa, que
dispe de um prazo de trs meses para lhe apresentar a sua posio;
e) Enviar um relatrio ao Parlamento Europeu e instituio, rgo ou

organismo em causa e informar a pessoa que apresentou a queixa do
resultado dos inquritos;
f) Apresentar anualmente ao Parlamento um relatrio sobre os resultados dos

inquritos que tenha efetuado.
175
O Provedor de Justia exerce as suas funes com total independncia, no

podendo solicitar nem aceitar instrues de qualquer Governo, instituio, rgo ou
organismo. Enquanto durarem as suas funes, o Provedor de Justia no pode
exercer qualquer outra atividade profissional, remunerada ou no (artigo 228., n.
3 TFUE).
O estatuto e as condies gerais de exerccio das funes do Provedor de

Justia constam de regulamentos adotados pelo Parlamento Europeu, por iniciativa
prpria de acordo com um processo legislativo especial, aps parecer da Comisso
e com aprovao do Conselho (artigo 228., n. 4 TFUE).
19. A EUROPOL
A Europol um Servio Europeu de Polcia, criada atravs de Conveno

celebrada entre os Estados membros da unio como uma agncia de aplicao da
lei da Unio Europeia62, que tem por misso apoiar e reforar as relaes de
cooperao entre as autoridades policiais, alfandegrias e dos outros servios
responsveis pela aplicao da lei dos Estados-Membros da Unio Europeia em
matria policial, judiciria e penal, no domnio da preveno e combate a todas as
formas graves de criminalidade internacional organizada e o terrorismo (artigo 88.
TUE).
Dispe de uma estrutura orgnica prpria, com sede em Haia, e funciona com
base nas unidades nacionais de cada Estado membro, sob tutela institucional do
Conselho que nomeia o Diretor e dos Estados membros, cujos representantes
integram o respetivo Conselho de Administrao.
Nos termos do artigo 88., n. 2 TUE, as funes da Europol podem incluir:
a) A recolha, armazenamento, tratamento, anlise e intercmbio das

informaes transmitidas, nomeadamente, pelas autoridades dos Estados-
Membros ou de instncias ou pases terceiros;
62
O regulamento interno da Europol foi aprovado pelo Ato n. 29/2009 da Instncia Comum
de Controlo da Europol, de 22.6.2009 (JO, C 45, de 23.2.2010, pp. 2-13).
176
b) A coordenao, organizao e realizao de investigaes e de aes

operacionais, conduzidas em conjunto com as autoridades competentes dos
Estados-Membros ou no mbito de equipas de investigao conjuntas,
eventualmente em articulao com a Eurojust.
Estabelece o n. 3 do referido artigo 88. TUE que as aes operacionais da

Europol devem ser conduzidas em articulao e com o acordo das autoridades do
Estado-Membro ou dos Estados-Membros cujo territrio seja afetado, sendo que a
eventual aplicao de medidas coercivas da competncia exclusiva das
autoridades nacionais competentes.
Por fora do princpio democrtico, o Tratado estabelece que as funes

atribudas Europol constem de regulamentos adotados pelo Parlamento Europeu
e pelo Conselho, de acordo com o processo legislativo ordinrio, que determinam
a estrutura, o funcionamento, o domnio de ao e as funes da Europol. O controlo
das funes da Europol pelo Parlamento Europeu deve associar os parlamentos
nacionais [artigo 88., n. 2 TFUE e 12., alnea c) TUE].
20. A EUROJUST
A Unidade Europeia de Cooperao Judiciria (Eurojust) foi instituda pelo

Tratado de Nice e criada pela Deciso n. 2002/187/CE, do Conselho, de 28.2.2002,
relativa criao da Eurojust a fim de reforar a luta contra as formas graves de
criminalidade63.
A Eurojust tem por misso apoiar e reforar a coordenao e a cooperao entre

as autoridades nacionais competentes para a investigao e o exerccio da ao
penal em matria de criminalidade grave que afete dois ou mais Estados-Membros
ou que exija o exerccio de uma ao penal assente em bases comuns, com base nas
63
Deciso posteriormente alterada pela Deciso n. 2009/426/JAI, do Conselho, de
16.12.2008 (JO, L 138, de 4.6.2009, p. 14).
177
operaes conduzidas e nas informaes transmitidas pelas autoridades dos

Estados-Membros e pela Europol (artigo 85., n. 1 TFUE).
Compete ao Parlamento Europeu e ao Conselho, por meio de regulamentos

adotados de acordo com o processo legislativo ordinrio, determinar a estrutura, o
funcionamento, o domnio de ao e as funes da Eurojust.
As funes da Eurojust podem incluir:
a) A abertura de investigaes criminais e a proposta de instaurao de aes

penais conduzidas pelas autoridades nacionais competentes, em especial as
relativas a infraes lesivas dos interesses financeiros da Unio;
b) A coordenao das investigaes e aes penais referidas na alnea a);
c) O reforo da cooperao judiciria, inclusive mediante a resoluo de

conflitos de jurisdio e uma estreita cooperao com a Rede Judiciria
Europeia.
Esses regulamentos definem igualmente as modalidades de associao do

Parlamento Europeu e dos Parlamentos nacionais avaliao das atividades da
Eurojust [artigo 12., alnea c) TUE].
Uma nota final para sublinhar que o Tratado (artigo 86. TFUE) prev que o
Conselho, por meio de regulamentos adotados de acordo com um processo
legislativo especial, pode instituir uma Procuradoria Europeia a partir da Eurojust,
a fim de combater as infraes lesivas dos interesses financeiros da Unio.
Neste caso, o Conselho delibera por unanimidade, aps aprovao do

Parlamento Europeu. Caso no haja unanimidade, no Conselho ou no Conselho
Europeu, um grupo de pelo menos nove Estados-Membros pode criar a
Procuradoria Europeia por via do recurso ao mecanismo da cooperao reforada.
A Procuradoria Europeia competente para investigar, processar judicialmente

e levar a julgamento, eventualmente em articulao com a Europol, os autores e
cmplices das infraes lesivas dos interesses financeiros da Unio e para exercer,
perante os rgos jurisdicionais competentes dos Estados-Membros, a ao pblica
relativa a tais infraes (artigo 86., n. 2 TFUE).
178
179
Sumrio VIII - O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO NA UNIO

EUROPEIA
1. Introduo
2. O processo legislativo na Unio Europeia
3. O procedimento de co-deciso
4. Os Procedimentos de Cooperao Intergovernamental
5. O procedimento de deciso na Poltica Externa de Segurana Comum
6. O procedimento de tomada de deciso no domnio da Cooperao Policial e

Judiciria em Matria Penal
7. A tomada de deciso no Tratado de Amesterdo
8. A tomada de deciso no Tratado de Nice
9. A tomada de deciso no Tratado de Lisboa
10.O processo legislativo ordinrio
11.Os procedimentos especiais
12.Os procedimentos de Coordenao econmica
13.Processo de adeso ou alargamento da Unio
14.Processo de reviso dos tratados
1. Introduo
Como ficou visto64, os Tratados estabelecem os domnios polticos em que a

Unio Europeia pode tomar decises. Existem alguns domnios que so da
competncia exclusiva da Unio Europeia, o que significa que, a esse nvel, as
decises polticas so tomadas pelos Estados-Membros reunidos no Conselho e no
64
Ver supra, captulo referente s competncias da Unio Europeia e dos Estados Membros.
180
Parlamento Europeu. o caso, entre outras, das decises em matrias de comrcio,

de poltica aduaneira, das regras de concorrncia, da poltica monetria na zona
euro.
Existem outros domnios em que a Unio e os Estados-Membros partilham as

competncias em matria de tomada de decises. Isto significa que, se a legislao
for adotada a nvel da Unio Europeia, ento esta ser adotada por fora do princpio
do primado. Todavia, se no for adotada legislao a nvel da Unio Europeia, os
Estados-Membros podem, individualmente, legislar a nvel nacional. A
competncia partilhada aplicvel em muitas reas, de que so exemplos, o
mercado interno, a agricultura, a proteo dos consumidores e os transportes.
Em todos os outros domnios polticos, as decises so da competncia dos

Estados-Membros. Deste modo, se um determinado domnio poltico no for
identificado num tratado, a Comisso no pode propor legislao nessa matria.
Contudo, nalgumas reas como o setor espacial, a educao, a cultura e o

turismo, a Unio pode apoiar as aes dos Estados-Membros.
Noutras matrias ainda, como so os casos da ajuda aos pases e territrios

ultramarinos e da investigao cientfica, a Unio Europeia pode desenvolver
atividades paralelas s dos Estados Membros, nomeadamente programas de ajuda
humanitria.
As instituies europeias tm vindo a incentivar uma maior participao dos

parlamentos nacionais nas atividades da Unio Europeia. Desde 2006, a Comisso
tem vindo a transmitir aos parlamentos nacionais todas as novas propostas
legislativas, tendo respondido aos seus pareceres. Com o Tratado de Lisboa, os
direitos e deveres dos parlamentos nacionais na Unio Europeia ficaram claramente
definidos. Os parlamentos nacionais podem exprimir as suas opinies sobre os
projetos de atos legislativos, bem como sobre outras questes que para eles possam
revestir especial interesse.
As aes da Unio Europeia esto sujeitas ao princpio da subsidiariedade. Isto

significa que a Unio s atua nos casos em que a ao ao nvel da Unio Europeia
se revela mais eficaz do que ao nvel nacional. este o caso nos domnios em que
181
os Tratados atriburam competncias exclusivas Unio Europeia, mas nos

restantes casos, cada novo ato legislativo sujeito a apreciao. Os parlamentos
nacionais controlam, por conseguinte, a correta aplicao deste princpio no
processo de tomada de decises da Unio Europeia.
A fim de permitir aos parlamentos a realizao de controlos de subsidiariedade,

a Comisso envia os projetos de atos legislativos aos parlamentos nacionais, ao
mesmo tempo que ao legislador da Unio (ou seja, ao Parlamento Europeu e ao
Conselho).
Qualquer parlamento nacional pode emitir um parecer fundamentado, se

considerar que a proposta no obedece ao princpio da subsidiariedade. Consoante
o nmero de pareceres fundamentados apresentados pelos parlamentos nacionais, a
Comisso pode ter de reanalisar a sua proposta, podendo decidir mant-la, alter-la
ou retir-la. Este o chamado procedimento dos cartes amarelo e laranja.
No caso do processo legislativo ordinrio, se a maioria dos parlamentos

nacionais emitir um parecer fundamentado, e se a Comisso decidir manter a sua
proposta, dever explicar as suas razes, cabendo ento ao Parlamento Europeu e
ao Conselho decidir continuar, ou no, o procedimento legislativo.
2. O processo legislativo na Unio Europeia
O processo legislativo na Unio Europeia, tal como vem estabelecido pelo

Tratado de Lisboa, o resultado da evoluo de um processo de tomada de deciso
iniciado com o Tratado de Paris e com os Tratados de Roma, e que foi aumentando
a sua complexidade em consequncia das alteraes introduzidas no direito
comunitrio por fora dos novos objetivos a prosseguir pela Unio Europeia, em
especial com a implementao de uma poltica externa e de segurana comum e
ainda de uma poltica comum de justia e assuntos internos.
182
Dessa evoluo resultou um verdadeiro sistema formal de deciso65 que regula

os procedimentos decisrios das Comunidades e da Unio Europeia. Esse sistema
composto pelos procedimentos comunitrios e pelos procedimentos
especficos para o segundo e terceiro pilares.
O Procedimento de Consulta Simples institudo nos Tratados de Roma e de

Paris era marcado por uma competncia de deciso exclusiva do Conselho e, nesta
fase, o Parlamento Europeu no tinha competncias legislativas.
Com a introduo, no Ato nico Europeu, do Procedimento de Cooperao

e do Procedimento de Parecer Favorvel, o Parlamento Europeu passou a ter um
papel determinante na tomada de decises no quadro comunitrio.
Tendo surgido na sequncia do Ato nico Europeu, o Tratado de Maastricht

reforou ainda mais o papel do Parlamento Europeu. O mbito de aplicao do
procedimento de cooperao e do procedimento de parecer favorvel foi alargado
a novos domnios. Alm disso, o Tratado instituiu um novo procedimento de co-
deciso, que permite ao Parlamento Europeu adotar atos juntamente com o
Conselho. Este procedimento implica contatos acrescidos entre o Parlamento e o
Conselho para se chegar a um acordo.
3. O procedimento de co-deciso
O Tratado de Maastricht66 alargou significativamente as possibilidades de

interveno do Parlamento Europeu no processo de deciso ao instituir o
procedimento de co-deciso. Neste novo procedimento passam a estar envolvidas
as duas instituies (Conselho e Parlamento Europeu). O Parlamento Europeu
assume a condio de colegislador, podendo emendar e at vetar o ato legislativo
proposto pela Comisso.
65
OBERDORFF, Henri, LUnion europenne, Grenoble, Presses Universitaires de Grenoble,
2007, p. 179-197.
66
O Tratado de Maastricht foi assinado em 7 de fevereiro 1992 na cidade Maastricht
(Holanda).
183
Cumpre sublinhar que esses procedimentos se diferenciavam pelo grau de

envolvimento do Parlamento Europeu. Enquanto os procedimentos de consulta e de
cooperao, institudos nos Tratados de Roma e de Paris, perderam importncia em
face do procedimento de co-deciso, j o procedimento de parecer favorvel
reforou o seu papel.
O procedimento de co-deciso foi concebido para permitir que o Parlamento

Europeu pudesse legislar. Assim, diferentemente do procedimento de cooperao,
em que o Conselho podia, por unanimidade, desconsiderar o parecer do Parlamento
Europeu, no procedimento de co-deciso a falta de entendimento entre ambos
conduzia ao bloqueio do processo de deciso.
Embora tenha sido criado para regular a tomada de deciso num conjunto
limitado de domnios, a co-deciso surge como o procedimento mais importante da
prtica legislativa, em razo da estreita vinculao institucional que promove entre
a Comisso, o Conselho e o Parlamento e pelo maior grau de legitimidade
democrtica que confere ao processo legislativo.
A co-deciso decorre de um procedimento com as seguintes etapas:
- Primeira etapa: Numa clara demonstrao de igualdade entre o Conselho e o

Parlamento Europeu, a proposta da Comisso era distribuda em simultneo a
ambos e, se fosse o caso, em razo da matria, ao Comit das Regies e ao Comit
Econmico e Social.
Aps exame em primeira leitura, o Parlamento Europeu transmitia o seu

parecer ao Conselho. Este o momento em que o Comit das Regies e o Comit
Econmico e Social se devem pronunciar sob a proposta. O parecer do Parlamento
Europeu precedia o do Conselho.
Na hiptese do Parlamento acolher na ntegra a proposta da Comisso ou, no

caso de o Conselho aceitar as alteraes por ele propostas, o Conselho estava
habilitado a aprovar o ato jurdico. A aprovao da proposta pelo Parlamento
Europeu em primeira leitura resultava da maioria simples. J a alterao ou rejeio,
em todas as fases, exigia uma maioria absoluta.
184
- Segunda etapa: na impossibilidade de se encontrar um consenso, e a exemplo

do que ocorria no procedimento de cooperao, o Conselho adotava, por maioria
qualificada, a posio comum (ou seja, o seu prprio parecer, embora levasse em
considerao a viso da Comisso, do Parlamento Europeu e, quando previsto, dos
Comits). Esse documento era enviado ao Parlamento para exame num prazo de 3
meses. A anlise desse documento era designada de segunda leitura, embora
fosse a primeira vez que se analisasse no Parlamento a posio comum.
A partir da poderiam ocorrer trs hipteses:
1) O Parlamento Europeu acolhia a posio comum, ou no se pronunciava

sobre ela, no prazo acima mencionado. Em ambos os casos, o Conselho
estava habilitado a deliberar definitivamente luz da posio comum;
2) O Parlamento Europeu manifestava a inteno de rejeitar a posio comum,

com base em deciso por maioria absoluta. Nesse caso, o prazo de trs
meses antes mencionado era automaticamente prorrogado por mais dois
meses. Essa deciso deveria ser transmitida imediatamente ao Conselho,
que disporia da prerrogativa de convocar um comit de conciliao para
explicar a sua posio.
O Comit de Conciliao reunia o mesmo nmero de membros do

Conselho e do Parlamento Europeu, com a misso de alcanar acordo sobre
a posio comum. A Comisso acompanhava os trabalhos e atuava com o
objetivo de promover a aproximao entre as partes. Se houvesse consenso,
o Conselho poderia confirmar a posio comum. Caso contrrio, o ato no
era adotado;
3) A terceira hiptese dizia respeito possibilidade de, por maioria absoluta, o

Parlamento Europeu propor emendas posio comum. Nesse caso, a
proposta do Parlamento Europeu era transmitida ao Conselho e Comisso.
A essa ltima cabia a emisso de parecer sobre as emendas. Sendo positivo,
duas hipteses poderiam ocorrer: recusa das emendas, com a consequente
convocao do Comit de Conciliao, ou a sua aprovao por maioria
185
qualificada, o que gerava a validao do ato jurdico. No caso de parecer

negativo, a aprovao tinha de ser por unanimidade;
- Terceira etapa: uma vez que se decidisse pela convocao do Comit de

Conciliao, ento competia-lhe, no prazo de seis semanas, acordar por maioria
qualificada dos votos dos representantes do Conselho e por maioria absoluta do
Parlamento Europeu, um projeto comum. Esse texto era submetido considerao
do Conselho e do Parlamento Europeu em procedimento designado com terceira
leitura. Para entrar em vigor, deveria ser aprovado tanto pelo Conselho (por
maioria qualificada), como pelo Parlamento Europeu (por maioria absoluta dos
votos expressos).
Se o Comit de Conciliao falhasse e no chegasse a aprovar um projeto

comum, o Conselho dispunha de seis semanas, a partir do termo do prazo de
negociao do projeto comum, para aprovar o ato, por maioria qualificada. Esse ato
poderia, entretanto, ser rejeitado pelo Parlamento, por maioria absoluta, num prazo
de seis semanas, a contar da data da sua confirmao pelo Conselho.
Os prazos de trs meses e de seis semanas antes mencionados poderiam ser

prorrogados respetivamente por um ms e por duas semanas em caso de comum
acordo entre o Conselho e o Parlamento Europeu.
4. Os Procedimentos de Cooperao Intergovernamental
O Tratado de Maastricht, alm de aprofundar e ampliar os instrumentos

decisrios do primeiro pilar, dedicou-se igualmente a disciplinar os mecanismos de
cooperao intergovernamental aplicveis aos segundo e terceiro pilares.
O primeiro pilar constitudo pela Comunidade Europeia, pela Comunidade

