A PROFISSIONALIZAO DO LEGISLATIVO: Um modelo de

anlise comparada para o caso brasileiro.

Prof. Dr. Mayla Di Martino

1. Introduo

Com a ironia devida, o cientista poltico norte-americano,

David Rhode, afirmou certa vez que os estudos sobre o legislativo
dos Estados Unidos criaram, mais do que uma rea de estudos na
literatura, uma verdadeira metodologia de anlise poltica. Mais
recentemente, uma coletnea de estudos publicada nos Estados
Unidos lanou a questo no ttulo da publicao: Exportando o
Congresso?. Como notam os autores ( POWER e RAE; 2006, p. 2),
devido exportao do modelo organizacional do Congresso
norte-americano para as democracias da Amrica Latina, que, como
se sabe, copiaram o sistema presidencialista dos Estados Unidos,
houve uma tendncia entre os estudiosos a tomar o legislativo
norte-americano menos como um caso para fins de estudos
comparados, e, mais frequentemente como um modelo fosse
um modelo de anlise, fosse um modelo a ser seguido.
A problemtica que se evidencia ao se fazer de um campo de
estudos circunscrito uma metodologia que diferenas na atuao
parlamentar no podem ser explicadas unicamente por variveis
exclusivas ao Poder Legislativo. Os legisladores latino-americanos
operam em sistemas de incentivos diferentes do norte-americano,
seja devido a prescries constitucionais, que dizem respeito
relao entre os poderes, ou s diferenas entre os sistemas
partidrio e eleitoral. O resultado que, apesar das inmeras
semelhanas em termos de estrutura organizacional entre os
Legislativos do Brasil e dos Estados Unidos , o comportamento dos
parlamentares de ambos pases, bem como o grau de influncia do
Legislativo perante o poder Executivo, no poderia ser mais
diferente:

As a result of these and other factors, the Latin American

legislatures are not coequal branches with the Executive;
few significant bills that become law are initiated in the
legislature, most legislatures cannot increase the budget,
and most executives are empowered to alter the legislative
agenda or even end-run the legislatures on policy
proposalsEfforts to style the Latin American legislatures
after the U.S. Congress, therefore, could meet resistance
from legislators who operate from different incentive
systems (MORGENSTERN, 2006, p. 83).

No Brasil, a literatura comparada tem enfatizado o contraste

entre as longas carreiras dos representantes norte-americanos e o
frequente entra e sai dos deputados pelo Congresso Nacional como
uma das principais explicaes para a perda de status do
Legislativo brasileiro vis--vis o Executivo. Os principais estudos
sobre a circulao parlamentar na Cmara Federal, produzidos aps
a redemocratizao, ocorrida em meados da dcada de 1980,
tratam o vai e vem dos deputados pela carreira parlamentar como
um sintoma endmico, que aponta para a falta de
institucionalizao do Legislativo brasileiro (MARENCO DOS
SANTOS, 2000, p. 20), diagnstico algumas vezes entendido como
sinnimo de subdesenvolvimento poltico (SAMUELS, 2003, p. 7) 1.
Este artigo ir criticar a nfase que os estudos legislativos
comparados do ao modelo norte-americano, argumentando que
esse vis analtico pode estar impedindo a compreenso das
trajetrias de carreira e do comportamento dos deputados federais.

As I will argue, the structure of political careers in contemporary Brazil

resembles in important ways the political career ladder in nineteenth-century
United States, before the emergence of the textbook post World War II House
[] For scholars of the U.S. Congress, the question is now how did we get here,
from there?. Given that Brazil is also there in a way, exploring the Brazilian
case has the potential to teach us something quite interesting about the
dynamics of the U.S. Congress. (SAMUELS, 2003, p. 7)
 Tudo se passa como se a nica alternativa de
profissionalizao da carreira legislativa fosse a do Congresso dos
Estados Unidos, onde os elementos marcantes so a existncia de
carreiras legislativas estveis no interior do Legislativo. De onde se
deriva, ento, que o comportamento do deputados norte-
americanos, no interior da Cmara dos Representantes, moldado
pelos incentivos oferecidos pela carreira legislativa, que, como
demonstrou Nelson Polsby (1968) bem estruturada e oferece
critrios prprios de progresso em termos de status e poder aos
legisladores. O objetivo central deste texto propor um modelo
terico que torne mais abrangente a anlise comparada de
legislativos, sugerindo que a existncia de uma trajetria poltica
exterior ao prprio parlamento tambm possa influenciar o
comportamento no interior da assembleia (Hibbing 1998, 2005).
Em suma, o modelo terico aqui apresentado ir propor que o
comportamento do deputado no interior do legislativo pode ser
entendido em termos dos incentivos oferecidos por uma carreira
poltica que construda tambm fora (e no exclusivamente
dentro) da Assembleia Federal.

