TRIBUNAL DE JUSTIA DO ESTADO DE MINAS GERAIS

Agravo de Instrumento Cv N 1.0024.10.244832-1/001

<CABBCABCCBBACADABCCBAADADDBACABCAADAADDADAAAD>

EMENTA: AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-

GOVERNADOR. PRERROGATIVA DE FORO. INEXISTNCIA. APLICAO
DE RECURSOS NA REA DA SADE ABAIXO DO MNIMO
CONSTITUCIONAL. ATO DE IMPROBIDADE. CONFIGURAO EM TESE.
EXTINO DA AO. ART. 17, 8, DA LEI N 8.429/92. ANLISE DE
MRITO. RECURSO CONHECIDO E NO PROVIDO.
1. Para o recebimento da ao basta a verificao de sua viabilidade em
razo dos indcios de autoria e certeza da existncia do fato, mas, para
sua extino, nos termos artigo 17, 8 e 11, da lei de improbidade
administrativa, se apresenta necessrio, para o cumprimento do
princpio constitucional de motivao das decises judiciais, o exame
das alegaes de atipicidade, inadequao tpica ou a existncia de
plano, de motivos para a improcedncia da ao.
2. O descumprimento da norma-regra constitucional inserta no artigo 77,
inciso II, da ADCT, em tese, serve de justa causa a legitimar a ao de
improbidade por inobservncia dos princpios constitucionais retores da
Administrao Pblica, notadamente quando a conduta esperada do
agente pblico oposta, no sentido de cumprir norma constitucional que
visa melhoria dos servios de sade universais e gratuitos, como
forma de incluso social, erradicao e preveno de doenas, em uma
sociedade com disparidades sociais e ndice de desenvolvimento
humano abaixo do desejvel.
3. No h margem para outra interpretao, a no ser que no se levem
em considerao os aspectos semnticos das palavras, ou que se possa
admitir o solipsismo subjetivista do intrprete, para encontrar, no texto
ou no contexto, margem para concluir de outra forma, que no aquela
que obriga o administrador a aplicar o percentual de 12 dos impostos
estaduais arrecadados em aes de sade.
4. Assim, no se revela como justificativa plausvel, minimamente
razovel, a interpretao dada pelo administrador para considerar como
lcita a utilizao de recursos provenientes das tarifas de a
Concessionria para atingir o percentual constitucional, por no
configurar erro escusvel.
5. Isso quer dizer que, sob o ponto da imputao objetiva formal, a no
aplicao do percentual determinado dos impostos mencionados na
norma configura, ao menos em tese, conduta atentatria aos princpios
da Administrao Pblica, mencionada no art. 11 da Lei n 8.429/92.

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6. A lei oramentria no serve de justificativa para demonstrar a

atipicidade do fato, devido natureza jurdica dessa lei lei de efeito
concreto, portanto, lei apenas formal -, de iniciativa exclusiva do Chefe
do Executivo, que no elide o dever de cumprir a determinao
constitucional, porquanto a no incluso do percentual dos impostos
para aplicar em sade pblica era de exclusiva obrigao do agente
pblico, que no incluiu no projeto de lei o recurso devido.

AGRAVO DE INSTRUMENTO CV N 1.0024.10.244832-1/001 - COMARCA DE BELO HORIZONTE - AGRAVANTE(S):

ACIO NEVES DA CUNHA E OUTRO(A)(S), MARIA DA CONCEIO BARROS DE REZENDE - AGRAVADO(A)(S):
MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS - INTERESSADO: COMPANHIA DE SANEAMENTO DE
MINAS GERAIS COPASA MG

ACRDO

Vistos etc., acorda, em Turma, a 8 CMARA CVEL do Tribunal de

Justia do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos
julgamentos, unanimidade, em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO.

DES. BITENCOURT MARCONDES

RELATOR.

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DES. BITENCOURT MARCONDES (RELATOR)

VOTO

Trata-se de agravo de instrumento, com pedido de efeito

suspensivo, interposto por ACIO NEVES DA CUNHA e MARIA DA
CONCEIO BARROS REZENDE, em face da r. deciso proferida pelo
MM. Juiz de Direito Adriano de Mesquita Carneiro, da 5 Vara da Fazenda
Pblica e Autarquias de Belo Horizonte, que recebeu a petio inicial da
ao civil pblica ajuizada pelo MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE
MINAS GERAIS.