Europeia do Carvo e do Ao (CECA) e pela Euratom e diz respeito aos domnios
em que os Estados-Membros exercem, conjuntamente, a sua soberania atravs das
instituies comunitrias. No mbito deste pilar, aplicvel o processo designado
por "mtodo comunitrio", que envolve trs etapas: proposta da Comisso
186
Europeia, adoo pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu e o controlo da

observncia do direito comunitrio pelo Tribunal de Justia.
O segundo pilar instaura a Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC),

prevista no Ttulo V do Tratado da Unio Europeia, que substitui as disposies
constantes do Ato nico Europeu e prev que os Estados-Membros possam
empreender aes comuns em matria de poltica externa. Este pilar implica um
processo de deciso intergovernamental que recorre, em grande parte, tomada de
deciso por unanimidade. O papel da Comisso e do Parlamento limitado e a
jurisdio do Tribunal de Justia no se aplica a este domnio.
O terceiro pilar diz respeito cooperao nos domnios da Justia e dos

Assuntos Internos (JAI), prevista no ttulo VI do Tratado da Unio Europeia. A
Unio deve levar a cabo uma ao conjunta para proporcionar aos cidados um
nvel elevado de proteo num espao de liberdade, segurana e justia. O processo
de deciso igualmente intergovernamental.
Nesses dois pilares, no havia, portanto, espao para o mtodo comunitrio,

impregnado de matrias supranacionais, derivadas do quase monoplio de
iniciativa da Comisso, do voto por maioria do Conselho e da crescente
coparticipao legislativa do Parlamento Europeu. O prprio Tribunal de Justia,
que no primeiro pilar figurava como guardio do direito comunitrio, no dispunha
de margem para deliberar no mbito da PESC e da JAI.
5. O procedimento de deciso na Poltica Externa de Segurana Comum
Tendo em vista o domnio de competncia deste segundo pilar, detalhado no

ttulo V do Tratado sobre a Unio Europeia, e os objetivos a alcanar e que podiam
ser resumidos na salvaguarda de valores, interesses e segurana da Unio no mbito
das suas relaes externas, os Estados-Membros trataram de estabelecer regras que
conservassem a sua preeminncia estratgica no processo decisrio. No se
mencionava a palavra integrao ao longo do texto sobre a PESC, pois o
procedimento que definia as relaes entre os Estados-Membros nesse segmento
187
fundamentava-se na cooperao sistemtica, definida no artigo J.2 como concerto

de posies e partilha em comum de informaes sobre todas as questes de poltica
externa e de segurana.
A primazia intergovernamental ficava evidente. Os instrumentos jurdicos ao

servio da PESC foram identificados e no tinham correlao com os comunitrios.
Os regulamentos e as diretivas deram lugar a posies e aes comuns, coordenadas
luz de orientaes emanadas do Conselho Europeu67.
As posies comuns, fixadas pelo Conselho, orientavam a participao dos

Estados-Membros no seio de organizaes e em conferncias internacionais, bem
como na relao bilateral com pases terceiros. Exigia-se apoio ativo e sem reservas,
luz de um esprito de lealdade e solidariedade mtua.
A ao comum, por exigir um maior grau de compromisso, requeria do

Conselho a delimitao precisa dos alcances, objetivos, meios, procedimentos,
condies e, quando necessrio, a prpria durao, envolvendo os
Estados-Membros at ao resultado final. Competia ao Conselho zelar pela sua
unidade, coerncia e eficcia.
A questo da defesa comum foi includa nos objetivos da PESC e a Unio da

Europa Ocidental (UEO) foi autorizada a executar decises e aes da Unio
Europeia nesse domnio, sem prejuzo do desenvolvimento de uma cooperao mais
estreita entre dois ou mais Estados-Membros, ao nvel bilateral, tanto no mbito da
UEO como da Aliana Atlntica (NATO).
Embora se pudesse deduzir, o Tratado de Maastricht consagrou expressamente

a unanimidade como critrio de deciso (artigo J.9). A nica exceo prevista dizia
respeito a questes de procedimento para a implementao de uma ao comum
(artigo J.3) e para as quais o Conselho poderia deliberar por maioria qualificada.
A Comisso Europeia e o Parlamento Europeu, que na esfera comunitria

completavam o tringulo decisrio, desempenhavam, nesse pilar, um papel bem
modesto. As menes Comisso, cuja competncia de iniciativa era
67
Tratado sobre a Unio Europeia, artigos J.1, J.2 e J.3 (Texto de Maastricht).
188
compartilhada com os Estados-Membros, diziam respeito a uma mera associao

aos trabalhos no domnio da PESC, sem especificar o seu alcance. Ao Parlamento
Europeu, essas referncias restringiam-se prestao de informao e realizao
de consultas sobre os principais aspetos da evoluo da PESC. O Conselho no
ficava vinculado a nenhuma obrigao de prazo ou de prestao de resposta. Ainda
que se previsse a possibilidade do Parlamento Europeu dirigir questes ou formular
recomendaes ao Conselho, essa participao no vinculava o Conselho.
importante salientar que o Tratado de Maastricht atribuiu expressamente

presidncia do Conselho a representao da Unio em matrias de Poltica Externa
e de Segurana Comum. Para o exerccio dessa competncia e da execuo das
aes comuns, a presidncia era assistida pelo Estado-Membro que a precedeu e
pelo Estado-Membro que lhe sucederia (troika). As misses diplomticas e
consulares dos Estados-Membros e as delegaes da Comisso Europeia em pases
terceiros deveriam concertar-se com vista a assegurar o respeito pela execuo das
posies e aes comuns determinadas pelo Conselho.
6. O procedimento de tomada de deciso no domnio da Cooperao

Policial e Judiciria em Matria Penal
A par do segundo pilar da PESC, o Tratado de Maastricht dedicou um ttulo VI

aos temas do terceiro pilar, da Justia e dos Assuntos Internos (JAI), seguindo, no
essencial, a mesma lgica de deciso construda sobre a cooperao
intergovernamental e com vistas a assegurar, por meio da criao de um espao de
justia, a livre circulao de pessoas. O TUE enumerou nove domnios para a
atuao deste pilar: asilo; controlo das fronteiras externas; imigrao; narcotrfico;
fraude; cooperao judicial em matria civil; penal; cooperao alfandegria e
cooperao policial, integrando um sistema interno de troca de informaes,
coordenado pelo Servio Europeu de Polcia (Europol)68. Em qualquer caso, dessa
68
Tratado da Unio Europeia, artigo K Texto de Maastricht.
189
coordenao no podia resultar prejuzo para as responsabilidades dos Estados

Membros em matria de manuteno da ordem pblica e da segurana interna.
Verifica-se a existncia de diferenas subtis de procedimentos entre o segundo

e o terceiro pilar, embora se assemelhem em muitos pontos, como acontece em
relao participao consultiva do Parlamento Europeu69, utilizao de
instrumentos jurdicos correspondentes (posies comuns e aes comuns)70 e ao
recurso ao voto por unanimidade como critrio geral de aferio decisria (exceo
s questes de procedimento, em que Conselho poderia deliberar por maioria
qualificada 54 dos 76 votos e representando pelo menos oito dos doze pases,
como previsto para propostas no oriundas da Comisso e a medidas de
implementao das convenes71.
A tomada de deciso efetuava-se fundamentalmente no seio do Conselho. A

participao do Conselho Europeu no era mencionada, deixando perceber que se
limitava a definies de ordem estratgica. A Comisso Europeia dividia com os
Estados-Membros a iniciativa da proposta de atos jurdicos, mas para um nmero
limitado de competncias, uma vez que a sua ao no se estendia aos domnios de
cooperao judicial em matria civil, penal e cooperao alfandegria e policial.
Previu-se a possibilidade de estabelecimento de convenes sobre os temas de
competncia da JAI, cujas medidas de aplicao poderiam ser adotadas por maioria
de 2/3 dos membros do Conselho, salvo disposio contrria. Essas convenes
poderiam prever competncia do Tribunal de Justia para a interpretao das suas
disposies.
7. A tomada de deciso no Tratado de Amesterdo
Conscientes da evoluo da integrao europeia, dos alargamentos futuros e

das alteraes institucionais necessrias, os Estados-Membros inseriram uma
69
Tratado da Unio Europeia, artigo K.6 Texto de Maastricht.
70
71
190
clusula de reviso no Tratado de Maastricht. Para esse efeito, o artigo N previu a

convocao de uma Conferncia Intergovernamental em 1996. Essa conferncia
conduziu assinatura do Tratado de Amesterdo em 1997.
O Tratado de Amesterdo72 apresenta-se com um contedo bastante complexo

que ficou muito aqum do esperado, uma vez que os principais pontos referentes a
um melhor funcionamento da Unio Europeia e que diziam respeito extenso do
voto por maioria qualificada, restringindo ao mximo o recurso unanimidade,
ponderao dos votos no Conselho e composio da Comisso numa Europa
alargada, no encontraram uma resposta satisfatria.
No obstante, apresentou, avanos em direo ao aprofundamento da

integrao europeia e ao melhor funcionamento do processo decisrio.
A preocupao em aproximar a Europa dos seus cidados foi parcialmente

atendida com a institucionalizao da possibilidade de sano dos
Estados-Membros que promovessem qualquer forma de discriminao baseada em
gnero, etnia, religio ou idade. Alm disso, o Tratado de Amesterdo introduziu,
no domnio comunitrio, a poltica de emprego, prevendo dispositivos que
orientavam os Estados-Membros na elaborao anual da estratgia conjunta para a
promoo do emprego e para a qualificao da mo-de-obra. Tambm reforou
outros temas como a promoo dos direitos dos consumidores, da sade pblica e
da poltica ambiental.
Outro aumento de competncia comunitria, com impacto direto sobre a vida

dos cidados, ocorreu com a criao de um espao de liberdade, segurana e justia,
com consequente transferncia para o primeiro pilar de temas do domnio de
Cooperao Policial e Judiciria em Matria Penal, que passavam, assim, a ser
regidos pelo procedimento legislativo geral, ainda que, nos primeiros cinco anos de
aplicao, o voto do Conselho fosse por unanimidade.
72
O Tratado de Amsterdo foi assinado a 2 de outubro de 1997 e entrou em vigor em 1 de
Novembro de 1993. O Tratado est dividido em trs partes um anexo, 13 protocolos e 59
declaraes.
191
Esses temas foram inseridos no TCE (Parte terceira e quinta) e tratavam de

aspetos da livre circulao referentes ao controlo das fronteiras exteriores, ao asilo,
imigrao, ao combate criminalidade, cooperao judicial em matria civil e
administrativa entre entidades policiais e judicirias e fraude financeira.
Os restantes temas permaneceram no terceiro pilar, de natureza

intergovernamental. O Reino Unido, a Irlanda e a Dinamarca ficaram isentos da
comunitarizao das matrias acima relacionadas73. O acervo do acordo de
Schengen, que permitia a livre circulao de pessoas dentro dos pases signatrios,
foi incorporado na ordem jurdica da Unio Europeia por fora de um protocolo
anexo ao Tratado de Amesterdo. Uma vez mais, o Reino Unido e a Irlanda ficaram
de fora.
No Tratado de Amesterdo o procedimento de co-deciso foi simplificado.
Na segunda etapa, na impossibilidade de se encontrar um consenso, o Conselho

adotava, por maioria qualificada, a posio comum (no fundo mantinha o seu
prprio parecer, embora levasse em considerao a opinio da Comisso e do
Parlamento Europeu e, quando fosse o caso, dos Comits). Esse documento era
enviado ao Parlamento para exame no prazo de trs meses.
A partir da anlise desse documento pelo Parlamento Europeu, designada de

segunda leitura, poderiam ocorrer trs hipteses:
1) O Parlamento Europeu acolhia a posio comum, ou no se pronunciava

sobre ela, no prazo acima mencionado. Em ambos os casos, o Conselho
estava habilitado a deliberar definitivamente luz da posio comum;
2) O Parlamento Europeu rejeitava, por maioria absoluta, a posio comum,

inviabilizando a adoo do ato proposto. principalmente nessa hiptese
que o procedimento difere do anterior, mais complicado, e que contemplava
a possibilidade do Conselho convocar um Comit de Conciliao caso o
Parlamento manifestasse a inteno de rejeitar a posio comum, com base
73
Protocolo sobre a aplicao de certos aspetos do artigo 7.-A do Tratado que institui a
Comunidade Europeia ao Reino Unido e Irlanda; Protocolo sobre a Posio do Reino Unido e da
Irlanda; e Protocolo sobre a posio da Dinamarca.
192
numa deciso por maioria absoluta. A partir da poderia seguir-se uma

terceira leitura da proposta, possibilidade essa que foi abandonada na
soluo adotada no Tratado de Amesterdo;
3) A terceira hiptese dizia respeito possibilidade de o Parlamento Europeu,

por maioria absoluta, propor emendas posio comum. Nesse caso, a
proposta do Parlamento Europeu era transmitida ao Conselho e Comisso.
A esta ltima cabia a emisso de parecer sobre as emendas. Sendo positivo,
duas hipteses poderiam ocorrer:
a. Recusa das emendas, com consequente convocao do Comit de

Conciliao, ou
b. Aprovao por maioria qualificada, o que gerava a validao do ato

jurdico. No caso de parecer negativo, a aprovao deveria ser por
unanimidade.
Na terceira etapa, uma vez decidida a convocao do Comit de Conciliao,

competia-lhe, no prazo de seis semanas, acordar, por maioria qualificada dos votos
dos representantes do Conselho, e, por maioria absoluta do Parlamento, um projeto
comum. Esse texto era submetido considerao do Conselho e do Parlamento, em
terceira leitura.
Para entrar em vigor, o ato deveria ser aprovado tanto pelo Conselho (por
maioria qualificada), como pelo Parlamento Europeu (por maioria absoluta dos
votos expressos). Os prazos de trs meses e de seis semanas antes mencionados
poderiam ser prorrogados respetivamente por um ms e por duas semanas no caso
de comum acordo entre o Conselho e o Parlamento Europeu.
Caso o Comit de Conciliao no chegasse a aprovar um projeto comum, a

proposta ficava sem efeito, no se verificando a hiptese contemplada em
Maastricht de que o Conselho dispunha de seis semanas, a partir da expirao do
prazo de negociao do projeto comum, para aprovar o ato, por maioria qualificada.
Esse ato poderia, entretanto, ser recusado caso o Parlamento, por maioria
absoluta, o rejeitasse num prazo de seis semanas, a contar da data de sua
confirmao pelo Conselho. A eliminao dessa hiptese encurtava todo o
193
procedimento em at trs meses, limitando o decurso total do procedimento a nove

meses.
Na tentativa de dotar a Unio Europeia de uma capacidade de ao externa

mais ampla, o Tratado de Amesterdo dotou o segundo pilar de novos mecanismos
que visavam facilitar o processo de deciso. Assim, alm dos princpios e
orientaes, emanados do Conselho Europeu, foram introduzidas as chamadas
estratgias comuns, como instrumento de orientao da cooperao nesse domnio.
As estratgias comuns poderiam emanar de recomendaes do Conselho e,

uma vez adotadas pelo Conselho Europeu, autorizavam que as aes e posies
comuns tomadas pelo Conselho se fundamentassem no voto por maioria
qualificada.
Amesterdo previu ainda a possibilidade de recurso absteno construtiva74,

ou seja, uma posio que no impedia a adoo de deciso. Nesse caso, o
Estado- Membro que se abstinha no era obrigado a aplic-la, mas aceitava o
compromisso que pesava sobre a Unio Europeia. Como contrapeso, introduziu o
direito de veto s decises previstas por maioria qualificada, nas situaes em que
um Estado-Membro apresente uma razo de poltica nacional importante.
Perante a complexidade do sistema, o alargamento a mais pases e a dificuldade

em acompanhar o ritmo da integrao com medidas que efetivamente agilizassem
o procedimento decisrio, o Tratado de Amesterdo introduziu um conceito
inovador no processo de integrao, estabelecendo o mecanismo de cooperao
reforada75, o qual possibilitava a um grupo de Estados-Membros avanarem nos
seus propsitos, luz dos objetivos e observando os princpios da moldura
institucional da Unio.
Nos termos do Tratado de Amesterdo, a iniciativa de uma cooperao

reforada partia dos Estados-Membros interessados e era submetida ao
procedimento de co-deciso do mtodo comunitrio, com base na deciso por
74
Artigo 23. TUE, na verso de Amsterdo (artigo J.13 no Tratado de Maastricht).
75
O mecanismo da cooperao reforada consta dos artigos 27.-A a 27.-E do TUE, aditados
pelo Tratado de Nice, de 2001.
194
maioria qualificada do Conselho. Caso algum Estado-Membro invocasse uma razo

importante de poltica nacional, aplicava-se a clusula de salvaguarda, que
bloqueava o recurso ao voto.
8. A tomada de deciso no Tratado de Nice
O Tratado de Nice76 foi essencialmente consagrado ao "remanescente" de