2. Onde andaro os polticos profissionais?

O debate contemporneo no Brasil ilustra a dupla dimenso

implcita na seleo de lideranas polticas em regimes
democrticos: preocupao com a eliminao de alguns indivduos
alia-se a necessidade de atrair, adaptar e reter candidatos capazes
de desempenhar a funo pblica com excelncia (BARBER, 1965,
p. 5). A literatura norte-americana constata que se, por um lado, a
circulao de pessoas pelo Parlamento desejvel, por outro lado, a
experincia importa. Os nefitos, especialmente quando ingressam
em virtude de realinhamentos eleitorais, so os principais
encarregados de desfraldar bandeiras reformistas (CANON, 1999).
Entretanto, conhecer os labirintos que conduzem um projeto das
comisses at o plenrio, e, sobretudo, especializar-se em
determinados assuntos, so elementos que aumentam a capacidade
legisferante (HIBBING, 1991b). No Brasil, onde, em mdia, desde o
final da Segunda Guerra Mundial, a metade da Cmara se renova a
cada eleio, estudos recentes levam a concluir que a alta
circulao parlamentar tem inviabilizado a reteno de uma elite
adaptada para incrementar o desempenho legislativo. Marenco dos
Santos (2000, p.96), autor do primeiro trabalho comparativo entre
os dois perodos democrticos, a 4 Repblica (1946-1964) e a 6.
Repblica, inaugurada pela Constituio de 1988, chegou
concluso de que, na Cmara dos Deputados, o turnover no
consiste na mera substituio ou revezamento de quadros j
experimentados, mas na franquia de cadeiras legislativas a
indivduos estranhos ao mundo poltico:

O discreto charme dos Parlamentos de notveis ficou em

algum lugar do passado, condenado extino pelo mercado
de massas e pelo sufrgio universal... O resultado inicial
oferecido pelo recrutamento parlamentar durante pouco
mais de 50 anos no Brasil revela uma diversificao na
composio da Cmara dos Deputados, com o declnio de
representantes cuja origem ocupacional est relacionada a
atividades mais prximas ao mundo poltico, e o incremento
na representao de empresrios e profissionais de
formao superior, que ingressam mais tardiamente na
carreira poltica e, em maior freqncia, sem estgio por
postos intermedirios ( MARENCO DOS SANTOS, 2000,
p.102; meu grifo).
 Logo, vale perguntar: onde andaro os polticos
profissionais? Essa questo torna-se relevante uma vez que a
produo recente sobre recrutamento poltico sugere que, no Brasil,
a ampliao dos instrumentos formais da democracia,
especialmente a liberalizao e o aumento da competio para
ingresso na carreira poltica, estaria se revelando antittica
reteno no Parlamento dos polticos profissionais, compreendidos,
nos termos weberianos, por profissionais que vivem da e para a
poltica; e no personagens que fazem da poltica uma atividade
descartvel (WEBER, 2001 [1919], p. 64; KING, 1981, p. 250).

Se o interesse pela circulao de deputados pelo Parlamento

brasileiro se explica, sob o ponto da opinio pblica, pela
preocupao com a m performance do Legislativo 2, no meio
acadmico o tema ganhou importncia por razes no muito
distintas. A lacuna existente na literatura sobre recrutamento
parlamentar comeou a ser preenchida, no perodo que se seguiu
redemocratizao, sob forte influncia da escola institucionalista.
Tal enfoque passou a ganhar importncia no momento em que a
consolidao do regime democrtico ensejou novas questes, agora
de cunho qualitativo. O interesse passou a recair sobre as
possibilidades de aperfeioamento do governo democrtico, em um
ambiente onde a velocidade das mudanas na ordem econmica
globalizada ensejava a necessidade de alterao do arcabouo legal,
e, sobretudo, a capacidade de resposta por parte do Poder
Legislativo, confrontado por presidentes, que, depois de eleitos,
viriam a revelar uma agenda reformista surpreendentemente mais
ampla (e diversa) do que aquela defendida nos palanques. Em
suma, o que estava em questo era a capacidade de o Legislativo
brasileiro produzir polticas pblicas substantivas (AMES, 1995, p.
2
A maioria absoluta da populao considera que seus representantes no
Congresso so desonestos (55%), insensveis (52%) e interessados em promover
interesses prprios ou afins (63%) (IBOPE, 2007)
325). O que se almejava era encontrar incentivos institucionais que
possibilitassem a emergncia de um Legislativo orientado para
questes programticas, capaz de produzir uma sntese entre as
demandas sociais e a agenda do Executivo.
Sob influncia da teoria do ator racional, um dos elementos
distintivos do neoinstitucionalismo, operou-se importante mudana
de foco nos estudos sobre recrutamento legislativo: a carreira
poltica pregressa, bem como a estrutura de oportunidades
disponvel para a progresso na carreira e no mais os atributos
socioeconmicos dos deputados tornaram-se a ferramenta
heurstica fundamental. O comportamento no interior do Parlamento
passou a ser derivado dos incentivos institucionais existentes para a
consolidao de uma carreira poltica, entre os quais se destacam: o
sistema eleitoral, a conformao do sistema federativo, que pode
facultar diversas avenidas para a construo de uma trajetria
poltica, i.e. a estrutura de oportunidades descrita por Schlesinger
(1966, p. 37-56), e, finalmente, os incentivos que o prprio
Legislativo oferece para consolidar uma carreira estvel no interior
da instituio.
Dessa forma, pode-se dizer que, no Brasil, as consequncias
do recrutamento legislativo, a qualidade dos parlamentares ou, de
forma mais apropriada, sua performance, passou a ser entendida
como uma relao de oferta e demanda, conforme o paradigma
proposto por Norris e Lovenduski (1995).
No caso brasileiro, ocorre uma diviso j bastante
cristalizada entre os pesquisadores institucionalistas que enfatizam
a importncia das regras no interior do Parlamento, e aqueles cujas
explicaes privilegiam os incentivos existentes em seu exterior,
mais especificamente, na arena eleitoral (PALERMO, 2000). Entre os
primeiros, a tendncia explicar o desempenho legislativo por uma
questo de demanda: a capacidade do Parlamento em atrair e reter
quadros capacitados depende da habilidade da instituio de criar
incentivos para tanto, tais como: a) a valorizao da funo
parlamentar dentro do sistema poltico nacional, i.e. a autonomia do
Legislativo face ao poder Executivo; b) a existncia de regras
universalistas para promover a carreira interna, a fim de garantir o
investimento do parlamentar no carreirismo legislativo, i.e. a
predominncia do princpio de antiguidade (seniority) para ocupar
postos de liderana, seja no partido legislativo ou na hierarquia da
prpria instituio. Nesse caso, a anlise do Parlamento brasileiro
toma como referente terico o influente conceito de
institucionalizao legislativa de Polsby (1968):

The [Brazilian] legislature cannot achieve

institutionalization because career incentives for deputies
and senators point to the executive branch as the primary
locus for intervening in relevant public decisions, and at
the same time the career profile does not change to help
retain politicians in the legislature because the latter is not
sufficiently institutionalized (a process that would require
career investment) (SANTOS, 2005, p. 226).