Alegam, primeiramente, ser de competncia exclusiva do

Procurador Geral de Justia a propositura de aes em face de
Governador do Estado.

Sustentam que, sendo a matria em debate exclusivamente de

direito e no havendo qualquer ato mprobo a se imputar aos agravantes,
deve ser reconhecida a inadequao da ao de improbidade, extinguindo
a lide sem julgamento de mrito.

Ressaltam que o ncleo do tema apresentado pelo Ministrio

Pblico no o suposto ato de improbidade, mas sim a impugnao direta
da composio da conta de despesas de sade, devendo, portanto, ter
atacada a omisso legislativa no que toca regulamentao da EC 29/00
ou o prprio processo legislativo mineiro, dado que as leis oramentrias
destes exerccios contemplam, no mbito da COPASA, investimentos em
saneamento bsico destinados composio do aludido ndice
constitucional.

Aduzem no ter havido qualquer transferncia de recursos do

Estado de Minas Gerais para a COPASA para investimentos em

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saneamento bsico, pois este teve origem em recursos prprios. Como a

Lei Oramentria do Estado previu a incluso das despesas realizadas
pela COPASA para complementao do piso constitucional de
investimentos em sade, comps a tabela de aplicao de recursos nas
aes e servios pblicos de sade, exerccios 2003 a 2008, despesas
com saneamento bsico objeto de polticas pblicas mas executadas
pela COPASA, sociedade de economia mista prestadora de servio
pblico, que tem como maior acionista o ESTADO DE MINAS GERAIS.

Agravo recebido apenas no efeito devolutivo s f. 299/303.

O i. Magistrado a quo prestou as informaes que lhe foram

solicitadas s f. 309.

Contraminuta apresentada s f. 345/356.

O i. Representante da Procuradoria Geral de Justia do Estado de

Minas Gerais manifestou-se s f. 358/361 pelo desprovimento do recurso.

o relatrio.

I DO OBJETO DO RECURSO

A DA INCOMPETNCIA

Alegam os agravantes, primeiramente, ser de competncia

exclusiva do Procurador Geral de Justia a propositura de aes em face
de Governador do Estado.

Razo no lhes assiste.

Isto porque, a competncia exclusiva do Procurador-Geral de

Justia para promoo de ao civil pblica somente se aplicaria se o ru
fosse Governador do Estado, o que no ocorre no caso presente, pois

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Acio Neves da Cunha somente ocupou referido cargo at 31 de maro de

2010, e a presente ao foi distribuda em 16 de dezembro de 2010.

No se pode olvidar que a ADIn n 2797, julgada no Supremo

Tribunal Federal em 15/09/2005, consagrou a impossibilidade de
prorrogao de foro especial por prerrogativa de funo aps a cessao
da investidura no cargo, reafirmando a posio adotada quando do
cancelamento da Smula 394.

Desse modo, rejeito a preliminar.

B DO RECEBIMENTO DA INICIAL

Pleiteiam os agravantes a reforma da deciso que recebeu a inicial

da ao de improbidade administrativa proposta pelo Ministrio Pblico do
Estado de Minas Gerais, sob o argumento que, sendo a matria em debate
exclusivamente de direito e no havendo qualquer ato mprobo a se
imputar aos agravantes, deve ser reconhecida a inadequao da ao de
improbidade, extinguindo a lide sem julgamento de mrito.

O artigo 17, da Lei n 8.429/92, determina, em seus 8 e 11, in

verbis:

Art. 17. (...)

8. Recebida a manifestao, o juiz, no prazo de 30
dias, em deciso fundamentada, rejeitar a ao, se
convencido da inexistncia do ato de improbidade, da
improcedncia da ao ou da inadequao da via
eleita.
(...)
11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a
inadequao da ao de improbidade, o juiz
extinguir o processo sem julgamento do mrito.

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A aplicao do dispositivo em comento implica, a toda evidncia,

anlise do mrito da ao; vale dizer, em respeito ao princpio da economia
processual, dado ao julgador, caso constate, aps a defesa antecipada
do ru, a inexistncia do ato, ou a no participao do agente pblico
apontado pelo parquet, extinguir, de plano, a ao.