Amesterdo, ou seja, procurando dar resposta aos problemas institucionais ligados
ao alargamento que no foram solucionados em 1997. Trata-se das questes
respeitantes composio da Comisso, ponderao dos votos no Conselho e ao
alargamento dos casos de votao por maioria qualificada.
O Tratado de Nice simplificou igualmente o recurso ao procedimento de

cooperao reforada e tornou mais eficaz o sistema jurisdicional.
Com o Tratado de Nice, a co-deciso foi alargada maior parte dos temas com
voto por maioria qualificada (com excluso de alguns temas de poltica agrcola e
comercial). O procedimento de co-deciso passou a abarcar os seguintes temas:
aes de encorajamento da luta contra as discriminaes, a cooperao judiciria
civil, as medidas de apoio indstria, a coeso econmica e social, o estatuto dos
partidos polticos, vistos, direito de asilo e imigrao.
A votao por maioria qualificada no Conselho foi alargada a cerca de 30 novos

assuntos, no todo ou em parte, como justia, imigrao, cultura e agricultura, mas
manteve-se a unanimidade em domnios sensveis, tais como controlo fiscal e
segurana social, imigrao e direito de asilo, fundos estruturais e de coeso,
reviso do tratado e novas adeses.
A cooperao reforada, importante instrumento para o aprofundamento da

integrao criado em Amesterdo, foi melhorada e flexibilizada. A partir de Nice,
a cooperao reforada poderia ser lanada por apenas oito pases e no precisaria
76
O Tratado de Nice foi assinado a 26 de fevereiro de 2001 e entrou em vigor a 1 de fevereiro
de 2003.
195
mais da maioria. Seria decidida por maioria qualificada do Conselho, eliminando-

se a possibilidade de veto por algum Estado-Membro.
A cooperao reforada passou a contemplar o segundo pilar, estendendo-se

assim a todas as esferas da Unio Europeia, podendo aplicar-se implementao
das aes e das posies comuns, decididas por unanimidade do Conselho, desde
que no resultassem em aes militares ou de defesa77.
A estrutura institucional comunitria em diversas ocasies enfrentou

dificuldades na deciso com os quinze Estados-Membros. Com a perspectiva de
alargamento a mais treze candidatos78, a reforma do processo de tomada de deciso
passava a ser uma condio prvia para funcionar mais tarde com a entrada de novos
Estados-Membros.
9. A tomada de deciso no Tratado de Lisboa
O Tratado de Lisboa79 veio introduzir profundas alteraes no processo de

integrao europeia. Acabou com a Comunidade Europeia, eliminou a antiga
arquitetura da Unio Europeia e estabeleceu uma nova repartio das competncias
entre a Unio Europeia e os Estados-Membros.
O modo de funcionamento das instituies europeias e o processo de deciso

so igualmente alterados com o objetivo de melhorar a tomada de decises numa
Unio Europeia alargada a 27 Estados-Membros. O Tratado de Lisboa vem ainda
introduzir reformas em vrias polticas internas e externas da Unio Europeia.
Permite, nomeadamente, que as instituies legislem e tomem medidas em novos
domnios polticos.
77
Artigo 27.-B do TUE, aditado pelo Tratado de Nice.
78
Bulgria, Chipre, Estnia, Hungria, Letnia, Litunia, Malta, Polnia, Repblica Checa,
Romnia, Eslovquia, Eslovnia e Turquia.
79
O Tratado de Lisboa foi assinado a 13 de dezembro de 2007 e entrou em vigor a 1 de
dezembro de 2009.
196
Na verdade, o Tratado de Lisboa mudou a arquitetura institucional presente em

Maastricht e apoiada sobre os trs pilares.
Ao conceder personalidade jurdica Unio Europeia, que passou a substituir

e a suceder Comunidade Europeia80, desapareceu a distino entre temas
comunitrios e assuntos da Unio Europeia. No obstante, na prtica, subsistam
traos do modelo lanado em 1992, em resultado da falta de harmonizao dos
procedimentos de deciso em todos os seus domnios.
Assim, embora as matrias derivadas do terceiro pilar, com algumas pequenas

excees, em razo da sensibilidade dessas matrias81, sigam os procedimentos
antes aplicados deciso comunitria, o mesmo no se verifica com os temas de
Poltica Externa e de Segurana Comum, matrias que, no essencial, continuam a
ser decididas no plano intergovernamental. Na prtica como se persistisse o
segundo pilar.
O Tratado de Lisboa incluiu no Tratado sobre o Funcionamento da Unio

Europeia (TFUE) um conjunto de disposies dedicadas ao externa da Unio
em domnios no contemplados pela PESC, cujo processo decisrio segue a lgica
do antigo primeiro pilar. Tal soluo contempla os seguintes temas: poltica
comercial comum; cooperao e solidariedade com pases terceiros; acordos
internacionais e relaes da Unio com organizaes internacionais, pases
terceiros e delegaes da Unio Europeia.
O Tratado de Lisboa introduziu, no caso especial da PESC, a modalidade de

cooperao estruturada82. Diferentemente da cooperao reforada, esta no
depende de proposta por parte da Comisso nem de aprovao por parte do
Parlamento Europeu. O incio de um procedimento de cooperao estruturada
decidido no seio do Conselho, regra geral, por unanimidade. Enquanto um
80
Nesse sentido, DONY, Marianne, Aprs la reforme de Lisbonne, Les nouveuax traits
europens, Institut dEtudes Euroepeens, ditions de lUniversit de Bruxelles, 2008.
81
O Reino Unido e a Irlanda ficaram dispensados dos compromissos de Schengen, bem como
dos protocolos que versam sobre controlo de fronteiras, asilo, imigrao, cooperao em matria
judicial e cooperao policial.
82
O mecanismo da cooperao estruturada consta do artigo 28.-E do TUE, na redao dada
pelo Tratado de Lisboa.
197
procedimento de cooperao reforada precisa de nove Estados-Membros, no caso

da cooperao estruturada pode avanar com dois, na hiptese de participao em
programas europeus de equipamento militar e de fornecimento de unidades de
combate para as misses realizadas no mbito da Unio Europeia.
Do que fica visto, pode concluir-se que a tomada de deciso europeia obedece
a uma lgica de negociao permanente e de consensos construda pelos
Estados-Membros, que se fundamenta na articulao de competncias entre o
Conselho, a Comisso e o Parlamento Europeu.
O procedimento de tomada de deciso tem evoludo no sentido de aprofundar

o esforo de articulao poltica indispensvel construo de compromissos
legtimos e eficazes.
O processo legislativo da Unio Europeia hoje um verdadeiro processo

comum de deciso83 que envolve vrias instituies europeias, a saber:
1) O Parlamento Europeu, composto por deputados diretamente eleitos, que

representa os cidados da Unio Europeia;
2) O Conselho Europeu, constitudo pelos chefes de Estado e de Governo dos

Estados-Membros da Unio Europeia;
3) O Conselho, que representa os governos dos Estados-Membros da Unio

Europeia;
4) A Comisso Europeia, que representa os interesses da Unio no seu

conjunto.
Ao Conselho Europeu compete definir as linhas gerais de orientao poltica e

as prioridades polticas da Unio Europeia, mas no exerce quaisquer funes
legislativas.
Em princpio, a iniciativa legislativa cabe Comisso Europeia a quem

compete propor nova legislao, competindo ao Parlamento Europeu e ao Conselho
83
Compreender as polticas da Unio Europeia: Como funciona a Unio Europeia, Servio das
Publicaes da Unio Europeia, 2014, disponvel em http://europa.eu/!JF89wH
198
aprovar e adotar em conjunto os atos legislativos. Seguidamente, os Estados-

Membros e a Comisso pem em prtica os atos legislativos adotados.
O Tratado de Lisboa manteve a distino clssica dos atos jurdicos previstos

nos tratados precedentes e ordenou-os em quatro categorias:
1) Atos legislativos;
2) Atos delegados;
3) Atos de execuo;
4) Atos no vinculativos.
Nos termos do artigo 288. TFUE existem vrios tipos de atos legislativos,
aplicados de diferentes formas:
1) O regulamento uma disposio legislativa diretamente aplicvel e

vinculativa em todos os Estados-Membros. Os Estados-Membros no tm
de transpor o regulamento para a legislao nacional, embora esta possa
ter de ser alterada para evitar conflitos com a ordem jurdica da Unio
Europeia;
2) A diretiva uma disposio legislativa que vincula os Estados-Membros

ou um grupo de Estados-Membros, com vista a atingir um determinado
objetivo. Normalmente, as diretivas tm de ser transpostas para o
ordenamento jurdico nacional para se tornarem eficazes.
Significativamente, uma diretiva especifica o resultado a atingir, cabendo
aos Estados-Membros decidir, individualmente, a forma de o conseguir e os
meios a utilizar84.
84
Os destinatrios das diretivas da UE so os Estados Membros. Devem incorpor-las no seu
direito interno, que principalmente decidido pelos parlamentos nacionais. As diretivas
estabelecem objetivos especficos que tm de ser atingidos em todos os Estados-Membros, num
prazo determinado. Para atingir esses objetivos, as autoridades nacionais tm de adaptar a sua
legislao, mas tm liberdade para decidir a forma de o conseguir. As diretivas servem para
harmonizar entre si os diferentes direitos nacionais, e so especialmente utilizadas em questes
relacionadas com o funcionamento do mercado nico (por exemplo, normas de segurana dos
produtos).
199
3) Uma deciso pode ser dirigida a Estados-Membros, grupos de pessoas ou

at mesmo determinadas pessoas singulares. A deciso obrigatria em
todos os seus elementos. As decises so utilizadas, por exemplo, para
tomar posio sobre propostas de concentraes de empresas.
4) As recomendaes e os pareceres no tm carcter vinculativo.
A categoria de atos delegados (artigo 290. TFUE) constitui uma novidade

introduzida pelo Tratado de Lisboa, segundo a qual a Comisso pode, no uso de
uma delegao de competncia, adotar atos no legislativos de alcance geral que
completem ou alterem certos elementos no essenciais do ato legislativo
(regulamento, diretiva ou deciso), observando os objetivos, o contedo, o alcance
e a durao da delegao de poder.
Em nome da exigncia de um maior controlo democrtico dos atos de execuo

e da celeridade na implementao do ordenamento jurdico europeu, o Parlamento
Europeu, em conjunto com o Conselho, passa a definir, por meio de regulamento
adotado por procedimento legislativo ordinrio, as regras e os princpios gerais de
controlo, pelos Estados-Membros85, do exerccio das competncias de execuo
pela Comisso. No ttulo dos atos de execuo inserida a expresso de execuo
10. O processo legislativo ordinrio
A grande maioria da legislao da Unio Europeia adotada de acordo com o

processo legislativo ordinrio regulado no artigo 294. TFUE. Neste
procedimento, o Parlamento e o Conselho partilham o poder legislativo.
85
Os parlamentos nacionais recebem os projetos de atos legislativos ao mesmo tempo que o
Parlamento Europeu e o Conselho. Podem manifestar a sua opinio para garantir que as decises
sejam tomadas ao nvel mais adequado. As aes da UE esto sujeitas ao princpio da
subsidiariedade o que significa que, com exceo dos domnios da sua competncia exclusiva, a
Unio apenas atua nos casos em que a ao ao nvel da UE se revela mais eficaz do que ao nvel
nacional. Os parlamentos nacionais controlam, por conseguinte, a correta aplicao deste princpio
no processo de tomada de decises da Unio.
200
201
202
O procedimento comea com a Comisso. Antes de apresentar uma proposta

de ao, a Comisso convida geralmente os governos, as empresas, as organizaes
da sociedade civil e os cidados a expressarem os seus pontos de vista sobre as
matrias em causa. Os pareceres recolhidos vo contribuir para a elaborao de uma
proposta da Comisso a apresentar ao Conselho e ao Parlamento.
A proposta pode ter sido elaborada a convite do Conselho, do Conselho

Europeu, do Parlamento ou de cidados europeus, ou por iniciativa da prpria
Comisso.
Individualmente, o Conselho e o Parlamento Europeu procedem primeira

leitura e discusso da proposta.
Se, na segunda leitura, no se chegar a um acordo, a proposta deve ser

apresentada a um Comit de Conciliao, composto por igual nmero de
representantes do Conselho e do Parlamento Europeu. Os representantes da
Comisso tambm participam nas reunies do Comit, contribuindo para os
debates.
Quando o Comit de Conciliao chega a acordo sobre um texto, este ento

transmitido ao Parlamento Europeu e ao Conselho, com vista a uma terceira leitura,
para que possa finalmente ser adotado enquanto ato legislativo.
Na maioria dos casos, as propostas so sujeitas, no Parlamento Europeu, a

votao por maioria simples, e no Conselho, a votao por maioria qualificada,
sendo que pelo menos metade do nmero total de Estados-Membros da Unio,
representando cerca de dois teros da populao, deve votar favoravelmente.
Nalguns casos, no Conselho, exigida a votao por unanimidade.
11. Os procedimentos especiais
Para alm deste processo de deciso, o Tratado consagra a possibilidade de

algumas decises serem tomadas com base num processo legislativo especial,
203
seguindo-se nesses casos os trmites estabelecidos pelas respetivas disposies do

Tratado, conforme as matrias em causa.
Entre as matrias submetidas a procedimento especial encontram-se, entre

outras:
1) A definio das disposies aplicveis ao sistema de recursos prprios da

Unio;
2) A definio das medidas de execuo do sistema de recursos prprios da

Unio;
3) A regulamentao do quadro financeiro plurianual;
4) A elaborao do oramento anual da Unio.
5) A abertura de um processo de cooperao reforada entre os Estados-

Membros;
6) A adoo de medidas restritivas;
7) A celebrao de acordos internacionais.
Com efeito, nos termos do artigo 311. TFUE, o Conselho, deliberando de

acordo com um processo legislativo especial, por unanimidade e aps consulta ao
Parlamento Europeu, adota uma deciso que estabelece as disposies aplicveis
ao sistema de recursos prprios da Unio. Acresce ainda que, o Conselho, por meio
de regulamentos adotados de acordo com um processo legislativo especial,
estabelece as medidas de execuo do sistema de recursos prprios da Unio desde
que tal esteja previsto na deciso adotada com base no terceiro pargrafo. O
Conselho delibera aps aprovao do Parlamento Europeu.
Nos termos do artigo 312., n. 2 TFUE, o Conselho, deliberando de acordo

com um processo legislativo especial, adota um regulamento que estabelece o
quadro financeiro plurianual. O Conselho delibera por unanimidade, aps
aprovao do Parlamento Europeu, que se pronuncia por maioria dos membros que
o compem.
204
De acordo com o estabelecido no artigo 314. TFUE, o Parlamento Europeu e

o Conselho, deliberando de acordo com um processo legislativo especial, elaboram
o oramento anual da Unio com base no projeto constante da proposta apresentada
pela Comisso, o mais tardar em 1 de setembro do ano que antecede o da execuo
do oramento.
Finalmente, esto sujeitos a processo legislativo especial os procedimentos de

cooperao reforada, previstos nos Tratados.
Nos termos do artigo 329., n. 1 TFUE, os Estados-Membros que pretendam

instituir entre si uma cooperao reforada num dos domnios referidos nos
Tratados, com exceo dos domnios de competncia exclusiva e da poltica externa
e de segurana comum, devem dirigir um pedido nesse sentido Comisso,
especificando o mbito de aplicao e os objetivos prosseguidos pela cooperao
reforada prevista. A Comisso pode apresentar ao Conselho uma proposta para o
efeito. Caso no apresente uma proposta, a Comisso informa os referidos Estados-
Membros das razes que a motivaram.
A autorizao concedida pelo Conselho, sob proposta da Comisso e aps

aprovao do Parlamento Europeu.
De acordo com o disposto no artigo 329., n. 2 TFUE, os Estados-Membros

que pretendam instituir entre si uma cooperao reforada no mbito da poltica
externa e de segurana comum devem dirigir um pedido nesse sentido ao Conselho.
Esse pedido transmitido ao Alto Representante da Unio para os Negcios
Estrangeiros e a Poltica de Segurana, que emite parecer sobre a coerncia da
cooperao reforada prevista com a poltica externa e de segurana comum da
Unio, bem como Comisso, que emite parecer, nomeadamente sobre a coerncia
da cooperao reforada prevista com as outras polticas da Unio. O pedido
igualmente transmitido ao Parlamento Europeu, para informao.
A autorizao para dar incio cooperao reforada concedida por deciso

do Conselho, deliberando por unanimidade.
205
O procedimento especial igualmente a via seguida pela Unio Europeia para

a adoo de medidas restritivas que determinem a interrupo ou a reduo, total
ou parcial, das relaes econmicas e financeiras com um ou mais pases terceiros.
Nesse mbito, o Conselho pode adotar, de acordo com o processo especial a

que se refere o n. 1 do artigo 215. TFUE, as medidas restritivas que se revelarem
necessrias relativamente a pessoas singulares ou coletivas, a grupos ou a entidades
no estatais. Nesse caso, o Conselho, delibera por maioria qualificada, sob proposta
conjunta do Alto Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica
de Segurana e da Comisso. A deciso cabe ao Conselho que informa o Parlamento
Europeu desse fato.
Existem ainda casos de processos especiais em que a deciso tomada pelo

Conselho, aps consulta ao Parlamento Europeu. O Parlamento Europeu d parecer
num prazo que o Conselho pode fixar em funo da urgncia. Na falta de parecer
nesse prazo, o Conselho pode deliberar.
Trata-se de matrias referentes celebrao de acordos internacionais86, em

que o Tratado estabelece que, sem prejuzo das disposies especficas do artigo
207., os acordos entre a Unio e pases terceiros ou organizaes internacionais
so negociados e celebrados de acordo com o processo enunciado no artigo 218.
TFUE, em que compete ao Conselho, sob proposta do negociador, adotar uma
deciso de celebrao do acordo.
12. Os procedimentos de coordenao econmica
Todos os pases da Unio Europeia fazem parte da Unio Econmica e