A segunda corrente interpreta o recrutamento legislativo

brasileiro sob a tica da oferta, em que a forma derivada da
funo: Since deputies do not attempt to build careers in the
Chamber of Deputies, neither they do attempt to endow their
positions with any significant power (SAMUELS, 2003, p. 48).
Nessa abordagem do caso brasileiro, a morfologia do Congresso
Nacional brasileiro entendida como resultado da ao estratgica
de polticos que priorizam uma carreira centrada no mbito
estadual/municipal. Aqui, a modelagem terica escolhida remonta
s origens da aplicao da escolha racional literatura poltica, ou
seja, teoria da ambio (SCHLESINGER, 1966), em que o
equilbrio institucional est intimamente relacionado s preferncias
dos atores em termos de carreiras polticas.
Uma formulao mais contempornea a de que political
institutions change only when, for whatever reason, they fail to
serve the career interests of those with direct power to change
them (GUEDDES, 1995, p. 241).
De qualquer forma, o advento das anlises de cunho
institucionalista trouxe consigo a valorizao do estudo das
carreiras legislativas no Congresso brasileiro, sobretudo porque, no
mbito dessa corrente terica, elas tm servido como janelas para
a compreenso do Parlamento e do comportamento de seus
membros (HIBBING, 1991). A ciso entre os institucionalistas que
se debruam sobre o recrutamento brasileiro pode ser entendida
quando se atenta para o fato de que os estudos sobre recrutamento
poltico so prdigos em gerar perspectivas analticas, uma vez que
informam tanto sobre mudanas que tm lugar no interior do
Legislativo, - o grau de coeso/ disciplina partidria, a modelagem
das polticas pblicas, a estrutura organizacional da instituio-;
como sobre transformaes que se originam ou que repercutem no
ambiente que lhe exterior (idem), - o comportamento eleitoral,
o impacto das regras eleitorais, o perfil do recrutamento partidrio-.
Os especialistas em recrutamento poltico apontam para um
risco inerente prpria natureza desse campo de pesquisa: a
interseco entre diversas agendas de pesquisa muitas vezes
resulta em que os estudos sobre recrutamento sejam orientados de
forma que levantar perguntas seja mais importante do que oferecer
respostas (BEST e COTTA, 2000, p. 3). Entretanto, em muitas
ocasies, a tentativa de frear essa tendncia centrfuga leva a que,
em busca de respostas, cada perspectiva tenda a enfatizar
diferentes paradigmas tericos, diferentes perguntas e escolhas
metodolgicas (NORRIS e LOVENDUSKI, 1995, p. 2).
Historicamente, a fragmentao e disparidade das pesquisas sobre
a seleo de elites polticas tm sido o grande empecilho para o
avano dos estudos comparativos.
 No Brasil, a tendncia pela escolha de enfoques ligados
escolha racional e que tomam como paradigma de anlise o
legislativo norte-americano tem sido uma influncia marcante, mas
nem por isso o quadro deixa de ser diferente. Por exemplo, a
preocupao em encontrar respostas para explicar uma das
questes que mobilizam a literatura sobre comportamento
parlamentar, qual seja, a abdicao de poderes pelo Congresso
Nacional em favor do poder Executivo aps a promulgao da Carta
de 19883, trouxe consigo a preocupao em medir duas variveis:
as taxas de renovao parlamentar e o tempo de antiguidade na
carreira legislativa (seniority). A ausncia de oportunidades/
interesse para a construo de carreiras legislativas estveis se
enquadra em um diagnstico consensual que denuncia o
amesquinhamento do Parlamento brasileiro ante o Executivo
(SANTOS, 2003, p. 113).4 A tendncia de reverso nesse quadro,
ou seja, o fortalecimento do Parlamento brasileiro, poderia ser
mensurada pelo grau de ambio dos deputados em conquistar a
reeleio e por sua disposio em permanecer no cargo. Entretanto,
nem mesmo tal diagnstico consensual consegue unir as anlises
embasadas no paradigma do novo institucionalismo.
Os modelos analticos adotados para analisar as taxas de
circulao na Cmara dos Deputados foram elaborados de modo a
responder preocupaes distintas: a) a renovao parlamentar, no
Brasil, gera consequncias para a performance do Legislativo
apenas na medida em que afeta o perfil qualitativo do Congresso
Nacional: a capacidade de o Parlamento reter quadros
experimentados na funo pblica (com longa experincia poltica

