De La Ritualidad Participativa A La Imposicion Del Concreto - Cedib

PRESUPUESTOS De la ritualidad
participativa
URBANOS a la imposicin
del concreto
Un estudio de la inversin municipal en las cuatro ciudades del eje de Bolivia

PRESUPUESTOS
URBANOS
De la ritualidad participativa a la imposicin del concreto
Un estudio de la inversin municipal en

las cuatro ciudades del Eje de Bolivia
Director Ejecutivo CEDIB
Marco Gandarillas Gonzles
Responsables de edicin
Equipo Problemti ca Urbana - CEDIB:
Gaby Zuna, Investi gacin de campo y primera sistemati zacin
Miguel Miranda, Sistemati zacin general y redaccin fi nal
Escarley Torrico, Concepcin de la investi gacin y revisin general
Efran Ramos, Diseo y diagramacin
Tapa
Composicin sobre fotomontaje de Eddy Ortega Albornz
Una oportunidad
Centro de Documentacin e Informacin Bolivia CEDIB

Calle Calama N 255, entre Nataniel Aguirre y Esteban Arze
Telfono: 4 25 78 39 Fax: 4 25 24 01
Cochabamba - Bolivia, 2011
Esta publicacin es posible gracias al apoyo de:

Contenido
PRIMERA PARTE
Marco contextual y metodolgico.................................................................................................... Pg. 11
1. Marco contextual....................................................................................................................... Pg. 11
Quince aos de descentralizacin municipal y el actual escenario................................................... Pg. 11
El nuevo rostro urbano de Bolivia en el contexto regional y mundial............................................... Pg. 14
Rasgos propios del rostro urbano boliviano...................................................................................... Pg. 15
Neoliberalismo y urbanizacin.......................................................................................................... Pg. 17
Neoliberalismo y descentralizacin................................................................................................... Pg. 20
La reforma tributaria en el neoliberalismo....................................................................................... Pg. 22
2. Marco metodolgico................................................................................................................. Pg. 25
Objetivo y relevancia de la investigacin.......................................................................................... Pg. 25
Dos bsicos grupos de insumos........................................................................................................ Pg. 26
- Informacin cuantitativa de presupuestos y ejecucin............................................................. Pg. 26
- Informacin cualitativa a partir de entrevistas a diversos actores clave.................................. Pg. 28
La interpretacin de la informacin cualitativa................................................................................. Pg. 28
Dificultades para el acceso a informacin oficial.............................................................................. Pg. 29
Clasificacin empleada para los Municipios...................................................................................... Pg. 36
SEGUNDA PARTE
Mirando analticamente los presupuestos y la inversin. ........................................................ Pg. 39
1. Los ingresos.................................................................................................................................. Pg. 39
Municipios urbanos del Eje: mayores recursos pero menor tasa
per cpita de transferencias ............................................................................................................. Pg. 39
Elevados ingresos por Recursos propios y Participacin Popular: qu significa este hecho?.......... Pg. 46
La particularidad de los Recursos Propios en los municipios urbanos del Eje Central...................... Pg. 48
Los crditos en los municipios urbanos: altas deudas, implicaciones y preguntas .......................... Pg. 53
Otras fuentes de ingreso................................................................................................................... Pg. 59
La relacin presupuestado/ejecutado............................................................................................... Pg. 60
2. Los gastos por grandes rubros. .............................................................................................. Pg. 63
Infranqueables lmites para el Gasto Corriente?............................................................................. Pg. 64
Saldos sin ejecutar: las obras pueden esperar............................................................................ Pg. 65
3. Los gastos por programas de inversin............................................................................... Pg. 69
Poltica de inversin municipal: donde la gente dice servicios bsicos,
las Alcaldas responden cemento para grandes obras................................................................... Pg. 71
Y la poltica pblica sobre vivienda?................................................................................................ Pg. 81
Servicios Bsicos: ni las migajas presupuestadas se llegan a ejecutar ............................................. Pg. 84
Grandes ausentes en la inversin municipal: la produccin y el empleo.......................................... Pg. 86
TERCERA PARTE:
Escuchando a los actores: Participacin e inversin municipal. ............................................. Pg. 97
1. Participacin en la planificacin y las decisiones sobre la inversin municipal..... Pg. 99
Cmo se realiza la planificacin participativa en la elaboracin de PDMs y POAs?........................ Pg. 99
a. Comprensin de Planificacin Participativa reducida a los procesos
de construccin del POA......................................................................................................... Pg. 105
b. Existe o no existe una real planificacin participativa?
El peso de los hechos ratifica que no..................................................................................... Pg. 105
c. Procesos oficiales de participacin en la planificacin municipal:
una participacin inducida y controlada................................................................................. Pg. 111
d. Participacin controlada; por tanto, poltica de inversin a espaldas
de las necesidades de la poblacin marginal mayoritaria....................................................... Pg. 117
e. Progresivo mayor relajamiento de la planificacin participativa............................................ Pg. 118
Quines y cmo se participa en la elaboracin de POAs y PDMs?.................................................. Pg. 119
a. Concentracin de actores en reducidas lites vecinales representativas............................... Pg. 122
b. Actores y forma de elaboracin del PDM: temas dbilmente conocidos .............................. Pg. 122
c. Desconexin entre procesos de planificacin de mediano y corto plazo:
desajuste estructural de la planificacin participativa............................................................ Pg. 124
Sobre cunto del total del presupuesto decide la poblacin?........................................................ Pg. 127
La prctica de la planificacin participativa: entre las contradicciones
de la normativa y la interpretacin sesgada de ella.......................................................................... Pg. 132
2. La inversin municipal:
distribucin de recursos y priorizacin de obras y proyectos. ..................................... Pg. 142
Cmo se distribuyen los recursos municipales?.............................................................................. Pg. 142
a. Conocimiento parcial de la distribucin de recursos.............................................................. Pg. 144
b. Dispersin de actores, criterios y parcelas en la definicin de la distribucin de recursos..... Pg. 144
Prioridades de inversin de las Alcaldas Vs. Necesidades y demandas de la poblacin.................. Pg. 146
a. Contradiccin bsica: necesidades y demandas de la poblacin Vs.
decisiones del Gobierno Municipal sobre el presupuesto...................................................... Pg. 149
b. Las diversas percepciones y posiciones respecto a esta contradiccin................................... Pg. 153
CUARTA PARTE:
Balance final............................................................................................................................................ Pg. 161
Qu modelo de gestin municipal se pone en evidencia?.............................................................. Pg. 162
Los factores que generan la poltica de inversin infraestructurista y mega-obrista........................ Pg. 163
Desarrollo local mega-obrista y agudizacin de las desigualdades e inequidades sociales.............. Pg. 164
Andamiaje discursivo que encubre las contradicciones de la gestin municipal.............................. Pg. 165
Contribucin a la construccin de unas prcticas excluyentes de ciudadana.................................. Pg. 167
El secuestro de lo pblico por el mercado........................................................................................ Pg. 168
Otra desproporcin: gran volumen de recursos, precarios sistemas de control social..................... Pg. 169
El acceso a la informacin................................................................................................................. Pg. 170
La Participacin: tema pendiente . ................................................................................................... Pg. 171
BIBLIOGRAFA.............................................................................................................................................. Pg. 173

Siglas y abreviaturas
usadas en el presente estudio
ACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CAF Corporacin Andina de Fomento
CEDIB Centro de Documentacin e Informacin Bolivia
CLACSO Concejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
CPE Constitucin Poltica del Estado
CV Comit de Vigilancia
DNI Defensa de Nios Internacional
DS Decreto Supremo
EBRP Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza
EMAVRA Empresa Municipal de reas Verdes y Recreacin Alternativa (en Cochabamba)
EMSA Empresa Municipal de Saneamiento Ambiental (En Cochabamba)
EPSAS Empresa Pblica Social de Agua y Saneamiento
FAM Federacin de Asociaciones Municipales
FEJUVE Federacin de Juntas Vecinales (Slo las Juntas Vecinales de la ciudad)
FEDJUVE Federacin Departamental de Juntas Vecinales (incluye a organizaciones

vecinales de todo el departamento)
FMI Fondo Monetario Internacional
FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional
FONVIS Fondo Nacional de Vivienda Social
HIPC En ingls significa: Pases Pobres Altamente Endeudados.
IDH ndice de Desarrollo Humano
5
IDH Impuesto Directo a los Hidrocarburos (nombre de un impuesto en Bolivia)
IEHD Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados
IIRSA Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana
JVs Juntas Vecinales
Ley SAFCO Ley de Administracin Financiera y Control Gubernamental
Ley SIRESE Ley del Sistema de Regulacin Sectorial
Ley del SUMI Ley del Seguro Universal Materno Infantil
LMA Ley Marco de Autonomas
LPP Ley de Participacin Popular
MAS Movimiento al Socialismo
MBL Movimiento Bolivia Libre
MSM Movimiento Sin Miedo
ONG Organizacin No Gubernamental
OTB Organizacin Territorial de Base
PDD Plan de desarrollo departamental
PDM Plan de Desarrollo Municipal
PGDES Plan General de Desarrollo Econmico y Social
PLANE Plan Nacional de Empleo
PMOT Plan Municipal de Ordenamiento Territorial
POA Plan Operativo Municipal
RENASEH Red Nacional de Asentamientos Humanos
RP Recursos Propios (recaudaciones locales de las Alcaldas)
RPP Recursos de Participacin Popular
SEMAPA Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (Cochabamba)
SISPLAN Sistema de Planificacin Nacional
TGN Tesoro General de la Nacin
6
Presentacin
E
ste libro es el resultado de la sistematizacin de una investigacin sobre
los presupuestos y la inversin en los cuatro municipios ms poblados
de Bolivia, es decir: Santa Cruz de la Sierra, La Paz, El Alto y El Cerca-
do de Cochabamba. La investigacin base para este escrito consisti en
una recoleccin y anlisis de informacin oficial sobre los presupuestos y la inversin
ejecutada de estos cuatro municipios, durante la gestin 2009, ms un trabajo de campo
con entrevistas a actores clave, sobre la participacin en los procesos de planificacin y
asignacin de recursos municipales. Por ello, se puede considerar a esta investigacin
como un estudio de un caso relevante para analizar la gestin municipal, en grandes
municipios urbanos de Bolivia, bajo el modelo de descentralizacin y autonoma mu-
nicipal, implementado en los aos noventa, en pleno proceso de implantacin de la
reforma estructural del neoliberalismo.
Nos parece que, para el contexto actual, toda vez que se estn dando pasos ace-
lerados en la implementacin de un nuevo modelo autonmico, es altamente perti-
nente analizar la gestin pblica municipal, pues lo ms probable es que el modelo de
descentralizacin que lo sustenta y que ha estado vigente hasta ahora desde la Ley de
Participacin Popular de 1994, ahora, con los enfoques de la Ley Marco de Autonomas
y Descentralizacin se extender hacia otros gobiernos locales.
Si bien existen varios estudios sobre el proceso de descentralizacin y la gestin
municipal en Bolivia, el aporte especfico de este ensayo consiste en su mirada a la expe-
riencia urbana de la gestin municipal y desde la perspectiva de los sectores populares
urbanos.
La investigacin hace una mirada a la gestin municipal en los grandes munici-
pios urbanos partiendo de aquello que es el ncleo decisivo de ella: la inversin reflejada
en los presupuestos y los informes de ejecucin. La investigacin analiza los presupues-
tos y los datos de ejecucin yendo de lo general a lo concreto, de las fuentes y programas
generales hacia lo especfico de los programas de inversin, buscando en medio de los
7
PRESUPUESTOS URBANOS: De la ritualidad participativa a la imposicin del concreto
enmaraados documentos oficiales y las contradicciones de los datos, las tendencias

de la inversin municipal. Asimismo, la investigacin recoge informacin cualitativa y
testimonial de diferentes actores involucrados en el proceso de gestin municipal, tanto
desde la perspectiva de los gobiernos municipales como desde la sociedad civil organi-
zada, sobre todo actores vecinales de los sectores periurbanos. Se recogen insumos de
ambas fuentes de informacin, buscando encontrar la lgica interna o las contradic-
ciones de la poltica de inversin municipal.
La investigacin si bien tiene unos lmites bien definidos, tiene tambin una pre-
tensin de mirar lo global de la experiencia urbana de la gestin municipal con claves
polticas de lectura. Por ello, en la primera parte se introduce una breve mirada al con-
texto, abordando temas que sealan factores estructurales que dan el marco general
sobre el que es necesario comprender los datos e informacin especfica de la investi-
gacin. Con ello se busca ubicar y comprender los datos en un contexto y perspectiva
histrica que d cuenta de los factores estructurales y los temas polticos que estn de-
trs de ellos. El marco contextual expone los puntos de referencia bsicos que sirven de
soporte para la interpretacin de la informacin cuantitativa y cualitativa obtenida en
la investigacin de campo.
Asimismo, la distancia que media entre ese delimitado abordaje de los datos e
informacin de la investigacin y la elevada pretensin de entretejer un sentido global,
est tambin de alguna manera acolchonada por una larga experiencia de trabajo di-
recto del equipo autor de esta investigacin (el equipo de Problemtica Urbana del CE-
DIB1) en espacios periurbanos de Cochabamba y de Bolivia, as como una metodologa
de anlisis del presupuesto municipal largamente construida, haciendo seguimiento al
presupuesto del Municipio del Cercado Cochabamba, a la vez que acompaando de
manera directa las acciones de organizaciones populares periurbanas en la zona sur
de esta ciudad. Ms especficamente, la fuente inspiradora de la metodologa de an-
lisis del presupuesto municipal ha sido la contradiccin y tensin entre las demandas
y necesidades de amplios sectores periurbanos (sobre todo agua, alcantarillado, salud,
educacin y empleo) y la permanente no atencin por los gobiernos municipales.
Es precisamente a estas personas y organizaciones de los barrios perirubanos de
la zona sur de Cochabamba, a las que de manera particular queremos agradecer y de-
dicar este libro. Pues ellas, con sus acciones, sus demandas y sus luchas son las que han
sido de alguna manera las maestras en la orientacin crtica del anlisis de la inversin
municipal.
Cochabamba, Junio de 2011
1 El equipo de Problemtica Urbana del CEDIB desde ms de 11 aos, viene desarrollando acciones educativas, de comunicacin e investigacin en
reas periurbanas de Cochabamba y de otras ciudades de Bolivia.
8
1
MARCO
CONTEXTUAL Y
METODOLGICO
PRIMERA PARTE
Marco contextual
y metodolgico
Marco contextual 1
15 AOS DE DESCENTRALIZACIN MUNICIPAL

Y EL ACTUAL ESCENARIO
En abril de 2009 se cumplieron 15 aos de aplicacin del modelo de descen-
tralizacin municipal, iniciado por la Ley de Participacin Popular (Abril de 1994) y
refrendado por leyes complementarias como la Ley de Descentralizacin Adminis-
trativa de 1995 y la Ley de Municipalidades de 1999. En realidad, este conjunto de
normas sobre descentralizacin y gobiernos locales forma parte de reformas en la
organizacin estatal, inspiradas por los organismos internacionales, que se aplicaron
en todos los pases del Tercer Mundo para dar viabilidad al modelo neoliberal. Ms
especficamente eran parte de reformas institucionales que se dirigan a achicar el
Estado, descargndole sus responsabilidades sociales, complementariamente a la li-
beralizacin de las relaciones econmicas.
11
Como adverta Assies en 2003, haciendo una valoracin del contexto de finales
de los noventa1:
La reforma de los estados latinoamericanos contina siendo un tema tras-

cendente. Despus de los ajustes estructurales de la dcada de los ochenta,
que a menudo resultaron en un simple achicamiento del Estado ante la ex-
pectativa que un mercado liberado resolvera cualquier problema, surgieron
nuevas inquietudes puesto que el mercado result no ser la panacea. En este
contexto nacieron las propuestas para una segunda generacin de reformas.
La descentralizacin, la reconstruccin institucional e introduccin de nuevas
formas de gestin administrativa son temas clave en el nuevo afn reformista.
Sin embargo, esas reformas introducidas desde arriba, a menudo chocaron
con impulsos hacia el cambio desde abajo, as como resistencias desde la so-
ciedad y dentro del propio aparato estatal. (Assies: 2003, 9).
En el proceso de implementacin de la descentralizacin en nuestro pas, desde

la promulgacin de la Ley de Participacin Popular hasta 2009 ya haban pasado tres
elecciones de gobiernos municipales y por tanto tres ciclos de gestin de gobiernos
municipales. Ello quiere decir, que el modelo ya estaba consolidado. Ya se construye-
ron hbitos y se consolidaron procedimientos administrativos, polticos y de gestin.
Durante estos 15 aos de vigencia del modelo autonmico municipalista,
como advierte tambin Asses, el pas experiment el impactante evento de emergen-
cia de un nuevo ciclo de emancipacin popular, esta vez concentrado en una protesta
contra las polticas neoliberales. Entre 2000 y 2005, una gran accin colectiva popular
rebas los estrechos mrgenes de participacin de la poblacin instituida en torno
a este modelo de descentralizacin (participacin reducida a lo local, con actores
sociales determinados por la exclusividad de la OTB como nica forma organizativa
legitimada para la interlocucin con el municipio); lo interpel fuertemente y tuvo
la potencia para poner en crisis y develar la inconsistencia de un sistema poltico de
democracia representativa, en cuya mediacin se estableca el monopolio de partidos
polticos de tendencia liberal. De este cuestionamiento al modelo de democracia pac-
tada y al mismo Estado neocolonial republicano, se ha abierto una senda para instau-
1 El vnculo entre descentralizacin y los programas de Ajuste Estructural neoliberales, se testimonia tambin desde las posturas afines a estos pro-
gramas. Por ejemplo, en el informe. La descentralizacin y la democracia local en el mundo. 2007 Primer Informe Global publicado por Ciuda-
des y Gobiernos Locales Unidos (en: www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/gold.../00_summary_es.pdf), se afirma: Durante las recientes
dcadas de los 80 y los 90, la transicin democrtica se acompaa de reformas del estado y de inicios del proceso de descentralizacin. Se pueden
distinguir dos ciclos: el primero se desarrolla desde los aos 80 en un contexto de crisis de la deuda externa y alta inflacin. El Estado busca reducir
el tamao de la administracin central y disminuir el dficit fiscal. Se transfiere la prestacin de los servicios bsicos a los gobiernos subnacionales
y se privatizan empresas estatales. El segundo ciclo descentralizador se inicia a mediados-finales de los 90, en medio de severas crisis financieras
y sociales que afectan a pases como Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Mxico, Per y Venezuela. Las nuevas estrategias aplicadas refuerzan las
polticas sociales y valorizan el desarrollo democrtico y la participacin ciudadana (p. 25).
12
Marco contextual y metodolgico
rar un nuevo ciclo de gestin estatal, introduciendo cambios importantes a travs de

un proceso constituyente.
Ante la avanzada popular de 2003, los sectores conservadores (sector agroin-
dustrial terrateniente del oriente; las lites que dominan la banca y el sistema finan-
ciero; partidos polticos de derecha venidos a menos tras la crisis del Estado neolibe-
ral) reactivaron su agenda autonomista con claros fines de control de las decisiones
sobre los recursos naturales y la tierra, por estas lites locales. Con una fuerte dosis
de campaa meditica, entre 2004 y 2008 lograron articular un movimiento autono-
mista con tintes federalistas e incluso separatistas, que tuvo su punto ms crtico en la
convocatoria arbitraria a referndums autonomistas en las 3 capitales del Oriente ms
Tarija. Sin embargo, esta avanzada autonomista de los sectores conservadores, entr
en crisis tras los resultados del referndum revocatorio de Septiembre de 2008 y tras
los luctuosos hechos de Pando en las mismas fechas.
En este proceso, 2009 es el ao en que, tras ser vencida la estrategia golpista de
estas fuerzas conservadoras, las fuerzas sociales que se autodefinen como progresis-
tas, consolidan una segunda etapa de un gobierno que se autodefine como represen-
tante de esa eclosin social antineoliberal. Sin embargo, en septiembre y octubre de
2008, con el traslado del escenario de negociaciones al Parlamento y la utilizacin de
las masas movilizadas mientras se consolidaba la negociacin y pacto por la nueva
constitucin, esa derecha aparentemente derrotada, logra introducir importantes as-
pectos de su visin y agenda autonomista2.
El ao 2009 es significativo porque es un tiempo de transicin, de una situa-
cin de alta polarizacin de la sociedad y las fuerzas polticas, a otra de ampliacin de
la hegemona del MAS en la administracin y gobierno estatal, producto de nuevos
pactos con sectores conservadores. El 25 de Enero de 2009 se aprueba en referndum
nacional la Nueva Constitucin Poltica del Estado. El 6 de Diciembre, el gobierno de
Evo Morales es re-electo con un margen mayor a la anterior eleccin. Asimismo, en
este evento electoral, en todos los departamentos triunfa el S por la autonoma y
adems 11 municipios se convierten en municipios indgenas autnomos.
Luego de ello se inicia una etapa de regodeo triunfal cuando no triunfalista
del gobierno de Evo Morales, iniciando una segunda gestin, bajo una nueva Cons-
titucin, y con la agenda inmediata de iniciar el proceso de construccin del nuevo
andamiaje legal acorde a esta nueva Carta Magna. En boca del propio gobierno, uno
de los componentes importantes de este nuevo andamiaje legal tiene que ver con
la reconfiguracin autonmica del Estado y de la gestin pblica descentralizada.
2 Algunos lderes autonomistas de los sectores conservadores y grupos de la oligarqua oriental afirmaban que fue incorporado hasta un 30% de
los estatutos autonmicos, elaborados ilegalmente, en unos procesos liderizados por ellos en sus regiones, durante la aplicacin de su estrategia
secesionista (Cf. http://www.lahaine.org/index.php?p=33762)
13
Cmo es que un gobierno que se autoidentifica como producto de la movilizacin

social antineoliberal asume la profundizacin de un proceso de descentralizacin,
que naci y creci en un contexto neoliberal, como parte de las reformas estatales
correlativas a las reformas estructurales en la economa?
En este contexto y con el teln de fondo de esta pregunta, la investigacin
hace un anlisis del manejo presupuestario de los cuatro municipios urbanos del Eje
Central del pas, con las premisas, enfoque y supuestos que ya se mencionaron. Asi-
mismo recoge, sistematiza e interpreta una informacin cualitativa sobre los procesos
de asignacin de recursos en estos municipios.
Pero a esta mirada descriptiva del contexto es necesario aadir elementos ms
estructurales que enmarcan los actores y el escenario de la investigacin: el contexto
neoliberal, los acelerados procesos de urbanizacin y la descentralizacin.
EL NUEVO ROSTRO URBANO DE BOLIVIA

EN EL CONTEXTO REGIONAL Y MUNDIAL
Bolivia ha sido considerado un pas de urbanizacin tarda. Hasta 1979 la po-
blacin rural representaba el 68.5 %, lo que lo ubicaba como uno de los pases ms
campesinos del continente; para entonces tena slo una ciudad con ms de 500.000
habitantes, La Paz (que inclua a lo que es hoy la ciudad de El Alto) (Schoop:1981 ).
La realidad en otros pases de Latinoamrica era diferente; ya para 1930 la ciudad
de Mxico y Rio de Janeiro superaban el milln y Buenos Aires tena dos (Romero:
2001).
Para la dcada del 60 en general Amrica Latina era considerada una de las
regiones ms urbanizadas del mundo pues alrededor del 32% de su poblacin viva
en ciudades. Mientras Bolivia cambiara su proporcin urbano - rural recin en 1992.
Extrao destino para el pas que en otros tiempos cobij a una de las ciudades ms
importantes del mundo.
Al margen de ello, Bolivia y su nuevo rostro urbano, al parecer, no son un
fenmeno aislado. En efecto, en la actualidad uno de los hechos ms significativos
respecto a la urbanizacin es su concentracin en los pases menos desarrollados.
En nmeros absolutos, en 2030 la poblacin urbana ser cuatro veces mayor en los
pases en desarrollo que en los pases desarrollados (Antequera 2007:30) y por otro
lado este crecimiento ni siquiera es comparable al que se produjo en Europa en el
siglo XIX. En 1910, Londres era siete veces mayor de lo que haba sido en 1800,
pero Dacca (Bangladesh), Kinshasa (Repblica Democrtica del Congo) y Lagos en la
actualidad son cuarenta veces mayores de lo que eran en 1950 (Davis: 2005). Este es-
pectacular crecimiento ha puesto la atencin en el surgimiento de la llamadas mega
14
ciudades cuya poblacin supera los 8 millones de habitantes. Pero, otra vez, 15 de
las 20 mega ciudades del mundo se encuentran en los pases menos desarrollados.
(Naciones Unidas: 2006 en Antequera 2007)
LOS RASGOS PROPIOS DEL ROSTRO URBANO BOLIVIANO

En razn del tipo de articulacin del pas con la economa mundial y las parti-
cularidades nacionales, se desarrolla la funcin comercial de las ciudades, antes que
la propiamente industrial, hecho que explica el despegue de la ciudad de La Paz3, en
la poca republicana, a diferencia de otras ciudades bolivianas que sufran efectos
adversos.
En la mayora de las ciudades, prevalecan las actividades artesanales y si aca-
so industrias incipientes, siempre presionadas por la importacin de mercancas. La
poblacin subsista con un consumo individual bastante bajo, en condiciones de so-
breexplotacin4. En total contradiccin, una pequea elite imitaba, incluso grosera-
mente, el estilo de vida de los ricos de las urbes europeas ms desarrolladas5.
A todo ello debe sumarse como importante el hecho de que la fundacin de las
actuales ciudades bolivianas es fruto directo del proceso colonial. Lo cual determina-
r su composicin e incluso el uso social del espacio urbano.
La ciudad fue, de hecho, el ncleo de la conquista. Su fundacin era un acto
simblico/poltico mediante el cual se afirmaba la ocupacin territorial. Fue median-
te la red de ciudades recin fundadas que el orden colonial se fue construyendo y
ampliando su capacidad administrativa del espacio americano, pero tambin se cons-
tituan en un reducto europeo en medio del nuevo mundo, donde deba conser-
varse celosamente las formas de vida social de los pases de origen, la cultura y la re-
ligin... y si lo ameritaba, organizar la defensa militar frente a la poblacin indgena
(Romero: 2001).
Si bien concordamos con la definicin de Prez (2006), segn la cual se debe
entender la discriminacin indgena como una construccin estructural de rela-
ciones sociales que () no se presenta slo en o desde el Estado, sino que se produce
y reproduce en todos los mbitos de las relaciones entre las personas o sus grupos
3 Los datos de Smulker y Caldern (2000) muestran que la dinmica urbana se centr en la ciudad de La Paz, que en los aos de la colonia y el inicio
del perodo entre 1909 y 1950 habra incrementado su poblacin de 78.856 a 321.000 habitantes, a un ritmo de crecimiento mayor que el registrado
durante la colonia.
4 Los centros mineros, se constituyen en una forma particular de urbanizacin, puesto que las empresas mineras solan organizar ciudadelas cerca
de la fuente laboral, cuyo aprovisionamiento se realizaba con mercanca importada. Aunque absorben mano de obra de origen rural, las condiciones
de vida de los trabajadores mineros eran tan pauprrimas, que su capacidad de consumo fue casi nula (Calderon y Smulker: 2000). Baste decir que
antes de la revolucin de 1952 se calcul que la esperanza de vida de un trabajador minero era de apenas 35 aos y el salario alcanzaba a menos de
$us 0.32 por da (Dunkerley: 1986).
5 Los palacetes de Simn Patio en Oruro y Cochabamba son tanto un monumento al derroche como un documento en el que es posible leer la
ideologa de la poca, segn la cual todo lo europeo se consideraba superior.
15
mayores de la sociedad, definidas por su condicin o no de indgenas, y donde est

implcita la nocin de inferioridad y subordinacin de unos frente a la supuesta su-
perioridad de otros, creemos que las ciudades se constituyen en un espacio especial-
mente favorable para la reproduccin de las mismas, pues ellas fueron una especie de
materializacin espacial de las jerarquas sociales coloniales.
Al pasar el tiempo, el lugar de residencia (junto con el idioma y la vestimenta)
pasan a tener an ms importancia y se los usa como indicadores de pertenencia
tnica, quizs debido a que el mestizaje difumina las diferencias biolgicas y frente a
ello, el tiempo de residencia en la ciudad (y la internalizacin de los modales citadi-
nos) se transforma en un medio para reclamar ascendencia europea o identificar a
los recin llegados.
Por otro lado, los grupos criollos trataban de proteger por todos los medios la
penetracin / invasin de este espacio por los indgenas, como un intento de man-
tener los lmites de una sociedad estamental. Un ejemplo de ello se encuentra en el
mantenimiento de prohibiciones, hasta mediados del siglo XX a los indgenas, para
su ingreso a ciertas calles cntricas de las principales ciudades de Bolivia, bajo pena
de encarcelamiento y escarnio pblico (Dunkerley: 1986). De hecho, Rivera (2003)
plantea que el propio colgamiento de Villarroel, en julio de 1946 debera ser entendi-
do ms como un acto de ira desatada de los habitantes de la ciudad de La Paz, que
haban vivido de manera muy traumtica la realizacin del congreso indigenal, as
como los intentos del presidente de abolir el pongueaje. Para ellos, el libre trnsito de
autoridades indgenas por las principales calles de La Paz, tuvo el sentido de una vio-
lacin del espacio fsico que la oligarqua consideraba intocable, la sede de gobierno.
Creemos que incluso hoy en da estas nociones siguen organizando la vida en
las ciudades, pues algunos sectores sociales insisten en invocar su ascendencia eu-
ropea para exigir y disputar el uso y ocupacin exclusivo de las ciudades. Baste para
ello acudir a los sucesos del 11 de enero de 2007 en Cochabamba y el 24 de mayo de
2008 en Sucre, donde hombres y mujeres de clase medias y populares (que incluso
tenan rasgos indgenas) justificaban la violencia ejercida contra indgenas y campe-
sinos, como una defensa ante la invasin de la ciudad. Estos tristes y vergonzosos
episodios, tuvieron sin duda, para los agresores, el sentido de castigo que infringe el
patrn al pongo por atreverse a traspasar los cdigos (normalmente implcitos) que
rigen el uso de la ciudad.
Asimismo, los datos y la informacin que analizaremos en los siguientes ca-
ptulos, referidos a la inversin municipal urbana y la manera como se toman las
decisiones sobre la inversin, dan cuenta de una reproduccin de estas prcticas de
segregacin.
16
NEOLIBERALISMO Y URBANIZACIN
En los ltimos 20 aos, la urbanizacin en el Tercer Mundo tuvo un contexto
adverso: la calidad del empleo disminuy, los salarios en bajada y las tasas de desem-
pleo incrementndose permanentemente. En teora, debi significar un freno para
este proceso que est tradicionalmente asociado al crecimiento industrial, pero con-
trariando toda previsin, los ndices de urbanizacin continuaron siendo elevados
particularmente en los pases menos desarrollados. En nmeros absolutos, en 2030
la poblacin urbana ser cuatro veces mayor en los pases en desarrollo que en los
pases desarrollados (Antequera 2007: 30) y ello de una forma tan acelerada que no
es siquiera comparable al ritmo que tuvo en Europa en el siglo XIX. En 1910, Lon-
dres era siete veces mayor de lo que haba sido en 1800, pero Dacca (Bangladesh),
Kinshasa (Repblica Democrtica del Congo) y Lagos en la actualidad son cuarenta
veces mayores de lo que eran en 1950 (Davis: 2005).
Bolivia no es ajena a este escenario. Aunque en la regin fue considerado un
pas de urbanizacin lenta, en los aos 90 cambiara su proporcin urbano rural, a
favor de la primera, mostrando tasas de crecimiento de poblacin urbana ms eleva-
das que la media latinoamericana y se ubicar en el grupo de pases de urbanizacin
media. Bolivia mostr tasas de elevadas de crecimiento urbano desde 1950, pero par-
ticularmente en el perodo 1976-1992, mientras que el crecimiento de la poblacin
rural es casi nulo en el mismo periodo. Como podemos ver en el grfico 0A.
Grfico 0A Bolivia. Tasas de crecimiento poblacional,

comparacin rea urbana y rea rural
3.85 4.15
BOLIVIA 3.62
rea Rural
rea Urbana 1.77
2.74
2.05 2.11
1.15 1.42
0.79
1.01
0.09
Fuente: Elaboracin
propia con datos del INE
17
El fenmeno no debera ser tratado como una tendencia natural del proceso de
desarrollo; la aceleracin de la urbanizacin est ntimamente ligada a los a cambios
econmicos que se han dado en el mundo desde la crisis econmica de los aos 70 y
urge asimismo conocer a fondo sus particularidades.
Aunque la mayora de los estudios se han concentrado en los efectos de la
desindustrializacin, cierre de fbricas pblicas y privadas y en particular el de gran-
des conglomerados econmicos como la Corporacin Minera de Bolivia que nutrie-
ron los ya elevados niveles de desempleo y redujeron la capacidad de negociacin
con los empleadores, lo cierto es que la clase media urbana, fue igualmente golpeada.
Por un lado sufrieron los efectos inmediatos del achicamiento del Estado, principal
empleador en Bolivia hasta entonces. Por otro lado, el empeoramiento de las condi-
ciones laborales en el sector privado fruto de los procesos de restructuracin organi-
zativa que incluyeron tercerizacin de actividades, fusiones y cambios de control del
paquete accionarios, incorporacin de inversiones extranjeras, reduccin de costos
por introduccin de tecnologa y maquinaria, pero sobre todo, en los salarios de la
mano de obra (Piquet: 2004).
La situacin en el campo no fue mejor. Ya en la dcada del 70 comenzaron a
mostrarse los efectos de la poltica agraria implementada tras la revolucin de 1952
que bsicamente consisti en la excesiva parcelacin de suelo en el occidente del pas
a travs de la entrega de ttulos individuales, con una baja inversin pblica. Todo lo
contrario suceda en el oriente, donde el Estado financi el surgimiento y la expan-
sin de empresas agroindustriales privadas, como parte de la poltica de sustitucin
de importaciones de alimentos, misma que termin quedando en manos de latifun-
distas. La pequea parcela agrcola condenada a una lenta agona fue el abono de la
ola migratoria hacia las ciudades.
Sin embargo, este proceso no significaba un abandono total del lugar de origen.
Los estudios ms clsicos sostienen que la pervivencia de lazos con la comunidad de
origen, por lo menos en la primera generacin migrante, constitua una estrategia
frente a posibles perodos de crisis. Si el ingreso en la ciudad disminua, los alimentos
que provenan de las parcelas rurales podan paliar la emergencia y si por el contrario,
los problemas se presentan en la produccin agrcola, los ingresos monetarios de ori-
gen urbano se constituyen en un apoyo importante (Alb, Greaves y Sandoval: 1989).
Lo que el estudio sealado apenas anticipa es el tipo de escenario que se gene-
rara cuando la crisis afecta tanto al mundo rural como al urbano. Que fue efectiva-
mente el panorama que se desarroll posteriormente, ya que la crisis econmica gol-
pe duramente el mundo urbano a partir del 80 y posteriormente, terribles sequas
en el ao en el 82 y 83 asolaron la regin andina. Segn el estudio citado, en este
perodo la ciudad de la Paz (y la de Cochabamba) se vieron llenas de campesinos
18
que llegaban en busca de ayuda para su situacin (Alb, Greaves y Sandoval: 1989)
y buscaron otros espacios de generacin de ingresos en las zonas de colonizacin del
Oriente.
A partir de estos datos podemos inferir que en una situacin de crisis en al m-
bito rural y urbano se generara una mayor migracin hacia las ciudades. La situacin
slo empeor con la implementacin del modelo neoliberal. El exiguo apoyo estatal
desapareci completamente como parte de las reducciones del gasto pblico, al mis-
mo tiempo que se incrementaban las importaciones de productos agrcolas como
fruto de la liberalizacin de la economa. Completado el cuadro, la transnacionaliza-
cin de la economa conllev una expansin de las actividades extractivas en el rea
de hidrocarburos y minera al mismo tiempo que se expandan la explotacin de la
madera y el uso intensivo de suelos en monocultivos de exportacin.
Extrabajadores pblicos y exobreros pasan a conformar el nutrido nmero
de trabajadores por cuenta propia en las ciudades a los que se suman de manera
incesante nuevos migrantes rurales, pequeos productores campesinos e indgenas
desplazados ya sea por la desaparicin del Estado o su accin combinada con los
intereses latifundistas agroindustriales o tambin mineros.
El resultado final, fue el incremento de la pobreza en reas urbanas, como lo
demuestra Landa (2002) en su estudio sobre pobreza y desigualdad del ingreso en
Bolivia. ste muestra que en el perodo que va desde 1999 hasta 2002, el incremento
de la pobreza fue mayor en reas urbanas que rurales. Segn este trabajo, en el pe-
riodo estudiado la pobreza del pas tuvo un incremento de 2,57 puntos porcentuales
(de 62,03% a 64,60%), en tanto que la pobreza extrema aument en 0,93 puntos por-
centuales (de 35.84% a 36,77%). Seguidamente plantea que las mayores diferencias se
encuentran en el rea urbana, pues es all donde existe un mayor crecimiento de la
pobreza, 2.58% comparado con un 1,87% en el rea rural.
El informe concluye que si bien en el rea rural hay niveles altos de pobreza,
el rea urbana es la que presenta las mayores tasas de crecimiento de los niveles de
incidencia.
Los indicadores de salud y educacin adems ayudan a comprender el dete-
rioro de la calidad de vida en reas urbanas. La tasa de asistencia a establecimientos
educativos de la poblacin entre 6 y 25 aos, en el rea urbana baj 2% y 1% en rea
rural. Lo cual estara relacionado a la incorporacin de los nios en la generacin de
ingresos. La asistencia a centros de salud formal baj en un 10% en el rea urbana, y
2,3% en el rea rural (Landa: 2002).
Llama tambin la atencin el incremento de la desigualdad. En el perodo estu-
diado se evidencia una reduccin de los ingresos de todos los sectores a excepcin de
19
los ms ricos en el rea urbana, lo que indica que en el contexto que se desenvolvi
la economa boliviana, los ms ricos (decil 10) que estn en las ciudades aumentaron
su ingreso (17,77%) en cambio los ms pobres (decil 1) se hicieron 9% ms pobres.
Pero en el marco de la poltica neoliberal, qu posibilidades exista de enfren-
tar esta nueva realidad?
NEOLIBERALISMO Y DESCENTRALIZACIN
El discurso ms extendido al respecto hace hincapi en el proceso de descentra-
lizacin como un correctivo de los efectos ms negativos de la aplicacin del modelo
neoliberal, en la medida en que direcciona de mejor manera los recursos econmicos,
al mismo tiempo que ampla la democracia ms all de la eleccin de autoridades.
Sin embargo, estos argumentos no toman en cuenta el hecho de que todo pro-
ceso de descentralizacin est claramente delimitado por el modelo econmico vi-
gente en el pas, ya que ste determina el tipo de prestaciones que puede o no ofrecer
el gobierno local, el nfasis de la inversin, la forma en que se elegirn sus autorida-
des, la poltica de recaudaciones y finalmente los trminos y condiciones en los que
es aceptable y pertinente la participacin de la poblacin.
Un claro ejemplo de ello lo brinda la Ley Orgnica de Municipalidades apro-
bada en 1985, que en gran medida responda a las exigencias de descentralizacin
municipal6 que venan de las organizaciones vecinales urbanas. La misma haba sido
elaborada en los marcos de la antigua poltica econmica, y fue aprobada en enero
de 1985 poco tiempo antes de que se realizaran las elecciones nacionales de donde
resultara electo presidente Vctor Paz Estenssoro y se empezara a aplicar la Nueva
Poltica Econmica.
Finalmente result que esta ley no pudo aplicarse debido a que era incompa-
tible con el Ajuste Estructural, tal como nos recuerda Galindo las contradiccio-
nes tenan que ver con la prestacin de los servicios pblicos y su reglamentacin,
la defensa de la economa popular mediante la intervencin en el abastecimiento y
distribucin de bienes y servicios, as como la lucha contra la especulacin y el condi-
cionamiento de la propiedad urbana al servicio pblico (Galindo:1994)
La Ley Orgnica de Municipalidades tuvo que ser reformada posteriormente,
otorgndoles a los gobiernos locales competencias ms afines con la poltica econ-
mica, hecho que se complement en la Ley 1551 de Participacin Popular y otras
normativas posteriores. Humberto Vargas (1999), cinco aos despus de la promul-
6 Debe recordarse que por entonces el uso del concepto Alcalda y Municipio estaba restringido a la administracin local de las principales centros
oblados de carcter urbano. Es la Ley de Participacin Popular la que incorpora el concepto de municipio urbano /rural, extendiendo la posibilidad
de contar con un gobierno municipal en todas las secciones de provincia del pas.
20
gacin de la Ley de Participacin Popular seala los aspectos ms crticos que emer-
gieron en la gestin municipal:
Como resultado de las reformas estatales, los gobiernos municipales se hacen

cargo de nuevas competencias como en los servicios de educacin, salud y
caminos vecinales, aunque slo en infraestructura. Por otra parte, la Ley de Ca-
pitalizacin limita la responsabilidad municipal en la provisin de agua potable
y alcantarillado. Esto es aplicado en las ciudades grandes donde el Gobierno
Local tena competencias concurrentes con el Gobierno Central y hoy estn
siendo transferidas al capital privado. En cuanto al servicio de desechos slidos
(basura), existen casos en que los gobiernos municipales lo han entregado en
concesin al capital privado por un lapso. Las tarifas an son responsabilidad
del gobierno local, que suele concertarlas con la empresa operadora.
En el servicio de electricidad, las fases de produccin y distribucin fueron pres-

tadas por una empresa nacional y en algunas ciudades por empresas privadas o
bajo formas cooperativas. El sistema telefnico es controlado tambin por coo-
perativas, salvo el caso de conexiones interdepartamentales e internacionales
que fueron estatales y hoy estn en poder de capitales privados trasnacionales.
El transporte pblico siempre ha estado en manos de privados y con participa-
cin relativa del gobierno municipal, en la definicin de tarifas y asignacin de
recorridos (hoy slo de recorridos). Finalmente el servicio de la vivienda est an
bajo responsabilidad del Gobierno Central, aunque en los ltimos aos se han
realizado ajustes importantes en materia de polticas y responsabilidades trans-
feridas a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs). (Vargas: 1999)
http://agora.unalmed.edu.co/docs/For9-9-Vargas.PDF
Pocos aos despus de este trabajo, toda la cadena de produccin de energa

elctrica tambin sera privatizada, al igual que todas las empresas productivas que
estuvieran bajo tuicin municipal y se terciarizaron varios servicios bajo la figura de
empresa municipal descentralizada. La poltica de vivienda dej de concentrarse
en la construccin de viviendas para sectores con bajos ingresos (vivienda social) y
el Estado se limit a canalizar recursos a las entidades bancarias para que stas las
oferten como crditos de vivienda, aunque las mismas resultasen inalcanzables para
una poblacin que estaba mayoritariamente fuera del mundo formal y por tanto im-
pedida de cumplir con las condiciones de acceso al sistema bancario.
De este modo, pese a una insistencia en que el rol de municipio es promover el
desarrollo integral, en el terreno concreto las tareas ms importantes del municipio
21
neoliberal son: a) la aplicacin de programas pro-pobres, por ejemplo la dotacin

de desayuno escolar en las escuelas fiscales, o el seguro materno infantil en las postas
sanitarias7 b) mantenimiento y construccin de infraestructura, sean calles y cami-
nos vecinales, canalizaciones, infraestructura de salud y educacin, parques y plazas,
iluminacin8.
Estos son, pues, a nuestro juicio, elementos fundamentales que configuran el
marco estructural para entender adecuadamente los datos especficos de la inversin
municipal en el Eje urbano de Bolivia. Al mismo tiempo, estos datos especficos servi-
rn de nuevos insumos para enriquecer ms estos elementos del andamiaje de fondo
que configuran los procesos socioeconmicos y polticos.
LA REFORMA TRIBUTARIA EN EL NEOLIBERALISMO

Un componente importante del Ajuste Estructural fue el control del dficit fis-
cal, para lo cual deban recortar y disminuir los gastos gubernamentales e incremen-
tar los ingresos. Esto ltimo se lograra incrementando la presin tributaria sobre
los ciudadanos. A travs del decreto 21060 se empezaron a ejecutar varias de estas
medidas, que luego fueron complementadas con una profunda reforma tributaria, de
la mano de la Ley 843 en 1986.
Esta ley tena el objetivo de reducir la evasin fiscal, sanear los ingresos fisca-
les de origen tributario, procurar un ordenamiento del objeto imponible y la fuente
del tributo, evitar la doble tributacin y los impuestos destinados y buscar una cen-
tralizacin de la administracin tributaria con el fin de mejorar la recaudacin con
controles nicos (Galindo: 1994).
Al mismo tiempo, estableca la forma de coparticipacin de los impuestos pro-
venientes de la Renta Interna y Renta Aduanera de la siguiente manera: 75% para el
Gobierno Central, 10% para las Municipalidades, 5% para las Universidades y 10% para
los Departamentos (administrados por las Corporaciones Regionales de Desarrollo).
Ya que la distribucin dependa de lo recaudado en cada jurisdiccin, y las
empresas e industrias pagaban impuestos en el lugar donde tenan domicilio legal, la
reforma caus desequilibrios entre regiones por la excesiva concentracin de recur-
sos en las ciudades del eje y capitales de departamento.
En esta etapa, los recursos de las empresas estatales, particularmente YPFB,
constituyeron una importante fuente de ingresos para el Estado, hecho que cambi
7 Aunque en algunos casos ms que iniciativas locales se trat de estrategias nacionales de cumplimiento obligatorio en el mbito local.
8 Ello no significa que el municipio se haga cargo directamente de estas tareas, con algunas excepciones la prestacin de estos servicios se realiza a
travs de la contratacin de empresas privadas, despus de un proceso de licitacin. En algunos municipios urbanos se ha llegado a contratar servi-
cios privados en las reas administrativas, como es el caso de la ciudad de Santa Cruz que hasta hace poco tiempo haba entregado a una empresa
el cobro de impuestos.
22
con la entrega de las mismas a administracin privada, por va de la llamada Capi-

talizacin. En realidad todas las llamadas reformas de segunda generacin imple-
mentadas desde 1994, generaran la necesidad de una nueva reforma tributaria y del
sistema de asignaciones presupuestarias debido a la descentralizacin municipal.
En el entendido que se ampliaran las competencias municipales, se modific
la clasificacin de impuestos, la misma que se incorpor a la Ley 1551, de Participa-
cin Popular, en el Artculo 9, de la siguiente forma:
SON INGRESOS NACIONALES:

El Impuesto al Valor Agregado (IVA).
El Rgimen Complementario del IVA (RC-IVA)
El Impuesto a los Consumos Especficos (ICE)
El Impuesto a la Renta Presunta de Empresas (IRPE)
El Impuesto a las Transacciones (IT)
El Impuesto de Viajes al Exterior (IVE)
El Impuesto sobre la Transferencia Gratuita de Bienes (TGB)
El Gravamen Aduanero Consolidado (GAC)
SON INGRESOS DEPARTAMENTALES:
Las regalas asignadas por Ley.
- Las Regalas sobre produccin hidrocarburfera
- Las Regalas sobre produccin minera
- Las regalas sobre explotacin maderera
SON INGRESOS MUNICIPALES:
El Impuesto a la Renta Presunta de Propietarios de Bienes (IRPPB), que
comprende:
- El impuesto a la Propiedad Rural
- El impuesto a los inmuebles urbanos
- El impuesto sobre vehculos automotores, motonaves y aeronaves
Las patentes e impuestos establecidas por Ordenanza Municipal de
conformidad a lo previsto por la Constitucin Poltica del Estado.
Los ingresos nacionales a los que hace referencia la Ley 1551 estn sujetos a
un rgimen de coparticipacin que establece alcuotas de la siguiente magnitud: 75%
para el Tesoro General de la Nacin; 20% para los Gobiernos Municipales y 5% para
las Universidades
En previsin de una disminucin de ingresos de las empresas estatales, parti-
cularmente de YPFB que aportaba una tercera parte de los mismos al Tesoro General
23
PRESUPUESTOS URBANOS: De la ritualidad parti cipati va a la imposicin del concreto
de la Nacin, se cre el impuesto especial a hidrocarburos, que gravaba bsicamente

al consumo de los mismos, el mismo no era coparticipable, es decir quedaba en ma-
nos del gobierno central.
El cambio ms importante de la reforma Tributaria de 1994 estaba ligado a los
incentivos que se quera otorgar a la inversin privada especialmente la extranjera:
Las empresas estaban sujetas a un gravamen que fi jaba como base imponible
el patrimonio neto de las empresas (IRPE), este impuesto no ofreca incenti -
vos a la inversin ya que con sta se incrementaba la base imponible; adems,
este impuesto no era sujeto a crditos fi scales en ningn otro pas, lo cual
signifi caba una doble tributacin para empresas extranjeras y multi nacionales
(gravadas sobre uti lidades de fuente externa). Naturalmente, este impuesto
no era consistente con la capitalizacin de las empresas del Estado, la cual re-
quera fuertes inversiones extranjeras, y por lo tanto, deba ser susti tuido por
un impuesto sin distorsiones a la inversin y, adems, sujeto a crdito en los
respecti vos pases de origen, este impuesto sera el impuesto a las uti lidades
de las empresas. (Cossio:2011)
Para el Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA), la

reforma gener excesivas cargas tributarias sobre las familias, mientras que se libera-
ba de estas obligaciones a las empresas privadas, en particular las extranjeras. Cossio
Grfico 0B Estructura de los ingresos tributarios

Promedio 1987-2000, en millones de Bs del 2000
13% Regalas
687
11% Renta Aduanera

589
76% Renta Interna

4.158
Fuente: CEDLA sobre datos

de UDAPE
24
en un estudio sobre la estructura de los ingresos tributarios, confirma esta asevera-

cin, mostrando que la renta interna constituye la principal fuente de ingresos desde
que empezaron las reformas neoliberales.
De todos los impuestos recaudados, el Impuesto al valor agregado es el ms
significativo, ya que recauda el 40% de los ingresos tributarios, siguiendo de cerca
el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD); el Impuesto a las
Utilidades de las Empresas (IUE) con 14%, Impuesto a las Transacciones con 14%,
Impuesto al Consumo Especifico ICE con 9% y finalmente el del rgimen comple-
mentario al IVA (RC-IVA) con 3% .
Una adecuada comprensin de los datos que analizaremos en este estudio re-
quiere de una ubicacin en este contexto de reformas en el sistema tributario.
Marco metodolgico 2
OBJETIVO Y RELEVANCIA DE LA INVESTIGACIN

El objetivo de esta investigacin es entender mejor los elementos que guan la
asignacin de recursos en los gobiernos locales urbanos. Es decir, se busca tener un
panorama ms claro no slo acerca del destino de los recursos sino tambin de aque-
llos elementos que influyen en este resultado.
Esta preocupacin es fruto de nuestra experiencia de trabajo en la zona sur
de la ciudad de Cochabamba, donde surgieron suficientes dudas sobre la premisa
bastante popularizada de que el proceso de descentralizacin garantizara un mejor
uso de los recursos pblicos, debido a que su cercana los hara ms sensibles a las
necesidades de la gente.
Este tema nos parece particularmente relevante debido a que en Bolivia la apli-
cacin del modelo neoliberal ha acelerado el proceso de urbanizacin9, por el avasa-
llamiento del territorio rural e indgena por actividades industriales y contaminantes,
combinado con la inaccin del Estado en la proteccin de la pequea produccin
9 Segn los datos del INE, la poblacin urbana en Bolivia se duplicar en el perodo 2000 -2030 en tanto que la poblacin rural se mantendr casi
inalterable.
25
campesina. De este modo las ciudades se convierten en escenarios donde se conden-

san y agregan demandas, de viejos y nuevos problemas y conflictos, que pondrn so-
bre el tapete el rol de los municipios urbanos en particular, aunque incumbe a todos
los niveles del Estado.
Teniendo en cuenta que el proceso de urbanizacin en Bolivia, tiene como
particularidad la constitucin de un eje central de ciudades (La Paz, El Alto, Santa
Cruz y Cochabamba), que concentran cerca del 40% de la poblacin total del pas, se
ha tomado precisamente a los presupuestos de los municipios de las mismas como
unidades de anlisis10.
DOS BSICOS GRUPOS DE INSUMOS