Monetria (UEM), ou seja, coordenam entre si o desenvolvimento das respetivas
polticas econmicas e tratam as decises econmicas como um assunto do
86
As relaes com os pases que no pertencem Unio Europeia so da responsabilidade do
Alto-Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e a Poltica de Segurana, que
nomeado pelo Conselho Europeu e ocupa tambm o cargo de vice-presidente da Comisso
Europeia. Ao nvel dos chefes de Estado e de Governo, a Unio representada pelo presidente do
Conselho Europeu.
206
interesse comum. No mbito da UEM, nenhuma instituio , por si s, responsvel

pela poltica econmica geral. Essa responsabilidade partilhada pelos Estados-
Membros e pelas instituies da Unio Europeia.
A poltica monetria que trata da estabilidade dos preos e taxas de juros

gerida de forma independente pelo Banco Central Europeu (BCE) na zona euro,
ou seja, nos pases que utilizam o euro como a sua moeda. Quando, em 2015, a
Litunia aderir zona euro, esta contar com 19 pases.
A poltica fiscal que trata das decises em matria de fiscalidade, despesas

e emprstimos da responsabilidade dos governos dos 28 Estados-Membros. O
mesmo acontece com as polticas em matria de trabalho e bem-estar.
Contudo, as decises em matria fiscal devem obedecer a regras estabelecidas

a nvel da Unio Europeia, dado que ao serem tomadas por um Estado-Membro da
zona euro podem vir a ter um impacto em toda essa zona. necessria, por
conseguinte, a coordenao de polticas de finanas pblicas e polticas estruturais
slidas para que a UEM funcione eficazmente e assegure a estabilidade e
crescimento.
A crise econmica que teve incio em 2008 realou a necessidade de reforar a

governao econmica na Unio Europeia e na zona euro, nomeadamente atravs
de uma maior coordenao poltica, acompanhamento e superviso.
O Conselho controla as finanas pblicas e as polticas econmicas dos

Estados-Membros, podendo fazer recomendaes aos diferentes pases da Unio
Europeia com base em propostas da Comisso. Pode recomendar medidas de
ajustamento e impor sanes aos pases da zona euro que no adotem medidas
corretivas para reduzir nveis excessivos do dfice oramental e da dvida pblica.
A governao da zona euro e as reformas das principais polticas econmicas

so tambm debatidas nas cimeiras do euro, nas quais participam os chefes de
Estado e de Governo dos pases membros da zona euro.
13. O processo de adeso ou alargamento da Unio
207
O processo de adeso o meio que permite o alargamento da Unio Europeia,

de acordo com o princpio da porta aberta. Significa isto que qualquer Estado
europeu pode aderir Unio Europeia desde que respeite os valores do respeito pela
dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito
e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas
pertencentes a minorias, referidos no artigo 2. e desde que se mostre empenhado
em promover esses valores em que se funda a Unio Europeia (artigo 49. TUE).
Este processo inicia-se com um pedido do Estado candidato dirigido ao

Conselho que, aps parecer obrigatrio da Comisso e aprovao do Parlamento
Europeu, toma uma deciso por unanimidade, tendo em conta os critrios de
elegibilidade aprovados pelo Conselho Europeu.
As condies de admisso e as adaptaes dos Tratados em que se funda a

Unio Europeia, decorrentes dessa admisso, sero objeto de acordo entre os
Estados-Membros e o Estado peticionrio. Esse acordo ser submetido ratificao
de todos os Estados Contratantes, de acordo com as respetivas normas
constitucionais.
14. O processo de reviso dos tratados
O processo de reviso dos Tratados da Unio Europeia vem consagrado no

artigo 48. TUE, cujo n. 1 que estabelece que os Tratados podem ser alterados de
acordo com um processo de reviso ordinrio ou de acordo com processos de
reviso simplificados.
A) Processo de reviso ordinrio
208
A iniciativa do processo de reviso ordinrio pertence ao Governo de qualquer

Estado-membro, ao Parlamento Europeu ou Comisso Europeia, que podem
submeter ao Conselho projetos de reviso dos Tratados.
Esses projetos podem, nomeadamente, ir no sentido de aumentar ou reduzir as

competncias atribudas Unio pelos Tratados. Os projetos so enviados pelo
Conselho ao Conselho Europeu e notificados aos Parlamentos nacionais (artigo
48., n. 2 TUE).
O Conselho Europeu, aps consulta ao Parlamento Europeu e Comisso, pode

adotar por maioria simples uma deciso favorvel anlise das alteraes
propostas. Nesse caso, o Presidente do Conselho Europeu convoca uma Conveno
composta por representantes dos Parlamentos nacionais, dos Chefes de Estado ou
de Governo dos Estados-Membros, do Parlamento Europeu e da Comisso. Se o
projeto contemplar alteraes institucionais no domnio monetrio, igualmente
consultado o Banco Central Europeu.
A Conveno analisa os projetos de reviso e adota por consenso uma

recomendao dirigida realizao de uma Conferncia dos Representantes dos
Governos dos Estados-Membros (artigo 48., n. 3 TUE).
O Presidente do Conselho, aps parecer obrigatrio no vinculativo do

Parlamento Europeu e parecer facultativo da Comisso, convoca uma Conferncia
dos Representantes dos Governos dos Estados-Membros a fim de definir, de
comum acordo, as alteraes a introduzir nos Tratados (artigo 48., n. 4 TUE).
Estas alteraes entram em vigor depois de ratificadas por todos os Estados-

membros de acordo com as respectivas normas constitucionais.
B) Processos de reviso simplificados
A reviso dos Tratados pode ser feita atravs de um processo simplificado,

quando se trate das matrias relativas s polticas e aes internas da Unio.
209
Nesse caso, a iniciativa pertence igualmente ao Governo de qualquer Estado-

Membro, ao Parlamento Europeu ou Comisso que podem submeter ao Conselho
Europeu projetos de reviso de todas ou de parte das disposies da Parte III do
Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia, relativas s polticas e aes
internas da Unio (artigo 48., n. 6 TUE).
O Conselho Europeu pode adotar uma deciso que altere todas ou parte das
disposies da Parte III do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia. O
Conselho Europeu delibera por unanimidade, aps consulta ao Parlamento Europeu
e Comisso, bem como ao Banco Central Europeu em caso de alteraes
institucionais no domnio monetrio.
Essa deciso s entra em vigor aps a sua aprovao pelos Estados-Membros,

em conformidade com as respetivas normas constitucionais.
210
Sumrio IX - AS FONTES DO DIREITO COMUNITRIO
1. Introduo
2. Os Tratados comunitriose
3.. Os tratados e as Convenes internacionais
4. As fontes de direito derivado
5. Os princpios gerais de direito e a jurisprudncia do Tribunal de Justia
6. Os Regulamentos comunitrios
7. As Diretivas comunitrias
8. As Decises comunitrias
9. As recomendaes e pareceres
10. Os princpios gerais de direito e a jurisprudncia do TJUE
1. Introduo
As fontes de direito so os modos de formao e de revelao das normas

jurdicas.
Os Estados criaram a Unio Europeia, uma organizao nova qual fixaram

objeti-vos e atriburam as competncias necessrias para a realizao desses fins,
seguindo o mtodo funcional da atribuio de competncias.
Nos termos do artigo 5. do Tratado da UE, a delimitao das competncias da

Uni-o rege-se pelo princpio da atribuio e o exerccio dessas competncias rege-
se pelos princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade (artigo 5., n. 1
TUE).
211
Por fora do princpio da atribuio, a Unio atua unicamente dentro dos

limites das competncias que os Estados-Membros lhe tenham atribudo nos
Tratados para alcanar os objetivos fixados por estes ltimos. As competncias que
no sejam atribudas Uni-o nos Tratados pertencem aos Estados-Membros
Um dos poderes da Unio Europeia a criao de normas jurdicas. Com a

criao das primeiras comunidades europeias surgiu um ordenamento jurdico
novo, autnomo e hierarquizado, com regras prprias emanadas dos rgos
comunitrios competentes, sem qualquer interveno directa da parte dos Estados
membros. Trata-se de um ordenamento jurdico novo que se encontra numa relao
de sobreposio com o ordenamento jurdico interno de cada Estado-membro.
Em sentido estrito, so fontes de direito comunitrio o direito comunitrio

originrio (Tratados) e o direito comunitrio derivado (atos adotados pelas
instituies, rgos ou organismos da Unio Europeia). Em sentido amplo, so
fontes de direito comunitrio todas as regras ou normas aplicveis na ordem jurdica
comunitria, mesmo que a sua origem seja exterior prpria Unio. Inclui-se aqui
no apenas o direito comunitrio originrio e o direito comunitrio derivado, mas
tambm o direito internacional geral ou comum e bem assim as convenes
estabelecidas entre os Estados-membros para aplicao dos tratados e os princpios
gerais de direito no escritos que sejam reconhecidos pelo Tribunal de Justia.
2. Os Tratados comunitrios
Os Tratados, fonte primria ou originria de direito comunitrio, so

convenes internacionais de tipo clssico, produto exclusivo da vontade soberana
dos Estados contraentes, que foram concludos em conformidade com as regras de
direito internacional e no respeito das respetivas normas constitucionais nacionais.
a) A natureza constitucional dos Tratados
212
Desde a criao da CEE que comeou um movimento no sentido de dotar a

Unio Europeia de uma verdadeira Constituio poltica cujo projeto, apesar de
aprovado por unanimidade, no vingou por no ter sido ratificado por todos os
Estados-Membros, como se assinalou j.
Com a aprovao e ratificao dos Tratados da Unio Europeia, afirma-se

expressamente no artigo 1. TUE que A Unio funda-se no presente Tratado e no
Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia (a seguir designados "os
Tratados"). Estes dois Tratados tm o mesmo valor jurdico. A Unio substitui-se e
sucede Comunidade Europeia.
Estes Tratados estabelecem os objetivos fundamentais da Unio Europeia, a

estrutura institucional e respetivas competncias, definem as bases essenciais de
direito econmico, financeiro e social da Unio e bem assim as disposies relativas
salvaguarda da ordem jurdica comunitria instituda.
Embora no se trate de uma verdadeira Constituio poltica, em sentido

prprio, os Tratados ocupam, juntamente com as constituies dos Estados-
membros, o lugar de topo na pirmide hierrquica do direito vigente na ordem
jurdica comunitria e as suas disposies prevalecem sobre os ordenamentos
jurdicos nacionais dos Estados membros.
b) A estrutura dos Tratados da Unio
Todos os Tratados comunitrios tm uma estrutura semelhante. O Tratado da

Unio Europeia (TUE) na sua verso consolidada apresenta uma estrutura composta
por um ndice, articulado e prembulo, seguido de seis ttulos, cada um dos quais
com o seu objeto.
No Prembulo aparecem enunciados, de modo genrico, os fins da Unio

Europeia de natureza poltica, econmica e social.
213
Nas disposies comuns encontra-se um Ttulo I em que se enunciam os

valores em que assenta a Unio e se definem os objetivos a atingir, logo seguidos
de um Ttulo II com um conjunto de disposies relativas aos princpios
democrticos da igualdade e da representatividade dos cidados europeus.
O Ttulo III contm a definio das instituies comunitrias, estabelece as suas

competncias e o modo de funcionamento e de articulao institucional. Segue-se
o Ttulo IV dedicado cooperao reforada entre os Estados-Membros no mbito
das competncias no exclusivas da Unio.
No Ttulo V estabelecem-se as disposies gerais relativas ao externa da

unio e as disposies especficas relativas poltica externa e de segurana
comum, e a so enunciados os princpios e objetivos que norteiam a ao da Unio
na cena internacional, nomeadamente, os princpios da democracia, do Estado de
direito, da universalidade e indivisibilidade dos direitos do Homem e das liberdades
fundamentais, do respeito pela dignidade humana, e ainda os princpios da
igualdade e da solidariedade e do respeito pelos princpios da Carta das Naes
Unidas e do direito internacional.
No Ttulo VI respeitante s disposies finais, enuncia-se a personalidade

jurdica da Unio Europeia, definem-se os processos de reviso, ordinrio e
simplificado, dos Tratados, estabelecem-se os requisitos para que um Estado possa
pedir a adeso e as condies para se retirar da Unio Europeia e, por ltimo, define-
se a entrada em vigor e a vigncia ilimitada dos Tratados.
3. Os Tratados e as Convenes internacionais
O direito internacional tem uma importncia limitada no relacionamento entre

os Estados-membros e entre estes e a Unio Europeia. Limitada pela natureza
especial da ordem jurdica comunitria e pela evoluo do direito da Unio.
A aplicao do direito internacional geral ou comum no interior da Unio tem

carter residual e verdadeiramente subsidirio, na medida em que a Unio Europeia
214
atravs dos Tratados consagrou os seus princpios fundamentais e criou as suas

prprias regras para regular as suas relaes com os cidados, com os Estados
membros e com pases terceiros. Os tratados europeus criaram uma ordem jurdica
prpria e especfica que muitas vezes se afasta da ordem jurdica interna dos
Estados-membros e da ordem jurdica internacional.
No obstante, o direito internacional tem uma aplicao mais forte no domnio

das relaes externas da Unio Europeia e dos seus Estados-membros. medida
que as relaes externas da Unio Europeia se tm vindo a desenvolver o direito
internacional tem vindo a ganhar uma importncia cada vez maior.
A Unio pode celebrar acordos com um ou mais pases terceiros ou

organizaes internacionais quando os Tratados o prevejam ou quando a celebrao
de um acordo seja necessria para alcanar, no mbito das polticas da Unio, um
dos objetivos estabelecidos pelos Tratados ou quando tal celebrao esteja prevista
num ato juridicamente vinculativo da Unio ou seja suscetvel de afetar normas
comuns ou alterar o seu alcance (artigo 216., n. 1 TFUE).
A Unio pode celebrar com um ou mais pases terceiros ou organizaes

internacionais acordos que criem uma associao caracterizada por direitos e
obrigaes recprocos, aes comuns e procedimentos especiais (artigo 217.
TFUE).
Tais acordos celebrados pela Unio no exerccio das suas competncias

externas vinculam as instituies da Unio e os Estados-Membros (artigo 216., n.
2 TFUE). Os acordos celebrados nesses termos integram o Direito internacional
convencional, obrigam internacionalmente a Unio e os Estados-membros,
integram-se na ordem jurdica comunitria pelo que so uma fonte de direito da
Unio Europeia.
Todavia, importa sublinhar que em certos casos a deciso de celebrao do

acordo pelo rgo competente (o Conselho) s entra em vigor aps a sua aprovao
pelos Estados-Membros, em conformidade com as respetivas normas
constitucionais. So os casos em que o acordo incide num domnio em que exigida
a unanimidade para a adoo de um ato da Unio, bem como no caso dos acordos
215
de associao e dos acordos com os Estados candidatos adeso previstos no artigo

212., o acordo de adeso da Unio Conveno Europeia para a Proteo dos
Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.
Por fora do primado do direito da Unio Europeia, o direito originrio dos

Tratados prima sobre qualquer regra sem exceo, pelo que todas as outras fontes
de direito esto abaixo deste direito originrio. Os atos de direito internacional esto
sujeitos, semelhana do direito comunitrio derivado, ao princpio das
competncias de atribuio e ao princpio da legalidade comunitrio.
Alis, qualquer Estado-Membro, o Parlamento Europeu, o Conselho ou a

Comisso podem obter o parecer do Tribunal de Justia sobre a compatibilidade de
um projeto de acordo com os Tratados. Em caso de parecer negativo do Tribunal, o
acordo projetado no pode entrar em vigor, salvo alterao deste ou reviso dos
Tratados (artigo 218., n. 11 TFUE).
Antes da criao das comunidades europeias, alguns pases haviam celebrado

entre si algumas convenes, pelo que os Tratados regularam essa questo
mantendo em vigor todas as convenes na medida em que no contradigam as
regras dos tratados comunitrios.
Nesse sentido, o artigo 350. TUE estabelece:
As disposies dos Tratados no constituem obstculo existncia e

aperfeioamento das unies regionais entre a Blgica e o Luxemburgo, bem como
entre a Blgica, o Luxemburgo e os Pases Baixos, na medida em que os objetivos
dessas unies regionais no sejam atingidos pela aplicao dos Tratados.
No que respeita s relaes entre os tratados comunitrios e as convenes que

os Estados-membros tenham celebrado com Estados terceiros estabelece o artigo
351. TUE que as disposies dos Tratados no prejudicam os direitos e
obrigaes decorrentes de convenes concludas antes de 1 de Janeiro de 1958 ou,
em relao aos Estados que aderem Unio, anteriormente data da respetiva
adeso, entre um ou mais Estados-Membros, por um lado, e um ou mais Estados
terceiros, por outro.
216
Resulta assim que, na medida em que tais convenes no sejam compatveis

com os Tratados, o Estado ou os Estados-Membros em causa recorrero a todos os
meios adequados para eliminar as incompatibilidades verificadas.
4. As fontes de direito derivado
O Direito derivado constitudo pelos atos unilaterais dos rgos da Unio

Europeia adotados de acordo com as regras constantes dos Tratados. Nesse sentido,
o Direito derivado constitui um autntico direito produzido de forma autnoma por
parte das instituies no exerccio de competncia normativa atribuda pelos
tratados.
Este poder de, com autonomia, criar regras jurdicas constitui a caracterstica
base das Comunidades Europeias, podendo mesmo afirmar-se que a reside a
grande inovao jurdica e a singularidade do processo de integrao europeia.
Analisando os trs Tratados instituidores das Comunidades, o Tratado de Paris

(CECA) e os dois Tratados de Roma (CEE e CEEA) verifica-se que existe uma
diferena de nomenclatura dos atos das instituies.
Assim, no Tratado CECA esto previstos os seguintes atos jurdicos: i)

Decises (gerais e individuais); ii) Recomendaes; iii) Pareceres. Os atos jurdicos
previstos nos Tratados de Roma so: i) Regulamentos; ii) Diretiva; iii) Decises;
iv) Recomendaes; v) Pareceres.
Temos, assim, um elenco de atos jurdicos diferentes nos trs tratados. As

decises gerais constantes do Tratado CECA correspondem aos regulamentos
previstos nos Tratados de Roma; as recomendaes do Tratado CECA
correspondem s diretivas dos Tratados de Roma, os pareceres a que se refere o
Tratado CECA correspondem s recomendaes e pareceres dos Tratados de Roma.
Na verso consolidada dos Tratados da Unio Europeia, os atos jurdicos da