A Constituio de 1988 manteve, com algumas modificaes, prerrogativas do

Executivo que haviam sido institudas durante o regime militar (1964-1985);
entre elas, o poder de editar Medidas Provisrias com fora de Lei, a proibio de
o Congresso criar novas despesas no Oramento da Unio e o instituto que d
prioridade para apreciar matrias de interesse do Executivo no Parlamento
(FIGUEIREDO & LIMONGI, 1995).
4
prvia) (SANTOS, 2003); b) importa recrutar parlamentares com
altos ndices de socializao partidria prvia ao ingresso na
instituio, a fim de incrementar o padro de coeso das bancadas
(MARENCO DOS SANTOS, 2000); c) a alta circulao parlamentar
importa em si mesma indica que o baixo valor atribudo cadeira
legislativa e a falta de ambio para a construo de uma carreira
interna Casa, enfraquecem os mecanismos de coero
disposio dos lderes para ensejar a coeso partidria nas votaes
em plenrio - sejam os mecanismos arrolados por Cox (1987) ou
Cox e McCubbins (1993), derivados do fato de que os deputados
que se renem sob a mesma sigla partidria compartilham a
mesma sorte; sejam imposies verticais, como no caso dos
partidos venezuelanos pr-1999 ou, igualmente, a situao do PRI
no Mxico, antes de 2000 (SAMUELS, 2003, p. 31).
Conforme observado por Santos (2005:133), em importante
resenha crtica, a literatura sobre recrutamento para a Cmara dos
Deputados ainda no foi capaz de inserir o tema em uma agenda
comparativa, devido a preocupaes em oferecer resposta para
problemas especficos ou conjunturais, ou devido dificuldade em
operacionalizar conceitos analticos comuns.

3. A Profissionalizao do Legislativo em 3 Dimenses

A fim de apresentar melhor o modelo terico proposto para a

anlise do caso brasileiro, o conceito de profissionalizao
legislativa ser desagregado, gerando trs dimenses de anlise:
a) a institucional, i.e. a profissionalizao do Parlamento; b) a
individual, i.e. a dominncia do poltico profissional; c) a
motivacional, i.e. a profissionalizao da carreira poltica. O objetivo
demonstrar que, embora os especialistas em estudos legislativos
apliquem o termo com bastante frequncia, nem sempre esto se
referindo ao mesmo fenmeno.
Portanto, a profissionalizao engloba necessariamente as
trs dimenses acima descritas.
preciso esclarecer que o paradigma terico aqui
formalizado se pauta, fundamentalmente, pela clssica anlise de
Max Weber em A Poltica como Vocao (2001[1919]), bem como
no trabalho de autores vinculados a uma tradio institucionalista,
nos moldes do novo institucionalismo (MARCH e OLSEN, 1984), no
qual arranjos institucionais formais e informais conspiram com
preferncias individuais para produzir determinados
comportamentos.
Ao contrrio das anlises fortemente orientadas pela teoria
da escolha racional, o paradigma terico proposto no assume a
quase inexistncia de constrangimento institucional, mas, por outro
lado, tambm procura se diferenciar da tradio institucionalista
pura, reconhecendo a importncia de se ir alm de uma
abordagem descritiva e de se tentar produzir explicaes os
fenmenos estudados. Importa justificar que a nfase que se dar
anlise weberiana, que se inscreve em uma tradio mais
sociolgica, no impede a vinculao do presente estudo ao campo
do neoinstitucionalismo. Como observam Hedlund, Patzelt e Olson
(2008), o neoinstitucionalismo pode ser entendido melhor como
uma perspectiva organizadora, que, em geral, pode ser associada
a mltiplas teorias explicativas, embora nunca deva ser tratado com
uma teoria nica.

3.1.1 A profissionalizao do Legislativo

 Na literatura especializada norte-americana, o conceito de
profissionalizao de Morris Fiorina (1994) pode ser visto como o
que mais favorece uma interlocuo com a tradio europeia, que,
por sua vez, se distingue da americana por ser menos dependente
das questes organizacionais internas do Congresso dos EUA. O
conceito pioneiro de profissionalizao de H. Douglas Price (1975)
facilmente confundido com o conceito de institucionalizao de
Nelson Polsby (1968 e 1975), uma vez que foi construdo
agregando dados individuais, medidas sobre o carreirismo e sobre o
carter de trabalho full-time no Legislativo, s categorias usadas
por Polsby para explicar a autonomia do Congresso vis--vis o
Executivo e a descentralizao do trabalho legislativo nos comits.
At mesmo a teorizao de Perverill Squire (1992, p.1027),
que prope distinguir entre as duas formulaes (a
profissionalizao seria relativa a normas corporativas e.g.
salrios, nmero de assessores, regras de aposentadoria, enquanto
que a institucionalizao depende de prticas (formais e informais)
mais difusas e.g. oportunidades internas de carreirismo,
autonomia institucional, a predominncia de carreiras mais longas)
acaba se vinculando ao paradigma criado por Polsby para descrever
a Cmara de Representantes norte-americana. Como observa John
Hibbing (2005, p.37), esse tipo de distino torna-se muito til
justamente porque permite relacionar de que forma a
profissionalizao pode ensejar a institucionalizao legislativa:

First, professionalization and institutionalization are not the

same thing. On some scores, such as the formalization of
the leadership posts and increased Speakership tenures,
the [Califonian] Assembly was already institutionalizing
well before it became professionalized. On some other
standards, particularly those involving boundedness,
professionalization produced few, if any, changes in the
trends favorable or unfavorable for institutionalization.
 Only in those areas professionalization is intended to yield
direct results, like staffing, pay and session length can it be
suggested that it necessarily leads to institutionalization,
or, perhaps more correctly, that they occur simultaneously.
But again, the argument I have advanced is not that one is
sufficient to lead to the other but that members of
professionalized legislatures are likely to want to make the
sorts of change resulting in institutionalization.. (Squire,
1992, p.1046; meu grifo).