Informacin cuantitativa de presupuestos y ejecucin
Se ha hecho una revisin y anlisis de los datos y cifras contenidos en los do-
cumentos oficiales de la programacin operativa anual inicial aprobada por los Con-
cejos Municipales de los 4 municipios, correspondientes al ao 2009. Asimismo, en el
entendido que los presupuestos al inicio de ao son modificados por lo menos cuatro
veces en un mismo ao y que esto puede significar modificaciones importantes en
el destino final de los recursos, se han tomado en cuenta tambin los documentos
de informe de la ejecucin presupuestaria de ese mismo ao, en cada municipio, los
mismos que nos permitieron tambin hacer comparaciones e indagaciones sobre los
cambios que existen entre lo que se presupuesta y lo que finalmente se ejecuta. Es
decir, evidenciar qu rubros pueden tener variaciones en la ejecucin de los fondos.
El anlisis de los presupuestos y su ejecucin va de lo general a lo particular,
siguiendo adems la lgica interna de todo presupuesto que consiste en partir de los
ingresos (sus fuentes, caractersticas y asignaciones) para llegar a los gastos (los pro-
gramas generales, los programas especficos y proyectos). En ambos casos, observa-
mos el contraste entre lo previsto en el presupuesto inicial y lo finalmente reportado
como ejecutado.
Aunque la estructura presupuestaria est definida por la normativa vigente y
en particular por las directrices que imparte cada ao el Ministerio de Hacienda para
la elaboracin de los presupuestos, cada municipio plantea un esquema propio, pero
enmarcado en la norma nacional, y ello es especialmente evidente en la asignacin
de proyectos a diferentes programas de inversin. Por este motivo, hemos hecho un
esfuerzo para que la estructura de gastos pueda ser comparable en los cuatro munici-
10 Segn datos del INE, en el ao de elaboracin de esa investigacin, estos Municipios representan el 38,86% de la poblacin total del pas, asimismo
representan el 59% del total de poblacin urbana del pas (en cifras absolutas, 3.974.789 habitantes, frente a los 10.227.300 del total nacional y
frente a los 6.748.075 del total de poblacin urbana). Segn estas cifras oficiales, Santa Cruz contaba el ao 2009 con una poblacin de 1.594.826
habitantes; El Alto con 928.851; La Paz, 840.044 habitantes y Cochabamba 611.068 habitantes. Aunque otras proyecciones (Blanes 2007) calculan
que, en 2010, entre las cuatro ciudades del eje central llegaran a tener algo ms de 5 millones de habitantes, representando el 49% del total del pas.
26
pios, lo que finalmente nos permite identificar ciertas tendencias en el uso de recursos.
A continuacin presentamos el cuadro que resume esta homogeneizacin de partidas
que hemos realizado para elaborar y sistematizar toda la informacin presupuestaria.
Esta tarea no ha planteado grandes dificultades, puesto que hay una bsica coinciden-
cia en la estructura de los programas de inversin en los distintos municipios.11
Cuadro 01 Clasificacin de programas y proyectos de inversin
PROGRAMA PROYECTOS
Saneamiento Proyectos de agua potable, alcantarillado, construccin de tanques y ampliacin de
Bsico redes de agua y alcantarillado, obras de desage pluvial11.
Proyectos de infraestructura, como son: pavimentos, asfaltos, empedrados, puen-
Infraestructura
tes, construccin de sedes sociales, programa Mejoramiento de barrios (cuyo
Urbana
componente ms grande es infraestructura), construccin de plazas parques, mer-
y Rural
cados, mejoramiento de caminos y otros que estn relacionados con obras cemento.
Comprende todos los recursos que vienen definidos bajo normas especficas: la Ley
del SUMI (Seguro Universal Materno Infantil), la Ley de Hidrocarburos con el IDH
(Impuesto Directo a los Hidrocarburos) y la ley del Dilogo para los recursos del
Salud
HIPC-II (Alivio a la deuda externa). Estas normas obligan a los gobiernos municipa-
les a invertir porcentajes fijos de sus recursos para los programas de salud. En este
programa estn todos los servicios de salud e infraestructura de salud.
En este programa estn reflejados todos los servicios de educacin e infraestructura
educativa. Se incluye aqu los servicios de desayuno escolar, que absorben buena
parte de recursos de este programa. Este programa tambin est respaldado por
Educacin algunas normas que definen la inversin en educacin; son recursos de IDH, HIPC-II
y Coparticipacin Tributaria. Pero tambin las Alcaldas estn obligadas a invertir en
este programa con sus recaudaciones locales y financiar, adems, con otros ingre-
sos internos y externos.
Este programa tiene un presupuesto fijo normado por la ley 2770 de 2004, los mu-
Desarrollo y
nicipios estn obligados a invertir en incentivo y fomento al deporte en un 3% de los
Fomento
recursos de Coparticipacin Tributaria. En este programa estn las escuelas de ftbol,
al Deporte
material deportivo, trofeos y el mejoramiento y construccin de centros deportivos.
Englobamos en esta categora una larga lista de programas menores y dispersos,
que por separado ninguno define una lnea de inversin. Entre estos pequeos pro-
Otros
gramas estn: Fortalecimiento municipal; desarrollo productivo municipal; cemen-
programas
terios; reordenamiento de vas; reordenamiento de comercio; prevencin y manejo
de riesgos; limpieza urbana y rural; turismo.
11 A diferencia de otros estudios similares, como el ya mencionado del SIAM de la FAM (SIAM-FAM 2009), nosotros mantenemos independiente el
Programa Saneamiento Bsico, sin fusionarlo con el Programa Infraestructura Urbana y Rural, porque nos interesa rastrear la inversin municipal en
este tema altamente sensible a los intereses de grandes sectores urbanos, de la periferia y del centro, pero adems porque en los clasificadores del
Ministerio de Hacienda y de los municipios estos dos programas suelen aparecer as, por separado.
27
El nfasis que hace el estudio en el anlisis del insumo de la inversin munici-

pal efectiva se debe a que consideramos que ella permite visualizar la real orientacin
de la gestin municipal. La efectiva asignacin de recursos a unos u otros programas,
definen la verdadera orientacin de la poltica pblica municipal.
Informacin cualitativa a partir de entrevistas

a diversos actores clave
Debido a que para nosotros era importante mostrar los procedimientos y las
visiones de los actores involucrados en la gestin municipal, se ha recogido informa-
cin directa de diversos actores que conocen los procesos que se dan en torno a la pla-
nificacin, la construccin del presupuesto y toma de decisiones sobre los recursos.
Para ello, se ha hecho el esfuerzo de identificar con mayor precisin distintos tipos
de actores que participan del proceso de priorizacin de demandas y elaboracin
del presupuesto. Haciendo nfasis en el tipo de relacin y la posicin que tienen los
actores en dichos procesos es posible encontrar interesantes y elocuentes diferencias
respecto a la informacin que aportan, salvando as peligrosas homogenizaciones o
generalizaciones apresuradas. Asimismo, con ello se muestra una perspectiva ms
real del proceso de elaboracin del presupuesto, adems de las particularidades y
modos de hacer de cada ciudad.
Para las entrevistas, hemos buscado contar con testimonios de informantes
vinculados directa o indirectamente a la estructura del gobierno municipal (funcio-
narios, dirigentes de la sociedad civil de instancias frecuentemente ms cercanas a
los gobiernos municipales) y de informantes con mayor independencia respecto a los
gobiernos municipales y con mayor cercana a los intereses de la poblacin. La identi-
ficacin de esta caracterizacin de los informantes se ha conseguido con informacin
previa de otros informantes conocedores de los actores vigentes de la gestin muni-
cipal en La Paz, El Alto y Santa Cruz. Para el caso de Cochabamba, hemos recurrido
a nuestro propio conocimiento de los actores, producto de ms de 10 aos de trabajo
con organizaciones periurbanas y en temas directamente relacionados con la gestin
municipal.
LA INTERPRETACIN DE LA INFORMACIN CUALITATIVA

Los criterios que guan la interpretacin de la informacin cualitativa estn
referidos a los objetivos de la investigacin, pero en relacin directa con los aspectos
destacados y los cuestionamientos que han ido emergiendo del anlisis de los datos
numricos de la inversin municipal. De igual manera, la informacin de estos datos
28
cuantitativos delimita la interpretacin de la informacin cualitativa. Este enfoque

metodolgico vincula ambas partes del estudio.
Asimismo, en el ejercicio de la interpretacin de la informacin provista por
las personas entrevistadas, asumimos como elemento altamente relevante las carac-
tersticas propias que tienen estas personas. Teniendo en cuenta los roles y posicin
que asumen los distintos actores entrevistados respecto al gobierno municipal, con la
informacin que ellos/as ofrecen, se va buscando entretejer los sentidos que explican
cmo y porqu se llegan a estructurar los presupuestos y las decisiones fundamenta-
les de la inversin municipal.
DIFICULTADES PARA EL ACCESO A INFORMACIN OFICIAL

La investigacin necesit de informacin y documentacin oficial completa,
tanto del presupuesto inicial como de la inversin ejecutada. Para ello abordamos,
por vas regulares y cumpliendo las normas y usos convencionales, a las instancias
oficiales (adems de los Alcaldes y Alcaldesas, las oficinas municipales encargadas de
la planificacin, la elaboracin de los presupuestos y los informes de inversin). El
resultado de esta va fue siempre negativo.
Por ello, dadas estas dificultades para el acceso a la informacin oficial, amplia
y completa, y dada la importancia de este acceso para la calidad de la participacin de
los actores, incluimos en este apartado de la metodologa una breve resea de la ex-
periencia especfica de bsqueda y recopilacin de estos documentos. Adems, como
veremos ms adelante, este tema ser abordado en relacin a los momentos y flujos
de informacin que se dan (o no se dan) en el municipio, entre diferentes actores, al
momento de elaborar el presupuesto.
En nuestra experiencia, dichos documentos, a pesar de estar considerados
como informacin pblica, tienen un acceso muy restringido. No han cambiado mu-
cho los hbitos de los funcionarios respecto a considerarse guardianes de una infor-
macin oficial, considerndola confidencial. Ello denota un indicador de la posicin
defensiva que asumen los actores estatales frente a una sociedad civil interesada en
conocer ms y mejor los procesos de asignacin de recursos pblicos. El camino de
buscar la informacin remitida al Ejecutivo Nacional es tambin penoso y extenuante
para quien no vive en la ciudad de La Paz, puesto que si no se visita constantemente a
la entidad donde se ha hecho la solicitud, sta puede no ser atendida nunca.
El cuadro que sigue sistematiza de manera precisa todos los muchos y tor-
tuosos caminos que se siguieron para conseguir la informacin oficial necesaria, sin
haber logrado finalmente conseguir alguna de ella, como es el caso de la documenta-
cin sobre ejecucin presupuestaria del Municipio de El Alto en la gestin estudiada.
29
Cuadro 02 Investigacin presupuesto e inversin en los cuatro municipios

ms poblados de Bolivia
Municipio de El Alto
INSTANCIAS LOGROS/
N FORMA/MEDIO DIFICULTADES
REQUERIDAS AVANCES
(19/03/09) Carta oficial
-Respuesta verbal negativa. La
de solicitud de infor-
informacin slo se da a los repre-
macin y documentos,
sentantes vecinales. Slo el Alcalde
Direccin de desde la institucin
autoriza.
1 Planificacin patrocinadora de la
-Espera de dos das.
Alcalda investigacin
-Nueva respuesta negativa, porque el
Varias llamadas. Entre-
Alcalde y el Director de planificacin
ga personal de la carta
se encontraban ocupados.
en la Alcalda de El Alto.
-Respuesta negativa. Argumentan
Direccin de
Insistencia va telfono que hubo cambio intempestivo de
2 Planificacin
desde Cochabamba. Alcalde y el anterior se llev toda la
Alcalda
informacin.
Solicitud verbal a
-Acceso a entre- -No posean los documentos. No
3 Fejuve El Alto algunos dirigentes de
vistas cuentan con la informacin.
la Fejuve
Persona cono-
-Se logr contar
cida, amiga de -Se tuvo que insistir mucho por tel-
Solicitud verbal, expli- con el docu-
4 un miembro fono y a travs de sucesivas visitas a
cando los motivos. mento del POA
del Comit de su oficina.
inicial.
Vigilancia
(Junio de 2010) Nueva
carta de solicitud al
Despacho del nuevo Alcalde, solici- Muchas excusas para dar una res-
5
Alcalde tando documentacin puesta negativa al final.
de la ejecucin presu-
puestaria de 2009.
Hacia Septiembre
La documentacin ofrece una infor-
de 2010 permi-
Secretara del macin muy general y superficial,
6 Insistencia va telfono ten el acceso a
Alcalde que no era la requerida y no satisface
una documenta-
las necesidades de la investigacin.
cin parcial.
-Respuesta negativa. Se argumenta
que no se tiene esa documentacin,
pues los anteriores tcnicos se la
Nueva insistencia
llevaron.
Secretara del con nueva carta de
7 - Ante el apremio del tiempo, se tuvo
Alcalde solicitud entregada en
que concluir la investigacin sin ha-
forma personal.
ber logrado conseguir el documento
de Ejecucin presupuestaria del POA
2009 del Municipio de El Alto.
30
Municipio de La Paz
INSTANCIAS LOGROS/
REQUERIDAS AVANCES
Carta oficial desde
-Secretaria no quiso recibir la carta.
Direccin de la institucin
Deriv a Ventanilla nica.
1 Planificacin patrocinadora de la
-Observan que solicitud debe ser
Alcalda investigacin
escrita al Alcalde.
Varias llamadas
Ventanilla
Carta oficial -Que vuelva dentro de 2 das para
nica de
2 de solicitud de saber a qu direccin se deriv la
recepcin de
informacin carta.
solicitudes
-No se accede a la documentacin
Entrevista con A travs de una oficial. Se argumenta que esa
-Acceso a
3 Tcnico de persona conocida que documentacin se da bajo
entrevista
Planificacin trabaja en la Alcalda autorizacin del Alcalde y que hay
que esperar mucho tiempo.
Varias llamadas -Espera de unas 2 horas.
Un
telefnicas -No da la documentacin requerida.
representante -Acceso a
4 Presencia directa. Argumenta que tiene que ser
del Comit de entrevista
Solicitud verbal. autorizado por el pleno del CV.
Vigilancia
-Deriva a la Alcalda.
-Afirman que no cuentan con
Varias llamadas la informacin, menos los
Dirigentes de -Acceso a
5 Presencia directa. documentos. Que vaya al Comit de
Fedjuve entrevista
Solicitud verbal. Vigilancia
Dirigentes
vecinales
Varias llamadas.
6 crticos al -No cuentan con la informacin
Solicitud verbal.
gobierno
municipal
-Acceso a una
Otro parte de la
Varias llamadas.
representante informacin,
7 Solicitud verbal -Dos das de insistir
del Comit de una parte del
formal.
Vigilancia Presupuesto
Reformulado.
Carta oficial solicitando
documentacin
-Larga espera de la respuesta.
Ministerio de e informacin
8 -Derivan a Ministerio de
Hacienda sobre la ejecucin
Planificacin el Desarrollo.
presupuestaria en los 4
municipios.
(Pasa a la siguiente pgina...)
31
(...viene de la anterior pgina)
Carta oficial solicitan-

Ministerio de do documentacin e -La respuesta tarda ms de un mes
9 Planificacin del informacin sobre la -Envan una informacin que no es
Desarrollo ejecucin presupuesta- la requerida.
ria en los 4 municipios.
-Hace esperar toda una maana
-Aporta una informacin muy ge-
Ministerio de Ha- Carta oficial solicitan- nrica que no sirve para la investi-
cienda. Respon- do documentacin e gacin (una copia del estado de los
balances de cada municipio.
sable de recep- informacin sobre la
10 -Deriva a los municipios.
cin y revisin de ejecucin presupues-
-Afirma que l slo elabora informa-
la informacin taria en los 4 muni- cin para los Ministerios, los diputa-
municipal. cipios. dos y senadores, no as para organi-
zaciones de la sociedad civil, mucho
menos para un ciudadano de a pie
Personal de una -Acceso a la
11 ONG amiga de Solicitud verbal. documentacin
La Paz requerida.
Persona amiga
que tiene rela- -Acceso a la
12 cin de parentes- Solicitud verbal. documentacin
co con un Conce- requerida
jal Municipal.
Municipio de Santa Cruz

INSTANCIAS LOGROS/
REQUERIDAS AVANCES
ONG amiga en (Sept. 2009) Viaje a -Se consigue
Santa Cruz que tra- Santa Cruz. Solicitud el documento
1
baja temas simila- verbal directa. del POA inicial
res a nosotros. 2009.
-Respuesta negativa para la entre-
vista y para el acceso a informacin
(Segunda semana de y documentacin. Se argumenta
Septiembre de 2010) que los funcionarios estn muy
Carta solicitando in- ocupados en los preparativos del
Direccin de Pla-
formacin y documen- aniversario de Santa Cruz. Se dice
nificacin Alcal-
2 tacin sobre ejecucin adems que toda informacin y do-
da. Secretara del
presupuestaria del cumentacin sobre los POAs debe
Alcalde.
ao 2009, adems de ser previa autorizacin del Alcalde.
una entrevista. Entre- En la Secretara del Alcalde argu-
ga personal. mentan que no cuentan con esta
documentacin y que hay que
dirigirse a Planificacin.
32
Direccin de Llamadas telefnicas -Respuestas evasivas. Nunca se

3
Planificacin. desde Cochabamba accede a la solicitud.
No entrega documentacin. Afirma
Visita directa. Solicitud Se consigue una
4 Fejuve oficialista que no cuenta con ella. Nos deriva
verbal. entrevista
al Comit de Vigilancia.
Comit de Vigi- No se consigui encontrar a ningu-
5 Visita personal.
lancia no de los miembros del CV.
Presidente de Solicitud por va te- Pese a prometer enviar documenta-
Se consigue una
6 Fejuve no oficia- lefnica. Viaje para cin sobre el POA ejecutado, nunca
entrevista
lista entrevista directa. cumpli.
Varios dirigentes Se consigue No cuentan con documentacin
7 Solicitud verbal directa
vecinales entrevistas sobre el POA
-Enva un do-
Persona amiga,
Solicitud verbal por va cumento con El documento enviado no contiene
8 dirigente vecinal
telefnica informacin la informacin requerida.
en Santa Cruz
parcial
-Finalmente
Personas cono- se consigue la
Viaje a Santa Cruz.
cidas que tienen informacin y
Solicitud verbal directa
9 amistad con documentacin -Larga insistencia a los funcionarios.
y correspondencia
funcionarios de de la ejecucin
electrnica.
la Alcalda presupuestaria
del POA 2009.
Municipio de Cochabamba
INSTANCIAS LOGROS/
REQUERIDAS AVANCES
Representantes (Marzo de 2009) Solici- Se consigue la

distritales al Co- tud verbal documentacin
mit de Vigilan- del POA 2009
1
cia, con quienes en su primera
se tiene cierto versin
nivel de amistad
Despacho de (Marzo 2010) Nota No dan respuesta por mucho tiem-

la Alcaldesa de escrita institucional, po
entonces y Direc- entregada personal-
cin de Planifi- mente, solicitando
2 cacin informacin y do-
cumentacin oficial
sobre la ejecucin
presupuestaria 2009 y
del POA 2010.
33
Seguimiento a solici-
Despacho de
tud escrita. Secretaria
la Alcaldesa de
de la institucin visita No consigue la respuesta es-
3 entonces y Direc-
varias veces para pre- crita
cin de Planifi-
guntar por la respues-
cacin
ta a la carta enviada.
Nuevamente la res-
Derivan a la Direccin de Finan-
Direccin de ponsable de la inves-
4 zas. Aqu dicen que no conocen
Planificacin tigacin insiste. Visita
la nota.
directa.
Unos das despus
Tampoco hay respuesta inme-
de la amenaza y de
diata. Prometen hacerlo una
esta insistencia, se
vez se consulte con la Alcal-
recibe una nota de
desa.
Reclamo directo. respuesta formal
Secretara de la
5 Amenaza de queja a (carta fechada el 20
Alcaldesa La documentacin anexa slo
Transparencia de Abril, recibida
comprende un documento
recin en Agosto de
borrador de la primera versin
2010), con una do-
del POA 2010, no as el informe
cumentacin anexa
de ejecucin. Del 2009.
sobre el POA 2010.
Miembros del CV (Julio de 2010). Soli-
Se consigue docu- Luego de mucha insistencia.
del Distrito 7, per- citud verbal de docu-
mentacin parcial Informacin incompleta, slo
6 sona con quien se mentacin de la eje-
del POA ejecutado porcentajes, no cifras abso-
tiene cierto nivel cucin presupuestaria
2009. lutas.
de amistad. del POA 2009.
Nueva visita personal,
portando la nota de
Marzo de 2010, con
Direccin de la respuesta de la Nuevamente derivan a la Direc-
7
Planificacin Alcaldesa, solicitando cin de Finanzas.
informacin completa
de la ejecucin presu-
puestaria de 2009.
Nueva nota escrita
Direccin de
solicitando informa- Responde que no tiene esa
Finanzas, De-
8 cin. Se adjunta todo informacin. Responde que
partamento de
el historial de las consultar a sus superiores.
Presupuestos
solicitudes hechas.
Entre feriados y mltiples tra-
Direccin de
9 Varias visitas bas, no se consigue una res-
Finanzas
puesta favorable.
Finalmente, por
compasin, una
Direccin de El funcionario no logr que el
Visita personal varios funcionaria permite
10 Finanzas. Funcio- Jefe firme la autorizacin de
das despus acceder a una fo-
naria subalterna. entrega.
tocopia de la docu-
mentacin.
34
Para un mejor aprovechamiento de esta la informacin contenida en estos cuadros,

clasificamos en 4 categoras los eventos de requerimiento que se hicieron a diferentes
entidades o agentes para conseguir informacin oficial sobre el presupuesto y la in-
versin municipal: A) Agentes estatales por va regular; B) Agentes no estatales por
va regular y C) Agentes no estatales por va no regular y D) Agentes estatales por va
no regular. Segn esta clasificacin tenemos el siguiente panorama.
Segn estos cuadros, de un total de 38 eventos de bsqueda de informacin
a diferentes instancias, 18 (47%) se hicieron a los agentes/eventos tipo A, es decir
entidades pblicas por la va regular. De estos 18 requerimientos se obtuvo apenas
2 respuestas parcialmente favorables (un 11% de este 47%). Pero esta informacin y
documentos recibidos contenan informacin muy general o no corresponda al re-
querimiento hecho, por ello finalmente no fue til para la investigacin. Es decir, esta
informacin revela que, por canales regulares hacia las autoridades y funcionarios
pblicos la efectividad para conseguir informacin sobre el presupuesto municipal
(informacin de orden pblico) ha sido nula.
En el caso de los agentes tipo B, son entidades o personas de la sociedad civil
que por mandato de las leyes deberan tener acceso a informacin sobre el presu-
puesto y la inversin municipal (y deberan facilitarla al conjunto de la sociedad ci-
vil). Nos referimos especficamente a Comits de Vigilancia; Juntas Vecinales u OTBs
urbanas y Federacin de Juntas Vecinales. En este caso se tuvieron 10 eventos de
requerimiento. De ello se tiene apenas 2 respuestas favorables, de las cuales slo una
provee la documentacin completa y til para la investigacin.
En el caso de los agentes tipo C, vale decir entidades o personas de la socie-
dad civil (miembros de organizaciones sociales, ONGs, personas individuales) a las
que se recurre por va no regular, es decir la relacin de amistad, el panorama es el
siguiente: de un total de 9 eventos, en 6 de ellos se obtiene la informacin y documen-
tacin requerida; en otros 2 casos no consigue nada y en 1 caso se obtiene informa-
cin y documentacin parcial.
Finalmente, en el caso de agentes/eventos tipo D (persona o entidad estatal
a la que se requiere informacin por va no regular), se tiene 1 caso excepcional y el
mismo es con xito, pues se obtuvo la informacin necesaria. Pero en este caso no fue
por va de la amistad, sino de la compasin, pues la funcionaria se conmovi ante la
tenacidad de la responsable de la investigacin, que acudi una infinidad de veces por
la informacin.
Este panorama es por s solo demasiado elocuente, respecto a las prcticas ofi-
ciales sobre el acceso/ocultamiento de la informacin pblica, elemento central en
los procesos de participacin y control social. Y mucho ms elocuentes son las argu-
35
mentaciones ms bien excusas- que se detallan en los cuadros, para negar el acceso
a esta informacin.
CLASIFICACIN EMPLEADA PARA LOS MUNICIPIOS

En el anlisis de las cifras de presupuesto e inversin de los cuatro municipios
recurrimos frecuentemente a comparaciones con otros municipios. Para ello, asumi-
mos la misma clasificacin realizada por el estudio Caractersticas fiscales y finan-
cieras del proceso de descentralizacin en Bolivia 1994 a 2008 (SIAM-FAM: 2009).
stas son las categoras de municipios que se establecen:
Municipios Tipo 1: 0 a 15.000 habitantes

(Municipios rurales, reas no metropolitanas).
Municipios Tipo 2: 15.001 a 50.000 habitantes
(reas no metropolitanas).
Municipios Tipo 3: Mayores a 50.000 habitantes
(reas no metropolitanas).
Municipios Tipo 4: Mayores a 50.000 habitantes
(reas metropolitanas).
Los cuatro municipios estudiados (Santa Cruz de la Sierra, El Alto, La Paz y
Cercado de Cochabamba) no slo corresponden al tipo 4, sino que son los ms im-
portantes de esta categora.
36
2
MIRANDO
ANALTICAMENTE LOS
PRESUPUESTOS Y LA
INVERSIN
SEGUNDA PARTE
Mirando analticamente
los presupuestos
y la inversin
Los ingresos 1
Observemos, en primer lugar, el siguiente cuadro general de ingresos de los

cuatro municipios, que corresponde a la gestin 2009. Los datos confrontan lo pre-
supuestado al inicio y lo ejecutado al final (este ltimo dato no se tienen en el caso
del Municipio de El Alto). Es necesario recordar que el presupuesto inicial pas por
una o ms reformulaciones, tal como suele hacerse en la gestin municipal, segn
autoriza la norma a los gobiernos municipales. Por ello es importante contrastar
ambas cifras.
MUNICIPIOS URBANOS DEL EJE: MAYORES RECURSOS

PERO MENOR TASA PER CPITA DE TRANSFERENCIAS
Un primer dato que hay que destacar es que los cuatro municipios urbanos
del Eje tienen los ingresos ms altos respecto al resto de los municipios, tanto por
los recursos que reciben por la va de desembolsos del Tesoro General de la Nacin
39
(TGN) como por los recursos producto de sus recaudaciones locales1. Veamos en
los siguientes grficos la comparacin entre los recursos recibidos del TGN por los
4 municipios urbanos del eje, respecto del resto de municipios de los respectivos de-
partamentos y del pas.2
Tabla N 1 Cuatro municipios ms poblados de Bolivia.

Cuadro general de ingresos, con detalle de lo presupuestado
y lo ejecutado, gestin 2009 (Expresado en Bs.)
Fuentes de SANTA CRUZ DE LA SIERRA LA PAZ
INGRESO Presupuestado % Ejecutado % Presupuestado2 % Ejecutado %
Recursos
508.865.828 28 425.274.404 31 459.218.043 27 441.591.958 32
Propios
Participacin
548.254.279 30 466.044.010 34 384.285.860 22 326.647.974 24
Popular
I.D.H. 268.719.212 15 249.054.330 18 193.197.400 11 168.268.749 12
Crdito y
110.537.350 6 5.396.215 0 598.507.316 35 409.102.671 30
Donaciones
HIPC 12.318.956 1 19.172.982 1 8.899.125 1 13.859.962 1
Saldo Caja y
357.558.692 20 188.551.353 14 85.691.944 5 0
otros ingresos
TOTAL 1.806.254.317 100 1.353.493.294 100 1.729.799. 688 100 1.359.471.314 100
Fuentes de EL ALTO CERCADO COCHABAMBA
INGRESO Presupuestado % Ejecutado % Presupuestado % Ejecutado %
Recursos
120.000.000 9 Sin datos 372.561.200 47 306.519.417 50
Propios
Participacin
314.851.724 23 S/datos 250.456.000 32 209.735.492 35
Popular
I.D.H. 148.118.419 11 S/datos 136.898.500 17 87.205.033 14
Crdito y
260.024.169 19 S/datos 19.733.700 3 3.724.574 1
Donaciones
HIPC 23.494.559 2 S/datos 7.133.800 1 669.695 0
Saldo Caja y
519.550.629 37 S/datos 0 0
otros ingresos
TOTAL 1.386.039.500 100 S/datos 786.783.200 100 607.854.211 100
Fuente: Elaboracin propia sobre datos oficiales de los municipios
1 Los recibidos del TGN son: recursos de participacin popular, IDH e HIPC. Las recaudaciones locales se concentran en la fuente denominada Recur-
sos Propios.
2 En algunos de los datos de presupuesto de la Alcalda de La Paz (datos de Recursos Propios, de Participacin Popular y de IDH) se muestra cierta
ambigedad. Nosotros asumimos los datos anotados en este cuadro porque tienen mayor respaldo en los documentos oficiales consultados. Los
datos los extraemos del presupuesto inicial segn informacin del cuadro Distribucin de Gastos Municipales por categora programtica, fuentes
de financiamiento y organismo financiador, inserto en los datos del Sistema SIGMA, en el documento oficial: Proyecto de Presupuesto general
Municipio de La Paz, gestin 2009, Tomo III: Presupuesto 2009, p. 22.
40
Mirando analti camente los presupuestos y la inversin
Grfico 1-A Bolivia: Comparacin Recursos de transferencias del TGN (PP, IDH, HIPC)
ao 2009. Cuatro municipios urbanos del Eje y resto de municipios de sus
respectivos departamentos (En Bolivianos)
1.200.000.000
1.000.000.000
800.000.000
600.000.000
400.000.000
200.000.000
0
Departamento La Paz Departamento Departamento
Santa Cruz Cochabamba
Ciudades capitales (En el departamento Resto de municipios
de La Paz incluye La Paz y El Alto) del departamento
Fuente: Elaboracin propia sobre datos de estudio
realizado, ms datos de PGN y Fundacin Jubileo
Grfico 1-B: Comparacin Recursos de transferencias del TGN (PP, IDH, HIPC) ao
2009- Cuatro municipios urbanos del Eje de Bolivia y resto municipios
del pas (En Bolivianos)
800.000.000
700.000.000
600.000.000
500.000.000
400.000.000
300.000.000
200.000.000
100.000.000
0
La Paz, Santa Cruz, Resto de los 325 TOTAL
Cochabamba, El Alto Municipios
Fuente: Elaboracin propia sobre datos de estudio
realizado, ms datos de PGN y Fundacin Jubileo
41
Fijando nuestra atencin en los recursos trasferidos por el TGN (Participacin

Popular, IDH e HIPC) a los gobiernos municipales, el ao 2009, sobre el total desem-
bolsado por el TGN para todo el departamento de La Paz, los dos municipios urbanos
mayores, La Paz y El Alto, concentran el 64% de estos recursos. En el caso de Santa
Cruz, el Municipio de la seccin capital, Santa Cruz de la Sierra, absorbe el 58%; y
en el caso de Cochabamba, el Municipio del Cercado de Cochabamba se queda con
el 38% de los recursos departamentales desembolsados por el TGN a los municipios
(Ver grficos 1-A y 1-B). En conjunto, los recursos desembolsados por el TGN a las
4 ciudades del Eje representan el 55% del total desembolsado a los 3 departamentos.
En el ao 2009, estos cuatro municipios concentraban el 35% (Bs. 2.329.483.426)
de todos los recursos del TGN desembolsados a los 3293 gobiernos municipales de
todo el pas (Bs. 6.758.714.533). En otros estudios sobre presupuestos e inversin
municipales, encontramos datos similares, que sealan esta misma tendencia que se
ha sostenido a lo largo de todos estos aos.
El ao 1994 (ao inicial del modelo de descentralizacin) los cuatro munici-
pios mayores del Eje Central4 absorban el 53% de todos los recursos de transferencias
del TGN a los municipios, que en ese entonces eran exclusivamente de los recursos de
coparticipacin tributaria. El ao 2001, cuando aparecen los recursos del HIPC, los
municipios urbanos metropolitanos absorben el 38%; el ao 2005, con la vigencia de
la nueva ley de Hidrocarburos 3058, los municipios del Eje metropolitano reciben el
40% de los recursos de transferencias, que ya contemplan 3 fuentes: recursos de PP,
HIPC e IDH. El ao 2007, tras el decreto 28407 de nacionalizacin de hidrocarburos,
el porcentaje llega a 43%5.
Los cambios en la composicin poblacional boliviana de los ltimos 15 aos
han ocasionado que los municipios urbanos integrados a las regiones metropolitanas
hayan tenido el crecimiento poblacional ms significativo. Entre 1994 y 2008, estos
municipios metropolitanos han pasado de 2,9 a 4,7 millones de habitantes. Es decir,
el porcentaje de poblacin que ellos albergan sobre el total nacional se pasa de 42,25%
en 1994 a 47,33% en 2008, un incremento del 5% (Cf. Datos en SIAM-FAM: 2009,
29), mientras que en ese mismo periodo, las otras categoras de municipios, tienen
tasas de crecimiento negativas o estancadas.
Por otra parte, otro dato importante es que en los ltimos 5 aos se ha venido
dando un incremento sostenido de los ingresos municipales (y los subnacionales en
3 Hasta finales de 2008, cuando se aprueba el presupuesto general del ao siguiente, existan 329 municipios.
4 Aqu nos referimos a la categora 4 de la clasificacin hecha en el estudio del SIAM-FAM (2009) Caractersticas fiscales y financieras del proceso de
descentralizacin en Bolivia 1994-2008. Esta categora corresponde a los municipios urbanos de las reas metropolitanas del Eje, en su mayora con
una poblacin mayor a 50 mil habitantes. En esta categora se cuentan a 17 municipios, pero los ms grandes y los que representan por excelencia
a esta categora son los 4 de nuestro estudio.
5 Estos datos son de elaboracin propia, sobre la base de datos de la FAM (SIAM-FAM: 2009, 36-39).
42
Mirando analticamente los presupuestos y la inversin
general), tanto que en los ltimos aos anteriores a este estudio, la inversin pblica
ejecutada subnacional (municipios y prefecturas) lleva a ser mayor que la del estado
central. Existen datos que sealan que en el periodo 2000 a 2007, la inversin pblica
ejecutada por municipios alcanza el 55% del total, mientras que la inversin ejecuta-
da por las prefecturas alcanza al 16% y la del gobierno central al 26% (SIAM-FAM:
2009, 20)6. Y, como veremos ms adelante, de esta primera fuente de la inversin
pblica (la inversin municipal), los municipios del Eje metropolitano absorben la
mayor parte.
Entre los factores que incrementaron notablemente los ingresos provenientes
de desembolsos del TGN est la creacin del Impuesto Directo a los Hidrocarburos
con la ley de Hidrocarburos de 2004, y el impacto que provoc en este impuesto el
Decreto de Nacionalizacin de hidrocarburos de Mayo de 2006. Sin embargo, los re-
cursos de participacin popular tambin se incrementaron debido a un mejor rendi-
miento general de la economa en los ltimos aos, que se traduce en un incremento
de las recaudaciones nacionales. Esto puede observarse en los siguientes grficos 0C
y 0D de la siguiente pgina.
Todas estas cifras muestran, pues, que los municipios urbanos concentran la
mayor cantidad de recursos por transferencias del TGN. Ello tiene directa relacin
con la prioridad que la poltica de distribucin de recursos da al criterio poblacional7.
Asimismo este hecho se debe a una reforma tributaria que, en un escenario de libera-
lizacin de la economa, da prioridad a los impuestos indirectos y regresivos. Y esta
centralizacin se da hacia grandes centros urbanos, es decir las ciudades capitales y
su entorno metropolitano. Esta tendencia a la concentracin de recursos en munici-
pios ms poblados se ve, sin embargo, contrapesada por otras formas y criterios de
distribucin, como ocurre en el caso de los recursos del HIPC, para los que la Ley del
Dilogo Nacional 2000 introduce otras variables complementarias a la poblacional,
sobre todo, la variable de la pobreza8.
Como veremos en seguida, esta tendencia a una mayor disponibilidad de re-
cursos por los municipios ms poblados (los municipios urbanos metropolitanos) se
agudiza an ms en el caso de las recaudaciones locales. Ello confirma que la disponi-
bilidad de mayor cantidad de recursos est en relacin directa con la mayor cantidad
y concentracin de poblacin, esto es, los procesos de urbanizacin.
Sin embargo, confrontando estas altas cifras con el volumen de poblacin de
estos municipios (es decir, el indicador de la inversin per cpita), de manera contra-
6 Hay que tener en cuenta que esta ejecucin no contempla el gasto corriente; ello afecta a las cifras de los recursos del gobierno central, pues tienen
fuerte absorcin de gastos de planilla de salud, educacin, polica y fuerzas armadas, rentistas y otros.
7 Sobre este tema, otras evaluaciones de ms de dcada y media de aplicacin del modelo de descentralizacin municipal formulan tambin interro-
gaciones y afirmaciones crticas. Ver, por ejemplo: Ayo (2010: 123-124); Arze Cuadros (En Ayo 2010: 123).
8 Pero, al respecto, es necesario hacer notar que la alta inequidad presente en las ciudades de alguna manera distorsiona los datos de pobreza.
43
Grfico 0C Bolivia. Ingresos municipales por fuente, periodo 1994 2008

(En miles de dlares)
900.000,00
800.000,00 Ingresos propios
700.000,00 Transferencias del TGN
Otros ingresos
600.000,00
500.000,00
400.000,00
300.000,00
200.000,00
100.000,00
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: SIAM-FAM 2009
Grfico 0D Bolivia. Transferencias del TGN a los municipios por fuente,

periodo 1994 2008 (En miles de dlares)
600.000,00
Parti cipacin Popular

500.000,00
HIPC
IDH
400.000,00
300.000,00
200.000,00
100.000,00
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
44
dictoria, el panorama para los municipios urbanos del Eje es otro, pues pese a recibir
la mayor cantidad de recursos del TGN, estos municipios tienen la tasa ms baja de
inversin per cpita. La transferencia per cpita para los municipios urbanos metro-
politanos est en 69,6 $us, mientras los municipios menores a 15 habitantes tienen
la tasa ms alta con 103 $us por persona; le siguen los municipios mayores a 50 mil
habitantes no metropolitanos con 99,7 $us por persona y los municipios entre 15 y 50
mil habitantes, con un promedio per cpita de 96 $us. Esta menor cifra de inversin
por persona en los municipios urbanos metropolitanos expresa, por un lado, el enfo-
que ruralista del modelo de descentralizacin. Por otra parte, seala que la inversin
pblica es insuficiente frente a una realidad con elevadas tasas de crecimiento po-
blacional y un conjunto de problemas y necesidades no satisfechas que ello conlleva.
Por otra parte, como veremos tambin ms adelante, esta mayor disposicin
de dinero en los municipios metropolitanos, no necesariamente conlleva unos co-
rrespondientes mecanismos de participacin y control social sobre las decisiones de
este gran volumen de recursos pblicos, pues los crecientes conglomerados urbanos
tienen en su proceso de construccin dinmicas muy complejas que no estn visibi-
lizadas ni explicitadas en el discurso oficial, mucho menos contempladas en los pro-
cesos de planificacin. Asimismo, las contradicciones y la pugna de intereses en una
sociedad altamente inequitativa como es la nuestra, se muestran ms agudamente en
las ciudades.
A diferencia de los municipios rurales o los municipios urbanos ms peque-
os, las ciudades del Eje metropolitano plantean mayores dificultades de acceso a
los procesos de toma de decisiones y de control social sobre la inversin municipal.
Sobre todo en los sectores periurbanos, donde las condiciones de marginalidad son
mayores, los poderes fcticos que operan en las ciudades tienen ya establecidos me-
canismos y redes de control de la informacin y la toma de decisiones en los poderes
locales, en los que los nuevos pobladores urbanos venidos de reas rurales tienen que
entrar en condicin de subordinacin o, por lo menos, inferioridad de oportunida-
des. Veremos adelante, en la informacin cualitativa, cmo se visibilizan estos proce-
sos y cmo repercuten en la precariedad de mecanismos de participacin y control
social de la gestin pblica local. Adems, estas relaciones asimtricas entre grupos
de poder y sectores periurbanos de origen migrante indgena, ponen en evidencia
aquellos histricos factores de discriminacin y segregacin espacial, relacionados
con los procesos de colonizacin, que hacamos referencia en el marco contextual.
Retornando al tema de la mayor disponibilidad de recursos econmicos por
los municipios urbanos metropolitanos, este hecho marca una notable diferencia en
la estructura y volumen presupuestarios entre los grandes municipios urbanos y to-
dos los dems municipios. A partir de ello, los municipios urbanos adquieren un
45
mayor peso en la dinmica econmica y poltica nacional. Los gobiernos municipales

del Eje urbano disponen de una gran proporcin de los recursos pblicos, lo cual les
configura con un mayor peso poltico en el pas respecto al resto de los municipios.
Son ellos los que representan el mayor volumen de la inversin municipal a nivel
del Estado en general. La pregunta es: en qu medida el modelo vigente de des-
centralizacin y autonoma municipal asumi y asume este fuerte peso demogrfico,
econmico y poltico de los municipio urbanos, cuando an se percibe en el discurso
municipalista un marcado enfoque ruralista/campesinista para su legitimacin?
Los datos ya mencionados de Landa (2002) respecto del crecimiento de la po-
breza urbana, adems de sus particularidades poco conocidas y poco recogidas en
las polticas pblicas, desafan a mirar con mayor atencin los datos de la inversin
pblica local en el rea urbana, que por la informacin que se muestra, viene a ser la
que tiene mayor volumen en todo el mbito de los gobiernos locales.
ELEVADOS INGRESOS POR RECURSOS PROPIOS

Y PARTICIPACIN POPULAR: QU SIGNIFICA ESTE HECHO?
En los cuatro municipios estudiados, las dos principales fuentes de ingreso son
Recursos Propios y Participacin Popular9. Excepto el caso del Municipio de El Alto
(aunque la situacin de 2009 es extraordinaria), en los otros tres, estas dos fuentes de
ingresos rebasan o estn cerca al 50% del total de sus respectivos presupuestos (ver
el grfico 1-C).
En el caso de Santa Cruz, la diferencia es mayor. En este municipio, los Recur-
sos Propios (RP) y los Recursos de Participacin Popular (RPP) representan el 58%
del presupuesto frente al 22% de los otros recursos: IDH, HIPC, Crditos y dona-
ciones (ver la Tabla N1, en las pginas anteriores). En el caso de La Paz, RP y RPP
ascienden al 49% frente al 51% del resto; y en el municipio de Cercado Cochabamba
los RP y RPP llegan al 79% frente al 21% que representan los otros recursos. Slo en el
caso del municipio de El Alto los RP y RPP estn muy por debajo de la mitad (32%),
pero como ya dijimos, es una situacin no habitual, pues este ao se reporta como
primera fuente de ingresos la partida de Saldo en Caja, es decir, el saldo de recursos
no ejecutados en la gestin anterior. Esta situacin es extraordinaria y, por tanto, ser
necesario examinar las caractersticas del presupuesto en otros aos.
9 Los Recursos Propios (RP) comprenden las siguientes recaudaciones: Impuestos a la Propiedad de inmuebles y vehculos; Impuestos a la Trans-
ferencia de inmuebles y vehculos; Operacin y venta de bienes y servicios; Tasas, Derechos y Patentes (avales municipales para actividades eco-
nmicas de produccin, venta o servicios), Sentajes. Los Recursos de Participacin Popular (RPP) representan el 20% de los siguientes impuestos
nacionales que se distribuyen anualmente, segn nmero de habitantes, a todos los municipios del pas. Estos impuestos son: Impuesto al Valor
Agregado, Rgimen Complementario-IVA, Impuesto a las Utilidades de Empresas, Impuesto a las Transacciones, Impuesto al Consumo Especfico,
Gravamen Aduanero Consolidado, Impuesto a las Salidas al Exterior e Impuesto a las sucesiones.
46
Grfico 1-C Bolivia. Cuatro Municipios ms grandes. Comparacin fuentes

de ingreso, ao 2009 (En Bolivianos)
1.200.000.000
1.000.000.000
800.000.000
600.000.000
400.000.000
200.000.000
0
Santa Cruz La Paz El Alto Cochabamba
Recursos propios + Parti cipacin Popular
IDH, HIPC, Crditos, Donaciones
Fuente: Elaboracin propia sobre
Saldos en Caja datos de estudio realizado
Pero, por qu es importante observar los Recursos Propios y los Recursos

de Coparticipacin Tributaria? Estas dos fuentes de ingreso son, en su mayora, im-
puestos que provienen inmediatamente del circuito productivo domstico, local y
nacional.10 Adems, en el contexto de la reforma tributaria que se fue implementando
en Bolivia paralelamente al Ajuste Estructural de la economa, directa o indirecta-
mente, son producto de impuestos y recaudaciones que se cargan a la poblacin, no a
las empresas. Incluso en el caso de impuestos y recaudaciones gravadas a actividades
lucrativas o a las utilidades de produccin y/o comercializacin (como es el caso del
IUE), en ltima instancia, estos impuestos recaen sobre el consumidor final, pues
en un escenario de liberalizacin de precios, los agentes de la actividad productiva,
comercial o de venta de servicios, agregan el costo del impuesto al precio final de sus
productos o servicios, es decir al consumidor final. Por tanto, son recursos que sal-
vo las excepciones mencionadas en la ltima nota no indican la generacin real de
mayor riqueza, sino, cuanto ms, una mayor circulacin interna de recursos econ-
micos. Son recursos que no siempre provienen del excedente econmico generado en
nuestro pas, sobre todo por la explotacin de recursos naturales. Y si bien los datos
10 Excepto en el caso de productos industrializados que se exportan y cuando la empresa exportadora que tributa ti ene su domicilio legal dentro del
pas.
47
sealan que en los ltimos aos ha habido un incremento de estos recursos prove-
nientes de estos impuestos y recaudaciones, ello indica el relativo impacto que tiene
el crecimiento de la economa sobre estas recaudaciones.
Estos datos muestran, pues, dos hechos respecto a la gestin de los municipios
urbanos, sobre todo los cuatro principales del Eje metropolitano en Bolivia:
Los grandes municipios urbanos se financian en su mayor parte con recursos

domsticos
Es la misma poblacin la que financia la mayor parte del presupuesto mu-
nicipal
Ello confirma que la reforma descentralizadora es concomitante con la pol-

tica econmica general que implica que el Estado debe sustentarse bsicamente por
impuestos a los ciudadanos y no as a las empresas. Como ya se ha dicho, hasta los
impuestos gravados a la produccin recaen finalmente sobre el consumidor, es decir,
la poblacin.
Este hecho que, mirando en abstracto parecera reflejar una gestin pblica
responsable y sostenible, debe ser analizado en el contexto especfico de liberalizacin
de la economa y las relaciones econmicas en la sociedad; mejor dicho en el contex-
to de un nuevo ciclo ms agudo- de liberalizacin econmica implementado en
una sociedad que nunca ha transitado por la experiencia de un Estado de bienestar.
Adems es necesario cruzar esta informacin con otras variables, como el impacto
de esta poltica tributaria en sectores sociales de bajos ingresos y desprovistos de pro-
tecciones legales y sociales. Asimismo, dada la dinmica de ida y vuelta que implican
los procesos impositivos y la inversin pblica, habr que confrontar este hecho del
autosostenimiento del presupuesto municipal con el destino real de la inversin, para
saber si efectivamente se da o no un retorno social de los tributos. Este anlisis se har
ms adelante.
LA PARTICULARIDAD DE LOS RECURSOS PROPIOS

EN LOS MUNICIPIOS URBANOS DEL EJE CENTRAL
Por la particularidad que tienen los Recursos Propios en los municipios urba-
nos, veamos de manera aislada los datos sobre esta fuente de ingresos. Los Recursos
Propios marcan una lnea divisoria entre municipios rurales y municipios urbanos
(incluso entre grandes y pequeos municipios urbanos), pues los municipios rurales
apenas tienen pequeas recaudaciones propias, mientras que en los grandes munici-
pios urbanos los Recursos Propios representan sino la mayor fuente de ingresos, la
48
segunda. Hay estudios que sealan que cerca del 70% de los ingresos tributarios pro-
pios de las Alcaldas son generados por las capitales de departamento y estn muy poco
desarrollados en municipios menores (Zapata 2007: 113). Otros mencionan que 50
municipalidades del pas recaudan el 97,1% de los ingresos propios municipales y tienen
el 66% de la poblacin boliviana en su territorio (Eguino y Tern 2007: 5).
Los datos de la Tabla 1 (Pgina 27) y el Grfico 1-D (siguiente pgina) mues-
tran a los Recursos Propios como una importante fuente de ingresos en los munici-
pios estudiados, excepto El Alto. En el caso de Cochabamba, representan con mucha
distancia, la primera fuente de ingresos, tanto en los datos del presupuesto inicial
como en los de ejecucin (47% y 50%, respectivamente). En el caso de La Paz, en el
presupuesto inicial los RP ocupan el segundo lugar (27%), pero en los datos de eje-
cucin ocupan el primer lugar (32%). En el municipio de Santa Cruz los RP ocupan
el segundo lugar, tanto en el presupuesto inicial como en la ejecucin, pero estn
muy cerca de la primera fuente de ingresos, que son los recursos de PP. En el caso
del municipio de El Alto, ya mencionamos que en este ao, el presupuesto tiene una
situacin inusual con un primer lugar dominante de los recursos de saldo en caja.
En todos los 15 aos de vigencia del modelo de descentralizacin y autonoma
municipal se ha mantenido una notable diferencia en la estructura de financiamiento
de municipios pequeos/rurales respecto de municipios grandes/urbanos, sobre todo
en relacin a los Recursos Propios. En todo el periodo 1994 a 2008, el promedio per
cpita general de los Recursos Propios en todos los municipios urbanos metropoli-
tanos es de 28,6 dlares; le siguen los municipios tipo 3 (mayores a 50 mil habitantes
no metropolitanos) con un promedio per cpita de 16,4; los municipios tipo 2 (entre
15 a 50 no metropolitanos) tienen un promedio per cpita de 4,6 y finalmente, los
municipios tipo 1 (menores a 15 mil) tienen el promedio ms bajo con 2,7 dlares por
persona11. Teniendo en cuenta las dos variables que maneja este indicador (cantidad
de dlares divididos por habitante individual), la brecha entre los grandes municipios
urbanos y los pequeos municipios rurales resulta an ms amplia, pues la distancia
est marcada doblemente por el factor poblacional y por el factor de acceso a mayo-
res/menores ingresos por recaudaciones propias.
Respecto a las cuatro fuentes principales de Recursos Propios (es decir: Opera-
cin y venta de bienes y servicios; Impuestos a la Propiedad de inmuebles y vehculos;
Impuestos a la Transferencia de inmuebles y vehculos; Tasas, derechos y patentes),
los Impuestos a la Propiedad y a la Transferencia de inmuebles y vehculos son los que
proveen ms recursos a los municipios. Para el periodo 1994 a 2008, se contabiliza
un promedio per cpita de 18,5 dlares en los municipios urbano metropolitanos y
11 Datos procesados a partir del cuadro Ingresos municipales propios per cpita, por fuente y categora municipal (SIAM-FAM: 2009, 33).
49
Grfico 1-D Bolivia. Cuatro Municipios ms grandes. Comparacin fuentes de ingreso,

ao 2009 (En Bolivianos)
700.000.000
600.000.000
500.000.000
400.000.000
300.000.000
200.000.000
100.000.000
0
Recursos propios Parti cipacin Populas I.D.H.
Crditos y Donaciones HIPC Saldo Caja y otros
Fuente: Elaboracin propia sobre datos de estudio realizado
Grfico 0E Bolivia. Ingresos municipales propios per cpita, por fuente, Municipios
urbanos reas metropolitanas, periodo 1994 2008 (En dlares)
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Operacin venta de BB y SS Impuestos inmuebles y vehculos
Tasas, derechos y patentes Otros ingresos propios
50
8,2 dlares per cpita en el caso de los municipios urbanos no metropolitanos (Ver el
grfico 0E). En contraste, en el caso de los municipios rurales menores (categora 1),
los ingresos por impuestos a la propiedad de inmuebles y vehculos apenas alcanzan
al 1,03% de su presupuesto y, obviamente no es la principal fuente; pero en todo caso,
todas sus fuentes de ingresos propios aportan nfimas sumas.
Haciendo una mirada al proceso seguido por las fuentes especficas de los
Recursos Propios, en los aos comprendidos entre 1994 y 2008, en los municipios
urbanos metropolitanos (a donde pertenecen, diramos por antonomasia, los cuatro
municipios de nuestra investigacin), observamos las siguientes tendencias que se
han venido dando durante todo el periodo de vigencia de este modelo de descentra-
lizacin (Grfico 0E).
Es decir, con mucha diferencia, los impuestos a la propiedad y a la transferen-
cia de bienes inmuebles y vehculos son la mayor fuente de recaudaciones propias. El
segundo lugar se disputan entre las Tasas, derechos y patentes y las Operaciones de
venta de bienes y servicios.
Esto significa que el factor determinante de la diferencia en la estructura presu-
puestaria de municipios urbanos y rurales recae en la generacin de recursos por re-
caudaciones impositivas a la propiedad y transferencia de estos dos bienes que tienen
mucha importancia en el mercado, tanto por su valor como garanta de ganancias en
el sistema financiero (los inmuebles) como por sus sofisticados sistemas productivos
y su adelantada posicin en el mercado mundial (los vehculos).
Adems, es necesario anotar que en el contexto que analizamos estos datos
de inversin pblica local, la propiedad y transferencia de los inmuebles y de los au-
tomviles tienen alta rentabilidad y generan concentracin de poder econmico en
reducidos grupos y redes. El crecimiento urbano obliga a reformas legales respecto
del uso del suelo (cambio de uso del suelo), el cual representa en trminos econmi-
cos una notable diferencia favorable al cambio de suelo de uso agrcola a urbano. Los
factores que generan el rpido crecimiento urbano (implantacin del modelo agro-
capitalista en el campo, mercantilizacin de la tierra agrcola, pobreza de pequeos
productores campesinos; emigracin hacia las ciudades; etc.) inciden directamente
en el incremento del precio del suelo urbano, sobre todo en reas metropolitanas y
su entorno. Asimismo, la desbordante produccin automotriz a nivel mundial, ha
generado un incremento notable en la internacin al pas de automviles desechados
en el Primer Mundo, aumentando con ello el parque automotor sobre todo en las ciu-
dades del Eje metropolitano. Entre 1998 y 2009, se registra un incremento del parque
automotor del 837%, del cual, el 80% est en los departamentos del Eje, sobre todo en
las ciudades ms grandes, las tres capitales y El Alto. Ello genera un gran movimiento
econmico del que directamente se proveen recursos las Alcaldas urbanas metro-
51
politanas a travs de estos impuestos. Por tanto, no es difcil entrever, en este marco
de anlisis, los vnculos de intereses que se generan entre los sujetos de los negocios
inmobiliarios y de comercializacin de vehculos con los gobiernos municipales.
En conjunto, todos los anteriores datos muestran que los Recursos Propios
municipales pasan a ser una importante sino la principal fuente de financiamiento
en la medida en que el municipio tiene caractersticas urbanas. Asimismo, los Recur-
sos Propios configuran unas caractersticas propias en los municipios urbanos, sobre
todo en los ms grandes:
Sus ingresos no dependen exclusivamente de las transferencias del TGN.
Las decisiones sobre el destino de estos recursos hacen visible la orientacin
de la poltica de inversin municipal, pues los municipios disponen de estos
recursos sin estar sujetos a las normas del Estado Central. Es en estos recur-
sos que se puede apreciar ms claramente la orientacin real de las autono-
mas municipales.
Operan mecanismos directos de presin tributaria monetaria sobre la pobla-
cin. Por tanto, es a travs de estos recursos que se puede observar, en datos
cuantitativos, las relaciones tributarias de la poblacin con el Estado, en el
mbito local.
Los recursos propios permiten a los grandes municipios urbanos adquirir
deudas. Los recursos propios son la base para generar en ellos una capacidad
de endeudamiento que no tienen otros municipios.
A partir de la capacidad de endeudamiento, se abre a los grandes munici-
pios urbanos unos canales de relacionamiento con las polticas mundiales
de descentralizacin y las agencias financieras internacionales que disean y
promueven modelos especficos de desarrollo y gestin local12.
Se crean vnculos de intereses entre los actores de los Gobiernos municipales
con los actores econmicos vinculados al mercado inmobiliario, la cadena
de la construccin inmobiliaria y la cadena de importacin y comercializa-
cin interna de vehculos.
El volumen de los Recursos Propios en las ciudades y la concentracin de
poder de decisin en los actores municipales respecto de ellos, contribuyen
a generar un fuerte poder de estos actores sobre los grupos sociales ms vul-
nerables.
12 Es claro que las agencias internacionales de financiamiento (multi y bi laterales) estn interesadas en promover gobiernos locales con fuerte capa-
cidad recaudatoria y alto grado de autonoma en sus ingresos. Por ello, sus programas y proyectos con los gobiernos locales apuntan a fortalecer la
capacidad recaudatoria. Por ello, los grandes municipios urbanos se acercan ms al modelo de gobiernos locales diseados por estas agencias, que
son por tanto los que se acomodan mejor a los requerimientos del capital y del modelo econmico dominante en el mundo. Al respecto puede verse:
Banco Mundial 2009; Eguino y Tern 2007: 24-25; el Programa de desarrollo local y responsabilidad fiscal Bolivia. Disponible en internet en: http://
idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=412771
52
En suma, la mayor capacidad de generacin de Recursos Propios configura

unos gobiernos municipales con mayor nivel de articulacin con el sistema econ-
mico dominado por el Mercado y los grandes capitales, sistema que tiene una pre-
sencia cada vez mayor en todo el mundo y en todos los niveles de gobiernos de los
pases.
Antes de cerrar este apartado, mostremos el grfico 0E (siguiente pgina) que
muestra el conjunto de ingresos municipales (transferencias del TGN y recaudacio-
nes propias) en todos los municipios del pas, y su evolucin entre 1994 y 2008. En
este grfico debemos asumir que los Recursos Propios en su gran mayora provienen
de los municipios urbanos, y dentro de stos, de los 4 municipios que estamos estu-
diando. Dentro de los Recursos Propios se destaca el lugar importante de los impues-
tos a la propiedad de inmuebles y vehculos y su valor relativo en el conjunto de las
diferentes fuentes de ingreso.
Todas las anteriores cifras de los Recursos Propios municipales, expuestas en
este apartado se explican por las reformas operadas en el sistema tributario, en el
marco de la implantacin del modelo econmicopoltico neoliberal, reformas que
ya fueron descritas en el marco contextual. Asimismo, tienen estrecha relacin con
las caractersticas propias de los acelerados procesos de urbanizacin que se han ve-
nido dando en Bolivia, tal como se ha descrito tambin en el marco contextual. Por
tanto, es en los municipios urbanos y sobre todo en los grandes de las reas metro-
politanas- que mejor se permite visualizar la relacin entre la reforma descentrali-
zadora y su funcionalidad a las reformas neoliberales, as como su vnculo con los
efectos de estas reformas econmicas y estatales en los sectores populares, del campo
y de la ciudad.
LOS CRDITOS EN LOS MUNICIPIOS URBANOS:

ALTAS DEUDAS, IMPLICACIONES Y PREGUNTAS
Detengmonos a observar y analizar, en el Grfico 1-D (siguiente pgina), la
fuente Crditos y donaciones. Al igual que los Recursos Propios, esta fuente de in-
gresos adquiere mayor importancia en los grandes municipios urbanos. El grfico
muestra en forma panormica todos los ingresos presupuestados en 2009 por los cua-
tro municipios estudiados; dentro de ese conjunto destacan en algunos municipios
ms, en otros menos, en el 2009- los ingresos previstos por Crditos.
Ya hemos mencionado que la mayor capacidad de endeudamiento de los gran-
des municipios urbanos es una caracterstica que los diferencia cualitativamente de
los municipios ms pequeos, es decir de todos los municipios rurales y de aquellos
que tienen escasa poblacin urbana. La capacidad de endeudamiento les sita con
53
Grfico 0F Bolivia. Incidencia porcentual de todos los ingresos municipales,

periodo 1994 2008, sobre el total de ingresos
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
PP HIPC IDH
Operacin y venta de BB y SS Impuestos prop. inmuebles y vehculos
Tasas, derechos y patentes Otros ingresos propios
Grfico 1-D Bolivia. Cuatro Municipios ms grandes. Comparacin todas las

fuentes de ingreso presupuestadas, ao 2009 (En Bs.)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Recursos Propios Paticipacin Popular IDH
Crditos y donaciones HIPC Saldo Caja y otros ingresos
54
unos vnculos directos con las polticas de las agencias de cooperacin multilateral
y bilateral y, por tanto, con los modelos de desarrollo local dominantes en el mun-
do, fuertemente patrocinados por estas agencias13. Por ello, muchos programas de
la cooperacin internacional tienen en los grandes municipios urbanos sus clientes
frecuentes. Sin embargo, los municipios urbanos bolivianos, al parecer an no llega-
ron al alto nivel de acceso a los recursos del Banco Mundial para gobiernos subnacio-
nales. Segn el mencionado informe del BM, Bolivia ocupa el 17avo. puesto (en una
lista de 18) entre los pases latinoamericanos con mayor captacin de los recursos del
BM. An as, la poltica mundial para gobiernos subnacionales urbanos dirige o por
lo menos tiene un fuerte influjo tambin la poltica boliviana sobre los mismos.
En los municipios objeto del presente estudio, la fuente de ingresos Crditos
y donaciones muestra una realidad poco usual en el ao 2009. En el caso de Cocha-
bamba, esta partida presupuestaria aparece muy pequea (3% en lo presupuestado y
1% en la ejecucin), y en el caso de Santa Cruz slo el 6% del total de su presupuesto
anual.
Es necesario advertir que ello es resultado de unos largos antecedentes de en-
deudamientos riesgosos que mantuvieron a estos dos municipios en aos pasados,
con altos niveles de gasto por concepto de servicio de la deuda. En general, el ao
1999 se produjo una situacin lmite en los municipios de las principales capitales
de departamento, tanto que desde el gobierno central se dict una normativa para
gestionar la crtica situacin de endeudamiento as como reafirmar la normativa so-
bre endeudamiento pblico de gobiernos municipales y prefecturas14. Las normas
administrativas del Ministerio de Hacienda impusieron a estos municipios fuertes
limitaciones para que no continen prolongando un endeudamiento mayor a sus ca-
pacidades15.
13 La nueva Estrategia urbana del Banco Mundial, por ejemplo, habla de economas de aglomeracin para las ciudades, y en concreto, para las
ciudades con urbanizacin intermedia (cita el caso de Monterrey de Mxico) afirma que stas tienen un rol importante en la promocin de la
especializacin y la produccin masiva. El mismo informe habla de las ciudades como vanguardia de la competitividad global. Pese a la patente
demostracin de la inviabilidad de las recetas de las agencias financieras que forzaron la apertura y liberalizacin de las economas de pases del
Tercer Mundo en los aos 80 y 90 (inviabilidad demostrada por las sucesivas explosiones sociales en toda Amrica Latina), el informe sigue valorando
como altamente positiva la apertura e integracin en la economa global y, al parecer sin haberse enterado de las mltiples explosiones urbanas
contra las polticas neoliberales, habla de las ciudades latinoamericanas como ciudades a la vanguardia de la competencia global y la Inversin
Extranjera Directa El documento, fechado en Junio de 2009, es accesible en internet en:
http://www.wburbanstrategy.org/urbanstrategy/sites/wburbanstrategy.org/files/LAC%20Urban%20Strategy%20Consultations%20Presentation.pdf
14 Uno de los considerandos del Decreto Supremo 25737 (abril de 2000) afirma: Que los gobiernos Departamentales y Municipales, no han podido
adecuar sus estructuras de gastos, ni generar los recursos propios necesarios para la atencin de obligaciones y responsabilidades transferidas por
las Leyes de Descentralizacin Administrativa y Participacin Popular, habiendo recurrido al endeudamiento hasta niveles que exceden los lmites
establecidos por ley. Segn Martnez Marden, se refiere a los municipios de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba, quien afirma que en esos aos, el
dficit de estos municipios alcanzaba el 2,1% del PIB nacional; el saldo total de la deuda municipal en el ao 2000 alcanzaba la cifra de 234 millones
de dlares. (Cf. Jos Abel Martnez Marden. Descentralizacin y crdito pblico. Red de Anlisis Fiscal. La Paz, 2006), citado por Zapata (2003, 63 y
64). El mencionado decreto supremo viene a cumplir el mandato de la Ley de Reactivacin econmica del ao 2000, que estableca que el gobierno
nacional deba implementar un programa de saneamiento fiscal, destinado a los municipios (se supone los urbanos ms grandes), para recuperar su
capacidad de endeudamiento, generar condiciones para el incremento de sus ingresos fiscales y la mejora de sus programas de inversin.
15 El artculo 35 de la Ley 2042 de Administracin presupuestaria (del 21 de Diciembre de 1999), establece que todas las entidades del sector pblico
deben sujetarse a dos lmites de endeudamiento: el servicio anual de la deuda (amortizaciones a capital, intereses y comisiones) no debe pasar
el 20% de los ingresos corrientes habituales de la gestin anterior (esto bsicamente son: Recursos de Participacin Popular y Recursos Propios).
Por otra parte, el valor total de la deuda no deber exceder el 200% del total de sus ingresos corrientes habituales de la gestin anterior. Adems,
55
En el caso del Municipio de Santa Cruz, segn datos revelados por el ex Al-
calde Roberto Fernndez, el ao 2003 la deuda acumulada pasaba los 719 millones
de bolivianos, lo que representa el 107% del total de su presupuesto de ese ao. En el
caso del Municipio de Cochabamba, segn informes oficiales, incluso despus de la
aplicacin del plan nacional contra la crisis de la deuda municipal urbana del Eje, en
el ao 2004 an perdura la crisis, con una deuda acumulada de cerca de 60 millones
de dlares16; es decir cerca del 74% del total de su presupuesto para ese ao. Ms tar-
de, en el ao 2009, tambin segn informes oficiales, an se mantienen los efectos de
la deuda. Del total de sta, el 53% corresponde al sector privado local, en su mayora
empresas constructoras y proveedoras de materiales de construccin; el 22% a la Ban-
ca comercial interna, el 19% son acreedores externos y el 6% al FNDR, este ltimo,
en realidad, es una entidad financiera pblica que administra fondos de crdito de las
instituciones financieras internacionales.
En el caso del Municipio de La Paz, en los datos del presupuesto 2009 el in-
greso por Crditos y donaciones es la fuente mayor (598.507.316, que representa el
35%). Este dato es llamativo, pues se tiene noticia que la deuda total del municipio
de La Paz para el ao 2009 asciende a 107 millones de dlares (unos 749 millones de
bolivianos17); es decir, el monto global de la deuda estara sobre el 43% del total de
su presupuesto, lo cual quebranta la normativa. Entre los factores de endeudamiento
en estos municipios urbanos que estamos estudiando figura la inversin en grandes
obras de infraestructura vial y ornamental. En el caso del municipio de La Paz, la
deuda externa contrada es para los puentes Trillizos, avenida Buenos Aires, Barrios
de Verdad, que se trata de un constante financiamiento; (programa de) drenaje plu-
vial, revitalizacin del centro18. Y la deuda interna tiene que ver con las prestaciones
sociales.
En la escueta informacin oficial se entrev el factor del descontrolado incre-
mento de la planilla municipal. Informacin oficial de la Alcalda de La Paz, en el ao
2004, manifiesta que una de las medidas para sanear la economa municipal altamen-
te endeudada hacia 1999 fue la reduccin del gasto corriente, sobre todo la planilla
de personal, a un 10,5% de su presupuesto. Segn estos informes, en 1999 la Alcalda
pacea contaba con 2040 funcionarios en su planilla, la misma que en el ao 2004
se redujo a 1344 (un 34% de reduccin en 5 aos). En la Alcalda de El Alto, segn
este artculo estipula que ningn gobierno municipal podr contratar un crdito no concesional (blando) sin autorizacin expresa del Ministerio de
Hacienda.
16 Dato revelado por el entonces Oficial Mayor Administrativo Financiero, Tito Orellana. Cf. Ventana Ciudadana, La Paz, 20 de Agosto de 2004. Suple-
mento quincenal de la Razn dedicado a la municipalizacin y descentralizacin.
17 Cf. http://boliviadecide.blogspot.com/2010/12/deuda-de-la-alcaldia-pacena-asciende-us.html
18 Declaraciones del Director Especial de Finanzas de la Alcalda de La Paz, Ramiro Gamboa, el 20 de Diciembre de 2010, en: http://boliviadecide.
blogspot.com/2010/12/deuda-de-la-alcaldia-pacena-asciende-us.html
56
datos oficiales se afirma una situacin similar: hacia 1999 tena 1600 funcionarios;
luego, en 2004, la planilla cuenta slo con 750 funcionarios (un 53% de reduccin de
planilla). En la Alcalda de Santa Cruz se asume una medida similar: en el ao 2002
se despiden a unos 70 funcionarios con comprobados vnculos de parentesco y por
estar incorporados con procedimientos no legales19.
A ello hay que sumar la escasa informacin que las Alcaldas proveen sobre
el tema de la deuda. Como advertiremos en la informacin cualitativa de la tercera
parte, el manejo de la deuda en los grandes municipios urbanos, es un tema ms del
que la poblacin no tiene acceso a amplia informacin ni mucho menos capacidad
de opinin y decisin. Es un tema que se resuelve entre el Ejecutivo y el Concejo
Municipal, pasando por la supervisin y autorizacin del Ministerio de Hacienda del
gobierno central. Sin embargo, el destino de estos recursos, as como la amortizacin
o las restricciones para el acceso a recursos pblicos producto de las limitaciones que
provoca el servicio de la deuda, afecta directamente a toda la poblacin20.
Los recursos contrados por deuda suelen destinarse a grandes obras de in-
fraestructura vial y ornamental (en el anlisis de los gastos se veremos datos sobre
esta afirmacin). Este tipo de inversin hace que se generen nuevos endeudamientos
con agentes locales, que se convierten a la larga en los acreedores ms importantes
del saldo de la deuda. Segn datos de Martnez, de aquel saldo de 234 millones de
dlares en el ao 2000, 128 millones correspondan a acreedores del sector privado
nacional, sobre todo empresas constructoras y empresas proveedoras de material de
construccin21.
En el Municipio de Cochabamba, se financiaron con este tipo de deuda gran-
des obras viales y ornamentales como los pasos a desnivel, puentes y en general as-
faltos de vas pblicas. En el Municipio de La Paz, como ya se dijo, la deuda externa
ha sido contrada para los Puentes Trillizos, el asfaltado de la Avenida Buenos Aires
y los proyectos del programa Barrios de Verdad, que incluyen fuerte inversin en
infraestructura urbana no siempre relacionada con los servicios bsicos; en el mejor
de los casos el este programa realiza proyectos aislados de saneamiento bsico, es
decir, pequeos sistemas barriales de agua potable y alcantarillado que no resuelven
estructuralmente estas carencias vitales.
19 Datos tomados de Ventana Ciudadana, La Paz, 20 de Agosto de 2004. Suplemento quincenal de la Razn dedicado a la municipalizacin y descentra-
lizacin, p. 4 - 6.
20 Por ejemplo, una nota de prensa del 8 de Enero de 2011, afirma: Alcalda de Cochabamba slo ejecut el 55% del POA 2010 en momento crtico
or deudas. Ms adelante precisa: El Alcalde enumer los principales obstculos que tuvo para llegar al 100 por ciento de la ejecucin. Entre los
escollos destac la reorganizacin de la Alcalda y la deuda con los acreedores, bancos y el Tesoro General de la Nacin. La deuda a pagarse a corto
plazo es de 138 millones de bolivianos, por lo que no slo se destinaron los ingresos por el pago de impuestos a bienes inmuebles, sino que adems
se sacrificaron algunas obras en los distritos (http://boliviadecide.blogspot.com/2011/01/cochabamba-alcaldia-ejecuto-55-poa-en.html)
21 Martnez 2006, referencia tomada de Zapata 2007: 64
57
Los beneficiarios directos de los recursos de los crditos suelen ser sectores res-
tringidos, pero el pago de servicios de la deuda es de obligacin generalizada. En los
municipios urbanos metropolitanos, entre 1996 y 2008, se tiene un promedio de 21,93
dlares per cpita, por servicio de la deuda; y en los aos ms agudos de la crisis de la
deuda municipal de los grandes municipios urbanos se lleg a un promedio de 36,5
dlares per cpita: una deuda que la pagamos todos, pero beneficia a unos cuantos.
Las grandes obras viales y ornamentales dan una apariencia de progreso y
pujanza a la ciudad; facilitan el trfico de vehculos y de mercancas. En el caso de
Cochabamba, muchas de las monumentales obras de infraestructura vial articulan
los nudos de acceso/salida de la ciudad con la carretera interdepartamental principal
(Santa Cruz-La Paz) que es parte de uno de los corredores interocenicos.
Este hecho no es mera casualidad, sino que est directa o indirectamente re-
lacionado con las polticas de las agencias financieras internacionales respecto de las
infraestructuras viales que faciliten la libre y gil circulacin de mercancas hacia los
puertos de exportacin. En este marco, las ciudades adquieren un rol importante
como centros concentradores y proveedores de infraestructura y servicios logsticos
para una economa capitalista que rebasa fronteras nacionales, pero necesita de estos
centros logsticos para su movimiento y expansin global. A nivel de la regin sud-
americana, el IIRSA22 (Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana), un
mega programa de logstica vial y energtica, determina la agenda de financiamiento
de la cooperacin multi y bilateral hacia los centros urbanos y la interconexin en-
tre ellos. Por ello, la oferta de crditos por las Agencias Financieras Internacionales,
como el Banco Mundial, la CAF y el BID, obedece a objetivos de Programas de Inver-
sin ms grandes, previstos en sus propias agendas, las que estn en consonancia con
los grandes objetivos e intereses del sistema econmico dominante23.
Ms all de esta breve investigacin sobre los presupuestos municipales de las
cuatro ciudades bolivianas ms pobladas, sera importante profundizar sobre los vn-
culos de la poltica de inversin municipal urbana con estos grandes programas y los
objetivos de inversin de las Instituciones Financieras Internacionales. La ventana
directa para ello es la partida de los Crditos externos.
Sin embargo, con este conjunto de datos podemos ensayar una hiptesis para
la realidad local y nacional, que deber ser demostrada con mayor rigor y respaldo de
datos primarios. Estos cuatro datos:
22 Se puede ver informacin sobre el IIRSA en su propia pgina web: http://www.iirsa.org/index.asp?CodIdioma=ESP; sobre su relacin con las Institu-
ciones Financieras Internacionales: http://www.caf.com/attach/8/default/DiscursoPresidenteBID.pdf. Miradas crticas del IIRSA pueden verse en: la
Revista Petropress N 18, disponible gratuitamente en internet en formato PDF en: http://www.cedib.org/index.php?/petropress/petropress-no.-
18-el-cambio-climatico-el-poder-y-la-hipocresia.html; asimismo en: http://madalbo.blogspot.com/2010/09/iirsa-y-la-ecologia-politica-del-agua.
html www.fobomade.org.bo/rio_madera/doc/libro/2.pdf ; www.fobomade.org.bo/iirsa .
23 Para una informacin bsica puede verse el ya citado informe del Banco Mundial, La nueva Estrategia urbana del Banco Mundial. Para el caso de
la CAF puede verse: http://www.caf.com/attach/17/default/09AgendaCAFparaelDesarrolloIntegral.pdf
58
Alto endeudamiento de los gobiernos municipales urbanos;

Alta inversin en infraestructura vial y ornamental dejando sin solucin es-
tructural las necesidades bsicas no satisfechas de la poblacin, sobre todo
sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario;
Recurrente elevada planilla municipal que tiene alto impacto en la crisis fi-
nanciera municipal, y
Alto endeudamiento con empresas constructoras locales y proveedoras de
materiales de construccin
sealan una directa relacin con la creacin de redes clientelares o por lo
menos, redes de alianza (que, lgicamente, no se hacen sin intercambios de favores)
con diferentes sectores de poder, que crean un crculo de poder local y regional en
torno a los recursos y la gestin pblica municipal.
El primer dato de esta lista est ampliamente documentado en esta investiga-
cin y en informacin de prensa. Asimismo, esta investigacin demostrar con sufi-
cientes argumentos y datos, por lo menos, el segundo dato de esta lista. Sera necesa-
rio desarrollar una investigacin ms rigurosa de los otros dos datos y complementar
datos e informacin que vincula los cuatro en conjunto, para demostrar la hiptesis
sealada. Pero, por ahora, esta tarea rebasa los objetivos de este estudio. Volvamos a
los datos que an tenemos por analizar.
OTRAS FUENTES DE INGRESO

Respecto a otras fuentes de ingreso. En los municipios estudiados, el ingreso
del IDH, a diferencia de los municipios ms pequeos, tiene un promedio de 13,5%
sobre el total presupuestado. El ingreso por recursos del HIPC es an ms insignifi-
cante, respecto a las otras fuentes de ingreso (ver en la Tabla 1, los datos precisos. En
El Alto llega al 2% y en Santa Cruz, Cochabamba y La Paz alcanza apenas al 1% del
total presupuestado). En el caso de los recursos del HIPC este dato se explica porque
la ley que los sustenta (la Ley del Dilogo Nacional 2000) toma como base de clculo
del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas. Ello posibilita una redistribucin di-
ferente al criterio poblacional.
Respecto a la partida Saldos en caja, sta se refiere a los gastos no realizados
en la gestin anterior. En este punto, llaman la atencin los altos porcentajes previstos
en el caso de los municipios de Santa Cruz (20%) y El Alto (37%). Esta partida refleja
la recurrente baja ejecucin presupuestaria en stos y otros municipios. En el caso del
Municipio de Cochabamba, si bien el presupuesto del ao 2009 no reporta ningn
monto en esta partida, hay que advertir que los tcnicos y autoridades de la Alcalda
59
de Cochabamba han recurrido a una prctica de dudosa legalidad, que consiste en

traspasar los recursos no ejecutados a la partida de Recursos Propios de la siguiente
gestin. Esta prctica fue recientemente prohibida por el Ministerio de Hacienda; a
partir del primer reformulado del presupuesto municipal 2010, los recursos no eje-
cutados de la pasada gestin pasan a la siguiente gestin con la misma fuente de
financiamiento con una seal que los identifica como recursos no ejecutados de la
pasada gestin.
LA RELACIN PRESUPUESTADO/EJECUTADO
El detalle de lo presupuestado en la gestin de un gobierno municipal no quie-
re decir que esa previsin inicial de gasto se haya hecho efectiva en la realidad. Es
necesario revisar los informes de ejecucin al finalizar la gestin. La tabla 1 incorpora
esta informacin, pero a partir de ella y del detalle de porcentajes de ejecucin segn
fuente de ingreso, que nos informan la Tabla 2 y el Grfico 1-E, apuntemos algunas
observaciones al respecto.
De manera global, en los municipios estudiados (excluyendo a El Alto, del cual
no se pudo obtener informacin de lo ejecutado), el promedio de ejecucin presu-
puestaria es de 76,8%. El municipio de La Paz es el que tiene una mayor ejecucin pre-
supuestaria (79%), luego Cochabamba (77,26%) y finalmente Santa Cruz (74,93%).
Veamos los desgloses de la ejecucin presupuestaria segn fuentes de ingreso.
A una primera mirada an global, esta tabla y grfico destacan unas sobrepasa-
das ejecuciones presupuestarias en las partidas de HIPC en el caso de las Alcaldas de
La Paz y Santa Cruz; as tambin las altas ejecuciones en la partida de IDH en ambos
municipios y la alta ejecucin de Recursos Propios en La Paz, segn informes oficia-
les del ao 2009. En las fuentes mayores de ingreso (RP y RPP), Santa Cruz tienen
ejecuciones en el rango de 83 y 85%; igualmente La Paz tiene un 85% de ejecucin
presupuestaria de los recursos de PP. Cochabamba, por su lado, tiene una bajsima
ejecucin de la partida de HIPC (9%); en IDH alcanza un 63% de ejecucin y en las
dos partidas mayores (RP y RPP) su ejecucin est en torno al 82 y 83%.
Las altas ejecuciones presupuestarias de La Paz y Santa Cruz son slo de fuen-
tes menores de ingreso: el HIPC24, que para Santa Cruz representa apenas el 0.7%
de su presupuesto y el IDH, que representa el 15%. En el caso de La Paz, el HIPC
representa slo el 0,4% de su presupuesto y el IDH, el 11%. Es necesario observar la
ejecucin en sus mayores partidas presupuestarias.
24 Es curioso el dato de una ejecucin presupuestaria del HIPC que rebasa la barrera del 100%, puesto que esta fuente proviene de desembolsos fijos
anuales, que obedecen a una frmula estndar definida en la Ley del Dilogo 2000. Por ms que hemos buscado una explicacin de este hecho, no
hemos encontrado hasta ahora una explicacin satisfactoria.
60
Tabla N 2 Tres municipios ms poblados de Bolivia. Porcentaje de ejecucin en

relacin a lo presupuestado, por fuentes de ingreso, gestin 2009
FUENTE SANTA CRUZ LA PAZ COCHABAMBA

Recursos Propios 83,57 96,16 82,27
Participacin Popular 85,01 85,00 83,74
I.D.H. 92,68 87,09 63,70
Donaciones y Crdito 4,88 68,35 18,87
HIPC 155,64 155,74 9,39
Saldo Caja y otros ingresos 52,73 s/datos
Grfico 1-E Bolivia. Tres Municipios ms grandes. Porcentajes de ejecucin

presupuestaria en relacin al primer presupuestado, segn fuentes
de ingreso, gestin 2009
COCHABAMBA
LA PAZ
SANTA CRUZ
0 50 100 150 200
Saldo Caja y otros ingresos HIPC Crditos y Donaciones

I.D.H. Participacin Popular Recursos Propios
61
Para el caso de La Paz, las 3 mayores fuentes de ingreso (RP, RPP y Crditos-
donaciones) juntas suman ms de 1442 millones de bolivianos y representan el 83%
de sus ingresos. En estas tres grandes fuentes de ingreso, la ejecucin es de 81,6%,
que representa un aceptable porcentaje de ejecucin presupuestaria, aunque la ms
baja ejecucin se da en los recursos de Crditos y donaciones (68%). Ante ello, la
explicacin que se ofrece en este mismo informe y en las entrevistas realizadas es que
esas partidas incluan proyectos multianuales, que han pasado al siguiente ao 2010,
como proyectos en progreso, como es el caso del proyecto de los Puentes Trillizos.
Respecto a la ejecucin de la partida Saldo en caja no existe informacin.
En el caso del municipio de Santa Cruz, las mayores fuentes de ingreso del ao
2009 (RP, RPP y Saldo de caja), juntas recogen un volumen de ms de 1414 millones
de bolivianos (78% de todo su presupuesto). Estas 3 partidas tienen una ejecucin
promedio de 74%, es decir, un 26% no ejecutado, lo que en cifras absolutas hace una
suma cercana a los 335 millones de bolivianos no invertidos.
En el caso del municipio de Cochabamba, la ejecucin presupuestaria es baja
casi en todas las partidas de ingreso. Algo que resulta llamativo es la ya mencionada
bajsima ejecucin de los recursos del HIPC. Esta baja ejecucin genera interrogan-
tes, por ser una cantidad menor y aun teniendo estos recursos unos objetivos claros y
delimitados para enfrentar la pobreza25.
Si confrontamos a estas cifras de la inversin municipal con los graves y pro-
fundos problemas sociales, econmicos y ambientales que sufre este 39% de la po-
blacin boliviana que vive en estas cuatro grandes ciudades, nos quedan muchas
preguntas y dudas respecto de una gestin eficiente, como suelen autocalificarse
los gobiernos municipales en su propaganda. Sea la explicacin que sea, las bajas
ejecuciones presupuestarias y las contradicciones que se ven reflejadas en estos infor-
mes de inversin, dan a pensar que no existe una planificacin eficiente ni existe un
eficaz control social que contribuya al logro de ms altos niveles de ejecucin. Pero
estas observaciones sern mejor argumentadas cuando penetremos en el detalle de la
inversin por programas.
25 Como un relativo descargo para los municipios, el reporte de no ejecucin en las distintas fuentes de financiamiento puede significar, por lo menos,
tres hechos: 1) Que no se logr recaudar o recibir lo previsto inicialmente; 2) Que no se ejecut realmente lo presupuestado, por diversos motivos;
3) Ambas cosas juntas. Asimismo, la confrontacin presupuestado/ejecutado en los cuadros que presentamos se refieren al primer presupuestado
y no a los reformulados de media gestin.
62
Los gastos por grandes rubros 2
De manera similar a los ingresos, veamos a continuacin un cuadro general de

los gastos por grandes rubros. Segn la estructura comn de los presupuestos munici-
pales, estos rubros son: Inversin neta; Gastos Corrientes y Partidas No Asignables a
Programas. Inversin Neta es la inversin efectiva en obras, servicios y proyectos para
la poblacin. Gastos corrientes son los gastos de funcionamiento de los gobiernos mu-
nicipales y Partidas No Asignables a Programas son, sobre todo, el pago de las deudas.
El cuadro general muestra, asimismo, el detalle del primer presupuesto confrontado
con el dato de ejecucin que se muestra en los informes de finales de gestin.
Tabla N 1 Cuatro municipios ms poblados de Bolivia.

Cuadro general de ingresos, con detalle de lo presupuestado
y lo ejecutado, gestin 2009 (Expresado en Bs.)
SANTA CRUZ LA PAZ
GASTOS POR
RUBROS Presu- % S/ % Presupues- % S/ %
Ejecutado Ejecutado
puestado total Ejec tado total Ejec
Inversin
1.450.729.316 80 1.091.931.045 81 1.157.446.114 67 800.300.314 59
neta
Gastos
245.647.490 14 165.481.030 12 188.958.226 11 147.782.076 11
corrientes
Partidas no
asignables a 109.877.511 6 87.522.230 7 383.395.528 22 411.388.924 30
programas
TOTAL 1.806.254.317 100 1.344.934.305 100 1.729.799.868 100 1.359.471.314 100
EL ALTO COCHABAMBA
GASTOS POR
RUBROS Presu- % S/ Presupues- % S/
Ejecutado Ejecutado % Ejec
puestado total tado total
Inversin
1.246.165.010 90 S/Da tos 557.477.200 71 404.749.357 67
neta
Gastos
108.715.841 8 S/Da tos 98.628.000 13 62.333.628 10
corrientes
Partidas no
asignables a 31.158.653 2 S/Da tos 130.678.000 17 140.771.225 23
programas
TOTAL 1.386.039.504 100 S/Da tos 786.783.200 100 607.854.210 100
63
INFRANQUEABLES LMITES PARA EL GASTO CORRIENTE?

De manera general, dado que hay una normativa que especifica los topes mxi-
mos para el gasto corriente, ste suele mostrarse en los informes oficiales dentro de
esos mrgenes mximos26: en el caso del Municipio de Santa Cruz, 14% y 12%, res-
pectivamente para el presupuestado y el ejecutado; La Paz 11% y 11%; Cochabamba,
13% y 10%, y El Alto 8% slo para el monto presupuestado. Paralelamente a ello,
los porcentajes de Inversin Neta aparecen como los ms altos gastos dentro de los
informes oficiales.
Sin embargo, fundamentados en experiencias e informacin similares, es razo-
nable sospechar que esta presentacin es slo la apariencia. Sabemos que hay muchas
maneras de introducir o camuflar gastos corrientes dentro de los gastos de inversin
en obras (como introducir gastos de personal como consultoras en los gastos de
inversin; globalizar las referencias de partidas de gastos, etc.). Pero, obviamente, no
vamos a encontrar abiertamente estos datos en los informes oficiales de los munici-
pios. Es necesario leer entre lneas algunos datos que delatan estas subrepticias for-
mas de gestionar elevadas planillas de personal, expresin de una gestin pblica con
altas facturas dejadas por las prcticas de clientelismo.
Por ejemplo, en los informes oficiales del municipio del Cercado Cochabamba,
desde el ao 2003 aparece una partida global denominada: Mantenimiento de reas
verdes, que se traspasa en bloque a las cuentas de EMAVRA, la empresa munici-
pal descentralizada encargada de reas verdes. Luego, en el informe de ejecucin no
aparece ningn detalle del desglose en la ejecucin de esta partida. Los montos de
este desembolso global oscilan entre 5 y 11 millones de bolivianos. De igual forma,
a la empresa descentralizada encargada del aseo urbano EMSA, desde el ao 2005
se le desembolsa en conjunto una partida global denominada Limpieza ciudad. El
desembolso del ao 2005 fue de 200.000 bolivianos; el desembolso de 2009 asciende
a 7 millones de bolivianos. Asimismo, estas dos empresas descentralizadas tienen
autorizados diversos cobros directos a la poblacin (en el caso del recojo de basura, el
cobro se hace anexado a la factura de consumo de energa elctrica) por la prestacin
de sus servicios, cobros que surten el efecto de nuevas formas de ingreso municipal,
de los cuales nunca se tiene un informe pblico.
De igual forma, en el caso ya no de una empresa municipal descentralizada,
sino de un departamento especfico, Alumbrado Pblico, en los informes municipa-
les oficiales figuran datos de altos desembolsos globales. Para dar slo un ejemplo, el
26 De manera general, siguiendo la normativa, para el clculo del gasto corriente los municipios siguen el siguiente procedimiento: se toma como
mximo el 25% de la suma total de los Recursos de Participacin Popular, Recursos propios e HIPC; pero ese monto destinado al gasto corriente slo
se puede extraer de los Recursos de Participacin Popular y de Recursos Propios, no as de HIPC. ste slo sirve para hacer el clculo. Los recursos
de IDH no pueden ser utilizados para gasto corriente.
64
ao 2009, estos desembolsos globales relacionados con alumbrado pblico suman

un total de 35.676.900. Las partidas son: Departamento de alumbrado pblico
(cerca a 19.996.900 bolivianos); Alumbrado pblico varios distritos (15 millones);
Alumbrado pblico con nombres de distritos (680 mil). En este gran paquete de
Alumbrado Pblico slo aparecen 2 partidas que especifican gastos algo ms preci-
sos: Mantenimiento de alumbrado pblico (1.446.000) y Ampliacin de alumbrado
pblico (2.870.900). Sin embargo en sucesivas ocasiones, los dirigentes de distritos y
del Comit de Vigilancia observaron que incluso estas partidas no especifican dnde
se hace mantenimiento y ampliacin del alumbrado pblico.
Todas estas referencias generales de gastos dentro del gran programa de Inver-
sin Neta, son altamente susceptibles de incorporar en los hechos partidas de gasto
corriente, pues nunca se encuentran informes que muestren datos desagregados de
estas partidas.
Sin embargo, nuevamente hemos de decir que, asumiendo los lmites de este
estudio, con la pregunta que inaugura este sub apartado apenas podemos sugerir un
cauce de investigacin para penetrar en la comprensin de las prcticas efectivas de
gestin municipal. Es necesario realizar estudios ms rigurosos siguiendo estas pistas
de investigacin, para corroborar las hiptesis sealadas.
SALDOS SIN EJECUTAR: LAS OBRAS PUEDEN ESPERAR

Otra observacin general y que aparece de manera comn en todos los muni-
cipios es que la diferencia entre presupuestado/ejecutado aparece con una mayor bre-
cha en el caso de la Inversin Neta. Esto quiere decir que ms fcilmente se ejecutan
los recursos presupuestados para Gasto Corriente y Pago de Deuda que lo presupues-
tado para Inversin Neta. La diferencia es grande. Los Municipios de La Paz y Santa
Cruz, muestran una diferencia entre lo presupuestado y lo ejecutado en inversin
neta en torno a los 355 millones de bolivianos. En el caso del Municipio de Cocha-
bamba, la cifra gira en torno a los 150 millones. Veamos grficamente este hecho
(grficos 3-A y 3-B, siguiente pgina).
Este dato puede representar varias posibilidades, separadas o juntas:
Que las autoridades y tcnicos municipales suelen ser ms optimistas con en

el clculo inicial de inversin en obras.
Que las autoridades y tcnicos municipales prefieren dar, en su presupuesto
inicial, una apariencia de mayor intencin de gasto en inversin neta, por
eso elevan esta partida. Pero luego, en los reformulados, no dudan en bajar
los montos.
65
Grfico 3-A Bolivia. Tres Municipios ms grandes. Gastos segn grandes rubros,
comparacin entre primer presupuestado y ejecutado, Ao 2009
(Expresado en Bolivianos)
1.600.000.000
1.400.000.000 Presupuestado
1.200.000.000 Ejecutado
1.000.000.000
800.000.000
600.000.000
400.000.000
200.000.000
0
SCZ LPZ CBB SCZ LPZ CBB SCZ LPZ CBB
Inversin Neta Pago Deuda Gastos Corrientes
Grfico 3-B Bolivia. Tres Municipios ms grandes. Diferencia entre primer

presupuestado y ejecutado final, segn grandes rubros, Ao 2009
(Expresado en Bolivianos)
400.000.000
350.000.000
Inversin Neta
300.000.000 Pago Deuda
Gasto Corriente
250.000.000
200.000.000
150.000.000
100.000.000
50.000.000
-50.000.000 Santa Cruz La Paz Cochabamba

66
Que el gasto en Inversin Neta siempre atraviesa por mayores dificultades en

la prctica (dificultades administrativas, en la gestin social, etc.) que hacen
que al final aparezca como el menos ejecutado.
Que los compromisos pre establecidos en las partidas de Gastos Corrientes
y Gastos no asignables a programas tienen una mayor fuerza de presin que
los gastos de Inversin Neta. Las autoridades y tcnicos municipales pue-
den esquivar ms fcilmente sus compromisos con una poblacin amplia
y dispersa (en el caso de los la inversin neta), que con unas instituciones
acreedoras (en el caso de las deudas) o con un sector laboral y unos gastos
administrativos internos) que tienen ya sus mecanismos y cauces de flujo (en
el caso del gasto corriente).
Sea como sea, recursos no ejecutados reales o virtuales, en la poltica y la prc-
tica de inversin municipal en las grandes ciudades, aparece una mayor agilidad para
ejecutar los recursos que no van directamente a atender las necesidades de la pobla-
cin. Y, por el contrario, en el caso de los recursos que benefician directamente a la
poblacin (la Inversin Neta), existe una mayor facilidad para no ejecutarlos. Se po-
dra seguir sosteniendo esta asimetra con una poblacin bien organizada, con unos
altos niveles de participacin y control social? Obviamente no. Por eso, podemos
concluir que el manejo discrecional o menos riguroso de los recursos de Inversin
Neta est directamente relacionado con la debilidad de la organizacin de la sociedad
civil en su relacin con las entidades pblicas.
Vayamos al anlisis de estos datos generales de gasto, segn cada municipio.
En el caso del municipio de Santa Cruz, el dato ms llamativo es la gran diferencia
entre gastos de inversin neta (altos) y los gastos de pago de deuda y gastos corrientes
(bajos). Segn el informe de ejecucin, la diferencia entre la Inversin Neta y la suma
de los Gastos Corrientes ms el pago de Deuda es de 839 millones de bolivianos a
favor de la inversin neta. La Alcalda de Santa Cruz gasta cerca a 1100 millones de
bolivianos en obras y como contrapartida slo 253 millones en Gasto Corriente y
Pago de Deuda.
Esta misma diferencia, en el caso de La Paz es slo de 200 millones (por 800
millones de bolivianos ejecutados en obras, invierte 600 millones en pago de deuda y
gasto corriente) y en el municipio de Cochabamba es de 201 millones (por 404 millo-
nes en obras, gasta 203 millones en Gasto Corriente y Pago de Deuda).
Parecera que, en el caso de Santa Cruz, estamos frente a un buen ejemplo de
eficiencia en la gestin municipal, con alto sentido de responsabilidad social. Pero ya
vimos cmo la aguda crisis de la deuda municipal urbana forz a una accin desde
el gobierno central para sanear economas que ya entraban a crisis severa, entre ellas
67
la economa de la Alcalda crucea. sta tuvo que entrar en un Plan de contingencia

financiera, el ao 2002. En diciembre de 2003, an tena un pasivo de ms de 719
millones de bolivianos; esto es el 107% del total de su presupuesto de entonces, que
ascenda a 674 millones. Revisando anteriores ejecuciones presupuestarias, se puede
ver que los bajos gastos en servicio de la deuda en el 2009 tienen antecedentes de altos
gastos por este mismo concepto en gestiones pasadas, en medio del plan de contin-
gencia financiera. Producto de ese alto endeudamiento se le fueron cerrando posibili-
dades de nuevos crditos. Y el aparente bajo nivel de erogacin de recursos por gastos
de funcionamiento (el gasto corriente) tambin merece un anlisis ms profundo que
rebasa las pretensiones y posibilidades del presente estudio.
En el caso del municipio de La Paz, en su presupuesto del ao 2009 aparece
nuevamente con una situacin de alto endeudamiento. En este ao, la amortizacin
de deuda le consume ms de la mitad de lo invertido en obras.
Lo que llama la atencin es que el municipio de La Paz ya tuvo aos atrs un
alto endeudamiento que casi hace naufragar su economa y, diez aos despus, vuelve
a tener niveles de endeudamiento superiores a lo normado. Acaso el Ministerio de
Hacienda no controla estos hechos? La nueva emergencia de la crisis entre Gobierno
Central (MAS) y Alcalda pacea (MSM) a finales de 2010 e inicios de 2011, por
motivo del alto endeudamiento de esta ltima, muestra que el manejo de la deuda
est sujeto a los intereses y alianzas coyunturales entre los gobiernos central y muni-
cipales. Al parecer, se produce mayor tolerancia por parte del Ministerio de Hacienda
con los gobiernos municipales, cuando stos son aliados y esa tolerancia desaparece
cuando las alianzas terminan.
Pese al nuevo alto endeudamiento, las autoridades de la Alcalda de La Paz
aducen una buena gestin con obras visibles. Pero habr que ver en detalle todo lo
relacionado con la deuda de los ltimos aos: la estructura de la deuda, las condicio-
nes, la inversin realizada con ella y, sobre todo, el nivel real de participacin en las
decisiones sobre la misma.
Otro tema a profundizar respecto a la deuda municipal es la poca informa-
cin. En las entrevistas realizadas a vecinos y dirigentes de La Paz, se percibe una
gran carencia de informacin respecto a la deuda. Y esta desinformacin no es slo
en el caso de la Alcalda de La Paz, sino que es una situacin generalizada en los mu-
nicipios estudiados. Pero antes de entrar al anlisis de las entrevistas, hagamos una
revisin de los gastos por programas de inversin.
68
Los gastos por programas de inversin 3
Ahora bien, el rubro de Inversin Neta, se desagrega en diferentes Programas

de Inversin. stos, de manera general, son comunes a todos los municipios, pues se
basan en una clasificacin programtica hecha por el Ministerio de Hacienda del go-
bierno central. Slo vara ligeramente la nomenclatura. Como ya dijimos en la expli-
cacin de la metodologa, nosotros hemos recogido los programas en una clasificacin
propia, segn la afinidad de los programas en los presupuestos de los 4 municipios es-
tudiados; hemos elaborado un cuadro global que sintetiza los programas que aparecen
en la Tabla 4. Para una mejor comprensin de los programas de esta tabla, remitimos a
la lectura del Cuadro 01, insertado en el maro metodolgico (primera parte).
Hagamos un primer acercamiento a la informacin contenida en esta tabla, se-
leccionando los datos de los cuatro principales programas, aquellos que suelen tener
mayor asignacin de recursos: Saneamiento Bsico, Infraestructura Urbana y Rural,
Servicios de Salud y Servicio de Educacin. De esta seccin de los programas ms
relevantes sale el Grfico 4-A (siguiente pgina).
De manera general, la Tabla 4 y el Grfico 4-A (siguiente pgina) nos muestran
unas tendencias y estructura de financiamiento similares en los cuatro municipios
estudiados:
Concentracin de gran parte de la inversin en 4 programas: Infraestructura
urbana y rural; Educacin, Salud y Saneamiento bsico. Estos cuatro progra-
mas absorben el 77,3% del total de recursos presupuestados y un 74% en los
recursos ejecutados.
Dentro de estos 4 programas se verifica una gran desproporcin entre una
elevada inversin en Infraestructura Urbana/Rural y una bajsima inversin
en Saneamiento Bsico27.
Considerable desproporcin entre alta inversin en Infraestructura Urbana
y Rural y baja inversin en servicios de Salud y Educacin. Entre estos dos
servicios, el peor atendido en la inversin municipal es Salud. (Igualmente,
en este ao Santa Cruz y El Alto tienen una mayor asignacin a Educacin
comparando con los otros municipios. El Alto destaca una relativamente alta
asignacin presupuestaria a Educacin).
27 Aunque, en este ao 2009, Santa Cruz tiene un inusual porcentaje relativamente alto en este rubro. Decimos inusual porque otros estudios refie-
ren que en la Alcalda de Santa Cruz se repite la misma tendencia obrista en la poltica de inversin que privilegia las obras vistosas de cemento
(Cf. Peafiel: 2009). Por otra parte esta relativa mayor asignacin a Saneamiento Bsico resulta de las caractersticas climticas y geogrficas de la
ciudad de Santa Cruz, pues la Alcalda incluye en esta partida las frecuentes obras de drenajes pluviales. stas son fuertemente demandadas por la
poblacin y la Alcalda se ve presionada para la inversin en estas obras, pues su desatencin saltara a la vista.
69
Tabla N 4: Cuatro municipios ms poblados de Bolivia. Cuadro general de gastos por Programas de Inversin,
con detalle de lo presupuestado y lo ejecutado, gestin 2009 (Expresado en Bolivianos)
SANTA CRUZ LA PAZ EL ALTO COCHABAMBA
PROGRAMAS DE
INVERSIN Presupues- Presupues- Presupues- Presupues-
% Ejecutado % % Ejecutado % % Ejecutado % % Ejecutado %
tado tado tado tado
Saneamiento
257.010.903 18 135.280.000 12 2.440.838 0 2.220.519 0 133.200.007 11 Sin Datos S/D 23.194.400 4 23.033.642 6
bsico
Infraestructura
496.170.815 34 300.110.000 27 639.835.975 55 445.290.929 56 536.996.083 43 S/Datos S/D 320.852.700 58 193.263.870 48
urbana y rural
Servicios de salud 246.776.976 17 215.590.000 20 85.100.619 7 62.406.493 8 73.345.944 6 S/Datos S/D 71.495.400 13 56.279.009 14
Servicio de
214.932.123 15 170.480.000 16 130.192.727 11 44.838.085 6 256.950.406 21 S/Datos S/D 53.480.000 10 43.894.929 11
educacin
Desarrollo humano
y promocin del 20.642.676 1 26.990.000 2 8.368.449 1 5.301.130 1 13.554.492 1 S/Datos S/D 8.482.500 2 3.481.654 1
deporte
Fomento de la
cultura, patrimonio 18.531.694 1 9.733.931 1 31.352.764 3 25.823.635 3 2.205.981 0 S/Datos S/D 9.600.000 2 8.096.349 2
tangible, intangible
70
Desarrollo y
fomento del 1.166.350 0 476.396 0 1.637.736 0 1.346.054 0 847.283 0 S/Datos S/D 733.700 0 615.037 0
turismo
Promocin y
polticas de gnero,
generacional y 18.509.637 1 9.863.489 1 11.155.897 1 8.721.176 1 9.383.071 1 S/Datos S/D 5.497.400 1 5.551.756 1
defensa de la niez
y la mujer
Prevencin de
riesgos y desastres 2.512.002 0 3.862.906 0 69.948.683 6 87.767.417 11 25.255.770 2 S/Datos S/D 7.302.000 1 10.165.997 3
naturales
Servicio de
seguridad 38.441.311 3 37.044.795 3 12.578.640 1 8.103.261 1 6.758.780 1 S/Datos S/D 6.370.000 1 5.206.982 1
ciudadana
Desarrollo
productivo 4.783.664 0 3.106.155 0 8.905.007 1 4.556.762 1 18.182.107 1 S/Datos S/D 3.315.000 1 1.061.045 0
municipal
Otros programas 131.251.165 9 180.869.884 17 155.928.779 13 103.924.853 13 169.485.086 14 S/Datos S/D 47.154.100 8 54.099.087 13
TOTAL 1.450.729.316 100 1.091.931.045 100 1.157.446.114 100 800.300.314 100 1.246.165.010 100 S/Datos S/D 557.477.200 100 404.749.357 100
Grfico 4-A Cuatro municipios ms poblados de Bolivia. Gastos de cuatro principales

Programas de Inversin, con detalle de presupuestado y ejecutado,
Gestin 2009 (Expresado en Bolivianos)
700.000.000
600.000.000 Presupuestado
500.000.000 Ejecutado
400.000.000
300.000.000
200.000.000
100.000.000
0
SCZ LPZ EA CBBA SCZ LPZ EA CBBA SCZ LPZ EA CBBA SCZ LPZ EA CBBA
Saneamiento Bsico Infraestructura Salud Educacin
Urbano y Rural
Insignificante inversin en desarrollo productivo. El porcentaje de lo pre-

supuestado en desarrollo productivo oscila entre el 0,33 (Santa Cruz) y el
1,46% (El Alto) sobre los respectivos totales de sus presupuestos.
Altos niveles de no ejecucin de inversin entre lo previsto en el primer pre-
supuesto y lo ejecutado real-final.
De estas caractersticas generales tomaremos dos que destacan por su contras-
te: la asignacin de recursos a Saneamiento Bsico, que resulta una muestra elocuente
de la inversin o no inversin social y la asignacin a Desarrollo Econmico, que
igualmente es una muestra elocuente de la inversin o no inversin productiva.
POLTICA DE INVERSIN MUNICIPAL:

DONDE LA GENTE DICE SERVICIOS BSICOS, LAS ALCALDAS
RESPONDEN CEMENTO PARA GRANDES OBRAS
El dato ms llamativo, y que es un hecho generalizado en los cuatro municipios
estudiados, es la enorme desproporcin entre lo mucho invertido en infraestructura
71
vial y ornamental (no es infraestructura de salubridad, ni productiva ni educativa) y

la insignificante inversin en saneamiento bsico. Esta desproporcin es altamente
llamativa, mucho ms en estos municipios urbanos que son los que tienen altas ta-
sas de crecimiento, ello porque son los mayores receptores de poblacin inmigrante
interna28.
Santa Cruz, El Alto, La Paz y Cochabamba son las 4 ciudades que acogen a la
mayor cantidad de poblacin que habita en asentamientos nuevos, en las franjas de
expansin acelerada de la mancha urbana; es decir all donde no hay estos servicios
bsicos. En estos 4 municipios las necesidades bsicas para que la poblacin tenga
las elementales condiciones de habitabilidad (agua potable y alcantarillado sanitario,
sobre todo), crecen exponencialmente.
Revisando las obras comprendidas en el programa Infraestructura Urbana
y Rural (pavimentos, asfaltos, empedrados, puentes, construccin de sedes socia-
les, programa Mejoramiento de barrios, construccin de plazas, parques, mercados,
mejoramiento de caminos), salvo pequeas excepciones29, no encontramos obras de
infraestructura de saneamiento bsico. Es decir, se violenta hasta el mismo concepto
de Infraestructura Urbana, al excluir de este concepto lo que llamaramos propia-
mente infraestructura urbana, como es el tendido de redes de agua potable y alcan-
tarillado sanitario.
Totalizando los montos de estos cuatro principales programas de inversin,
la desproporcin sealada, as como la tendencia mega-infraestructurista en la in-
versin municipal urbana, se hace ms evidente (Ver el Grfico 4-B). Es decir, en el
ao 2009, los cuatro municipios ms grandes presupuestan cerca de 2000 millones de
Bolivianos para obras de infraestructura vial y ornamental, frente a algo ms de 282
millones para Saneamiento Bsico. El presupuesto en infraestructura es 7 veces ma-
yor al de saneamiento bsico. En los datos de ejecucin, aunque la distancia se acorta
(no contamos con datos del Municipio de El Alto), la relacin sigue mostrando una
distancia abismal (de 1 a 5). Ni an sumando los 3 rubros sensibles a las necesidades
vitales de la poblacin (saneamiento bsico, salud y educacin) se llega a alcanzar lo
que se presupuesta para obras de cemento. Los 3 rubros juntos suman algo ms de
1400 millones frente a los cerca de 2000 millones de infraestructura.
28 Para el ao 2009, se calcula la tasa de crecimiento poblacional a nivel nacional en 2.74 anual. A nivel departamental, la tasa de crecimiento de Santa
Cruz se calcula en 4,29; Cochabamba, 3,90 y La Paz, 2,29. La tasa de crecimiento poblacional urbana (ciudades capitales y ciudades intermedias) a
nivel nacional es de 3.62 anual. Santa Cruz presenta la tasa ms alta con 4,90; luego est Cochabamba con 4,21 y le sigue La Paz con 2,84. Es obvio
que la notable diferencia entre la tasa general y la tasa urbana de crecimiento seala el acelerado crecimiento de las ciudades, sobre todo las 4
ciudades que contemplamos en este estudio. Los datos han sido tomados de Mirabal (2009), disponible en internet en: http://nuevaeconomia.com.
bo/productos/revista-articulos/opinion/estudio-sobre-la-vivienda-en-bolivia/
29 La excepcin sera el programa Mejoramiento de Barrios, que incluye algunas obras de saneamiento bsico, pero ya se dijo que estas obras no
son el componente central en este programa. Adems, este programa slo abarca barrios aislados, por tanto, cuando realiza obras de saneamiento
bsico, slo lo hace circunscribindose a esos barrios, sin plantear soluciones integrales ni estructurales a la carencia generalizada y creciente de
servicios bsicos en las ciudades. Otra excepcin constituye el caso ya descrito de los drenajes pluviales en Santa Cruz.
72
Grfico 4-B Cuatro municipios ms poblados de Bolivia. Comparacin de 4 principales

programas de inversin, montos globalizados, con detalle de presupuestado
y ejecutado, gestin 2009 (Expresado en Bolivianos)
2.500.000.000
2.000.000.000 Presupuestado
Ejecutado (Sin
1.500.000.000 Municip. El Alto
1.000.000.000
500.000.000
0
Saneamiento Bsico Infraestructura Salud Educacin
Urbano Rural
Tabla N 5 Cuatro municipios ms poblados de Bolivia Obras de infraestructura ms

destacadas cubiertas por el Programa de Inversin Infraestructura Urbana
y Rural, gestin 2009
MUNICIPIO OBRA/PROGRAMA MONTO PRESUPUESTADO
Levantamiento catastral 8.200.000
Mejoramiento de Barrios 199.555.530
LA PAZ Mercados (Lanza, Camacho y otros) 71.324.995
Puente Trillizo 79.276.999
Revitalizacin Avenida Buenos Aires 33.541.408
Pavimento varias avenidas y calles 250.836.993
Construccin y mejoramiento parques y Jardines 17.946.270
SANTA CRUZ
Mercados 73.711.252
Mantenimiento de mercados 23.676.300
Construccin paso a desnivel Cruce Villa Adela 12.000.000
Proyectos de infraestructura distrital 15.151.237
EL ALTO Construccin y programas centros artesanales 2.591.447
Enlosetados, pavimentos y asfaltos 74.696.043
Mantenimiento de vas 2.328.268
Infraestructura Recreati va y reas Verdes 25.219.300
Asfaltos en varios distritos 25.581.800
COCHABAMBA Construccin, mantenimiento y apertura de vas 137.894.000
Equipamiento Urbano Varios Distritos 143.707.400
Construccin y mantenimiento de puentes 18.976.000
73
Ello muestra claramente que en los grandes municipios urbanos de Bolivia pre-
domina una poltica de inversin municipal que podramos denominar mega-obrista30
o infraestructurista-ornamentalista, poltica del cemento, de las grandes obras visto-
sas. Esta poltica de inversin delata una visin de desarrollo obrista, con cierta tenden-
cia megalmana por las obras visibles de cemento. Es una poltica que aparenta, con lo
ostentoso de infraestructuras visibles, una modernizacin y pujanza de las ciudades.
Obviamente estas prcticas de gestin que ante la falta de una planificacin seria, en
los hechos definen una poltica pblica tienen como contraparte a actores dentro de la
poblacin (dirigentes y bases) que la hacen posible e incluso la alimentan, debido a un
complejo de causas y factores que intervienen. A nivel de la vida interna de las organi-
zaciones vecinales, aparecen estos mismos cdigos obristas en la comprensin y accin
de la gestin del desarrollo barrial, entre bases y dirigentes. Las obras que trae un
dirigente al barrio le dan legitimidad y apoyo, pues muestran su eficacia.
Veamos, en el siguiente cuadro, algunas de las obras especficas que fueron
presupuestadas y ejecutadas en los 4 municipios estudiados, comprendidas en este
Programa de Infraestructura Urbana y Rural.
Si buscamos alguna lgica bienintencionada a esta poltica de inversin, ten-
dramos que pensar que se tratan de municipios que tiene resueltos, de manera es-
tructural y para un largo plazo, los servicios bsicos de agua potable y alcantarillado
sanitario y pluvial; estaramos pensando en algn municipio de un pas del Primer
Mundo, pero la realidad no es esa. Por tanto, conviene indagar, por qu se dan estas
contradicciones tan evidentes en las polticas de inversin municipal en nuestro pas?
Por el limitado alcance de este estudio no podemos entrar en profundidad a
dar respuesta a esta interrogante; sin embargo, es evidente que ello tiene que ver con
la poltica de descentralizacin y autonoma municipal que fue definida en los aos
90, cuando se privatizaron los servicios bsicos y la orientacin de las leyes de ese
entonces, referidas a la gestin municipal, fomentaban esta tendencia infraestructu-
rista en la inversin municipal.
En efecto, la Ley de Municipalidades 2028 de Octubre de 1999, por ejemplo,
en el artculo 8, inciso V, referido a las competencias de los municipios, respecto
del servicio de agua potable, en particular, y de la gestin de los servicios bsicos en
general, afirma:
30 Al decir obrismo nos referimos a una generalizada prctica y comprensin del desarrollo como un acumulado de obras, en su mayor parte obras
de cemento. Ciertamente, es una visin estrecha de desarrollo, que no tiene en cuenta las dinmicas ni las relaciones sociales; por ello no conduce
necesariamente a una mayor calidad de vida ni a una mejora cualitativa de las condiciones de vida. Algunos autores (Mximo Heredia: Los proble-
mas municipales y su solucin: una estafa poltica para la poblacin, captulo IV. Lima. Disponible en internet en: http://www.maximoheredia.com/
CONTENIDO_LIBRO.pdf ) asocian estas prcticas a una ideologa profundamente conservadora y hasta reaccionaria, pues asocia la contundencia y
visibilidad de obras de infraestructura fsica con la eficacia en lo poltico. Es una ideologa que pretende reducir el quehacer poltico a la realizacin
de obras para la gente. En este sentido es un adormecedor o un distractivo que entorpece el crecimiento de la conciencia crtica y poltica de la
gente. Otros ms cercanos a los modelos de desarrollo local en boga en los aos 90 (Pintos 2005 y 2009) hablan del obrismo como insuficiente para
construir el desarrollo local. Carlos Revilla (2009, 86-114), afirma: Las obras sociales, adems de la valoracin colectiva sobre su utilidad prctica,
revisten otros significados. Por una parte, guardan relacin con la legitimacin y el control poltico de las autoridades municipales a nivel local.().
A su vez estas posibilidades de legitimacin y control se explican por las representaciones colectivas dominantes de progreso y desarrollo en la
ciudad y estn ligadas con el contexto de exclusin y precariedad en el que se desarrollan.
74
En materia de servicios: 1. Otorgar en concesin, controlar, regular, y planifi-

car la prestacin de obras, servicios pblicos y explotaciones econmicas en
su jurisdiccin, cuando tengan competencia para ello.
4. Promover la participacin del sector privado, de las asociaciones y funda-
ciones y otras entidades sin fines de lucro, en la prestacin de servicios, eje-
cucin de obras pblicas, explotaciones municipales y otras actividades de
inters del Municipio.
5. Cooperar con las autoridades regulatorias que correspondan para promo-
ver y apoyar la explotacin y administracin de bienes y servicios de dominio
pblico nacionales, de recursos de la nacin y de otros bienes y servicios de
su jurisdiccin.
(Ley de Municipalidades 2028, artculo 8, V, 1, 4 y 5).
Es decir, la ley perfila para los municipios el rol de otorgador de concesiones,

promotores de la participacin del sector privado y de colaboradores de las entidades
de regulacin de los servicios bsicos; es decir, las Superintendencias sectoriales que es-
taban financiadas por el sector privado. En un contexto en que, en la gestin de los ser-
vicios bsicos, se concede al Mercado (mejor dicho, al Capital privado y extranjero)
todas las garantas y condiciones para su expansin, la poltica pblica municipal res-
tringe al mximo su inversin en estos servicios. Y como contrapartida, sobredimen-
siona la inversin en aquello que facilita el fortalecimiento de ese modelo econmico.
Es decir, el escenario de esta poltica municipal es la mercantilizacin de los
servicios bsicos, sobre todo el agua potable, escenario que genera la reorientacin de
las polticas pblicas (en este caso las polticas municipales) hacia las directrices del
Capital. Como dice Kruse:
Una combinacin de factores desde cambios climticos, crecimiento pobla-

cional, urbanizacin acelerada, produccin agrcola crecientemente intensiva
en uso de riego- ha creado mltiples escenarios de crisis en el mundo, donde
la demanda de agua rpidamente rebasa las fuentes y ofertas en el mundo.
Como toda escasez, la del agua se convierte en una extraordinaria oportuni-
dad de ganancias. En el negocio del agua, deca la Revista Fortune, en el ao
2000, los dlares en juego son fenomenales Es un negocio de 400 mil mi-
llones de dlares al ao, esto es el 40% del tamao del negocio del petrleo
(). Johan Bastin del Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo, dice: el
agua y sus infraestructuras son la ltima frontera que a los inversionistas pri-
vados les toca invadir. No obstante, realizar estas ganancias presupone que
existen empresas de escala y capaces de movilizar los enormes recursos nece-
75
sarios para convertir agua en fuente de ganancia, y los procesos y reglas insti-
tucionalizados, tanto nacional como supranacional, que hacen a un mercado.
(Kruse: 2005, 125)
Dentro de estos procesos y reglas institucionalizados en el nivel nacional, hay

que contemplar las reglas y procesos que desde cada pas se dictan para sus respectivos
niveles subnacionales. En el caso boliviano, la descentralizacin municipalista tuvo y
sigue teniendo esta orientacin por la privatizacin de los servicios bsicos.
En el nivel local, que estamos analizando, esta poltica municipal provoca que
una gran mayora de los pobladores de bajos ingresos econmicos, que habitan en las
zonas marginales de estos municipios, queden sin acceso a estos servicios vitales, pues
ni las soluciones de autogestin colectiva barrial (Cooperativas y Comits de agua)
alcanzan el objetivo de un acceso universal a estos servicios. Ante ello, en el caso de
Cochabamba, para abastecerse de agua potable, la poblacin de barrios marginales
recurre a los comercializadores privados que venden el agua en barriles de 200 litros,
con altsimos costos (entre 25 a 30 Bs el metro cbico31) y de una dudosa calidad.
La poltica infraestructurista de inversin municipal est directamente asocia-
da a la reproduccin de las condiciones de inequidad social. Provoca y perpeta la
situacin de exclusin de la poblacin en su necesidad de acceso a servicios bsicos
y vitales, como el agua potable y el alcantarillado. Ello desemboca en una extraordi-
naria y mayor erogacin de gastos en las ya precarias economas familiares. Veamos
las siguientes tablas que muestran comparativamente los datos de la inequidad social
en la ciudad de Cochabamba, donde el ao 2000 se desat la conocida Guerra del
agua. No contamos con datos similares de las otras 3 ciudades, pero valga el caso de
Cochabamba, como ejemplo quiz extremo.
En los barrios de la zona sur de Cochabamba, el consumo de agua potable por
persona/da (11 a 22 litros), en muchos casos est incluso por debajo de los estn-
dares mnimos establecidos por ACNUR para cuidar la vida humana manteniendo
las condiciones mnimas de salud: de 15 a 20 litros por persona/da32. Las polticas
municipales de inversin mantienen, pues, esta situacin de sobrevivencia por debajo
de los mnimos vitales establecidos por los propios organismos internacionales para
las condiciones de los refugiados de guerra. Y, pese a someterse a rigurosos ahorros y
privacin de agua potable, para los sectores ms pobres del municipio de Cochabam-
ba, su gasto mensual de agua representa ms del 7% del total de sus magros ingresos.
31 Esto representa entre 3,57 y 4,30 dlares, cuando la tarifa del servicio de agua potable municipal, para la zona central y norte el costo por metro
cbico es de Bs. 3,8 aproximadamente ($us 0,54). Es decir, el agua de peor calidad para los sectores populares cuesta 7 veces ms que el agua que
es provista por la empresa municipal a los sectores de la arte central y norte de la ciudad. Y esta asimetra tampoco tiene relacin con el carcter
pblico de la empresa prestadora del servicio. Durante la privatizacin del servicio, cuando estaba vigente la concesin al consorcio transnacional
Aguas del Tunari, las condiciones eran similares o peores y la asimetra era igual o peor.
32 http://www.eacnur.org/media/docs/BoRef_SEP-09%20CAS.pdf.
76
Tabla 6-A Municipio del Cercado Cochabamba. Conexiones, consumo y gasto en agua
e indicadores de calidad de vida en 1996. Una sntesis de la inequidad
NMERO DE CONEXIONES BUENA REGULAR MALA TOTAL

TOTAL 18695 19884 7688 46267
Domstico 16249 18663 7552 42464
No domstico (comercial, industrial, etc) 2446 1221 136 3803
% CONSUMO
Domstico 45 38 17 100
No domstico 59 36 5 100
Total 48 38 14 100
CONSUMO DOMSTICO Y COSTOS
Por hogar (litros/da) 731 430 125 429
Por persona (litros /da) 165 99 22 95
Tamaos promedio del hogar (personas) 4,4 4,4 5,7 4,8
Ingresos promedio (Bs/mes) 2500 814 576 1130
Costo promedio del agua (Bs/mes) 29,09 26,01 39,23 30,4
Gasto promedio del ingreso en agua 1% 3% 7% 3%
INDICADORES DE CALIDAD DE VIDA
Expectativa de vida (aos) 67 57 47 58
Mortalidad infantil (muertos por cada 1000 nacidos) 45 105 146 97
Fuente: Carmen Ledo: Inequidad y exclusin social en el acceso al agua potable
en la ciudad de Cochabamba, Bolivia. Citado en Kruse 2005:139)
Tabla 6-B Municipio del Cercado Cochabamba. Comparacin de consumo agua, costo
y porcentaje de gasto familiar en agua sobre total ingreso mensual, segn
fuente de provisin de agua, 2009
% Gasto
Costo Ingreso
Consumo Integran- Consumo Consumo Costo familiar
FUENTES DE mensual mensual
persona/ tes mensual mensual m3 en agua
PROVISIN AGUA Consumo promedio/
da (Lts.) familia (Lts) m3 (Bs) sobre total
de agua familia (Bs)
ingresos
SEMAPA (algunos
barrios zona sur, 99 4,4 13.068 13,07 3 39,20 2.808,75 1,40
zona centro y norte)
Comits de agua con
fuentes propias de 22 5,01 3.307 3,31 5 16,53 914,53 1,81
agua
Comits de agua
con provisin por 19 5,01 2.856 2,86 10 28,56 914,53 3,12
cisternas propias
Poblacin que se
provee directamente
11 5,7 1.881 1,88 25 47,03 647,14 7,27
de Carros Cisterna
privados
Fuente: Elaboracin propia CEDIB, sobre datos de Comits de agua en zona sur de Cochabamba, datos propios e INE
77
Es decir, esta situacin les genera un mayor empobrecimiento econmico paralelo al

deterioro de sus condiciones de vida.
Por otra parte, esta profunda contradiccin de la poltica de inversin muni-
cipal que observamos en los presupuestos de los 4 principales municipios urbanos,
en el ao 2009, es una tendencia que se ha venido manteniendo todo este tiempo.
No contamos con datos precisos de todos los 4 municipios que son objeto de esta
investigacin33, pero s del caso del Municipio del Cercado de Cochabamba. Veamos
la siguiente tabla y grficos que muestran la evolucin de la inversin municipal en
Saneamiento bsico, en el caso del Municipio del Cercado de Cochabamba. Los datos
recogidos cubren 8 aos, desde 2002 hasta 2009.
Tabla N 7 Municipio del Cercado Cochabamba. Cuadro comparativo entre inversin en

programa Saneamiento Bsico e inversin en otros programas, adems de
otros datos complementarios, evolucin desde 2002 hasta 2009
PRESUPUESTO PROGRAMA SANEAMIENTO BSICO

TOTAL % Ejecutado sobre
OTROS Presupuesto % Sobre Total
AOS INVERSIN Presupuesto presupuestado
PROGRAMAS Inicial Inversin
NETA EN Ejecutado para Saneamiento
PROGRAMAS Aprobado Neta
Bsico
2002 299.462.000 288.209.500 11.252.500 4 4.170.758 37
2003 378.901.600 362.697.800 16.203.800 4 9.560.242 59
2004 306.901.600 295.363.800 11.537.800 4 6.115.034 53
2005 197.270.700 182.732.500 14.538.200 7 4.201.860 29
2006 301.835.000 282.510.500 19.324.500 6 12.252.083 63
2007 413.515.700 400.203.900 13.311.800 3 14.706.745 110
2008 438.599.700 416.056.200 22.543.500 5 13.053.433 58
2009 557.477.200 534.282.800 23.194.400 4 23.033.642 99
TOTAL 2.893.963.500 2.762.057.000 131.906.500 5 87.093.797 66
Fuente: CEDIB, equipo Problemtica Urbana, sobre datos oficiales de la Alcalda del Cercado Cochabamba
En el periodo que va desde el ao 2002 al ao 2009, es decir 8 aos, el muni-

cipio del Cercado Cochabamba reporta un presupuesto total para inversin neta en
obras de cerca de 2900 millones de bolivianos. De este monto total, son efectivamente
invertidos apenas 87 millones en saneamiento bsico. Es decir slo un 3%.
Los grficos 7-A y 7-B nos muestran la tendencia que se mantiene durante
todos estos aos.
33 Aunque se existen estudios que hablan de estas mismas tendencias, en los casos de Santa Cruz (Peafiel 2009) y Oruro (Martinelly 2009), con una
buena base de datos de inversin; en el caso de El Alto (Revilla 2009) y La Paz (Carazas et al 2009) con anlisis e informacin cualitativa.
78
Grfico 7-A Municipio del Cercado Cochabamba. Evolucin de Inversin Neta,

comparando inversin en Programa Infraestructura y Programa Saneamiento
Bsico, Aos 2002 a 2009. Expresado en Bs.
600.000.000
500.000.000
400.000.000
300.000.000
Inversin Neta Obras
200.000.000 Otros Programas
Saneamiento Bsico
100.000.000
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: CEDIB, equipo Problemti ca Urbana, sobre datos ofi ciales de la Alcalda del Cercado Cochabamba
Grfico 7-B Municipio del Cercado Cochabamba. Evolucin del presupuesto de: Partida
global de Inversin neta, Programa de Infraestructura urbana y Programa de
Saneamiento Bsico, gestiones 2005 a 2009 (Expresado en Bolivianos)
600.000.000 Inversin Neta Obras

Infraestructura Urbana y Rural
500.000.000 Saneamiento Bsico
400.000.000
300.000.000
200.000.000
100.000.000
0
2005 2006 2007 2008 2009
79
Los datos de la Tabla 7 y el grfico 7-A muestran la tendencia que sigue la

poltica de inversin en el Municipio del Cercado Cochabamba. A pesar de las va-
riaciones que se dan es estos aos en el presupuesto de la Partida de Inversin Neta,
la inversin en Saneamiento Bsico sigue la misma tendencia de bajsima inversin.
Entre el primer ao de este periodo (2002) y el ltimo (2009), se produce un incre-
mento en Inversin Neta de un 74 %; es decir, la Alcalda de Cochabamba dispone
de un 74% ms de recursos para obras. Sin embargo, pese a esta alta subida de los
ingresos, el porcentaje de inversin en Saneamiento Bsico se mantiene en 4% sobre
el total de inversin neta.
El grfico 7-B introduce adems el dato de la tendencia del Programa de In-
fraestructura. ste sigue la misma tendencia que sigue el programa de inversin neta:
cuando ste incrementa, aqul tambin lo hace. En el periodo que aborda este grfico
(2005 a 2009), el incremento de la inversin en infraestructura vial y ornamental es
del 32%, mientras que la inversin en Saneamiento Bsico baja de un 7% a un 4%
sobre el total del Programa de Inversin Neta.
Es decir, los datos ponen de manifiesto que la baja inversin municipal en las
necesidades vitales de la poblacin
No es un hecho aislado o accidental de un ao o dos. Es una constante.

No es simplemente una prioridad de inversin delimitada a un determinado
gobierno municipal circunstancialmente ciego a las necesidades de la pobla-
cin. Como podr verse a travs de los datos cualitativos de la tercera parte,
es una poltica de inversin construida y sostenida a lo largo de muchos aos,
y que pasa por diferentes gobiernos municipales.
La causa del mantenimiento en un bajsimo nivel de inversin para Sanea-
miento Bsico es precisamente la constante alta inversin en Infraestructu-
ras viales y ornamentales. No es que no hay recursos o hay menos recursos.
Se trata, pues, de una poltica pblica construida por varios aos de prctica de
una gestin municipal engaosa, contradictoria con las mismas formulaciones oficia-
les de la poltica pblica municipal, expresada en los planes municipales de mediano
y largo plazo (Plan Estratgico y PDMs). En efecto, en estos documentos, luego del
diagnstico de un municipio escindido y asimtrico en zonas crticas y zonas no
crticas34, se encuentran frases como las siguientes:
34 El parmetro base que adopta del diagnstico municipal de 2002 es el ndice de Desarrollo Humano (IDH). Los datos revelan grandes asimetras
dentro del municipio. Por ejemplo, en las zonas crticas (distritos de la zona sur de Cochabamba, distritos que acogen a la mayor parte de la pobla-
cin inmigrante), las tasas de mortalidad infantil oscilan entre 90 y 100 por cada mil nacidos vivos, cifras similares a los promedios nacionales de los
pases ms pobres del planeta. Los 3 parmetros comprendidos dentro del IDH (Vida larga y saludable, medida segn la esperanza de vida al nacer;
Educacin, medida por la Tasa de analfabetismo de adultos ms la tasa bruta combinada de matriculacin escolar y el Nivel de vida digno, medido
por el PIB Per cpita) tienen directa relacin con la inversin para resolver las necesidades bsicas de la poblacin.
80
Misin del Municipio del Cercado Cochabamba: Satisfacer las demandas de

toda la poblacin, mejorando constantemente la prestacin de servicios de
salud, educacin, cultura y deportes, dotando de infraestructura bsica, cen-
tros de abasto, reas verdes y de creacin, centros culturales, postas hospita-
les, unidades educativas e infraestructura vial, que sirvan al inters general y
contribuya a mejorar la calidad de vida de los ciudadano/as del municipio de
Cochabamba.
(Alcalda Municipal de Cochabamba. Plan Estratgico 2002).
Visin: Cochabamba, el municipio jardn, hogar de todos/as, solidario, partici-

pativo y prspero; con igualdad de oportunidades, respetuoso de sus culturas
y del medio ambiente.
(Alcalda Municipal de Cochabamba. Plan Estratgico 2002).
Como vemos en los nmeros y toda la informacin hasta aqu ofrecida, la po-
ltica de inversin municipal en la Alcalda de Cochabamba, ha sostenido, todos estos
aos, una absoluta incoherencia respecto a estas formulaciones de su planificacin
estratgica. Y por la similar orientacin que siguen las cifras en los otros 3 municipios
abordados en este estudio, habr que examinar con mayor detalle la documentacin
de su planificacin de largo y mediano alcance, para confrontarlo con la orientacin
que sigue el presupuesto analizado en este estudio.
Y LA POLTICA PBLICA SOBRE VIVIENDA?

Otra va de conexin entre esta poltica mega obrista en la inversin munici-
pal y la gran poltica econmica nacional/global se vislumbra en el tema de la (casi
inexistente) poltica estatal de vivienda. En los aos 80 y 90, la reforma estructural
del neoliberalismo agudiza la centenaria desatencin estatal del tema de la vivienda
social. Como sucede con todos los servicios sociales, los estados, en su re-configura-
cin neoliberal van dejando su intervencin en la prestacin del servicio de vivienda
social, por considerarlo deficitario. En su lugar
El Estado deber encargarse de las actividades de facilitacin (desarrollo de

derechos de propiedad, financiamiento hipotecario, concesin de subsidios
destinados a beneficiarios especficos, suministro de infraestructura para
urbanizacin de terrenos, reforma de la reglamentacin, etc.), aquellas que,
desde el punto de vista del Banco, no pueden ser desarrolladas en exclusiva
por el sector privado.
(Banco Mundial: 1995, 33).
81
En el caso de Bolivia, esta re-orientacin de la poltica sobre vivienda por ini-

ciativa de las Agencias Financieras Internacionales se impone sobre la base de una
incipiente, casi inexistente, poltica pblica habitacional construida, mucho menos
implementada. Pese a que existen varios antecedentes legales e institucionales referi-
dos a vivienda hasta antes de las reformas neoliberales35, stos se encuentran disper-
sos e incompletos, llegan a un mnimo de la poblacin y en muchos casos quedan en
el papel.
Ello genera, en el periodo de implementacin de las polticas neoliberales, una
realidad referida a vivienda con alto nivel de autoconstruccin y de precarios resulta-
dos de las acciones estatales sobre vivienda en toda la vida republicana. Segn datos
de la Red Nacional de Asentamientos Humanos RENASEH, entre el 60 y 70% de la
vivienda boliviana es producto de alguna forma de autoconstruccin. Desde la ley del
Ahorro obligatorio de 1924 hasta la disolucin del FONVIS en 1996, se construy
un promedio de menos de 1600 viviendas por ao, cuando el requerimiento nacio-
nal superaba las 30 mil viviendas por ao; no siempre iba dirigido a los grupos de
menores recursos y slo a la poblacin aportante, beneficiando directamente a ape-
nas un 7% de esta poblacin. Adems encerraba una serie de anomalas en relacin a
altos costos, baja calidad y denuncias de corrupcin36
En este contexto, la nueva orientacin de las acciones estatales sobre vivienda
(que no llegan a ser polticas pblicas), introducidas por el neoliberalismo, agudiza la
desatencin estatal, pese a un indito intento, en 1996, de construccin de una polti-
ca pblica integral, motivada ms desde varias organizaciones de la sociedad civil que
desde una iniciativa estatal37. Este intento, segn informacin de los propios promo-
tores, qued slo en el papel. Y, por ello, podramos afirmar que en este escenario de
inexistencia de una poltica nacional de vivienda, lo que determin en los hechos la
orientacin prctica de las acciones estatales centralizadas o descentralizadas para
35 A nivel de la normativa constitucional destacan (sin incluir an la nueva CPE de 2009): la Constitucin de 1938, en su Art. 124 incorpora la obligacin
del Estado a dictar medidas protectoras de la salud de obreros, empleados y campesinos, incluyendo en ello viviendas salubres y la promocin de
edificaciones econmicas; la constitucin de 1967, en su artculo 158, incorpora por primera vez la Vivienda de Inters Social, incluso habla, en el
artculo 206, de la posibilidad de expropiacin de grandes propiedades urbanas para edificar viviendas sociales. A nivel de la normativa especfica,
destacan: la ley de registro de Derechos Reales de 1887, su reglamento de 1888 y el Decreto Supremo 27957 de actualizacin del reglamento, del
ao 2004. Estn tambin: la ley del ahorro obligatorio de 1924; el Decreto Supremo 19390524 de 24 de Mayo de 1939, que crea Consejos de Vivien-
da en las capitales de Departamento; el Decreto Ley 19390610-3 de 10 de Junio de 1939, que crea dos impuestos para la construccin de vivienda
de trabajadores; la Ley 19481230-93, de 30 de Diciembre de 1948, que autoriza al Comit Pro IV Centenario de la Fundacin de La Paz destinar 10
millones de bolivianos para la construccin de viviendas obreras; el Decreto Ley 3819 de 27 de Agosto de 1954, sobre reforma de la propiedad urba-
na, orientada a la expropiacin de terrenos sin edificar, mayores a 10 mil metros cuadrados situados dentro del radio urbano de ciudades capitales y
que no cumplen funcin social; el Cdigo de Seguridad Social, promulgado como Ley 19561214-2 el 14 de Diciembre de 1956, que abre por primera
vez la posibilidad de acceder a crditos hipotecarios individuales para viviendas de inters social; el Decreto Ley 19580913, del 13 de septiembre de
1958, en su artculo 24 especifica que las Sociedades Cooperativas desarrollarn polticas de ahorro para vivienda de los trabajadores; la Ley del In-
quilinato de 1960 establece normas que regulan las relaciones de inquilinato favoreciendo el accedo a la vivienda; la ley 96 del 28 de marzo de 1961
crea el Comit pro Vivienda del empleado pblico; crea un timbre nico de 500 Bs. en pro de la vivienda del empleado pblico y asigna 8 millones
de bolivianos para un programa de vivienda de inters social en la administracin pblica nacional.
36 http://www.renasehbolivia.org/index.php?option=com_content&view=article&id=58:polcas-de-vivienda-en-bolivia&catid=19:boletin-nro-
4&Itemid=107).
37 Ver informacin al respecto en la referencia de internet de la anterior cita.
82
la vivienda, fue la misma orientacin general de las polticas sociales y de servicios

bsicos, definidas por las reformas estatales del neoliberalismo.
Se sigue produciendo normas sobre vivienda, sin llegar a constituir una pol-
tica pblica integral. Es ms, en consonancia con la poltica econmica neoliberal, la
produccin de normativa referida a vivienda en este periodo, enfatiza ms los temas
relacionados con la regularizacin de la propiedad de vivienda y otras medidas enca-
minadas a consolidar el mercado predial-inmobiliario y asegurar al mismo tiempo la
base de generacin de impuestos a los gobiernos locales. Entre estas normas del pe-
riodo neoliberal estn: el Decreto Supremo 25100, del 15 de Julio de 1998 que crea el
Sistema Nacional de Catastro; la Ley 2372 de Regularizacin del Derecho Propietario
Urbano (22 de mayo de 2002) y la Ley modificatoria de sta, la Ley N 2717, de 28 de
marzo de 2004; la Ley 1454, de Bancos y entidades financieras, del 15 de febrero de
1993, que otorga tuicin sobre crditos hipotecarios de vivienda a la Superintenden-
cia de bancos y entidades financieras.
Esta reorientacin de la accin estatal sobre vivienda por la implementacin
del neoliberalismo genera una reasignacin de roles para el sector pblico. Al sector
pblico descentralizado (Alcaldas), como en toda la poltica social, se le asigna un
mero rol de regulacin sobre la construccin de vivienda (Ley de Municipalidades,
Art. 8, V, 10, competencia para reubicar viviendas construidas al margen de la plani-
ficacin municipal; Art. 134, sobre reas no edificables; Art. 44, 13 Atribuciones del
Alcalde para evitar edificaciones en reas de riesgo) y, en el mejor de los casos, un rol
de promotor y participante en la generacin de condiciones tcnicas y financieras
sostenibles para la construccin de vivienda (Cf. Ley de Municipalidades 2028, Art.
8, V, 8). Es decir, el neoliberalismo elimina hasta las tmidas referencias sociales de las
acciones y normas estatales sobre vivienda del periodo del Estado del 52, consolidan-
do aquellas condiciones instrumentales e institucionales que viabilicen el mercado
predial-inmobiliario, como base para fundamentar uno de los factores de garanta
material del sistema financiero y buscando asimismo asegurar la consolidacin de la
base material de un nuevo sistema de recaudaciones que recaen sobre el ciudadano/
consumidor individual.
En este escenario, encaja con toda lgica, la poltica de inversin municipal
casi totalmente ajena a la atencin de la salubridad pblica vinculada a la poltica
estatal (inexistente) sobre vivienda y hbitat, bajo un enfoque de asunto pblico y de
derecho social.
Por ello, se espera que el nuevo enfoque de vivienda y hbitat presente en la
nueva constitucin, es decir, la vivienda como derecho humano fundamental, re
oriente y produzca cambios sustanciales en esta histrica desatencin o incipiente
accin estatal respecto a la vivienda social.
83
SERVICIOS BSICOS:
NI LAS MIGAJAS PRESUPUESTADAS SE LLEGAN A EJECUTAR
Otro hecho que demuestran las cifras de la Tabla 7 es la tendencia a la baja
ejecucin de lo inicialmente presupuestado para Servicios Bsicos. Es decir, ni an el
minsculo monto presupuestado llega a ejecutarse. El grfico 7-C muestra este hecho
que est directamente relacionado con la tendencia que veamos en los 4 municipios
estudiados respecto a la mayor facilidad para no ejecutar lo presupuestado en obras.
Ni an en el ao 2005, en que el presupuesto para Saneamiento Bsico llega a su por-
centaje mximo sobre el total de inversin neta (7%), el porcentaje real ejecutado en
este ao es el ms bajo de los 8 aos estudiados (29%). Es decir, los datos de ejecucin
efectiva manifiestan an ms la asimetra entre inversin en Infraestructura vial y
ornamental y la inversin en Saneamiento Bsico.
Por ello, ahora, una vez que estamos evaluando esta poltica de inversin mu-
nicipal en un momento supuestamente decadente del modelo neoliberal38, la pre-
Grfico 7-C Municipio del Cercado Cochabamba. Comparacin entre montos

presupuestados y montos ejecutados en el Programa Saneamiento Bsico,
aos 2002 a 2009 (Expresado en Bolivianos)
25.000.000
99%
Presupuestado
20.000.000 Ejecutado
110%
15.000.000
58%
63%
10.000.000 59%
53%
5.000.000 29%
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
38 Es decir, ao 2009, supuestamente dentro de un proceso de cambio, tras la aprobacin de la Nueva Consti tucin Polti ca del Estado, que pone
en vigencia un nuevo modelo de Estado caracterizado por lo Plurinacional y por el rgimen autonmico, en la antesala precisamente de un nuevo
escenario y modelo de gesti n estatal.
84
gunta que debemos hacernos es si efectivamente se observarn o no esos cambios

en la poltica de inversin pblica local. La pregunta tiene un hondo tono de duda,
por lo menos por dos razones: Por una parte, hasta ahora, los actores municipales
institucionales del llamado proceso de cambio no han dado seal alguna de un re-
planteamiento de esta orientacin de la inversin municipal39. Los datos que presen-
tamos son del presupuesto e inversin de 2009, cuando estos actores del proceso de
cambio ya llevan varios aos en los gobiernos municipales y sus respetivos Concejos.
Por otra parte, esta poltica de inversin municipal que da la espalda a las ne-
cesidades vitales de la poblacin, est articulada con una forma de ejercicio y control
del poder local, consolidada en estos 16 aos de autonomas municipales. Los alcal-
des recurren a esta poltica mega obrista en la gestin municipal para fortalecerse
y mantenerse en el poder; las obras estrella son uno de los argumentos fundamen-
tales de los gobiernos municipales para legitimarse. Son obras que deslumbran a la
opinin pblica, una opinin pblica generada y dominada por la perspectiva de las
clases dominantes y medias.
Por otra parte, la poltica mega obrista de la inversin pblica municipal,
debido a la mayor facilidad de grandes negocios con las grandes obras de cemento,
es concomitante con el fortalecimiento de redes clientelares y prebendales, las abier-
tamente realizadas con dirigentes de zonas periurbanas y las ms decorosamente
presentadas o camufladas con otro tipo de personas y colectivos sociales. Las gran-
des obras de infraestructura mueven y dinamizan grandes volmenes de dinero, que
vinculan a la inversin pblica con los agentes locales del capital relacionado con el
rubro de la construccin, la especulacin inmobiliaria, el comercio importador, el
transporte pesado conectado con la economa de importacin y exportacin, etc. En
estos crculos y redes de afinidad de intereses cuando no redes clientelares y preben-
dales- los dirigentes vecinales suelen ser absorbidos como cola de ratn, con una
funcin especfica de domesticacin y control de la protesta social.
Si pudiera parecer que esta insinuacin de vnculos entre esta tendencia me-
gaobrista en la inversin municipal y la creacin o fortalecimiento de redes cliente-
lares tiene poco sustento objetivo, habra que recordar el tan mentado tema de los
diezmos. No es acaso un secreto a voces el tema de los diezmos, mentado pbli-
camente hasta por las mismas autoridades municipales como una prctica frecuente,
aunque subterrnea, en la gestin municipal?40
39 Este hecho se verifica directamente en el caso de Cochabamba y La Paz. Desde las elecciones municipales de 2004, en estos municipios, los actores
municipales abiertamente identificados con el proceso de cambio (por la va del MAS o del MSM), han sostenido esta misma orientacin de la
poltica de inversin municipal.
40 Slo algunos botones de muestra en diversas notas de prensa: Los diezmos, una prctica que se repite cada gestin (Los Tiempos, 09/04/2011;
Caero: los diezmos han desprestigiado al Concejo (Los Tiempos 06/05/2011); Imponen diezmo a funcionarios municipales para financiar agru-
pacin de Chaly Terceros (Bolpress, 10/03/2005); Chaly orden aportes en Concejo (Los Tiempos, 17/06/2006); Se acabaron los diezmos y
los negociados en el municipio en torno a esta obra que llev inclusive a un ex alcalde a la crcel (en la firma de contrato con una empresa para la
85
GRANDES AUSENTES EN LA INVERSIN MUNICIPAL:

LA PRODUCCIN Y EL EMPLEO
Otra falla estructural de la inversin municipal, que se pone de manifiesto en
los datos analizados en el cuadro y grficos de inversin por programas (Tabla 4 y 5;
grficos 4-A, 4-B y sobre todo 4-C), es la poca o casi nula importancia a la inversin
en desarrollo productivo.
En los datos oficiales de los cuatro municipios estudiados, la inversin pro-
ductiva es tan nfima que cuando se la compara con la ya mencionada inversin en
Infraestructura, aparece en una condicin de ridiculez. El grfico 4-C, que nos mues-
tra este extremo de desproporcin, tanto que para hacer visibles en el grfico del pro-
grama informtico Excel las barras que representan lo presupuestado en desarrollo
productivo, tuvimos que realizar considerables esfuerzos, pues a simple vista, estas
barras no aparecan en el grfico. Ello expresa la gran brecha mejor dicho abismo-
entre inversin en infraestructura urbana (no productiva) y desarrollo productivo en
los 4 grandes municipios urbanos del pas. El abismo de diferencia va en una relacin
de: 715 a 1 (La Paz); 286 a 1 (El Alto); 103 a 1 (Santa Cruz) y 97 a 1 (Cochabamba)41.
En los cuatro ms grandes municipios de Bolivia (los que corresponden a las
cuatro ciudades de este estudio) el impacto de la inversin municipal en el desarrollo
de la produccin es nulo. Quiz slo tangencialmente, las inversiones en asfaltados y
vas pblicas tienen alguna repercusin indirecta en el desarrollo productivo. Pero es,
sobre todo, en beneficio de los selectos intereses de un modelo de desarrollo volcado
a la exportacin de materias primas.
La bajsima inversin en desarrollo productivo es una tendencia generalizada
en todos los municipios. Segn datos del estudio del SIAM-FAM (2009), la inversin
en Apoyo al sector productivo sigue siempre una tendencia extremadamente baja.
Por ejemplo, en el ao 1994 es el 1,63% del total de inversin neta; el ao 2004 llega
al 2,64%; el 2005 llega al 4,93%; el 2006 al 4,71%; el 2007 al 5,05% y el 2008 al 4,78%.
Esta tendencia es, pues, del modelo mismo de descentralizacin.
Pese a este panorama general, los municipios rurales son los que, proporcio-
nalmente, ms invierten en apoyo a la produccin. Aunque, mejor deberamos decir:
los grandes municipios urbanos que son los que tienen mayor peso demogrfico y
de inversin- son los que tienen la ms baja inversin en desarrollo productivo. Vea-
mos los datos del Grfico 4-D.
construccin del matadero en el municipio de Quillacollo, Boletn informativo de AMDECO Vallepress, 23/12/2010); Reiter (la Alcaldesa de Oruro)
que la gestin emprendida hace seis meses se caracteriz por una lucha frontal contra la corrupcin, puesto que en las licitaciones se logr la parti-
cipacin de muchas empresas a las que no se pidi el diezmo, (La Patria, 01/01/2011); Concejal del MAS procesado por extorsin a contratistas
(La Voz, 22/10/2010). Respecto al clientelismo, Ayo en su mencionado estudio-evaluacin de la descentralizacin municipal hacer referencia a un
clientelismo descentrallizado (Ayo 2010: 128).
41 Esto quiere decir, que por 715 Bs. invertidos en infraestructura urbana en La Paz, slo 1 Bs. se invierte en desarrollo productivo y as respectivamente
en los otros 3 municipios.
86
Grfico 4-C Cuatro municipios ms poblados de Bolivia. Comparacin montos

presupuestados Programa Infraestructura y Programa desarrollo productivo,
gestin 2009 (Expresado en Bolivianos)
700.000.000
639.835.975
600.000.000
536.996.083
496.170.815
500.000.000
400.000.000
320.852.700
300.000.000
200.000.000
100.000.000
4.783.664 8.905.007 18.182.107 3.315.000
0
SCZ LPZ EA CBBA SCZ LPZ EA CBBA
Infraestructura Urbana y Rural Desarrollo Producti vo Municipal
Grfico 4-D Bolivia: Inversin municipal (total) percpita Programa apoyo al sector
productivo, 1994 - 2008 (En Dlares)
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Municipios Categora 1 Municipios Categora 2

Municipios Categora 3 Municipios Categora 4
Fuente: SIAM-FAM 2009:52
87
Los municipios urbanos del Eje central metropolitano, si bien tuvieron fugaz-
mente la mayor inversin per cpita en apoyo al sector productivo entre 1996 y 1997
(mayor inversin en el marco de la nfima inversin efectiva), luego de ello, tienen
una abrupta bajada entre 2000 y 2004, quedando siempre a la retaguardia en inver-
sin productiva. El descenso del ao 2000 coincide con la crisis de la deuda municipal
en los cuatro municipios urbanos ms grandes. Pero coincide tambin con la fase
posterior a la Capitalizacin o, mejor dicho, privatizacin de las grandes empresas
nacionales, tanto productivas como proveedoras de servicios bsicos. Esto quiere de-
cir, en un momento de consumacin de la poltica econmica neoliberal. Estos da-
tos, como veremos enseguida, son altamente importantes para comprender la lgica
(mejor dicho la ilgica) de la inversin municipal respecto al desarrollo productivo y
tambin como ya se vio- respecto a las necesidades vitales de la poblacin, como el
agua potable y alcantarillado sanitario.
Haciendo promedios para estos 15 aos, los municipios categora 1 (entre 0 y
15 mil habitantes) son los que tienen la mayor una inversin per cpita en apoyo a la
produccin, con 4,3 $us; en segundo lugar estn los municipios categora 2 (entre 15
mil y 50 mil habitantes), que tienen un promedio de inversin de 3,64 $us per cpita;
los municipios categora 3 (mayores a 50 mil habitantes no metropolitanos) tienen
1,83 $us per cpita y al final estn los municipios objeto de nuestro estudio, es decir
los municipios categora 4, con la tasa de inversin per cpita ms baja en apoyo a
la produccin, en 15 aos de vida municipal bajo el modelo iniciado el ao 94: 1,82
dlares invertidos por cada habitante.
Esta gran desproporcin que vemos en los datos de inversin municipal ur-
bana es al mismo tiempo una gran contradiccin respecto de los postulados y objeti-
vos ltimos de las reformas descentralizadoras y los gobiernos locales. En efecto, los
grandes objetivos y propsitos del modelo municipal de los aos 90 hablan de: Plani-
ficacin y promocin del desarrollo urbano (Ley N 1113 de Octubre de 1989, Ley or-
gnica de Municipalidades, Artculo 9, 1); Mejorar la calidad de vida de la mujer y el
hombre boliviano, con una ms justa distribucin y mejor administracin de los recursos
pblicos (Ley N 1551 de Participacin Popular, Abril de 1994, Artculo 1); La muni-
cipalidad y su gobierno municipal tienen como finalidad contribuir a la satisfaccin de
necesidades colectivas y garantizar la integracin y participacin de los ciudadanos en
la planificacin y el desarrollo humano sostenible del Municipio; Promover y dinami-
zar el desarrollo humano sostenible, equitativo y participativo del Municipio (Ley de
Municipalidades 2028, de Octubre de 1999, Artculo 5, I y 5, II,1); Promover el creci-
miento econmico local y regional mediante el desarrollo de ventajas competitivas (Art.
5, II, 3); Planificar y promover el desarrollo humano sostenible en el mbito urbano y
rural del municipio, de conformidad con las normas de planificacin participativa muni-
88
cipal (Art. 8,1); Promover el crecimiento econmico en coordinacin con la Prefectura