Unio esto previstos no artigo 288. TFUE (ex-artigo 249. TCE) que estabelece:
217
Para exercerem as competncias da Unio, as instituies adotam

regulamentos, diretivas, decises, recomendaes e pareceres.
O regulamento tem carcter geral. obrigatrio em todos os seus elementos e

diretamente aplicvel em todos os Estados-Membros.
A diretiva vincula o Estado-Membro destinatrio quanto ao resultado a

alcanar, deixando, no entanto, s instncias nacionais a competncia quanto
forma e aos meios.
A deciso obrigatria em todos os seus elementos. Quando designa

destinatrios, s obrigatria para estes.
As recomendaes e os pareceres no so vinculativos.
Todos estes atos jurdicos tm uma natureza diferente, isto , apresentam um

contedo diverso. Ora, precisamente pela diversidade de contedos e respetivas
implicaes jurdicas que a distino entre esses atos deve ser estabelecida,
independentemente da designao ou do nomen juris que lhes tenha sido atribudo
pelos Tratados.
5. Os Regulamentos comunitrios
Como facilmente se alcana da leitura do artigo 288. TFUE, na definio de

regulamento dada pelos Tratados esto presentes trs elementos essenciais: i)
generalidade; ii) obrigatoriedade; iii) aplicabilidade directa.
a) Carcter geral do regulamento
Pelo seu carcter geral, os regulamentos da Unio so equiparveis s leis

nacionais. Tal como estas, os regulamentos estabelecem regras, impem obrigaes
ou conferem direitos a todos os que se incluam na categoria de destinatrios que o
regulamento define em abstrato e segundo critrios objetivos.
218
A generalidade do regulamento tanto pode reportar-se aos destinatrios como

ao objeto da estatuio normativa.
b) Obrigatoriedade do regulamento em todos os seus elementos
O carcter geral e obrigatrio do regulamento a expresso de um poder

normativo autnomo que permite autoridade comunitria competente impor por
si s isto , com total independncia e dispensa da participao das instituies
nacionais a observncia de todas as disposies desse ato legislativo aos Estados-
membros, aos seus rgos e autoridades, e a todos os particulares sujeitos
jurisdio da Unio.
Importa sublinhar que o regulamento se distingue da diretiva precisamente pelo

fato de ser obrigatrio em todos os seus elementos enquanto a diretiva s obriga no
elemento respeitante ao resultado. Com efeito, a diretiva prescreve imperativamente
o resultado a atingir, mas no determina os meios que os Estados devem usar para
alcanar esse resultado. O regulamento pode, diversamente da diretiva, impor
quaisquer modalidades de aplicao e de execuo que sejam consideradas
necessrias ou teis pela autoridade competente da Unio Europeia para a adoo
do ato legislativo (o Conselho e/ou o Parlamento).
c) Aplicabilidade directa do regulamento
Outro trao caracterstico dos regulamentos da Unio Europeia diz respeito

aplicabilidade directa na ordem jurdica interna dos Estados-membros. Ser
diretamente aplicvel significa que, depois de aprovado em conformidade com os
Tratados, o regulamento entra em vigor em todo o espao da Unio Europeia, logo
diretamente aplicvel no territrio dos Estados-membros, sem necessidade de um
qualquer ato de receo na ordem jurdica nacional por parte dos Estados-membros.
219
A expresso diretamente aplicvel em todos os Estados-membros, que consta

do artigo 288. TFUE revela o trao mais caracterstico dos regulamentos: uma vez
publicado no Jornal Oficial da Unio Europeia e logo que tenha decorrido o prazo
da vacatio legis, o regulamento entra em vigor em todo o espao da Unio
Europeia, ficando automaticamente incorporado no ordenamento jurdico interno
dos Estados-membros, passando a ser aplicvel a qualquer pessoa fsica ou moral
sujeita jurisdio da Unio, mediante solicitao de quem tenha legitimidade
processual para o invocar em juzo.
O regulamento um instrumento de uniformizao jurdica por contraposio

diretiva, que um instrumento de harmonizao legislativa.
6. As Diretivas comunitrias
Nos termos do artigo 288. TFUE a diretiva vincula o Estado-membro

destinatrio quanto ao resultado a alcanar, deixando no entanto s instncias
nacionais a competncia quanto forma e aos meios.
Da referida disposio resulta que as diretivas so atos jurdicos atravs dos

quais a autoridade competente, ao mesmo tempo que fixa aos Estados-membros
destinatrios um resultado que deve ser obrigatoriamente alcanado no interesse
comum, permite que cada Estado, de per si, escolha os meios e as formas que
considere mais adequadas do ponto de vista do direito interno, da realidade
nacional ou dos seus interesses prprios para alcanar o objetivo visado.
A diretiva um instrumento de harmonizao legislativa, obriga transposio

para o ordenamento jurdico nacional por parte dos Estados, sendo que o objetivo
que se pretende alcanar que haja uma certa compatibilidade entre todos os
ordenamentos jurdicos, isto , que o regime jurdico em causa se apresente com
um enquadramento semelhante em todos os ordenamentos jurdicos dos Estados-
membros. O rgo competente para emanar diretivas, regra geral o Conselho.
220
A diretiva um mtodo de legislao por etapas. Vincula os Estados-membros

quanto ao resultado, deixando que o rgo nacional competente escolha a forma e
os meios que considere mais adequado para atingir esse resultado que constitui um
fim de interesse comunitrio.
Em princpio, a diretiva no possui carcter geral, ao contrrio do regulamento,

uma vez que a diretiva vincula um ou mais Estados-membros, logo so
perfeitamente identificados esses Estados destinatrios. Em todo o caso, a diretiva
possui uma generalidade indireta, ou seja, depois de transposta para o direito
nacional, passa a aplicar-se a um nmero indeterminado de pessoas.
Quanto obrigatoriedade de resultado e liberdade de escolha da forma e dos

meios, pode, em sntese, concluir-se que:
a) A diretiva um instrumento privilegiado de harmonizao das legislaes

nacionais, tendo como objetivo um fim comum, de interesse comunitrio. A
diretiva consagra um fim que os Estados tm de cumprir. Esta obrigao
decorre do artigo 288. TFUE;
b) Quanto escolha da forma, os Estados-membros so livres para escolher o
ato jurdico da transposio da diretiva. No caso de Portugal, o artigo 112,
n. 8 da Constituio estabelece que a transposio de atos jurdicos da
Unio Europeia para a ordem jurdica interna assume a forma de lei,
decreto-lei ou, decreto legislativo regional;
c) Quanto escolha dos meios, o rgo competente de cada Estado-membro
adotar as medidas concretas que considere suscetveis de conduzir ao
resultado imposto pela diretiva;
d) Finalmente, as diretivas gozam de aplicabilidade imediata, porquanto a
transposio da diretiva constitui um mero ato de execuo obrigatria.
Qualquer particular pode fazer valer em juzo um direito atribudo ou
reconhecido pela diretiva, invocando as respetivas disposies no caso de o
Estado-membro no cumprir com a sua obrigao, seja por no ter efetuado
a transposio da diretiva, seja por a forma ou os meios escolhidos para a
221
execuo da diretiva no se mostrarem adequados ao fim em vista, caso em

o Estado est a prejudicar os cidados.
7. As Decises comunitrias
Nos termos do artigo 288. TFUE, a deciso obrigatria em todos os seus

elementos. Quando designa destinatrios, s obrigatria para estes.
A deciso tem por objetivo promover, em concreto, a aplicao prtica das

regras constantes dos tratados aos casos individuais, pelo que importa destacar os
seguintes elementos:
a) A limitao dos destinatrios da deciso
A deciso obriga apenas os destinatrios que ela prpria designar,

individualizando-os. Tais destinatrios tanto podem ser Estados (um, vrios ou
todos) como pessoas coletivas de direito pblico ou de direito privado e mesmo
simples particulares.
Dirigida quer a um indivduo ou a uma empresa quer a um Estado, a deciso

tem normalmente por finalidade aplicar as regras de direito comunitrio a casos
particulares e, nesse caso, a deciso deve ser equiparada a um ato administrativo. A
deciso apresenta-se, por isso, como um instrumento que as instituies podem
utilizar para aplicao, por via administrativa, das normas jurdicas comunitrias.
Mas a deciso pode tambm ser utilizada para prescrever a um Estado ou grupo
de Estados-membros um objetivo cuja realizao exige a adoo de medidas
nacionais de alcance geral. Neste caso a deciso apresenta-se como um instrumento
de legislao indireta prximo da diretiva, com a diferena de que a deciso
obrigatria em todos os seus elementos.
222
Esta a interpretao que resulta do artigo 291., n. 1 TFUE que estabelece

que Os Estados-Membros tomam todas as medidas de direito interno necessrias
execuo dos atos juridicamente vinculativos da Unio.
b) A obrigatoriedade da deciso
A deciso obrigatria em todos os seus elementos, tal como o regulamento.
semelhana do que sucede com a diretiva, a deciso impe o resultado a

atingir, mas, diversamente daquela, a deciso obriga igualmente quanto s
modalidades de execuo.
c) A aplicabilidade directa da deciso
A propsito da aplicabilidade directa, importa distinguir as decises dirigidas

pelo rgo da Unio a particulares (indivduos ou empresas) e as decises dirigidas
aos Estados.
As decises dirigidas a particulares originam, directa e imediatamente, direitos

e obrigaes para os respetivos destinatrios e, eventualmente, para terceiros,
situaes jurdicas cuja titularidade os tribunais nacionais, na sua qualidade de
tribunais comuns de direito comunitrio, podem ser solicitados a reconhecer e
declarar.
Em princpio, uma deciso da Unio no modifica por si prpria a ordem

jurdica interna do Estado-membro em causa e portanto, as situaes jurdicas
individuais. A modificao resultar normalmente da aplicao pelos Estados-
membros destinatrios da deciso, das medidas que pela deciso lhes so impostas.
Na verdade, as decises dirigidas aos Estados no podem, em princpio, ter um

efeito direto e imediato na esfera jurdica dos particulares, mas to s um efeito
meramente mediato, o qual fica assegurado pela observncia do disposto no artigo
223
291., n. 1 TFUE que estabelece que Os Estados-Membros tomam todas as

medidas de direito interno necessrias execuo dos atos juridicamente
vinculativos da Unio.
8. As recomendaes e pareceres
Nos termos do artigo 288. TFUE, as recomendaes e os pareceres no so

vinculativos.
Por no ter natureza obrigatria, a recomendao e o parecer exercem uma

influncia indireta, na maior parte dos casos limitada formulao de uma linha de
orientao para as legislaes dos Estados-membros.
Por ltimo, as recomendaes e os pareceres desempenham um papel

importante e, por vezes, decisivo na interpretao dos atos jurdicos adotados. Nos
termos do artigo 296- TFUE, os atos jurdicos so fundamentados e fazem
referncia s propostas, iniciativas, recomendaes, pedidos ou pareceres previstos
pelos Tratados.
As recomendaes so atos do Conselho dirigidos aos Estados-membros

(artigo 292. TFUE), ou atos da Comisso dirigidos quer ao Conselho quer aos
Estados-membros (artigo 117. TFUE). Exprimindo-lhes o respetivo ponto de vista
sobre determinadas questes, apontando-lhes as medidas ou solues reclamadas
pelo interesses da Unio, sugerindo-lhes os atos a adotar.
As recomendaes foram concebidas como um instrumento de ao indireta da

autoridade comunitria, visando frequentemente aproximao das legislaes
nacionais ou adaptao de uma dada regulamentao interna ao regime jurdico
da Unio Europeia.
Quanto aos pareceres, importa ter presente que a prpria noo de parecer de
sentido amplo e engloba diversas modalidades de atos que tm em comum a
ausncia de fora vinculativa, pelo que no constituem s por si os respetivos
destinatrios em qualquer obrigao jurdica.
224
Os Tratados consagraram instncias de consulta e emisso de pareceres

(Comits) para assegurar aos principais rgos da Unio Europeia (Parlamento
Europeu, Conselho e Comisso) o cabal desempenho das respetivas competncias.
Assim, estabelece o artigo 300., n. 1 TFUE que O Parlamento Europeu, o

Conselho e a Comisso so assistidos por um Comit Econmico e Social e por um
Comit das Regies, que exercem funes consultivas.
O Comit Econmico e Social composto por representantes das organizaes

de empregadores, de trabalhadores e de outros atores representativos da sociedade
civil, em especial nos domnios socioeconmico, cvico, profissional e cultural
O Comit das Regies composto por representantes das autarquias regionais

e locais que sejam quer titulares de um mandato eleitoral a nvel regional ou local,
quer politicamente responsveis perante uma assembleia eleita (artigo 300., n. 3
TFUE).
9. Os princpios gerais de direito e a jurisprudncia do TJUE
O Tribunal de Justia da Unio Europeia (TJUE) das instituies que mais

tem feito pela integrao, o que fez com que o Tribunal de Justia tenha ganho um
grande protagonismo e importncia no seio da Unio desde o incio das
comunidades europeias.
Atravs do reenvio a ttulo prejudicial, o Tribunal de Justia comeou por fazer

a interpretao das regras constantes dos Tratados, mas foi mais alm, declarando
um conjunto de princpios gerais, nomeadamente, o princpio do primado e o
princpio do efeito imediato ou mesmo desenvolvendo outros princpios, em
especial, o princpio da aplicabilidade directa do direito comunitrio.
Ao longo desta primeira fase assente no reenvio a ttulo prejudicial o Tribunal

de Justia promoveu o que tem sido designado de constitucionalizao do Tratado
de Roma, sendo que numa segunda fase o Tribunal de Justia foi mesmo mais alm,
225
e nessa tendncia para criar direito comunitrio acabou por violar o princpio das
competncias de atribuio, acabando por desvirtuar este princpio, ao transformar
determinadas competncias concorrentes em competncias exclusivas da Unio
Europeia.
A consagrao do princpio da subsidiariedade como base para o exerccio das

competncias da Unio no artigo 5. do Tratado da Unio Europeia, veio colocar
um travo a esta jurisprudncia do Tribunal de Justia.
Em virtude do princpio da atribuio, a Unio atua unicamente dentro dos

limites das competncias que os Estados-Membros lhe tenham atribudo nos
Tratados, sendo que as competncias que no sejam atribudas Unio nos Tratados
pertencem aos Estados-Membros.
Em virtude do princpio da subsidiariedade, nos domnios que no sejam da sua

competncia exclusiva, a Unio intervm apenas se e na medida em que os objetivos
da ao considerada no possam ser suficientemente alcanados pelos Estados-
Membros. Mas, o Tratado da Unio Europeia foi mais longe e afirmou a aplicao
pelas instituies da Unio do princpio da subsidiariedade em conformidade com
o Protocolo relativo aplicao dos princpios da subsidiariedade e da
proporcionalidade sob a vigilncia dos Parlamentos nacionais.
A afirmao pelo Tratado (artigo 340. TFUE) de que em matria de

responsabilidade extracontratual, a Unio deve indemnizar, de acordo com os
princpios gerais comuns aos direitos dos Estados-Membros, os danos causados
pelas suas instituies ou pelos seus agentes no exerccio das suas funes permite
que o Tribunal de Justia recorra frequentemente utilizao dos princpios gerais
de direito.
Baseando-se nos princpios gerais de direito comuns aos Estados-membros, o

Tribunal de Justia tem vindo a afirmar um conjunto de princpios que se impe s
instncias nacionais e s instituies da Unio Europeia quando estas so chamadas
a aplicar o direito comunitrio.
226
possvel agrupar estes princpios em quatro princpios gerais: i) Princpio da

segurana jurdica; ii) Princpio do direito defesa; iii) Princpio da
proporcionalidade; iv) Princpio da igualdade.
a) O princpio da segurana jurdica
Como manifestaes do princpio da segurana jurdica, o Tribunal de Justia,

nos seus diversos Acrdos, tem sustentado a existncia de duas situaes bem
diversas, mas que constituem verdadeiros corolrios da segurana jurdica e que
so:
i) O princpio da estabilidade das situaes jurdicas;

ii) O princpio da confiana legtima dos cidados na actividade da
administrao.
Estes dois corolrios do princpio da segurana jurdica tm sido invocados

pelo Tribunal de Justia quase sempre por via de uma anlise em que so
ponderadas as implicaes jurdicas incontornveis que acabam por estar sempre
presentes quando chamado a pronunciar-se e a decidir sobre situaes que
envolvem algum dos seguintes factos jurdicos:
i) Prescrio;
ii) No retroatividade;
iii) Publicidade;
iv) Clareza na relao dos diferentes atos jurdicos.
b) O princpio do direito defesa
Sempre que est em causa apreciar os termos do procedimento administrativo

em que foi tomada uma certa deciso desfavorvel ao particular, o Tribunal de
227
Justia tem vindo a sublinhar dois corolrios, dos quais resulta a compreenso do
contedo, significado e alcance do princpio do direito defesa e que so:
i) O princpio do contraditrio;
ii) O princpio da audincia prvia, em que salienta o direito do
destinatrio de uma deciso individual de ser ouvido pelo rgo decisor
antes da tomada da deciso.
c) O princpio da proporcionalidade
O princpio da proporcionalidade constitui um dos princpios que desde o incio

do processo de integrao o Tribunal de Justia comeou por afirmar como fonte
de direito comunitrio, com especial destaque para os corolrios da adequao e da
proibio do excesso, afirmando sempre sem reservas nos seus acrdos que o
princpio da proporcionalidade se impe s instituies comunitrias e aos Estados-
membros e faz parte da ordem jurdica da Unio Europeia.
O princpio da proporcionalidade aparece finalmente consagrado de forma

expressa no Tratado da Unio Europeia com o sentido e alcance de adequao e de
proibio do excesso que vinha sendo afirmado pela jurisprudncia do Tribunal de
Justia.
Com efeito, estabelece o artigo 5., n. 4 TUE que Em virtude do princpio da

proporcionalidade, o contedo e a forma da ao da Unio no devem exceder o
necessrio para alcanar os objetivos dos Tratados.
d) O princpio da igualdade
228
Embora de pendor essencialmente econmico, o Tratado de Roma que institui

a Comunidade Europeia consagrou a proibio de toda e qualquer discriminao
em razo da nacionalidade (artigo 12. TCE).
De uma forma que consideramos tmida, o Tratado atribuiu ao Conselho