Fiorina (1994), por outro lado, vincula a profissionalizao

legislativa ao recrutamento partidrio, permitindo a aplicao do
conceito indiferentemente do contexto poltico-institucional, e,
portanto, favorecendo o seu emprego em anlises comparativas. A
profissionalizao parlamentar definida por ele como a
transformao do servio legislativo em uma ocupao em tempo
integral remunerada em patamares mais altos. Da decorre 1) que o
servio legislativo passou a exercer um impacto diverso em termos
de oportunidades de carreira; e 2) a mudana no tipo de demanda
pelo servio parlamentar provocou mudanas na oferta: passou a
influir sobre perfil das pessoas que se mostram dispostas a adotar a
poltica como um trabalho de tempo integral (full-time). Dessa
forma, a composio do Legislativo norte-americano teria sido
influenciada por um problema de recrutamento (selection): uma vez
que os dois partidos nacionais tm um recrutamento baseado em
diferentes strata socioeconmicos, a profissionalizao da atividade
legislativa teria operado em prol do partido Democrata. Isso porque
um Legislativo amador tende a favorecer o grupo dos empresrios
e profissionais liberais, especialmente os advogados, ou seja,
conforme a muito difundida anlise weberiana, tende a favorecer os
profissionais cujas ocupaes permitem a flexibilidade de
compatibilizar suas atividades com a poltica, aqueles que vivem
para a poltica. J os parlamentos profissionalizados operam sob
outra lgica: os legisladores devem sacrificar, ao todo ou em parte,
suas carreiras profissionais. O que significa que, a no ser que
possam contar seja com fortunas pessoais ou com outro tipo de
seguro, como licenciamento temporrio da profisso, vejam-se
obrigados a deixar de lado sua fonte de renda principal a fim de
viver exclusivamente da poltica. Assim, nos Estados Unidos, o
efeito da profissionalizao do Parlamento teria sido o de tornar o
servio legislativo mais atraente para o partido Democrata, cujos
recrutados em geral tm renda inferior, mas maiores chances de
obter licena remunerada, do que integrantes do partido
Republicano. Os democratas so em sua maioria lderes sindicais,
professores ou provm de setores ligados ao setor pblico ou a
setores desvinculados do lucro financeiro, quer dizer, no ligados ao
setor empresarial (non-profit sector employees). Nos termos do
prprio Fiorina,

[] in amateur legislative settings the critical question is,

Who has the flexibility to combine legislative service and
an outside career?. In professional legislative settings, the
critical question is, Who is willing to sacrifice an outside
career for legislative service? (FIORINA, 1994, p. 306).

3.1.2 A profissionalizao do poltico

Em anlise que se tornou uma citao recorrente nos

estudos sobre recrutamento, Anthony King (1981) usa o termo
polticos de carreira career politician - para descrever, no
Parlamento britnico, o mesmo fenmeno observado por Morris
Fiorina na Cmara dos Representantes: a predominncia do poltico
profissional, isto , a predominncia cada vez maior daqueles
indivduos que fazem da poltica um estilo de vida. A preferncia
do autor pelo termo carreira deriva do significado vernacular:
enquanto este ltimo remete a um compromisso de longo prazo
com uma determinada vocao ou ocupao, o termo profisso
remete a uma ocupao que requer treinamento especfico. Na
definio de King, o poltico de carreira

[...] a person committed to politics. He regards politics as

his vocation, he seeks fulfillment in politics, he sees his
future in politics, he would be deeply upset if
circumstances forced him to retire from politics [...] What
matters is not the individual source of income but his
degree of psychological commitment his attitudes
towards what he regards as his principal occupation [...]
Moreover, this person, although deeply committed to
politics, does not necessarily have to work at politics full-
time (KING, 1981, p. 252; grifo meu).

Independentemente de diplomas e profisses fora da vida

poltica, mulheres e homens que so mdicos, advogados e
fazendeiros e que, ao mesmo tempo, tornam-se polticos de
carreira, tm em comum o fato de serem men and women who
eat, sleep and even dream politics (idem, p. 269). Portanto, o
verdadeiro sacrifcio somente ocorreria quando esses homens em
mulheres viessem a perder aquilo que eles mais prezam: o seu
futuro poltico.
A noo de sacrifcio presente nos trabalhos de King e Fiorina
marca uma distino importante, que poderia ser lida como um
aggionamento da teoria weberiana sobre os polticos profissionais.
Quando Weber prope como ideal que os polticos vivam para a
poltica (e no da poltica), escreve em um contexto histrico e
social anterior Segunda Guerra Mundial. Um dado que nunca
mereceu o devido relevo que, como observou Michael Rush
(2001), Weber no inclui os parlamentares no rol dos polticos
profissionais, como fez com os jornalistas polticos, e como viria a
fazer meio sculo depois, de forma bastante influente, a anlise de
King:

Interestingly, Weber did not regard most members of

legislatures, paid or not, as professional politicians, since
they were polically active only during [legislative] sessions.
Of course, most British MPs at the time and earlier
 certainly fitted Webers condition that they were not
economically dependent on being members of the House of
Commons, but simply did not devote sufficient time to
politics to be defined as professional politicians (RUSH,
2001, p. 111).