Acerca da matria, comenta CASSIO SCARPINELLA BUENO, in

verbis:

(...) a anlise da petio inicial de ao de

improbidade administrativa deve ser, doravante,
realizada aps o prvio estabelecimento do
contraditrio, e mais do que isto este exame j
deve levar em conta o mrito da ao, isto , a
viabilidade concreta (e no meramente provvel
porque aferida in statu assertionis, tpica do exame
das condies da ao) de procedncia da ao, isto
, de acolhimento ou de rejeio do pedido. (...)
Aps a manifestao do ru, o magistrado, no prazo
imprprio de 30 dias, proferir juzo no s de
admissibilidade da petio inicial, mas tambm uma
espcie de julgamento prematuro da lide, para
parafrasear o que disciplinado pelo art. 330 do
Cdigo de Processo Civil. O 8 do art. 17 evidencia,
a este propsito, que a ao pode ser rejeitada neste
instante processual quando o magistrado tiver (...) se
convencido da inexistncia do ato de improbidade, da
improcedncia da ao ou da inadequao da via
eleita.
No s motivos de ordem formal ou tcnica, destarte,
podem levar rejeio da petio inicial no que no
haveria maiores distines com o procedimento
ordinrio, salvo pela sua realizao em contraditrio.
Tambm questes substanciais a inexistncia do
ato de improbidade ou a improcedncia da ao, com
o desacolhimento do pedido podem levar a um

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prematuro julgamento de mrito da ao nos moldes

do art. 269, I, do Cdigo de Processo Civil. Trata-se
de julgamento de mrito, sujeito, portanto, formao
da coisa julgada material.1

certo que a extino do processo, nessa fase, s ocorre quando

se verificar primo oculii a ausncia de tipicidade, pois todo exame feito
baseado no fato descrito pela inicial e na prova colhida no Inqurito Civil,
uma vez que, para a propositura da ao, o Ministrio Pblico tem o nus
de demonstrar a existncia de fato que configura ao de improbidade,
bem como indcios suficientes de que as pessoas que figuram no plo
passivo da ao cometeram o fato.

No caso em anlise, o fundamento legal para o ajuizamento da ao

civil pblica em face dos agravantes foram os artigos 10 e 11, da Lei de
Improbidade, tendo em vista a utilizao de valores provenientes de tarifas
da COPASA para serem contabilizadas como investimento em sade
pblica para garantir o mnimo constitucional (12%).

Os fatos apurados esto a demonstrar que nos anos de 2003 a

2008 os agravantes, nas respectivas prestaes de contas encaminhadas
ao Poder Legislativo, fizeram constar transferncias de recursos pblicos
para a COPASA para investimentos em saneamento bsico, quando na
verdade se tratava de investimentos prprios de recursos provenientes de
tarifas. Em outros termos, o que se sugeria como transferncia de recursos
pblicos para aplicao em saneamento bsico pois constavam da tabela
de aes e servios de sade, o que levava presuno legal de

1 BUENO, Cassio Scarpinella. Improbidade Administrativa: Questes Polmicas e

Atuais. 2 ed., So Paulo: Malheiros, 2003, p. 173/174.

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transferncia de recursos pblicos, segundo consta na inicial -, para

cumprimento da obrigao imposta pela Emenda Constitucional n
29/2000, no passava de recursos para aumentar o capital social, no
passando de artifcio (fraude contbil, segundo o autor da ao) utilizado
pela Contadora-Geral do Estado, com aval do Governador do Estado.

Enfim, sem esse artifcio, que correspondia a quase 50% do

financiamento mnimo da sade, determinado pela norma constitucional, o
Governo no aplicou o percentual mnimo previsto na Constituio da
Repblica.

Os agravantes sustentam que no houve transferncia de recursos

para a empresa, porque no h impedimento algum de se considerar para
atingir o piso constitucional os investimentos realizados pela companhia,
com recursos prprios, mormente ante a ausncia de lei regulamentando
referida Emenda, como tambm, pelo fato de que as leis oramentrias
foram aprovadas pelo Poder Legislativo.