(mediante proposta da Comisso e consulta prvia do Parlamento Europeu) a
competncia para adotar aes adequadas para lutar contra a discriminao baseada
no sexo, raa, etnia, religio, ou convices, incapacidade, idade, ou orientao
sexual (artigo 13. TCE).
Entretanto afirma-se a vontade de prosseguir a integrao no respeito pelos

princpios gerais de direito que so comuns aos Estados-membros, no que se
considera um passo significativo para a construo de uma Unio Europeia como
espao de Direito. De acordo com esse propsito, no Tratado da Unio Europeia,
na verso de Amesterdo, surge a proclamao de que A Unio assenta nos
princpios da liberdade, da democracia, do respeito pelos direitos do Homem e pelas
liberdades fundamentais, bem como do Estado de direito, princpios que so
comuns aos Estados-Membros (Artigo 6., n. 1 TUE).
Para alm da reafirmao destes princpios, com o Tratado de Lisboa avana-

se definitivamente para a afirmao do princpio da igualdade na sua plenitude,
consagrando-se a igualde entre homens e mulheres.
A Unio funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da

liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos
direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes
valores so comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo
pluralismo, a no discriminao, a tolerncia, a justia, a solidariedade e a igualdade
entre homens e mulheres (artigo 2. TUE).
Estes princpios gerais de direito tm como denominador comum a proteo

dos direitos fundamentais.
Os tratados, na sua verso originria, surgem fortemente influenciados pelos

objetivos econmicos, razo pela qual houve a preocupao de afirmar um conjunto
de liberdades essenciais relativas mobilidade dos fatores de produo. Nesse
229
sentido, vamos encontrar a proclamao inicial da liberdade de circulao dos

trabalhadores, a livre circulao de mercadorias, a liberdade de estabelecimento e a
liberdade de circulao de capitais, como condio para a realizao de um
verdadeiro mercado nico. Este quadro ficaria completo com a liberdade de
comrcio e a consequente consagrao de um direito da concorrncia no mercado
interno.
Na fase inicial de cariz essencialmente econmico a afirmao destas

liberdades fundamentais eram suficientes.
Mais tarde, numa fase mais avanada da integrao, comea a fazer-se sentir a
necessidade de ir mais alm e assegurar o respeito dos direitos fundamentais.
Colocou-se a hiptese de a Unio Europeia aderir Conveno europeia dos
direitos do homem, ideia que no vingou muito por causa das dvidas suscitadas
em torno da questo da ausncia de personalidade jurdica Unio Europeia. No
tendo personalidade jurdica a Unio no podia ser parte da conveno. A soluo
tmida encontrada em Maastricht para ultrapassar o problema consistiu em
consagrar no Tratado (artigo F, actual artigo 6., n. 2 TUE) que A Unio respeita
os direitos fundamentais tal como os garante a Conveno Europeia de Salvaguarda
dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4
de Novembro de 1950, e tal como resultam das tradies constitucionais comuns
aos Estados-Membros, enquanto princpios gerais do direito comunitrio.
Mais tarde, com a Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia, de 7 de

dezembro de 2000, avanou-se para a definio de um catlogo prprio de direitos
fundamentais, tal como hoje surgem configurados no Tratado de Lisboa e que
integram verdadeiros direitos de natureza social, econmica, cultural e poltica.
Surge, assim, a consagrao no artigo 6. TUE) de que A Unio reconhece os

direitos, as liberdades e os princpios enunciados na Carta dos Direitos
Fundamentais da Unio Europeia, de 7 de dezembro de 2000, com as adaptaes
que lhe foram introduzidas em 12 de dezembro de 2007, em Estrasburgo, e que tem
o mesmo valor jurdico que os Tratados.
230
Sumrio X - A APLICABILIDADE DIRETA DO DIREITO

COMUNITRIO
1. Importncia do direito comunitrio derivado
2. Tipologia dos actos jurdicos comunitrios
3. O princpio da aplicabilidade direta do direito derivado
4. O princpio do efeito direto
5. Efeito direto vertical e efeito direto horizontal
6. O efeito direto do direito originrio
7. O efeito direto e o direito derivado
8. O caso especial do efeito direto das diretivas
9. O princpio do primado do direito comunitrio
10.A pretensa natureza supraconstitucional do primado
1. Importncia do direito comunitrio derivado
hoje pacfico o entendimento de que os Tratados criaram uma ordem jurdica

nova e autnoma a favor da qual os Estados-Membros aceitaram limitar, em certos
domnios, os seus poderes soberanos, de tal sorte que o direito comunitrio tem
como sujeitos so no s os Estados-membros, mas tambm os seus cidados.
231
O fundamento do efeito direto do direito comunitrio remonta ao acrdo

extrado no caso Van Gend en Loos87 que sustentou que goza de efeito direto a
norma da Unio que produz efeitos imediactos e cria direitos individuais que os
tribunais internos devem salvaguardar. Estava em causa a proibio entre os
Estados-Membros dos direitos aduaneiros de importao e de exportao ou os
encargos de efeito equivalente, proibio igualmente aplicvel aos direitos
aduaneiros de natureza fiscal (ao tempo, o artigo 12. do Tratado CEE, hoje artigo
30. TFUE).
Estava assim afirmada a doutrina de que o direito da Comunidade Europeia

(hoje Unio Europeia) um sistema jurdico prprio e autnomo mas integrado nas
diversas ordens jurdicas dos Estados membros. Por isso, as normas de direito
comunitrio so diretamente aplicveis nas ordens jurdicas dos Estados membros,
nos termos definidos nos Tratados. Ora, precisamente a suscetibilidade de
produo do efeito direto que faz da ordem jurdica comunitria uma ordem jurdica
diferente e autnoma e permite aos particulares invocar contra um Estado membro
as disposies no transpostas de uma diretiva (efeito direto vertical).
Como ficou visto na primeira parte destas lies, o Direito derivado

constitudo pelos diversos actos jurdicos da Unio Europeia, sejam eles normas
jurdicas genricas e abstractas, sejam actos individuais, todos eles actos jurdicos
que desenvolvem e aplicam as disposies dos Tratados e nessa medida so actos
que concretizam o prprio direito da Unio.
2. Tipologia dos actos jurdicos comunitrios
Esta matria do direito derivado constitui uma das matrias em que o Tratado
de Lisboa introduziu alteraes mais profundas, criando no TFUE um captulo
(artigos 288. a 299.) exclusivamente dedicado aos actos jurdicos da unio,
processos de adoo e outras disposies.
87
Acrdo de 5 de fevereiro de 1963
232
Procurando conferir rigor terminologia que vinha sendo utilizada pelos

anteriores tratados desde o incio do processo, o referido captulo comea logo com
o artigo 288. TFUE a especificar que os actos jurdicos da Unio so os seguintes:
i) Regulamentos;
ii) Diretivas;
iii) Decises;
iv) Pareceres;
v) Recomendaes.
No artigo 289. e seguintes, o TFUE descreve aqueles diferentes tipos de actos

jurdicos e proceda respectiva classificao, agrupando-os em:
i) Os actos legislativos que podem assumir a forma de regulamento,

diretiva ou deciso (artigo 289., ns 1 e 2);
ii) Os actos delegados que so actos no legislativos, mas de carcter geral
(artigo 290.);
iii) Os actos de execuo (artigo 291.).
Finalmente, o artigo 293. e seguintes referem-se ao processo de tomada de

deciso nos rgos da Unio, consagrando de forma exaustiva as vrias fases dos
processos de adoo dos actos da Unio.
Assim, todos os actos legislativos so aprovados atravs de um processo

legislativo (artigo 289., n. 3), havendo que considerar a existncia de dois
processos legislativos: o processo ordinrio e o especial.
O processo legislativo ordinrio consiste na adoo de acto legislativo (um

regulamento, uma diretiva ou uma deciso) conjuntamente pelo Parlamento
Europeu e pelo Conselho num verdadeiro processo de co-deciso, mas sob proposta
da Comisso Europeia. Este processo definido nos artigos 289., n. 1 e 294. e
decorre sempre da iniciativa da Comisso Europeia a quem cabe apresentar a
proposta de acto legislativo.
O processo legislativo especial consiste num processo decidido por iniciativa

de um dos rgos que detm o poder legislativo: ou o Parlamento que decide
iniciar o processo com a participao do Conselho, ou o Conselho que decide mas
233
com a participao do Parlamento Europeu (artigo 289., n. 2 TFUE). No fundo

trata-se de um processo em que a iniciativa legislativa no cabe Comisso.
O mesmo se passa com os demais casos especficos previstos pelos Tratados,

em que os actos legislativos podem ser adotados por iniciativa de um grupo de
Estados-Membros ou do Parlamento Europeu, por recomendao do Banco Central
Europeu ou ainda a pedido do Tribunal de Justia ou do Banco Europeu de
Investimento (artigo 289., n. 4 TFUE).
O Direito Comunitrio apresenta trs caractersticas essenciais, a saber:
a) A aplicabilidade directa;
b) O efeito direto;
c) O primado do direito comunitrio sobre o direito interno.
3. O princpio da aplicabilidade direta do direito derivado
A aplicabilidade direta do direito comunitrio significa que o ato jurdico

susceptvel de aplicao imediata, na data da sua entrada em vigor, na ordem
jurdica do Estado a cujos sujeitos se dirige. Nesse sentido, o ato parte integrante
da ordem jurdica aplicvel no territrio dos Estados-membros.
De acordo com o estabelecido no artigo 267. TFUE, o Tribunal de Justia da

Unio Europeia competente para decidir, a ttulo prejudicial: a) Sobre a
interpretao dos Tratados; b) Sobre a validade e a interpretao dos actos
adoptados pelas instituies, rgos ou organismos da Unio.
No mbito da apreciao das questes de interpretao do direito comunitrio

que a ttulo prejudicial as jurisdies nacionais lhe foram submetendo, o Tribunal
de Justia conseguiu desenvolver critrios de afirmao do princpio de
aplicabilidade directa do direito comunitrio, o que permitiu aos particulares,
indivduos e empresas, beneficiar do estatuto de sujeitos do direito comunitrio.
234
Desde o incio do processo de integrao europeia, o princpio da aplicabilidade

directa foi encarado pelo Tribunal de Justia como um princpio essencial da ordem
jurdica comunitria.
A aplicabilidade directa (imediata) em especial dos actos jurdicos de direito

derivado (regulamentos, diretivas e decises) implica trs consequncias:
1) Que o direito comunitrio se integra plenamente nas ordens

jurdicas nacionais dos Estados sem necessidade de recepo;
2) Que as instituies, rgos e organismos dos Estados-membros tm

de respeitar as normas constantes dos actos jurdicos comunitrios,
tendo os tribunais nacionais a obrigao de os aplicar.
3) Que a aplicao desse direito comunitrio deve decorrer segundo

as regras de interpretao que lhe so prprias, isto , em
conformidade com os tratados.
As relaes entre o direito internacional e o direito interno podem ser analisadas

luz de duas teorias. De acordo com a teoria dualista, as normas de direito nacional
(interno) e as normas de direito internacional constituem ordenamentos jurdicos
autnomos e separados, seja em matria de fontes, seja no que respeita matria
que regulam. Assim, para as normas de direito internacional entrarem em vigor na
ordem jurdica interna de um Estado necessrio um acto legislativo nacional que
proceda transformao da regra de direito internacional em direito interno.
Segundo a teoria monista, o direito interno e o direito internacional so normas de
um nico sistema, ou ento as normas de direito internacional s vinculam
directamente na ordem jurdica interna de um determinado Estado na medida em
que esse Estado aceita tais normas como suas.
Esta teoria monista perfeitamente vlida para explicar a relao existente entre
o direito comunitrio e o direito interno dos Estados membros, luz do artigo 288.
TFUE que consagra a aplicabilidade directa dos actos jurdicos vinculativos de
direito derivado.
Do que fica dito, em matria de actos jurdicos de direito comunitrio derivado,

e nos termos do j referido artigo 288. TFUE, podemos concluir que:
235
1) Os regulamentos so aplicveis a todos os Estados-membros e a

todas as pessoas singulares e coletivas, estabelecendo direitos e
deveres que se aplicam, diretamente, nos ordenamentos jurdicos
internos dos Estados-membros, mesmo que em conflito com as
normas internas destes. A aplicabilidade dos regulamentos directa
e imediata, como resulta expresso no Tratado, no levantando
quaisquer dificuldades;
2) As diretivas estabelecem objetivos e dirigem-se aos Estados-

membros, vinculando-os quanto ao resultado a alcanar, mas
deixando escolha de cada Estado-membro destinatrio a forma e
os meios para alcanar esse resultado. Os Estados destinatrios da
diretiva tm o poder discricionrio para escolher a forma e os meios
para atingir aquele fim, mas esto obrigados a proceder
transposio da diretiva para a ordem jurdica interna de forma a
consagrar a soluo que assegure a realizao do objectivo de
poltica adotado na diretiva. Por essa razo, o ato de transposio
no deve ser vista como um ato de recepo, mas como um ato de
execuo. Conclui-se, assim, que a diretiva vinculativa, logo goza
de aplicabilidade, embora no directa;
3) A deciso obrigatria em todos os seus elementos. Quando

designa Estados destinatrios obrigatria para estes e goza de
aplicabilidade directa;
4) As recomendaes e os pareceres no so vinculativos, pelo que

no se coloca o problema da sua aplicabilidade nas ordens jurdicas
nacionais.
4. O princpio do efeito direto
236
O princpio do efeito direto permite aos particulares invocarem diretamente

uma norma comunitria perante uma jurisdio nacional ou europeia. Este princpio
diz apenas respeito a determinados actos, estando alis sujeito a vrias condies.
Entende-se por efeito direto, o direito que qualquer pessoa tem de solicitar ao
juiz nacional a aplicao das disposies dos tratados e o dever que o juiz tem de
aplicar as disposies de direito comunitrio, qualquer que seja a legislao
nacional do Estado.
Uma disposio de direito comunitrio produz efeito direto desde que a sua
execuo no esteja subordinada a nenhuma apreciao discricionria dos Estados-
Membros. O facto de certos regulamentos comunitrios remeterem para a
aprovao de normas nacionais de execuo no constitui por si s obstculo ao
efeito direto desses regulamentos. Os particulares podero invocar a todo o tempo
a incompatibilidade das normas nacionais de execuo com o regulamento
comunitrio perante o juiz nacional.
O efeito direto designa a capacidade do direito comunitrio para, sem mais,

criar direitos e obrigaes na esfera jurdica dos particulares, direitos esses
invocveis perante a administrao pblica e perante os tribunais (efeito direto
vertical), e perante outros particulares (efeito direto horizontal). Desde o acrdo
Van Gend en Loos, o efeito direto a regra no direito comunitrio, tanto o originrio
como o direito derivado (regulamento, diretiva e deciso definidos pelo artigo 288
do TFUE).
O Tratado presume o efeito direto, desde logo no artigo 267. TFUE, quando
declara que o Tribunal de Justia da Unio Europeia competente para decidir, a
ttulo prejudicial, no pressuposto de que o direito comunitrio aplicvel nos
tribunais nacionais.
a) As disposies do direito comunitrio so susceptveis de produzir

efeito direto. Contudo, cabe ao Tribunal de Justia pronunciar-se
sobre quais as disposies que gozam de efeito direto e qual a
amplitude desse efeito direto.
237
b) Para que uma disposio goze de efeito direto tem de ser susceptvel
de aplicao judicial, isto , deve ser clara e precisa, incondicional e
no subordinada emisso de um outro ato que a complemente.
O Tribunal de Justia definiu trs condies para que um ato jurdico

comunitrio produza efeito direto:
1) A norma deve ser suficientemente clara e precisa;