Departamental, identificando potencialidades y vocaciones del Municipio, involucrando
para este efecto a agentes econmicos locales y externos (Artculo 8,3).
Es, pues, evidente la contradiccin entre los postulados de una descentrali-
zacin articulada al modelo de Desarrollo Econmico Local y la tendencia gene-
ralizada de baja inversin en apoyo al sector productivo, sobre todo en municipios
urbanos. Segn Lathrop, el Desarrollo econmico Local es una estrategia de nivel
meso basada en el supuesto de que la creacin de ingresos y de empleos no depende slo
de las polticas macroeconmicas ni de las polticas micro de tipo asistencial, sino de la
movilizacin concertada de recursos endgenos y de la accin colectiva entre el gobier-
no local, la sociedad civil y el sector empresarial local, en la que la competitividad y la
equidad son elementos igualmente importantes (Lathrop 2004).
Este concepto hace referencia, pues, a la concurrencia de los factores y po-
tencialidades locales para generar desarrollo. Al respeto, la definicin de Clemente
resalta este hecho. Para ella, Desarrollo Local es el proceso de crecimiento concertado
de una sociedad territorialmente delimitada, dentro de un contexto histrico y poltico
regional y nacional, que genera bienestar para el conjunto de sus miembros a partir de
potenciar las capacidades instaladas territorialmente (recursos humanos, instituciona-
les y econmicos), de manera justa y sustentable en el plano cultural, social y econmico
de la vida de las familias de esa sociedad (Clemente 2006).
Los datos que se leen en los documentos oficiales de presupuestos e inversin
de los cuatro municipios urbanos (los ms grandes de todos los municipios de Bo-
livia) manifiestan una orientacin absolutamente contraria a estas caractersticas y
componentes fundamentales del Desarrollo Local, pese a que stos estn presentes en
los conceptos que estn referidos en las citas que extractamos lneas arriba de la legis-
lacin municipal y de descentralizacin boliviana. La pregunta que hay que hacerse
es a qu se debe, pues, esta gran contradiccin entre los postulados y los hechos?
Pensamos que esta contradiccin tiene que ver con las caractersticas propias
como se han dado los procesos de implementacin y desarrollo del modelo neoliberal
en nuestro pas. En un primer momento, las reformas institucionales favorables al
modelo neoliberal, propugnaron por lo menos en el nivel del discurso y de manera
abstracta- el modelo de Desarrollo Local vinculado a los procesos de descentraliza-
cin y el fortalecimiento de gobiernos locales. Sin embargo, en los hechos por lo
menos en lo que podemos observar en el caso de los gobiernos locales urbanos, este
modelo de Desarrollo Local: o no ha funcionado nunca, o ha funcionado slo como
un recurso ideolgico y un refuerzo de los mecanismos estatales para la contencin
social y para la acumulacin de capital electoral por los partidos polticos. No como
una estrategia efectiva de desarrollo.
89
La inversin pblica municipal se vuelca no hacia el potenciamiento de las

fuerzas y dinmicas productivas locales, sino hacia la construccin de obras vistosas
que sirvan de tejido de contencin de la protesta social, ante los abrumadores efec-
tos sociales de las polticas neoliberales42. La lgica obrista de la inversin municipal
funcion como colchn para intentar mantener la gobernabilidad en momentos de
crisis, y como hemos visto, al mismo tiempo, oper como un poderoso mecanismo
de fortalecimiento de relaciones de poder y de control de las organizaciones desde el
poder estatal local.
Sin embargo, tampoco esta funcin de contencin de la protesta social puede
verse desarticulada del conjunto de la poltica econmica neoliberal. No es que la
descentralizacin funciona slo como la cara social de la poltica econmica, como
un analgsico complementario y desarticulado del conjunto del modelo econmi-
co. Aunque las obras y los recursos de los gobiernos locales pudieron haber tenido
ese efecto inmediato, en realidad la descentralizacin es parte y no slo paliativo del
modelo neoliberal, puesto que ms bien est ligada a la reduccin del Estado Nacin
y la privatizacin de los servicios pblicos por esta va (particularmente agua pota-
ble, alcantarillado y educacin). La descentralizacin es, por tanto, parte central del
modelo econmico. Esto mismo lo remarcaba, hace 17 aos, uno de los destacados
actores del primer gobierno de Snchez de Losada, en Abril de 1994, fundamentando
la necesidad de aprobar la ley de Participacin Popular que dio inicio a la implemen-
tacin de la descentralizacin municipal en Bolivia: El gobierno de coalicin del cual
formamos parte, est llevando adelante reformas fundamentales del Poder Ejecutivo, la
Capitalizacin, la Reforma Educativa y, obviamente, la Ley de Participacin Popular, y
esta propuesta es parte de ese conjunto. No puede entenderse separada de ellas. Es una
complementacin necesaria en la actual coyuntura nacional. Intervencin del Diputa-
do Miguel Urioste (MBL) en la sesin de la Cmara de Diputados 7 de Abril de 1994,
en el debate para la aprobacin de la Ley de Participacin Popular (Fundacin Tierra
1994).
Por tanto, para tratar de explicar esa contradiccin, el anlisis debe centrarse
en la manera como se hace efectiva la funcionalidad de la descentralizacin para la
viabilidad del modelo econmico neoliberal. Aqu presentamos apenas unos trazos
de esta vinculacin, producto de la lectura de los datos de inversin municipal urbana
hasta ahora ofrecidos, sobre todo aquellos datos contradictorios.
42 Y al parecer, este fenmeno no se da slo en el caso boliviano, sino ms bien es un proceso recurrente en toda la regin latinoamericana. Sobre
el caso argentino y con una mirada a toda la regin, por ejemplo, la estudiosa argentina de los procesos regionales de descentralizacin, Adriana
Clemente, afirma que el modelo de Desarrollo Local deriv en una situacin similar a la que describimos. Ella visualiza 3 submodelos en que el
paradigma de Desarrollo Local vino evolucionando desde los aos 80 hasta la actualidad (a) Desarrollo local para la recuperacin democrtica; b)
Desarrollo local para la superacin de la pobreza y c) Desarrollo local para la gobernabilidad democrtica). Estos 3 submodelos tienen en comn su
instalacin en el campo de la poltica social, ms que en la econmica y resultan ser derivaciones relacionadas con la contencin social de manera
inversamente proporcional a la ponderacin econmico/productiva del desarrollo (Clemente 2006).
90
La implantacin del modelo implic dos grandes procesos de privatizacin y

transnacionalizacin: del sector productivo de recursos naturales (minera, hidrocar-
buros) y de los servicios bsicos.
Con la privatizacin de las empresas productivas por capitales extranjeros43
se produce el protagonismo en la economa nacional de actores econmicos transna-
cionales y una correspondiente irrelevancia o paso a segundo plano de actores econ-
micos locales. Para estos actores protagonistas, el postulado de Desarrollo Local slo
se usa como recurso discursivo de legitimacin del modelo. Al capital transnacional,
lo local en pases del Sur le interesa slo en cuanto no d problemas al libre flujo de
capitales y a la extraccin de recursos naturales y energa para proveer los requeri-
mientos de la produccin mundial. Le interesa ms bien que el desarrollo local se
traduzca en la provisin de la logstica necesaria para este libre flujo de capitales y
recursos naturales.
Al mismo tiempo, en una economa extractivista, los intereses del gran ca-
pital se sirven del rol que adquiere la descentralizacin en cuanto a hacer posible
el reblandecimiento o debilitamiento del Estado nacional centralizado. Los recursos
naturales representan una base material que posibilita la cohesin social nacional,
generando un sentimiento de solidaridad que refuerza la conciencia colectiva de so-
berana nacional. La inclusin de lo local en el sistema de la gestin pblica debilita
esta conciencia colectiva de soberana nacional en torno a los recursos naturales. La
descentralizacin cumple as una funcin favorable a la desnacionalizacin y la ex-
tranjerizacin de la economa. Pero el sistema requiere que la poblacin asuma lo
local con un rol en el desarrollo relevante para lo concreto de su vida diaria. Aqu
aparece el discurso de Desarrollo Local ms como mecanismo de legitimacin que
como hecho real, como se puede ver en los datos de inversin.
En esa misma interrelacin entre lo nacional y lo local, el nfasis exclusivo de
la participacin44 reducida al mbito local oper como una forma de distraccin o
encubrimiento de una efectiva participacin en las decisiones de la poltica pblica
nacional. Las polticas de descentralizacin recargaban las tintas con el discurso de
participacin reducida a las parcelas municipales, mientras la economa nacional
era entregada a los capitales extranjeros quebrantando incluso la Constitucin. Esta
participacin reducida a lo local por las normas estatales fue rebasada por la accin
popular colectiva, demostrando que slo unas acciones de participacin desde la po-
blacin y como conquista legtima de sus derechos, puede provocar cambios sustan-
ciales.
43 que en Bolivia dio en dos grandes fases; primero, hacia finales de los ochenta e inicios de los noventa, con la privatizacin de pequeas y medianas
empresas locales y regionales ; y segundo, con la Capitalizacin-Privatizacin de las grandes empresas nacionales, iniciada el ao 94.
44 aquella reconocida y reglamentada por el Estado neoliberal.
91
El otro gran componente de la implantacin del neoliberalismo es la privati-

zacin de los servicios bsicos. sta supone un gran negocio para capitales extranje-
ros por el carcter universal de la demanda de estos servicios, pues se fundamentan
en necesidades bsicas de la poblacin. Usualmente, en todos los estados modernos,
los servicios bsicos se han asumido como una responsabilidad estatal por estar en
el corazn de lo pblico. Este concepto se basa precisamente en la comunidad de ne-
cesidades universales y bsicas que deben ser satisfechas por la entidad pblica. Con
la entrega de la gestin de estos servicios a los capitales privados transnacionales se
produce un secuestro y una desnaturalizacin de lo pblico, al destacarse la rentabili-
dad de los servicios bsicos (diramos como una cantera de beneficios para intereses
privados) y no su carcter de bsico derecho humano colectivo.
Ante esta inusual prctica que contradice la misma razn de ser (o la legiti-
macin) del Estado, los impulsores de esta poltica econmica asumen una estrategia
y discurso de reforma estatal modernizadora por la va de la descentralizacin. La
estrategia neoliberal insiste en el achicamiento del Estado por la va del descargo
de esta responsabilidad pblica fundamental (la provisin de servicios bsicos) para
traspasarla al sector privado, y no a cualquier sector privado, sino al gran capital
transnacional. Pero, los datos contradictorios que estamos viendo en la inversin mu-
nicipal al parecer develan, ms bien, nuevamente un uso ideolgico de las supuestas
bondades de esta reforma estatal modernizante.
Por tanto, las dos grandes desproporciones que vemos en los datos de inver-
sin municipal, tanto en el caso de los servicios bsicos como en desarrollo produc-
tivo, revelan pues esta cada del modelo de Descentralizacin y de Desarrollo Local:
o hacia una funcin tapahuecos y contenedora del descontento social, o hacia una
funcin lubricadora y legitimadora de los engranajes fundamentales del nuevo para-
digma econmico implantado a mediados de la dcada del ochenta.
Como contrapartida a estos mecanismos estatales articulados a estrategias
del gran capital, est la organizacin de la poblacin a partir de sus necesidades y
demandas. A travs de esta organizacin nacida de la necesidad, la poblacin se re-
laciona con los gobiernos locales. En esta relacin la gente va experimentando, con
perplejidad y con impotencia, estas mismas grandes contradicciones en la gestin
pblica.
En varios talleres con organizaciones territoriales de base (aquellas que se
construyeron como interlocutores oficiales ante los municipios) solamos plantear en
tono provocador: por qu las OTBs no piden para sus POAs invertir en temas tan
urgentes y necesarios para la poblacin, como el empleo?. La pregunta provocaba
sonrisas y miradas de perplejidad, puesto que la lgica de la pregunta es aplastante
(en relacin a las necesidades de la gente) pero a la vez, la propuesta aparece como
92
extremadamente imposible para una gestin municipal que de manera generalizada

excluye este tema de su horizonte de accin.
En la experiencia cotidiana de los barrios suburbanos se percibe que se ha
naturalizado en el imaginario de la poblacin el rol infraestructurista de la Alcalda
(de infraestructuras fsicas urbansticas, decorativas, no productivas) y, por tanto, ale-
jado de temas productivos desde el inters de la poblacin, como es el empleo45. Se
ha hecho algo natural que la gestin municipal camine en una va distinta a la de los
procesos productivos. A la gestin municipal se la mira con un sesgo infraestructu-
rista, distante de las dinmicas productivas de la sociedad. Por ello, en las unidades
organizativas territoriales (llamadas OTBs a partir de la Ley de Participacin Popu-
lar), que tienen interlocucin directa con los agentes de los gobiernos municipales, la
participacin de la poblacin suele ser escasa, slo en funcin de las obras de infraes-
tructura urbana, pero no de los procesos productivos ni laborales.
Y cuando estas infraestructuras y servicios estn suficientemente cubiertos, la
asistencia a reuniones de OTBs es ms escasa an, al punto de quedar casi inexisten-
tes. La experiencia da que, en relacin con este ltimo caso, en las zonas residenciales
y comerciales (los denominados casco viejos urbanos y los barrios elegantes), las
OTBs no existen en cuanto organizaciones vivas de la sociedad civil. Con ese rol in-
fraestructurista no productivo de los gobiernos municipales, no resulta extrao que
all donde ya existen infraestructuras realizadas, la gente no se organice. Blanes lo
dice grficamente en sentido de que las juntas vecinales son un asunto de pobres
(). Los sectores pudientes no requieren de este tipo de organizacin (Blanes 2009:
61). Pero para suplir la carencia de organizacin vecinal en los barrios residenciales y
los centros histricos urbanos, suelen aparecer como dirigentes algunos ciudadanos
que funcionan como dirigentes sin una base social real. Incluso en Cochabamba, se
descubri que en varias OTBs de las zonas residenciales y comerciales, figuraban
como dirigentes conocidos funcionarios municipales.
La exclusin que se da en los hechos de las organizaciones productivas, labora-
les o gremiales respecto de la gestin municipal, es otro hecho que devela el divorcio
de la gestin municipal con los procesos productivos. Las organizaciones sociales
interlocutoras oficiales de la gestin municipal tienen un sesgo territorialista que no
ha podido ser superado hasta ahora. Curiosamente, la ley de Participacin Popular
(la que, como se ha dicho, sienta las bases de los procesos del modelo de descentra-
lizacin y autonoma municipal en los aos 90) que se propona para promover la
participacin, gener en los hechos unos poderosos mecanismos y estructuras de
45 Dicho sea de paso, los barrios periurbanos cobijan una poblacin urbana marginal cuyo problema y afn primordial es el empleo. Las respuestas
y estrategias propias de la poblacin para dar solucin a esta necesidad son las infinitas formas de autoempleo y subempleo en la denominada
economa informal.
93
exclusin hacia organizaciones productivas y laborales. Este hecho tiene su efectivo

reflejo en los datos de inversin que hemos presentado en los grficos precedentes.
El resultado de todo ello son unos gobiernos locales, diramos, adictos al me-
ga-cemento en desmedro de la satisfaccin de necesidades bsicas de la poblacin y
en desmedro tambin de un rol dinamizador de la produccin an en el mbito local.
En este escenario los grandes perdedores son los sectores sociales populares, que tie-
nen que habrselas en el mercado en condiciones desventajosas, vendiendo su fuerza
de trabajo en las peores condiciones imaginables y debiendo resolver sus necesidades
bsicas en diversos escenarios de privatizacin de los servicios pblicos, incluida la
autogestin comunitaria de los mismos. Todo ello, en una especie de ausencia del
Estado, ausencia rearticulada con la descentralizacin. Esta realidad aparecer, como
trasfondo permanente, en los testimonios y la informacin cualitativa de la siguiente
seccin.
94
ESCUCHANDO
3
A LOS ACTORES:
PARTICIPACIN E INVERSIN
MUNICIPAL
TERCERA PARTE
Escuchando a los
actores: Participacin
e inversin municipal
En esta tercera parte exponemos una sistematizacin de la informacin cua-

litativa recogida en las entrevistas. Abordamos dos variables: participacin e inver-
sin municipal. Es decir, el tema de esta segunda parte se relaciona con el tema de
la primera parte (la inversin), complementando la informacin obtenida desde la
perspectiva de la dinmica de construccin de las decisiones. En el cruce de estas dos
variables aparece el importante tema de la planificacin participativa, como herra-
mienta que concretiza (debera concretizar) en la gestin municipal los postulados
de participacin.
En esta tercera parte, pues, vinculamos la mirada realizada a los datos del pre-
supuesto y la inversin, con los procesos de planificacin y toma de decisiones: una
toma de decisiones que segn refiere la legislacin que da sustento legal al modelo de
descentralizacin y autonoma municipal, debera responder a procesos participati-
vos1.
La sistematizacin se estructura en dos grandes partes. La primera, aborda la
informacin que aportan los entrevistados y entrevistadas sobre la forma como se
1 La norma especfica y ms detallada sobre planificacin participativa es el Decreto Supremo 216961, Norma de planificacin participativa Munici-
pal, de 23 de Mayo de 1997, que la analizaremos ms adelante.
97
realiza la participacin en la planificacin y las decisiones sobre la inversin munici-

pal. La segunda, analiza la informacin cualitativa obtenida sobre inversin munici-
pal, la distribucin y priorizacin de obras y proyectos.
Todos estos temas se analizan desde el conocimiento y la perspectiva de los/las
actores/as entrevistados/as, los cuales tienen en comn el hecho de ser actores muy
involucrados en la gestin municipal, y tienen tambin considerables diferencias en
cuanto a sus percepciones y opiniones respecto de la gestin municipal. Por otra par-
te, estos actores entrevistados ponen de manifiesto la compleja y conflictiva relacin
entre Estado y Sociedad civil en el mbito urbano y en el contexto de la aplicacin
del modelo de descentralizacin y autonoma municipal implementado en Bolivia a
partir de los aos 90.
El hecho bsico que da unidad al conjunto de informacin recogida es la simili-
tud de situaciones y formas de relacin entre gobiernos municipales y organizaciones
vecinales. Al respecto, no es difcil advertir la similitud de situaciones que emergen de
gobiernos locales semejantes en las cuatro ciudades ms grandes de Bolivia, bajo un
marco legal comn y en el contexto de aplicacin de una reforma institucional como
ya se dijo- articulada a la implantacin de un nuevo paradigma de produccin y de
relaciones econmicas, el neoliberalismo. Pero el otro componente de la dinmica, es
decir las organizaciones vecinales (incluido el Comit de Vigilancia), muestra tam-
bin caractersticas comunes en estas ciudades (Cf. Blanes 2009: 61 77). Ello porque
las reformas polticas como la descentralizacin reconfiguran de manera distinta el
escenario de relacin entre la sociedad civil y el Estado, otorgando de alguna manera
a los partidos polticos el monopolio de representacin poltica (Torrico 2008), otor-
gando al mismo tiempo a organizaciones territoriales no a organizaciones laborales,
ni a las gremiales, tampoco a las funcionales- la exclusividad de de interlocucin con
los gobiernos locales.
Como ya se dijo antes, para la interpretacin de esta informacin cualitativa
recurrimos a los elementos que han ido emergiendo del anlisis de los datos num-
ricos de la inversin municipal. Este enfoque metodolgico vincula ambas partes del
estudio.
98
Escuchando a los actores: Participacin e inversin municipal
Participacin en la planificacin y las

decisiones sobre la inversin municipal 1
CMO SE REALIZA LA PLANIFICACIN PARTICIPATIVA

PARA LA ELABORACIN DE PDMS Y POAS?
Transcribimos en el Cuadro N 1 una sntesis de las respuestas obtenidas res-
pecto a la pregunta Cmo se realiza la planificacin participativa para la elaboracin
de PDMs y POAs?
Previamente anotamos que asumimos que la pregunta es abierta; de ella se
deriva mucha informacin, a momentos dispersa, pero necesaria para poder tener
referencias sobre la manera como se realiza la planificacin participativa. Por otro
lado, resaltamos que la pregunta presupone la obligatoriedad de la planificacin par-
ticipativa. Ello porque, a partir de la normativa vigente hasta Julio de 2010, existe una
obligacin para que los Municipios realicen este tipo de planificacin2. Asimismo, la
pregunta hace referencia a 2 niveles de planificacin que normalmente no se trabajan
de manera articulada: de mediano plazo (PDM) y de corto plazo (POA).
Cuadro 01 Cuatro Municipios ms poblados de Bolivia. Sntesis de informacin

cualitativa recogida de informantes clave. Informacin recogida en diversas
entrevistas entre Octubre de 2009 y Septiembre de 2010.
Respuestas a la pregunta Cmo se realiza la planificacin participativa
para la elaboracin de PDMs y POAs?
Municipio de Santa Cruz (1-A)*

INFORMANTE 1 INFORMANTE 2 INFORMANTE 3 INFORMANTE 4
De dos formas: *En cierta parte hemos *Antes, hasta el 2005, *El PDM es descono-
hecho la planificacin par- haba planificacin partici- cido por la mayora de
1. Cumpliendo las nor- ticipativa hasta hace dos pativa en las Subalcaldas. dirigentes y vecinos. No
mas aos, que se dej de hacer. Los dirigentes decidamos hemos participado en su
*Subalcaldas son las Estamos exigiendo que se sobre los recursos de Co- elaboracin ni tampoco la
instancias directas de haga este ao. participacin Popular para Alcalda lo socializ.
planificacin de PDM y nuestros barrios, en obras
POA. menores.
2 Ley de Municipalidades, Art. 80 y 78; Art. 8, 1; Art. 12,9; Art. 54,3; Art. 150, III; Art. 165, 3. Ley de Participacin Popular, Art. 1 y, sobre todo, el ya
mencionado DS N 216961 Norma de planificacin participativa municipal, del 23 de Mayo de 1997.
99

*A mediados de Noviem- *En estos dos ltimos aos *Pero la participacin *Lo mismo ha ocurrido
bre convocan a Comit que no hubo la planifica- fue anulndose de a con el POA.
de Vigilancia y Dirigentes cin participativa, pero poco. Muchos vecinos
de OTBs. igualmente se hicieron se desanimaron de par- *Los proyectos que se han
obras de acuerdo a la nece- ticipar activamente en la ejecutado en el municipio
*Informan techos presu- sidad de la gente (pavimen- organizacin debido a que de Santa Cruz no son
puestarios y la forma de to de las radiales, 24 mdu- muchos de sus proyectos proyectos que realmente
distribucin. los educativos, centros de priorizados ante la Alcalda hayan priorizado los ve-
salud y mercados). no se ejecutaban. Ade- cinos. Son priorizaciones
*La Ley dice que cada del gobierno municipal;
presidente en su OTB ms, comenz a existir un
*Estos proyectos no sur- control poltico a travs los pavimentos son para
prioriza sus obras con los gieron de una planificacin dar trabajo a las empresas
recursos que les corres- del Concejo y los barrios
participativa, pero fueron que comulgaban con la afines al gobierno mu-
ponde. ejecutados de acuerdo a la nicipal.
Alcalda eran excluidos de
2. Sin cumplir las nor- necesidad (de la gente). la inversin y ejecucin de
mas sus obras.
*n las dos ltimas *A partir del 2006 la
gestiones (2008 y 2009) Alcalda no convoc a las
no se hizo la planificacin organizaciones legtimas,
participativa. Se distribu- elegidas por sus bases, a
y recursos de manera ningn evento para planifi-
partidaria. car los proyectos del POA.
No hubo ninguna partici-
*La Alcalda no convoca a
pacin de los vecinos en
representantes legtimos
ningn nivel de barrio,
elegidos por la base, sino
Distrito y mucho menos a
a dirigentes de organiza-
nivel de Federacin.
ciones paralelas, con diri-
gentes afines al Alcalde. *Los POAs, fueron ava-
En algunos casos estos lados por los dirigentes
dirigentes son funciona- afines al gobierno munici-
rios municipales. pal, quienes sin consultar
a sus bases daban su visto
*As, las obras se priori-
bueno a los proyectos que
zan de acuerdo al criterio
el alcalde priorizaba.
de los funcionarios muni-
cipales y no conforme a *El municipio cre dirigen-
las necesidades y deman- cias paralelas para respal-
das de la poblacin. dar el POA y enviar infor-
mes avalados por OTBs al
ministerio de Hacienda.
*El Comit de Vigilancia
est completamente ama-
ado por la presidenta del
Concejo Municipal. Este
comit a nombre de los
vecinos aprueba los POAs,
sin consulta a los vecinos.
* Estos son los perfiles de las personas entrevistadas del Municipio de Santa Cruz: Informante 1: Dirigente de FEJUVE independiente de la Alcalda
(Varn); Informante 2: Ex miembro CV, actual FEJUVE paralela, afn a Alcalda (Varn); Informante 3: Vecino activo, ex dirigente vecinal, activista
(Varn); Informante 4: Dirigente de OTB, Distrito 10, Barrio fabril (8vo anillo) (Mujer).
100
Municipio de La Paz (1-B)*

*Proceso de planificacin *La planificacin parti- *El representante ante *Desde arriba ya viene
simultneo y circular. cipativa lo realizamos el Comit de Vigilancia definido los recursos
de acuerdo a la nor- nos informa en reunio- para los barrios que es el
*Etapa de preparacin: talleres mativa. nes distritales sobre los 4% de los recursos de co-
previos con algunos actores del techos presupuestarios participacin tributaria.
Gobierno Municipal, Concejo * Primeramente, la que corresponde a cada
Municipal y Comit de Vigi- directiva del Comit de distrito, y as en una *Antes se planificaba en
lancia. Se define el proceso de Vigilancia negocia con prxima reunin cada asambleas y sala en con-
planificacin. el gobierno municipal distrito debe definir senso el proyecto, ahora
los montos sobre los las obras que se van a slo con el dirigente,
*Reuniones y talleres donde se tres rubros: (Proyectos) con el tcnico de coordi-
informa a los representantes ejecutar en los diferen-
Estructurantes, Estra- tes barrios. nacin distrital definen
del CV sobre los techos pre- tgicos y Atencin al los proyectos, ms como
supuestarios. Slo con ellos vecino. *Luego, en cada distrito un capricho del alcalde
porque son los que bajan lnea las Juntas Vecinales ela- y no de consenso de la
a las organizaciones. Ellos *Todo el presupuesto boran sus carpetas de poblacin.
son los representantes y que global lo aprobamos en requerimientos para
obviamente transmiten lo que el mes de octubre y una la siguiente gestin. *El comit de vigilancia
nosotros les informamos. vez terminado bajamos Definen en qu van a define los recursos. Algu-
a los distritos con lo que invertir sus recursos (A nos son la mano dere-
**El PDM: con lo que corresponde cha del Alcalde, ellos
fines de octubre ms o
*PDM se trabaj con 3 tipos de a la Atencin del Vecino. menos) definen los proyectos.
actores: Tcnicos de la Alcal- *Convocamos a todos * Las obras estructuran-
da, autoridades del Concejo *Posteriormente hay
los presidentes de las una reunin con el tes lo definen los pre-
Municipal y representantes OTBs., para que los sidentes. Ms se gastan
de diferentes organizaciones, comit de vigilancia y la
dirigentes vecinales asociacin comunitaria los recursos del munici-
segn reas temticas (salud, conozcan sus recursos pio en obras estructu-
educacin y otras), organizacio- (el Distrito) para definir
y despus convoquen a los requerimientos que rantes: Mercado Lanza,
nes de gnero y generacionales, sus vecinos para captar Camacho, Puentes
adems de otras instituciones: cada zona tiene. En
la demanda de cada este espacio tambin Trillizos, pasarela grande
asociaciones de profesionales, barrio. en la Prez Velasco. En
federaciones sectoriales, etc. se analiza qu OTBs.
fueron beneficiadas en estos proyectos no hay
*Luego se realiza las control
*Metodologa: trabajo por reas asambleas distritales el Programa Barrios de
(salud, educacin, seguridad con el gobierno muni- Verdad, para que no re- *Las obras estrella no
ciudadana, etc.). Grupos focales. cipal y despus se hace ciban ms presupuesto solucionan los proble-
Se complement informacin reuniones por Macro- durante cinco aos. mas de los barrios en las
con una encuesta a hogares y distritos. laderas.
otra informacin estadstica *En las reuniones de
del INE y otras fuentes slidas, *Se hace seguimiento planificacin, los tcni- * Los vecinos nos insta-
hasta lograr un diagnstico base de las carpetas que los cos de la Alcalda infor- lamos las redes de agua
completo. En este diagnstico presidentes de las OTBs man a los distritos los y alcantarillado con el
sali como necesidad primera presentan, a la cual ingresos del municipio Plan de Padrinos, donde
los Servicios Bsicos: agua, al- adjuntan un acta de por fuentes de financia- los vecinos pagamos 75
cantarillado, salud y educacin. eleccin de obras firma- miento, la distribucin dlares.
Esto en los sectores perifricos. das por los vecinos. de los recursos por
distritos y las obras
*El PDM se hizo en un ao y estrella que se van a
medio, con apoyo de consulto- ejecutar en la gestin.
res externos.
101
*En el PDM se han priorizado pro- *La mayora de los vecinos

yectos grandes: Puentes Trillizos, que viven en el casco viejo
ampliacin Av. Zabaleta, Av. Bs. de la ciudad ya no ven
Aires, nueva Terminal de buses, necesario participar de las
viaducto de la calle Potos reuniones de las juntas
vecinales, porque cuentan
**El POA de cada ao: con todos los servicios
*Se hace talleres territoriales con bsicos, pero las juntas
representantes del CV y de JV. Se vecinales que viven en las
evala la gestin anterior y se rea- laderas se renen cons-
liza un diagnstico de necesidades. tantemente para demandar
Se definen estrategias de distribu- sus necesidades; en masa la
cin de recursos por distritos. gente asiste, cumple, exige,
pregunta.
*Cada representante debe llevar
esta propuesta a su organizacin, *En las zonas que ya estn
para de ah llevar sus requerimien- consolidadas econmica-
tos a los Talleres Macrodistritales. mente, la gente no participa
y dan lugar a que el presi-
*Talleres Macrodistritales: Se dis- dente de la organizacin
cute con el Alcalde, Subalcalde y decida por todos.
tcnicos de la Alcalda las fuentes
de financiamiento para obras
grandes de cada Macrodistrito.
* Estos son los perfiles de las personas entrevistadas de La Paz: Informante 1: Tcnico de planificacin Alcalda (Varn); Informante 2: Dirigente de Co-
mit de Vigilancia (Varn); Informante 3: Representante de una FEJUVE relativamente independiente de la Alcalda (Varn); Informante 4: Dirigente
y vecino de Pasankeri, crtico de la gestin municipal (Varn).
Municipio de El Alto (1-C)*

INFORMANTE 1 INFORMANTE 2 INFORMANTE 3 INFORMANTES 4 Y 5
*La Planificacin * Se realiza de acuerdo a *A solicitud del CV, Subalcalde, (Dirigente Distrito 2)
Participativa empieza lo que manda la ley 1551. Ejecutivo de las Juntas Vecinales
en el mes de septiem- El CV es el articulador (FEJUVE El Alto), el Alcalde nos *Los tcnicos de la Alcal-
bre y se aprueba a directo entre las deman- convoca para reunirnos (a los da nos hacen conocer los
mediados del mes de das de la sociedad civil presidentes de distritos); en esta techos presupuestarios
diciembre. organizada (sobre todo reunin debatimos, priorizamos de participacin popu-
las OTBs) y el gobierno obras y el Alcalde con esta base, lar y HIPC por distritos
*n la planificacin municipal. con sus tcnicos, nos informan los y zonas, el mes de
intervienen: tcnicos techos presupuestarios, por distri- septiembre, a partir de
del concejo municipal, *La planificacin sigue tos y por zonas, tambin sobre las seminarios que lo realiza
oficiales mayores, di- estos pasos: obras distritales, zonales, sobre los la Alcalda.
rectores, tcnicos del apoyos y financiamiento externo.
gobierno municipal y 1. A finales de Octubre y *Antes hay un ampliado
principios de Noviembre, Sobre esta base se trabaja en las de puro presidentes,
representantes ante el cumbres distritales que se realiza
comit de vigilancia, Tcnicos de la Alcalda Comit de Vigilancia y
convocan a una reunin a mediados de Octubre. Sub alcalde, donde nos
presidentes de las
OTBs, Fejuve, organi- informativa sobre los *En la elaboracin del POA parti- distribuimos los recursos
zaciones sociales (gru- techos presupuestarios cipan: presidentes de las JVs, de del IDH de forma igua-
pos de mujeres, juntas y proyectos grandes que Distritos, Ejecutivos de la FEJUVE, litaria cada zona, por
escolares, grupo de sern incorporados en el CV, Sub alcalda y tcnicos de la distrito.
jvenes y otros). POA. Convocados: Alcalda. Las juntas escolares, casi
102
*Con ellos coordi- representantes al CV, no participan en este proceso; *Se realizan cumbres distritales
namos, debatimos presidentes de Dis- ellos se renen en otros espa- a mediados de Octubre para
la situacin del tritos, presidentes de cios Se renen para discutir hacer conocer los proyectos
municipio en talleres JV, Fejuve, concejales, los recursos para educacin distritales, los presidentes pre-
y cumbres distritales, alcalde, oficiales ma- con las fuentes del IDH. sentamos nuestras priorizacio-
donde se define los yores y directores de la nes de proyectos. Pueden ser:
techos presupues- Alcalda. La Direccin *En las cumbres solamente mejoramiento de una avenida,
tarios para cada de Planificacin de la participan los presidentes; los enlosetado de calles, empedra-
distrito y los proyec- Alcalda distribuye los vecinos de base participan dos, construccin de centros
tos que deben ser recursos a los distritos en sus barrios. Antes de la educativos, salud, centros
incorporados en el y macrodistritos, segn cumbre cada presidente tiene culturales y otros.
POA y el presupuesto nmero de poblacin. la responsabilidad de bajar la
municipal, previo el informacin sobre los techos *El costo para las obras, este
reajuste del PDM. 2. Cada presidente de presupuestarios de cada barrio requerimiento presentamos al
JV socializa la informa- y con esta base los vecinos comit de vigilancia, quien au-
*Tambin las cum- cin con sus bases y deben priorizar una necesidad toriza a la sub alcalda para que
bres distritales se priorizan un proyecto colectiva y respaldar con un elabore el proyecto y carpetas,
considera como un con los recursos que se acta firmada de esa reunin. para su licitacin y ejecucin.
espacio de validacin les fueron asignados a
de propuestas de cada OTBs., *Despus de este proceso el (Otro dirigente, Distrito 4)
proyectos por parte presidente de la JV debe llevar
3. Luego, cada pre- la voz de sus vecinos y hacer *Nosotros participamos para la
de los vecinos. elaboracin del POA a partir de
sidente de OTB debe conocer la necesidad de su
presentar su prioriza- barrio en la cumbre a las auto- una cumbre de presidentes. En
cin de proyecto; debe ridades del CV y Sub Alcalda esta instancia nos informan los
ser respaldado por un para que preparen las carpetas del CV los techos presupues-
acta firmada por sus de los proyectos. tarios de las cuatro fuentes de
vecinos. recursos, el Comit hace la dis-
Elaboracin del PDM: tribucin de los recursos de las
4. Las Cumbres Distri- cuatro fuentes de acuerdo a la
tales con presencia de *Se particip lo mismo del necesidad a los distritos. (Antes
tcnicos y autoridades POA; el Alcalde nos convoca a era de acuerdo a los habitantes).
de la Alcalda ms diri- inicios de agosto y septiembre, Nosotros presentamos nuestras
gentes representantes donde discutimos y prioriza- carpetas de proyectos.
de JV, CV, Fejuve y otras mos los proyectos grandes
organizaciones. Se dis- macros que deben entrar en el *La Sub Alcalda no nos informa
cute y se definen los PDM; por ejemplo, en el distri- sobre el total de los recursos
techos presupuestarios to 5 tenemos los proyectos de que recibe, slo el Comit (de
consolidados para la puentes y avenidas troncales. vigilancia) informa.
ejecucin de proyectos *Las obras estructurantes *Para aprobar el POA todos
en los macro distritos lo deciden los presidentes los presidentes (de JV) deben
previa revisin de los de la JVs; esto a pedido de firmar pero adems deben traer
proyectos enmarcados los mismos vecinos quienes actas firmadas de las asambleas
en el PDM. demandan las necesidades generales de las juntas porque
5. El CV solicita la colectivas como es la cons- cada presidente debe informar
inscripcin en el POA truccin de la Doble va San sobre sus recursos del barrio y
inicial de los proyec- Roque, Doble va Viacha, los vecinos definen el proyecto.
tos priorizados en la Terminal bimodal, Hospital de
Tercer Nivel de El Alto y otros *En la elaboracin del POA slo
Cumbre. participan puro presidentes de
proyectos macros que defi-
6. El CV se pronuncia ne y se encarga de priorizar la las juntas vecinales; las juntas
sobre el POA y el Con- FEJUVE; todo se hace a nivel escolares, de salud y otras
cejo Municipal aprueba orgnico. organizaciones participan en
el mismo. otras instancias.
E* stos son los perfiles de las personas entrevistadas en el Municipio de El Alto: Informante 1: Tcnico de planificacin de la Alcalda (Varn); Informante
2: Presidente del Comit de Vigilancia (Varn); Informante 3: dirigente de distrito 5, afn a Alcalda (Varn); Informantes 4 y 5: Dirigentes de Distritos
2 y 4, relativamente independientes de la Alcalda (Varones).
103
Municipio del Cercado Cochabamba (1-D)

*El proceso empieza *A finales de ao, el *No hay planificacin *El municipio no cumple con
entre Septiembre y Comit de Vigilancia participativa, slo nos la esencia de la Planificacin
Octubre para que en tiene reuniones hacen avalar el POA Participativa, porque no convoca a
diciembre el POA est permanentes con los despus de que ya todos los sectores de las diferentes
listo y aprobado. funcionarios de la est aprobado, con organizaciones, slo coordinan con
Alcalda. engaos en los talleres los presidentes de la OTBs y Comits
*Primero se hace la de priorizacin y de Vigilancia (14 personas de los 14
conciliacin de los *En estas reuniones conciliacin de obras. distritos).
techos presupuestarios el Alcalde informa
de proyectos, sobre los techos *A mediados del mes *A mediados de Diciembre, los
programas que se estn presupuestarios de enero la Subalcalda Tcnicos de la Alcalda informan
en plena ejecucin. de los recursos de llama a una reunin al CV la propuesta de distribucin
Coparticipacin a todos los dirigentes de los recursos de Participacin
*Se hace conciliacin de Tributaria, IDH, segn el de las OTBs de Popular, en los programas fijos y
la obras en los barrios informe del Ministerio cada distrito y a las recursos por distritos y OTBs. A
con las Subalcaldas. de Hacienda. diferentes direcciones partir de esta informacin el CV se
*Se hace la distribucin del municipio para pronuncia en el plazo de 15 das.
*Se hace la evaluacin que informen sobre
de los techos de los proyectos de *Las dems fuentes de
presupuestarios por las obras que se
la gestin que est ejecutaron en la financiamiento (IDH; HIPC, Recursos
distritos; esto con el pasando. Propios, Crditos y Donaciones) lo
Comit de Vigilancia. gestin.
definen las autoridades municipales,
*Se discute la *Nos informan en una parte de acuerdo a las
*Los distritos distribucin de los
distribuyen a sus OTBs. los techos normas que fijan los porcentajes
recursos del IDH. presupuestarios, de inversin, pero en otra parte, de
*Se realizan talleres de *El Comit de Vigilancia por distritos, de acuerdo a otros intereses que no
priorizacin de obras conjuntamente con los los recursos de son de la poblacin mayoritaria.
barriales y distritales. Subalcaldes convoca Coparticipacin
Tributaria, donde nos *No suelen tomar en cuenta las
*Las obras grandes son a reuniones distritales observaciones del CV. El documento
de informacin para informan a cada barrio
contratadas por las los recursos que nos es analizado por el Concejo
Subalcaldas. conciliar y priorizar Municipal. Esta instancia muchas
los proyectos de la toca para priorizar un
proyecto que debe veces no quiere quemarse y deja
*Se evala los proyectos siguiente gestin; esto pasar el tiempo sin decir nada;
de la gestin, para luego despus que el POA ser llenado y firmado
por el presidente de pero el Alcalde tiene el recurso
discutir la distribucin de la Gestin ya fue del silencio administrativo para
de los techos aprobado. cada OTB, el Comit
de Vigilancia y el aprobar el POA y presupuesto con
presupuestarios de resolucin ejecutiva.
acuerdo a programas. Subalcalde.
*Despus de ser aprobado el
*Talleres distritales POA, los tcnicos de la Alcalda
de conciliacin y y Subalcaldas recin bajan a los
priorizacin de obras. Distritos, en Enero, para realizar
los talleres de conciliacin y para
priorizar las obras para los barrios.
Estos talleres slo son con los
dirigentes y no con toda la gente,
que no se entera mucho de todas
estas cosas que pasan.
* Estos son los perfiles de las personas entrevistadas en Cochabamba: Informante 1: Tcnico de planificacin de la Alcalda (Varn); Informante 2: Ex
dirigente de Distrito 3, ex presidente del Comit de Vigilancia, destituido por su posicin independiente y crtica frente a la Alcalda (Varn); Infor-
mante 3: Dirigente de OTB Valle hermoso Norte y dirigente de Comit de Agua Zona Sur (Mujer); Informante 4: Ex dirigente de un barrio de Villa
Pagador, Zona Sur (Mujer).
104
Una mirada de conjunto a este bloque de informacin referido a la manera

como se elabora la planificacin participativa municipal en los 4 municipios urbanos
ms grandes del pas, pone de manifiesto algunos elementos comunes.
a. Comprensin de Planificacin Participativa reducida

a los procesos de construccin del POA
Un primer aspecto que salta a la vista en las respuestas de los entrevistados y
entrevistadas es que cuando se habla de planificacin participativa, la gran mayora
lo asocia con la planificacin del POA. 11 de 17 entrevistados slo se refieren a los
procesos de elaboracin del POA sin referencia alguna al PDM. De las 6 personas que
s hacen referencia al PDM al hablar de planificacin participativa: 3 son dirigentes
vecinales de nivel alto (aquellos que pertenecen a la lite dirigencial con quienes sue-
len interactuar los gobiernos municipales, es decir, dirigentes de Comit de Vigilan-
cia, Distritos y Fedjuves); 2 son tcnicos municipales y 1 es una dirigente de barrio.
Pero, por qu es importante esta observacin? Porque la Planificacin Parti-
cipativa introducida como obligatoria para los municipios en la normativa vigente
(sobre todo en la Resolucin Suprema 216961 de Mayo de 1997) el enfoque es inte-
grador entre el largo, medio y corto plazo de la planificacin. Adems, el enfoque de
la planificacin participativa est relacionado con su articulacin con la planificacin
departamental y nacional y ello slo se logra a partir de una mirada que integra los
distintos niveles de alcance temporal, que obedece a una articulada atencin de la
accin operativa, la planificacin programtica y la visin estratgica3.
Por tanto, la presencia de una comprensin achicada de la planificacin par-
ticipativa a la accin operativa anual, representa una inadecuada comprensin del
enfoque de ella, propuesto por la misma legislacin. Esta falencia tiene importantes
repercusiones prcticas, como veremos ms adelante; pero al mismo tiempo entre
sus causas principales estn las mismas contradicciones que presenta la normativa
respecto a este enfoque inicial.
b. Existe o no existe una real planificacin participativa?

El peso de los hechos ratifica que no
Se hace evidente una marcada diferencia de opiniones entre quienes argumen-
tan la existencia de la planificacin participativa mediante el cumplimiento, en gran
3 Al respecto, es oportuno destacar que los PDMs fueron un exigencia del gobierno central, tanto que incluso se lleg a coaccionar a los municipios
amenazando con no asignar fondos a quienes no contasen con esta herramienta de planificacin. En muchos casos, desde el principio el PDM fue
elaborado no tanto como una herramienta de apoyo a la gestin, sino como el cumplimiento formal de un requisito para recibir fondos. Esta prctica
formalista en la elaboracin del PDM explica tambin la falta de renovacin una vez pasados los 5 aos de vigencia. Salvo algunas raras excepciones
en los municipios urbanos (el caso del Municipio de La Paz y probablemente Santa Cruz), una vez pasados los primeros 5 aos del primer PDM, no se
volvi a realizar un nuevo proceso de planificacin de mediano plazo, luego de una evaluacin del quinquenio anterior, generando un nuevo PDM que
garantice la continuidad de un procesos de gestin municipal con mnimas condiciones de racionalidad estratgica y de respuesta efectiva y procesual
a los problemas del municipio. A lo ms que se lleg es a una apurada actualizacin del PDM, realizada sin participacin real de la poblacin.
105
medida mecnico, de una normativa ya establecida, y quienes afirman que no exis-

te planificacin participativa real. Los primeros, sobre la base de su argumento (el
cumplimiento de la normativa) describen unos procedimientos y procesos comunes,
cuyas caractersticas similares detallaremos y analizaremos ms abajo.
Los entrevistados que tienen una mirada optimista sobre la planificacin parti-
cipativa son aquellos que tienen vnculos directos o indirectos con el gobierno muni-
cipal: son funcionarios tcnicos de la Alcalda o miembros del Comit de Vigilancia4
o dirigentes vecinales (de Distritos o de Juntas Vecinales) cercanos a los actores del
gobierno municipal. Su opinin, por ello, est fuertemente condicionada por su com-
promiso con los gobiernos municipales vigentes.
Entre los entrevistados que tienen una mirada pesimista respecto de la planifica-
cin participativa se encuentran dirigentes o ex dirigentes que manifiestan por lo me-
nos hasta la toma de la entrevista- una efectiva independencia respecto de los actores
del Gobierno Municipal y en muchos casos pueden mirar la gestin municipal desde la
perspectiva de las necesidades e intereses de la poblacin de base a quien representan.
Este hecho, es decir, la relacin entre mayor optimismo sobre la planifica-
cin participativa y la cercana al gobierno municipal, tiene lgica, pues el Gobierno
Municipal asume como suya una determinada interpretacin de la normativa so-
bre planificacin participativa y la pone en prctica para afirmar que cumple con la
normativa. Es decir, los gobiernos municipales siempre afirmarn que cumplen la
planificacin participativa porque cumplen la letra de la normativa, mejor dicho, con
una determinada y propia interpretacin del texto de la normativa.
De manera distinta, la opinin respecto a la no existencia efectiva de la plani-
ficacin participativa, en boca de los/las entrevistados independientes del gobierno
municipal, se hace sobre la base de su experiencia a partir de las acciones de demanda
de la poblacin hacia el Gobierno Municipal. Para estos actores, el cumplimiento
mecnico de la norma sobre planificacin participativa no es suficiente para afirmar
que existe una participacin real y eficaz de la poblacin. Veamos los principales ar-
gumentos en boca de estos actores:
La falta de una respuesta efectiva a las necesidades apremiantes de la po-
blacin. Las obras estrella no solucionan los problemas de los barrios en las
laderas (Dirigente vecinal de Pasankeri, La Paz). As, las obras se priorizan
4 Si bien estos miembros del Comit de Vigilancia no son funcionarios municipales sino, supuestamente, representantes de las organizaciones ve-
cinales cuyo rol es la articulacin de stas con el gobierno municipal, en los hechos, frecuentemente han funcionado en un rol ms cercano a la
institucin municipal. Sobre ello existe abundantes testimonios, sobre todo en los municipios urbanos. Igualmente, otros estudiosos de los procesos
de descentralizacin en Bolivia afirman lo mismo. Por ejemplo, Assies, afirma que: A pesar de la retrica participacionista, el aspecto participativo
encarnado en los Comits de Vigilancia careci de una fuerza real desde el inicio y muy pronto se ha reducido a un mero ornamento al lado de
otros canales para el procesamiento de demandas sociales. Es decir que no se constituy como una nueva esfera pblico no estatal y a menudo se
convirti en mero apndice del ejecutivo local (Assies 2003, 135- 159).
106
de acuerdo al criterio de los funcionarios municipales y no conforme a las ne-

cesidades y demandas de la poblacin (Dirigente de Fedjuve independiente
de la Alcalda, Santa Cruz).
La exorbitante asignacin de recursos a obras de infraestructura vial y or-
namental y el surgimiento de sospechas de fines oscuros que no responden
a una planificacin racional, que atienda las necesidades apremiantes de
la poblacin: Los pavimentos son para dar trabajo a las empresas afines al
gobierno municipal (Dirigenta vecinal de Barrio Fabril, Santa Cruz); Las
obras estructurantes lo definen las autoridades de la Alcalda y los presidentes.
Ms se gastan los recursos del municipio en obras estructurantes: Mercado
Lanza, Camacho, Puentes Trillizos, pasarela grande en la Prez Velasco. En
estos proyectos no hay control. Nos dicen que cost un monto alto el proyecto
Barrios de Verdad, pero no nos dicen en qu, en el asfalto, muro o qu mejora
especficamente. (Dirigente vecinal Pasankeri, la Paz).
Es decir, tras esta sospecha se encuentra el argumento de que las autoridades
no hacen planificacin participativa real porque en el fondo no quieren ha-
cerla, pues pretenden asumir para s el control de las decisiones sobre el pre-
supuesto. Este control de las decisiones sobre el presupuesto es fundamental
para tener poder sobre otras instancias y grupos sociales, y as afianzarse en
el mando de la institucin municipal.
El hecho de que la Alcalda traiga a los espacios de participacin decisio-
nes ya tomadas sobre el enfoque y la estructura grande del presupuesto. Si
bien la normativa nacional tiene ya definiciones fijas sobre el presupuesto, las
Alcaldas tienen an un gran espacio para decidir de manera autnoma su
poltica de inversin y la distribucin de sus recursos. En este gran margen
de autonoma de las decisiones sobre el presupuesto, las Alcaldas prescinden
de una efectiva participacin social en la construccin de decisiones sobre el
mismo. Desde arriba ya viene definido los recursos para los barrios que es el
4% de los recursos de coparticipacin tributaria (Dirigente vecinal Pasankeri,
la Paz). Despus de ser aprobado el POA, los tcnicos de la Alcalda y Subal-
caldas recin bajan a los Distritos para realizar los talleres de conciliacin y
para priorizar las obras para los barrios (Ex dirigenta de un barrio de Villa
Pagador Cochabamba); No hay planificacin participativa, slo nos hacen
avalar el POA despus de que ya est aprobado, con engaos en los talleres de
priorizacin y conciliacin de obras (Dirigenta vecinal y de Comit de Agua
barrio Valle Hermoso Norte, Cochabamba). El Comit de Vigilancia con-
juntamente con los Subalcaldes convoca a reuniones distritales de informacin
para conciliar y priorizar los proyectos de la siguiente gestin; esto despus que
107
el POA de la Gestin ya fue aprobado (Ex dirigente de Distrito 3 y del Comit

de Vigilancia, Cochabamba).
El malestar de los vecinos y dirigentes independientes de la Alcalda se refie-
re a que la participacin permitida por la Alcalda slo se hace efectiva sobre
algunos sectores del presupuesto y sobre temas y decisiones irrelevantes, que
no mejoran la situacin de la poblacin ni atienden sus necesidades ms
bsicas como el agua y el alcantarillado. Las Alcaldas, haciendo una lectura,
digamos particular, de la normativa sobre planificacin participativa mu-
nicipal, slo se sienten obligadas a efectuar la Planificacin Participativa, en
el nivel de la planificacin operativa5, de manera desconectada del PDM, y
sobre el destino de una parte de los recursos de Co Participacin Tributaria
y no as de los otros recursos
Las dems fuentes de financiamiento (IDH; HIPC, Recursos Propios, Crditos y
Donaciones) lo definen las autoridades municipales, en una parte de acuerdo
a las normas que fijan los porcentajes de inversin, pero en otra parte, de
acuerdo a otros intereses que no son de la mayora de la poblacin.
(Ex dirigenta de un barrio en Villa Pagador Cochabamba)
Nos informan los techos presupuestarios, por distritos, de los recursos de Co-
participacin Tributaria, donde nos informan a cada barrio los recursos que
nos toca para priorizar un proyecto
(Dirigenta vecinal y de Comit de Agua barrio Valle Hermoso Norte,
Cochabamba).
Sobre esta problemtica, remitimos a la lectura del apartado titulado La prc-

tica de la planificacin participativa: entre las contradicciones de la normativa y la
interpretacin sesgada de ella, ms adelante, al finalizar esta seccin.
Relacionado con lo anterior est este otro hecho: los vecinos ven que sus opi-
niones y decisiones no son tomadas finalmente en cuenta. Ello provoca que
la gente deje de participar. Los proyectos que se han ejecutado en el municipio
de Santa Cruz no son proyectos que realmente hayan priorizado los vecinos.
Son priorizaciones del gobierno municipal (Dirigenta vecinal de Barrio Fa-
bril, Santa Cruz). Muchos vecinos se desanimaron de participar activamente
5 En el mbito de la planificacin de mediano y largo plazo, es decir los PDMs y la planificacin estratgica, las Alcaldas facilitan la participacin, en el
mejor de los casos, ms en la fase inicial del PDM (diagnstico, definicin de principios, misin, visin y otros temas generales) que en la fase de la
definicin de estrategias, polticas, lneas de accin y programas de inversin. Esto suele encargarse a las Consultoras que se adjudican la elaboracin
del PDM y los tcnicos municipales, que en el mejor de los casos, convocan a la poblacin slo para la validacin. Pero esto no es lo peor; la mayor
deficiencia es que entre participacin en la elaboracin del PDM y participacin en la elaboracin del POA hay una fractura casi absoluta. Esto lo
veremos ms adelante.
108
en la organizacin debido a que muchos de sus proyectos priorizados ante la