A questo, portanto, saber se falta de norma infraconstitucional

a regulamentar referida Emenda Constitucional autorizaria o administrador
certa margem de discricionariedade para considerar investimentos
decorrentes de recursos prprios de companhia estatal, prestadora de
servio pblico, para atingir o percentual mnimo determinado. Em caso
positivo a conduta descrita na inicial seria atpica, pois lcita, na medida em
que teria o administrador cumprido seu dever. Entretanto, caso se constate
que a ausncia de norma no permitiria qualquer juzo de
discricionariedade a ponto de se considerar a possibilidade de se utilizar de
outros recursos, que no aqueles frutos dos impostos, para atingir o
percentil exigido na norma constitucional, o descumprimento deliberado da
norma, em tese, poderia ser configurado como ofensivo aos princpios da

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Administrao Pblica, e portanto, conduta mproba, como tambm lesiva

ao errio.

C - DA EMENDA CONSTITUCIONAL N 29/2000

A Emenda Constitucional n 29, de 13 de setembro de 2.000,

acresceu o inciso II, ao art. 77, do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias.

A norma contida no dispositivo referido no programtica, mas

preceptiva (denominao dada por Jorge Miranda), porque de seu texto se
extrai comando a que o legislador e administrador se vinculam, qual seja,
at o exerccio financeiro de 2004, no caso dos Estados, o percentual de
12 do produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 155 e
dos recursos de que tratam os arts 157 e 159, I, a, e inciso II, deduzidas
as parcelas que forem transferidas aos respectivos municpios, devem ser
aplicados nas aes de servios de sade.

Disps, ainda, o constituinte derivado que os Estados que apliquem

percentuais inferiores a 12% do produto da arrecadao dos impostos a
que se refere o inciso II, do art. 77, do ADCT teriam que elev-los
gradualmente at o exerccio financeiro de 2004. Em outros termos,
conferiu prazo de mais de 3 anos para que o percentual determinado fosse
cumprido, conforme se verifica pela leitura do 1 do referido dispositivo
constitucional.

E, para que no houvesse qualquer dvida a respeito da eficcia da

norma em comento, o constituinte disps que na ausncia de lei
complementar a que se refere o art. 198, 3, a partir do exerccio
financeiro de 2005, aplicar-se-ia o percentual mencionado no inciso II do
art. 77 do ADCT.

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A lei complementar a que alude o 3 do art. 198 permitiria ao

legislador infraconstitucional, em prazos de pelo menos um lustro,
estabelecer e rever os percentuais da arrecadao dos tributos estaduais a
serem aplicados em aes e servios pblicos de sade.

Entretanto, como j mencionado no art. 77 do ADCT, o constituinte

estabeleceu que, na ausncia de lei complementar a partir do exerccio
financeiro de 2005, aplicar-se-ia o percentual estabelecido, repiso, de 12, e
aqui vale a observao, embora bvia, do esprito da norma: se, durante o
perodo conferido para os Estados, norma complementar poderia dispor de
forma contrria, mas no o fazendo, ou no havendo, a data limite imposta
pela norma constitucional (art. 77) teria que prevalecer.

A meu aviso no h margem para outra interpretao, a no ser que

no se levem em considerao os aspectos semnticos das palavras, ou
que se possa admitir o solipsismo subjetivista do intrprete, para encontrar,
no texto ou no contexto, margem para concluir de outra forma, que no
aquela que obriga o administrador a aplicar o percentual dos tributos
estaduais arrecadados em aes de sade.

Assim sendo, no se me apresenta como justificativa plausvel,

minimamente razovel, a interpretao dada pelo administrador, para
considerar sua conduta lcita, a demonstrar a atipicidade da conduta, pois
no se poderia afirmar que a equivocada interpretao configuraria erro
escusvel.

Isso quer dizer que, sob a tica da imputao objetiva formal, a no

aplicao do percentual determinado dos impostos mencionados na norma
configura, ao menos em tese, conduta atentatria aos princpios da
Administrao Pblica, mencionada no art. 11, da Lei n 8.429/92.