2) Ser ter carcter incondicional;
3) Deve estar apta a produzir os seus efeitos, sem depender de qualquer
acto de interposio nacional ou da Unio que a complete.
Da jurisprudncia do TJUE resulta que s no produzem efeito direto as

disposies de direito comunitrio que no sejam incondicionais e suficientemente
precisas e, por isso mesmo, se revelem insusceptveis de atingir as esferas jurdicas
dos particulares sem a interposio de outras disposies de fonte comunitria ou
nacional.
5. Efeito direto vertical e efeito direto horizontal
Nos tratados existem disposies que gozam de efeito direto e outras que no
apresentam essa caracterstica. Acresce ainda que o efeito direto pode ser de trs
tipos diferentes: i) horizontal; ii) vertical; iii) completo.
I O efeito direto vertical de uma norma de direito comunitrio verifica-se no

mbito das relaes entre os particulares e o Estado. Trata-se de disposies que
surgem em grande nmero nos tratados e que impem obrigaes aos Estados-
membros ou de actos jurdicos da Unio que vinculam os Estados que sejam seus
destinatrios.
Nesses casos, o particular pode invocar as disposies da norma comunitria e

o direito que ela lhe confere de forma a obrigar o Estado a respeitar o direito
subjetivo que a norma lhe atribui. O efeito direto s pode ser invocado perante as
autoridades nacionais de aplicao do direito, o que significa que o particular alega
238
o seu direito perante os tribunais ou perante os vrios rgos da administrao

central, regional ou local, incluindo toda e qualquer pessoa coletiva pblica
autnoma ou mesmo autoridades independentes em relao ao Estado.
II O efeito direto horizontal tem lugar nas relaes entre particulares, o que
significa que um particular (pessoa singular ou coletiva) pode invocar uma norma
de direito comunitrio num litgio com outro particular. Estamos aqui perante casos
em que a disposio de direito comunitrio, ainda que seja dirigida aos Estados,
impe obrigaes tambm aos particulares.
Importa fazer a ressalva, no que respeita s diretivas porquanto, impondo

obrigaes apenas aos Estados, estas no podem ser invocadas em juzo nas
relaes entre particulares para fazer valer um direito subjetivo a que no
corresponde, obviamente, qualquer obrigao da parte demandada. O que acaba de
ser dito no prejudica, porm, a invocao por um particular das disposies de uma
diretiva comunitria, a ttulo de defesa por exceo, sempre que em processo cvel
ou penal algum pretenda opor uma norma nacional contrria a essa diretiva.
III Verifica-se o efeito direto completo nos casos das disposies que podem
ser invocadas pelos particulares nas suas relaes face ao Estado, mas tambm
podem ser invocadas em relaes com os outros particulares. Estamos perante casos
em que um ato jurdico comunitrio produz, simultaneamente, um efeito direto
horizontal e um efeito direto vertical.
6. O efeito direto do direito originrio
Como ficou visto, desde o acrdo Van Gend en Loos, o Tribunal de Justia
tem vindo a reconhecer o princpio do efeito direto no que diz respeito s normas
de direito originrio, ou seja, aos tratados. No obstante, indicou como condio
que as obrigaes devem ser precisas, claras, incondicionais e no devem requerer
medidas complementares, de carcter nacional ou comunitrio.
239
Regra geral, as disposies dos tratados s tm um efeito direto vertical nos

casos em que impem obrigaes apenas aos Estados. o que se verifica com vrias
disposies do TFUE que impem aos Estados obrigaes nos domnios das
liberdades de circulao da proibio da discriminao e do direito da concorrncia.
No obstante, o Tribunal de Justia j reconheceu a existncia de um efeito

direto horizontal a certas disposies dos tratados que pela sua natureza esto aptas
a produzir efeitos diretos nas relaes entre particulares, como acontece com todo
o tipo de normas que estabelecem obrigaes que no fundo se dirigem aos
particulares como seus destinatrios ltimos. So bons exemplos destas normas, as
que estabelecem as regras da concorrncia aplicveis s empresas (artigos 101. e
102. TFUE), as regras respeitantes livre circulao e no discriminao de
pessoas88, livre circulao de mercadorias89.
Ficam de fora do efeito direto todas as normas dos tratados que versem sobre
matrias de natureza orgnica ou institucional, e bem assim as disposies que
atribuem aos Estados um poder discricionrio ou uma margem de deciso nas suas
relaes com os particulares90. Nesta perspectiva, o Tribunal de Justia91 rejeita o
efeito direto quando os Estados possuam uma margem de manobra em relao
aplicao da disposio em causa, ainda que essa margem possa ser muito
reduzida92.
So abundantes os exemplos: as regras da concorrncia que probem todos os

acordos entre empresas, todas as decises de associaes de empresas e todas as
prticas concertadas que sejam susceptveis de afectar o comrcio entre os Estados-
Membros e que tenham por objectivo ou efeito impedir, restringir ou falsear a
concorrncia no mercado interno (artigo 101. TFUE); As disposies que probem
as empresas de explorarem de forma abusiva uma posio dominante no mercado
interno ou numa parte substancial deste (artigo 102. TFUE); as regras que, no
88
Acrdo de 12-12-1974, caso Walrave, Proc. 36/74, Rec., pp. 01405 e segs.
89
Acrdo de 12-1-1981, caso Dansk Supermarked, Proc. 58/80, Rec., pp. 0181 e segs.
90
Acrdo de 17-3.93, caso Firma Sloman Neptun, Proc. C-72 e C-73/91, Col., pp. I-887 e
segs.
91
Acrdo de 19-1-1982, caso Becker. Proc. 8/81, Rec., p. 53.
92
Acrdo de 12-12-1990, caso Kaefer e Procacci, Proc. C-100/89 e C-101/89, n.s 6-10.
240
mbito de aplicao dos Tratados, probem toda e qualquer discriminao em razo

da nacionalidade (artigo 18. TFUE); As disposies que consagram o direito de
qualquer cidado da Unio de circular e permanecer livremente no territrio dos
Estados-Membros (artigo 21. TFUE); As disposies que consagram a proibio,
entre os Estados-Membros, de direitos aduaneiros de importao e de exportao e
de quaisquer encargos de efeito equivalente (artigos 28. e 30. TFUE).
7. O efeito direto e o direito derivado
O princpio do efeito direto diz tambm respeito aos actos provenientes do

direito derivado, ou seja, actos adotados pelas instituies no exerccio das suas
competncias, com base nos tratados constitutivos. Contudo, o alcance do efeito
direto depende do tipo de ato em causa:
1) O regulamento. Por fora dos Tratados, os regulamentos tm sempre um

efeito direto. O artigo 288. TFUE estabelece que os regulamentos so
diretamente aplicveis nos Estados da Unio Europeia. Trata-se de um
efeito direto completo, como esclareceu o Tribunal de Justia93;
2) A diretiva. Como vimos j, a diretiva um ato destinado exclusivamente
aos Estados-membros da Unio Europeia que s a estes impe obrigaes e
por isso o seu efeito direto s pode ser vertical94. A diretiva deve ser
transposta pelos Estados-membros destinatrios, dentro do prazo fixado,
para os seus direitos nacionais.
Como vimos j, o Tribunal de Justia, preocupado em alcanar o
reforo do cumprimento das diretivas e do seu efeito til, tem vindo a
reconhecer-lhes um efeito direto para proteger os direitos dos particulares.
Assim, o Tribunal de Justia estabeleceu na sua jurisprudncia que uma
diretiva tem um efeito direto quando as suas disposies so incondicionais
e suficientemente claras e precisas, e quando o Estado-membro da Unio
93
Acrdo de 14-12-1971, caso Politi
94
Acrdo de 26-2-1986, caso Marshall, Proc. 152/84, Col., pp. 723 e segs.
241
no tiver transposto a diretiva no prazo previsto95. No entanto, o efeito direto

s pode ser vertical; os Estados da Unio tm a obrigao de aplicar as
diretivas, mas no podem invoc-las contra os particulares96;
3) A deciso. Trata-se de actos que tm efeito direto quando designam um
Estado-membro da Unio como destinatrio. O Tribunal de Justia
reconhece um efeito direto apenas vertical97;
4) Os acordos internacionais. No acrdo Demirel98, o Tribunal de Justia
decidiu que uma disposio de um acordo internacional concludo pela
Comunidade com Estados terceiros deve ser considerada como tendo efeito
direto quando, atendendo aos seus termos, bem como ao objeto e natureza
do acordo, ela impe uma obrigao clara e precisa, que no se encontra
subordinada, na sua execuo e nos seus efeitos, interveno de qualquer
ato ulterior. Nestes termos, o Tribunal de Justia reconheceu um efeito
direto aos tratados internacionais de livre comrcio99 ou de cooperao100
que obrigam a Unio e podem ser invocados pelos particulares perante os
tribunais dos Estados-membros;
5) As recomendaes e os pareceres. Trata-se de actos que no tm fora
jurdica vinculativa. Por conseguinte, no tm efeito direto.
Quanto aos regulamentos e s decises incontestvel o seu efeito direto e na
maior parte dos casos gozam mesmo de efeito direto completo, ou seja, as
disposies de uma deciso ou de um regulamento podem ser invocadas em juzo,
quer nas relaes com o Estado quer nas relaes com os particulares.
8. O caso especial do efeito direto das diretivas
95
Acrdo de 4-12-1974, caso Van Duyn.
96
Acrdo de 5-4-1979, caso Ratti.
97
Acrdo de 10-11-1992, caso Hansa Fleisch, Proc. C-156/91, Rec., pp. I-5567.
98
Acrdo de 30-9-1987, Proc. 12/86, Col., pp. 3791 e segs.
99
A ttulo de exemplo, Acrdo de 26-10-82, caso Kupferberg, Proc. 104/81, Rec., p. 3641;
Acrdo de 9-2-1982, caso Polydor, Proc. 270/80, Rec., p. 329.
100
Acrdo de 5-4-1995, caso Zovlika Krid, Proc. C-103/94, Col., pp. I-719.
242
Como temos vindo a sublinhar, tanto os tratados como os regulamentos e as

decises emanadas dos rgos competentes da Unio so de aplicao direta e
imediato e produzem efeito direto. J as diretivas tm como destinatrios
unicamente determinados Estados-membros aos quais impem obrigaes quanto
ao resultado a alcanar, deixando-lhe a competncia para discricionariamente
definir a forma e os meios para alcanar o resultado. Por isso, as diretivas s
vinculam esses Estados e a produo dos respetivos efeitos fica dependente de um
ato normativo nacional de transposio, razo pela qual, pelo menos partida, tudo
levaria a admitir que a aplicao da diretiva na ordem jurdica interna s teria lugar
aps aquela transposio.
Tradicionalmente a doutrina entendia que as diretivas antes de serem

transpostas no produziam efeito direto, entendimento baseado na circunstncia de
os Estados-membros serem os nicos destinatrios das diretivas, e assim sendo as
diretivas no atribuam quaisquer direitos aos particulares. Todavia, a
jurisprudncia do Tribunal de Justia cedo acabaria por se orientar em sentido
contrrio, afirmando que as diretivas gozam de efeito direto com base,
essencialmente, em dois argumentos:
i) O Tribunal de Justia constatou que existia uma certa tendncia por parte
do Conselho para adotar regulamentos com a designao de diretivas, sem
atribuir a proteo de efeito direto, impossibilitando com tal expediente a
invocao pelos particulares do seu efeito direto;
ii) O Tribunal de Justia entendeu que a atribuio do efeito direto s diretivas
acabava por funcionar como forma de sancionar os Estados-membros pela
no transposio das diretivas comunitrias no prazo fixado.
Na verdade, a questo que, quando a diretiva corretamente transposta os

seus efeitos produzem-se na esfera jurdica dos particulares atravs das medidas de
aplicao adotadas pelo Estado membro e tudo funciona dentro da normalidade,
isto , no cumprimento do direito comunitrio. Todavia, tendo decorrido o prazo
fixado para a transposio ou tendo esta sido feita de forma incorreta, a legalidade
s se alcana desde que a diretiva passe ento a produzir em pleno os seus efeitos
na ordem jurdica interna do Estado faltoso, de acordo com interpretao conforme.
243
Se assim no fosse, teramos que o Estado-membro ao no proceder em tempo

transposio ou ao faz-lo de forma incorreta ou insuficiente estaria de facto a
impedir o efeito direto da diretiva, o que redundaria em retirar-lhe todo o efeito til.
Alm disso, permitiria que um Estado-Membro se prevalecesse da no transposio
ilegtima de uma diretiva para se furtar s obrigaes que ela lhe impe perante os
particulares, o que iria contra os mais elementares princpios do Direito, como tem
vindo a sublinhar o Tribunal de Justia101.
Claro que a transposio da diretiva ainda que tardia estar sempre

salvaguardada por via do processo por incumprimento instaurado ao Estado-
membro faltoso (artigos 258. a 260. TFUE), sendo que os efeitos sero sempre
produzidos desde que os particulares interessados na salvaguarda dos seus direitos
os invoquem em juzo, caso em que os tribunais nacionais esto obrigados a
conhecer desses direitos mesmo sem a transposio da diretiva.
Do que vem de ser dito pode concluir-se que o efeito direto da diretiva
encontra-se limitado por trs fatores:
1) A diretiva s ter efeito direto numa situao anormal em que o Estado-

membro no cumpriu a sua obrigao de transpor a diretiva no prazo
fixado e de uma forma correta;
2) A segunda limitao prende-se com a proibio do chamado efeito
direto inverso que impede que o Estado se possa prevalecer das
disposies de uma diretiva que ainda no foram objeto de transposio
para o direito interno. O Estado no pode invocar contra os particulares
uma diretiva que ele prprio ainda no transps102, o que de resto seria
contrrio aos mais elementares ditames da boa-f;
3) O terceiro factor de limitao do efeito direto da diretiva est associado
exigncia do preenchimento dos trs requisitos do efeito direto e que
so, como deixamos assinalado:
101
Acrdo de 5-4-1979, Caso Ratti, Proc. 148/78, Rec. 1979, p. 1629 e segs.
102
Seria a negao do princpio do estoppel consagrado no direito internacional e de acordo
com o qual o Estado venire contra factum proprium non potest.
244
I. Que as normas da diretiva sejam suficientemente claras e

precisas;
II. Que as normas tenham carcter incondicional;
III. Por ltimo, que a diretiva esteja apta a produzir os seus efeitos,
sem depender de qualquer acto de interposio que a complete.
Existe hoje um entendimento dominante de que as diretivas so suscetveis de

produzir efeito direto, pelo que os particulares podem invocar as respectivas
disposies em juzo:
1) Quer para exigir do Estado o cumprimento da obrigao (resultado) que

a diretiva consagra;
2) Quer para oporem ao Estado as disposies da diretiva quando o Estado
invoque disposies do direito nacional contrrias a essa diretiva;
3) Quer ainda para reparao de prejuzos de particulares que resultem da
no transposio da diretiva por parte do Estado;
4) Quer para fazer valer um direito subjectivo quando a diretiva o consagra.
A diretiva no goza de efeito direto horizontal, pelo que nunca podem ser
invocadas pelos particulares nas relaes com particulares.
Estamos, pois, em condies de concluir que, pela sua prpria natureza de

instrumento de harmonizao legislativa, a diretiva define objetivos que os Estados
destinatrios tero de alcanar, mas possibilita uma multiplicidade de solues para
o mesmo objetivo. Por outras palavras, atravs da diretiva, os rgos legislativos da
Unio estabelecem apenas os objetivos (resultado), deixando s instituies
nacionais dos Estados-membros uma margem maior ou menor para a definio da
forma e dos meios para os alcanar.
Mais se pode concluir que as diretivas obrigam os Estados-membros a proceder

sua transposio para o ordenamento jurdico nacional, atravs de um ato
legislativo, nos termos da Constituio.
Em Portugal, de acordo com o tipo de matria de que trate a diretiva, e nos

termos das disposies conjugadas do artigo 112., ns 4 e 8, e do artigo 227., n.
245
1, alnea x), da Constituio Portuguesa, a transposio das diretivas deve ser feita
por lei da Assembleia da Repblica, por decreto-lei do Governo ou por decreto
legislativo regional nos casos em que versem sobre matrias de mbito regional que
se encontrem enunciadas no Estatuto Poltico-administrativo da respetiva regio
autnoma e que sejam matrias que no estejam reservadas aos rgos de soberania,
sem prejuzo do disposto no artigo 227., n. 1, alneas b) e c) da Constituio103.
Quando uma diretiva no tiver apenas mbito regional, as regies autnomas
podero fazer a transposio apenas na medida do seu mbito regional.
Perante o incumprimento de um Estado-membro, isto , quando um Estado-

membro no transponha para a ordem jurdica nacional uma determinada diretiva,
a diretiva em causa pode ter efeito direto, no sentido da responsabilizao do
Estado-membro perante os cidados, caso em que estes podem em Tribunal obrigar
o Estado a efetivar os direitos que teriam com a transposio da diretiva para a
ordem interna.
Nesse sentido, o Direito Comunitrio hierarquicamente superior s normas

infraconstitucionais internas, e nesse mbito restrito deve reconhecer-se o primado
do direito comunitrio quando em conflito com o direito interno.
9. O princpio do primado do direito comunitrio
As relaes entre o Direito da Unio e os Direitos nacionais dos Estados-

membros so de tipo dinmico, o que pressupe um aprofundamento do processo
de integrao atravs de uma cooperao cada vez mais estreita entre os Estados-
membros, incentivada por uma coordenao atenta dos rgos comunitrios, mas
que precisa de ter sempre presente que a casa comum europeia s pode ser
construda na base de uma solidariedade efectiva.
103
Neste sentido, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo V, 3. edio,
Coimbra, 2004, pp. 187 e sgs. e 398 e segs.
246
Por outras palavras, as relaes entre a ordem jurdica comunitria e as ordens

jurdicas nacionais, quer se concorde ou no, vo refletindo em cada tempo o estado
de um processo de integrao europeia, no qual se verificam dificuldades e
dinmicas vrias que acabam por resultar em configuraes jurdicas nacionais
diversas e desencontradas. Mas esse o estado da Unio com 28 Estados-
membros que se apresentam cada um deles com as suas particularidades polticas,
sociais e econmicas que acabam por evidenciar as fragilidades do processo e uma
Unio Europeia a vrias velocidades, cada vez mais distante do sonho federaldos
seus fundadores.
No actual quadro de relaes comunitrias, as decises polticas institucionais

esto excessivamente centradas na estabilidade financeira e, apesar das palavras de
circunstncia usadas nos discursos, na prtica os responsveis relegam para
segundo plano o crescimento e o emprego, adiando negligentemente a adopo de
uma flexibilidade compreensiva que considere, em cada caso, as diferenas de
nveis de desenvolvimento econmico-social, nico caminho compatvel com o
desgnio da convergncia real. A sacralizao dos mercados e o fomento da
descrena nas polticas pblicas acabar por orientar o processo para o agravamento
das assimetrias e das desigualdades e colocar a convergncia cada vez mais distante
em termos que far da solidariedade uma miragem ou figura de retrica.
neste quadro que as relaes entre a ordem jurdica comunitria e as diversas

ordens jurdicas nacionais devem ser analisadas, sem descurar o respeito devido
pelo enorme contributo dado pela doutrina e pela jurisprudncia do Tribunal de
Justia. A questo que, por agora, importa resolver a de saber qual a norma que
deve ser aplicada sempre que sobre a mesma matria se manifeste um conflito de
regulao jurdica entre uma norma nacional e uma disposio comunitria.
A doutrina dominante tem vindo a insistir na ideia da autonomia da ordem

jurdica comunitria, sustentando que as suas relaes com os Direitos nacionais se
estabelece segundo os seus prprios princpios e critrios, ou seja, sem qualquer
subordinao s leis constitucionais ou s leis ordinrias dos Estados-membros.
247
O entendimento de que, embora emanando de uma fonte autnoma, as normas

comunitrias integram-se como tais na ordem jurdica interna dos Estados-membros
e, por isso, elas devem ser aplicadas diretamente pelos tribunais nacionais,
considerados como tribunais comuns da ordem jurdica comunitria, sem que sejam
necessrias quaisquer medidas adicionais.
Nessa perspectiva, sustenta-se que a caracterstica do efeito direto que consagra

uma garantia de invocao em juzo s se torna efectiva se as regras comunitrias
prevalecerem sobre o direito interno, ou seja, a caracterstica do efeito direto exige
a caracterstica do primado.
Nesse sentido, essencial que o princpio do primado seja aplicado no s s

relaes entre os Estados-membros e as instituies da Unio, mas necessrio
tambm que produza efeitos nas ordens jurdicas nacionais, ao ponto de valer como
obrigao para os Tribunais nacionais, o que implica que os juzes nacionais tm de
garantir a efectividade do princpio do primado na ordem jurdica interna de cada
Estado-membro.
Do nosso ponto de vista, assim por fora da aplicabilidade direta dos

regulamentos e das diretivas, estas sempre que o Estado-membro no tenha
procedido sua transposio para a ordem jurdica interna
O princpio do primado do direito comunitrio foi definido pelo Tribunal de