Entretanto, os estudos como os de King e Fiorina sobre

profissionalizao parlamentar revelaram que, atualmente, em
alguns Parlamentos nacionais, no h mais opo: no h como
no sacrificar, ainda que parcialmente, uma profisso externa, se
no se quiser sacrificar o futuro poltico (Conferir tambm
PEDERSEN, 1977; ELIASSEN e PEDERSEN, 1978; BEST e COTTA,
2000; SAALFELD, 1997; PATZELT, 1999).
Depois de analisar individualmente as carreiras no
Parlamento britnico, a concluso de King contundente: se os
Parlamentos se tornam mais profissionalizados, no sentido do termo
atribudo por Fiorina, ento the serious politican cannot combine
politics with a demanding job outside, (KING, 1981, p. 277). Outro
fator a ser levado em conta o de que as prprias profisses no
mundo exterior se tornaram mais exigentes, logo, perseguir uma
carreira poltica se torna cada vez mais difcil para um certo grupo
de indivduos e, praticamente, impensvel para outros, por
exemplo, para homens e mulheres ligados ao mundo corporativo,
os chamados executivos.

3.1.3 A profissionalizao da carreira poltica (ou a poltica como

profisso)

O terceiro aspecto relativo ao conceito de profissionalizao

parlamentar a profissionalizao da carreira poltica -
necessariamente anterior s duas dimenses abordadas. Trata-se
do ponto central da anlise de Max Weber, em sua clebre
conferncia de 1918, na Universidade de Munique. Trata-se, ainda,
da varivel fundamental para a compreenso da natureza da
circulao das elites, uma vez que permite identificar o motivo, o
vetor que determina que o sentido da profissionalizao dos
Parlamentos seja condizente com as duas dimenses j citadas: a
transformao do servio legislativo em uma atividade full-time e
bem remunerada em que predominam os polticos profissionais.
Em suma, somente a existncia de carreirismo poltico
permite associar a restrio da circulao parlamentar
profissionalizao do Parlamento, j que o fechamento da elite
parlamentar pode ocorrer devido predominncia de oligarquias
no-polticas: militares, agrrias, nobilirquicas etc.
Neste estudo, o carreirismo poltico definido por meio de
duas variveis: i) o estabelecimento (informal) de critrios polticos
para entrada na carreira, em substituio a critrios atributivos de
entrada-classe social, raa, renda etc; ii) a necessidade constante
de acumulao de bens polticos: sejam cargos polticos, vitrias
eleitorais (e.g reeleio) ou posies de liderana em partidos e
organizaes da sociedade civil. Embora tenham sido descritas h
quase um sculo por Max Weber, essas categorias continuam
importantes na literatura atual entretanto, no sem uma
transformao fundamental: o carreirismo poltico agora
considerado um pr-requisito para a existncia mesma de uma
carreira parlamentar.
O estudo comparativo de Best e Cotta (2000) em onze
pases europeus, ao longo de 150 anos, procurou avaliar dados de
background como formao profissional e informaes sobre
permanncia na carreira legislativa, mas tambm indicadores sobre
a carreira poltica pregressa, constatando que, em mdia, para os
onze pases da amostra, um percentual significativo, de no mnimo
40%, ocupou posies eletivas tanto nas esferas regionais quanto
municipais (mandatos executivos ou legislativos).
 De forma geral, nos pases estudados, 30% dos
parlamentares (em alguns pases o percentual chega a 80%)
desempenharam uma funo de liderana partidria no nvel local
ou nacional antes da primeira eleio para o Parlamento. Esses
dados levaram os autores a concluir que

Political representation now appears to be a profession in

itself, requiring much more than a simple mirroring of the
features of those who are to be represented in order to be
elected and act as a representative (COTTA e BEST, 2000,
p. 505; grifo meu).

A origem dessa abordagem conceitual nos estudos

comparados sobre parlamentos pode ser encontrada nos trabalhos
que levam a assinatura de Mogens Pedersen (1977; ELIASSEN e
PEDERSEN, 1978; PEDERSEN 2000). A nfase na anlise histrica e
a rica metodologia usada para capturar dados relativos
profissionalizao dos legislativos com base em critrios que
abordam todo o decurso da carreira individual levaram figurao
de Pedersen na prestigiosa antologia de estudos parlamentares
produzida nos Estados Unidos por William Aydelotte (1977), The
History of Parliamentary Behavior. Mais de trs dcadas depois, o
autor continua sendo referncia para pesquisadores interessados
em desenvolver uma agenda comparativa nos estudos legislativos
(Hedlund,Patzelt & Olson, p. 34):

This impressive study [Eliassen&Pedersen] combines the

historical dimension noted above so often missing from
research on the evolution of representative assemblies. In
defining legislative professionalism they return to Max
Webers classic discussion of Politics as Vocation and
focus on the characteristcs of individual legislators,
especially as seen in their career evolution and the
outlooks developed. They note that [...] political
professionalization comes to stand for a process by means
of which social status gives way to polical status as the
basic criterion of legislative recruitment: ascription and
social achievement are replaced by political experience
and political achievement as professionalization unfolds
( Eliassen&Pedersen, 1978, p. 291).
 Um outro aspecto distintivo da anlise de Pedersen (1977)
ter apreendido que a profissionalizao da carreira parlamentar nem
sempre sinnimo de continuidade no Legislativo essa
caracterstica pode ser predominante, e pode dar origem a
Parlamentos cuja circulao altamente restrita (como o norte-
americano), mas, ao menos no caso dinamarqus, a
profissionalizao legislativa foi acompanhada por perodos de
instabilidade decorrentes do vai e vem pela carreira parlamentar.
De forma mais direta, o argumento aqui o de que a metodologia
de Pedersen e tambm a de Best e Cotta so modelos
importantes para a literatura comparada exatamente porque
permitem flexibilidade para entender a carreira legislativa em
parmetros diversos daqueles modelados pela seniority e as taxas
de reeleio legislativas.
A origem dessa flexibilidade conceitual se deve, em grande
parte, relevncia atribuda contextualizao histrica, por parte
dos comparativistas europeus que tratam do Legislativo. O que
explica o recurso a Max Weber. Afinal, o nascimento de uma
espcie social distinta, que Weber nomeou como os polticos
profissionais, concomitante destituio dos Parlamentos como o
lcus central das atividades de recrutamento, adaptao e comando
da classe poltica:

O nmero de deputados suscetveis de se transformarem

em ministros era muito pequeno, assim como, alis, os dos
candidatos a eleies, pois que os homens de prol
conservavam o controle das operaes [...] De outra parte
[...] Procurava-se, com efeito, agir de maneira que a
concretizao de qualquer tipo de pretenso dependesse da
mediao do deputado local; de bom ou mau grado, via-se
o ministro compelido a prestar-lhe ouvidos, sobretudo se o
deputado integrava a maioria e exatamente por esse
motivo, todo deputado procurava integrar a maioria. O
deputado detinha o monoplio dos empregos e, de modo
geral, todas as espcies de monoplio relativas aos
negcios de sua circunscrio. E, de sua parte, agia com
 muita cautela nas relaes com os homens de prestgio
local, a fim de assegurar a reeleio.

A esse estado idlico de dominao dos homens de prol, e

sobretudo, de dominao dos parlamentares, ope-se, em
nossa poca e da maneira mais radical, a estrutura e
organizao moderna dos partidos. Esse novo estado de
coisas filho da democracia, do sufrgio universal, da
necessidade de recrutar e organizar as massas, da
evoluo dos partidos no sentido de uma unificao cada
vez mais rgida no topo e no sentido de uma disciplina mais
severa nos diversos escales. Assistimos, presentemente,
decadncia dos homens de prol, assim como a de uma
poltica dirigida em termos parlamentares (WEBER, 2005
[1919], p. 88; meu grifo).

Portanto, o processo de democratizao ocorrido nos pases

capitalistas do Ocidente na virada do sculo XIX trouxe consigo a
perda do monoplio dos Parlamentos sobre o controle das carreiras
legislativas em seu interior, tanto no sistema parlamentarista
quanto no presidencialismo um exemplo bastante conhecido, no
sistema presidencialista, o de KERNELL (1977) e sua referncia
dance of musical chairs para explicar o ziguezague das carreiras nos
Estados Unidos, no incio do sculo passado. Logo, por que olhar
apenas para dentro dos Parlamentos quando se procura pelas
normas (formais ou informais) que afetam o tempo de
permanncia na carreira legislativa?
Retomando Weber: quando a poltica era apenas uma
segunda profisso, quando os partidos polticos no eram
organizados e s em carter acessrio e a ttulo exclusivamente
honorfico que um homem de projeo consagrava parte de seu
lazer direo de um clube, esses mesmos notveis ou homens
de prol comandavam os interesses por intermdio do Parlamento
do partido majoritrio que controlava o Gabinete
independentemente de serem eles prprios os eleitos para cargos
de representao poltica. Podia-se agir por procurao,
dispensando a profissionalizao, j que fazer parte da elite
dirigente era questo de pertencer aristocracia ou tornar-se
apadrinhado pelos membros dessa classe.
O advento da democracia de massa, ainda conforme Weber,
transformou os partidos, de grupos de notveis, em empresas
polticas, e tornou mais acirrada a disputa pelo controle dos
recursos necessrios para a manuteno do status poltico.
Conquistar cargos torna-se mister, a fim de abrigar os integrantes
da chamada mquina partidria, os permanentes, mas tambm
para garantir recursos necessrios sobrevivncia na carreira, e.g.
a reeleio para o Parlamento. Est-se diante de uma nova lgica, a
plebiscitria, ante a lgica oligrquica que prevalecia anteriormente,
quando direitos formais para participar de eleies e obter
indicaes para os cargos polticos eletivos eram privilgios de uma
classe social. Uma formulao dessa lgica, para o caso brasileiro,
pode ser encontrada em arroubos saudosistas da nossa crnica
parlamentar: as eleies [durante o Imprio e a primeira
Repblica] eram falsas, mas a representao era verdadeira [...] os
deputados e senadores eram os melhores que poderamos ter.
(GILBERTO AMADO, apud. PORTO, 2002, p. 76).
Sob a lgica plebiscitria, entretanto, na qual as posies
polticas tm de ser verdadeiramente disputadas no mercado
eleitoral, as lutas partidrias se tornaram, para Weber, no

apenas lutas para consecuo de metas objetivas, mas,

[] sobretudo, rivalidades para controlar a distribuio de
empregos [...], [sendo que] os partidos se irritam muito
mais com arranhes ao direito de distribuio de empregos
do que com desvios de programas ( Weber 2005 [1919],
p.68)