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Quanto relevncia da conduta, para, repito, em tese, configurar

improbidade, est na frustrao da conduta esperada do administrador,
que no caso seria o cumprimento da norma constitucional, conferindo-lhe
eficcia normativa, cujo objetivo de aplicar recursos do Estado em aes
de sade pblica, para reduzir doenas, possibilitar acesso universal e
igualitrio a todos, como forma de incluso social e preservao do direito
fundamental que a sade, uma das razes de ser do Estado e
fundamento da Repblica (arts. 1 e 3, da Constituio da Repblica).

O segundo ponto que poderia de plano afastar a tipicidade seria a

ausncia de dolo, pois, no obstante o descumprimento da norma
constitucional, essa ausncia estaria demonstrada pela postura dos
administradores, porque no afirmaram que transferiram recursos para
COPASA.

Tal argumento contestado pela representante do Ministrio

Pblico, quando assevera que o fato de referidas verbas constarem da
tabela de aes e servios de sade, quando da prestao de contas
levava a presuno legal de que os recursos pblicos tinham sido
repassados, mormente diante da norma inserta no art. 198,2, inciso II,
da Constituio da Repblica, e art. 4 da Instruo Normativa n 11/2003,
do Tribunal de Contas do Estado, no sentido de que o Estado no as
poderia considerar como investimentos realizados pela COPASA mediante
cobrana de tarifas, tanto que somente com base no conjunto de relatrios
do Tribunal de Contas e a investigao realizada pela Comisso de
Valores Mobilirios que se convenceu de que no havia sido cumprido o
piso constitucional do financiamento do sistema pblico de sade.

Outro argumento utilizado pretendendo demonstrar a conduta

atpica seria o respaldo da lei oramentria, o que, a meu ver, tambm no

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serviria de justificativa, devido ao fato de que a natureza jurdica da lei

oramentria lei de efeito concreto, portanto, lei apenas formal, sobre a
qual o Supremo Tribunal Federal na ADI 1640 concluiu que no se trata de
norma propriamente dita, mas de uma destinao de recursos, previstas
em lei formal, mas de natureza e efeitos poltico-administrativos
concretos..., de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, no elidiria o
dever de cumprir a determinao constitucional, porquanto a no incluso
do percentual dos impostos para aplicar em sade pblica era de sua
exclusiva obrigao.

O derradeiro argumento de que os agravantes se valem para

justificar a improcedncia da ao, a permitir a aplicao do artigo 17, 8,
seria a aprovao das contas pela Corte de Contas do Estado.

A matria controversa pois no dado a qualquer rgo

constitudo atropelar e desconsiderar a norma constitucional, por no ter
ele o condo, com sua aprovao, de transformar o ilcito em lcito, o
inconstitucional, constitucional; portanto isso no seria motivo para se dar
pela improcedncia nesta fase procedimental do agravo.

Vale acrescentar, embora j referido no incio desse voto, que para

o recebimento da inicial da ao de improbidade, basta a verificao de
sua viabilidade em razo dos indcios de autoria e certeza da existncia do
fato; porm, para a extino, como pretendem e insistem os agravantes, se
apresenta necessrio, para o cumprimento do princpio constitucional de
motivao das decises judiciais, sem configurar pr-julgamento, o exame
das alegaes de atipicidade e inadequao tpica ou a existncia, de
plano, de motivos para a improcedncia da ao, o que acredito, tenha
sido examinado nesta deciso.

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II - CONCLUSO

Ante o exposto, nego provimento ao recurso.

Custas, ex lege.

como voto.

DES. ALYRIO RAMOS - De acordo com o(a) Relator(a).

DES. EDGARD PENNA AMORIM - De acordo com o(a) Relator(a).

SMULA: "NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO."

Este um documento eletrnico assinado digitalmente conforme MP n 2.200-
2/2001 de 24/08/2001, que instituiu a Infra-estrutura de Chaves Pblicas
Brasileira - ICP-Brasil, por:

Signatrio: Desembargador PEDRO CARLOS BITENCOURT MARCONDES

N de Srie do certificado: 337E2190CD84BB1D72E946169A2F529D
Data da assinatura: Belo Horizonte, 04 de abril de 2013 s 16:00:15.

Julgamento concludo em: 04 de abril de 2013.

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