Alcalda no se ejecutaban (Vecino activo, ex dirigente vecinal Santa Cruz).
Es decir, el hecho de una gestin municipal que provoque en la gente apata
y desnimo para participar, es un argumento contundente para corroborar
que no existe una efectiva planificacin participativa.
La tergiversacin del rol de los dirigentes y su entrada en relaciones clientela-
res con las autoridades y funcionarios municipales. En la pugna de intereses
y fuerzas, muchos dirigentes inclinan su rol, su prctica y su compromiso
hacia el Gobierno Municipal, en contra de sus bases.
Los POAs, fueron avalados por los dirigentes afines al gobierno municipal,
quienes sin consultar a sus bases daban su visto bueno a los proyectos que
el alcalde priorizaba; El municipio cre dirigencias paralelas para respaldar
el POA y enviar informes avalados por estas OTBs al ministerio de Hacienda;
El Comit de Vigilancia est completamente amaado por la presidenta del
Concejo Municipal.
(Vecino activo, ex dirigente vecinal Santa Cruz)
Antes se planificaba en asambleas y sala en consenso el proyecto, ahora slo

con el dirigente, con el tcnico de coordinacin distrital definen los proyectos,
ms como un capricho del alcalde y no de consenso de la poblacin.
(Dirigente y vecino de Pasankeri, La Paz)
La Alcalda no convoca a representantes legtimos elegidos por la base, sino a

dirigentes de organizaciones paralelas, con dirigentes afines al Alcalde.
(Dirigente de Fedjuve independiente de la Alcalda Santa Cruz)
El extremo ms grave es que el manejo del presupuesto y la misma planifi-

cacin participativa dirigida y hegemonizada por las autoridades y tcnicos
municipales sirven, al final de cuentas, como instrumento de control hacia
la poblacin y sus organizaciones legtimas: Adems, comenz a existir un
control poltico a travs del Concejo y los barrios que comulgaban con la Alcal-
da eran excluidos de la inversin y ejecucin de sus obras. (Vecino activo, ex
dirigente vecinal Santa Cruz).
En la percepcin de muchos vecinos y vecinas, las autoridades y funciona-
rios municipales utilizan su poder sobre la gestin municipal como un ins-
trumento disciplinador hacia la poblacin, un instrumento para premiar la
obediencia de dirigentes que se someten y para castigar a los que no lo hacen.
109
Se perciben, pues, dos formas de comprender y practicar la planificacin par-

ticipativa: una, para legitimar un modelo prctico de gestin y de inversin munici-
pal previamente establecido; la otra, como una exigencia de que la poblacin tenga
efectivo poder de decisin sobre la gestin municipal y, sobre todo, respecto a la dis-
tribucin de recursos. En esta segunda forma, es la efectiva respuesta de la inversin
municipal a las necesidades apremiantes de la poblacin la que dar legitimidad una
real participacin. No al revs. Por tanto, el criterio de clarificacin de la existencia
o no de una participacin en la planificacin y la gestin municipal es la efectiva y
sostenible respuesta de sta a las necesidades de la poblacin.
An as, un dirigente vecinal de Santa Cruz cercano al gobierno municipal en
su opinin parecera romper este criterio, pues afirma:
En estos dos ltimos aos que no hubo la planificacin participativa, igual-
mente se hicieron obras de acuerdo a la necesidad de la gente (pavimento de
las radiales, 24 mdulos educativos, centros de salud y mercados). Estos pro-
yectos no surgieron de una planificacin participativa, pero fueron ejecutados
de acuerdo a la necesidad (de la gente).
(Ex Dirigente del Comit de vigilancia y actual dirigente de la Fedjuve paralela,
afn a la Alcalda, Santa Cruz).
Sin embargo, los mismos ejemplos que este dirigente da respecto a supues-
tas obras que responderan a la necesidad de la poblacin delatan el uso engaoso
de su argumento. Entre las obras que cita como ejemplo de una gestin municipal
responsable con las necesidades de la poblacin aunque no sea participativa, no se
encuentran aquellas obras relacionadas con las necesidades vitales de los barrios de
Santa Cruz, como son el agua potable y el alcantarillado. Muchas de esas obras citadas
como ejemplo engrosan la enorme masa de recursos que se va al cemento vistoso y
que busca plausibilidad social y electoral.
Por otra parte, es necesario apuntar que estas dos formas distintas de compren-
der y practicar la planificacin participativa son reflejo de la confrontacin de intere-
ses que estn debajo de toda sociedad en la que existe la desigualdad. Son dos formas
confrontadas de comprender y practicar (o aspirar) la participacin sobre la gestin
municipal6. Responden a las fuerzas y los intereses contrapuestos que estn latentes
en la sociedad y en medio de la gestin pblica. En medio de ello, la interpretacin y
6 El caso de los testimonios sobre la Planificacin Participativa en el Municipio de El Alto al parecer sealaran una excepcin respecto a esta pola-
rizacin. Si bien se ve la misma prioridad a grandes obras de cemento. Si bien se ve la misma tendencia a participacin formalista no se percibe
entre los distintos entrevistados esta polarizacin respecto a la planificacin participativa. En los 4 testimonios recogidos hay un curioso y relativo
consenso respecto a la existencia de una planificacin participativa. Sin embargo, habra que explorar ms profundamente este caso, pues los datos
numricos de la inversin de este municipio manifiestan que persiste una lgica de inversin incoherente con la realidad de necesidades bsicas
no satisfechas. Incluso algn entrevistado llega a decir que son los mismos vecinos que piden las obras macro, y que estas decisiones se hacen
orgnicamente.
110
la prctica de las normas tambin entran en ese escenario de conflicto: al parecer, nin-
guna interpretacin y prctica de la ley es neutra. Eso se pone en evidencia en el tema
que analizamos. Por ello, es importante confrontar esta informacin cualitativa, de
por s conflictiva, con los datos que mostrbamos en la primera parte de este artculo.
En ello, esta visin crtica la caracterizbamos antes como pesimista- de la
planificacin participativa, ofrece algunas respuestas a las grandes incoherencias y
contradicciones que encontrbamos en los datos numricos de los presupuestos mu-
nicipales. Esta relacin entre datos cualitativos y datos cuantitativos la analizamos un
poco ms adelante, en el punto 3 de esta misma seccin. Antes de ello, hagamos una
revisin de las caractersticas similares que decamos que se perciben respecto de los
procesos y procedimientos seguidos en la planificacin participativa oficial, dentro
de los 4 municipios estudiados.
c. Procesos oficiales de participacin en la planificacin municipal:

una participacin inducida y controlada
Tanto en boca de los entrevistados cercanos al Gobierno Municipal como en
los independientes de l, se percibe una constante referencia a unas prcticas y pro-
cesos de participacin participativa auspiciados por las Alcaldas. En estas prcticas
encontramos elementos comunes:
Todos los procedimientos mencionados de planificacin participativa par-
ten de una reunin exclusiva entre funcionarios municipales (a veces slo
tcnicos; a veces tcnicos y autoridades) y algunos dirigentes o representan-
tes reconocidos por la Alcalda como sus exclusivos interlocutores vlidos.
Entre estos ltimos estn los representantes al Comit de Vigilancia y pre-
sidentes de Distritos7. En el caso de algunos municipios, en estas primeras
reuniones participan tambin presidentes de la Federacin Departamental
de Juntas Vecinales (Fedjuve) y presidentes de Juntas Vecinales u OTBs.
En todos los casos, las Alcaldas preparan un material que contiene ya una de-
limitacin de la estructura del presupuesto, incluyendo lo que se suele llamar
7 Cabe destacar que estas dos figuras dirigenciales tienen, por lo general, una particular distancia respecto de las personas de base y a las instancias
donde estas personas tienen participacin amplia, es decir asambleas o reuniones barriales. En el caso de los miembros del Comit de Vigilancia,
son representantes elegidos (muchas veces sin la mediacin de instancias asamblearias en los barrios) para formar un equipo de vigilantes para todo
el municipio. Cada Distrito elige o nombra a 1 representante que dura 2 aos en su gestin. En los municipios urbanos este representante distrital
al CV no suele tener cercana con la poblacin a la que representa. Por ello, las decisiones que asume suelen ser sin consulta con la poblacin. Por
otra parte, en el caso de los Presidentes de Distrito, stos son elegidos al interior de los distritos ya sea mediante Congresos Distritales o slo por los
presidentes de OTBs o Juntas Vecinales. Si bien tienen relativamente mayor cercana a la vida de las organizaciones barriales, por las caractersticas
complejas de la sociedad urbana y la gran cantidad de poblacin y considerable tamao del espacio de los distritos, igualmente, en la toma de deci-
siones importantes para el conjunto de la poblacin a la que representan, no suelen tener mecanismos para la consulta a la poblacin. Cuanto ms
en el mejor de los casos- lo hacen con los presidentes de OTBs o Juntas Vecinales. Pero, no suelen tener contacto con organizaciones perirubanas
no territoriales o diferentes de las OTBs. Asimismo, es necesario recordar que los Distritos en los Municipios suelen ser unidades administrativas
municipales cuya creacin no siempre obedece a la voluntad popular, sino a decisiones de las autoridades municipales en funcin de criterios admi-
nistrativos desde su perspectiva.
111
los techos presupuestarios. stos connotan ya una serie de decisiones sobre

el presupuesto municipal que ya vienen tomadas por los tcnicos y autori-
dades del municipio. En algunos casos, estas decisiones responden al cum-
plimiento de normativa especfica sobre asignaciones fijas para salud, edu-
cacin, asignaciones tope de gastos de funcionamiento, etc8. En otros casos,
estas decisiones son asumidas por las autoridades municipales. En todo caso,
estas definiciones de techos presupuestarios representan ya una toma de
decisiones no participativa sobre el conjunto del presupuesto, que recorta las
posibilidades de decisin de las organizaciones sobre la inversin municipal.
Esta primera etapa del proceso de planificacin es decisiva, pues en ella se
definen los temas globales del presupuesto. En todos los casos, los informan-
tes coinciden en que en esta etapa la participacin de la poblacin es nula;
slo participan los dirigentes del Comit de vigilancia o los presidentes de
Distrito, sin que stos tengan espacios de discusin previa o posterior con la
poblacin a la que representan. Esos dirigentes van a estas sesiones a validar
lo que les muestran los tcnicos y autoridades municipales.
En algunos casos (el municipio de La Paz), se hace referencia a una nego-
ciacin entre los dirigentes del Comit de Vigilancia y los tcnicos y au-
toridades municipales de temas relacionados con la definicin macro del
presupuesto. La directiva del Comit de Vigilancia negocia con el gobierno
municipal los montos sobre los tres rubros: (Proyectos) Estructurantes, Estra-
tgicos y Atencin al vecino (Dirigente del Comit de Vigilancia de La Paz).
Aparentemente, este dato indicara que se plantea un escenario de participa-
cin para las organizaciones en temas estructurales y en decisiones impor-
tantes. Sin embargo, lo que se ha sealado en la nota a pie de pgina N 4 y
el carcter exclusivo de estas reuniones, nos da a pensar que ms bien es un
escenario que permite al Gobierno Municipal reforzar sus vnculos con estos
dirigentes, pues dado el carcter exclusivo de estas reuniones preparatorias,
ellos en ningn momento llevarn a discusin con las bases estas decisiones,
ni mucho menos estar en la agenda de la Alcalda este procedimiento. Ms
adelante, el mismo entrevistado agrega:
8 sta es una sntesis de esta normativa vigente hasta Julio de 2010, que afecta a las asignaciones presupuestarias municipales: 1. Los Recursos de
Coparticipacin tributaria estn afectados por : la Ley de Participacin Popular, Ley de Gastos Municipales 2296; Ley del SUMI 2426 y Ley del Deporte
2770 (Hasta 25% para Gasto Corriente; 10% para SUMI; 3% para fomento al deporte; 0,25% para Control Social hecho por los Comits de Vigilancia;
seguro de salud para el Adulto Mayor, 56 $us por cada uno). 2. Recursos HIPC II: 20% para mejoramiento de la calidad de la educacin pblica;
10% para mejoramiento de la calidad del servicio de salud; 70% para obras de infraestructura productiva y social. 3. Recursos del IDH: la Ley de
Hidrocarburos manda que se dediquen a programas y proyectos de Educacin, Salud, Desarrollo econmico y empleo, Seguridad Ciudadana y una
contraparte municipal para la Renta Dignidad. 4. Recursos Propios: Ley de Municipalidades 2028, para cumplir las 53 competencias asignadas a los
municipios, divididas en 5 materias: (Desarrollo Humano Sostenible; Infraestructura; Materia Administrativa y financiera; Defensa del Consumidor y
Servicios) haciendo una planificacin participativa segn manda el DS. 216961 Norma de planificacin participativa municipal, del 23 de Mayo de
1997. Toda esta normativa est integrada y redondeada por La Ley de Gastos Municipales 2296 que refrenda las normas anteriores y define varias
normas para el conjunto del manejo presupuestario y la planificacin.
112
Todo el presupuesto global lo aprobamos en el mes de octubre y una vez

terminado bajamos a los distritos con lo que con lo que corresponde a (al
programa) Atencin del Vecino.
(Dirigente del Comit de Vigilancia de La Paz)
Es decir, la decisin global se la hace entre tcnicos, autoridades municipales y

una lite dirigencial con dbiles vnculos con las bases y, por el contrario, con vncu-
los ms fuertes con actores del gobierno municipal; luego recin bajan a los distritos
en aquella porcin del presupuesto denominada Atencin del Vecino, que mirando
los grficos de la parte precedente a este captulo, ser la parte menor del presupuesto.
Frente a esto, con razn un vecino independiente del gobierno municipal, seala con
precisin y agudeza:
Desde arriba ya viene definido los recursos para los barrios que es el 4% de los
recursos de coparticipacin tributaria. ()
Las Obras Estructurantes lo definen los presidentes. Ms se gastan los recur-
sos del municipio en Obras Estructurantes ().
Dirigente y vecino de Pasankeri, varn, independiente de la Alcalda, La Paz).
Esta segunda fase, de bajar a las bases es comn en todos los municipios.
Consiste en dar a conocer la informacin de lo ya definido por esa lite de ac-
tores de Alcaldas, Comit de Vigilancia y en algunos casos de los Distritos; es
decir, informacin sobre los techos presupuestarios, los montos asignados
por distritos y macrodistritos o subalcaldas; las asignaciones a las OTBs; la
definicin de obras estrella, etc. Se suele hablar en varios casos de carpetas
que contienen esta informacin, carpetas diferentes para cada distrito y para
cada OTB, que ya seala un sesgo de la informacin que llega a los dirigentes
de barrio y, tal vez, en algunos pocos casos, a la poblacin. En algunos muni-
cipios (La Paz, El Alto) este proceso es descrito con ms detalles y aparente-
mente hay una mayor rigurosidad en el cumplimiento de estos procedimien-
tos (por lo menos por lo que se informa para el POA 2009). En los otros casos
(Santa Cruz, Cochabamba) al parecer hubo este proceso de planificacin
participativa en aos anteriores; pero para el ao 2009 y los aos colaterales,
los entrevistados y entrevistadas afirman que se dej de lado la planificacin
participativa. Es decir, en esta etapa aparece una diferencia notable en los
procesos de planificacin participativa en los 4 municipios estudiados:
En el caso de La Paz y El Alto, segn la informacin proporcionada por los
entrevistados, luego de esta bajada a las bases de la informacin del POA y
113
el presupuesto, se tiene unos eventos masivos, denominados Cumbres dis-

tritales o macrodistritales que tienen una mayor participacin de dirigentes
de organizaciones de los distritos.
En el caso de Cochabamba, el proceso de planificacin participativa con-
cluye con la negociacin por separado con los distritos y las OTBs para la
aceptacin por stas de la distribucin de recursos que ya viene contem-
plada en las carpetas y la definicin de temas menores, como pequeos
proyectos en los que las OTBs invertirn sus recursos de Coparticipacin
Tributaria (entre pocas alternativas, pues los montos suelen ser pequeos).
En los ltimos aos, la Alcalda introdujo tambin unas mini obras estrella
para los distritos, que entran en esta ltima fase de discusin con los Dis-
tritos. La mayor parte de los informantes de estos dos municipios refieren
que la planificacin participativa es precaria o slo nominal. Una prueba
flagrante de ello es el hecho de que estas reuniones (llamadas talleres de
conciliacin y priorizacin) ya en la fase final del proceso de planificacin
se realicen en Enero, cuando el POA ya est aprobado. Estas reuniones con
las OTBs y los distritos son slo una formalidad para conseguir las actas fir-
madas por los dirigentes, que acrediten un (falso) proceso participativo en
la planificacin. As lo testimonian tres de las cuatro personas entrevistadas
de Cochabamba:
Despus de ser aprobado el POA, los tcnicos de la Alcalda y Subalcaldas

recin bajan a los Distritos para realizar los talleres de conciliacin y para prio-
rizar las obras para los barrios. Estos talleres slo son con los dirigentes y no
con toda la gente, que no se entera mucho de todas estas cosas que pasan.
(Ex dirigente de barrio, mujer, Villa Pagador, zona Sur)
El Comit de Vigilancia conjuntamente con los Subalcaldes convoca a reunio-

nes distritales de informacin para conciliar y priorizar los proyectos de la
siguiente gestin; esto despus que el POA de la Gestin ya fue aprobado.
(Dirigente vecinal y de comit de agua, Valle Hermoso Norte, zona Sur)
Nos informan los techos presupuestarios, por distritos, de los recursos de Co-
participacin Tributaria, donde nos informan a cada barrio los recursos que
nos toca para priorizar un proyecto que debe ser llenado y firmado por el
presidente de cada OTB, el Comit de Vigilancia y el Subalcalde.
(Ex dirigente del Distrito 3, ex presidente del Comit de Vigilancia, destituido
por su posicin independiente respecto de la Alcalda)
114
En el caso de Santa Cruz, los 4 informantes coinciden en la prctica inexis-

tencia de planificacin participativa, por lo menos en el tiempo en que se
les tom la entrevista. Segn la percepcin de la mayora de las personas
entrevistadas, la planificacin participativa en este municipio est atrave-
sada por la directa accin de control y manipulacin de las organizaciones
vecinales por las autoridades municipales, para lograr las formalidades de
aval de participacin:
Los POAs, fueron avalados por los dirigentes afines al gobierno municipal,
quienes sin consultar a sus bases daban su visto bueno a los proyectos que
el alcalde priorizaba. El municipio cre dirigencias paralelas para respaldar el
POA y enviar informes avalados por OTBs al ministerio de Hacienda.
(Vecino activo, ex dirigente vecinal Santa Cruz)
Incluso, la informacin ofrecida por actores de los propios gobiernos munici-

pales refuerza esta interpretacin de los procesos de planificacin. En boca de estos
informantes se hace visible un procedimiento inducido en los procesos de planifica-
cin participativa, proceso que sigue una dinmica de arriba hacia abajo y sobre pa-
quetes pre elaborados que ya estructuran el presupuesto municipal. Los informantes
municipales refieren que el proceso de planificacin participativa arranca anualmen-
te con unas reuniones informativas sobre los techos presupuestarios, exclusivas con
los miembros del Comit de Vigilancia,
porque ellos son los mximos representantes a nivel de distrito; son los que
bajan lnea a las Organizaciones Territoriales de Base. Los talleres distritales
no se realiza con toda la poblacin por la gran cantidad de personas, (enton-
ces) forzosamente nos agarramos del Comit de Vigilancia porque ellos son
los representantes y que obviamente transmiten lo que nosotros les informa-
mos.
(Entrevista a Tcnico de Planificacin de la Alcalda de La Paz. La Paz, Diciem-
bre de 2009. Los destacados son nuestros.)
Estas expresiones denotan el carcter inducido de los procesos de planifica-

cin. Los tcnicos municipales elaboran la estructura bsica del presupuesto, la que
se informa a los representantes distritales al Comit de Vigilancia. Los funcionarios
municipales utilizan a los miembros del Comit de Vigilancia no slo para bajar la
informacin hacia las organizaciones sino tambin para bajar lnea, es decir orien-
tar la informacin hacia la aceptacin de los marcos y estructuras ya establecidos
para el presupuesto y la inversin. El Tcnico de la Alcalda pacea afirma de manera
115
muy elocuente: tienen que agarramos del Comit de Vigilancia porque ellos son los
representantes y transmiten lo que nosotros les informamos. El escenario y los actores
estn claros: la Alcalda toma las decisiones; la poblacin acepta; las lites dirigen-
ciales (Comit de Vigilancia y presidentes de Distritos) son los intermediarios que
aseguran que el teatro est resuelto en la firma de actas y documentos de verificacin
de una planificacin participativa inducida.
Por tanto, haciendo un recuento de toda esta faceta de planificacin participa-
tiva cumplidora de la ley, tenemos un panorama que muestra dos escenarios, al final
de cuentas, concurrentes en una misma lgica de participacin controlada e induci-
da: uno que sigue con cierto mayor rigor los pasos de una planificacin que en cierto
grado involucra a la poblacin (municipios de El Alto y La Paz); el otro escenario es el
de unos procesos prcticamente inexistentes de planificacin participativa, donde se
hace evidente que el involucramiento tangencial a los dirigentes de las organizaciones
de base (y no todas, si no slo las vecinales-territoriales con personera jurdica otor-
gada por las Prefecturas y las Alcaldas) se hace slo para cumplir una formalidad que
requerir de los comprobantes materiales de un documento y listas firmados, unas
fotografas, unos descargos de realizacin de talleres, etc.
En el primer escenario, que al parecer cumplira las normas y que, por ello,
realizara una efectiva planificacin participativa,
Se trata de procesos que tienen un punto de partida ya definido previamente

por las autoridades y tcnicos municipales. Ellos toman ya decisiones sobre
el todo del presupuesto, incluso ms all de las obligaciones fijas a las que
les obligan las normas. Estas decisiones definen la orientacin global de la
poltica de inversin y dejan apenas fragmentos del presupuesto para la par-
ticipacin de las organizaciones vecinales.
Se sigue un proceso de arriba hacia abajo; se inicia con la participacin de
reducidos grupos de dirigentes que en los hechos tienen dbiles vnculos con
la poblacin. Las autoridades municipales sobredimensionan la importancia
de estos dirigentes. Destacan que son el enlace con la poblacin de base.
Pero en los hechos, es altamente probable que la negociacin con una lite
dirigencial les resulte ms fcil y haga ms viable el proceso predefinido de
construccin del presupuesto y el POA.
Se instrumentaliza a los altos y medios dirigentes (del Comit de Vigilancia,
de los Distritos, de las OTBs o Juntas Vecinales) para obtener un aval que
exigen las instancias nacionales (el Ministerio de Hacienda) que tienen el
control ltimo de los desembolsos de dinero. Estos dirigentes aparecen en
116
un rol de intermediarios viabilizadores de la poltica municipal, desnatu-

ralizando el encargo de sus bases, de representar sus intereses y sus deman-
das.
En este escenario, la poblacin queda como objeto depositario de unas deci-
siones ya tomadas; adems, objeto decorativo de una supuesta participacin
ordenada por la ley, pero en el fondo no deseada por quienes tienen el con-
trol del presupuesto municipal.
Por tanto, estos procesos tienen todas las caractersticas de induccin y encau-
zamiento controlado de la participacin de la poblacin por el Gobierno Municipal.
Se trata de una participacin de baja calidad. Segn la triple clasificacin que hace
Coraggio9, estamos objetivamente ante una participacin ciudadana que consiste so-
lamente en avalar o legitimar unas decisiones tomadas por otros en funcin de soste-
ner un poder constituido. El deterioro mayor de estos procesos inducidos conduce a
una abierta manipulacin de las organizaciones.
Esta participacin, que consiste finalmente slo en un cumplimiento formalis-
ta y mecnico de una normativa, est dirigida a dar legitimidad social y legal a una
gestin municipal que ya tiene sus decisiones tomadas, que ya tiene en la prctica una
poltica de inversin definida, como ya vimos en la primera parte.
La puesta en prctica de la normativa planificacin participativa, acomodada
a los intereses y las prcticas desde los gobiernos municipales deriva, inclusive, en el
uso del poder de decisin que tienen los gobiernos municipales sobre los recursos
para crear y reforzar relaciones clientelares con dirigentes de organizaciones vecina-
les.
d. Participacin controlada; por tanto, poltica de inversin

a espaldas de las necesidades de la poblacin marginal
mayoritaria
Todo ello conduce a una inversin municipal que pone nfasis en las grandes
obras obras estrella, obras estructurantes, obras de gran impacto- que final-
mente no resuelven los acuciantes problemas y necesidades de la poblacin. Estas
opiniones corroboran la lgica infraestructurista que se revela en la poltica de inver-
sin municipal, a travs de los datos mostrados en la primera parte, sobre todo res-
pecto a la alta inversin en el Programa Infraestructura Urbana (o sus equivalentes),
en contraposicin a la bajsima inversin en Saneamiento Bsico.
9 Jos Luis Coraggio (2004), afirma que existe una especie de pugna por los sentidos de la participacin ciudadana. Identifica por lo menos tres senti-
dos en confrontacin: 1. Participar en funcin de la reproduccin de un sistema establecido (Participar = Estar; ser parte de); 2. Participar como
legitimar o deslegitimar el poder constituido y 3. El de la participacin como un ejercicio autnomo de la soberana popular.
117
La exposicin de los mismos tcnicos municipales revela esta contradiccin.

El Tcnico de la Alcalda de La Paz entrevistado, refirindose al PDM, por un lado
seala que en el diagnstico sali como necesidad primera los Servicios Bsicos: agua,
alcantarillado, salud y educacin. Esto en los sectores perifricos (que, hay que decirlo,
son mayoritarios). Ms adelante aade: en el PDM se han priorizado proyectos gran-
des: Puentes Trillizos, ampliacin Av. Zabaleta, Av. Bs. Aires, nueva Terminal de buses,
viaducto de la calle Potos10
Hay que agradecer la sinceridad del tcnico municipal paceo, pero nos queda
la pregunta: Cmo explicar la flagrante contradiccin que el diagnstico destaque
una necesidad apremiante (los servicios bsicos) y que en el presupuesto se prioricen
grandes obras de infraestructura ajenas a esas necesidades vitales?
e. Progresivo mayor relajamiento

de la planificacin participativa
En los ltimos aos se ha ido relajando ms el cumplimiento de las normas
sobre planificacin participativa. Al parecer existe una gran facilidad para esquivar o
dejar de lado la planificacin participativa. Los informantes de Santa Cruz y Cocha-
bamba destacan este hecho.
Sera muy productivo indagar ms sobre las causas de este hecho, puesto que
tiene relacin con aspectos centrales sobre la relacin Estado y Sociedad civil. Al lado
del mayor relajamiento del cumplimiento de la normativa sobre planificacin par-
ticipativa estn factores como la debilidad de las organizaciones de la sociedad civil
en su relacin con el Estado y, de manera inversa, la mayor capacidad de los poderes
fcticos afincados en las instituciones pblicas para imponer prcticas y decisiones
en la gestin pblica orientadas hacia sus intereses. O, en el mejor de los casos, unos
poderes pblicos que reproducen moldes de gestin patrimonialista o paternalista en
la gestin pblica.
La planificacin participativa, tal como ha sido asumida en la legislacin del
pas, pretendera modernizar la gestin pblica en una dinmica potenciadora del rol
activo de la sociedad civil. Sin embargo, el balance que hasta ahora nos dan tanto los
datos numricos del presupuesto como la informacin cualitativa de las entrevistas,
indica que este objetivo est an muy lejano.
10 Entrevista a Tcnico de Planificacin Alcalda de La Paz, La Paz, Octubre de 2009.
118
QUINES Y CMO SE PARTICIPA EN LA ELABORACIN DE POAS Y PDMS?

entrevistas entre Octubre de 2009 y Septiembre de 2010.
Respuestas a preguntas relacionada con quines y cmo se participa en la
elaboracin de POAs y PDMs
Municipio de Santa Cruz de la Sierra (2-A)

2. Quines *Tcnicos de la alcalda, *No responde *Tcnicos de la *Las dirigencias de
participan en sub alcalda, dirigentes ve- directamente a alcalda, Comit organizaciones para-
la elaboracin cinales paralelos, afines la pregunta. de vigilancia y Al- lelas que responden
POA? al gobierno municipal. gunos dirigentes a las rdenes de la
no legtimos, de Alcalda.
*En las 2 ltimas gestio- organizaciones
nes no hubo planificacin paralelas funcio- *Los presidentes
participativa. nales al gobierno legtimos no participan
municipal. de las reuniones que
*Cabe recordar que convoca el Alcalde.
la poblacin del casco
viejo ya no participa en su
organizacin porque sus
servicios estn resueltos.
3. Cmo se *Desconocen el do- No responde Desconoce. No *El Plan de Desarrollo
particip en la cumento e insumos sabe de ningn Municipal, es descono-
elaboracin del del PDM. Nunca nos plan hecho con cido por la mayora de
PDM? convocaron cuando este participacin de los vecinos y dirigentes,
documento se estaba ela- la poblacin. porque no participa-
borando y socializando. mos en su elaboracin
Pero nosotros buscamos y tampoco el gobierno
varias formas para infor- municipal lo socializa-
marnos. ron oportunamente.
4. Quines Desconocemos. El gobier- No responde Desconoce Desconoce
participan en no municipal no coordina
la elaboracin con la organizacin en
PDM? este tema.
Municipio de La Paz (2-B)

2. Quines Comit de vigilancia, Tcnicos del gobier- El Comit de Vigi- *Tcnico de Coordinacin
participan en presidentes de la no municipal, Co- lancia, Alcalde y Distrital, Comit de Vigi-
la elaboracin Juntas Vecinales, mit de Vigilancia, presidente de las lancia y el presidente de la
POA? Distritos, tcnicos de Concejo Municipal, Juntas Vecinales, Junta Vecinal.
planificacin, tcnicos presidentes de las FEJUVE, Presi-
del Concejo Municipal Juntas Vecinales y dentes zonales *Antes se planificaba en
y de la sub alcalda. Distritos. asambleas y sala en con-
senso el proyecto, ahora
119
slo con el dirigente,

con el tcnico de coordi-
nacin distrital definen
los proyectos.
*El comit de vigilancia
define los recursos.
Algunos son la mano de-
recha del Alcalde, ellos
definen los proyectos.
3. Cmo Metodologa: trabajo por * Se realiz varias *Algunos anti- Desconoce
se particip reas (salud, educacin, reuniones, talleres guos dirigentes
en la elabo- seguridad ciudadana, con las diferentes comentan que
racin del etc.). Talleres sectoriales. organizaciones hubo varios ta-
PDM? Grupos focales. Se com- sociales, se hizo lleres donde se
plement informacin encuestas y entre- trabaj el JAIMA
con una encuesta a ho- vistas, se analiz los (un plan gran-
gares y otra informacin temas sociales. de), pero yo
estadstica del INE y otras desconozco tal
fuentes slidas, hasta *La socializacin de situacin; pero
lograr un diagnstico este documento fue s s que este
base completo. intensiva. documento fue
*Se hizo un diag- difundido por
nstico varios medios.
4. Quines PDM se trabaj con 3 *Participaron tc- *El Alcalde, los Desconoce
participan tipos de actores: Tcnicos nicos de la alcalda, presidentes de
en la ela- de la Alcalda, autorida- concejo municipal, las Juntas Veci-
boracin des del Concejo Munici- organizaciones nales, el Comit
PDM? pal y representantes de sociales, vecinales, de Vigilancia.
diferentes organizaciones, gremiales y otros.
segn reas temticas
(salud, educacin y * El PDM fue
otras), organizaciones de elaborado con la
gnero y generacionales, participacin de
adems de otras institu- la poblacin, se
ciones: asociaciones de considera como uno
profesionales, federacio- de los mejores en
nes sectoriales, etc. nuestro pas.

2. Quines *Tcnicos de planifica- *Sub alcaldas, Tcnicos de la 14 personas del Comi-
participan en cin, Tcnicos de la sub Comit de vigi- subalcaldia, presi- t de Vigilancia; Pre-
elaboracin alcalda. lancia, Comit de dentes de las OTBs, sidentes de las OTBs.,
POA? representantes del Comit de Vigilan- representantes de los
*Comit de Vigilancia. comit y presiden- cia, algunos direc- distritos y tcnicos de
*Presidentes de la OTBs, tes de OTBs. tores del municipio la sub alcalda.
Representantes de los que vienen a infor-
man la ejecucin
distritos. de un proyecto ya
determinando.
120
3. Cmo *El PDM se actualiz por En una Primera No hubo partici- No hubo una real partici-
se particip una consultora; quienes instancia slo lo pacin, algunos pacin en la elaboracin
en la elabo- realizaron entrevistas, realizaron lo tc- dirigentes nos de este documento
racin del encuestas y trabajo de nicos de la Con- dieron un cuestio- porque el alcalde dio el
PDM? campo en los distritos. sultora, realizando nario para respon- trabajo de reformular el
encuestas, trabajos der, sin el debido PDM a una consultora,
de campo. asesoramiento. quien se limit a elabo-
rar este documento so-
lamente con encuestas
que fueron entregadas
a los presidentes de las
diferentes OTBs, quienes
llenaron la encuesta
segn su criterio sin
tomar en cuenta la voz
de sus vecinos. Cuando
la consultora hizo cono-
cer el documento en los
diferentes distritos, este
documento fue recha-
zado en varios distritos
porque los vecinos
reclamaron que no par-
ticipacin y que adems
no recoge las verdaderas
necesidades.
4. Quines *Tcnicos de la Consul- *Consultora con el *Supongo que *Consultora, Alcalda y
participan en tora contratada, tcnicos apoyo de tcnicos el Alcalde con algunos presidentes de
la elabora- de la Alcalda, algunos de planificacin. No sus tcnicos y la las OTBs. La mayora de
cin PDM? presidentes de Distrito y hubo participacin consultora. la poblacin y dirigentes
Comit de vigilancia. de la gente. desconoce los conteni-
dos del PDM.
Las 3 preguntas comprendidas en estos cuadros tratan de desarrollar y precisar

mejor lo que ya dijeron las personas entrevistadas en la primera pregunta, que era
abierta. Dos de estas preguntas indagan por los actores que participan en la elabora-
cin del POA y del PDM. La otra pregunta insiste en interrogar por la forma como se
particip en la elaboracin del PDM. Si bien de alguna manera esta pregunta es reite-
rativa, en el proceso de estructuracin de las entrevistas se vio conveniente introdu-
cirla, debido a la escasa referencia al PDM que se produca en las primeras entrevistas
de validacin del cuestionario inicial.
De igual forma que en los cuadros de la seccin anterior, haremos el apunte
de algunas observaciones de estos cuadros. Prescindiremos de aspectos que ya se
destacaron antes.
121
a. Concentracin de actores en reducidas lites vecinales

representativas
Ya se mencion antes que en los procesos oficiales de planificacin participa-
tiva en el POA, por el lado de la sociedad civil se muestra un protagonismo fuerte de
un grupo reducido de representantes de organizaciones vecinales: delegados distrita-
les al Comit de Vigilancia; presidentes de Distritos municipales y en algunos casos
presidentes de Fedjuve y presidentes de OTBs. Slo en el caso del Municipio de El Alto
se afirma que se da una participacin de otras organizaciones: laborales, gremiales, de
educacin, salud, etc. Sin embargo esta opinin es contradicha por otros entrevista-
dos de este mismo municipio, que afirman que estas organizaciones no vecinales, no
participan en la elaboracin del POA, y tienen sus propias instancias de participacin.
b. Actores y forma de elaboracin del PDM:

temas dbilmente conocidos
En cuanto a los actores participantes en el PDM, la variedad de participantes
parece ser mayor. En los municipios de La Paz y El Alto se hace referencia a la par-
ticipacin de distintas organizaciones, no slo vecinales y territoriales, y se incluye
asimismo a otras instituciones de la sociedad civil, conocedoras de temas sectoriales
de la planificacin y competencia municipal. Sin embargo, es tambin ms notoria la
presencia de respuestas que dicen desconocer quines participaron en la elaboracin
del PDM o simplemente no responden a la pregunta (7 de 17 entrevistados).
Respecto a la forma de elaboracin del PDM, 5 de 17 entrevistados descono-
cen o no responden a la pregunta. Pero, adems, otros 3 entrevistados afirman que
el PDM no se hizo de manera participativa y es ampliamente desconocido por la
poblacin. Incluso, un tcnico municipal reconoce que El PDM se actualiz por una
consultora; quienes realizaron entrevistas, encuestas y trabajo de campo en los distritos
(), pero slo participaron efectivamente los tcnicos de la Consultora contratada,
tcnicos de la Alcalda, algunos presidentes de Distrito y Comit de vigilancia (Tcnico
de la Direccin de Planificacin, Alcalda de Cochabamba). Es decir, si sumamos to-
dos los entrevistados que no responden o desconocen sobre la forma de elaboracin
del PDM ms los que afirman que no existe una verdadera participacin de la pobla-
cin, la sumatoria da 9 de 17 entrevistados que de una u otra forma corroboran que
la elaboracin del PDM se hace entre pequeos grupos de dirigentes, sin una amplia
participacin. A ello hay que aadirle la consideracin del perfil de estos 17 entrevis-
tados: todos son conocedores de la gestin municipal. Si consideramos que la mayo-
ra de la poblacin no conoce la gestin municipal11, podemos fcilmente deducir que
11 Un breve estudio del ao 2004 sobre el conocimiento que tiene la poblacin de base respecto de temas de la gestin municipal en la zona sudeste de
122
el conocimiento del PDM por la mayor parte de la poblacin es prcticamente nulo.

Volviendo a los datos de los cuadros, los entrevistados de La Paz y El Alto son
los que mejor detallan la informacin sobre el PDM (actores y forma de elaboracin),
sin embargo, 3 entrevistados de estos municipios no responden o afirman desconocer
sobre este tema.
En el caso de Cochabamba y Santa Cruz, el desconocimiento del PDM as
como la afirmacin de que no se hizo de manera participativa son abrumadoramente
mayoritarios. En Cochabamba se hace referencia a la elaboracin de un nuevo PDM
que se plantea slo en trminos de actualizacin del anterior. Todos los entrevista-
dos coinciden en que este proceso fue totalmente vertical, pues la Consultora con-
tratada y los tcnicos municipales hicieron todo el proceso prcticamente a espaldas
de la poblacin. Al respecto uno de los testimonios es altamente elocuente:
No hubo una real participacin en la elaboracin de este documento (el PDM)
porque el Alcalde dio el trabajo de reformular el PDM a una Consultora, quien
se limit a elaborar este documento solamente con encuestas que fueron
entregadas a los presidentes de las diferentes OTBs, quienes llenaron la en-
cuesta segn su criterio sin tomar en cuenta la voz de sus vecinos. Cuando la
consultora hizo conocer el documento en los diferentes distritos, este docu-
mento fue rechazado en varios distritos porque los vecinos reclamaron que
no participacin y que adems no recoga las verdaderas necesidades.
(Ex dirigenta de barrio, Villa Pagador, zona Sur)
Ms an, a raz de este descontento, durante el segundo semestre de 2007 se

articul una masiva movilizacin de organizaciones de la zona sur de Cochabamba12
que tuvo como punto culminante una Cumbre Social que, por primera vez, aglutin
en un espacio de encuentro, debate y posicionamiento pblico, a una gran variedad
de organizaciones de todos los distritos de esta zona. Si bien esta movilizacin no
cuaj en una articulacin sostenida y muchos de los dirigentes visibles aprovecharon
la ocasin para recoger rditos personales de ella, lo que qued en la memoria de mu-
cha gente fue la reflexin en torno a varios aspectos relacionados con las necesidades
y demandas insatisfechas de esta amplia poblacin periurbana de Cochabamba. Uno
de esos temas el que dinamiz originalmente la movilizacin- fue la insatisfaccin
por la elaboracin del PDM por una Consultora contratada y las autoridades munici-
pales. Las resoluciones de esta cumbre destacan este hecho:
Cochabamba (Distritos 8, 9 y 14) conclua que menos del 20% de la poblacin sabe lo que es un POA municipal y un 53% no sabe lo que es una OTB. Y an
ms, un 82% de la poblacin dice no haber participado en ninguna priorizacin de obras municipales en sus barrios, durante los aos 2003 y 2004 (Centro
Vicente Caas Programa Desarrollo del Poder Local: 2004). En otro estudio algo ms anterior, 57% de un universo de entrevistados en Villa Pagador (Distrito
14 Cochabamba) afirma que no sabe nada de la Ley de Participacin Popular. Un 82% de las personas encuestadas no sabe lo que es una OTB; un 82% de
los encuestados no se siente representado por el Comit de Vigilancia y un 64% no sabe de la existencia del Consejo Distrital. (Cf. CEDIB y DNI: 1999).
12 La zona periurbana de Cochabamba que tiene los ms altos indicadores de pobreza; as tambin las ms altas tasas de crecimiento poblacional, pues
recibe la mayor cantidad de poblacin inmigrante.
123
En fecha 17 de noviembre 2007 la Cumbre de Organizaciones Sociales de la

Zona Sud, adopt las siguientes resoluciones, que hace conocer al pueblo co-
chabambino y boliviano:
* El Plan de Desarrollo Municipal y los Planes de Desarrollo Distritales deben
realizarse de manera participativa, consensuada, con amplia participacin de
vecinos y vecinas, los mismos deben contemplar el Plan de Reordenamiento
Territorial que permita la ampliacin de la mancha urbana, lo que significa
reconocer la presencia de las Juntas Vecinales y que se les otorgue recursos
de acuerdo a sus necesidades.
* La elaboracin de los planes operativos anuales deben estar enmarcados
en las lneas estratgicas de desarrollo del Plan de Desarrollo Municipal y las
mismas deben ser elaboradas por los vecinos y vecinas de todas las organiza-
ciones vivas de la zona sud.
* Los Comits de Vigilancia deben actuar en funcin a las resoluciones de sus
entes matrices, que son las reuniones ordinarias de OTBs, Juntas Vecinales y
Consejos Distritales.
Cualquier actuacin al margen de estas instancias es rechazada y desconocida
por las bases.
* El total de los recursos del Municipio deben ser distribuidos de acuerdo a
la necesidad de cada distrito, considerando adems la tasa de crecimiento
poblacional de cada ao ().
* El Concejo Municipal no debe aprobar ningn POA sin antes verificar que
haya sido elaborado y aprobado por los vecinos de acuerdo a nuestras nece-
sidades. ()
(Documento de resoluciones finales Cumbre de organizaciones populares de
la zona sur de Cochabamba, 17 de Noviembre de 200713)
c. Desconexin entre procesos de planificacin de mediano y corto

plazo: desajuste estructural de la planificacin participativa
Los dos anteriores hechos nos conducen nuevamente a la consideracin de la
desconexin que se da entre la planificacin de mediano plazo (PDM) y la de corto
plazo (POA). Y, como ya dijimos, si consideramos que el enfoque de Planificacin
Participativa tiene como eje la articulacin entre lo operativo (corto plazo), lo progra-
mtico (mediano plazo) y lo estratgico (largo plazo), esta desconexin entre POA y
PDM tiene que ver con un desajuste estructural en las prcticas de planificacin par-
ticipativa municipal, por lo menos en los municipios urbanos ms poblados del pas.
13 Difundido en diversos medios. Nosotros tomamos el texto de: http://www.constituyentesoberana.org/3/pronunciamientos/nov2007/171107_1.html
124
Sin embargo, sobre este tema, ya sin vnculo con los temas de planificacin
participativa, en las preguntas sobre la inversin, los entrevistados y entrevistadas
aportan el siguiente cuadro de respuestas en torno a la articulacin PDM y POA.

entrevistas entre Octubre de 2009 y Septiembre de 2010. Sntesis de
respuestas a la pregunta El POA se relaciona con el PDM?
No responde No responde No responde Desconoce

A partir del PDM se El PDM tiene relacin con Desconoce No responde.

priorizan los proyectos y POA porque los proyectos
programas en el POA. que fueron priorizados
El PDM se reformula en la planificacin del
cada 3 aos y el POA PDM estn insertos en el
cada semestre. Plan Operativo Anual del
municipio, como Comit
de Vigilancia controlamos
que los proyectos del PDM
se incorporen en el POA.
Municipio de El Alto (3-C)

S, porque los proyec- Si porque en el PDM se En las cumbres distri- No responden

tos a largo plazo estn prioriz los proyectos via- tales de priorizacin
insertados y reflejados les, educacin, salud, que de necesidades nos
en el POA, adems que se estn ejecutando en los fijamos que los pro-
el PDM se reformula diferentes POAs. yectos del PDM estn
cada 3 aos insertos en el POA

S, porque las obras S, en los proyectos Desconocemos los No se relaciona debido a que
distritales o estrellas estrella proyectos del PDM. el Plan Estratgico que est
estn de acuerdo al Plan en vigencia reconoce que
de Desarrollo Municipal debera invertirse ms en pro-
y al Plan de Gobierno gramas vitales como son los
Municipal. servicios bsicos y los mismos
no se reflejan en el POA
125
Haciendo un balance cuantitativo global, vemos que 9 de las 17 respuestas

(es decir, ms del 50% de dirigentes con conocimientos y experiencia sobre la ges-
tin municipal) sealan un desconocimiento sobre la articulacin PDM/POAs. Una
respuesta dice explcitamente que no hay articulacin y las restantes 7 afirman que
hay articulacin. Todas estas 7 respuestas afirmativas argumentan que en el POA se
insertan los proyectos previstos en el PDM. Es decir, mirando los POAs podemos ver
el PDM. El enfoque y la poltica de inversin delineada en los POAs sera tambin el
enfoque y poltica de inversin asumida en los PDMs. Cul es este enfoque o poltica
de inversin?
Las conclusiones que sacbamos en la primera parte de este estudio se corro-
boran en las respuestas respecto a la articulacin PDM/POAs: la poltica de inversin
municipal en los grandes municipios urbanos est orientada por las obras estrella. 4
de las 7 respuestas afirman explcitamente que los PDMs contienen las obras estrella
(Tcnico de Planificacin Alcalda de Cochabamba; Ex dirigente del Comit de Vigi-
lancia Cochabamba), las grandes obras viales (Presidente del Comit de vigilancia
El Alto) o de largo plazo (Tcnico de planificacin Alcalda El Alto). Y, como ya
hemos visto, las obras de largo plazo son aquellas grandes obras de infraestructura
vial y ornamental que en muchos casos involucran varias gestiones del presupuesto.
La opinin de la ex dirigente de barrio de Villa Pagador (municipio del Cerca-
do Cochabamba), complementa y aclara el sentido crtico de la respuesta del Ex di-
rigente del Comit de Vigilancia del mismo municipio. Ambos informantes afirman
que la relacin PDM/POA slo se da en los proyectos estrella, es decir aquellos que
marcan una orientacin de la poltica de inversin contraria al mismo diagnstico
municipal, sobre el que se basa el PDM, que recoge como necesidades ms apremian-
tes de la poblacin, aquellas que estn relacionadas con la falta de servicios bsicos.
Es decir, si hay articulacin, es parcial y contradictoria: slo para las obras estrella,
dejando de lado las necesidades identificadas en el mismo diagnstico municipal. La
ltima informante de Cochabamba afirma categricamente que la desarticulacin
PDM/POAs tiene que ver con la falta de atencin a las necesidades vitales que seala
la poblacin y que estn reconocidas en el Plan Estratgico Municipal, base del PDM.
La prioridad a las grandes obras de infraestructura vial y ornamental seala un des-
ajuste de fondo en la planificacin municipal.
En el caso del Municipio de El Alto, la mayora de los informantes dan cuenta
de una dinmica constante en cuanto al PDM y los POAs. Al parecer es una dinmica
formal y mecnica sobre la relacin POA/PDM. Al respecto un dato muy elocuente
relacionado con esta Alcalda es una efmera polmica que se suscit el ao 2004 en
relacin a este tema, cuando el entonces Concejal Feliciano Ibez (Condepa) cues-
tion al entonces Alcalde Jos Luis Paredes en los siguientes trminos:
126
A mucha insistencia, se present (el Plan de Ordenamiento Urbano Territo-

rial, POUT) en diciembre del ao pasado (se refiere a diciembre de 2003), de
modo que una vez aprobado el POUT deba haberse elaborado el Plan de De-
sarrollo Municipal (PDM), para luego recin disear los Programas Operativos
Anuales (POAs). No se ha trabajado de forma ordenada. Los POAs se reducen
a un listado de obras sin un horizonte, sin una planificacin que garantice el
desarrollo de la ciudad de El Alto.
(Feliciano Ibez, entrevista transcrita en: Ventana Ciudadana, La Paz, 20 de
Agosto de 2004. Suplemento quincenal de la Razn dedicado a la municipali-
zacin y descentralizacin, p. 5).
Pero, lo ms elocuente fue la respuesta del entonces Alcalde de la ciudad de

El Alto, Jos Luis Paredes, quien, segn la misma fuente, afirm que el reclamo no
tiene asidero es el Plan Progreso el instrumento de planificacin que propuso a futuro.
Es decir, la planificacin participativa municipal es pura retrica; se cumple slo para
la formalidad de presentar informes y cumplir con requisitos que son exigidos por el
ministerio de Hacienda.
En el caso de La Paz slo el Tcnico de Planificacin y el presidente del Co-
mit de Vigilancia afirman que hay relacin entre PDM y POAs (los otros dirigentes
vecinales de nivel distrital- o no responden o afirman que no conocen sobre el
tema). Pero en este punto conviene recordar la afirmacin contradictoria del Tcnico
de Planificacin de la Alcalda de La Paz, comentada ya pginas atrs, en el mismo
sentido que la contradiccin sealada en el municipio de Cochabamba: en el diag-
nstico base de la planificacin municipal emerge como necesidad primordial la falta
de servicios bsicos, pero el PDM y los POAs priorizan las obras de infraestructura
vial y ornamental. En el caso de Santa Cruz, la falta de respuesta o la afirmacin de
que desconocen el tema, da a pensar que ms bien no hay articulacin.
Es decir, la conclusin que sacbamos sobre la desarticulacin entre los proce-
sos de planificacin de corto, mediano y largo plazo queda ratificada aun atendiendo
la informacin de los cuadros 3-A, 3-B- 3-C y 3D.
SOBRE CUNTO DEL TOTAL DEL PRESUPUESTO

DECIDE LA POBLACIN?
sta es una pregunta difcil y provocativa, pues pide que se diga una cantidad
del presupuesto sobre el que tiene incidencia en la decisin la poblacin. La dificultad
consiste en que normalmente no se tiene cuantificado este dato. Ni an los tcnicos
municipales se ocupan de medir la participacin ciudadana en trminos de su inci-
dencia en las decisiones sobre el presupuesto. Sin embargo, nosotros consideramos
que ste es precisamente el meollo de la calidad de la participacin popular: el poder
127
de decisin sobre temas cruciales de la gestin pblica, en este caso las decisiones
sobre el presupuesto y la inversin. Por ello, en los cuadros que sistematizan las res-
puestas obtenidas encontraremos respuestas que parecen evasivas, pero en realidad
demuestran esta carencia de esta informacin.
Cuadro 04 Cuatro Municipios ms poblados de Bolivia. Sntesis de informacin cualita-

tiva recogida de informantes clave. Informacin recogida en diversas entre-
vistas entre Octubre de 2009 y Septiembre de 2010. Respuestas a la pregun-
ta: Sobre cunto del total del presupuesto decide la poblacin?

Solamente sobre Slo sobre una Hasta el 2005 la poblacin decida sobre una peque- Slo nos infor-
los recursos de parte de los a parte de los recursos de Coparticipacin Tribu- man sobre una
Coparticipacin recursos de taria, pero ahora desconocemos el destino de estos pequea parte de
Tributara e IDH. Coparticipacin recursos porque en estos ltimos dos aos no hubo los recursos de
Tributara. ningn tipo de participacin en los diferentes planes Coparticipacin
de desarrollo. Por otros medios nos informamos Tributaria.
que el presupuesto del Municipio de Santa Cruz ao
tras ao se increment considerablemente.

Sobre los recursos de El comit de vigilan- Debe ser sobre una mnima parte. Sobre un 4 % de los
Coparticipacin Tributaria e cia accede a todos los recursos de Partici-
IDH que representa el 12 % recursos de proyectos pacin Popular.
del total del presupuesto. estructurantes.

No responde a la pregunta. Respon- Slo se decide Sobre las cuatro fuentes de Decidimos sobre
de con el siguiente rodeo: El comit sobre los recursos financiamiento: Recursos de los recursos de
de vigilancia decide, como repre- de Coparticipacin Coparticipacin Tributaria, Participacin
sentante de los vecinos, el destino Tributaria e IDH. recaudacin local, IDH e HIPC. Popular, IDH, HIPC
de los recursos de Coparticipacin con el Comit de
Tributaria e IDH. Vigilancia.