Em A poltica como vocao, Weber se detm sobre a

motivao que guia o parlamentar economicamente dependente da
poltica. O autor pressagia a predominncia de uma poltica office-
seeking em vez de uma poltica policy-seeking, para usar uma
linguagem que no dele, mas que permite um contraponto com as
teorias em voga, especificamente, a teoria da escolha racional. Em
1980, King atualizou a anlise weberiana por meio de dois critrios:
(i) introduo de preferncias individuais na anlise e (ii) mudana
do foco de interesse para o interior do Legislativo, com o objetivo
de explicar o comportamento parlamentar. Para usar uma
linguagem que tambm no a do autor, mas que permite
comparaes, no trabalho de King a estrutura de oportunidades
(SCHLESINGER, 1966) para a construo de uma carreira
transportada para o interior da organizao legislativa.
No modelo proposto por King, o processo parlamentar
influenciado pelo resultado da interao entre a motivao do
parlamentar (premissa: o poltico deseja progredir na carreira)-, e
os incentivos/ obstculos para a realizar esse desejo (no caso, o
sistema parlamentarista britnico com todas as peculiaridades do
seu sistema de valores e status). Em seu estilo quase-
antropolgico (como nota o admirador Nelson Polsby, 2005, p.
156), King define o poltico de carreira como um tipo, mais que
ambicioso, faminto (hungry). Faminto em todos os sentidos que
o possam conduzir a alcanar projeo na carreira. Na nsia de
realizar sua ambio, depara-se com as oportunidades que esto
disponveis sua volta: se forem cargos ministeriais, os quais lhe
daro meios para alcanar projeo, ter desejo de cargos no
Gabinete; mas se forem posies em comits legislativos, ento
desejar a liderana de comits. Ante a escassez de cargos no
interior e exterior do Legislativo, como o caso do sistema
britnico, o poltico de carreira foi levado a procurar se destacar em
plenrio, trazendo um ativismo maior e at mesmo alguns reveses
disciplina partidria na Casa dos Comuns (KING, 1981, p.279-
283).
Note-se, no obstante, que, no modelo analtico de King, a
emergncia do poltico de carreira no Parlamento determinada
pela lgica plebiscitria de que falava Weber: para no sacrificar
sua dependncia (econmica ou psicolgica, ou ambas) poltica, o
indivduo necessita permanecer progredindo na carreira eleitoral
para usar um tempo verbal que prprio do idioma norte-
americano mas que ilustra com muita exatido o argumento.
Sob o paradigma da profissionalizao parlamentar, o que
pode explicar a instabilidade nas taxas de continuidade em alguns
Parlamentos profissionalizados justamente o que Eliassen e
Pedersen (1978) chamam de political achievement e postulam como
requisito para a longevidade da prpria carreira legislativa. A
natureza da circulao parlamentar, portanto, depender se os
recursos para progresso na carreira poltica esto disponveis ou
no no interior dos Parlamentos. Da natureza da circulao,
tambm depende o tipo de processo parlamentar resultante, como
demonstrou King. Em resumo, o modelo de profissionalismo
legislativo adotado neste estudo prev que, embora existam vrios
tipos de bens para o poltico de carreira almejar cargos no
Ministrio, presidncias de comits, ativismo em plenrio , todas
essas rotas tm em comum tanto a necessidade de insero poltica
prvia quanto a de constantes conquistas polticas (political
achievement) como requisitos para iniciar e manter uma carreira
parlamentar.

Concluso

O modelo proposto para explicar o processo legislativo

alternativo quele que se tornou o paradigma na anlise
comparada. Portanto, o conceito de profissionalizao legislativa
aqui apresentado no est relacionado apenas existncia de
carreirismo no interior do Legislativo - como no modelo usado para
avaliar a institucionalizao (Polsby 1968). Pode ser entendido
tambm por meio de outros indicadores relacionados ao exterior
do Parlamento, como a anlise da trajetria de carreira prvia ao
ingresso no mandato e de indicadores que avaliem entradas e
sadas do servio legislativo. A ideia detectar at que ponto a
seleo e a prpria permanncia no mandato parlamentar esto
relacionadas com o tipo e a intensidade de envolvimento dos atores
na carreira poltica, tomada em seu conjunto.
O modelo terico sugerido neste artigo visa embasar anlises
comparativas do caso brasileiro com outros pases j que as
anlises que influenciam o cenrio acadmico atual tendem a tomar
o paradigma do legislativo norte-americano como referncia nica
em termos comparativos. Uma hiptese que pode ser testada, sob
este modelo, a de que, no Brasil, o incremento da competio
para a disputa por postos polticos e a democratizao do processo
de recrutamento poltico foram marcados pela progressiva
profissionalizao da elite parlamentar, o que implicou uma
mudana na natureza da circulao de deputados pelo Congresso
Nacional.
Tal padro foi observado ao longo do sculo passado, tanto
nas democracias europeias, sob regimes parlamentaristas, quanto
no sistema presidencialista dos Estados Unidos. Os achados de um
estudo comparativo pioneiro coordenado por Best e Cotta (2000),
cobrindo 150 anos de histria parlamentar (1848-2000) em onze
pases europeus5, por meio de uma metodologia e variveis
comuns, revelaram que as transformaes na representao
parlamentar foram marcadas por uma contradio: o melhor dos
mundos para o ingresso na carreira poltica o incremento da
democratizao revelou-se o pior dos mundos em termos de
permeabilidade circulao de pessoas na elite parlamentar (devido
profissionalizao dos Parlamentos):

5
Alemanha, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Frana, Holanda, Hungria, Itlia,
Noruega, Portugal e Reino Unido.
 [] while democratization refers to an opening of the
channels for political participation and legislative
recruitment to more social groups, professionalization
refers to the process whereby those recruited tend to
establish area-specific standards and routines which
increase their own control over legislative careers, income,
legal status and social standing, thus restricting access to
the parliamentary arena (COTTA e BEST, 2000, p. 496).

Pde-se constatar que as duas primeiras dimenses, aqui

propostas para a anlise da profissionalizao legislativa, esto
relacionadas com o argumento acima, relativo restrio da
circulao parlamentar e democratizao das sociedades em
questo. Por sua vez, ltima dimenso de anlise da
profissionalizao parlamentar fornece as ferramentas para a
compreenso do comportamento no interior do Legislativo,
permitindo explorar de que forma a profissionalizao das
instituies de representao poltica produz impacto sobre o
processo parlamentar dito de outro modo, de que forma o
conceito de profissionalizao da carreira poltica pode explicar o
tipo de insero, ou o status, do Parlamento no sistema poltico
como um todo.