Justia para dirimir conflitos entre as regras do direito interno e o direito
comunitrio, na ausncia de uma disposio nos tratados sobre o tema104.
Nesse sentido, existe uma relao de hierarquia do direito comunitrio

relativamente ao direito interno, a qual tem vindo a ser impulsionada pelo Tribunal
de Justia com base em argumentos de unidade e uniformidade do direito na Unio.
luz dessa jurisprudncia do Tribunal de Justia, tem vindo a ganhar adeptos a
104
De entre os vrios acrdos que fixam o princpio do primado, existem trs que so as
decises mais marcantes da jurisprudncia do Tribunal de Justia. A primeira deciso em que o
Tribunal de Justia afirma o princpio do primado consta do Acrdo do Tribunal de Justia da
Unio Europeia de 15-7-1964, no processo Flamnio Costa/Enel, Proc. 6/64, Rec. 1964, pp. 1141 e
segs.. O princpio do primado viria mais tarde a ser confirmado pelo Tribunal de Justia no Acrdo
de 9-3-1978, referente ao caso Administrazione Delle Finanze Dello Stato/Simmenthal Spa, Proc.
106/77, Rec. 1978, p. 629 e sgs. O terceiro o Acrdo de 19-6-1990, referente ao caso Factotame,
Proc. C-213/89, Col., pp. I-2433 e segs.
248
corrente doutrinria que sustenta que o princpio do primado deve ser configurado
como uma condio essencial da existncia do direito comunitrio.
De acordo com a orientao dominante na doutrina, as regras de direito

comunitrio primam sobre o direito interno. Argumenta-se at que o princpio do
primado constitui uma imposio incondicional do prprio direito comunitrio e
no o resultado de uma mera concesso em favor da Unio por parte das ordens
jurdicas internas. Como ltimo argumento avana-se mesmo a ideia de que o
direito comunitrio prevalece sobre qualquer regra de direito nacional sem
excepo, incluindo a prpria Constituio poltica dos Estados-membros, Lei
Fundamental que na hierarquia ficaria colocada imediatamente a seguir aos
Tratados da Unio.
Do que vem de ser dito, do princpio do primado resultam as consequncias

seguintes:
1) Qualquer norma jurdica nacional incompatvel com o direito comunitrio

deve ser expurgada do ordenamento jurdico;
2) Os Estados-membros devem evitar a formao de novas regras contrrias
ao direito comunitrio;
3) Os Estados-membros tm a obrigao de reparar os prejuzos que
resultarem de violaes do direito comunitrio.
Finalmente, cabe deixar uma nota ainda que breve no que respeita ao domnio
das relaes entre o direito comunitrio e a Constituio Portuguesa para referir
que, do nosso ponto de vista, no h argumentos convincentes que nos levem a
reconhecer o princpio do primado do direito comunitrio com base numa pretensa
natureza supranacional. As normas de direito comunitrio valem no mesmo plano
de qualquer norma de direito interno desde que esteja presente o requisito essencial
da sua aplicabilidade que o da constitucionalidade da norma.
Por ns, entendemos que luz da Constituio portuguesa as normas de direito

comunitrio somente prevalecem sobre as normas internas infraconstitucionais que
se mostrem em conflito com o direito comunitrio.
249
O princpio do primado do direito comunitrio foi aditado Constituio

portuguesa, na reviso constitucional de 2004, passando a estabelecer que As
disposies dos tratados que regem a Unio Europeia e as normas emanadas das
suas instituies, no exerccio das respectivas competncias, so aplicveis na
ordem interna, nos termos definidos pelo direito da Unio, com respeito pelos
princpios fundamentais do Estado de direito democrtico (artigo 8., n. 4 CRP).
Com efeito, a Constituio da Repblica Portuguesa impede os tribunais

nacionais de aplicar regras de direito comunitrio que sejam consideradas
inconstitucionais, isto , que infrinjam o disposto na Constituio ou os princpios
nela consignados (artigo 204. CRP).
E a Constituio portuguesa esclarece de forma expressa que so

inconstitucionais as normas que infrinjam o disposto na Constituio ou os
princpios nela consignados (artigo 277., n. 1 CRP). E, como no podia deixar de
ser, a Constituio no abre qualquer excepo para as disposies de direito
comunitrio.
Admitindo, porm, que a inconstitucionalidade orgnica ou formal de tratados

internacionais regularmente ratificados no impede a aplicao das suas normas na
ordem jurdica portuguesa, desde que tais normas sejam aplicadas na ordem jurdica
da outra parte, todavia a Constituio portuguesa probe expressamente que seja
aplicada uma norma inconstitucional se tal inconstitucionalidade resultar de
violao de uma disposio fundamental (artigo 277., n. 2 CRP).
10. A pretensa natureza supraconstitucional do primado
O carcter supraconstitucional do direito comunitrio uma questo

controvertida. Para a correcta compreenso do problema, importa separar o direito
originrio (tratados) do direito derivado (regulamentos, diretivas e decises).
Quanto ao direito comunitrio derivado, podemos afirmar que existe

unanimidade, no sentido em que este direito no tem natureza supraconstitucional,
na medida em que as suas disposies devem conformar-se com as Constituies
250
dos Estados-membros, semelhana do que ocorre com qualquer diploma ordinrio

de direito interno.
Todavia, quando ao direito comunitrio originrio, a doutrina encontra-se

dividida. Uma parte significativa da doutrina considera que os tratados
comunitrios no tm natureza supraconstitucional. Deste ponto de vista, que
tambm o nosso, quando uma disposio do tratado esteja em conflito com
disposies constitucionais internas, aplica-se a constituio em desfavor dos
tratados.
Contudo, uma segunda corrente doutrinria tem vindo a defender que os

tratados comunitrios tm natureza supraconstitucional, atribuindo um carcter
absoluto ao primado, soluo que no se afigura conforme com a soberania
estadual. Importa recordar que o Tribunal de Justia tem vindo a produzir
jurisprudncia que relativiza o primado, retirando-lhe esse carcter absoluto,
especialmente quando se mostra necessrio salvaguardar direitos fundamentais dos
cidados, caso em que havendo conflito entre uma disposio de direito
comunitrio e uma norma nacional mais favorvel aos direitos fundamentais ser
esta norma que deve prevalecer em prejuzo do primado, como tem vindo a ser
sublinhado pelo Tribunal de Justia105.
De resto, apesar de algumas posies doutrinrias insistirem no pretenso

carcter absoluto do primado, sustentando a nulidade ou inexistncia jurdica de
acto ou norma nacional que viole ou contrarie um acto da Unio, o Tribunal de
Justia, perante a hiptese de conflito de actos defendeu, no caso Simmenthal, que
a soluo teria de ser ao nvel no da validade mas da eficcia do acto, sustentando
a sano da inaplicabilidade do acto estadual. Com esta deciso, o Tribunal de
Justia recusou-se a atribuir natureza federal ao primado do Direito da Unio, que
teria determinado a nulidade, se no a inexistncia jurdica, da norma estadual106.
105
Neste sentido, Acrdo de 12-11-1969, caso Stauder, Proc. 29/69, Rec., p. 00157. Esta
orientao seria reafirmada mais tarde no Acrdo de 13-7-1989, caso Wachauf, Proc. 5/88, Rec.,
p. 02609, em que o Tribunal de Justia declarou que no so admitidas nas Comunidades medidas
incompatveis com os direitos fundamentais reconhecidos pelas Constituies desse Estados.
106
Neste sentido, Fausto de Quadros, Direito da Unio Europeia, p. 517.
251
Para estes autores, quando existe coliso entre normas dos tratados e normas
constitucionais internas, deve aplicar-se sempre os tratados em desfavor da
constituio, num entendimento que refutamos.
Esta controvrsia est longe de ser resolvida. Os defensores da natureza

supranacional do direito comunitrio tm insistido num apelo constante ao iderio
subjacente ao falhado projeto da Constituio Europeia, chegando mesmo a
sublinhar que em caso de ratificao teria natureza supraconstitucional, o que
afirmaria a sua primazia em caso de conflito com as Constituies nacionais dos
Estados-membros.
Todavia, como sabido, esse projeto constitucional europeu, apesar de

aprovado107, acabou por no vingar por falta de unanimidade na fase de
ratificao108.
Importa ter presente que o Tratado Constitucional no tem o valor jurdico de

uma constituio em sentido estrito, porque no foi preparado por uma Assembleia
Constituinte eleita pelos cidados da Unio Europeia, logo transporta consigo o
dfice democrtico de que a Unio continua a padecer desde o incio. um texto
preparado por uma Conveno e aprovado solenemente pelos Chefes de Estado e
de Governo na cimeira de Roma. Em todo o caso, no plano tcnico-jurdico
apresenta-se como um Tratado Constitucional, na medida em que estabelece os
objectivos, os valores e os direitos na Unio. Se tivesse sido ratificado, o Tratado
Constitucional teria valor superior s constituies nacionais, ao ordenamento
jurdico dos Estados-membros, seria mesmo a Lei Fundamental de um super-Estado
europeu, porventura, de cariz federal.
Do nosso ponto de vista, o Tratado Constitucional, ao afirmar de forma expressa

o primado do direito da Unio, acabou por matar o projeto e assim falhar nas suas
pretenses que foram rejeitadas em dois referendos, impedindo a ratificao e a sua
107
O Tratado Constitucional Europeu foi assinado em Roma no dia 29 de Outubro de 2004.
108
O Tratado precisaria sempre de ser ratificado por todos os Estados-membros, tendo sido
ratificado pela Litunia, Hungria, Eslovnia, Espanha, ustria, Itlia, Grcia, Eslovquia, Malta,
Chipre, Letnia, Luxemburgo, Blgica, Estnia, Bulgria, Romnia e Finlndia. Contudo, os
eleitores em Frana votaram no Constituio Europeia, criando uma crise que culminou com o
Referendo na Holanda em que tambm a viria a ganhar o no e assim colocou um ponto final no
projeto.
252
entrada em vigor. Na verdade, o artigo I-6. do referido Tratado Constitucional

estabelecia que A Constituio e o direito adoptado pelas instituies da Unio,
no exerccio das competncias que lhe so atribudas, primam sobre o direito dos
Estados-membros.
Ora, a rejeio daquele projeto de Constituio europeia deve funcionar s por

si como argumento adicional para o nosso entendimento que atribui primazia s
constituies nacionais. Acresce que, o Tratado de Lisboa adoptou uma orientao
muito diferente e que vai no sentido oposto ao Tratado Constitucional, no tendo
consagrado o primado. Como sabido, as referncias ao primado desapareceram
do texto do Tratado de Lisboa por exigncia de alguns Estados, preocupados com
o carcter federal que o texto do Tratado Constitucional atribua ao primado do
Direito da Unio.
De resto, a dificuldade mantm-se e a indispensvel legitimidade democrtica

obrigar sempre a referendar qualquer pretenso de avanar no processo de
integrao, isto , a construo de uma Unio cada vez mais estreita ter de decorrer
sempre de acordo com a vontade soberana das comunidades polticas nacionais
expressa nos termos das respectivas Constituies, enquanto Leis Fundamentais.
Na ausncia de uma Constituio Europeia, temos assistido a uma tendncia de

alguns adeptos da corrente federalista para avanarem na defesa da natureza
supraconstitucional dos tratados da Unio, o que tem acontecido mais no plano da
busca de solues para a superao das crises europeias. Alguns autores chegam
mesmo a sustentar que, aps aprovao e ratificao, os tratados europeus tero
sempre primazia, mesmo que em conflito com as constituies dos Estados-
membros.
Na verdade, ao ratificar um tratado europeu, existe a obrigao do Estado-

membro de conformar a sua constituio com as definies legais constantes do
tratado que assinou e ratificou. Para tanto, os Estados procedem a revises das suas
constituies quando tal se mostra indispensvel para adequar e compatibilizar os
respetivos textos com os Tratados.
253
Reconhecemos, sem esforo, que essa obrigao tem sido sempre cumprida,
tendo os Estados-membros conformado as suas constituies com os Tratados
comunitrios109. No obstante, a circunstncia de um Estado-membro promover
uma reviso constitucional e conformar a sua constituio com os Tratados, isso
no significa necessariamente o reconhecimento da natureza supraconstitucional
dos tratados. Bem pelo contrrio, um tal esforo de conformao jurdica significa
to-somente que o Estado-membro passa a conferir aos Tratados comunitrios a
mesma dignidade e valor jurdico cimeiro que internamente atribuda
Constituio poltica.
Por outras palavras, o processo interno de reviso constitucional de

conformao com os tratados tem em si mesmo o significado de sinalizar o
reconhecimento inequvoco de que existe conformidade entre a Constituio e os
Tratados e afirmar que em definitivo na ordem jurdica interna, independentemente
da consagrao na letra da lei, passam a ser efetivamente aplicveis os Tratados, os
valores e princpios neles consagrados e bem assim todas as disposies
vinculativas produzidas pelos rgos da Unio no exerccio das respetivas
competncias exclusivas.
Do nosso ponto de vista, isso e no mais do que isso o que est em causa. Os
tratados no tm natureza supraconstitucional, ainda que se lhe reconhea um valor
idntico ao das constituies dos Estados-membros. E tanto basta para que
possamos concluir que os Tratados da Unio Europeia constituem, conjuntamente
com as Constituies nacionais dos Estados-membros, o topo da pirmide na
hierarquia dos actos normativos, logo tambm do bloco da constitucionalidade.
Todos os restantes actos normativos, quer sejam nacionais quer sejam

comunitrios, devem conformar-se constituio e aos tratados e, sempre que se
verifique uma situao de conflito de normas infraconstitucionais com os tratados,
devero os tribunais nacionais aplicar as normas constantes dos tratados ou, em
ltima hiptese, proceder interpretao das normas internas em conformidade
109
As iniciativas de reviso constitucional promovidas pelos Estados-membros para conformar
as suas constituies aos tratados inserem-se no respeito pelos compromissos assumidos e no
reconhecimento inequvoco do interesse no processo de integrao e de aprofundamento da Unio
europeia.
254
com os tratados. Do mesmo modo, pelo menos em Portugal assim dever ser, os
tribunais nacionais esto proibidos de aplicar normas comunitrias que violem a
Constituio portuguesa ou princpios nela consagrados, devendo o juiz nacional
decidir sempre em conformidade com o bloco da constitucionalidade, isto , fazer
uma interpretao conforme com a Constituio e com os Tratados da Unio.
255

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UNIVERSIDADE LUSFONA DE HUMANIDADES E TECNOLOGIAS

INTRODUO AO DIREITO COMUNITRIO

Domingos Pereira de Sousa

Este documento que agora se faculta aos nossos alunos da licenciatura

Dadas as circunstncias que rodearam a escrita orientada para a

Nesse sentido, optamos por uma abordagem simples e objetiva das

Espeamos ter alcanado o objetivo. De agora em diante, a nossa

Por isso, trataremos de aprofundar algumas das matrias, de forma a

o processo de integrao europeia continua a colocar, sem perder de vista

Tais circunstncias constituem em si mesmas razes bastantes para

No obstante, o ambiente de generalizada crise econmica e

tempo de organizar em novos moldes o processo de integrao, de

Lisboa, outubro de 2016

SUMRIO I HISTRIA DA INTEGRAO EUROPEIA

1. A gnese da U.E. e a ideia da paz duradoura

1. A gnese da Unio Europeia e a ideia da paz duradoura

A Unio europeia tal como a conhecemos hoje o resultado de um processo de

Os fatores determinantes que conduziram ao processo de cooperao e

1) Assegurar uma paz duradoura entre os pases da Europa Ocidental;

Na verdade, a Europa viveu durante sculos em permanentes conflitos de poder,

No final da Segunda Guerra Mundial, era necessrio muito investimento

A 16 de Abril de 1948 criada a Organizao de Cooperao Econmica

De 7 a 11 de Maio de 1948, sob a gide do comit de coordenao internacional

No congresso de Haia surgiram duas correntes:

1) A corrente federalista: propunha a criao dos Estados Unidos da

Os esforos de reconstruo da Europa realizaram-se em duas frentes: i) da

Como caracterstica importante das instituies de integrao das Comunidades

Havia a ideia que as organizaes de integrao deviam comear pelo terreno

1) Atravs de uma simples zona de comrcio livre;

2. Antecedentes da integrao europeia

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As diversas experincias conhecidas de integrao apresentam numa primeira

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Esta experincia de integrao alem tem sido considerada como a inspirao

capitalismo liberal que pelo amadurecimento das suas contradies internas

A integrao europeia em curso, em bom rigor, s se iniciou depois da segunda

No dia 9 de Maio de 1950, Robert SCHUMAN (Ministro dos Negcios

planos econmico e poltico.

Pela importncia fundamental que assume no processo de construo europeia,

A paz mundial no poder ser salvaguardada sem esforos criadores

A contribuio que uma Europa organizada e viva pode dar

A Europa no se far de um golpe, nem numa construo de conjunto:

Com esse objetivo, o Governo francs prope atuar imediatamente num

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das quais constituram as mais constantes vtimas.

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Esta proposta, por intermdio da comunitarizao de produes de

O Governo francs, a fim de prosseguir a realizao dos objetivos

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Para atingir estes objetivos a partir das condies muito diversas em

Ao contrrio de um cartel internacional que tende a repartir e a

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A Alta Autoridade comum, responsvel pelo funcionamento de todo o

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