Los 14 distritos deciden Sobre un 12%. El La poblacin decide sobre una La poblacin decide sobre
sobre el 14 % del total del Alcalde define sobre mnima parte de los recursos un promedio del 14% del
presupuesto municipal. 69% y el resto lo de Coparticipacin Tributaria; el total de los recursos que
define la norma. resto desconocemos su destino. la Alcalda recauda.
128
De las 17 personas entrevistadas, slo 5 aportan datos cuantificados a la pre-

gunta; mientras que 12 son respuestas sin datos cuantitativos, pero casi todos excepto
2 hacen referencia a fuentes de ingreso. De stas, la ms mencionada son los Recur-
sos de Coparticipacin Tributaria (11 veces), el IDH (6); los recursos del HIPC (2).
Al parecer, en los municipios urbanos, la forma de planificacin y construc-
cin del presupuesto hace que la poblacin (ms precisamente, los dirigentes de los
distritos) slo tengan posibilidades de decidir sobre una parte de los Recursos de PP
(eventualmente sobre los recursos del IDH); es decir la parte que resulta de descontar
los gastos fijos ordenados por ley y los gastos corrientes. En este marco, el porcentaje
mximo de incidencia en la definicin de los recursos municipales por las organiza-
ciones vecinales est entre el 12 y 14%, segn los datos que aportan los informantes
entrevistados. Pero, haciendo una revisin meticulosa de los nmeros, la cifra es an
ms baja.
Al respecto, contamos con datos precisos para el caso del Municipio del Cerca-
do de Cochabamba. Haciendo una minuciosa bsqueda en los presupuestos anuales,
de los sujetos que deciden la asignacin de recursos municipales, el CEDIB ha elabo-
rado la Tabla 7 y el Grfico 5, que muestran el detalle desde el ao 2005 hasta el ao
201014 (siguiente pgina).
Segn este cuadro y grfico, en el ltimo sexenio, las autoridades municipales
de Cochabamba deciden sobre el 72,7% de los recursos del presupuesto; las normas
especficas deciden asignaciones fijas que juntas suman el 19,02% y el restante 8,24%
es lo que queda para decisin de los Distritos y las OTBs.
En el Municipio del Cercado de Cochabamba, las autoridades municipales,
haciendo una lectura peculiar de la normativa sobre planificacin participativa mu-
nicipal, segregan slo un pequeo pedazo de los recursos municipales (una parte de
los recursos de Co Participacin Tributaria) para que los Distritos y las OTBs decidan
sobre el destinos de esos recursos.
Pese a una aparatosa propaganda de participacin popular, lo que se pone
en evidencia con estos datos es que las autoridades municipales concentran el poder
decisin en la asignacin de recursos econmicos, es decir la decisin de la inversin,
que es el corazn de la gestin municipal. Ella define la orientacin de la poltica
municipal.
Pero, yendo ms all, las decisiones de las autoridades municipales responden
tambin a otros poderes y fuerzas que, desde fuera y desde dentro, ejercen presin
en el Gobierno Municipal para sostener su hegemona sobre el poder de decisin de
los recursos pblicos, que no por ser recursos de gobiernos locales son irrelevantes.
14 Una explicacin ms amplia de la gestin y el presupuesto en el municipio del Cercado Cochabamba se puede encontrar en: CEDIB: 2008 y CEDIB:
2011.
129
Tabla N 7 Municipio del Cercado Cochabamba. Comparacin de montos globales

presupuestados, segn sujeto que decide asignacin de montos, gestiones
2005 a 2010
QUIN DECIDE? 2005 2006 2007 2008

Ley gob.Central: Gastos Corrientes (*) 68.924.200 61.986.100 82.992.700 94.152.700
Ley gob.Central : SUMI-Seguro Vejez (*) 11.066.300 13.166.300 17.546.900 20.281.900
Ley gob.Central: Deportes (*) 1.365.000 2.240.000 3.900.700 5.484.500
Ley gob.Central: Control Social (*) 227.500 280.000 388.700 457.000
Ley gob.Central: Renta Dignidad (*) 31.689.600
Dirigentes 14 Distritos 23.132.500 27.015.500 46.531.900 70.018.700
Autoridades del Gobierno Municipal 262.455.200 400.694.000 619.647.500 455.592.500
TOTALES 367.170.700 505.381.900 771.008.400 677.676.900
QUIN DECIDE? 2009 2010 TOTALES %
Ley gob.Central: Gastos Corrientes (*) 98.628.000 102.328.400 509.012.100 13.21
Ley gob.Central : SUMI-Seguro Vejez (*) 27.045.600 22.726.500 111.833.500 2.90
Ley gob.Central: Deportes (*) 7.513.700 6.217.900 26.721.800 0.69
Ley gob.Central: Control Social (*) 626.100 518.100 2.497.400 0.06
Ley gob.Central: Renta Dignidad (*) 31.044.500 20.315.700 83.049.800 2.16
Dirigentes 14 Distritos 85.556.600 65185800 317.441.000 8.24
Autoridades del Gobierno Municipal 536.368.700 526.880.500 2.801.638.400 72.73
TOTALES 786.783.200 744.172.900 3.852.194.000 100.00
(*) Gastos asignados por ley.
Grfico 5 Municipio del Cercado Cochabamba. Comparacin de montos globa-

les presupuestados, segn sujeto que decide asignacin de montos,
gestiones 2005 a 2010
8% Dirigentes 14 distritos
2% Ley. Gob. Central. Renta Dignidad
1% Ley. Gob. Central. Deportes
0% Ley. Gob. Central. Control Social
3% Ley. Gob. Central. SUMI, Seguro Vejez
13% Ley. Gob. Central. Gastos Corrientes
73% Autoridades Gobierno Municipal
Fuente: Elaboracin propia sobre datos ofi ciales
130
En este ejercicio de las decisiones ms relevantes de la gestin municipal, las

autoridades no consultan a la poblacin, y tampoco se rigen necesariamente a lo asig-
nado en el Plan de Desarrollo Municipal (que supuestamente tendra que haber sido
construido con amplia participacin de la poblacin), pues todos los datos indican
que, por lo general, ste se queda como un documento olvidado en los estantes de la
Alcalda.
Por otra parte, en la generalidad de los casos, esta decisin de la poblacin
sobre una pequea parte del presupuesto, se hace en la lgica de fragmentar an ms
el mismo. Es decir, en esta prctica de planificacin participativa se suele otorgar
a cada OTB o a cada Distrito la facultad de decisin slo sobre su propia parcela de
presupuesto.
Esta cadena de fragmentaciones del presupuesto15 es paralela al proceso de
jerarquizacin de la participacin. Es decir, a medida que se desciende en la jerarqua
de los actores de la participacin, tambin se va achicando ms el fragmento del pre-
supuesto sobre el cual supuestamente- se toma decisiones. Los altos dirigentes (dele-
gados al Comit de Vigilancia, presidentes de Distritos) discuten el fragmento mayor
del presupuesto; los dirigentes medios (presidentes de OTBs) discuten fragmentos
menores equivalentes a sus Distritos y a sus barrios y la poblacin de base slo tiene,
en el mejor de los casos, una reducida oportunidad de opinin sobre el fragmento
menor que le toca a su barrio, entre reducidas opciones para tal o cual pequeo pro-
yecto micro local. Por supuesto, este ritual jerrquico de dirigentes y fragmentos de
presupuestos tiene que ser adecuadamente refrendado por un acta para garantizar
que se cumpli con la planificacin participativa.
Antes de la cumbre cada presidente tiene la responsabilidad de bajar la in-

formacin sobre los techos presupuestarios de cada barrio y con esta base
los vecinos deben priorizar una necesidad colectiva y respaldar con un acta
firmada de esa reunin.
Dirigente vecinal Distrito 5 Municipio de El Alto.
En los hechos, se percibe que esta prctica lleva a una fragmentacin de la

demanda, as como a un socavamiento de los fundamentales lazos de solidaridad
entre organizaciones o unidades territoriales administrativas, al entrar en un escena-
rio de competencia por el acceso a mayores recursos, pues los pequeos fragmentos
15 Otros estudios de la inversin municipal en perspectiva de proceso, identifican igualmente este defecto estructural en las prcticas de inversin.
En concreto, el documento: Caractersticas fiscales y financieras del proceso de descentralizacin en Bolivia, 1994-2008 (La Paz, Diciembre 2009),
habla de una distritacin de la inversin pblica, es decir la asignacin por distritos de los recursos municipales, como fenmeno recurrente y no
deseable en la inversin municipal.
131
alcanzan apenas para pequeas obras barriales y en ocasiones ni para eso16. En este
escenario, la planificacin pierde su enfoque de racionalidad de respuesta a corto y
largo plazo, de manera estructural e integral, a los problemas de la poblacin. Pasa
a convertirse en una especie de repartija de pequeas parcelas del presupuesto, ge-
nerando peligrosas relaciones asimtricas entre: los funcionarios municipales y los
dirigentes vecinales; entre dirigentes y poblacin.
LA PRCTICA DE LA PLANIFICACIN PARTICIPATIVA:

ENTRE LAS CONTRADICCIONES DE LA NORMATIVA
Y LA INTERPRETACIN SESGADA DE ELLA
Para justificar estas prcticas de planificacin participativa existe en las opi-
niones de los informantes cercanos a los gobiernos municipales una constante afir-
macin del cumplimiento de la ley 1551. Tras esta insistente afirmacin se percibe
una especie de mecanismo de defensa ante las sospechas y acusaciones de falta de
participacin; por ello hay que reafirmar que se est cumpliendo la Ley Participacin
Popular. Al respecto, es necesario ir a examinar con cierto detalle la normativa sobre
planificacin participativa.
Esta normativa no se implement desde el inicio de la ley de Participacin
Popular, sino algunos aos despus. Tiene su punto ms alto en el Decreto Supremo
216965, del 23 de Mayo de 1997. En la Ley de Participacin Popular no hay referencia
clara a la participacin de las organizaciones en la planificacin municipal. Se afirma,
entre los derechos de las OTBs una alusin a su participacin tangencial en la gestin
municipal, en trminos de: Proponer, pedir, controlar y supervisar la realizacin de
obras y la prestacin de servicios pblicos de acuerdo a las necesidades comunitarias,
en materias de educacin, salud, deporte, saneamiento bsico, micro-riego, caminos
vecinales y desarrollo urbano y rural(Artculo 7, a) y ms adelante: Acceder a la infor-
macin sobre los recursos destinados a la Participacin Popular (Artculo 7,e).
En cambio, respecto al Comit de Vigilancia, la LPP afirma con claridad unas
atribuciones ms especficas sobre la participacin en la planificacin y el presupuesto:
a) Vigilar que los recursos municipales de Participacin Popular, sean inver-
tidos en la poblacin urbana y rural, de manera equitativa, constituyendo
el nexo para que las Organizaciones Territoriales de Base ejerzan los dere-
chos reconocidos por la presente Ley.
16 Al respecto, en el ya mencionado trabajo de Assies donde realiza un anlisis global de la descentralizacin iniciada con la Ley de Participacin Popu-
lar, l (citando a Blanes, Nijenhuis y Schulte) tiene una apreciacin similar sobre este mismo efecto fragmentador en el conjunto de la sociedad civil
y especficamente en las organizaciones indgenas y campesinas: Con la municipalizacin y el reconocimiento de las OTBs -una por distrito o cantn
municipal- se pretenda visibilizar y empoderar a las comunidades indgenas y campesinas. Empero, el resultado a menudo es su mayor fragmenta-
cin y el aliento de la competencia por recursos estatales entre esos fragmentos (Assies: 2003, 151).
132
b) Controlar que no se destinen en gastos corrientes del Gobierno Municipal

ms del 10 % de los recursos de la Participacin Popular.
c) Pronunciarse sobre el presupuesto de los recursos de Participacin Po-
pular, y la rendicin de cuentas de gastos e inversiones efectuada por el
Gobierno Municipal. Este pronunciamiento deber hacerse pblico por
cualquier medio de comunicacin, remitindose copia al Poder Ejecutivo
para que acte de conformidad a las atribuciones que le reconoce la Cons-
titucin Poltica del Estado
(Ley de participacin popular, Artculo 10).
En los municipios urbanos, en su prctica de planificacin participativa, se

aplic una lectura de la letra muerta de estos 3 incisos, sobre todo del inciso a (que
ser ratificado casi a la letra por el decreto reglamentario sobre Planificacin Partici-
pativa Municipal, tres aos ms tarde). Esta lectura positivista de la ley no es casual.
En base a ello, se permite una participacin de las OTBs slo en los recursos de Co
Participacin Tributaria (y ni siquiera en todos, pues hay que descontar de la partici-
pacin social los recursos que van a las obligaciones fijas que asigna la ley a los muni-
cipios). Y se excluye de la participacin los Recursos Propios que, como ya vimos, en
los grandes municipios urbanos, representa la fuente mayor de ingresos. Por ello, en
el fondo, la lectura y aplicacin positivista de esta normativa en los hechos provoca
que se mantenga el control para los Gobiernos Municipales de su poder de decisin
sobre la mayor parte de los recursos municipales, legitimado por una supuesta parti-
cipacin social en la planificacin y la elaboracin del presupuesto.
Tres aos despus de la Ley de Participacin Popular, se emite el ya mencio-
nado Decreto 216961 que pretende institucionalizar la planificacin participativa en
el nivel municipal, para garantizar que los Planes de Desarrollo Municipal se consti-
tuyan en instrumento de una gestin pblica alimentada desde este nivel (Art. 4).
Adems, esta normativa se propone complementar la reglamentacin requerida por
el SISPLAN en el nivel municipal (Art. 5, a) y busca: Facilitar el perfeccionamiento
de los procesos de participacin social, toma de decisiones y el surgimiento de las nuevas
capacidades de los actores sociales e institucionales (Art. 5, c).
Es decir, claramente esta norma intenta poner en trminos sistemticos la pla-
nificacin participativa municipal articulada a una lgica racional de planificacin y
en el marco del sistema nacional de planificacin, el SISPLAN. Esta norma pretende
dar un bsico enfoque estructural e integral a la planificacin y a la ejecucin de los
recursos pblicos, en este caso municipales. Sin embargo, cuando entra a las disposi-
ciones en detalle, muchas de stas entrarn en contradiccin con ese enfoque.
133
Dos aos despus, la nueva Ley de Municipalidades del 28 de Octubre de 1999, se

refiere ya a la planificacin participativa como un concepto que atraviesa toda la gestin
municipal y su aplicacin tiene carcter obligatorio (Artculos: 80, 77, 8, 12, 54, 150,
165). En concreto, el artculo 80 vincula la planificacin participativa con los objetivos
mayores de la gestin municipal, como es el desarrollo humano sostenible. De hecho,
esta ley marco para la gestin municipal, reafirma en su integridad el decreto sobre pla-
nificacin participativa municipal del ao 97, aunque como ya mencionamos en la pri-
mera parte, esta nueva ley municipal se encarga de poner la gestin municipal a tono
con las reformas econmicas neoliberales. Ese hecho ser tambin significativo para los
sesgos en la lectura y la prctica de la normativa sobre planificacin participativa.
El problema de la sectorializacin y fragmentacin de la participacin se con-
cretiza tambin en el ejercicio del control social. En efecto, haciendo tambin esa
lectura positivista de la normativa, a los Comits de Vigilancia slo se les permite
controlar la parte del presupuesto relacionada con las OTBs. Sin embargo, el ao
2001, la Ley del Dilogo explcitamente quiere revertir esta sectorializacin del con-
trol social, explicitando, en el artculo 27, pargrafo II, lo siguiente: Los Comits de
Vigilancia tendrn, adems de las ya reconocidas por disposiciones legales vigentes, la
facultad de vigilar y controlar la totalidad de los recursos administrados por los Go-
biernos Municipales, incluyendo los recursos de la Cuenta Especial Dilogo 2000. Por
lo que atestiguan casi todas las respuestas de los informantes en el Cuadro N4, esta
clara norma de la Ley del Dilogo fue absolutamente incumplida.
Veamos, a continuacin, en el cuadro que sigue algunos elementos relevantes
de la Norma de planificacin participativa (aquellos referidos a los procedimientos de
planificacin participativa), contrastados con la realidad de la prctica de la planifi-
cacin participativa a partir de las entrevistas realizadas y del conocimiento directo
que tenemos del caso del Municipio del Cercado de Cochabamba.
Cuadro 05 Procedimientos, actores e instancias de Planificacin Participativa.

Comparacin entre la R.S 216961 y las prcticas en 4 municipios urbanos
ms poblados, segn testimonios de personas entrevistadas, 2009
RESOLUCIN SUPREMA 216961 NORMA DE EN LA PRCTICA

PLANIFICACIN PARTICIPATIVA MUNICIPAL, (COMENTARIOS Y ANLISIS, SEGN LOS TESTIMONIOS
23 MAYO 1997 DE LAS ENTREVISTAS)
Proceso metdico e integralidad de la -Amplio desconocimiento del PDM por la poblacin y aun los
Planificacin Participativa Municipal. dirigentes.
El proceso de Planificacin Participativa Municipal -Desarticulacin entre PDM y POA.
se traduce en un conjunto de actividades -Planificacin participativa de POAs realizada sin referencia
estructuradas metodolgicamente e integradas a evaluacin de avance del PDM..
134
en 6 etapas consecutivas y retroalimentadas -Se percibe el PDM como un documento muerto, no como
permanentemente que hacen al PDM y su un proceso permanente, integral y vivo, que involucra de
implementacin y que son: manera sistemtica la reflexin y la accin.
a) Preparacin y organizacin del proceso. - Contrariamente a la concepcin integral de la planificacin
contemplada en este artculo, en las prcticas de planificacin
b) Elaboracin del diagnstico municipal. municipal se restringe la participacin de las organizaciones
c) Formulacin de la estrategia de Desarrollo. a determinados momentos y fragmentos del proceso y
sus componentes: sesiones preliminares del PDM, en el
d) Programacin de Operaciones Anuales. diagnstico; priorizacin de ciertos pedazos del presupuesto
(saldo de recursos de Coparticipacin Tributaria), etc.
e) Ejecucin y Administracin.
f) Seguimiento, evaluacin y ajuste.
(Artculo 20).
Articulacin de la planificacin participativa mu- -No se encuentran referencias en los testimonios de impor-
nicipal con otros procesos y niveles del SISPLAN. tantes actores municipales respecto al cumplimiento de esta
normativa.
Acciones para hacer garantizar compatibilidad de
objetivos y polticas municipales con polticas y -En el mejor de los casos, esta articulacin de la planificacin
programas del PGDES, PDD y polticas y estrate- de la planificacin municipal con otros planes y niveles del
gias de sectores. SISPLAN debe quedar en los papeles elaborados por tcnicos
y autoridades municipales, al margen de la participacin de la
a) PDMs deben recoger visin de largo plazo poblacin, ni siquiera de los dirigentes estrella con quienes
del PGDES y del PDD, para construir estrate- coordinan las Alcaldas.
gia municipal.
b) Estructuracin de polticas y programas de
inversin departamentales y nacionales
debe hacerse sobre la base de Planes Mu-
nicipales.
c) ()
(Artculo 30).
Obligatoriedad de que POA haga efectivo el -Amplio desconocimiento del PDM por la poblacin y aun los
PDM de manera procesual dirigentes.
Programacin de Operaciones Anuales: efecti- -No existe un control desde las organizaciones de la sociedad
vizacin obligatoria de prioridades y proyectos civil para hacer cumplir esta disposicin.
contenidos en el PDM.
-Por desconocimiento, los mismos dirigentes y la misma pobla-
cin entran en la dinmica de exigir pequeas obras desarticu-
ladas de la planificacin de mediano y largo plazo.
(Artculo 27).
Evaluacin de proceso del PDM para ajustes. -No existen estas evaluaciones del PDM, salvo algunas referen-
cias aisladas por parte de 2 tcnicos municipales (uno de La
Evaluacin peridica del avance de ejecucin del Paz y otro de El Alto) ms un dirigente de Distrito muy cercano
PDM. Alcaldes deben elevar informes al Concejo a la Alcalda de El Alto.
Municipal y al Comit de Vigilancia. Sobre esa
evaluacin se deben hacer ajustes correctivos al -En el mejor de los casos slo se evala la ejecucin del POA,
PDM, para garantizar sostenibilidad del proceso sin referencia al PDM.
de desarrollo municipal.
(Artculo 29).
135

Elaboracin participativa de los Planes municipa- Aunque la encuesta no inclua nada sobre PMOTs, el hecho de
les de ordenamiento territorial (PMOTs) y de uso que no exista referencia alguna a stos en las respuestas a pre-
de suelo. guntas abiertas, es ya un indicador elocuente de varias causas
posibles, todas concurrentes en una falta de cumplimiento de
este artculo:
(Artculo 33). a) Desconocimiento de los PMOTs.
b) No conciencia de su importancia dentro de la planificacin
municipal.
c) Desarticulacin o no integralidad en la concepcin de la
planificacin municipal. Planificacin de la gestin desarticula-
da de la planificacin territorial y de la planificacin del presu-
puesto municipal.
Actores sociales del proceso de planificacin -En el PDM se da una mayor participacin y variedad de actores
participativa municipal. sociales. En el POA, en los reducidos espacios del presupuesto,
a) Organizaciones Territoriales de Base (OTBs). la participacin es exclusiva (y en orden jerrquico) de: delega-
dos al Comit de Vigilancia, Presidentes de Distritos y eventual-
b) Comit de Vigilancia mente presidentes de OTBs.
c) Asociaciones Municipales -Esas otras organizaciones de la sociedad civil quedan en los
d) Otras organizaciones de la Sociedad Civil. hechos excluidas de la planificacin participativa, sin posibilidad
de incidencia alguna en las decisiones. Estas organizaciones
ni siquiera son consideradas como actoras en los procesos de
(Artculo 42). planificacin participativa municipal. As lo afirman todos los
testimonios de los informantes en las respuestas a las pregun-
tas 2 y 4.
-Otro tema de exclusin es la realidad urbana de un gran nme-
ro de personas pertenecientes a estos Pueblos Indgenas refe-
ridos en la ley. Ellos y ellas viven en las periferias ciudades sin
que se les reconozcan sus derechos como pueblos indgenas en
el mbito urbano. El tema an ni est en el debate pblico. Ni
siquiera los testimonios recogidos dan cuenta de esta realidad.
Actores sociales de la planificacin participativa: -Todos los testimonios corroboran esta prioridad que da
Las OTBs. esta norma a las OTBs en los procesos de planificacin y
gestin del desarrollo municipal. Al parecer, aqu no hay un
desencuentro entre norma escrita y prctica de planificacin.
Las Organizaciones Territoriales de Base Sin embargo el sentido de este artculo se refiere al proceso de
(Comunidades Campesinas, Comunidades y planificacin integral del municipio, al hecho de que no todas
Pueblos Indgenas y Juntas Vecinales) son los las demandas pueden ser ejecutadas al mismo tiempo; por
actores principales del proceso de planificacin eso hay la necesidad de hacer una priorizacin. En los hechos,
y gestin del Desarrollo Municipal Sostenible. En la priorizacin ha sido convertida en un tema de eleccin de
ejercicio de sus deberes y derechos identifican, obra. Para que exista priorizacin se tendra que reunir a todos
priorizan, supervisan y controlan la ejecucin de los actores municipales, y as definir prioridades municipales.
las acciones que se desarrollan en beneficio de la
colectividad. -Este mismo Artculo 43 en su primera parte seala la
orientacin del rol de las OTBs por el beneficio colectivo, no
excluyente. En los hechos, las OTBs se han constituido como
Competencias de las OTBs.: una forma ms de organizacin social que compite y pretende
a) Identificar, jerarquizar y priorizar las tener supremaca sobre otras formas legtimas de organizacin
necesidades y aspiraciones comunales, que de la poblacin.
se constituyen en la base para la elaboracin -Respecto a las competencias citadas en la segunda parte del
del PDM. artculo, las prcticas de planificacin de las OTBs en la gestin
municipal tienen caractersticas diversas.
136
b) Controlar la ejecucin de los programas y *El control de la ejecucin de programas y proyectos, referido en
proyectos que realicen en su jurisdiccin la competencia b, al parecer se cumple, cuando los dirigentes
territorial y reportar informacin al Comit ejercen su rol. El cumplimiento es casi literal en lo referido a
de Vigilancia. cuando los proyectos se realicen en su jurisdiccin territorial.
c) Participar y cooperar en la ejecucin Los Gobiernos Municipales se encargan de achicar el control y
de programas, proyectos o actividades participacin a los estrechos lmites de la jurisdiccin territorial
emergentes del PDM. de las OTBs y Distritos.
d) Proponer y sugerir ajustes al PDM para *La competencia a, referida a una participacin en la fase
optimizar el uso de los recursos y la de diagnstico del proceso de elaboracin del PDM, se
efectivizacin de sus demandas. cumplen en aquellos casos donde hay un cumplimiento an
formal de la planificacin participativa (La Paz y El Alto, segn
los entrevistados) y no se cumple ni siquiera este nivel de
(Artculo 43). diagnstico en los casos en que no ha habido ya elaboracin
participativa del PDM (Santa Cruz y Cochabamba, segn los
testimonios recogidos).
*La competencia c, referida ya al proceso de ejecucin,
asigna un rol de participacin y cooperacin en la ejecucin
de programas, proyectos y actividades ya definidos. No se dice
nada sobre la participacin en la toma de decisiones de estos
proyectos y programas. Respecto a ello, en las entrevistas
encontramos una doble situacin, similar al caso anterior.
*Sobre la competencia d, por el gran divorcio entre POA y PDM
no se suele ejercer esta competencia, aunque se dio el caso en
Cochabamba de una gran movilizacin para sugerir cambios
en el PDM y en su forma de elaboracin. Pero esa movilizacin
fue autnoma, al margen de procesos institucionalizados y
reglamentados desde el gobierno municipal.
Competencias del Comit de Vigilancia -En los hechos se cumple este sobredimensionado rol de
representacin social otorgado a los CVs. Decimos sobredi-
mensionado, porque en los hechos, en la realidad y dimensin
El Comit de Vigilancia asume la representacin de los municipios urbanos, se verifica que es fsicamente
de la sociedad civil en el control social a la gestin imposible ejercer con realismo y eficacia ese rol a unos repre-
municipal velando por la insercin y materializa- sentantes exclusivos de la sociedad civil. Sin embargo, pese a
cin de las demandas y prioridades de sus man- esa sobredimensin, los Gobiernos Municipales fortalecen esa
dantes en los Planes de desarrollo Municipales. exclusividad y aparentan dar todo el poder a los CVs., que
Compete al Comit de vigilancia: en los hechos tampoco es real. Es, ms bien, una accin para
a) Articular las demandas definidas por las legitimar la gestin municipal ante una normativa que obliga a
Comunidades Campesinas y Pueblos Indge- la planificacin participativa.
nas y Juntas Vecinales, con la Planificacin -Respecto a las competencias:
Municipal y velar para que sean asumidas
como insumo fundamental en la elaboracin, *Las competencias e, f, g, h se cumplen literalmente,
aprobacin y ejecucin del Plan de Desarrollo con un formalismo que refuerza como ya se dijo- el cumpli-
Municipal. miento positivista de la norma. Lo que hay que anotar respecto
a estas competencias es que en los hechos sealan un achica-
b) Efectuar seguimiento y control a la ejecucin miento de la participacin y el control social a una formalidad
del PDM y al POA, velando por la plena arti- o a unos fragmentos de la planificacin participativa sin mayor
culacin de los mismos, y representando ante relevancia ni eficacia.
las instancias correspondientes su inadecuado
cumplimiento. *Sobre la competencia a referida a la articulacin de deman-
das de las OTBs con la planificacin municipal, se produce un
c) Controlar y efectuar el seguimiento al proceso cumplimiento formalista, sin llegar a la profundidad de las ne-
de Planificacin y velar por la participacin cesidades y demandas de la poblacin. Prueba de ello son los
efectiva de las OTBs en l. permanentes conflictos y descontento social de la poblacin
de base respecto a la gestin municipal y el rol de los CVs.
137
d) Proponer al Alcalde Municipal los correc- *De la competencia b se cumple en el caso del POA, mucho
tivos al Plan de Desarrollo Municipal, a los menos o nada en el caso del PDM.
programas y proyectos en ejecucin, as
como las medidas necesarias para mejorar *Las competencias c y d se cumple de manera formal, sin
la eficiencia institucional. entrar en profundidad en lo que significa de proceso integral
la planificacin y gestin municipal participativa.
e) Velar que los recursos municipales de la
Participacin Popular sean invertidos en la
poblacin urbana y rural, de manera equi-
tativa.
f) Pronunciarse sobre el presupuesto anual de
los recursos de la Participacin Popular.
g) Pronunciarse sobre la formulacin del PDM
y del POA.
h) Pronunciarse sobre la ejecucin fsica-presu-
puestaria del Plan Operativo Anual.
(Artculo 44).
Sobre las otras organizaciones de la sociedad -Pese a que los entrevistados de organizaciones sociales son
civil mencionadas en el artculo 42. en su gran mayora de organizaciones vecinales-territoriales,
en las entrevistas aparecen referencias a estas otras orga-
nizaciones de la sociedad civil, que la ley pone en segundo
Son organizaciones de la sociedad civil (produc- lugar en su participacin en la gestin municipal. La referencia
tivas, gremiales, profesionales, cvicas, deporti- mayor es que esas otras organizaciones como las de salud y
vas, de educacin, salud, etc.) cuya naturaleza y educacin casi no participan en este proceso; ellos se renen
acciones responden a fines e intereses sectoria- en otros espacios, cuando se aborda sectorialmente la
les o temticas especficas. planificacin.
En el proceso de Planificacin Participativa Muni- -Es decir, esta jerarquizacin de las organizaciones respecto a
cipal ejercen las siguientes funciones: su rol y participacin en la planificacin y gestin municipal,
conduce a una sectorializacin que, nuevamente, va en contra
i) Participar en el proceso en calidad de ads- del enfoque integrador que originariamente se recoge de la
crito, proponiendo demandas y ofertando planificacin participativa.
propuestas e iniciativas para el desarrollo
municipal. -Otro tema que aparece indirectamente relacionado con este
monopolio de las organizaciones territoriales-vecinales es la
j) Contribuir a la elaboracin y ejecucin constante crtica a cooptacin de dirigentes vecinales por los
tcnica del PDM en los mbitos de su espe- gobiernos municipales. Quiz si hubiese variedad y pluralismo
cialidad. en la representacin, la propia poblacin podra establecer
mejores mecanismos de control de la cooptacin partidaria
k) Orientar sus acciones en el marco del Plan
de los dirigentes vecinales.
de Desarrollo Municipal.
(Artculo 46).
Fuente: Elaboracin propia
138
Pues bien, haciendo un balance de todo lo analizado hasta este momento, con-
cluimos que las prcticas de planificacin participativa municipal que se han veni-
do dando en los ltimos aos en los municipios urbanos ms poblados de Bolivia, es-
tn doblemente marcadas, por un lado, por las ambigedades que presenta la misma
normativa respecto a planificacin participativa municipal y, por otro lado, por una
determinada al parecer sesgada- interpretacin que se ha hecho de la normativa, en
funcin de dar legitimidad exaltando el cumplimiento de la ley- a un modelo de
gestin y unas polticas y prioridades de inversin determinadas, presumiblemente,
por la preservacin de intereses de quienes ejercen hegemona en los poderes locales,
incluido el poder municipal.
Las ambigedades de la normativa sobre planificacin participativa consisten
en una profunda contradiccin que se da entre el enfoque integral y estructural que
pretende asumir para la planificacin municipal, donde el elemento de participacin
social sera un eje central, y las disposiciones especficas que determinan la preemi-
nencia de algunos actores sociales sobre otros, as como el estrechamiento que estas
disposiciones hacen del alcance y competencias respecto a los procesos de planifica-
cin participativa. La norma borra con el codo lo que escribe con la mano.
La preeminencia por los Comits de Vigilancia y las organizaciones territoria-
les ha supuesto en los hechos la exclusin de otras formas y dinmicas organizativas
legtimas de la sociedad civil17, hecho sentido principalmente en los sectores popu-
lares, para quienes la participacin es una necesidad bsica en sus luchas por mejor
calidad de vida y en la reivindicacin de sus derechos. Asimismo, el detalle de la
normativa sobre planificacin participativa ha potenciado formas de participacin
delegada, que en el caso de los municipios urbanos, ha puesto de manifiesto enormes
deficiencias y ha demostrado ser caldo de cultivo para generar o potenciar relacio-
nes clientelares entre autoridades municipales y dirigentes vecinales; entre dirigentes
caudillos y poblacin de base.
En los hechos, con la determinacin de algunas formas organizativas como
interlocutoras oficiales ante la ley es decir, las OTBs- se ha producido un fen-
meno que podramos llamar sustantivizacin excluyente de las OTBs. Este rtulo
Organizacin Territorial de Base era en su origen una expresin para designar ge-
nricamente organizaciones populares territoriales ya existentes. La Ley provoca que
este rtulo se convierta en un sustantivo que excluye a otras formas (territoriales y no
territoriales) de organizacin popular, como comits de agua, comits de salud, edu-
17 Otros estudiosos del modelo de descentralizacin municipal tienen parecida percepcin. Ver, por ejemplo (Ayo: 2003), en el Sptimo Punto, afirma:
El mito de la sociedad territorial: El preludio del mito de la sociedad territorial se inicia con el Art.3 de la Ley 1551 de Participacin Popular: Se
define como sujetos de la participacin popular a las organizaciones territoriales de base, ().En este reordenamiento, sin embargo, las OTBs no
termina(ro)n de representar a sociedades ciertamente ms complejas. La sociedad territorial tan vitoreada no ha sido precisamente hegemnica
(). Tambin en una perspectiva latinoamericana se hace eco de este nudo problemtico el CLAD (Cunill: 2000, 293-301).
139
cacin, sindicatos, asociaciones laborales, organizaciones juveniles, organizaciones

de mujeres, etc. Y este hecho incide en una fragmentacin de la organizacin popular,
debilitndola y ponindola a merced del poder amplio que las reformas estatales de
segunda generacin del neoliberalismo otorgan a los partidos polticos18.
Es ms, en algunos municipios, como el caso de Cochabamba, se ha dado el ex-
tremo de exclusin hacia las propias Juntas Vecinales de reciente formacin, que por
diversos motivos an no acceden al documento de Personera Jurdica. Con ello se
establece una jerarquizacin: OTBs con personera jurdica valen ms, son legales;
por tanto acceden a recursos del POA municipal; Juntas Vecinales valen menos, no
son legales; no acceden a recursos del POA.
Adems, a esas dinmicas de participacin delegada, el detalle de la norma-
tiva ha definido unas competencias que dejan un marco estrecho de participacin,
reducindola a la vigilancia, la sugerencia, el control individual, el pronunciamiento
pblico, la identificacin de necesidades, todo, menos el poder de decisin en temas
centrales de la gestin municipal, como es, por ejemplo, la definicin del presupuesto
en lo macro y en lo micro. Las competencias que la Norma de Planificacin Partici-
pativa Municipal asigna al Comit de Vigilancia y a las OTB, reducen la participacin
y ejercicio del control social a delimitadas parcelas de unos procesos que en la vida
real funcionan integralmente.
En los hechos, la prctica de la planificacin participativa, siguiendo un cum-
plimiento puntilloso de estas estrechas competencias, ha derivado en un descuarti-
zamiento de la planificacin participativa. Los temas y niveles macro lo definen los
ejecutivos y tcnicos municipales; a las organizaciones (mejor dicho, a los delegados
de las organizaciones territoriales) les dejan pequeos fragmentos de decisin, que en
la compleja realidad de necesidades insatisfechas, resultan irrelevantes para alimentar
transformaciones sociales cualitativas.
A estas ambigedades de la normativa se le suma una particular interpretacin
de la misma, construida en la prctica de gestin municipal a lo largo de estos aos.
Esta interpretacin enfatiza determinados elementos, en un cumplimiento puntillo-
so y positivista, y deja de lado otras prcticas posibles, en aquellos temas que la ley
abre la participacin a un escenario ms amplio, como es por ejemplo el tema de la
integralidad de los niveles operativo y estratgico, o como es el explcito mandato del
artculo 27 de la Ley del dilogo de un control social integral sobre el presupuesto.
18 Al respecto, Asses al hacer un balance del proceso de descentralizacin boliviano en su primera etapa (1994-2002) llega a una conclusin similar:
Los efectos del reconocimiento de las OTBs fueron ambiguos a lo mejor y en muchos casos contribuyeron a la fragmentacin de formas de so-
ciabilidad y organizacin existentes. Al mismo tiempo, para muchos habitantes de las reas rurales los nuevos municipios no fueron referentes de
identidad. En este contexto el nuevo espacio institucional pudo ser recuperado por las elites locales e invadido por un sistema de partidos polticos
muy poco renovado. En lo que se refiere a stos ltimos cabe sealar que su contrapeso tradicional -el sindicalismo- est muy debilitado mientras
que no han surgidos otros contrapesos significantes. As el sistema de partidos se ha convertido en un actor central sin mejorar su legitimidad en
relacin con la poblacin. Antes de todo son mquinas prebendalistas marcadas por un dficit de representatividad (Assies: 2003, 156).
140
Las prcticas de la gestin municipal pasan de largo la norma que obliga a que
los POAs sean obligatoriamente la aplicacin anual del PDM construido con partici-
pacin y discusin amplia de la poblacin. Es decir, esta interpretacin prctica de la
normativa es escrupulosa en detalles que favorecen unas prioridades y polticas de in-
versin que fortalecen, a su vez, el poder de grupos y partidos que tienen la hegemona
de los poderes locales, y es relajada o pasa de largo en temas o enfoques que pondran
en riesgo esa hegemona. Las prcticas de planificacin participativa municipal dejan
de lado muchos elementos abiertos y progresistas contenidos en la norma (el enfoque
integral del proceso de planificacin participativa) y exaltan un cumplimiento literal
de elementos que restringen la participacin y contradicen el enfoque integral inicial.
Expresin patente de estas contradicciones son, por ejemplo, hechos parad-
jicos como el siguiente. Curiosamente, las grandes obras estrella (obras de infraes-
tructura vial y ornamental) que, como se ve objetivamente en las cifras de la primera
parte, absorben la mayor parte del presupuesto de inversin, aparecen siempre en los
PDMs, supuestamente con la aprobacin de la poblacin, marginando o postergan-
do la satisfaccin de necesidades vitales. Al respecto, resulta altamente llamativo el ya
mencionado testimonio del Tcnico municipal de La Paz sobre la contradiccin entre
los problemas fundamentales que se identifican en el diagnstico participativo y las
prioridades que se asumen finalmente en el PDM.
Pero esta contradiccin en la planificacin y gestin municipal no acalla la in-
satisfaccin y la protesta social. La poblacin mayoritariamente excluida y carente de
servicios bsicos se rebela contra esta deficiente gestin pblica y esta engaosa pla-
nificacin participativa19. La contundente movilizacin social de inicios de los aos
2000 por los servicios bsicos (el agua, sobre todo), rebasando los estrechos mrgenes
de participacin en la gestin municipal, se constituye en un irrefutable argumento.
Y si el proceso de transformaciones que se supone estamos viviendo ahora no logra
transformar este engaoso escenario de participacin, tarde o temprano, emerger
nuevamente, por la fuerza de los hechos, la explosin o movilizacin social, interpe-
lando una gestin pblica que no da respuestas efectivas y sostenibles a la demanda
social ni es capaz de transformarse a s misma a partir de aprendizajes y experiencias
pasadas.
19 Existen muchas expresiones cotidianas de esta protesta social, y contradictoriamente los estudios crticos y documentados de estas experiencias
son escasos. Asimismo, ha habido una escasa evaluacin del modelo de descentralizacin y autonoma municipal antes de dar el salto a un nuevo
escenario de descentralizacin y autonomas en el pas. Como pequeos lunares de estos espacios de evaluacin y debate con las organizaciones
de base, se cuenta, por ejemplo, el Foro Experiencias de participacin y control social, 23 de Julio 2009. Convocatoria y Conclusiones disponibles en
internet en: http://www.cedib.org/adjuntos/1419_conclusiones foroparticippopul.doc, foro realizado en un proceso de reflexin y formacin para
construir una propuesta de nueva ley de participacin y control social desde la experiencia y perspectiva de organizaciones populares urbanas.
Asimismo, la Fundacin Jubileo, en sus documentos preparatorios de la conmemoracin/evaluacin de los 10 aos del Jubileo, recoge estas ex-
periencias y percepciones crticas de la poblacin respecto de los procesos institucionalizados de participacin y control social: la planificacin
participativa se ha convertido en un ritual y exigencia para acceder a los recursos pblicos, ms que ser un efectivo proceso que responda a las
demandas sentidas y estratgicas de la poblacin. Se evidencia un desgaste y banalizacin de la planificacin participativa municipal () (Fundacin
Jubileo 2010).
141
LA INVERSIN MUNICIPAL: distribucin de

2 recursos y priorizacin de obras y proyectos
CMO SE DISTRIBUYEN LOS RECURSOS MUNICIPALES?

vistas entre Octubre de 2009 y Septiembre de 2010. Sntesis de respuestas
a la pregunta Cmo se distribuyen los recursos municipales?

INFORMANTE 1 INFORMANTE 2** INFORMANTE 3 INFORMANTE 4
* La distribucin de (Respuesta indirecta) * La mayora de la poblacin * Se desconoce cmo se
los recursos se lo hace * La inversin en sanea- desconoce la distribucin de los distribuyen los recursos
partidariamente, con miento bsico es tan recursos, slo el Comit de Vigi- del municipio.
dirigentes afines al mnima que no solucio- lancia es la instancia que respalda
gobierno municipal. na el problema de los el presupuesto (de la Alcalda)
* Una cuarta parte de barrios perifricos. ante el Ministerio de Hacienda.
los recursos de Copar- * Tambin es necesario men-
ticipacin Tributaria e cionar que la mayora de los
IDH se distribuye a los representantes ante el Comit
distritos para priorizar de Vigilancia estn amaados
obras. por representantes del Concejo
Municipal, quienes le instruyen lo
que van a hacer y decir.
** El informante 2 de esta pregunta es otra persona bajo el siguiente perfil: Dirigente de barrio periurbano,
en el Distrito 12, zona fuera de los anillos urbanos (Varn).

Los recursos de Coparticipacin Tributa- Los recursos de Por habitantes, los Por Macrodistritos y por
ria e IDH se distribuyen segn poblacin Coparticipacin recursos de Partici- poblacin.
a los distritos, pero las recaudaciones Tributaria se distribu- pacin Popular.
locales se distribuyen bajo un modelo yen de acuerdo a la
economtrico que toma en cuenta poblacin, territorio
cinco variables: Poblacin, Territorio, y necesidad; los
Riesgo, Pobreza y Tributacin que nos dems recursos se
permite distribuir equitativamente y invierten en proyec-
eficientemente los recursos. tos distritales.
Los recursos de donacin, crdito exter-
no y otros los define el alcalde segn el
PDM (JAIMA).
142

INFORMANTE 1 INFORMANTE 2 INFORMANTE 3 INFORMANTE 4**
* Recursos Propios, se * Los recursos del * A partir de los techos presupuesta- Los recursos de
distribuyen de acuerdo TGN se distribuyen rios de los recursos de Coparticipacin Participacin Popular
a las recaudaciones por a los distritos, de Tributaria, HIPC, Recaudacin Locales, e HIPC se distri-
distritos. acuerdo a la pobla- Donaciones, Financiamiento Externo, buyen de acuerdo
* Coparticipacin Tribu- cin, con excepcin Crditos. De estos recursos nos asignan a la necesidad; los
taria se distribuye por de los recursos del un monto a los distritos para priorizar el recursos del IDH se
Distrito y poblacin. HIPC porque esta proyecto para nuestro barrio. distribuyen de forma
Internamente cada fuente se distribuye * El presupuesto se distribuye en 9 Distri- igualitaria.
distrito tiene su propio de acuerdo al grado tos, los presidentes de las Juntas Vecina-
mecanismo de distribu- de pobreza. les pedimos informes a los tcnicos de la
cin por OTBs. * Internamente los Alcalda sobre todos los recursos.
* Los recursos del IDH, distritos tienen sus * La informacin en el municipio de El
se invierten de acuerdo mecanismos de Alto es abierta porque los vecinos no nos
al decreto reglamen- distribucin, ya sea dejamos engaar, vigilamos constante-
tario. por habitantes, por mente. El Alteo se caracteriza por exigir
necesidad o igualdad. ms y no ser conformista y adems so-
* Los crditos y dona-
ciones se definen de mos celosos del manejo de los recursos.
acuerdo al PDM que es *Si algn distrito se opone en aprobar el
discutido y definido en POA el Alcalde debe buscar varias formas
las cumbres distritales. para contentar a este Distrito, en muchos
casos consiguen recursos externos para
invertir en el mismo.
** El informante para esta pregunta cambi. ste es su perfil: Presidente de Junta Vecinal del Distrito 2 (Varn).

* Recursos de Copar- * De los recursos de * Una parte de los recursos de * En el presupuesto inicial
ticipacin Tributaria Coparticipacin Tri- Participacin Popular, se distri- del ao 2009, los recur-
ms o menos un 20% butaria slo el 20% buye a los distritos, por nmero sos de Coparticipacin
es priorizado por las (promedio) se distribu- de habitantes; y cada distrito Tributaria se distribuyen:
OTBs. yen en los 14 distritos define su forma de distribucin un 39% est normado
* Recursos del IDH de y el resto lo define la con sus OTBs. por ley; 27 % lo define
acuerdo al Decreto norma y el Alcalde. * Desconocemos la inversin de los tcnicos muncipales
reglamentario. * Los recursos de IDH, los dems recursos. con el aval del Comit
se distribuye de acuer- de Vigilancia y el 34%
* Alcalde define el es distribuido en los 14
destino de las otras do al reglamento; slo
una mnima parte se Distritos segn cantidad
fuentes de ingreso de poblacin.
(Recursos Propios, distribuye por distritos.
Crditos, Donaciones * Los Recursos Propios, * Los dems recursos
y otros) en Proyectos Donaciones y Crditos como son: IDH, Recursos
Estrella que estn son distribuidos de Propios, HIPC, Crdito y
enmarcados dentro acuerdo al plan de Donaciones, lo define el
el Plan de Gobierno gobierno del Alcalde. Alcalde con sus tcnicos y
y Plan de Desarrollo algunos dirigentes.
Municipal.
143
a. Conocimiento parcial de la distribucin de recursos

Salvo contadas excepciones, las respuestas traducen un conocimiento frag-
mentario de la distribucin de los recursos. Las respuestas dan cuenta de la distribu-
cin de recursos por parcelas, segn fuentes de ingresos municipales. Slo un caso
(de las 14 respuestas totales) hace referencia a una lgica integral de la distribucin de
recursos, involucrando criterios, fuentes y la planificacin. Aunque, como veremos
ms adelante, este mismo informante, al final, da cuenta de la lgica de dispersin y
parcelacin con la que se distribuyen los recursos municipales.
Ahora bien, haciendo un conteo de las veces que son mencionadas las diferen-
tes fuentes de ingreso, en el conjunto de las respuestas prevalece la referencia a los
Recursos de Coparticipacin Tributaria o Participacin Popular (12 respuestas de
16) y los recursos del IDH (7 de 16). Los dems recursos son mentados en nmero
de veces, que no rebasa el 50% del total de respuestas (Recursos Propios y Crditos y
Donaciones, a 5 respuestas de 16, cada uno; recursos del HIPC, 2 respuestas de 16).
Estos datos, en unos informantes con mayor conocimiento de la gestin municipal
que el comn de la poblacin, nos sealan que existe un conocimiento general y par-
cial acerca de la distribucin de los recursos municipales.
Asimismo, es evidente que este conocimiento parcial est relacionado con la
experiencia de los actores. Es un conocimiento nacido de la experiencia. Los recursos
de Coparticipacin Tributaria son los que llegan (en parte) a los distritos y barrios.
Igualmente el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) est relacionado con las
luchas populares por la nacionalizacin de los hidrocarburos.
Este conocimiento parcial y sesgado de algo que, ya dijimos, es el corazn de
la gestin municipal (la inversin de recursos), al provenir de la experiencia, traduce
de alguna manera lo que ya dijimos en relacin a los sesgos de la participacin de la
poblacin en la gestin municipal. La poblacin slo conoce, en el mejor de los casos,
aquellas parcelas pequeas del presupuesto al que tiene relativo acceso.
b. Dispersin de actores, criterios y parcelas en la definicin

de la distribucin de recursos
Otro hecho que se observa en las respuestas es la dispersin de actores, cri-
terios y parcelas en la distribucin del presupuesto. Ello seala una parcelacin del
presupuesto y de los procesos de gestin municipal.
Como actores que tienen que ver con la definicin de la distribucin del pre-
supuesto aparecen:
144
La normativa. Se refiere a las normas desde el Estado central que deter-

minan asignaciones fijas del presupuesto para determinados temas, como
salud, educacin y otros. Estas normas que ya mencionamos en la nota a pie
de pgina N 7, aunque son comunes para todos los municipios, estn sea-
ladas en porcentajes; por tanto no es posible totalizar para todos los munici-
pios cifras comunes y constantes. Depende mucho de cada municipio y vara
segn cada gestin. En la respuesta de una de las personas de Cochabamba
encontramos un detalle bastante preciso para el caso de los recursos de Co-
participacin Tributaria, en el Municipio del Cercado de Cochabamba, para
el ao 2009. Esta persona seala un 39% de estos recursos que son definidos
por la normativa vigente hasta esa gestin.
Los Gobiernos Municipales (Ejecutivo y Concejo). Otra gran parte deciden
los Gobiernos Municipales con el aval del Comit de Vigilancia, no necesa-
riamente despus del conocimiento y decisin desde las organizaciones. En el
Cuadro y Grfico 3-E encontramos unos datos muy precisos respecto al volu-
men global de presupuesto que en el Municipio del Cercado de Cochabamba
es definido por el Gobierno Municipal, entre los aos 2005 a 2010 (73%).
Una pequea porcin los dirigentes vecinales aglutinados en los Distritos
municipales. En el mejor de los casos se consulta a la poblacin sobre el
destino de montos muy pequeos destinados para obras microlocales en los
barrios. El ya mencionado cuadro y grfico 3-E revelan que los dirigentes
vecinales (otra vez, no siempre con la participacin de la poblacin) apenas
alcanzan a definir el 8% de los recursos municipales de la Alcalda de Cocha-
bamba, durante los aos 2005 a 2010.
Entre los criterios de distribucin que se mencionan en las respuestas citamos:
El criterio de la norma: La obligacin de la norma central
El criterio demogrfico: La cantidad de poblacin (es considerado un crite-
rio de igualdad)
El criterio territorial: Por territorios administrativo-municipales: distritos,
OTBs. Es mentado como un criterio de igualdad.
El criterio de necesidad: Segn condicin de pobreza y/o riesgo.
El criterio de la mayor tributacin: Funciona como un incentivo a la mayor
tributacin de la poblacin. Forma parte tambin de una poltica de creci-
miento de la capacidad recaudatoria del gobierno municipal.
Respecto a las parcelas de presupuesto, stas se conforman sobre la base de
las distintas fuentes de ingreso, como ya hemos visto.
145
El hecho que haya diferentes criterios de distribucin no es en s mismo un

problema. Si estn articulados a un plan y su enfoque no es contradictorio, pueden
funcionar integrados entre s. El problema es cuando stos son utilizados funcional-
mente a los intereses de los actores dominantes en la gestin municipal. Respecto a la
dispersin de las parcelas del presupuesto (segn fuentes), sta variedad de fuentes,
de ser un hecho pasa a funcionar como un patrn de parcelamiento del presupuesto
y la gestin municipal debido tambin a los jaloneos por las fuerzas e intereses que
pugnan, as tambin por las normas que se establecen.
Esta dispersin y parcelamiento del presupuesto y la gestin pblica al parecer
rompe la lgica que debera marcar a la inversin la construccin de un PDM parti-
cipativo, coherente con la realidad y resultado de consensos sociales e institucionales.
Al parecer hay una fractura entre PDM y toma de decisiones sobre el presupuesto. El
PDM slo sirve para que estn aseguradas las obras grandes.
Por lo que se ve, no es el PDM el que orienta la poltica de inversin munici-
pal, sino que sta viene jaloneada por la dispersin de criterios, pero en definitiva la
orientacin le viene por aquellos agentes que tienen mayor capacidad de decisin so-
bre el presupuesto; es decir, el poder de decisin sobre la mayor cantidad de recursos
define la orientacin de la poltica de inversin. En los municipios urbanos, esto tiene
que ver con los Recursos Propios, los recursos de Co Participacin Tributaria y los
Recursos de Crditos y Donaciones. Por ello, para tener una mirada real de la gestin
municipal, interesa ver sobre todo la decisin sobre estas grandes fuentes de ingreso.
Por otra parte, es muy probable que la pre eminencia de esta lgica de dis-
persin y parcelamiento del presupuesto sobre la racionalidad de un PDM se deba
tambin, en el fondo, a la desproporcin entre necesidades insatisfechas, competen-
cias descentralizadas y la insuficiencia de los recursos y entidades municipales para
dar respuesta en ptimas condiciones a esas necesidades y competencias. Es decir,
la racionalidad deseable del PDM requiere de mayores recursos, ms an para con-
textos con altas tasas de crecimiento poblacional y expansin de la vivienda urbana.
En este sentido, vemos que la descentralizacin de los aos 90 ha operado como un
mecanismo de distensin de los conflictos sociales por la va de la dispersin de stos
a sus regiones.
PRIORIDADES DE INVERSIN DE LAS ALCALDAS

VS. NECESIDADES Y DEMANDAS DE LA POBLACIN
Presentamos a continuacin tres grandes cuadros que sistematizan las res-
puestas a las preguntas correlativas: Qu obras priorizan las OTBs? y En qu pro-
yectos se invierten ms los recursos municipales?. Ambas intentan situarse, dentro del
146
contexto local, en la relacin conflictiva entre demanda de la poblacin y la respuesta

de la inversin municipal. A nuestro entender, esta dinmica es, de alguna manera, el
corazn de la relacin entre sociedad civil y Estado en su dimensin de gestin local.
Por ello, pensamos que estos cuadros nos introducen en el meollo de las contradiccio-
nes de la inversin municipal, que veamos reflejadas en las Tablas 4, 5, 6-A, 6-B y 7;
ms los Grficos 4-A, 4-B, 7-A, 7-B, 7-C de la segunda parte de este estudio.

vistas entre Octubre de 2009 y Septiembre de 2010.
Respuestas a las preguntas Qu obras priorizan las OTBs? y
En qu proyectos se invierten ms los recursos municipales?

Qu obras *Los barrios de las pe- *Construccin y *En los barrios *Construccin de Al-
priorizan las riferias priorizan: Cons- equipamiento de perifricos: agua, cantarillado, desages
OTBs? truccin de desages nuevos centros alcantarillado, des- pluviales, construccin
pluviales, alcantarillado, educativos. age pluvial, cons- y ampliacin de Cen-
agua potable, construc- truccin de Centros tros Mdicos.
cin de unidades educa- *Los barrios periur- Educativos, Postas
tivas, postas de salud. banos priorizan el de Salud.
servicio de sanea-
*Los barrios cntricos miento bsico, cons-
priorizan: mejoramiento truccin de desages
de parques urbanos, pluviales.
pavimento de calles.
En qu *Mejoramiento vial, * Obras viales, *De cara a las En proyectos que

proyectos construccin de mdu- parques, jardines, elecciones se est embellecen la ciudad
se invierten los educativos, centros seguridad ciudadana. construyendo 20 mientras los barrios
ms los recreativos y otros. mdulos educativos. de la periferia vivimos
recursos * Del presupuesto Desconocemos la en la extrema pobreza
municipa- *El gobierno municipal de seguridad ciuda- calidad. porque no contamos
les? invierte en barrios que dana, el 80% es para con los servicios bsi-
ni siquiera se organizan la Guardia Muni- * Se paviment cos ms vitales como
y tampoco priorizan cipal cuya funcin varias avenidas; se son: agua, alcantari-
su obra (los del casco es apalear a los construy obras vis- llado.
viejo). vecinos. tosas en los parques
urbanos.
147

Qu *Mejoramiento de *Mejoramiento de vas, *Pavimento, en- *Los barrios en las lade-
obras caminos, construc- construccin de hospital de losetado, centros ras priorizan las siguien-
priorizan cin de parques, segundo nivel, de unidades culturales. tes obras: mejorar las vas,
las OTBs? construccin de educativas. graderas, canchas, sede
centros educati- *Algunos barrios priorizan social para reunin de los
vos, construccin saneamiento bsico (agua, vecinos, cordones de ace-
de hospital de alcantarillado y desage ra, empedrados y algunos
segundo nivel, pa- pluvial). pocos vecinos no cuentan
vimento y otros. con agua y alcantarillado.
En qu *En proyectos * En infraestructuras de *En los Puentes * En obras estructu-
proyectos grandes: puen- proyectos grandes, Merca- Trillizos, en los rantes, Mercado Lanza,
se invier- tes trillizos, do Lanza, Parque Urbano, mercados, en Camacho, Puentes Trillizos,
ten ms construccin de el Puente Trillizo, Puente a construccin de Pasarela grande en la
los recur- mercados mode- desnivel, Parques y otros. parques, sedes (calle) Prez Velasco.
sos muni- los, pavimentos, * Muy poco en sanea- sociales y otros. * En estos proyectos no
cipales? infraestructura miento bsico porque este hay control; nos dicen que
educativa, hospi- servicio est a Cargo de las cost un monto alto el pro-
tales y otros. EPSAS, empresa privada yecto Barrios de Verdad,
(Sic). Adems gran parte pero no nos dicen en qu,
de la poblacin cuenta con en el asfalto, muro o qu
este servicio. mejora especficamente.

INFORMANTE 1 INFORMANTE 2 INFORMANTE 3 INFORMANTE 4***
Qu Vas, enloseta- Mejoramiento vial, por * Se prioriza los proyectos En mejoramiento de
obras dos, hospitales, muchas zonas tienen de: empedrados, apertura de calles, construccin
priorizan alumbrado pbli- las vas desordenadas, calles, enlosetados, acera, de centros culturales,
las OTBs? co, agua potable, no aptas para transitar pavimento rgido. salud, educacin.
alcantarillado, sobre todo en pocas * Pero tambin existen dis-
educacin. de lluvia, empedrado, tritos que priorizan postas
enlosetado; esto en sanitarias, escuelas, centros
barrios pobres. Y los para la niez.
barrios ya desarrolla- * Algunos barrios priorizan
dos: pavimento rgido los servicios de agua.
y flexible, construccin
de parques.
En qu En vas, en Proyectos de infraes- Doble va Viacha, Doble va En Educacin, Salud,
proyectos proyecto de tructura, programas de San Roque, mejoramiento de Seguridad Ciudadana,
se invier- desarrollo, inversin y programas calles, enlosetados, cordo- Bonos.
ten ms enlosetado, en sociales, desayuno nes, aceras, pavimentos,
los recur- proyectos de escolar, mi primer construccin de centros de
sos muni- salud, educacin empleo, SUMI, mejo- salud, educacin, mdulos
cipales? y muy poco en ramiento vial, equipa- policiales, segn el espacio
saneamiento miento de los centros fsico y necesidad de cada
bsico. de salud. barrio.
*** El Informante 4 slo es el Presidente de una Junta Vecinal del Distrito 2 (Varn).
148

Qu obras Saneamiento Construccin de can- Instalacin de agua, alcan- Varios barrios
priorizan Bsico, mejo- chas mltiples, agua, tarillado, nuevos centros de la zona sud
las OTBs? ramiento vial, alcantarillado, sedes educativos, centros de salud, priorizan agua y
construccin de sociales, asfalto, em- empedrados, sedes sociales. alcantarillado, pero
unidades edu- pedrados, construc- estas obras no se
cativas, centros cin de puentes. ejecutan porque
de salud, centros el presupuesto de
infantiles, cons- estos barrios es
truccin de mer- insuficiente para
cados, hospitales este proyecto de
de 2do. Nivel. vital importancia.
En qu En infraestructu- En obras de infraes- En obras estrellas como Obras de cemento:
proyectos ra urbano y rural tructura como son: puentes a desnivel, asfalto, construccin de
se invierten se ejecuto ms Construccin de construccin fuentes de agua puentes a desnivel,
ms los de 113 millones y asfaltos, pavimentos, (ornamentales), construccin asfaltos, empedra-
recursos en saneamiento construccin de de nuevos jardines. dos, fuentes de
municipa- bsico se invirti puentes a desnivel, agua decorativas,
les? 23 millones. empedrados, sedes sedes sociales,
Los programas sociales poli funcio- infraestructura de
que ms se nales y muy poco salud y educacin.
invierte son: De- redes secundarias de (La alcalda busca
sarrollo urbano, agua. crditos para
Desarrollo Vial proyectos de
Desarrollo hu- asfalto, pavimento
mano, (salud, y no para servicios
educacin); bsicos. Porque
Desarrollo eco- dicen esas obras
nmico y medio no se ven; estn
ambiente. debajo de la tie-
rra, pero el asfalto
o el puente se lo
ve y legitima su
gestin).
a. Contradiccin bsica: necesidades y demandas de la poblacin

Vs. decisiones del Gobierno Municipal sobre el presupuesto
El dato ms evidente en estos cuadros es la relacin opuesta y tensa entre ne-
cesidades-demandas de la poblacin y prioridades de inversin en el presupuesto
municipal. Esta tensin se percibe ya en la misma manera de expresar la informacin.
Veamos en detalle el contenido de unas y otras, haciendo un conteo pormeno-
rizado segn los trminos que aparecen textualmente en las respuestas de los entre-
vistados y entrevistadas.
149
Cuadro 07- E Cuatro Municipios ms poblados de Bolivia. Contenidos sistematizados

de respuestas a la pregunta: Qu obras priorizan las OTBs?
(Informacin recogida de entrevistados entre Octubre de 2009 y
Septiembre de 2010)
CATEGORIZACIN INFORMANTES
TOTAL
TEMA MENCIO- ESPECIFICACIONES Mayor cerca- Mayor cercana
NES na a a poblacin
Alcalda
Desages pluviales: 5 1 4
Saneamiento am- Agua potable: 9 3 6
25
biental bsico Alcantarillado: 9 2 7
Saneamiento Bsico en global: 2 1 1
Unidades educativas: 8 4 4
Educacin 12 Centros infantiles: 2 2 0
Educacin en general: 2 1 1
Postas o centros de Salud: 6 2 4

Salud 11 Hospital, Hospital de 2do. Nivel: 4 4 0
Salud en general:1 0 1
Mejoramiento de vas y caminos: 7 5 2

Pavimento o asfaltado de calles: 5 3 2
Apertura de calles y caminos: 1 1 0
Infraestructura vial 24 Empedrado o enlosetado de calles: 7 3 4
Aceras y/o cordones de aceras: 2 0 2
Puentes: 1 0 1
Graderas para zonas empinadas: 1 0 1
Infraestructura
3 Parques urbanos: 3 2* 1*
ornamental
Infraestructura de- Canchas deportivas: 2 0 2

4
portiva y cultural Centros culturales: 2 0 2
Infraestructura
3 Sede social comunitaria: 3 0 3
comunitaria
Alumbrado pblico: 1 1 0
Otros 2
Mercados: 1 1 0
150
Cuadro 07- F Cuatro Municipios ms poblados de Bolivia. Contenidos sistematizados

de respuestas a la pregunta: En qu proyectos se invierten ms los
recursos municipales? (Informacin recogida de entrevistados entre
Octubre de 2009 y Septiembre de 2010)
CATEGORIZACIN
INFORMANTES
TOTAL
TEMA MEN- ESPECIFICACIONES
CIONES Mayor Mayor
cercana a cercana a
Alcalda poblacin
Saneamiento Saneamiento Bsico en global: +1 1 0
+1
ambiental bsico En sentido negativo. Muy poco o nada en SSBB, agua: -1 -3
-4
-4
Educacin Construccin de unidades educativas, mdulos educa- 2 3
tivos: 5 1 0
9
Desayuno escolar: 1 2 1
Educacin en general: 3
Salud Construccin de centros de Salud, hospitales: 3 2 1
Equipamiento centros de salud:1 1 0
8
SUMI:1 1 0
Salud, proyectos de salud, en general:3 2 1
Infraestructura Grandes obras viales (puentes, pasos a desnivel,): 11 5 6
vial Mejoramiento de vas y caminos, desarrollo vial: 6 4 2
Pavimento o asfaltado de calles: 6 2 4
Empedrado o enlosetado de calles: 4 2 2
30 Aceras y/o cordones de aceras: 1 1 0
Infraestructura vial en general: 2 2 0
-------- ------ ------
(Referencia triunfalista o crtica a Grandes obras de (2) (3)
infraestructura/Cemento)
Infraestructura Parques, parque urbano, Proyectos de embellecimien- 3 4
ornamental to ciudad: 7 0 2
11
Jardines: 2 0 2
Fuentes de agua (decorativas): 2
Infraestructura Sedes sociales comunitarias, polifuncionales: 3 0 3
comunitaria y 8 Mercados como obras estrella, estructurantes, 2 3
comercial vistosas: 5
Seguridad ciuda- Seguridad ciudadana en general: 2 0 2
3
dana Mdulos policiales: 1 1 0
Respuestas gene- Desarrollo: 1 1 0
rales y abstractas Desarrollo humano: 1 1 0
4
Programas de inversin y programas sociales: 1 1 0
Desarrollo econmico y medioambiente: 1 1 0
Otros Bonos: 1 0 1
2
Programa Mi primer empleo: 1 1 0
151
Al finalizar la primera parte de este estudio, en la parte del anlisis de datos

numricos del presupuesto, concluamos diciendo: Poltica de inversin municipal:
Cuando la gente dice servicios bsicos, las Alcaldas responden cemento y asfalto para
las grandes obras. Esta afirmacin que era refrendada por las cifras de las tablas y
grficos, ahora vuelve a ratificarse en estos cuadros de informacin cualitativa.
En efecto, an asumiendo las limitaciones y caractersticas de esta informacin
cualitativa, haciendo el recuento entre demanda de las OTBs y respuesta de los presu-
puestos municipales, el (des)balance es como sigue:
25 referencias a demanda de Servicios Bsicos frente a -3 (menos tres) de
respuesta de las prioridades del presupuesto.
En educacin es: 12 de demanda de la poblacin frente a 9 de respuesta de
los Gobiernos Municipales.
En Salud es 11 frente a 8.
En infraestructura vial, la demanda de las OTBs es 24 y las prioridades del
presupuesto responden con 30. Pero, es necesario aclarar que de estas 24
demandas de la poblacin, 18 son demandas para evitar los extremos de ba-
rro, polvo y para poder circular con fluidez; son demandas de infraestruc-
tura vial necesarias para cuidar la salud pblica o para facilitar el necesario
transporte de y hacia los barrios (7 empedrados y enlosetados; 7 Mejora-
miento de vas y caminos; 1 Apertura de calles y caminos; 2 Aceras y/o
cordones de aceras; 1 Graderas para zonas empinadas). Por el contrario,
las prioridades del presupuesto municipal respecto a infraestructura tienen
caractersticas muy diferentes. Su enfoque son las grandes y vistosas obras
de cemento: 11 Grandes obras viales (puentes, pasos a desnivel,); 6 Pa-
vimento o asfaltado de calles (esto es, zonas cntricas donde ya hay alcan-
tarillado); 12 Mejoramiento de vas y desarrollo vial; 4 para Empedrado
o enlosetado de calles y 1 para Aceras y/o cordones de aceras. Es decir, el
desbalance o cruce de comunicacin permanece.
En infraestructura ornamental: a 3 demandas de la poblacin responden 11
propuestas de parques, parques urbanos y jardines.
Es decir, haciendo un balance cualitativo que incluye hasta informantes ms
cercanos a los gobiernos municipales (7), el balance entre demanda de la poblacin y
respuesta de los Gobiernos Municipales est atravesado por unas fuertes incoheren-
cias y contradicciones.
La contradiccin mayor en la gestin municipal de los casos estudiados est
referida a la alta demanda de la poblacin por la solucin de necesidades vitales no
satisfechas (demandas que estn vinculadas al Saneamiento ambiental bsico y los
152
Servicios bsicos en general) y la inversin municipal que se enfoca hacia otras prio-
ridades que dan la espalda a esta demanda. Las prioridades del presupuesto muni-
cipal se concentran en las obras de infraestructura vial y ornamental; es decir an
denominndose infraestructura urbana no est relacionada con la gran demanda
de saneamiento ambiental bsico ni con infraestructura productiva, que podra tener
incidencia en otra gran necesidad que es el empleo. El anlisis de las cifras del presu-
puesto hecho en el anterior captulo daba cuenta de esta misma conclusin.
b. Las diversas percepciones y posiciones respecto

a esta contradiccin
Esta contradiccin de una u otra forma es atestiguada por los diferentes en-
trevistados, aunque desde perspectivas distintas. Quienes tienen mayor cercana y
afinidad a los Gobiernos Municipales, al referirse a las prioridades de inversin mu-
nicipal por las grandes obras de infraestructura destilan en su expresin cierto tono
triunfalista. Citan de manera entremezclada y sin reparo alguno los grandes pro-
yectos como sinnimo de una ptima gestin municipal con inversiones menores y
dispersas.
(Se invierte en) Doble va Viacha, Doble va San Roque, mejoramiento de

calles, enlosetados, cordones, aceras, pavimentos, construccin de centros
de salud, educacin, mdulos policiales, segn el espacio fsico y necesidad
de cada barrio.
(Dirigente de Distrito 5 Municipio de El Alto, cercano a la Alcalda)
(Se invierte en) proyectos grandes: puentes trillizos, construccin de merca-

dos modelos, pavimentos, infraestructura educativa, hospitales y otros
(Tcnico de Planificacin Alcalda de La Paz)
En infraestructuras de proyectos grandes: Mercado Lanza, Parque Urbano, el

Puente Trillizo, Puente a desnivel, Parques y otros. Muy poco en saneamiento
bsico porque este servicio est a Cargo de las EPSAS, empresa privada (Sic).
Adems gran parte de la poblacin cuenta con este servicio.
(Dirigente de Comit de Vigilancia, La Paz)
Otros incluso dan datos precisos de cifras que expresan el volumen de la con-
tradiccin, sin que aflore algn comentario autocrtico:
153
En (el programa) Infraestructura urbana y rural se ejecut ms de 113 millo-

nes y en saneamiento bsico se invirti 23 millones.
(Tcnico de Planificacin Alcalda del Cercado Cochabamba)
En estas respuestas no se hace evidente un anlisis ms crtico de las priori-

dades del presupuesto y su contraste con las necesidades y demanda de la poblacin.
Al parecer se da por sentado que as es y as est bien. La respuesta del Dirigente
del Comit de Vigilancia de La Paz sugiere hacerse cargo de la contradiccin sea-
lada; sin embargo pronto justifica la poltica de inversin del Gobierno Municipal
aadiendo que el tema de Saneamiento Bsico est a cargo de EPSAS. Aparece un
diligente descargo y defensa del Gobierno Municipal, antes que la interpelacin a
l, ante una evidente incoherencia del presupuesto respecto de las necesidades de la
poblacin. Incluso ironiza con EPSAS (a la letra significa: Empresa pblica social de
agua y saneamiento) calificndola de privada20, pero no por un compromiso con la
demanda de agua potable de los sectores periurbanos (que tambin resaltan esa con-
tradiccin en EPSAS), pues aade finalmente, en descargo del Gobierno municipal
de La Paz, que la mayor parte de la poblacin cuenta con este servicio.
Muy diferente es la perspectiva e incluso el tono de otros entrevistados que
asumen una posicin crtica frente a la mencionada contradiccin. En el caso de en-
trevistados que manifiestan tener independencia respecto de los Gobiernos Munici-
pales de su ciudad, la constatacin de la contradiccin est acompaada de un fuerte
tono de indignacin y crtica. Ellos sealan los contrastes entre necesidades vitales
insatisfechas y polticas de inversin para embellecer la ciudad y as deslumbrar y
generar una opinin pblica favorable a los Alcaldes
(Los recursos municipales se invierten ms) En proyectos que embellecen
la ciudad mientras los barrios de la periferia vivimos en la extrema pobreza
porque no contamos con los servicios bsicos ms vitales como son: agua,
alcantarillado.
(Dirigenta de OTB, barrio perifrico Santa Cruz)
De cara a las elecciones... se paviment varias avenidas; se construy obras

vistosas en los parques urbanos.
(Ex dirigente vecinal y activista, Santa Cruz)
20 Esto se debe a la polmica suscitada sobre todo en El Alto a raz del proceso de salida del consorcio Transnacional Aguas del Illimani, que finalmente
se inclin por la compensacin econmica a la empresa accionista mayoritaria Suez Vivendi y la asuncin de sus deudas por la nueva empresa.
Asimismo, la posterior conformacin de la nueva empresa denominada EPSAS, contrariamente a lo que indica su nombre, es, a decir de algunos
dirigentes alteos como una forma encubierta de privatizacin. Algunos estudiosos de esta temtica coinciden tambin en ello: la EPSAS es en
realidad una sociedad annima; entonces no es verdaderamente una empresa pblica: tiene dos socios privados y est sujeta a los marcos legales
que rigen las entidades comerciales (Spronk: 2008).
154
Varios barrios de la zona sud priorizan agua y alcantarillado, pero estas obras
no se ejecutan porque el presupuesto de estos barrios es insuficiente para
este proyecto de vital importancia. La Alcalda busca crditos para proyectos
de asfalto, pavimento y no para servicios bsicos. Porque dicen esas obras no
se ven; estn debajo de la tierra, pero el asfalto o el puente se lo ve y legitima
su gestin.
(Ex dirigenta de un barrio de Villa Pagador, Zona Sur Cochabamba)
Otros sealan con agudeza la susceptibilidad de que las grandes obras de in-
fraestructura conlleven negocios oscuros, dados los altos montos que implican y la
informacin global, no detallada, con que estos proyectos son presentados.
La alcalda ms invierte en obras estructurantes: Mercado Lanza, Camacho,
Puentes Trillizos, Pasarela grande en la (calle) Prez Velasco; tambin en las
obras de los proyectos Barrios de Verdad En estos proyectos no hay con-
trol; nos dicen que cost un monto alto el proyecto Barrios de Verdad, pero no
nos dicen en qu, en el asfalto, muro o qu mejora especficamente.
(Dirigente de barrio en zona Pasankeri La Paz)
Otros, finalmente, ven el contraste de hecho entre barrios ricos y barrios po-
bres. La poltica de inversin municipal finalmente se enfoca a quedar bien con los
ricos
Los barrios cntricos priorizan: mejoramiento de parques urbanos, pavimen-
to de calles. (). El gobierno municipal invierte en barrios que ni siquiera se
organizan y tampoco priorizan su obra (los del casco viejo). A ellos les llegan
noms las obras.
(Dirigente de FEJUVE Santa Cruz, independiente de la Alcalda)
Es decir, al final de cuentas, en un escenario social atravesado por la confron-

tacin de intereses de clase, la poltica de inversin municipal se define por la preva-
lencia de los intereses de quienes ejercen hegemona sobre el Gobierno Municipal.
No slo los funcionarios municipales reaccionan ante esta flagrante contradic-
cin en el presupuesto municipal defendiendo la posicin de quienes la promueven
y sostienen (los Gobiernos Municipales), sino tambin algunos dirigentes vecinales,
que dicen representar a la poblacin y a sus intereses. Es decir, en el contexto de la
gestin municipal, en la conflictiva relacin Estado - Sociedad Civil, son los represen-
tantes oficiales de sta los que toman partido por unas polticas estatales contrarias al
inters de la sociedad. Aunque parezca una pregunta ociosa, es necesario preguntarse
qu seala este hecho?
155
Hay contradicciones sociales profundas que no se resuelven con una afirma-

cin idlica de una Sociedad civil buenita y un Estado (nivel local-municipal) per-
verso; o viceversa. Ni tampoco en una sentencia exculpatoria o atenuadora de la
mayor responsabilidad del Estado, pues su razn de ser, el plus de poder que se le
asigna, est fundamentado en el servicio del bien pblico. Tampoco al parecer esta
contradiccin se resolver slo contando con unos mecanismos tcnicamente efi-
cientes para una adecuada relacin Estado/Sociedad civil. Al parecer, el problema
exige que se vinculen soluciones tcnicas con un enfoque poltico coherente. Siempre
ser insuficiente slo la re-ingeniera en la gestin pblica o en la relacin Estado/
Sociedad Civil si no viene acompaada de un debate poltico de fondo, que asuma la
realidad de la confrontacin de intereses que atraviesa la actuacin de las entidades
pblica en su relacin con la sociedad.
Estado y Sociedad civil son escenarios atravesados por confrontaciones ms
profundas. La contradiccin en la inversin y gestin municipal, reflejada en las opi-
niones de los entrevistados es reflejo de contradicciones sociales y econmicas ms
profundas; es expresin de la profunda confrontacin de intereses que atraviesa la di-
nmica social, que repercute en la gestin pblica. Y, a la inversa, en este escenario, no
existe una gestin pblica neutra. Esta contradiccin configura, asimismo, la organi-
zacin espacial y urbanstica de las ciudades, entre espacios centrales y residenciales
favorecidos y barriadas periurbanas segregadas.
Situados, pues, en este escenario, es necesario plantearse la pregunta por las
causas de esa contradiccin en la poltica de inversin municipal, planteando los in-
tereses que estn en juego al momento de determinarla como dominante en los mu-
nicipios urbanos ms poblados del pas. Qu intereses estn detrs de la constante
prioridad del presupuesto municipal a las mega-obras de infraestructura vial y orna-
mental? Qu intereses impiden y postergan la satisfaccin de necesidades vitales de
la poblacin periurbana, en procesos e alta expansin y crecimiento urbano?
Dejamos an latente la respuesta a estas preguntas. Slo apuntamos que exis-
ten intereses subterrneos que se articulan con un elemento que ya mencionamos
en el marco contextual (primera parte): la persistencia de prcticas fundamentadas
en imaginarios racistas en la concepcin de la ciudad y su construccin social. Pero,
insistimos, esta hiptesis ameritan un tratamiento especfico que rebasa el alcance
de este estudio. Aqu slo las apuntamos con el respaldo de algunas fuentes y datos.
Lo que s no puede dejarse de constatar es que esta gestin pblica que segrega
a los sectores periurbanos en el presupuesto, as como aparecen segregados en el es-
pacio urbano, al no poder dejar sin resolver sus necesidades vitales, tienen ellos que
asumir la satisfaccin de las mismas, a costo de su propio bolsillo. Como sealaba un
vecino de la zona de Pasankeri, una zona periurbana antigua, en la ladera Oeste de la
ciudad de La Paz:
156
Los vecinos nos instalamos las redes de agua y alcantarillado con ayuda de
algunas instituciones, como el Plan de Padrinos, donde los vecinos pagamos
75 dlares...
(Dirigente y vecino de Pasankeri, La Paz)
La segregacin en el presupuesto provoca que se agudicen las condiciones de

pobreza en los habitantes ms pobres de las ciudades, pues finalmente ellos acaban
autogestionando los servicios pblicos con sus propios recursos, mengundolos ms
y deteriorando an ms sus ya precarias condiciones de vida. Se evidencia, pues, que
tras esta poltica segregacionista de inversin municipal en las grandes ciudades, est
una compleja apropiacin de la plusvala del trabajo de los habitantes marginales por
las clases y grupos dominantes..
157
4
BALANCE FINAL
CUARTA PARTE
Balance final
La gestin municipal en las grandes ciudades es una realidad compleja que,

adems de involucrar varios componentes, actores y procesos, est atravesada por las
contradicciones ms profundas que configuran la sociedad urbana, una realidad con
grandes desigualdades e inequidades en su interior. Sin embargo, es posible adentrar-
se a la comprensin de esta complejidad a travs de su ncleo real: la poltica de inver-
sin, es decir la orientacin de fondo que siguen las decisiones sobre el presupuesto.
Esta poltica de inversin expone a la gestin pblica y sus agentes ante aquello que
se presenta como sus objetivos y razn de ser ltimos, es decir, la respuesta que ella/
ellos deben dar, eficazmente, a los problemas y necesidades de la poblacin. A partir
de confrontar los datos e informacin reales sobre el presupuesto con las necesidades
y demandas de la poblacin, puede apreciarse mejor la orientacin fundamental y de
largo plazo, que gua las decisiones sobre el destino de los recursos pblicos, en este
caso, los recursos municipales.
Bajo esta premisa, se ha observado un caso especfico pero relevante para el
modelo de descentralizacin y autonoma en Bolivia (el caso urbano, de las 4 princi-
pales ciudades, que concentran el 39% de la poblacin boliviana), y en un momento
dado, el ao 2009, en un momento de aparente finalizacin del modelo de descen-
tralizacin implementado en los aos noventa. A la vez se ha realizado el anlisis e
interpretacin de los datos de la investigacin teniendo en cuenta informacin del
contexto histrico y del entorno.
161
Despus del anlisis realizado, concluimos lo siguiente.
QU MODELO DE GESTIN MUNICIPAL SE PONE EN EVIDENCIA?

Tras el anlisis hecho, en los grandes municipios urbanos bolivianos se vis-
lumbra un modelo de gestin municipal caracterizado por su funcionalizacin a ob-
jetivos y procesos mayores en la poltica econmica hegemnica en el nivel nacional.
Ello trae algunas consecuencias importantes de ser anotadas en el contexto actual:
Interpelando el uso habitual de la bandera de descentralizacin/autonomas
como poltica pblica siempre benfica para los intereses de los sectores po-
pulares (bandera usada tanto por sectores de la derecha terrateniente como
por otros sectores autodenominados progresistas, incluidos aquellos que
se consideran impulsores del proceso de cambio, el partido gobernante en
el gobierno central, el MAS; el partido gobernante en varios municipios, el
MSM), se puede afirmar que no hay una automtica correlacin entre des-
centralizacin y bienestar; entre descentralizacin y desarrollo integral; en-
tre descentralizacin y calidad democrtica.
Ms bien, el modelo de descentralizacin vigente en Bolivia (y que, al pare-
cer, se est ampliando y profundizando con el modelo autonmico consagra-
do en la nueva Constitucin y la Ley Marco de Autonomas) deja una gran
sombra de dudas respecto a los objetivos que postula y que le sirvieron para
ganar legitimidad.
El modelo de descentralizacin municipalista, vigente hasta ahora, ha articu-
lado un modelo de desarrollo local funcional al modelo econmico an dominante
en el pas, el modelo neoliberal. La funcionalidad de este modelo de desarrollo local
con los propsitos de un capitalismo globalizado respecto a las economas de los
pases del Sur, se manifiesta en las enormes contradicciones en la gestin municipal
respecto a sus propsitos y postulados ltimos en que afirma su legitimidad. Estas
contradicciones se ven, sobre todo, en el divorcio entre necesidades de la poblacin
y prioridades de la inversin, que se visualiza en las desproporciones anotadas en la
inversin municipal entre: Infraestructura y Servicios Bsicos; entre Infraestructura
y Desarrollo Productivo.
Este modelo de gestin y esta poltica de inversin no es algo que se d como
resultado de una aplicacin rigurosa de la ley. Es un proceso construido, que com-
porta s el uso de una legislacin que tiene ambigedades profundas, sobre todo en
cuanto a participacin; pero es, ante todo, un uso sesgado e interesado de la ley, mo-
tivado por otros intereses.
162
Balance final
Es decir, la construccin social de este modelo de gestin y esta poltica de

inversin obedece a factores ms profundos que tienen que ver con la lucha por pre-
servar el poder para los grupos y la clase dominante en el mbito local. Es una cons-
truccin social producto de las contradicciones que se viven al interior de la sociedad.
Por ello, slo una accin integral que tienda a desmontar la gran ventaja que tienen
los grandes intereses de los grupos de poder, podr rehacer un modelo de gestin
participativa y realmente democrtica.
LOS FACTORES QUE GENERAN LA POLTICA DE INVERSIN

INFRAESTRUCTURISTA Y MEGA-OBRISTA
La poltica de inversin infraestructurista y mega-obrista, responde al rol que
el modelo econmico asigna a las ciudades, como nudos y centros logsticos para la
libre circulacin de capitales y mercancas. La modernizacin de las ciudades es
siempre parcial, aparente, sesgada, excluyente y encubridora de pobreza y retraso en
las periferias. Al mismo tiempo, esta poltica de inversin municipal predominante
en las ciudades, es tambin producto del rol que la poltica econmica neoliberal ha
dado a la descentralizacin, como herramienta para el achicamiento del Estado y la
reduccin de su competencia en torno a los derechos sociales.
Esta es una poltica construida, con la influencia de diversos factores exter-
nos e internos:
Herencia del modelo de desarrollo local y de los gobiernos locales imple-
mentado en los aos 90 y an no desmontado en el actual proceso poltico
que vive el pas.
Concrecin en la poltica de inversin municipal del rol de la descentraliza-
cin funcional a la orientacin del estado neoliberal: achicamiento estatal,
mercantilizacin de los servicios bsicos, liberalizacin de las relaciones pro-
ductivas y sociales.
Presin de los grupos y sistemas de poder en el mbito local; grupos que
hegemonizan el control de los capitales privados y pblicos.
Indirecta presin de las polticas sobre desarrollo local y gobiernos locales,
sostenidas por las agencias financieras internacionales, la cooperacin bila-
teral y multilateral.
Dispersin de la organizacin popular periurbana y suburbana. Sector que ha
sido controlado por estrechos modelos de participacin localista y formal por
las reformas institucionales, llamadas de segunda generacin, en los aos 90.
En los sectores periurbanos, con fuerte presencia de sectores rurales/indge-
nas inmigrantes: el peso de una falta de experiencia vivencial del Estado de
163
bienestar, as como una incipiente experiencia directa de (o una no insercin

real en) una economa capitalista. Este hecho funciona como engranaje que
facilita la reproduccin de relaciones clientelares y la reedicin de una ges-
tin pblica patrimonialista.
Modelo de participacin sesgado, a favor de un control desde instancias del
Estado hacia la sociedad.
Esta poltica mega-obrista opera tambin como un poderoso mecanismo de
legitimacin simblica de un sistema econmico poltico generador de desigualda-
des. Las grandes obras se posicionan como argumento visible en el espacio pblico
para dar legitimidad al poder del sistema. Estas obras pretenden hablar de la razn
por la que el poder es poder en las ciudades y nadie debe interpelarlo. Hacer gestin
se identifica con hacer grandes obras visibles; es decir, se impone un modelo cons-
truido de desarrollo, marcado por su lgica jerrquica y excluyente en la construccin
del espacio y la sociedad urbanos. Sin embargo, sus propias contradicciones delatan
su carcter construido, por tanto transformable.
DESARROLLO LOCAL MEGA-OBRISTA Y AGUDIZACIN

DE LAS DESIGUALDADES E INEQUIDADES SOCIALES
La poltica municipal mega-obrista genera una aparente modernizacin en
las ciudades. Tiende a edificar un sesgado rostro progresista y pujante en las urbes.
Sin embargo, esta misma apariencia de modernizacin encubre la miseria de la ma-
yor parte de la sociedad. Trata de esconder la precariedad y la miseria.
Con ello, se profundizan y se facilita la reproduccin de las desigualdades e
inequidades sociales. Unas reducidas lites urbanas gozan de los beneficios de las islas
urbanas de modernidad, mientras que grandes mayoras sociales malviven sin servi-
cios bsicos. Y an ms, este modelo de desarrollo caracterizado por una moderniza-
cin aparente, encubre las propias deficiencias de los sistemas bsicos de salud pbli-
ca hasta en los mismos centros urbanos, que no son visibles, pues estn enterrados.
Asimismo, esta poltica de desarrollo local mega-obrista provoca la creacin
de unos complejos procesos y mecanismos de explotacin de los sectores populares
urbanos. stos, adems de ser inmigrantes es decir, en gran medida resultado de
polticas econmicas contrarias al inters de las comunidades campesinas e indge-
nas, ligadas a la pequea produccin agropecuaria al llegar a las ciudades tienen que
buscar, por cuenta propia, mecanismos y medios de sobrevivencia econmica, en las
peores condiciones de falta de seguridad laboral, no cumplimiento de los derechos
laborales, explotacin de la fuerza de trabajo y frecuentemente con escasa o nula
calificacin laboral.
164
Balance final
A esta cruda realidad, la poltica municipal mega-obrista, le aade la carga de

tener que construirse con sus propias manos los servicios bsicos, imprescindibles
para reproducir y preservar la vida y la salud. La autogestin que se da, de hecho, en la
solucin barrial de los servicios bsicos, si bien tiene la ventaja de generar o fortalecer
una base organizativa propia, haciendo cuentas finales genera un mayor empobreci-
miento de la poblacin, pues aade mayores cargas econmicas a las ya precarias eco-
nomas populares. Asimismo, tiende a naturalizar unas prcticas de gestin pblica
que refuerzan relaciones de dominacin, al no interpelar una gestin pblica irres-
ponsable con las necesidades vitales de la poblacin. En este sentido, la autogestin
de los servicios bsicos tiende a reforzar un modelo de gestin pblica local, bajo el
manto de un imaginario social donde an tiene vigencia un Estado patrimonialista.
La reforma descentralizadora vigente en las autonomas municipales pone las
fuerzas laborales de los sectores marginales urbanos a merced del Mercado y de sus
servidores, los polticos, encaramados en el silln de la administracin pblica. Esta
exposicin a la ley del ms fuerte, se traduce en los hechos en un autntico saqueo
de la fuerza laboral popular, porque la ciudad es un escenario donde todos los habi-
tantes se convierten ipso facto en tributarios y sostenedores del Estado en sus diferen-
tes niveles, pero este hecho luego no se traduce para los sectores populares urbanos
en una devolucin estatal de servicios bsicos y dems derechos y condiciones que
aseguren una vida digna en la ciudad.
Asimismo, otra forma como la poltica mega-obrista contribuye a la agudi-
zacin de las contradicciones y desigualdades sociales es por la va de seguir privi-
legiando a los privilegiados a travs de una trasferencia del valor que generan los
recursos pblicos en el incremento de capital econmico individual. Una gran obra
pblica que se edifica produce un beneficio econmico directo sobre quienes tienen
propiedades en el entorno, debido al incremento de su valor en el mercado inmobi-
liario. Por ello es que la clase y los grupos dominantes buscarn siempre el control del
poder local, en la medida que les permite reproducir e incrementar su patrimonio y
su poder.
ANDAMIAJE DISCURSIVO QUE ENCUBRE

LAS CONTRADICCIONES DE LA GESTIN MUNICIPAL
Obviamente estos procesos de exaccin y apropiacin del trabajo de los sec-
tores populares urbanos estn encubiertos y arropados por argumentos que operan
ideolgicamente. Uno de ellos es un nuevo enfoque o concepto de ciudadana res-
ponsable promovido por las agencias de cooperacin internacional. En efecto, la
poderosa propaganda de las agencias financieras, promotoras del modelo neoliberal,
165
y repetida por muchos opinadores locales, se ha encargado de promover este enfoque

de ciudadana contrapuesta a aquel ejercicio de participacin poltica de las organi-
zaciones populares caracterizado por su histrica relacin conflictiva y de confronta-
cin con el Estado.
En un contexto en que las fuerzas populares ms crticas estaban dispersas y
desalentadas, la reforma descentralizadora adopt esta concepcin racional y mo-
derna de ciudadana, alentando al mismo tiempo un juicio positivo respecto de una
gestin pblica autosostenible, con ciudadanos cumplidores de sus obligaciones fis-
cales, con municipios con alta capacidad recaudadora. Junto a ello, esta propaganda
se encarg de defenestrar an la nfima presencia del Estado en los reducidos sectores
de la economa y de la gestin de los servicios bsicos, mezclando en una sola bolsa
toda forma de presencia estatal en la produccin y la inversin social, acusndola de
un paternalismo estatal insostenible que debera ser cambiado1.
Sin embargo, es necesario hacer pisar tierra a estos argumentos de legitima-
cin del modelo de descentralizacin municipal de los aos noventa; para ello hay
que contrastar estos argumentos con los ya presentados datos de una contradicto-
ria inversin de los recursos municipales y su relacin con elementos del contexto;
a partir de ah encontramos nuevas luces para arribar a otra interpretacin. Ledos
en el contexto descrito, estos argumentos de la descentralizacin neoliberal sealan
una situacin altamente perjudicial para los sectores pobres de las ciudades, quienes
aparecen con una triple exigencia que los sumerge ms en una situacin de pobreza:
Por un lado, por la liberalizacin del empleo y las relaciones productivas a
consecuencia del modelo neoliberal, adems de su desventajosa situacin de
inmigrantes urbanos, tienen que autogestionar la generacin de ingresos con
diversas formas de autoempleo y subempleo;
Por otra parte, como habitantes ya de las ciudades, estn sumergidos dentro
de los mecanismos de exigencias y tributacin a las entidades pblicas. El
sistema tributario llega indefectiblemente a sus bolsillos, como una mano
invisible que extrae tributos, impuestos y otras formas de recaudacin.
Sin embargo, en un contexto de achicamiento del Estado (y en pases como
Bolivia que han tenido una mnima tradicin del Estado de Bienestar), estos
sectores marginales urbanos, en la cotidiana construccin de su vida en la
ciudad, an siendo tributarios del Estado, sufren el abandono de la atencin
de ste: del estado central que ha delegado a gobiernos locales la competen-
1 La inviabilidad de un estado paternalista fue uno de los argumentos ms recurrentes en la defensa de las privatizaciones y la eufemsticamente
llamada capitalizacin. Esta argumentacin contena una fuerte carga ideolgica, que se difunda profusamente para justificar todas las reformas
estatales de aquella poca. Ver, por ejemplo, la argumentacin de Gmez zqueda en el artculo: Capitalizacin, paradigma del nuevo estado
boliviano, de octubre de 2001, disponible en internet en: http://www.gestiopolis.com/canales/economia/articulos/26/capbol2.htm
166
Balance final
cia sobre la satisfaccin de sus necesidades bsicas; de los gobiernos locales

que dejan al Mercado la satisfaccin de estas necesidades, esquivando ellos
en su inversin la responsabilidad de las mismas.
An ms, el dato de que es la misma poblacin la que soporta con sus impues-
tos la mayor parte del presupuesto municipal, es normalmente un dato desconocido
por los sectores populares del municipio. Este desconocimiento tiene directa relacin
con la histrica caracterstica de casos como Bolivia, de un Estado dbil y patrimo-
nialista2.
El desconocimiento del origen y los mecanismos de creacin de los recursos
pblicos, refuerza la persistencia en el imaginario social de un Estado patrimonialis-
ta; se ve como algo natural las relaciones de dominacin (prebendalismo, clientelis-
mo) entre el Estado (municipios, en el caso que nos ocupa) y sectores populares de la
sociedad civil. La poblacin, sin contar con mayor informacin sobre el origen real de
esos recursos, piensa que son los grandes empresarios y los grandes benefactores los
que sostienen el erario pblico; a partir de esta falsa creencia, acepta o no cuestiona
inmediatamente las prcticas patrimonialistas en la gestin y los recursos pblicos.
Ello facilita, a su vez, que los grupos dominantes a la vez, frecuentemente, actores
en los gobiernos locales- manejen los recursos pblicos como si fueran suyos, para
reproducir su poder.
Pues bien, la autosostenibilidad del presupuesto pblico, leda en el contexto
que describimos en este estudio, y en con la fuerza fctica de los datos presentados,
es ms bien un componente importante de la reproduccin de una relacin de domi-
nacin entre una entidad estatal local y los sectores pobres de la sociedad. Es, pues,
una gestin pblica que viene a ser eficiente resultado de unas polticas neoliberales
de achicamiento estatal, que en los hechos viene a quitarle la responsabilidad social al
Estado, exponiendo a la poblacin, en la gestin de sus necesidades vitales, frente a la
ley del ms fuerte, en el escenario del Mercado.
CONTRIBUCIN A LA CONSTRUCCIN DE UNAS PRCTICAS

EXCLUYENTES DE CIUDADANA
Estas prcticas de gestin municipal, bajo esta poltica de inversin predomi-
nante, contribuye tambin a la construccin de concepciones y prcticas excluyentes
de ciudadana. El modelo de gestin municipal instaurado por el neoliberalismo ha
puesto particular nfasis en la legalizacin de la propiedad urbana individual, entre
otros motivos, para asegurar la base material de recaudacin de tributos para sostener
2 Es decir, el Estado concebido y manejado como prolongacin del patrimonio de las clases dominantes. La categora Estado Patrimonialista provie-
ne de los estudios de Max Weber, sobre todo en el ensayo Economa y sociedad. Esbozo de una sociologa comprensiva (edicin pstuma 1944).
167
las Alcaldas. Este afn por la legalizacin, la regularizacin y la formalizacin ge-

nera en los hechos la fuerte demarcacin y diferenciacin entre lo legal y lo ilegal;
lo que est dentro de la norma y lo que est fuera de la norma. Con ello construye
y pone en prctica un imaginario de ciudadana excluyente, donde los sectores po-
pulares aparecen frecuentemente al margen de la legalidad (en sus terrenos, sus
viviendas, sus barrios, sus organizaciones) y, por tanto, desde el poder se dictamina
que no merecen ser considerados ciudadanos y recibir los beneficios de la gestin
municipal.
Este mecanismo de exclusin se refuerza por la puntillosa determinacin de la
legalizacin tanto en los predios como en las organizaciones. El obtener personera
jurdica de OTB ha funcionado eficazmente como un mecanismo de exclusin so-
bre otras formas de organizacin, incluso formas vecinales y territoriales.
Sin embargo, este legalismo se delata como tal en numerosos casos en que des-
de las instancias de poder se observa que se recurre a la legalidad como una herra-
mienta de control de los sectores populares. Con frecuencia, el poder que tienen los
gobiernos municipales para determinar la legalidad de los predios y las organizacio-
nes se ha utilizado para someter a las organizaciones barriales a su mbito de influen-
cia. Este poder de definicin de la legalidad de predios y organizaciones mantiene en
una situacin de mayor vulnerabilidad a la poblacin ms pobre de las ciudades.
A partir de la utilizacin de estos mecanismos de dominacin se ha construido
incluso imaginarios que no tienen comprobacin emprica, como aquello que los
barrios pobres no tributan y desde ello se concluye que no tienen derecho a recur-
sos ni obras.
EL SECUESTRO DE LO PBLICO POR EL MERCADO

La poltica de descentralizacin en Bolivia aplicada a travs del modelo mu-
nicipal de los aos noventa, por su funcionalidad a los procesos de privatizacin y
achicamiento del Estado, ha contribuido a una deformacin del sentido de lo p-
blico en la accin del Estado, llegando incluso al extremo de su absorcin por el
mercado3.
En el marco del Estado nacido del modo de produccin capitalista, el rol y la
razn de ser de la gestin pblica se asientan en una fundamental obligacin de res-
puesta a las necesidades bsicas colectivas. Al orientar la funcin pblica al escenario
del mercado, la reforma estatal neoliberal el modelo de descentralizacin municipal
como componente importante- contribuye a un avance de la lgica lucrativa priva-
3 Sobre este tema, a manera de introduccin, puede verse el artculo de Csar Girardo (2008) reproducido en la Revista VillaLibre N 2 (CEDIB 2008,
3-21).
168
Balance final
da en materias y responsabilidades que son eminentemente pblicas, como son los

servicios bsicos y dentro de ellos, los servicios que tienen relacin directa con la
conservacin y reproduccin de la vida: el agua potable, el saneamiento ambiental, la
vivienda, las pensiones.
La permanente pretensin de una compatibilizacin armoniosa de los intere-
ses pblicos con los intereses privados-lucrativos, en los hechos deriva en un triunfo
de estos ltimos respecto de los primeros. Pero este hecho se encubre de muchas
formas, queriendo hacer ver que es posible esa convivencia armoniosa. Los datos
presentados en este estudio contribuyen a dar sustantivos argumentos a estas afirma-
ciones, poniendo en evidencia la propaganda neoliberal y denunciando las incohe-
rencias internas de un sistema que est muy lejos de responder a las necesidades de
la poblacin.
OTRA DESPROPORCIN: GRAN VOLUMEN DE RECURSOS,

PRECARIOS SISTEMAS DE CONTROL SOCIAL
Se ha visto que los municipios ms poblados los municipios urbanos- absor-
ben la mayor cantidad de recursos de las autonomas municipales, pero al mismo
tiempo son los que al parecer tienen peores condiciones de participacin ciudadana
y control social. La relacin es inversa entre mayor cantidad de recursos y menor
calidad/eficacia de participacin y control social. Quiz una de las principales causas
de este hecho es la prevalencia del criterio demogrfico en la asignacin de recursos,
el cual por s solo no es eficaz para transformar las complejas realidades de inequidad
y desigualdad presentes en los municipios urbanos.
Adems los municipios urbanos ms poblados tienen mayor capacidad de re-
caudacin local. Acicateados por las agencias de cooperacin, poco a poco imple-
mentan mecanismos ms sofisticados de coaccin para la recaudacin. Sin embargo,
a esta mayor sofisticacin de mecanismos y recursos de apremio fiscal, no le corres-
ponden similares mecanismos de control desde la sociedad y mucho menos de efec-
tiva participacin social en la construccin de las decisiones fundamentales de la
gestin municipal. Entre unos y otros mecanismos del Estado y de la sociedad civil se
verifica una notable asimetra. A esa alta sofisticacin de los mecanismos de coaccin
fiscal, le corresponden, de manera asimtrica, unos precarios sistemas y mecanismos
de participacin, control y fiscalizacin social. stos son ms utilizados como recurso
de legitimacin del modelo de gestin municipal que como eficaces mecanismos para
avanzar por senderos de modernizacin democrtica. Esto se debe, entre otros facto-
res, a que an prevalece en el imaginario y estructuras sociales prcticas patrimonia-
169
listas de gestin pblica y de las relaciones entre actores de la sociedad civil y actores
estatales. Estas prcticas sostienen, en una suerte de naturalizacin, las relaciones
clientelares y prebendales entre agentes Estatales/municipales y sociedad civil, dentro
de sta, sobre todo los sectores populares. Son, al parecer, vestigios muy arraigados de
prcticas e imaginarios coloniales an no superados.
EL ACCESO A LA INFORMACIN
Uno de los argumentos que se ha levantado permanentemente para reforzar la
legitimidad de los gobiernos locales es la mayor cercana a la poblacin, lo que per-
mitira un flujo mayor de informacin, comunicacin, participacin y, por tanto, per-
tinencia de su accin enfocada a la satisfaccin de las necesidades de la poblacin4.
Si observamos el primer peldao de esta argumentacin la mejor informa-
cin y comunicacin entre Gobierno local y poblacin- a la luz de los datos y con-
clusiones de esta investigacin, el diagnstico es ms bien desalentador. Los procesos
entre gobiernos locales y poblacin reflejados en los datos de esta investigacin po-
nen en evidencia que en los cuatro municipios del Eje urbano no se da un flujo de
comunicacin e informacin.
Por la parte estatal, el manejo de la informacin se la hace como si ella fuese un
secreto a guardar con el mayor celo5. En el mejor de los casos se dejan caer hacia al-
gunos representantes de determinadas organizaciones fragmentos de la informacin,
que no permiten contar con una mirada global e integral de la inversin y la gestin
municipal. La informacin municipal viene a ser un terreno que visibiliza las tensio-
nes y pugnas que estn latentes en la sociedad. Desde quienes tienen el control de la
informacin se la esconde como un bien estratgico, para no permitir una apertura
amplia y mayor participacin en la toma de decisiones.
Por parte de la poblacin, los mensajes de sta no son escuchados por las au-
toridades. Hemos visto en la informacin cuantitativa y en la informacin cualitativa
cmo se produce una profunda falta de sintona. Donde la poblacin prioriza temas
urgentes de sus necesidades bsicas insatisfechas, las decisiones de los gobiernos mu-
nicipales priorizan otros temas.
4 Entidades altamente representativas de la descentralizacin y los gobiernos locales como la asociacin Ciudades y gobiernos locales unidos, afirma
en el Segundo Informe Mundial sobre Descentralizacin y Democracia local La argumentacin ms usual a favor de la descentralizacin se basa en
dos ideas bsicas. La primera es que los gobiernos locales estn ms cerca de los ciudadanos que los gobiernos centrales y, por lo tanto, tienen un
mejor acceso a la informacin local para responder a las necesidades de los ciudadanos. La segunda es que, a diferencia de los gobiernos centrales,
los gobiernos locales tienen mayores incentivos que les ayudan a buscar mejores soluciones para resolver los problemas locales. Por consiguiente
tienen ms posibilidades de optimizar el uso de los recursos pblicos y de buscar formas innovadoras (p. 12 del resumen ejecutivo).
5 Al respecto, es muy elocuente el detalle expuesto en el Marco Metodolgico respecto a los complejos caminos seguidos para conseguir la informa-
cin municipal base para este estudio.
170
Balance final
LA PARTICIPACIN: TEMA PENDIENTE

En los procesos de descentralizacin, en Bolivia y en otros pases, ha sido fre-
cuente el recurrir al discurso de participacin para dar o reforzar la legitimidad de
reformas estatales en medio de la implantacin de modelos econmicos antipopula-
res. En el caso de Bolivia, la reforma descentralizadora ms importante de su historia
(el modelo iniciado en 1994) ha venido directamente arropada de un fuerte discurso
de inclusin y participacin, paralelo al derrumbe de un movimiento popular alta-
mente contestatario y autnomo respecto del Estado. En este escenario, se ha intenta-
do crear desde el Estado nuevas prcticas de ciudadana, encuadradas en el estrecho
marco de la gestin local y con interlocutores vlidos controlados desde el gobierno
municipal.
La descentralizacin municipal ha asumido el modelo de gestin participati-
va, pero como hemos visto en este estudio, todava tiene mucho camino por recorrer
y pesan sobre ella unas deudas an no saldadas, frente a la realidad y los altos prop-
sitos en su discurso.
Tras el anlisis realizado en las pginas precedentes, pensamos que el modelo
de gestin local participativa slo ser eficaz y coherente con sus propsitos, si es
capaz de hacer, por lo menos, dos autocrticas y transformaciones fundamentales:
a. Revertir el enfoque de descentralizacin funcional a un achicamiento estatal

favorable a los intereses de quienes controlan el mercado en su fase expansi-
va. Luego de ello, asumir un enfoque distinto, caracterizado por una efectiva
democratizacin del poder, no slo hacia las lites regionales sino hacia el
conjunto de la poblacin.
b. Mirar de frente esa contradiccin fundamental en la poltica de inversin,
y transformar radicalmente la lgica de gestin municipal, asumiendo una
posicin efectiva por la construccin de una indita gestin pblica donde
la participacin deje de ser slo un adorno y pase a ser el camino real para
la construccin de las decisiones ms importantes de la gestin local. Ello
implica el desafo de construir una sociedad civil verdaderamente sujeto en
los procesos polticos y econmicos.
Como objetivo especfico, este indito modelo de gestin local participativa

debe superar el obrismo (falsamente propuesto como modelo de desarrollo) y asumir
un camino que aborde la planificacin participativa integradora de los distintos nive-
les de planificacin y temas de la gestin del desarrollo, en un solo proceso que involu-
cre a los distintos actores sociales como sujetos con capacidad de accin y propuesta.
171
En este horizonte, pensamos que los sectores populares urbanos tienen mu-
chos desafos y un importante potencial para poder aportar con cualidad propia. Pero
ello est sujeto a que estos sectores avancen cualitativamente en la conciencia de su
rol y ubicacin en la complejidad del medio urbano. Para ello, necesitan crear me-
canismos que posibiliten la acumulacin creativa de experiencias, conocimientos y
accin poltica colectiva. Este estudio, al recoger las experiencias y perspectiva de
estos sectores, pretende ser un aporte para ello.
172
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178
PRESUPUESTOS
URBANOS
De la ritualidad El modelo de descentralizacin municipalista, vigente

hasta ahora, ha articulado un modelo de desarrollo local
participativa funcional al modelo econmico an dominante en el pas,
a la imposicin el modelo neoliberal. La funcionalidad de este modelo de
desarrollo local con los propsitos de un capitalismo
del concreto globalizado respecto a las economas de los pases del Sur,
se manifiesta en las enormes contradicciones en la
gestin municipal respecto a sus propsitos y postulados ltimos en que afirma su
legitimidad. Estas contradicciones se ven, sobre todo, en el divorcio entre necesidades de la
poblacin y prioridades de la inversin, que se visualiza en las desproporciones anotadas en
la inversin municipal entre: infraestructura y servicios bsicos; entre infraestructura y
desarrollo productivo.
Este modelo de gestin y esta poltica de inversin no es algo que se d como resultado de
una aplicacin rigurosa de la ley. Es un proceso construido, que comporta s el uso de una
legislacin que tiene ambigedades profundas, sobre todo en cuanto a participacin; pero es,
ante todo, un uso sesgado e interesado de la ley, motivado por otros intereses.
Es decir, la construccin social de este modelo de gestin y esta poltica de inversin obedece
a factores ms profundos que tienen que ver con la lucha por preservar el poder para los
grupos y la clase dominante en el mbito local. Es una construccin social producto de las
contradicciones que se viven al interior de la sociedad. Por ello, slo una accin integral que
tienda a desmontar la gran ventaja que tienen los grandes intereses de los grupos de poder,
podr rehacer un modelo de gestin participativa y realmente democrtica,
Con el apoyo de:

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PRESUPUESTOS De la ritualidad

Un estudio de la inversin municipal en las cuatro ciudades del eje de Bolivia

Un estudio de la inversin municipal en

Centro de Documentacin e Informacin Bolivia CEDIB

Esta publicacin es posible gracias al apoyo de:

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BID Banco Interamericano de Desarrollo

CAF Corporacin Andina de Fomento

CEDIB Centro de Documentacin e Informacin Bolivia

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CPE Constitucin Poltica del Estado

DNI Defensa de Nios Internacional

EBRP Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza

EMAVRA Empresa Municipal de reas Verdes y Recreacin Alternativa (en Cochabamba)

EMSA Empresa Municipal de Saneamiento Ambiental (En Cochabamba)

EPSAS Empresa Pblica Social de Agua y Saneamiento

FAM Federacin de Asociaciones Municipales

FEJUVE Federacin de Juntas Vecinales (Slo las Juntas Vecinales de la ciudad)

FEDJUVE Federacin Departamental de Juntas Vecinales (incluye a organizaciones

FMI Fondo Monetario Internacional

FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional

FONVIS Fondo Nacional de Vivienda Social

HIPC En ingls significa: Pases Pobres Altamente Endeudados.

IDH ndice de Desarrollo Humano

IEHD Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados

IIRSA Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana

JVs Juntas Vecinales

Ley SAFCO Ley de Administracin Financiera y Control Gubernamental

Ley SIRESE Ley del Sistema de Regulacin Sectorial

Ley del SUMI Ley del Seguro Universal Materno Infantil

LMA Ley Marco de Autonomas

LPP Ley de Participacin Popular

MAS Movimiento al Socialismo

MBL Movimiento Bolivia Libre

MSM Movimiento Sin Miedo

ONG Organizacin No Gubernamental

OTB Organizacin Territorial de Base

PDD Plan de desarrollo departamental

PDM Plan de Desarrollo Municipal

PGDES Plan General de Desarrollo Econmico y Social

PLANE Plan Nacional de Empleo

PMOT Plan Municipal de Ordenamiento Territorial

POA Plan Operativo Municipal

RENASEH Red Nacional de Asentamientos Humanos

RP Recursos Propios (recaudaciones locales de las Alcaldas)

RPP Recursos de Participacin Popular

SEMAPA Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (Cochabamba)

SISPLAN Sistema de Planificacin Nacional

TGN Tesoro General de la Nacin

enmaraados documentos oficiales y las contradicciones de los datos, las tendencias

Cochabamba, Junio de 2011

15 AOS DE DESCENTRALIZACIN MUNICIPAL

La reforma de los estados latinoamericanos contina siendo un tema tras-

En el proceso de implementacin de la descentralizacin en nuestro pas, desde

rar un nuevo ciclo de gestin estatal, introduciendo cambios importantes a travs de

Cmo es que un gobierno que se autoidentifica como producto de la movilizacin

EL NUEVO ROSTRO URBANO DE BOLIVIA

LOS RASGOS PROPIOS DEL ROSTRO URBANO BOLIVIANO

mayores de la sociedad, definidas por su condicin o no de indgenas, y donde est

Grfico 0A Bolivia. Tasas de crecimiento poblacional,

Como resultado de las reformas estatales, los gobiernos municipales se hacen

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